32204 Informe sobre el desarrollo mundial 2006 Equidad y Desarrollo Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006 Un mejor clima de inversión para todos Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006 Equidad y desarrollo Una coedición del Banco Mundial, Mundi-Prensa y Mayol Ediciones, S.A. Una publicación conjunta del Banco Mundial, Mayol Ediciones y Mundi-Prensa. This volume is a product of the staff of the International Bank for Reconstruction and Development, The World Bank. The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not necessarity reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply any judgment concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. Este volumen es producto de personal del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial. Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones expresados aquí son los del (los) autor (es) y no reflejan necesariamente las opiniciones de los directores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellos representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, los colores, los nombres y otra información expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte del Banco, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni aprobación o aceptación de tales fronteras. This work was originally published by the World Bank in English as World Development Report 2006: Equity and Development in 2005. This Spanish translation was arranged by Mayol Ediciones. Mayol Ediciones is responsable for the accuracy of the translation. In case of any discrepances, the original languaje will govern. Publicado originalmente en inglés como World Development Report 2006. Equity and Development por el Banco Mundial en 2005. La traducción al castellano fue hecha por Mayol Ediciones, editorial que es responsable de su precisión. En caso de discrepancias, prima el idioma original. World Development Report 2006: Equity and Development © 2005, The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank © 2005, Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433 Todos los derechos reservados Para esta edición: © 2005, Banco Mundial en coedición con Mayol Ediciones S.A. Calle 131 A No. 56-62, Bogotá, Colombia PBX (571) 253 4047, Fax: (571) 271 2909 ISBN 958-97746-5-2 (Mayol Ediciones S.A.) ISBN 84-8476-267-X (Mundi-Prensa) Traducción al castellano: Teresa Niño Torres y María Victoria Mejía Imagen de la cubierta: Sueño de una tarde de domingo en el Parque Alameda, 1947-48, fresco de Diego Rivera. El mural está en el Museo Mural Diego Rivera, Ciudad de México. Reprodución autorizada por el Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura de México; Copyright © Fotografía de Francisco Kochen. Coordinación editorial: María Teresa Barajas S. Edición y diagramación: Mayol Ediciones S.A. Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia Contenido Prefacio xi Reconocimientos xiii Siglas y notas sobre los datos xiv Panorama general 1 La falta de equidad dentro y entre naciones 3 Por qué la equidad es importante para el desarrollo 5 Nivelación de los campos económico y político 6 1 Introducción 13 Trampas de desigualdad 14 Equidad y desigualdad de oportunidades: conceptos básicos 13 Breve visión preliminar del Informe 16 PARTE I Falta de equidad dentro y entre países 17 En foco 1: Palampur 18 2 La falta de equidad dentrode los países: individuos y grupos 20 Desigualdades en salud 21 Desigualdades en educación 23 Desigualdades económicas 27 Relación entre diferencias de grupo y desigualdad 30 Agencia y equidad: desigualdades de poder35 La trampa de desigualdad para la mujer 37 3 La equidad desde una perspectiva global 41 Desigualdades globales en salud 42 Desigualdades globales en educación 44 Desigualdades globales en ingresos y gastos 46 vi INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Desigualdades globales en poder 50 Un vistazo al futuro 50 En foco 2: empoderamiento 53 PARTE II Por qué es importante la equidad 55 4 Equidad y bienestar 57 Enfoques éticos y filosóficos de la equidad 57 Equidad e instituciones legales 58 La gente prefiere la justicia 60 Desigualdad de ingresos y reducción de la pobreza 63 5 Desigualdad e inversión 67 Mercados, riqueza, estatus y comportamiento de la inversión 67 Evidencias de inversión insuficiente 72 Desigualdades e inversión 76 En foco 3: España 79 6 Equidad, instituciones y proceso de desarrollo 81 Distribución del poder y calidad institucional: círculos viciosos y virtuosos 81 Las instituciones y la desigualdad política pesan para el desarrollo: evidencias históricas 82 Las instituciones y la desigualdad política pesan para el desarrollo: evidencias contem- poráneas 86 Transiciones hacia instituciones más equitativas 90 Conclusión 95 En foco 4: Indonesia 96 PARTE III Nivelación de las reglas de juego económicas y políticas 99 7 Capacidades humanas 101 Desarrollo en la primera infancia: un mejor comienzo en la vida 101 Educación básica: expansión de oportunidades de aprender 104 Fortalecimiento de la responsabilidad 107 Hacia una mejor salud para todos 108 Protección social: manejo de riesgos y provisión de asistencia social 113 Resumen118 8 Justicia, tierra e infraestructura 120 Construcción de sistemas equitativos de justicia 120 Contenido vii Hacia mayor equidad en el acceso a la tierra 125 Oferta equitativa de infraestructura 130 Resumen 135 En foco 5: impuestos 137 9 Mercados y macroeconomía 139 Cómo se relacionan los mercados con la equidad 139 Alcanzar la equidad y la eficiencia en los mercados financieros 141 Alcanzar la equidad y la eficiencia en los mercados laborales 145 Mercados de producto y reforma comercial151 Gestión macroeconómica y equidad 154 En foco 6: desigualdad regional 160 10 Logro de una mayor equidad mundial 161 Hacer que los mercados globales funcionen de manera más equitativa 161 Proporcionar ayuda para el desarrollo con el fin de colaborar en la construcción de dotaciones 170 Transiciones hacia mayor igualdad 172 Resumen 174 En foco 7: acceso a los medicamentos 175 Epílogo 177 Nota bibliográfica 181 Notas 183 Referencias 197 Indicadores seleccionados 219 Medición de la equidad 221 Indicadores seleccionados del desarrollo mundial 233 viii CONTENIDO Cuadros 9.1 Dos patologías en la interacción entre equidad y crecimiento 139 2.1 Descomposición de la desigualdad entre y dentro de las 9.2 Algunos pocos suelen apropiarse de las políticas y de las comunidades 31 instituciones financieras: evidencia de estudio de caso 143 2.2 Porcentaje de mujeres que alguna vez han sido objeto de 9.3 Costos fiscales de crisis bancarias seleccionadas 157 violencia física o sexual por parte de un compañero íntimo 40 10.1 AOD como participación del INB, 2002, 2003 y simulación para 2006 172 3.1 Los incrementos en la esperanza de vida al nacer se ralentizaron muy sensiblemente en los años noventa 42 A1 Pobreza 222 3.2 La media de años de escolaridad ascendió continuamente al A2 Medidas de desigualdad de ingreso/consumo 224 tiempo que la desigualdad decreció 46 A3 Salud 226 3.3 Matriz de movilidad en ingresos per cápita absolutos por A4 Educación 228 país, de 1980 a 2002 49 1 Indicadores clave del desarrollo 236 5.1 Efecto de reveses económicos sobre el consumo, Costa de 2 Objetivos de Desarrollo del Milenio: erradicar la pobreza y Marfil 69 mejorar la vida de las personas 238 5.2 Diferencias de productividad por tamaño de fincas; países 3 Actividad económica 240 seleccionados 74 4 Comercio, ayuda y financiación 242 5 Indicadores clave de otras economías 244 7.1 Ejemplos de programas de protección social 115 7.2 Dirección hacia el desempeño de los programas de transferencia condicional 117 Gráficos 1 La riqueza influye en la inmunización de los niños 3 2.7 La proporción de la desigualdad en años de escolaridad 2 Las oportunidades se determinan tempranamente 4 atribuible a diferencias entre hombres y mujeres ha venido 3 La esperanza de vida al nacer se hizo más igualitari, decreciendo 27 hasta que empezó la crisis del SIDA 5 2.8 Capitalización del mercado controlada por las 10 familias 4 Una prolongada tendencia divergente en desigualdad de de máximo estatus en países seleccionados, 1996 27 ingresos comienza a revertirse debido al crecimiento en 2.9 África y América Latina tienen los niveles más altos de China e India 5 desigualdad 29 5 El desempeño de los niños difiere cuando se da importancia 2.10 Descomposiciones de la desigualdad entre grupos: grupo a su casta 6 social de la cabeza de hogar 30 6 Desatraso mediante intervenciones tempranas 8 2.11 Descomposiciones de la desigualdad entre grupos: 7 Las ventajas estar cerca de las oportunidades educación de la cabeza de hogar 31 económicas 11 2.12 La ubicación, la educación y los grupos sociales pueden hacer una diferencia: regresiones de la desigualdad total 2.1 La mortalidad infantil varía de un país a otro, pero también sobre las proporciones de desigualdad entre grupos en varía internamente de acuerdo con la educación de las diferentes características de los hogares 32 madres 21 2.13 Las mujeres trabajan más horas que los hombres 39 2.2 Los niveles de atraso de los niños nacidos en áreas rurales están lejos de ser los mismos que los de áreas urbanas 22 3.1 Desvanecimiento de picos gemelos en la esperanza de vida 2.3 El acceso a la vacunación infantil depende del estatus al nacer 44 económico de los padres 22 3.2 La esperanza de vida al nacer está altamente correlacionada 2.4 Atraso y bajo peso en Camboya 24 con el ingreso, particularmente en los países pobres 44 2.5 Los niveles de educación varían de un país a otro, pero 3.3 La distribución de años de escolaridad mejoró notablemente también dependen del género de la cabeza de hogar 26 en la segunda mitad del siglo XX 45 2.6 Los niveles de educación varían de un país a otro y entre los 3.4 La media de años de escolaridad ascendió en tanto que sectores rural y urbano 26 la desigualdad decreció entre cohortes por nacimiento 45 Contenido ix 3.5 Las disparidades de género en años de escolaridad 6.5 Las restricciones para el ejecutivo son mayores en Mauricio decrecieron pero siguen siendo significativas en algunas que en Guyana 89 regiones 46 6.6 El PIB per cápita está subiendo en Mauricio, 3.6 Los ingresos varían muchísimo entre países y entre indivi- en Guyana 89 duos 47 6.7 La desigualdad en Bretaña empezó a descender alrededor 3.7 Desde 1950, la desigualdad entre países se incrementó en de 1870 92 tanto que la desigualdad internacional decreció 47 3.8 A diferencia de la desigualdad relativa, la desigualdad 7.1 A los tres años de edad, los niños de hogares mejor librados absoluta ha venido creciendo sostenidamente 48 llevan una gran ventaja en habilidades cognitivas 102 3.9 Incrementos de la desigualdad interna neutralizaron el 7.2 Las intervenciones en la primera infancia son buenas descenso de la desigualdad entre países 48 inversiones 102 3.10 La desigualdad entre países se tornó mucho más importante 7.3 Desatraso mediante intervención temprana 103 a largo plazo 49 7.4 Impulsar la matrícula no es suficiente para superar la 3.11 La pobreza absoluta decreció a nivel global, mas no en brecha de aprendizaje 107 todas las regiones 50 7.5 Casi todos los países gastan más en seguridad social que en 3.12 No existe ninguna relación de uno a uno entre poder e asistencia social (% del PIB) 114 ingreso 51 8.1 Las distribuciones desiguales iniciales de la tierra van de la 4.1 Distribución de las ofertas observadas en juegos mano con un crecimiento económico más lento 125 de ultimátum 60 8.2 El título a la tierra aumenta la inversión y el acceso al 4.2 Opiniones sobre la desigualdad obtenidas de la Encuesta crédito 127 Mundial de Valores 63 8.3 En África, las familias pobres no se beneficiaron del mayor 4.3 El crecimiento es la clave para la reducción de acceso 133 la pobreza... 64 8.4 En Níger, los hogares pobres tienen agua de menor calidad 4.4 ... y, en promedio, el crecimiento es neutral a la y pagan más 134 distribución 64 4.5 La incidencia de crecimiento nacional se curva para Túnez 9.1 La bolsa de valores de Polonia comenzó lentamente pero en 1980­1995 y para Senegal en 1994­2001 65 luego superó a la de República Checa 145 4.6 Una mayor desigualdad disminuye el poder del crecimiento para reducir la pobreza 66 9.2 Los patrones de empleo y desempleo varían mucho entre países africanos 146 5.1 En las áreas rurales de Kerala y Tamil Nadu, los ricos 9.3 Diferentes sistemas institucionales del mercado laboral consiguen casi todo el crédito y pagan tasas relativamente pueden producir rutas igualmente adecuadas de crecimiento bajas 68 de la productividad: países escandinavos vs. Estados 5.2 El desempeño de los niños difiere cuando se da a conocer Unidos 147 su casta 72 9.4 Para el bienestar de los hogares, es mejor estar cerca de las 5.3 Los retornos de capital varían según el tamaño de la firma: oportunidades económicas 153 evidencias de pequeñas firmas mexicanas 72 9.5 Las instituciones más débiles se asocian con volatilidad 5.4 Asignación ineficiente de recursos; el ejemplo de las macroeconómica y crisis 155 Gounders frente a las de fuera 74 9.6 Las participaciones de la mano de obra disminuyen durante 5.5 Los retornos promedio de cambiarse a la piña como cultivo las crisis y después no se recuperan del todo 156 intermedio pueden exceder al 1.200% 74 9.7 En Argentina, los ricos encontraron una salida durante 5.6 Las razones de utilidad a riqueza son máximas para las la crisis 157 firmas más pequeñas 75 10.1 Hoy día, los diferenciales de salario son mucho más grandes que a finales del siglo XIX 163 6.1 Los países que tienen derechos de propiedad más seguros, 10.2 Más subsidios que ayuda 172 tienen mayores ingresos promedio 82 6.2 La baja densidad de población en 1500 está asociada con un menor riesgo de expropiación hoy 84 Recuadros 6.3 Peores entornos para los colonizadores europeos están asociados con peores instituciones hoy 84 2.1 En Brasil, la desigualdad de oportunidades persiste de una 6.4 Un peor entorno para los colonizadores está asociado con generación a otra 20 menores restricciones para el ejecutivo en el momento de la 2.2 Desigualdad de bienes, desigualdad de oportunidades: independencia 85 huérfanos del SIDA en el sur de África 24 x CONTENIDO 2.3 Mejoras y mayor equidad en salud, en Perú 25 7.10 Programas de obras públicas: aspectos clave 116 2.4 Puntajes de pruebas infantiles en Ecuador: papel 7.11 Huérfanos y acción pública en África 119 de la riqueza, la educación de los padres y el lugar de residencia 25 8.1 Aumentar la cultura legal y la sensibilidad pública: 2.5 ¡Seamos conscientes de las comparaciones internacionales "Mis Derechos" en la televisión pública de Armenia 121 de desigualdad! 28 8.2 Acción afirmativa en India y Estados Unidos 122 2.6 Repaso de la hipótesis de Kuznets sobre crecimiento 8.3 Estrategias públicas e instituciones convencionales en económico y desigualdad 33 Sudáfrica 123 2.7 Agencias e instituciones no equitativas en Pakistán 35 8.4 El impacto de la ayuda legal en Ecuador 123 2.8 Legados de discriminación y reproducción de las 8.5 Bogotá, Colombia: programa de cultura ciudadana 124 desigualdades y la pobreza entre los batwas en Uganda 36 8.6 Reforma agraria en Sudáfrica: puesta en marcha 126 2.9 Razones de sexo y "mujeres desaparecidas" 38 8.7 Aclarar cómo los derechos consuetudinarios encajan en sistemas formales 128 3.1 Tres conceptos de desigualdad en competencia: global, 8.8 Polarización, conflicto y crecimiento 129 internacional e interpaíses 43 8.9 La tierra y combinaciones de impuestos sobre la producción 130 4.1 Sencilla representación de diferentes conceptos 8.10 Infraestructura rezagada en África 132 de equidad 59 8.11 El impacto de distribución de la privatización de la 4.2 A los monos capuchinos tampoco les gusta infraestructura en América Latina: para todos la falta de equidad 61 los gustos 133 4.3 Percepción de los trabajadores en cuanto a justicia, calidad 8.12 La agenda a favor de los pobres para el agua urbana del producto y seguridad de los consumidores 62 en Senegal 134 8.13 Enfoque en la responsabilidad y la transparencia en las 6.1 Banca en el siglo XIX; México y Estados Unidos 83 telecomunicaciones en Brasil y Perú 135 6.2 Con instituciones deficientes, el crecimiento no perdura 87 6.3 Polarización, conflicto y crecimiento 90 9.1 Mercados y desarrollo: políticas, equidad y bienestar social 6.4 Ayuda al crecimiento equitativo en los albores de la Gran en China 141 Bretaña moderna: El papel de las Leyes sobre 9.2 Demasiada normatividad y muy poca normatividad: Rusia los Pobres 92 antes y después de la transición 143 9.3 Organización en la economía informal 148 7.1 Los programas DIT son un ingrediente esencial para el 9.4 Legislación de protección del empleo 149 logro de educación para todos 103 9.5 Dos casos de reforma del mercado laboral: una integral, 7.2 Tarifas escolares, ¿instrumento de exclusión o una parcial 150 de responsabilidad? 105 9.6 ¿Tuvo consecuencias equitativas la crisis rusa 7.3 Desagregación de las escuelas Roma en Bulgaria: el modelo de 1998? 157 de Vidin 106 10.1 Ley internacional, globalización e igualdad 162 7.4 Remedio a la educación: el programa Balsakhi en India 107 10.2 Hacer más amigables con el desarrollo a los programas 7.5 Bonos escolares: ¿eficientes y equitativos? 108 de trabajadores emigrantes 164 7.6 Trabajo con las madres para tratar la malaria 109 10.3 Los subsidios al algodón son enormes, y persistentes 166 7.7 Los pobres y las minorías étnicas reciben atención de menor 10.4 ¿Sobrevivirán las mejores condiciones de trabajo calidad 110 en la industria textil de Camboya a la terminación del 7.8 Mejor salud materna en Malasia y Sri Lanka 111 sistema de cupos? 167 7.9 Movilización de apoyo para cubrimiento universal 10.5 Ampliar en Sudáfrica el acceso a medicamentos en Tailandia 112 antirretrovirales 168 Contenido xi Prefacio Vivimos en un mundo de extraordinaria desigualdad de oportunidades, tanto dentro como entre países. Hasta la oportunidad misma de vivir está distribuida en forma dispareja: mientras que menos del 0,5% de los niños nacidos en Suecia muere antes de su primer cumpleaños, cerca del 15% de los que nacen en Mozambique no logra llegar a ese punto. En El Salvador, la mortalidad infantil es del 2% para los hijos de madres con educación, pero asciende al 10% para aquellos cuyas madres no han tenido ninguna escolaridad. En Eritrea, la vacunación infantil se acerca al 100% para los niños del quinto más rico de la población, pero apenas llega al 50% para el quinto más pobre. A estos niños no se les puede culpar por las circunstancias en que nacieron y, sin embar- go, su vida ­y su capacidad de contribuir al desarrollo de su nación­ están poderosamente determinadas por ellas. Es por eso que el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006, el vigé- simo octavo de esta serie anual, se concentra en el papel de la equidad en el proceso de desarrollo. La equidad se define en términos de dos principios básicos. El primero es igual- dad de oportunidades: los determinantes de los logros de una persona en su vida deben ser primordialmente sus propios talentos y esfuerzos, y no circunstancias predeterminadas, como raza, género, entorno social y familiar, o país de nacimiento. El segundo principio es evitar la privación de resultados finales, particularmente en salud, educación y niveles de consumo. Para mucha gente, si no para casi toda, la equidad es intrínsecamente importante como objetivo de desarrollo, por derecho propio. Pero este informe va más lejos, al presentar evidencias de que compartir ampliamente las oportunidades económicas y políticas tam- bién sirve como instrumento para el crecimiento económico y el desarrollo. La ampliación de las oportunidades respalda fuertemente el primer pilar de la estrate- gia de desarrollo del Banco, esto es, mejorar el clima de inversión para todos. La interde- pendencia de las dimensiones económicas y políticas del desarrollo también refuerza la importancia del segundo pilar estratégico, el empoderamiento. El Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006 muestra que los dos pilares no son independientes entre sí en el respaldo al desarrollo, sino que, por el contrario, se refuerzan mutuamente. Espero que el Informe influya fuertemente en la forma en que nosotros y nuestros socios para el desarrollo enten- damos, diseñemos e implementemos las políticas de desarrollo. Paul D. Wolfowitz Presidente Banco Mundial Reconocimientos Este Informe fue preparado por un equipo central encabezado por Francisco H.G. Ferreira y Michael Walton, y en el que participaron Tamar Manuelyan Atinc, Abhijit Banerjee, Peter Lanjouw, Marta Menéndez, Berk Özler, Giovanna Prennushi, Vijayendra Rao, James Robinson y Michael Woolcock. Contribuyeron además, de manera importante, Anthony Bebbington, Stijn Claessens, Margaret Ellen Grosh, Karla Hoff, Jean O. Lanjouw, Xubei Lou, Ana Revenga, Caroline Sage, Mark Sundberg y Peter Timmer. El equipo contó con la asistencia de María Caridad Araújo, Andrew Beath, Ximena del Carpio, Celine Ferre, Thomas Haven, Claudio E. Montenegro y Jeffery C. Tanner. El trabajo se llevó a cabo bajo la guía general de François Bourguignon. Se recibió amplia y excelente asesoría de Anthony B. Atkinson, Angus Deaton, Naila Kabeer, Martin Ravallion y Amartya Sen, con quienes el equipo está irrestrictamente agradecido. Muchas otras personas del Banco Mundial y ajenas a él, cuyos nombres apa- recen relacionados en la Nota bibliográfica, también aportaron comentarios útiles. El Development Data Group contribuyó al apéndice de datos y se responsabilizó de los Indicadores de desarrollo mundial seleccionados. Mucha de la investigación de refe- rencia se hizo con el apoyo de un fondo fiduciario programático de múltiples donan- tes, el Programa de Conocimiento para el Cambio, financiado por Canadá, la Comunidad Europea, Finlandia, Noruega, Suecia, Suiza y el Reino Unido. Para hacer el Informe, el equipo realizó una amplia serie de consultas, las cuales inclu- yeron talleres en Amsterdam, Beirut, Berlín, El Cairo, Dakar, Ginebra, Helsinki, Hyderabad, Londres, Milán, Nairobi, Nueva Delhi, Oslo, Ottawa, París, Río de Janeiro, Estocolmo, Tokio, Venecia y Washington, D.C.; videoconferencias con Bogotá, Buenos Aires, Ciudad de México y Tokio; y una discusión en línea del borrador del Informe. El equipo desea agradecer a los participantes en esos talleres, videoconferencias y discusio- nes, entre los que hubo investigadores, funcionarios gubernamentales y personal de orga- nizaciones no gubernamentales y del sector privado. Rebecca Sugui sirvió al equipo como asistente ejecutiva; Ofelia Valladolid como asis- tente de programa; Madhur Arora y Jason Victor como asistentes de equipo, y Evangeline Santo Domingo como asistente de manejo de recursos. Bruce Ross-Larson fue el editor principal. Los trabajos de diseño, edición y producción fueron coordinados por la Oficina del Editor, del Banco Mundial, bajo la supervisión de Susan Graham y Monika Lynde. Siglas y notas sobre los datos Siglas y abreviaturas OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo AAA Acción afirmativa Económicos ADI Asociación para el Desarrollo Internacional ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio ADPIC Aspectos de los derechos de propiedad intelectual OIT Organización Internacional del Trabajo relacionados con el comercio OMS Organización Mundial de la Salud AOD Asistencia oficial para el desarrollo ONG Organización no gubernamental CAD Comité de Asistencia para el Desarrollo ONU Organización de Naciones Unidas; como parte de CAT Campaña de Acción de Tratamiento otro nombre, NU o las Naciones Unidas DHS Encuesta Demográfica y de Salud. Demographic and OMC Organización Mundial del Comercio Health Survey PCC Partido Comunista Chino DIT Desarrollo infantil temprano PIB Producto interno bruto EPP Evaluación participativa de la pobreza PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desa- FMI Fondo Monetario Internacional. rrollo GHG Gas de invernadero. Greenhouse gas PPA Paridad de poder adquisitivo ICOR Razón incremental de capital a rendimiento. PPME País pobre muy endeudado Incremental Capital-Output Ratio PROMESA Promoción y Mejoramiento de la Salud ICRISAT Instituto Internacional de Investigación de Culti- PYME Pequeña y mediana empresa vos en los Trópicos Semiáridos. International Crop SGM Segunda Guerra Mundial Research Institute in the Semi-Arid Tropics SIDA Síndrome de inmunodeficiencia adquirida IED Inversión extranjera directa TIMSS Tercer Estudio Internacional de Matemáticas y IMS Servicios Intercontinentales de Mercadeo. Intercon- Ciencias. Third International Mathematics and Science tinental Marketing Services Study INB Ingreso nacional bruto UNAIDS Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre IVA Impuesto sobre valor agregado, más conocido como VIH/SIDA. Joint United Nations Programme on HIV/ Impuesto a las ventas AIDS KDP Proyecto de Desarrollo de Kecamatans. Kecamatan UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio Development Project y Desarrollo. United Nations Conference on Trade and LPE Legislación de protección al empleo Development MMM Movimiento Mauriciano Militante UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia. MSF Médicos sin Fronteras United Nations International Children's Emergency NAFTA Acuerdo Norteamericano de Libre Comercio. North Fund American Free Trade Agreement VIH Virus de inmunodeficiencia humana Notas sobre los datos Los países incluidos en las agrupaciones regionales y por ingresos en El uso de la palabra países para referirse a las economías no implica este Informe están relacionados en el cuadro de Clasificación de las juicio alguno acerca del estatus legal o de otro tipo de ningún territo- Economías, al principio de los Indicadores de Desarrollo Mundial Se- rio, por parte del Banco Mundial. La expresión países en desarrollo inclu- leccionados. Las clasificaciones por ingresos se basan en el PIB per cápita; ye economías de medianos y de bajos ingresos y, por consiguiente, por los umbrales para tales clasificaciones en esta edición pueden encon- razones de conveniencia puede comprender economías en transición. trarse en la Introducción a los Indicadores de Desarrollo Mundial Se- La expresión países avanzados puede usarse, también por razones de con- leccionados. Los promedios por grupo reportados en gráficos y cuadros veniencia, para referirse a las economías de altos ingresos. son promedios no ponderados de los países del grupo, a menos que se indique lo contrario. xiv Panorama general Pensemos en dos niños sudafricanos nacidos el mismo día, en 2000. disparidades entre los sudafricanos promedio y los ciudadanos de países Nthabiseng es negra, hija de una familia pobre de un área rural de la más desarrollados. Veamos las cartas relativas a Sven ­nacido el mismo provincia del Cabo Oriental, a unos 700 kilómetros de Ciudad del Cabo. día en un hogar sueco promedio. Sus posibilidades de morir durante el Su madre no tuvo ninguna educación formal. Pieter es blanco, nacido primer año de vida son mínimas (0,3%) y su esperanza de vida es de 80 en una familia acaudalada de Ciudad del Cabo. Su madre terminó estu- años, esto es, 12 años más que Pieter y 30 más que Nthabiseng. Sus dios preuniversitarios en la prestigiosa Universidad Stellenbosch. probabilidades de educación son de 11,4 años ­5 más que el sudafricano El día de su nacimiento, difícilmente a Nthabiseng y Pieter se los promedio. A estas diferencias en años de escolaridad se suman diferen- habría podido responsabilizar por sus circunstancias familiares: su raza, cias de calidad: en octavo grado, Sven normalmente obtendrá un puntaje los ingresos y la educación de sus padres, su ubicación rural o urbana, de 500 en una prueba de matemáticas internacionalmente comparable, como tampoco por su sexo. Sin embargo, las estadísticas sugieren que mientras que el estudiante sudafricano promedio no obtendrá más que esas variables predeterminadas marcarán una enorme diferencia en la 264 puntos ­más de dos desviaciones estándar por debajo de la mediana vida que ellos lleven. Nthabiseng tiene el 7,2% de probabilidades de de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos morir durante su primer año de vida; esto es, más del doble que Pieter, (OCDE). Lo más probable es que Nthabiseng nunca llegue a ese grado para quien esas probabilidades son del 3%. Pieter puede esperar llegar a y, por tanto, nunca presentará esa prueba.3 los 68 años y Nthabiseng a los 50. Pieter puede tener una perspectiva Estas diferencias en oportunidades de vida entre nacionalidades, ra- de 12 años de educación formal y Nthabiseng menos de uno.1 Lo más zas, géneros y grupos sociales sorprenderán a muchos lectores por ser probable es que a todo lo largo de su vida, Nthabiseng sea considerable- fundamentalmente injustas. Además, tienden a conducir a un desperdi- mente más pobre que Pieter.2 Durante su crecimiento, es menos proba- cio de potencial humano y, por ende, a la pérdida de oportunidades de ble que ella tenga acceso a agua potable y servicios sanitarios, y a buenas desarrollo. Es por eso que el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006 escuelas. De manera que las oportunidades que estos niños tienen de analiza la relación entre equidad y desarrollo. desarrollar todo su potencial humano difieren inmensamente desde el Por equidad entendemos que los individuos deben tener iguales opor- principio, sin ninguna culpa de su parte. tunidades de forjarse la forma de vida que ellos elijan, y que deben estar Tales disparidades de oportunidad se traducen en diferentes habili- exentos de la privación extrema de resultados finales. El mensaje princi- dades para contribuir al desarrollo de Sudáfrica. Es posible que la salud pal es que la equidad es complementaria, en ciertos aspectos fundamen- de Nthabiseng al nacer no haya sido tan buena, debido a una nutrición tales, a la búsqueda de prosperidad a largo plazo. Las instituciones y las menos buena de su madre durante el embarazo. En virtud de su sociali- políticas que promueven un campo de juego parejo ­en el que todos los zación de género, su ubicación geográfica y su acceso a instituciones miembros de la sociedad tengan oportunidades similares de llegar a ser educativas, Pieter tiene muchas más probabilidades de adquirir una edu- socialmente activos, políticamente influyentes y económicamente pro- cación que lo habilite para aprovechar al máximo sus talentos innatos. ductivos­ contribuyen al crecimiento y al desarrollo sostenibles. Una Incluso si a los 25 años, y en contra de todas las probabilidades, mayor equidad es, entonces, doblemente buena para la reducción de la Nthabiseng lograra concebir una gran idea empresarial (por ejemplo, pobreza: a través de efectos benéficos potenciales sobre el desarrollo una innovación para incrementar la producción agrícola), a ella le sería agregado a largo plazo y a través de mayores oportunidades para los mucho más difícil persuadir a un banco de hacerle un préstamo a una grupos más pobres dentro de cualquier sociedad. tasa de interés razonable. Pieter, al tener una idea igualmente brillante Los aspectos complementarios entre equidad y prosperidad se expli- (digamos, sobre la forma de diseñar una versión mejorada de software can por dos grupos complementarios de razones. En primer lugar, en los prometedor), seguramente encontraría más fácil obtener crédito, gra- países en desarrollo hay muchas fallas de mercado, notablemente en los cias a tener un diploma preuniversitario y muy posiblemente bienes que mercados de crédito, de seguros y de capital humano. Consecuente- le sirvan como garantía. Gracias a la transición de Sudáfrica hacia la mente, es posible que los recursos no fluyan donde los retornos serían democracia, Nthabiseng puede votar y, de ese modo, influir indirecta- máximos. Por ejemplo, niños altamente capaces, como Nthabiseng, mente en la política de su gobierno, cosa que el apartheid les negaba a pueden no terminar la escuela primaria, en tanto que otros menos capa- los negros. Pero el legado de desigualdad de oportunidades y de poder ces pueden terminar estudios universitarios. Los agricultores pueden político del apartheid permanecerá durante algún tiempo. El camino a trabajar más duro en lotes de su propiedad que como aparceros. A algu- recorrer desde semejante cambio político (fundamental) hasta cambios nos eficientes productores agrícolas y de textiles se les cierran los merca- en las condiciones económicas y sociales, es largo. dos de la OCDE, y las oportunidades de emigrar a laborar en países más Por muy desconcertantes que sean las diferencias de oportunidades ricos son altamente restringidas para los trabajadores pobres no califica- entre Pieter y Nthabiseng en Sudáfrica, éstas no son nada al lado de las dos. Cuando se carece de mercados o éstos son imperfectos, las distribu- 1 2 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 ciones de riqueza y poder afectan la asignación de oportunidades de peño de ensanchar las oportunidades para aquellos cuyas opciones son inversión. La respuesta ideal es corregir las fallas de mercado; pero si las más limitadas. esto no es factible o es excesivamente costoso, entonces algunas formas Para empezar, hay tres consideraciones importantes que hacer. Si bien de redistribución ­de acceso a servicios, bienes, o influencia política­ campos de juego más parejos tienden a conducir a la reducción de las de- pueden incrementar la eficiencia económica. sigualdades observadas en logros educativos, estado de salud e ingresos, el El segundo grupo de razones por las cuales la equidad y la prosperi- propósito de la política no es igualdad en los resultados finales. Ciertamen- dad a largo plazo pueden ser complementarias, se deriva del hecho de te, incluso con una genuina igualdad de oportunidades, siempre será de que altos niveles de desigualdad económica y política tienden a condu- esperar que haya algunas diferencias en los resultados finales debido a las cir a instituciones económicas y a arreglos sociales que favorecen sistemá- diferencias de preferencias, talentos, esfuerzos y suerte.4 Esto es coherente ticamente los intereses de los más influyentes. Tales instituciones no con el importante papel que juegan las diferencias de ingresos como incen- equitativas pueden generar costos económicos. Cuando los derechos tivos para invertir en educación y en capital físico, para trabajar y para asu- personales y de propiedad sólo se hacen cumplir selectivamente, cuando mir riesgos. Por supuesto, los resultados finales sí importan, pero lo que nos las asignaciones presupuestarias benefician principalmente a los políti- interesa de ellos es principalmente su influencia sobre la privación absoluta camente influyentes, y cuando la distribución de los servicios públicos y su papel en la determinación de oportunidades. favorece a los acaudalados, tanto los grupos de ingresos medios como En segundo lugar, la preocupación por la igualdad de oportunidades los pobres terminan con talentos no explotados. En consecuencia, la implica que la acción pública debe concentrarse en la distribución de los sociedad como un todo tiende a ser más ineficiente y a perder oportuni- activos, de las oportunidades económicas y del poder político, y no di- dades de innovación e inversión. A nivel global, cuando los países en rectamente en la desigualdad de ingresos. Las políticas pueden contri- desarrollo tienen poco o ningún poder en el gobierno global, las reglas buir al paso de una "trampa de desigualdad" a un círculo virtuoso de pueden ser inapropiadas y costosas para los países pobres. equidad y crecimiento, nivelando el campo de juego ­mediante mayor Estos efectos adversos de la desigualdad de oportunidades y de poder inversión en los recursos humanos de los más pobres; mayor y más igua- político sobre el desarrollo son tanto más perjudiciales debido a que las litario acceso a los servicios públicos y la información; garantías sobre desigualdades económicas, políticas y sociales tienden a reproducirse a lo derechos de propiedad para todos, y mayor justicia en los mercados. largo del tiempo y entre una generación y otra. A ese fenómeno lo deno- Pero las políticas para nivelar el campo de juego económico enfrentan minamos "trampas de desigualdad". Los niños en desventaja, de las fami- grandes desafíos. Hay desigualdad en la capacidad de influir en la agen- lias del extremo inferior en la distribución de pobreza, no tienen las mismas da política: los intereses de los privados de derechos ciudadanos pueden oportunidades que los hijos de familias más acaudaladas de recibir educa- no llegar a expresarse ni a estar representados nunca. Y cuando las po- ción de calidad. Entonces la expectativa económica para esos niños es ga- líticas desafían privilegios, es posible que los grupos poderosos busquen nar menos como adultos. Puesto que los pobres tienen menos poder en el bloquear las reformas. Por tanto, es más probable que las políticas equi- proceso político, ellos ­al igual que sus padres­ estarán menos habilitados tativas tengan éxito cuando la nivelación del campo de juego económico para influir en las decisiones de gasto para mejorar las escuelas públicas vaya acompañada de esfuerzos similares por nivelar el campo de juego para sus hijos. Y así, el ciclo de bajos logros continúa. político doméstico e introducir mayor justicia en el gobierno global. La distribución de la riqueza está estrechamente correlacionada con En tercer lugar, puede haber varios trueques a corto plazo, a nivel de las distinciones sociales que estratifican a la gente, las comunidades y política, entre equidad y eficiencia. Éstos están ampliamente reconoci- las naciones en grupos que dominan y grupos que son dominados. Estos dos y documentados. La cuestión es que, con demasiada frecuencia, el patrones de dominación persisten debido a que el uso abierto y encu- cálculo costo-beneficio (a menudo implícito) que utilizan los responsa- bierto del poder refuerza las diferencias económicas y sociales. Las élites bles de la formulación de políticas para evaluar los méritos de diversas protegen sus intereses de maneras sutiles, por ejemplo mediante prácti- políticas, ignora los beneficios a largo plazo, difíciles de medir pero de cas excluyentes en los sistemas de maridaje y parentesco, y de maneras todas maneras reales, de una mayor equidad. Mayor equidad significa menos sutiles, como la manipulación política agresiva o el uso explícito funcionamiento económico más eficiente, conflicto reducido, mayor con- de la violencia. fianza y mejores instituciones, con beneficios dinámicos para la inver- Esas desigualdades políticas, sociales, culturales y económicas super- sión y el crecimiento. En la medida en que se ignoren esos beneficios, los puestas sofocan la movilidad y, por estar tan íntimamente ligadas al responsables de la formulación de políticas pueden acabar optando por movimiento habitual de la vida, son difíciles de romper. La élite las per- demasiado poca equidad. petúa y a menudo los grupos marginados u oprimidos las asimilan de Pero por la misma razón, los interesados en mayor equidad no pue- tal modo que les dificulta a los pobres hallar la forma de salir de la den ignorar los trueques a corto plazo. Si los incentivos individuales pobreza. Consecuentemente, las trampas de desigualdad pueden ser real- resultan invalidados por programas de redistribución del ingreso que mente estables; tienden a persistir por generaciones. gravan la inversión y la producción demasiado abruptamente, el resul- El Informe documenta la persistencia de estas trampas de desigual- tado será menos innovación, menos inversión y menos crecimiento. La dad, destacando la interacción entre diferentes formas de desigualdad. historia del siglo XX está llena de ejemplos de políticas mal diseñadas, Presenta evidencias de que la desigualdad de oportunidades que se ge- perseguidas en nombre de la equidad, que perjudicaron seriamente ­en nera es despilfarradora y enemiga del desarrollo sostenible y la reduc- vez de fomentar­ los procesos de crecimiento, ignorando los incentivos ción de la pobreza. También deduce implicaciones de política que se individuales. Hay que buscar un equilibrio, teniendo en cuenta tanto centran en el concepto general de nivelar el campo de juego ­tanto los costos inmediatos en términos de incentivos individuales, como los política como económicamente, y en las arenas doméstica y global. Si beneficios a largo plazo de sociedades cohesivas, que tengan institucio- las oportunidades que tienen los niños como Nthabiseng son tan suma- nes inclusivas y amplias oportunidades. mente limitadas con respecto a las que tienen niños como Pieter o Sven, La evaluación cuidadosa del diseño de políticas en los contextos loca- y si esto perjudica el progreso en términos del desarrollo agregado, en- les siempre es importante, a la vez que es necesario poner las considera- tonces la acción pública tiene un papel legítimo que cumplir en el em- ciones de equidad en el centro tanto del diagnóstico como de la política. Panorama general 3 Esto no pretende ser un nuevo marco. Significa integrar y extender los La falta de equidad dentro y entre naciones marcos existentes: la equidad es esencial tanto para el ambiente de in- Desde la perspectiva de la equidad, la distribución de las oportunidades versión como para la agenda de empoderamiento, y trabaja a través del importa más que la distribución de los resultados finales. Pero las opor- impacto sobre las instituciones y los diseños específicos de política. Al- tunidades, que son más potenciales que efectivas, son más difíciles de gunos pueden valorar la equidad por la equidad misma; otros, primor- observar y de medir que los resultados finales. dialmente por el papel instrumental que tiene en la reducción de la pobreza absoluta, que es la misión del Banco Mundial. Este informe reconoce el valor intrínseco de la equidad, pero su propó- La falta de equidad dentro de los países tiene múltiples sito primordial es documentar de qué manera un enfoque en la equidad dimensiones tiene peso para el desarrollo a largo plazo. El Informe tiene tres partes. Aunque es difícil cuantificar directamente la desigualdad de oportuni- · La Parte I considera las evidencias de desigualdad de oportunidades dades, un análisis de Brasil ofrece una ilustración (capítulo 2). La de- dentro y entre países. Aunque se revisan algunos intentos de cuanti- sigualdad de ingresos en 1996 se dividió en una parte atribuible a cuatro ficar la desigualdad de oportunidades, en términos más generales circunstancias predeterminadas que escapan al control de los individuos nos basamos en las evidencias de resultados finales altamente de- ­raza, región de nacimiento, educación paterna y ocupación paterna al siguales entre grupos definidos por circunstancias predeterminadas momento de nacer­ y una parte residual. Esas cuatro circunstancias ­v.gr. género, raza, trayectoria familiar o país de nacimiento­ como explican alrededor de un cuarto de las diferencias generales de remune- marcadores de oportunidades desiguales. ración entre trabajadores. Seguramente otros determinantes de las opor- · La Parte II inquiere por qué es importante la equidad. Comenta los tunidades quedan igualmente predeterminados en el momento del dos canales de impacto (los efectos de la desigualdad de oportunida- nacimiento, pero no se incluyen en este conjunto ­por ejemplo, género, des cuando los mercados son imperfectos, y las consecuencias de la riqueza familiar o calidad de las escuelas primarias. Debido a que tales falta de equidad para la calidad de las instituciones que desarrolla variables no están incluidas en la "descomposición" de la desigualdad, una sociedad), así como los motivos intrínsecos. aquí los resultados pueden considerarse como estimaciones muy aproxi- · La Parte III cuestiona en qué forma la acción pública puede nivelar madas de la desigualdad de oportunidades en Brasil. los campos de juego político y económico. En la arena doméstica, ar- Infortunadamente, circunstancias predeterminadas (y, por ende, mo- gumenta a favor de invertir en la gente, expandir el acceso a la justicia, ralmente irrelevantes) determinan mucho más que los solos ingresos la tierra y la infraestructura, y promover la justicia en los mercados. En futuros. La educación y la salud tienen un valor intrínseco y afectan la la arena internacional, considera la nivelación del campo de juego en capacidad del individuo de comprometerse en la vida económica, social el funcionamiento de los mercados globales y las reglas que los gobier- y política. No obstante, en casi todos los pueblos los niños tienen opor- nan ­y la provisión complementaria de ayuda para contribuir a que tunidades sustancialmente diferentes para aprender y para llevar una los países y la gente pobre se forjen dotaciones mayores. vida saludable, dependiendo de la posesión de activos, la ubicación geo- gráfica o la educación paterna, entre otras cosas. Consideremos cómo el Para terminar, esta visión general ofrece un resumen de los principa- acceso a un paquete de servicios básicos de vacunación difiere entre paí- les resultados. ses, para los ricos y los pobres (gráfico 1). Gráfico 1 La riqueza influye en la inmunización de los niños Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de Encuestas Demográficas y de Salud (DHS). Nota: * Indica que el quintil más pobre tiene mayor acceso a los servicios de inmunización infantil que el quintil más rico. La línea anaranjada continua representa el porcentaje general de niños que no tiene acceso al paquete básico de inmunización en cada país, en tanto que los extremos de las verticales indican los porcentajes de la distribución de la propiedad de los activos para los quintiles más pobre y más rico. 4 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Hay una desigualdad sustancial de acceso, por ejemplo, entre Egip- Gráfico 2 Las oportunidades se determinan tempranamente to, donde la cobertura llega a casi todos los niños (a la izquierda), y En Ecuador, el desarrollo cognitivo de los niños entre tres y cinco años difiere Chad, donde más del 40% de los niños queda excluido (a la derecha). notablemente según el entorno familiar Pero las disparidades pueden ser tan grandes al interior de algunos paí- ses como lo son entre todas las naciones de la muestra. Por ejemplo, en Eritrea el quinto más rico disfruta de cubrimiento casi completo, mien- tras que casi la mitad del total de niños del quinto más pobre queda excluida. También en muchas partes del mundo persisten significativas dife- rencias de género. En partes de Asia oriental y meridional, notablemen- te en ciertas áreas de la China rural y del noroeste de la India, la oportunidad misma de vivir puede depender de una única característica predeterminada: el sexo. Estas regiones tienen cantidades significativa- mente mayores de niños que de niñas, en parte debido al aborto selecti- vo y a la atención diferencial después del nacimiento. Y en muchas (aunque no en todas) partes del mundo, van más niños que niñas a la escuela. Los cientos de millones de niños discapacitados que hay en el Fuente: Paxson y Schady, 2005. Nota: Los valores medios de los puntajes de la prueba de reconocimiento de vocabulario (TVIP) (una mundo en desarrollo tienen también oportunidades muy diferentes de medida de reconocimiento de vocabulario en español, estandarizada con respecto a una norma interna- las de sus pares no discapacitados. cional), se grafican con respecto a la edad de los niños en meses. Las medianas por mes exacto de Estas faltas de equidad habitualmente se asocian con diferencias de edad se aligeraron mediante regresiones en abanico del puntaje medio sobre edad (en meses), utilizan- do una amplitud de banda de 3. "agencia" entre los individuos, entendida ésta como la habilidad socio- económica, cultural y políticamente determinada para configurar el mundo que lo rodea a uno. Tales diferencias crean parcialidades en las instituciones y normas, en favor de los grupos más poderosos y privile- Los bebés que sobreviven, no solamente en Malí sino en gran parte de giados. Esto se ve en realidades tan diversas como las bajas posibilidades África y en los países más pobres de Asia y América Latina, corren mu- de movilidad de castas programadas en un pueblo de la India rural, y cho mayor riesgo nutricional que sus contrapartes de los países ricos y, si los frecuentes episodios de discriminación contra el pueblo quechua en van a la escuela ­más de 400 millones de adultos de los países en desa- Ecuador. Las diferencias persistentes de poder y estatus entre grupos rrollo nunca lo hicieron­, sus escuelas son sustancialmente peores que pueden llegar a asimilarse en comportamientos, aspiraciones y prefe- aquellas a las que asisten los niños de Europa, Japón o Estados Unidos. rencias que también perpetúan las desigualdades. Dados la menor calidad escolar, la desnutrición y los ingresos que un Las desigualdades de oportunidad también se transmiten de una niño puede generar trabajando en vez de estudiar, muchos dejan la es- generación a otra. Los hijos de padres más pobres y de menor estatus cuela prematuramente. La persona promedio nacida entre 1975 y 1979 tienen posibilidades inferiores de educación, salud, ingresos y estatus. Y en África subsahariana sólo tiene 5,4 años de escolaridad. En Asia meri- esto comienza tempranamente. En Ecuador, los niños de 3 años de to- dional, la cifra asciende a 6,3 años; en los países de la OCDE es de 13,4 dos los grupos socioeconómicos obtienen resultados similares en prue- años. bas de reconocimiento de vocabulario y están cerca de una población Con semejantes diferencias en educación y salud, agravadas por gran- internacional de referencia estándar. Pero para cuando cumplen 5 años, des disparidades en el acceso a infraestructura y otros servicios públicos, todos se han rezagado con respecto al grupo internacional de referencia, no es de sorprender que las oportunidades de consumo de bienes priva- excepto los de los grupos más acaudalados y con los más altos niveles de dos difieran enormemente entre los países ricos y los pobres. Los gastos educación paterna (gráfico 2). Diferencias tan pronunciadas en recono- de consumo anual promedio varían entre US$279 ajustados por pari- cimiento de vocabulario entre los niños cuyos padres tuvieron entre 0 y dad de poder adquisitivo (PPA) en Nigeria y US$17.232 PPA en Luxem- 5 años de escolaridad y aquellos cuyos padres tuvieron 12 o más años de burgo. Esto significa que en Luxemburgo el ciudadano promedio disfruta educación formal, tienden a afectar su desempeño una vez que ingresen de recursos monetarios 62 veces mayores que el nigeriano promedio. a la escuela primaria, y a persistir de ahí en adelante. También en países Mientras que al nigeriano le resulta difícil pagar diariamente alimentos ricos se observa inmovilidad intergeneracional: nuevas evidencias de suficientemente nutritivos, en Luxemburgo el ciudadano promedio no Estados Unidos (donde es fuerte el mito de la igualdad de oportunida- tiene problema en comprar la última generación de teléfono celular que des) revelan altos niveles de persistencia del estatus socioeconómico en- salga al mercado. Debido a las mucho mayores restricciones para el tre generaciones: estimaciones recientes sugieren que se necesitarían 5 movimiento de la gente entre países que dentro de los países, estas de- generaciones para que una familia que gana la mitad del promedio na- sigualdades en los resultados finales entre países tienden a estar mucho cional alcance ese promedio.5 La inmovilidad es particularmente pro- más asociadas con la desigualdad en oportunidades que con la desigual- nunciada entre los afroamericanos de bajos ingresos. dad dentro de los países. Las tendencias en la desigualdad global han variado. Entre 1960 y 1980 hubo un descenso pronunciado de la desigualdad entre países en Las desigualdades globales son masivas esperanza de vida al nacer, impulsado por grandes incrementos en los Si la desigualdad de oportunidades es grande al interior de muchos paí- países más pobres del mundo (gráfico 3). Este hecho alentador se debió ses, es verdaderamente pasmosa a escala global. El capítulo 3 muestra a la difusión global de tecnología de la salud y a esfuerzos de primer que las diferencias entre países comienzan con la oportunidad misma de orden en salud pública en algunas de las áreas de más alta mortalidad vivir: mientras que 7 de cada 1.000 bebés norteamericanos mueren du- en el mundo. No obstante, desde 1990 el VIH/SIDA (predominante- rante su primer año de vida, de cada 1.000 bebés malíes mueren 126. mente en muchos países africanos) y un aumento de las tasas de morta- Panorama general 5 Gráfico 3 La esperanza de vida al nacer se hizo más igualitaria, Es posible descomponer la desigualdad total entre individuos a nivel hasta que empezó la crisis del SIDA mundial, en diferencias entre países y diferencias dentro de los países. A principios del siglo XIX, las diferencias entre países eran relativamente pequeñas, pero hacia finales del siglo XX constituían una parte sustan- cial de la desigualdad total. Excluidas China e India, las desigualdades globales han seguido aumentando, debido a la continua divergencia entre casi todos los demás países de bajos ingresos y los países ricos. Por qué la equidad es importante para el desarrollo ¿Por qué son de peso estas desigualdades persistentes tanto dentro como entre países? La primera razón es que las interconexiones y la resistente flexibilidad de estas desigualdades implican que algunos grupos tengan oportunidades ­económicas, sociales y políticas­ consistentemente in- feriores a las de sus conciudadanos. Casi todas las personas sienten que Fuente: Schady, 2005. esas enormes disparidades violan un sentido de justicia, particular- mente cuando los individuos afectados no pueden hacer mucho al res- lidad de las economías en transición (fundamentalmente en Europa orien- pecto (capítulo 4). Esto es coherente con las enseñanzas de mucha de tal y Asia central) han significado un retroceso en lo que se había gana- la filosofía política y con el sistema internacional de derechos huma- do. Debido a la crisis del SIDA, la esperanza de vida al nacer ha caído nos. Las enseñanzas morales y éticas esenciales de las principales reli- verticalmente en algunos de los países más pobres del mundo, giones del mundo, incluyen una preocupación por la equidad, pese a incrementando fuertemente las diferencias entre ellos y las sociedades que muchas han sido también fuente de desigualdades e histórica- ricas. mente han estado ligadas a estructuras desiguales de poder. También También la desigualdad en acceso a educación ha disminuido en todo hay evidencias experimentales que sugieren que mucha gente ­aunque el mundo, dentro de casi todos los países y también entre ellos, a la vez no toda­ se comporta de maneras coherentes con la preocupación por la que los niveles de escolaridad promedio suben en la gran mayoría de los justicia, además de preocuparse por la forma de ser justos individual- países. Este es otro hecho alentador, aunque las preocupaciones acerca mente. de la calidad de la escolaridad constituyen razones para guardarse de la Siendo tan importantes como son estas razones intrínsecas para preo- complacencia. cuparse por la desigualdad de oportunidades y los procesos injustos, el Si bien nuestra preocupación primaria radica en la desigualdad de foco primordial de atención de este informe es la relación instrumental oportunidades, las grandes diferencias de ingresos o de consumo entre entre equidad y desarrollo, con particular énfasis en dos canales: los países seguramente afectarán las oportunidades de vida que tengan los efectos de la desigualdad de oportunidades cuando los mercados son niños nacidos hoy en esas diferentes naciones. Las tendencias en espe- imperfectos, y las consecuencias de la falta de equidad para la calidad de ranza de vida al nacer y de años de escolaridad fueron convergentes, por las instituciones que desarrolla una sociedad. 6 lo menos hasta 1990, pero el panorama para ingresos y consumo es diferente. Aunque las tendencias recientes dependen muchísimo del Con mercados imperfectos, las desigualdades de poder y de riqueza se concepto específico que se escoja (comentado en mayor detalle en el traducen en desigualdad de oportunidades, lo que lleva al desperdicio capítulo 3), la desigualdad global de ingresos se incrementó sostenible- de potencial productivo y a una asignación ineficiente de los recursos. mente en el largo plazo hasta el inicio del rápido crecimiento económico Los mercados suelen funcionar imperfectamente en muchos países, ya en China e India en la década de 1980 (gráfico 4). sea por fallas intrínsecas ­como las asociadas con información asimétrica­ o por distorsiones impuestas por la política. Estudios de caso macro- Gráfico 4 Una prolongada tendencia divergente en desigualdad de ingresos económicos sugieren que una asignación ineficiente de los recursos en- comienza a revertirse debido al crecimiento en China e India tre las alternativas productivas, suele estar asociada con diferencias de riqueza o de estatus (capítulo 5). Si los mercados de capitales funcionaran perfectamente, no habría ninguna relación entre inversión y la distribución de la riqueza: cual- quiera que tuviera una oportunidad de inversión rentable podría tomar dinero en préstamo para financiarla o vender capital social de una firma creada para acometer esa inversión. Pero propiamente en todos los paí- ses (desarrollados y en desarrollo) los mercados de capitales están muy lejos de ser perfectos: el crédito se raciona entre los clientes en perspec- tiva, y las tasas de interés difieren considerablemente entre prestatarios, y entre prestamistas y prestatarios, de maneras que no pueden ligarse a riesgo de incumplimiento ni a otros factores económicos que afectan los retornos esperados para los prestamistas. Por ejemplo, las tasas de inte- rés decrecen con el tamaño del préstamo en Kerala y Tamil Nadu, en India, y entre grupos comerciantes en Kenia y Zimbabue, de maneras Fuente: Manipulación de datos tomados de Bourguignon y Morrisson, 2002, hecha por los autores. que no pueden explicarse por diferencias de riesgos.7 En México, los 6 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 retornos de capital son mucho más grandes para las firmas más peque- complejos que reflejan los intereses y la estructura de la influencia ñas del sector informal que para las más grandes. política de los diferentes individuos y grupos de una sociedad. Desde Los mercados de tierras también tienen imperfecciones asociadas con esta perspectiva, las imperfecciones del mercado pueden generarse, la falta de titulación clara, historias de concentrada propiedad de la no por accidente, sino porque los ingresos o el poder se distribuyen tierra y mercados imperfectos de arrendamiento. En Ghana, la menor de maneras particulares. Dentro de esta visión, habría conflicto so- seguridad de la tenencia entre mujeres conduce a una frecuencia inefi- cial con respecto a las instituciones de la sociedad y los incentivos cientemente baja de barbecho y, consecuentemente, a una reducción para que quienes controlan el poder forjen las instituciones de ma- progresiva de la productividad de la tierra. nera que los beneficie. El mercado de capital humano es también imperfecto, porque los Aquí el argumento central es que la desigualdad de poder conduce a padres toman decisiones en nombre de sus hijos y porque en los retor- la formación de instituciones que perpetúan las desigualdades de poder, nos esperados de la inversión influyen ubicación, contactos y discrimi- estatus y riqueza ­y que típicamente son, además, malas para la inver- nación ­por género, casta, religión o raza. Se ha encontrado que la sión, la innovación y la asunción de riesgos, los cuales apuntalan el cre- discriminación y los estereotipos ­mecanismos para la reproducción de cimiento a largo plazo. Las buenas instituciones económicas son la desigualdad entre grupos­ bajan la autoestima, el esfuerzo y el de- equitativas de una manera fundamental: para prosperar, una sociedad sempeño de los individuos de los grupos que son discriminados. Esto tiene que crear incentivos para que la vasta mayoría de la población reduce su potencial para el crecimiento individual y su capacidad para invierta e innove. Pero un conjunto de instituciones económicas tan equi- contribuir a la economía. tativas solamente puede surgir cuando la distribución del poder no sea En un experimento reciente, en India, se obtuvieron evidencias sor- tan desigual y en situaciones en las que haya restricciones al ejercicio del prendentes del impacto de los estereotipos sobre el desempeño. A niños poder por parte de los altos funcionarios. Patrones básicos en datos de diferentes castas se les pidió hacer ejercicios sencillos, como resolver transnacionales y en la narrativa histórica, respaldan la opinión de que una adivinanza, y se les ofrecieron incentivos monetarios reales depen- los países que tomaron derroteros institucionales que promovían la pros- dientes del desempeño. El resultado clave del experimento es que los peridad sostenida, lo hicieron porque la balanza de influencia política y niños de casta baja se desempeñan a la par con los de casta alta mientras poder se había tornado más equitativa. el experimentador no anuncie públicamente su casta, pero empeoran Un ejemplo proviene de una comparación de las instituciones inicia- significativamente cuando la anuncia (gráfico 5). Si en el mundo real les y de los caminos de desarrollo a largo plazo de las colonias europeas ocurre una inhibición similar del talento, esto supone una pérdida de en Norte y Suramérica. La abundancia de mano de obra no calificada rendimiento potencial debida a los estereotipos sociales. prevaleciente en las colonias suramericanas ­donde había a disposición grandes cantidades de nativos americanos y de esclavos africanos im- portados­, se combinó con la tecnología minera y la agricultura de gran- Las desigualdades económicas y políticas están asociadas a un desa- des plantaciones, para constituir la base económica de sociedades rrollo institucional dispar. El segundo canal a través del cual la falta jerárquicas y extractivas, en las cuales la propiedad de la tierra y el po- de equidad afecta los procesos de desarrollo a largo plazo es la deter- der político estaban altamente concentrados. En contraste, en Norte- minación de las instituciones económicas y políticas (capítulo 6). Las américa, esfuerzos similares por introducir estructuras jerárquicas instituciones determinan los incentivos y las restricciones para la fracasaron debido a la escasez de fuerza laboral ­excepto en lugares donde gente, y proveen el contexto en el que funcionan los mercados. Dife- las condiciones agroclimáticas hicieron económicamente factible la es- rentes grupos de instituciones son el resultado de procesos históricos clavitud, como en la región sur de Estados Unidos. La competencia por fuerza laboral libre en las áreas del norte de Norteamérica llevó al desa- Gráfico 5 El desempeño de los niños difiere cuando se da importancia rrollo de patrones menos desiguales de propiedad de la tierra, a una a su casta expansión de la franquicia y a rápidos incrementos de la alfabetización y la educación básica. Las instituciones económicas y políticas resultantes persistieron a lo largo del tiempo, con consecuencias positivas para el desarrollo económico a largo plazo. Nivelación de los campos económico y político Una porción de las desigualdades económicas y políticas que obser- vamos en el mundo es, entonces, atribuible a la desigualdad de opor- tunidades. Esta desigualdad es objetable tanto intrínseca como instrumentalmente. Contribuye a la ineficiencia económica, al conflicto político y a la fragilidad institucional. ¿Qué implicaciones tiene esto para la política, dan esas implicaciones lugar a una agenda que sea dife- rente de la lucha contra la pobreza que ya abrazaron el Banco Mundial, otras instituciones multilaterales y muchos gobiernos? Nosotros sostenemos que enfocar la equidad mejora la agenda de Fuente: Hoff y Pandey, 2004. Nota: El gráfico muestra el número de laberintos correctamente resueltos, en varios experimentos lucha contra la pobreza. Los pobres generalmente tienen menos voz, distintos, por niños de casta baja y de casta alta de una serie de pueblos hindúes. La diferencia entre menos ingresos y menos acceso a los servicios que casi toda la demás las dos primeras y las tres últimas columnas está en las retribuciones, esto es, si a los niños se les gente. Cuando las sociedades se hacen más equitativas de formas que paga por cada laberinto correctamente resueltos (pago por prueba) o solamente si completan la mayor cantidad de laberintos (torneo). conduzcan a mayores oportunidades para todos, los pobres quedan en Panorama general 7 posición de beneficiarse de un "doble dividendo". En primer lugar, las ra de enfrentar los efectos de una reforma comercial particular en oportunidades expandidas los benefician directamente, a través de ma- contra de la equidad, no siempre es mediante la sintonización de la yor participación en el proceso de desarrollo. En segundo lugar, el pro- política comercial misma (cosa que podría hacerla más susceptible pio proceso de desarrollo puede tornarse más satisfactorio y flexible, de captura), sino mediante políticas complementarias para redes de dado que una mayor equidad lleva a mejores instituciones, manejo más seguridad, movilidad laboral y educación. Lo que importa es el pa- efectivo de conflictos y mejor uso de todos los recursos potenciales de la quete completo y la justicia del proceso subyacente. sociedad, incluidos los de los pobres. A su turno, los resultantes incre- mentos en las tasas de crecimiento económico de los países pobres con- El análisis de la experiencia de desarrollo muestra claramente el ca- tribuirán a la reducción de las desigualdades globales. rácter central de las condiciones políticas generales ­de respaldo al én- Una manifestación de la mayor participación de los pobres en el cre- fasis en el ejercicio del gobierno y el empoderamiento, en los últimos cimiento económico es el hecho de que una mayor desigualdad de in- años. No obstante, comprometerse en dar consejo sobre asuntos de di- gresos hace que disminuya la elasticidad de la reducción de la pobreza al seño político no es ni el mandato ni la ventaja comparativa del Banco crecimiento. En otras palabras, el impacto del crecimiento (en una mis- Mundial. Por el contrario, al referirnos a las implicaciones de política, ma medida) sobre la reducción de la pobreza, es significativamente ma- nos concentramos en las áreas esenciales de la política para el desarrollo, yor cuando la desigualdad inicial de ingresos es menor. En promedio, a la vez que reconocemos la necesidad de que el diseño de políticas ten- para los países que tienen bajos niveles de desigualdad de ingresos, un ga en cuenta el contexto social y político general, y que los mecanismos crecimiento de un punto porcentual en los ingresos promedio lleva a de responsabilidad influyan en la efectividad del desarrollo. una reducción de alrededor de 4 puntos porcentuales en la incidencia Debido a que las políticas económicas se determinan dentro de una de la pobreza de US$1 diario. Ese poder cae a cerca de cero en los realidad sociopolítica, la forma en que se diseñen, introduzcan o refor- países que tienen alta desigualdad de ingresos.8 Las políticas que con- men importa tanto como las políticas específicas que se propongan. Las ducen a una mayor equidad llevan, entonces, a disminuir la pobreza, reformas de política que desembocan en pérdidas para un grupo en par- directamente, mediante la expansión de las oportunidades para los ticular, encontrarán resistencia por parte de ese grupo. Si el grupo es pobres, e indirectamente, mediante mayores niveles de desarrollo sos- poderoso, normalmente echará atrás la reforma. Así, la sostenibilidad tenido. de las reformas puede depender de poner a disposición del público la El enfoque de la equidad agrega tres perspectivas nuevas ­o por lo información relativa a sus consecuencias distributivas y, quizá, de for- menos a menudo ignoradas­ a la formulación de políticas para el desa- mar coaliciones de grupos pobres y de medianos ingresos para conseguir rrollo: que éstas empoderen, directa o indirectamente, a miembros en relativa desventaja, de la sociedad. · En primer lugar, las mejores políticas para la reducción de la po- La forma en que se implementen las políticas tiene también un breza podrían implicar redistribuciones de la influencia, las ven- aspecto técnico. La necesidad enfatizamos, a la hora de tomar deci- tajas o los subsidios, concentrados en los grupos dominantes. Una siones de política, de tener en cuenta íntegros los beneficios a largo riqueza distribuida muy desigualmente, asociada con la concentra- plazo de las redistribuciones, es igualmente válida con respecto a to- ción indebida del poder político, puede impedir que las institucio- dos los costos. El enfoque de la equidad no cambia los hechos de que nes hagan cumplir los derechos personales y de propiedad a nivel las expropiaciones de bienes ­aun en casos de agravios históricos­ general, y llevar a parcialidades en el abastecimiento de servicios y pueden tener consecuencias adversas para la inversión posterior; de el funcionamiento de los mercados. Es improbable que esto cambie que tasas tributarias marginales altas desmotivan para trabajar, y de a menos que el poder y la influencia, y los recursos públicos, viren que la financiación inflacionaria de déficit presupuestarios tiende a del grupo dominante hacia aquellos que tienen menores oportuni- conducir a tributación implícita regresiva, desorganización eco- dades.9 nómica e inversión y crecimiento reducidos. En pocas palabras, el · En segundo lugar, a la vez que esas redistribuciones (de poder, o enfoque de la equidad no puede ser excusa para una mala política acceso al gasto gubernamental y a los mercados) para mejorar la económica. equidad, frecuentemente pueden incrementar la eficiencia, es ne- El informe discute el papel de la acción pública en la nivelación del cesario evaluar posibles trueques en el diseño de la política. En al- campo de juego económico y político, bajo cuatro encabezamientos prin- gún punto, mayores tasas tributarias para financiar el gasto en más cipales. Tres de esos encabezamientos se refieren a políticas domésticas: escuelas para los más pobres, serán tan desmotivadoras para el es- inversión en capacidades humanas; expansión del acceso a la justicia, la fuerzo o la inversión (dependiendo de la forma en que se obtengan tierra y la infraestructura; y promoción de la justicia en los mercados. El esos impuestos), que hay que dejar de cobrarlos. Al tomar una deci- cuarto se refiere a políticas para una mayor equidad global, en términos sión de política con respecto a esos trueques, debe considerarse ínte- de acceso a mercados, flujos de recursos y ejercicio del gobierno. gro el valor de los beneficios del aumento de la equidad. Si un mayor A todo lo largo de la discusión, el informe pondera el deseo de ser gasto en escuelas para niños de casta baja significa que, a largo pla- concreto y práctico con respecto al hecho de que la mejor mezcla especí- zo, los estereotipos sociales van a declinar, con los consecuentes in- fica de políticas es una función del contexto de cada país. Los retos edu- crementos de desempeño que se suman a las ganancias específicas cativos que enfrenta Sudán son diferentes de los que enfrenta Egipto. La derivadas hoy de una mayor escolaridad, esas ganancias no deben secuencia óptima de reformas en los sectores públicos de Letonia y Bo- ignorarse. livia seguramente no es la misma. La capacidad de implementar una · En tercer lugar, la dicotomía entre políticas para el crecimiento y reforma financiera de la salud en China y Lesotho también es diferente. políticas específicamente dirigidas a la equidad, es falsa. La distri- De manera que el consejo detallado de política específica siempre tiene bución de oportunidades y el proceso de crecimiento se determinan que desarrollarse a nivel del país ­o incluso a nivel subnacional. Conse- conjuntamente. Esto no significa que cada política tenga que tener cuentemente, todo lo que se dice enseguida presenta cierto grado de en cuenta la equidad individualmente: por ejemplo, la mejor mane- generalidad y debe interpretarse en concordancia y con precaución. 8 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Capacidades humanas la oferta (para elevar la calidad) y políticas del lado de la demanda (para Desarrollo infantil temprano. En muchos países en desarrollo, las ac- corregir el posible hecho de que los padres, por diversas razones, no in- ciones del Estado en la provisión de servicios magnifican ­en vez de viertan lo suficiente en la educación de sus hijos). No existen comprimi- atenuar­ las desigualdades en el momento del nacimiento. Un princi- dos mágicos para esto. Pero incrementar los incentivos de los maestros, pio guía es configurar la acción pública de tal manera que la adquisición mejorar la calidad básica de la infraestructura física de la escuela, e inves- de capacidades humanas no esté determinada por las circunstancias de tigar e implementar métodos de enseñanza para mejorar el desempeño de nacimiento del individuo, aunque pueda reflejar preferencias, gustos y los estudiantes que no trabajan bien cuando se los deja librados a sus talentos de la gente. propios recursos, son algunas de las sugerencias del lado de la oferta. Puesto que las diferencias de desarrollo cognitivo empiezan a ensan- Del lado de la demanda hay actualmente un considerable cuerpo de charse a muy temprana edad (ver gráfico 2), las iniciativas de desarrollo evidencias que muestran que las becas condicionadas a la asistencia tie- infantil temprano pueden ser fundamentales para una mayor igualdad nen impactos significativos. Tales transferencias funcionan en países desde de oportunidades. Las evidencias respaldan la opinión de que invertir en Bangladesh hasta Brasil, y los impactos a menudo son mayores para las la primera infancia tiene grandes impactos en la salud y la disposición niñas. También hay enfoques prometedores para incluir grupos exclui- de los niños para aprender, y más adelante en la vida puede producir dos ­como el modelo Vidin para llegar a Roma en Bulgaria­ y para importantes retornos económicos ­a menudo mayores que las inversio- adelantar a los rezagados mediante educación remedial ­como en el nes en educación formal y entrenamiento. programa Balsakhi, que emplea mujeres jóvenes como paramaestras en En Jamaica, un experimento centrado en niños de bajo crecimiento 20 ciudades de India. Como lo sostiene el Informe sobre el Desarrollo Mun- (de 9 a 24 meses de edad) reveló que estos niños tenían menores niveles dial 2004, desarrollar la responsabilidad de las escuelas y de los maes- de desarrollo cognitivo que los de estatura normal. Suplementos nutri- tros ante los estudiantes, los padres de familia y la comunidad en general, tivos y un programa de estimulación mental regular ayudó a contra- puede ayudar a asegurar un comportamiento efectivo del proveedor del rrestar esta desventaja. Al cabo de 24 meses, los niños que recibieron servicio. tanto mejor nutrición como más estimulación se habían puesto virtual- mente a la par en desarrollo con los niños que iniciaron la vida con una Salud. Dos áreas sobresalen en la reducción de la desigualdad y la aten- estatura normal (gráfico 6). Esto ilustra cómo una acción pública decisi- ción a las distorsiones económicas en la prestación de servicios de salud. va y bien diseñada puede reducir sustancialmente las brechas de opor- En primer lugar hay muchos casos en los que los beneficios se extienden tunidad entre los menos privilegiados y la normalidad social. Invertir más allá del beneficiario directo, a una serie de áreas de la provisión del tempranamente en la infancia de las personas más necesitadas puede servicio: vacunación, agua y sanidad, e información sobre higiene y cui- ayudar a nivelar el campo de juego. dado infantil. En estas áreas tiene sentido la seguridad pública de la provisión del servicio. Subsidios del lado de la demanda que den in- Escolaridad. El proceso continúa a todo lo largo del sistema escolar. Las centivos para la salud materna e infantil incrementan el uso, contrarres- acciones para igualar las oportunidades de educación formal tienen que tando posibles problemas de información, como en el programa asegurar que todos los niños adquieran como mínimo un nivel básico de "Oportunidades", de México. destrezas necesarias para participar en la sociedad y en la economía glo- En segundo lugar, los mercados de seguros para problemas catastró- bal de hoy. Incluso en países de medianos ingresos como Colombia, ficos de salud están repletos de fracasos. (Aquí "catastróficos" se refiere Marruecos y Filipinas, casi todos los niños que completan la educación a la capacidad de los hogares de enfrentar los costos directos y la pérdi- básica carecen de un nivel suficiente de logro, medido por puntajes en da de ingresos.) El modelo tradicional del lado de la oferta, que consiste pruebas internacionalmente comparables (capítulos 2 y 7). en depender de hospitales públicos, funciona mal, especialmente para El acceso a la escuela es importante ­especialmente en los países muy los pobres y para los grupos excluidos. Lo que puede funcionar mejor es pobres­, pero en muchos países es apenas una pequeña parte del proble- una provisión o regulación pública que provea algún seguro para todos. ma. El mayor acceso tiene que complementarse con políticas del lado de Como ejemplos pueden mencionarse el acopio de riesgos en Colombia, las tarjetas de salud en Indonesia y Vietnam, y el programa de cubri- Gráfico 6 Desatraso mediante intervenciones tempranas miento universal "30-bahts", de Tailandia. Al igual que en educación, es necesario combinar estas intervenciones con incentivos para que los proveedores sean responsables ante todos los grupos. Administración del riesgo. Los sistemas de protección social determi- nan oportunidades proveyendo a la gente de una red de seguridad. Ade- más de la mala salud, crisis macroeconómicas, restructuración industrial, el clima y desastres naturales pueden limitar la inversión y la innova- ción. Los pobres, quienes tienen la menor capacidad para manejar reve- ses, generalmente son los menos cubiertos por las estructuras de manejo de riesgos, aunque en casi todos los países muchos de los no pobres corren el riesgo de caer en la pobreza. Sistemas más amplios de protec- ción social pueden ayudar a evitar que las desigualdades de hoy ­a veces generadas por la mala suerte­ se tornen intrincadas y lleven a desigual- dades en el mañana. Las redes de seguridad, así como pueden alentar a Fuente: Grantham-McGregor y otros, 1991. los hogares a comprometerse en actividades de mayor riesgo que pue- Nota: El cociente de desarrollo es un índice de progreso en cuatro indicadores de comportamiento y den generar mayores retornos, también pueden ayudar a complementar cognitivos de desarrollo infantil. El número de meses se refiere al tiempo transcurrido desde la entrada al programa ­generalmente a los nueve meses de edad. reformas que producen perdedores. Panorama general 9 Típicamente las redes de seguridad apuntan a tres grupos: los traba- dominio social, desafiando las prácticas no equitativas. Por ejemplo, la jadores pobres, las personas consideradas incapaces de trabajar o para Ley Estadounidense de Derechos Civiles de 1964 y Medicare en 1965, quienes es indeseable que trabajen, y los grupos especialmente vulnera- obligaron a la desagregación de hospitales y condujeron a grandes re- bles. Si las redes de seguridad se diseñan de una manera apropiada para ducciones de la mortalidad infantil entre los afroamericanos. Asimismo, las realidades locales en cada país, intervenciones individuales dirigidas se ha demostrado que los programas de acción afirmativa reducen las en estas tres categorías pueden combinarse para proveer un sistema de diferencias de ingresos y educación entre grupos. Pero pueden llegar a seguridad pública efectivamente universal. En tal sistema, cada hogar enredarse políticamente y quedar limitados a ayudar a los mejor libra- que sufra un revés y caiga por debajo de un umbral predeterminado de dos entre los grupos en desventaja. estándar de vida, calificaría para alguna forma de apoyo estatal. La equidad en las leyes y la justicia en su implementación implican lograr un equilibrio entre fortalecer la independencia de los sistemas de Impuestos y equidad. Las intervenciones satisfactorias para nivelar el justicia e incrementar la responsabilidad ­especialmente para contrapo- campo de juego exigen recursos suficientes. El principal propósito de nerse al riesgo de que los poderosos y los acaudalados puedan corrom- una buena política tributaria es movilizar fondos suficientes y al mismo per, influenciar o ignorar la ley. Las medidas para hacer más accesible el tiempo distorsionar los incentivos y comprometer el crecimiento lo mí- sistema legal ­cortes móviles, ayuda legal y trabajar con instituciones nimo que sea posible. Debido a que los impuestos acarrean costos en consuetudinarias­ ayudan a reducir las barreras que enfrentan los gru- eficiencia al alterar las decisiones individuales entre trabajo y descanso, pos excluidos. Las instituciones tradicionales plantean problemas com- y consumo y ahorro, la mayoría de los países en desarrollo tiende a salir plejos y pueden incorporar desigualdades (por ejemplo, con respecto al mejor librado evitando impuestos marginales altos sobre los ingresos y género), pero son demasiado importantes para ser ignoradas. Sudáfrica confiando en una base amplia, especialmente para los impuestos sobre es un ejemplo de país que está persiguiendo una política que equilibra el consumo. El gasto público debe jugar el papel primordial en llevar acti- reconocimiento de las prácticas consuetudinarias con los derechos y res- vamente adelante la equidad. En todo caso, hay cabida para hacer el ponsabilidades estipulados en la ley estatal. sistema tributario general moderadamente progresivo, sin grandes cos- tos en eficiencia. Las sociedades que deseen un resultado final de esa Hacia una mayor equidad en el acceso a la tierra. El acceso más gene- naturaleza, pueden considerar la posibilidad de simples exenciones para ral a la tierra no necesariamente tiene que darse a través de la propiedad productos alimenticios básicos y un papel más amplio para los impues- (capítulo 8). Mejorar el funcionamiento de los mercados de tierras y tos sobre la propiedad, por ejemplo. proveer mayor seguridad de la tenencia a los grupos más pobres puede Si bien la capacidad de la administración de impuestos y la estructu- ser un área más fructífera para la política ­como en la Tailandia rural y ra de la economía influyen en la capacidad para levantar ingresos, la en el Perú urbano. Una reforma de tierras redistributiva puede tener calidad de las instituciones y la naturaleza del pacto social también son sentido en ciertas circunstancias en las que las desigualdades con res- decisivas. Cuando los ciudadanos pueden confiar en la provisión efectiva pecto a la tierra son extremas y el contexto institucional permite dise- de servicios, tienden a estar más dispuestos a pagar impuestos. Por el ños que redistribuyan efectivamente la tierra en favor de las fincas contrario, un Estado corrupto o cleptocrático genera poca confianza ciu- pequeñas y apoyen esto con servicios complementarios, sin grandes cos- dadana en la autoridad y poco incentivo para cooperar. Como regla ge- tos de transición. Pero cuando los derechos de propiedad tienen un alto neral, un Estado más legítimo y representativo puede ser un prerrequisito grado de legitimidad, esto puede resultar difícil y los trueques pueden para un sistema tributario adecuado, aunque la noción de adecuación ser grandes. varíe de un país a otro. La expropiación de tierras (con indemnización) probablemente sea el instrumento de redistribución más perturbador. Despojar tierras esta- tales y recuperar asentamientos ilegales, posiblemente a cambio del otor- Justicia, tierra e infraestructura gamiento de títulos sobre una porción del asentamiento, pueden ser dos El desarrollo de capacidades humanas no ampliará las oportunidades alternativas económicamente eficientes. Enfoques basados en el merca- mientras haya personas que no obtengan retornos justos de esas capaci- do o en la comunidad, que permiten a los miembros de ésta obtener dades y que enfrenten desigualdad en la protección de sus derechos y crédito subsidiado para el arrendamiento o la compra de tierras, de acuer- desigualdad en el acceso a factores complementarios de la producción. do con el principio de comprador dispuesto-vendedor dispuesto, como en Brasil y Sudáfrica, parecen prometedores. Un impuesto predial pue- Creación de sistemas equitativos de justicia. Es mucho lo que los siste- de ser un complemento útil que genere ingresos para comprar tierras mas de justicia pueden hacer por nivelar el campo de juego en los terre- para redistribuir, o que estimule la redistribución gravando despropor- nos político, económico y sociocultural; pero también pueden reforzar cionadamente los predios grandes y subutilizados. desigualdades existentes. El Informe presta atención tanto a la ley codi- ficada como a las formas en que se aplica y se hace cumplir en la prácti- Suministro equitativo de infraestructura. El acceso a infraestructu- ca. Las instituciones legales pueden hacer respetar los derechos políticos ra ­vías, electricidad, agua, sanidad, telecomunicaciones­ típicamente es de los ciudadanos y doblegar la captura del Estado por parte de la élite. muy desigual entre grupos. Para mucha gente de los países en desarro- Pueden igualar las oportunidades económicas protegiendo los derechos llo, la falta de acceso a servicios de infraestructura que estén económica- de propiedad para todos y asegurando la no discriminación en el merca- mente a su alcance significa vivir aislada de mercados y servicios y tener do. Ellas apuntalan y reflejan las reglas del juego en la sociedad y, por un abastecimiento intermitente o nulo de energía o de agua para las ende, son centrales para un proceso justo ­y para derechos de propiedad actividades productivas y la existencia cotidiana. Un frecuente resulta- de cubrimiento general y mecanismos imparciales de resolución de dis- do de esto es un recorte significativo de las oportunidades económicas. putas, tan importantes para la inversión. Aunque en muchos casos el sector público seguirá siendo la principal La ley también puede acelerar cambios en las normas, y los sistemas fuente de fondos para inversiones en infraestructura destinada a ensan- judiciales pueden servir como una fuerza progresiva para el cambio en el char las oportunidades para los que tienen menos, también puede apro- 10 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 vecharse la eficiencia del sector privado. Pese que a menudo se ha ataca- Entonces la profundización y el ensanchamiento graduales tienen do la privatización de servicios públicos por tener efectos de desigual- que combinarse con una responsabilidad horizontal más fuerte (en es- dad, las evidencias indican una realidad más compleja. En América Latina tructuras reguladoras), mayor apertura a la responsabilidad societaria y, las privatizaciones típicamente condujeron a la expansión del acceso a siempre que sea factible, mecanismos de compromiso externo (como el los servicios, particularmente en electricidad y telecomunicaciones. No ingreso de Estados centroeuropeos y bálticos a la Unión Europea). Los obstante, en algunos casos los incrementos de precios a raíz de la programas dirigidos a los pobres ­v.gr., microcréditos­ pueden ayudar privatización fueron mucho mayores que lo ganado en calidad y cubri- pero no sustituyen la ampliación general del acceso. miento, lo que llevó al descontento popular generalizado. Las privatizaciones son entonces un caso clásico de política que pue- Los mercados laborales. La nivelación del campo de juego en los merca- de tener o no sentido, dependiendo del contexto local. Si el sistema dos laborales consiste en buscar el equilibrio correcto (específico por público es altamente corrupto o ineficiente, y si se espera que la capaci- país) entre flexibilidad y protección, para proveer un acceso más iguali- dad reguladora pos-privatización sea suficiente, puede ser una herra- tario a condiciones de empleo igualitarias para tantos trabajadores como mienta útil. En otros casos, privatizaciones mal diseñadas pueden ser sea posible. Muchos países tienen regulaciones y provisiones bastante objeto de captura, al transferir bienes públicos a manos privadas, a pre- extensas para los trabajadores del sector formal, y muchísimas menos cios excesivamente bajos. para los del sector informal no regulado (y frecuentemente menos segu- La experiencia sugiere que, para efectos de equidad, el que los servi- ro). Normalmente hay cierto grado de movimiento voluntario entre los cios de infraestructura sean prestados por operadores privados o por sectores y una gran diversidad dentro del propio sector informal, que va empresas de servicios públicos parece menos importante que la estructura desde microempresarios y algunos de los autoempleados que tienen in- de incentivos que se les ofrezca a los proveedores, y que lo responsables gresos superiores a los trabajadores del sector formal, hasta muchos cu- que sean ellos ante el público general. Nosotros argüimos que los respon- yas condiciones de empleo son mucho peores. Esta mezcla conduce a sables de la formulación de políticas pueden mejorar la provisión equitati- una protección inadecuada de los trabajadores pobres, en tanto que las va de servicios de infraestructura, concentrándose en expandir el acceso regulaciones para los trabajadores formales pueden reducir la flexibili- económicamente al alcance para los pobres y las áreas pobres ­lo que dad del empleo y a menudo son un mal negocio para los trabajadores suele significar trabajar con proveedores informales y apuntar a subsi- mismos, como cuando los sistemas de seguridad social relacionados con dios­ y fortaleciendo el gobierno del sector mediante mayor responsabi- el trabajo son ineficientes. lidad de los proveedores y mayor poder de los beneficiarios. Dos enfoques generales del mercado laboral son relevantes para la equidad. En primer lugar, las intervenciones en el mercado laboral de- Los mercados y la macroeconomía ben asegurar la aplicación efectiva de los estándares laborales esenciales en todo el mercado, lo que significa que no haya esclavitud ni trabajo Los mercados son esenciales para determinar el potencial para que la forzoso, ni forma alguna de trabajo infantil peligroso, y ninguna discri- gente convierta sus activos en resultados finales. Cuando las transaccio- minación. Los trabajadores deben tener libertad de reunirse y formar nes del mercado están influenciadas por la riqueza o el estatus de los asociaciones, y sus sindicatos deben ser libres de ejercer un papel activo participantes, no son equitativas y son ineficientes ­y también pueden en las negociaciones. En segundo lugar, en todas las áreas es necesario influir en los incentivos para que diferentes grupos expandan sus bienes evaluar la mezcla de políticas de modo que equilibre la protección (para (capítulo 9). todos los trabajadores) con el espacio para la restructuración, tan vital para el crecimiento dinámico y la creación de empleo. Los mercados financieros. Los sistemas bancarios capturados inter- La seguridad del trabajador suele proveerse mediante diversas for- cambian favores: el poder del mercado es protegido por unos pocos ban- mas excesivamente restrictivas de legislación sobre protección del em- cos grandes, que luego extienden préstamos favorables a unas cuantas pleo, las cuales generalmente hacen que contratar empleados sea costoso empresas seleccionadas, las cuales pueden no ser las que ofrezcan los y, en algunos casos, que sea aún más costoso contratar trabajadoras jó- más altos retornos esperados ajustados al riesgo. Esto puede estar detrás venes no calificadas ­precisamente a quienes la ley se propone proteger. de una asociación transnacional entre mayor profundidad financiera y Muchos países disponen de alternativas de política menos distorsio- menor desigualdad de ingresos. Lograr acceso más igualitario a finan- nadoras y más inclusivas, las cuales pueden hacer más parejo el campo ciación, ampliando los sistemas financieros, puede ayudar entonces a de juego en los mercados laborales. Entre estas alternativas se cuentan firmas productivas para las cuales la financiación formal estuviera fuera programas de seguro de desempleo (más probables en países de media- de su alcance. nos ingresos) y programas de empleo de bajo salario (idealmente como En todo caso, estas relaciones son apenas sugestivas, así que el infor- una garantía de empleo), los cuales pueden aplicarse satisfactoriamente me se basa en estudios de caso de economías de medianos ingresos, como incluso en países o Estados pobres. República de Corea, Malasia, México y la Federación Rusa, y de econo- mías pobres, como Indonesia y Pakistán, para proporcionar evidencias Los mercados de productos. Hay gran heterogeneidad en los efectos de más concretas. Estos estudios sugieren una aparente paradoja. Las so- la apertura de los mercados de productos de un país al comercio, por lo ciedades que tienen desigualdades generalizadas de poder y riqueza, menos en el corto y el mediano plazo. Esto puede deberse a la ubicación instituciones débiles y sistemas financieros controlados, típicamente geográfica, según lo ilustra la variación del impacto de la liberalización padecen de sectores financieros estrechos, orientados hacia los influyen- comercial en México (gráfico 7). Esto muestra la importancia de las tes, y esconden una débil calidad de los activos. Abrir el sistema finan- interacciones entre los mercados domésticos de productos y los patrones ciero parecería la solución obvia. Pero la liberalización a menudo también de provisión de infraestructura. Con frecuencia hay también fuertes ha sido capturada por los influyentes o acaudalados, en países tan diver- interacciones con destrezas presentes en el mercado laboral. En muchos sos como México (a principios de la década de 1990) y economías en países, la apertura al comercio (que a menudo coincide con la apertura a transición como República Checa y Rusia. la inversión extranjera directa) se ha asociado con la ascendente de- Panorama general 11 sigualdad de ingresos en las dos décadas pasadas. Esto es espacialmente desproporcionadamente negativo sobre los países en desarrollo (capítu- cierto para países de medianos ingresos, notablemente en América Lati- lo 10). Las reglas son el resultado final de complejos procesos de nego- na. La apertura al comercio suele impulsar el premio por calificaciones a ciación en los que los países en desarrollo tienen menos poder. Es más, medida que las firmas modernizan sus procesos de producción (cambio aun cuando los mercados funcionaran equitativamente, la desigualdad tecnológico inclinado por destrezas, en la jerga de los economistas). Esto de dotaciones limitaría la capacidad de los países pobres para beneficiar- es malo para la equidad si el contexto institucional limita la capacidad se de las oportunidades globales. Nivelar los campos de juego económi- de los trabajadores para pasarse a un nuevo trabajo ­o si limita el acceso co y político globales supone entonces reglas más equitativas para el de futuras cohortes a la educación. funcionamiento de los mercados globales, una participación más efecti- va de los países pobres en los procesos de establecimiento de las reglas globales, y más acciones que ayuden a crear y mantener las dotaciones Estabilidad macroeconómica. Este Informe arguye la existencia de re- de los países pobres y de la gente pobre. laciones de doble vía entre instituciones no equitativas y crisis macro- El Informe documenta algunas de las muchas faltas de equidad en el económicas, cuyos efectos son en su mayoría malos para la equidad y el funcionamiento de los mercados laboral, de bienes, de ideas y de capita- crecimiento a largo plazo. Instituciones débiles y capturadas están aso- les. Trabajadores no calificados originarios de países pobres, que podrían ciadas con una mayor propensión de los países a experimentar crisis obtener mayores retornos en países ricos, enfrentan grandes penalida- macroeconómicas. Cuando se producen las crisis, éstas pueden resultar des al migrar. Los productores de los países en desarrollo enfrentan obs- costosas para los pobres, cuyos instrumentos para manejar reveses son táculos para vender productos agrícolas, bienes manufacturados y más débiles. Además, la resolución de crisis suele ser regresiva, a través servicios en los países desarrollados. La protección de patentes restringe de una diversidad de mecanismos (la mayoría de los cuales escapan a los el acceso a innovaciones (particularmente drogas) para los países po- instrumentos tradicionales de encuestas de hogares): descensos en la bres, a la vez que las nuevas investigaciones se orientan fuertemente participación de la fuerza laboral, por lo menos para trabajadores for- hacia las enfermedades de las sociedades más ricas. Los inversionistas en males; ganancias de capital para los que sacan sus dineros; y ejercicios países ricos suelen lograr mejores negociaciones en crisis de deuda. En fiscales que sacan de apuros a los influyentes a un costo sustancial. Esas casi todos los casos, reglas más equitativas traerían beneficios a los ciu- sacadas de apuros tienen que pagarse mediante alguna combinación de dadanos de los países tanto desarrollados como en desarrollo. Los bene- mayores impuestos y menor gasto. Debido a que los impuestos son típi- ficios varían entre mercados y entre países, pero los más grandes (y que camente proporcionales y el gasto suele ser progresivo a nivel marginal se abonan directamente a los que migran) tienden a ser los producidos (notablemente en América Latina), el costo de las sacadas de apuros se por la migración legal, y los del comercio tienden a abonarse fundamen- recarga desproporcionadamente en los grupos más pobres. También la talmente a países de medianos ingresos y no a los menos desarrollados. alta inflación se ha encontrado que es mala para el crecimiento y regre- El Informe discute opciones para reducir las desigualdades en el fun- siva en su impacto. cionamiento de los mercados globales, incluidas las siguientes: permitir La preocupación por la equidad, en general tendría que conducir a mayor inmigración temporal a los Países de la OCDE, alcanzar una una posición muy prudente sobre manejo económico y regulación fi- ambiciosa liberalización comercial en el marco de la Ronda de Doha, nanciera. Tarde o temprano, una política macroeconómica populista re- permitir que los países pobres utilicen drogas genéricas, y desarrollar sulta mala para la equidad y el crecimiento. El diseño de la política estándares financieros más apropiados para los países en desarrollo. puede incrementar la equidad mediante la búsqueda de una política Las leyes internacionales que rigen los mercados globales son pro- fiscal contracíclica; creando redes de seguridad para el caso de una cri- ducto de negociaciones complejas. En algunos casos, por ejemplo para sis; reduciendo los préstamos riesgosos, y apoyando solamente a los pe- pactos sobre derechos humanos, los procesos de generación de las leyes queños depositantes en situaciones difíciles. Pero al igual que en otras son percibidos como justos. En otros casos, los procesos y los resultados áreas de política, es necesario que estas respuestas estén apuntaladas finales son percibidos como injustos, aun cuando las regulaciones for- por diseños institucionales que combinen mayor libertad institucional frente a influencias políticas (por ejemplo, bancos centrales indepen- Gráfico 7 Las ventajas estar cerca de las oportunidades económicas dientes y agencias reguladoras financieras autónomas) con mayor infor- Cambios en el bienestar de los hogares en México a raíz de la liberalización comercial mación y debate en la sociedad. en la década de los noventa El escenario mundial Una circunstancia predeterminada que define muy poderosamente las oportunidades de una persona de llevar una vida saludable y producti- va, es su país de nacimiento. Las desigualdades globales son masivas. Reducirlas dependerá primordialmente de las políticas internas de los países pobres, a través de su impacto sobre el crecimiento y sobre el desarrollo. Pero la acción global puede cambiar las condiciones externas y afectar el impacto de las políticas domésticas. En este sentido, las ac- ciones globales y las nacionales son complementarias. Vivimos en un mundo integrado en el que las gentes, los bienes, las ideas y el capital fluyen transnacionalmente. De hecho, casi todo el conse- jo sobre política dado a los países pobres en las últimas décadas ­incluso el dado por el Banco Mundial­ ha enfatizado las ventajas de participar en la economía global. Pero los mercados globales están lejos de ser equitativos y las normas que rigen su funcionamiento tienen un efecto Fuente: Nicita, 2004. 12 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 males sean equitativas. Dentro de la Organización Mundial del Comer- efectividad puede alcanzarse haciendo énfasis en los resultados, aleján- cio (OMC), por ejemplo, cada país tiene un voto y el poder de bloquear dose de los condicionamientos ex ante y pasando progresivamente, de los procedimientos. Aun así, los procesos de la OMC a veces son los donantes a los receptores, el diseño y el manejo de la ayuda. La deu- percibidos como injustos, debido al desequilibrio subyacente de poder da no debe minar la ayuda; la reducción de la deuda que no esté finan- entre fuertes intereses comerciales y el interés público, tanto en países ciada con recursos adicionales, realmente puede socavar programas de desarrollados como en desarrollo. Estos desequilibrios se manifiestan, ayuda efectivos. Deben explorarse mecanismos innovadores para expandir por ejemplo, en la cantidad de funcionarios empleados en Ginebra por la asistencia para el desarrollo, incluidos impuestos y contribuciones pri- distintos miembros de la OMC. Una representación más efectiva de los vadas globales. países pobres en las instituciones globales ayudaría a mejorar los proce- sos y podría conducir a normas más equitativas. Equidad y desarrollo El impacto de reducir las imperfecciones en los mercados globales varía de un país a otro. Los países en desarrollo más grandes y de más Poniendo la equidad en el centro del desarrollo se aprovechan e inte- rápido crecimiento están en posición de beneficiarse significativamente gran los aspectos en los que el pensamiento para el desarrollo ha hecho de un comercio, una migración y unos flujos de capital globales más mayor énfasis en los últimos 10 o 20 años ­mercados, desarrollo huma- libres, que les ayuden a sostener el crecimiento rápido (a la vez que no, ejercicio del gobierno y empoderamiento. Vale la pena anotar que políticas domésticas equitativas ayudan a apuntalar el crecimiento a lar- este año la equidad es el foco de atención tanto de este Informe sobre el go plazo y a una participación interna general de este crecimiento). Los Desarrollo Mundial como del Informe de Desarrollo Humano del Pro- países rezagados de la economía global han de beneficiarse mucho me- grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo. La petición vehemen- nos de los mercados globales en el corto plazo y continuarán dependien- te de un campo de juego más nivelado tanto en la política como en las do de la ayuda. Para ellos es verdaderamente esencial una acción global economías de los países en desarrollo, sirve para integrar los dos pilares que ayude a compensar la desigualdad de dotaciones. La acción para del Banco Mundial que respaldan la creación de un clima institucional crear dotaciones es primordialmente doméstica, a través de inversiones conducente a la inversión y al empoderamiento de los pobres. Asegu- públicas en desarrollo humano, infraestructura y estructuras de go- rando que las instituciones hagan cumplir los derechos personales, polí- bierno. Pero la acción global puede apoyar las políticas domésticas me- ticos y de propiedad para todos, incluidos los actualmente excluidos, los diante transferencias de recursos en forma de ayuda ­la cual no es países podrán aprovechar acopios mucho más grandes de inversionistas contrarrestada por amortizaciones de la deuda­, e inversiones en bienes e innovadores y ser mucho más efectivos en la provisión de servicios a públicos globales, sobre todo patrimonios comunes de la humanidad. todos sus ciudadanos. A largo plazo, una mayor equidad puede apunta- Hay que impulsar los niveles de ayuda en línea con los compromisos lar un crecimiento más rápido. A esto puede ayudar una mayor justicia que los países ricos asumieron en la Conferencia de Monterrey en 2002, en la arena global, y, lo que es muy importante, mediante el cumpli- y deben hacerse planes concretos para alcanzar la meta de dedicar a miento de los compromisos adquiridos en Monterrey, por parte de la ayuda el 0,7% del ingreso nacional bruto. Volúmenes más grandes se- comunidad internacional. El crecimiento y el desarrollo humano más rán útiles únicamente si la ayuda es efectiva para suavizar las limitacio- rápido en los países pobres son esenciales para reducir la falta de equi- nes e incentivar el desarrollo en los países receptores. Una mayor dad global y para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. 1 capítulo Introducción Nthabiseng y Pieter ­los hipotéticos niños sudafricanos con quienes se la mayoría de las demás tradiciones espirituales. Más recientemente, la abrió la visión general del informe­ son ejemplos no poco comunes de la teoría de la opción social y el terreno de la economía del bienestar, estre- gente que enfrenta grandes desventajas de oportunidades iniciales. Una chamente relacionado con dicha teoría, se han interesado por el agrega- niña nacida en una familia de casta baja, de 8 miembros, en los bajos do de preferencias en alguna forma de "óptimo social". fondos de Dhaka, tiene oportunidades muy diferentes de las de un niño Resumir caracterizaciones de tan larga tradición y tantos matices es de padres bien educados y pudientes de los barrios más selectos. Un peligroso, pero el denominador común de esas muchas visiones diferen- huérfano del SIDA en el Zimbabue rural, casi con certeza tendrá menos tes es que la equidad se relaciona con la justicia, ya sea localmente, en oportunidades y opciones en la vida que un compatriota suyo hijo de las familias y comunidades, o globalmente, entre naciones. No nos de- padres saludables y bien educados de Harare. Esas diferencias son aún tenemos aquí en los distintos enfoques de la equidad, pero sí trabajamos mayores a nivel transnacional: un niño suizo, americano o japonés pro- sobre ellos en el capítulo 4, el cual revisa diversas categorías de eviden- medio, nacido en el mismo instante que Nthabiseng, tendrá opciones cias que respaldan la importancia intrínseca de la equidad. En cuanto a de vida incomparablemente superiores. este informe, pensamos en la equidad definida en términos de dos prin- Una desigualdad de oportunidades tan abrumadora es intrínsecamen- cipios básicos: te objetable, y propiamente todas las culturas, religiones y tradiciones filosóficas han desarrollado argumentos y creencias que dan gran valor a · Igualdad de oportunidades. El resultado final de la vida de una perso- la equidad por la equidad misma. Adicionalmente, la parte II de este na, en sus muchas dimensiones, debe reflejar principalmente los es- informe sostendrá que ahora tenemos considerables evidencias de que la fuerzos y talentos de esa persona, no sus antecedentes de nacimiento. equidad es además un instrumento en la búsqueda de prosperidad a largo Las circunstancias predeterminadas ­género, raza, lugar de nacimien- plazo, en términos agregados para la sociedad como un todo. Pero para to, orígenes familiares­ y el grupo social en el que nazca la persona, poder describir la falta de equidad, o evaluar su impacto sobre el creci- no deben contribuir a determinar si ella ha de tener éxito económica, miento y el desarrollo, se necesita una definición clara del término. social y políticamente.1 Este capítulo introductorio presenta nuestra definición funcional de · Evitación de la privación absoluta. Una aversión a la extrema pobreza, equidad y explica brevemente su componente principal: la igualdad de y ciertamente una forma rawlsiana2 de aversión a la desigualdad en oportunidades. Luego pasa de nuestros conceptos normativos centrales el campo de los resultados finales, sugieren que las sociedades pue- a uno de los conceptos positivos clave del informe: trampas de desigual- den decidir intervenir para proteger los medios de vida de sus miem- dad. Una trampa de desigualdad encapsula la naturaleza mutuamente bros más necesitados (por debajo de un umbral absoluto de necesidad) reforzadora de diversas desigualdades, lo que conduce a la persistencia aun cuando se haya defendido el principio de la igualdad de oportu- de las mismas y a una trayectoria inferior de desarrollo. nidades. La ruta desde las oportunidades hasta los resultados finales puede ser tortuosa. Los resultados pueden ser bajos debido a mala suerte o incluso debido a las propias fallas de la persona. Por seguri- Equidad y desigualdad de oportunidades: dad o por compasión, las sociedades pueden decidir que no permiti- conceptos básicos rán que sus miembros padezcan hambre aun cuando hayan disfrutado ¿Qué es equidad? Como sucede con cualquier concepto normativo, la de su justa porción del pastel de oportunidades, pero para quienes palabra "equidad" significa cosas diferentes para diferentes personas. Es las cosas de alguna manera se volvieron en su contra. un concepto difícil, que tiene una historia de interpretaciones distintas, que varía según el país y la disciplina académica. Los economistas vin- El principio de igualdad de oportunidades es conceptualmente sim- culan la equidad a cuestiones de distribución. Los abogados tienden a ple: las circunstancias en el momento del nacimiento no deben tener pensar en principios cuya intención es corregir la aplicación estricta de ningún peso en las oportunidades que una persona tenga en la vida. la ley, la cual puede llevar a un resultado final que se juzga injusto en Pero medir la desigualdad de oportunidades es mucho más difícil. El circunstancias específicas. Los filósofos han generado el máximo progre- capítulo 2 explica brevemente un enfoque que descompone la desigual- so en el pensamiento relativo a la equidad. Ciertamente, los atributos dad observada en ingresos, en una parte que puede atribuirse, en senti- que caracterizarían a una sociedad justa y equitativa constituyen el fun- do estadístico, a circunstancias predeterminadas ­como raza, lugar de damento de la filosofía política occidental, desde La República de Platón nacimiento y trayectoria de los padres­ y una parte que no. El primer y la Política de Aristóteles, hasta hoy. La equidad también es esencial componente capta un menor valor fijo para la desigualdad de oportuni- para la mayoría de las grandes religiones del mundo, incluidas budis- dades de participación del ingreso o entradas laborales. Pero en general mo, cristianismo, hinduismo, islamismo y judaísmo, lo mismo que para es muy difícil medir de manera precisa cosas como la trayectoria fami- 13 14 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 liar: los años de escolaridad y categorías ocupacionales generales son uno de los principios de la equidad y a la expansión eficiente de la pro- representaciones imperfectas de la dotación de una familia en capital ducción total (u otro agregado). Este informe no prescribirá lo que es humano, físico y social. equitativo para cualquier sociedad. Es prerrogativa de los miembros de Un enfoque superior sería captar la naturaleza inherentemente la sociedad que esto se acometa mediante procesos de toma de decisio- multidimensional y basada en los grupos, de la desigualdad de oportu- nes que ellos consideren justos. nidades. ¿Cómo se relacionan entre sí los factores que determinan las oportunidades ­el acceso a salud y oportunidades educativas, la capaci- Trampas de desigualdad dad de conectarse con el resto del mundo, la calidad de los servicios Si a la gente le interesa la equidad, y si los sistemas políticos aúnan los disponibles, el trato que le den las instituciones­ en la vida de una per- puntos de vista de la gente con respecto a preferencias sociales, ¿por qué sona? ¿Y cómo varían estos factores entre grupos? Un enfoque de esta las distribuciones que observamos no representan decisiones óptimas? naturaleza requeriría concentrarse no solamente en la dispersión de dis- ¿Por qué persiste la desigualdad de oportunidades si es tanto injusta tribuciones monovariables (como desigualdad de ingresos o esperan- como enemiga de la prosperidad a largo plazo? ¿Y cómo se reproducen za de vida), sino también en las correlaciones entre ellas (¿Cómo varían esas desigualdades? La respuesta abreviada es que los sistemas políticos entre grupos socioeconómicos los resultados finales en salud?). Este es el no siempre asignan igual peso a las preferencias de toda persona. Las enfoque adoptado en casi todo el capítulo 2, el cual resume información políticas y las instituciones no surgen de un planificador social benigno sobre las desigualdades (con énfasis en el plural) en los distintos bloques que se proponga maximizar el valor presente del bienestar social. Son de construcción de oportunidades, y sobre sus interrelaciones. los resultados finales de procesos de economía política en los que dife- Al tomar esta ruta, el informe reconoce que circunstancias predeter- rentes grupos buscan proteger sus propios intereses. Algunos grupos minadas o el ser miembros de grupos preespecificados afectan las opor- tienen más poder que otros, y sus opiniones prevalecen. Cuando los in- tunidades en dos formas: tereses de los grupos dominantes están alineados con metas colectivas más generales, estas decisiones son para el bien común. Cuando no lo · Las circunstancias de su nacimiento afectan las dotes con las que uno están, los resultados finales necesariamente no serán justos ni eficientes. comienza, incluida toda clase de bienes privados, como riqueza física La interacción de las desigualdades políticas, económicas y socio- (comprendidos tierra y activos financieros), trayectoria familiar (ca- culturales determina las instituciones y las reglas en todas las sociedades. pital humano, social y cultural de los padres) y acceso a servicios La forma en que funcionen estas instituciones afecta las oportunidades públicos e infraestructura (a los que a veces se hace referencia como de la gente y su capacidad de invertir y prosperar. Oportunidades eco- capital geográfico). nómicas desiguales conducen a resultados finales desiguales y refuerzan · Ser miembro de un grupo y las circunstancias iniciales también afec- el poder político desigual. El poder desigual configura instituciones y tan la forma en que lo tratan a uno las instituciones con las que tiene políticas que tienden a fomentar la persistencia de las condiciones ini- que interactuar. Dos individuos pueden vivir en áreas en las que exis- ciales (gráfico 1.1). tan mercados laborales formales, donde las Cortes sean ágiles y don- Consideremos el estatus de la mujer en las sociedades patriarcales. A de esté presente una fuerza policial. Pero si estas dos personas (que la mujer suelen negársele los derechos de propiedad y de herencia. Ade- por lo demás serían idénticas), debido a su género, raza, religión, más, su libertad de movimiento está restringida por normas sociales orientación sexual, creencias políticas, dirección de residencia, o cual- que crean esferas independientes "internas" y "externas" de actividad quier otra razón moralmente irrelevante, son remuneradas de mane- para hombres y mujeres. Las desigualdades sociales tienen consecuen- ra diferente por el mismo trabajo en el mercado laboral, son objeto cias económicas: las niñas tienen menos probabilidades de ser enviadas de discriminación en las Cortes, o son tratadas con parcialidad por la a la escuela; es menos probable que las mujeres trabajen fuera de casa; policía, las reglas no se están aplicando justamente. En consecuen- las mujeres en general ganan menos que los hombres. Esto reduce las cia, estas dos personas no tienen los mismos conjuntos de oportuni- opciones de la mujer por fuera del matrimonio e incrementa su depen- dades. La equidad también exige justicia en los procesos. dencia del hombre. Las desigualdades también tienen consecuencias políticas; las mujeres tienen menos probabilidades de participar en de- No siempre dotaciones menos desiguales, procesos justos y protec- cisiones importantes, tanto dentro como fuera de casa. ción contra la privación, son mutuamente coherentes. A nivel de políti- Estas estructuras sociales y económicas desiguales tienden a repro- ca, puede haber trueques entre ellos. De hecho, algunas políticas o ducirse rápidamente. Si una mujer no ha tenido educación y ha crecido instituciones desarrolladas para llevar más adelante uno de los princi- con la creencia de que las mujeres "buenas, decentes," se ciñen a las pios, pueden comprometer el otro. normas sociales existentes, tiende a transmitir esta creencia a sus hijas y Por ejemplo, una política de acción afirmativa que busque corregir a obligar a sus nueras a observar ese comportamiento. De manera que faltas de equidad en el acceso de un grupo a oportunidades educativas una trampa de desigualdad puede impedir a generaciones de mujeres ­para igualar las dotaciones­ puede significar que se excluya a indivi- duos de mayor mérito (pero de otro grupo), creando así procesos injus- Gráfico 1.1 Interacción de las desigualdades políticas, económicas tos. Otro ejemplo es que los impuestos necesarios para elevar los ingresos y socioculturales del gobierno para hacer transferencias a individuos pobres (deseable para evitar la privación) expropien algunos frutos de los esfuerzos de hom- Desigualdades bres y mujeres que trabajan duro. Esto podría verse como una violación políticas de los derechos de propiedad o de los derechos de apropiarse los frutos del propio trabajo, creando igualmente procesos injustos. Instituciones Desigualdades Desigualdades Siempre que existan esos trueques ­cosa que sucede casi siempre­ económicas socioculturales resulta imposible dar una prescripción de política tipo libro de texto. Cada sociedad tiene que decidir el peso relativo que le adscribe a cada Introducción 15 recibir educación, restringir su participación en el mercado laboral, re- ñarse en pruebas cognitivas o en ocupaciones históricamente controla- ducir su capacidad de tomar decisiones libres e informadas, y de realizar das por grupos dominantes.8 Esto puede afectar la "capacidad de tener su potencial como individuos. Esto refuerza las diferencias de género en aspiraciones" de un grupo discriminado.9 También significa que el "po- cuanto a poder, las cuales tienden a persistir con el paso del tiempo. der", esto es, la capacidad de los individuos de influir en las decisiones Similarmente, la distribución desigual del poder entre los ricos y los que determinan su vida, está asimismo distribuido desigualmente y que pobres ­entre grupos dominantes y subordinados­ ayuda a que los ricos "esfuerzo" y "habilidad" no necesariamente son exógenos (predetermi- mantengan el control sobre los recursos. Pensemos en un agricultor que nados).10 trabaja para un poderoso terrateniente. El analfabetismo y la desnutri- La existencia de estas trampas de desigualdad ­con desigualdades ción pueden impedirle romper el ciclo de pobreza. Pero también es pro- que se refuerzan mutuamente, en los dominios económico, político, so- bable que se endeude fuertemente con su empleador, cosa que lo pone cial y cultural­ tiene dos implicaciones importantes para este análisis. bajo el control del terrateniente. Aunque hubiera leyes vigentes que le La primera es que, debido a fallas del mercado y a las formas en que permitieran desafiar los dictados de su terrateniente, siendo analfabeto evolucionan las instituciones, las trampas de desigualdad pueden afec- le resultaría difícil navegar por las instituciones políticas y judiciales que tar no solamente la distribución sino también la dinámica agregada de podrían ayudarlo a afirmar sus derechos. En muchas partes del mundo, crecimiento y desarrollo. Esto, a su vez, significa que a largo plazo la esta distancia entre terratenientes y trabajadores se ve agravada por in- equidad y la eficiencia pueden ser complementos, no sustitutos.11 trincadas estructuras sociales: típicamente, los terratenientes pertene- En los países en desarrollo, los mercados de capitales, de tierras y cen a un grupo dominante definido por raza o casta, y los tenedores y laboral, son imperfectos. Asimetrías de información y problemas de cum- trabajadores pertenecen a un grupo subordinado. Debido a que los miem- plimiento de los contratos significan que algunas personas que tienen bros de estos grupos suelen enfrentar severas limitaciones impuestas buenas ideas de proyectos (y por tanto un producto marginal potencial- por normas sociales contra los matrimonios entre grupos, las desigual- mente alto del capital) terminen limitadas en su acceso a capital. Y esto, dades entre grupos se perpetúan por generaciones. a pesar de que otras personas obtienen menores retornos de su (más Los individuos pobres de regiones geográficamente aisladas y de abundante) capital. En agricultura, las fallas del mercado de tierras se minorías raciales y étnicas también tienen menos poder político y me- traducen en que algunos agricultores invierten demasiado poco esfuer- nos voz en muchos países. Esto afecta su capacidad para proponer e zo en ciertos lotes (en aparecería) y excesivo esfuerzo en otros (de su implementar políticas que podrían reducir su desventaja, aun cuando propiedad).12 La inversión en capital humano también puede asignarse tales políticas pudieran elevar el crecimiento del país.3 Las correlaciones de manera ineficiente debido a disputas intrafamiliares, a que, por causa entre la distribución desigual de activos, oportunidades y poder político de limitaciones de crédito, las familias carecen de recursos para mante- generan un flujo circular de patrones de desigualdad mutuamente ner a sus hijos saludables y en la escuela, o a que la discriminación en el reforzadores.4 mercado laboral reduce los retornos esperados de la escolaridad para Las desigualdades económicas y políticas se empotran en institucio- algunos grupos. ¿Qué tienen en común fallas tan diversas del mercado? nes sociales y culturales no igualitarias.5 Las redes sociales a las que Ellas generan diferencias de dotación inicial ­como son riqueza familiar, tienen acceso los pobres son sustancialmente diferentes de aquellas que raza o género­ que hacen menos eficiente la inversión. los ricos pueden sondear. Por ejemplo, la red social de un pobre puede También hay razones políticas e institucionales por las cuales la equi- estar engranada primordialmente hacia la supervivencia, con acceso li- dad y la eficiencia son complementos a largo plazo. Los mercados no son mitado a redes que pudieran vincularla o vincularlo a mejores trabajos y las únicas instituciones de la sociedad. El funcionamiento de los estados, oportunidades. Los ricos, en contraste, heredan redes sociales económi- los sistemas legales y las agencias reguladoras ­de hecho, todas las insti- camente mucho más productivas, que mantienen el rango económico. tuciones que asignan y hacen cumplir derechos de propiedad y que me- Los padres ricos pueden usar sus conexiones sociales para asegurar el dian en conflictos entre ciudadanos­ está influenciado por la distribución ingreso de su hijo a una buena escuela, o pueden llamar a unos cuantos del poder político (o influencia, o voz) en la sociedad. Las distribuciones buenos amigos para asegurarle un buen empleo al hijo. Por el contrario, desiguales del control sobre los recursos y la influencia política perpetúan los padres pobres están más sujetos a la suerte. Las conexiones abren instituciones que protegen los intereses de los más poderosos, a veces en puertas y reducen las limitaciones. detrimento de los derechos personales y de propiedad de otros.13 Las redes sociales están estrechamente aliadas con la cultura. (En- Aquellos cuyos derechos no estén protegidos tienen poco incentivo tendemos por "cultura" los aspectos de la vida que tienen que ver con para invertir, lo que perpetúa la pobreza y reproduce la desigualdad. las relaciones entre individuos dentro de los grupos, entre grupos, y Por el contrario, buenas instituciones, que protegen y hacen cumplir los entre ideas y perspectivas). Los grupos subordinados pueden enfrentar derechos personales y de propiedad de todos los ciudadanos, han lleva- "términos de reconocimiento" adversos, en el marco de los cuales tienen do a un crecimiento económico sostenido más alto y a una prosperidad que negociar sus interacciones con otros grupos sociales.6 Una expre- a largo plazo; una vez más, la equidad puede ayudar a las sociedades a sión obvia es la discriminación explícita que puede conducir a una nega- crecer y desarrollarse. ción explícita de oportunidades y a una decisión racional de invertirle Naturalmente esto no significa que los trueques entre eficiencia y menos al margen. equidad se hayan abolido de alguna manera. En algunos casos, mejoras Pero el proceso también puede ser menos abierto. Una persona naci- de la equidad conllevan beneficios inmediatos ­al igual que de largo da en una clase social baja o un grupo socialmente excluido puede adop- plazo­ para la eficiencia. Si reducimos la discriminación contra la mujer tar el sistema de valores del grupo dominante.7 Las creencias religiosas en un segmento del mercado laboral, como la gerencia, y si esto acarrea pueden propulsar esto: las mujeres pueden asumir creencias de género un nuevo acopio de talento para ese segmento, seguramente la eficien- acerca de su papel económico y social y las castas bajas pueden absorber cia se va a incrementar incluso en el corto plazo.14 Pero en otros casos, la visión de las altas acerca de su estatus "inferior". En las escuelas, un expandir las series de oportunidades para los grupos en desventaja po- grupo estigmatizado puede enfrentar un "tratamiento estereotipado" y dría requerir una redistribución más costosa. Para financiar educación adoptar la visión del grupo dominante sobre su capacidad de desempe- de mejor calidad para aquellos que tienen los padres menos educados y 16 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 que asisten a las peores escuelas, podría necesitarse elevar los impuestos equivale a la idea de que no debe sugerirse ninguna política en absoluto. a otras personas. La percepción económica básica de que esa tributación Una visión de esa naturaleza no reconoce cómo una resuelta acción so- distorsiona los incentivos, sigue siendo válida. Políticas de esa naturale- cial y política puede lograr cambios políticos e institucionales significa- za sólo deben implementarse en la medida en que el valor (presente) de tivos ­y desemboca en una inactividad fatalista. los beneficios a largo plazo generados por una mayor equidad, exceda a La historia no es interminablemente repetitiva y, como lo documenta los costos en términos de eficiencia, de financiarlas.15 este Informe, muchos países han asumido con cierto éxito el desafío de El punto es que algunos de estos beneficios a largo plazo derivados romper las trampas de desigualdad. Los grupos también han cambiado de perseguir una mayor equidad, se ignoran en el cálculo conceptual del sus circunstancias, o han cambiado las instituciones sociales y políticas. diseño de la política. Habitualmente se tiene en cuenta el hecho de que Pensemos en el movimiento de derechos civiles en Estados Unidos, el niños pobres y de una minoría racial, con mejor escuela serían más pro- derrumbamiento democrático del apartheid, las prácticas presupuesta- ductivos. No así, el hecho de que esos niños puedan adquirir mayor rias más participativas en algunas ciudades brasileñas, y las reformas de influencia política y ayudar a que las instituciones sociales sean más acceso a la tierra, la educación y el gobierno local en el estado hindú de inclusivas ­lo que a su vez puede incrementar la participación de ese Kerala. El desafío para la política es cuándo y cómo deben apoyarse esos grupo en la sociedad y, con ello, llevar potencialmente a mayor confian- cambios. za, menos conflicto y más inversión. En la medida en que se ignoren esos beneficios indirectos (pero importantes) de políticas que eleven la Breve visión preliminar del Informe equidad, serán demasiado pocas las que se persigan ­aun asumiendo un gobierno puramente benévolo. La parte I resume evidencias sobre falta de equidad dentro y entre países. Dando a la equidad y a la justicia el carácter de elementos centrales La parte II cuestiona por qué la equidad es importante para el desarrollo, de una estrategia de desarrollo eficiente, los países en desarrollo estarán tanto intrínseca como instrumentalmente. La parte III se refiere a las mejor capacitados para alcanzar trayectorias sostenibles de crecimiento implicaciones de política. Si la desigualdad de oportunidades y la priva- y desarrollo. Caminos de crecimiento equitativo de esa naturaleza, tien- ción absoluta son enemigas de la prosperidad a largo plazo ­y también den a conducir a reducciones más rápidas de la pobreza en sus múltiples intrínsecamente objetables­ hay cabida para la reforma política e insti- dimensiones, objetivo central del desarrollo en cualquier parte.16 tucional dirigida a nivelar los campos de juego económico y político. La segunda implicación de la existencia de trampas de desigualdad Una lente de equidad y concentrarse en la nivelación del campo de es que en la vida real ninguna política ni institución es enteramente juego, agregan tres puntos básicos. En primer lugar, a veces se necesitan y exógena: ninguna organización ni aplicación de una idea política exis- deben buscarse redistribuciones de los grupos más ricos y poderosos hacia tente se ha implementado sobre una base puramente tecnocrática. To- los más pobres, cuyas oportunidades son más limitadas. En segundo lu- das las políticas e instituciones existen porque el sistema político les ha gar, al considerar los trueques de política entre equidad y eficiencia, es dado vida o les ha permitido sobrevivir. El sistema político refleja la necesario tener en cuenta todos los beneficios de la equidad a largo plazo distribución de poder y de voz lograda en un momento y un lugar par- ­incluido el desarrollo de instituciones mejores y más inclusivas. En tercer ticulares. Esta distribución, a su turno, está influenciada por la distribu- lugar, todas las categorías de la política económica ­macro y micro­ tie- ción de riqueza, ingresos y otros activos y resultados finales en esa nen efectos tanto sobre la eficiencia (y el crecimiento) como sobre la equi- sociedad. Tal "causalidad circular" de riqueza, ingreso, capital social y dad (y la distribución). Dado que nuestra meta última es la reducción de cultural, y poder, con la mediación de las instituciones, evoluciona a la pobreza mediante la búsqueda equitativa de prosperidad, las sugeren- todo lo largo del tiempo y de la historia. cias de política ofrecidas en estos capítulos son congruentes con buenas Reconocer la historia y las instituciones sociales y políticas es crucial políticas de reducción de la pobreza por las que el Banco Mundial ha para evitar errores de política. Pero una visión fatalista del mundo no estado abogando por lo menos desde la publicación del Informe sobre el solamente es errada, sino también contraproducente. El proponer polí- Desarrollo Mundial 1990.17 Dichas sugerencias también están coordina- ticas sin entender la historia, o el contexto específico para el desarrollo das con los tres pilares del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000: oportu- de esas políticas, suele llevar al fracaso. Pero este reconocimiento no nidad, empoderamiento y seguridad.18 Falta de equidad dentro y entre países I PARTE En foco 1: Palanpur Las trampas de desigualdad sofocan el desarrollo económico en una población norteña de India Hay marcadas diferencias de uno a otro lugareño, en cuanto a las oportunidades que tienen de mejorar su bienestar y a sus capacidades para usar los bienes y las dotaciones que están a su alcance. Reflejadas en las instituciones económicas y sociales de los pueblos rurales ­y en los procesos políticos que persiguen el cambio­ estas desigualdades profundamente arraigadas le han impedido al pueblo mejorar su desarrollo humano y acelerar su crecimiento económico. E l pueblo de Palanpur, del estado de Uttar Casta 100 hombres, cantidad asombrosamente más baja Pradesh, al norte de India, fue objeto de que en casi todo el resto del mundo (donde la En Palanpur, la casta define las oportunidades y estudio intenso por parte de un grupo razón normalmente es superior a uno). Las tasas determina las actividades que buscan sus habitan- de economistas del desarrollo entre finales de los de mortalidad infantil son mucho más altas en- tes, incluso independientemente de la ocupación, años cincuenta y principios de los noventa.1 Los tre las niñas que entre los niños. En palabras de la educación y otras características estándares de investigadores visitaron repetidamente el pueblo los investigadores, "presenciamos varios casos de los hogares. Las tres castas más grandes del pue- y recogieron información cuantitativa y cualita- niñas a las que se dejaron secar hasta morir, en blo son Thakurs, Muraos y Jatabs. tiva detallada. Si bien un estudio que no cubre circunstancias que indudablemente habrían pro- En la cima está la casta marcial conocida como más que un pueblo y un período específico no piciado una acción más enérgica en el caso de un los Thakurs, la cual en 1993 constituía alrededor puede usarse para derivar inferencias sobre el de- varón".2 de un cuarto de la población. Los Thakurs están sarrollo en la India rural como un todo, sí pro- Las niñas dejan su pueblo para unirse a la fa- desproporcionadamente representados en traba- porciona una ventana nítida hacia la clase de milia de su esposo. El matrimonio es "el regalo jos como el ejército y la policía, muy de acuerdo procesos que pueden determinar el crecimiento con su pasado marcial. Típicamente, le tienen de una hija". En el nuevo hogar, la niña es suma- y la equidad a lo largo del tiempo. aversión al empleo en el pueblo, porque esto los mente vulnerable, ya que no tiene ninguna opor- El estudio documenta un modesto progreso colocaría en una posición subordinada. En alerta tunidad de ganar ingresos, ninguna propiedad, económico a lo largo del tiempo, con lento cre- para detectar oportunidades de empleo no agrí- ninguna posibilidad de volver permanentemente cimiento en los ingresos per cápita y algunas cola por fuera del pueblo, están en buena posi- a su casa. Dar a luz a un hijo mejora su estatus ­en disminuciones de la pobreza en términos de in- ción para aprovecharlas, gracias a redes sociales y particular si es un niño. Pero las prácticas de pla- gresos. Pero al mismo tiempo este crecimiento de información más fuertes. nificación familiar son mínimas, lo que lleva a despacioso es evidencia de estancamiento e in- Inmediatamente por debajo de los Thakurs altas tasas de fertilidad y a cortos intervalos en- cluso de deterioro en otras dimensiones del bie- está una casta de cultivadores, los Muraos, que tre partos. Los repetidos embarazos cobran un nestar. también constituye un cuarto de la población. enorme precio en salud general de la mujer y pone Grupos distintos de lugareños, definidos por Los Muraos son cultivadores tradicionales que han su vida en riesgo a la hora del parto. La vejez está características predeterminadas, como casta o continuado especializándose en agricultura. Muy fuertemente asociada con la viudez, en parte de- género, tienen oportunidades radicalmente dife- asiduos trabajadores, han experimentado un rá- bido a la enorme diferencia de edades típica en- rentes de movilidad económica y social. Sus do- pido ascenso en riqueza y posición económica en tre esposos y esposas. Para sobrevivir, las viudas taciones económicas difieren notablemente, lo el pueblo. Aunque posiblemente todavía no dis- dependen abrumadoramente de los hijos varones mismo que su educación, su salud, su movilidad fruten del mismo estatus social que los Thakurs, adultos. ocupacional y su capacidad de influir y determi- se han hecho más prósperos y ahora desafían la La participación de la mujer en la fuerza la- nar las instituciones sociales y políticas del pue- dominación política y económica de los Thakurs, boral de Palanpur es extremadamente baja. De blo. La desventaja de oportunidad en un aspecto, nunca cuestionada. 313 mujeres de 15 años o más, en 1993 sola- generalmente se ve reforzada por desventajas en En la base están las castas asalariadas conoci- mente 14 tenían algo distinto del trabajo domés- los demás aspectos, combinadas de tal manera das como Jatabs, que constituyen el 12% de la tico como ocupación primaria o secundaria. Esta que perpetúan las enormes desigualdades de ge- población. Trabajadores del cuero tradicionalmen- baja participación femenina en la fuerza de tra- neración en generación. te "intocables" que ahora se ocupan primordial- bajo y, en términos más generales, en la socie- Estas desigualdades de oportunidad profun- mente en trabajo agrícola asalariado, los Jatabs dad, tiene consecuencias extensivas. Por ejemplo, damente arraigadas determinan y son determi- no han experimentado nada de la movilidad so- la desventaja de las niñas en cuanto a supervi- nadas por imperfecciones del mercado en el cial de los Muraos. Siguen siendo una casta apar- vencia, en comparación con los niños, tiende a pueblo, resultado de lo cual son inversiones te, con poca o ninguna tierra, educación deficiente reducirse únicamente cuando la mujer adulta tie- subóptimas e inhibición del crecimiento. Las de- y poco acceso a empleo no agrario fuera del pue- ne oportunidades más amplias de empleo produc- sigualdades también se espejan en las institucio- blo. Pese a una ligera mejora al paso de los años, tivo. Similarmente, la exclusión virtual de la mujer nes del pueblo. Políticas del gobierno estatal y los Jatabs continúan sufriendo muchas formas de de casi todas las instituciones representativas en central que fueron introducidas en la localidad, discriminación, incluso por parte de los funcio- Palanpur, ha limitado el enfoque y la calidad de se filtraron inevitablemente a través de una distri- narios departamentales. las políticas y la acción pública locales. bución altamente desigual del poder y la influen- cia. En vez de estimular el progreso económico Género Escolaridad y social, la política pública sencillamente re- produjo los patrones prevalecientes de desigual- En Palanpur las desigualdades de género son pro- Las desigualdades en educación son amplias y dad. nunciadas. En 1993 había 84 mujeres por cada decrecen muy lentamente. A finales de la década 18 En foco 1: Palanpur 19 de 1950, poco menos del 20% de los varones de dores que desean obtener un empleo regular ge- como resultado una abrumadora acumulación de 7 años o más y apenas el 1% de las mujeres sa- neralmente tienen que pagar sobornos y, lo que deudas y han elevado verticalmente el costo de bían leer y escribir. Para 1993, la alfabetización es más importante, conseguir una recomendación los préstamos para esos hogares. Quienes no tie- masculina se había elevado al 37% y la femenina o ser presentado por un amigo o pariente. Ese nen acceso a crédito formal económico tienen que apenas por debajo del 10%. No obstante, la edu- racionamiento por contacto e influencia perso- recurrir a prestamistas privados, a altas tasas de caciónesevidentementedegranvaloren Palanpur. nales supone que la gente de bajo estatus social interés. Los años de escolaridad incrementan fuertemen- tiende a estar en desventaja en la competencia por te la probabilidad de que un individuo encuentre trabajos no agrícolas, aun cuando los niveles de Inactividad colectiva empleo en un trabajo regular por fuera del pue- educación, las destrezas y las dotes sean iguales. Las diferentes bases de la división social en blo. También en el agro, la observación directa Los segmentos en mayor desventaja de la fuer- Palanpur han llevado a múltiples solidaridades y sugiere que agricultores mejor educados han sido za laboral de Palanpur están altamente represen- oposiciones. La sociedad del pueblo es altamente decisivos para la innovación y la difusión tecno- tados en el trabajo agrícola asalariado. El trabajo fragmentada, así que tiene pocos puntos sólidos lógicas en Palanpur. asalariado casual en agricultura puede describir- para constituir alianzas para la acción colectiva, El valor percibido de la educación femenina se como una ocupación de "último recurso", por ya sea de cooperación o de contraposición. El li- es muy diferente del de la masculina, porque de la que optan los que no tienen ninguna alternati- mitado alcance de la acción colectiva es, a su tur- las niñas se espera que pasen la mayor parte de va significativa. Si bien las tasas de remunera- no, responsable de algunas de las fallas más serias su vida adulta en el trabajo doméstico. Aunque ción agrícola han subido con el tiempo, lo han de su desarrollo. Por ejemplo, la asamblea del hay buenas evidencias de los beneficios de la edu- hecho lentamente y además hay períodos prolon- pueblo (panchayat) se constituye cada tantos cación en las actividades domésticas, no es evi- gados de desempleo estacional. años, pero por rareza se reúne. En 1984 se hizo dente que se reconozcan, por ejemplo, los efectos En análisis econométrico indica que ­neutra- obligatoria la elección de por lo menos una mu- de la alfabetización materna sobre la salud de los lizando un gran número de características de los jer para la asamblea, pero en Palanpur jamás se hijos. Aun cuando los beneficios se perciban co- hogares (casta, características demográficas, edu- la consulta y ella nunca ha asistido a ninguna reu- rrectamente, pueden no ser de interés directo para cación, tierra, etc.)­ la probabilidad de ocuparse nión del panchayat. Todas las decisiones y res- los padres, ya que las hijas son "transferidas" del en trabajos agrícolas es del 50 al 60% más alta ponsabilidades las toma efectivamente un jefe pueblo cuando se casan. Consecuentemente, quie- para los hogares que hayan acogido esta ocupa- masculino del pueblo, quien proviene siempre de nes asumen los costos de la educación femenina ción una década antes. Así, las desigualdades ocu- uno de los grupos privilegiados. También hay poco participan de los beneficios. pacionales tienen como resultado desigualdad de amplia cabida para el patronazgo para beneficio La clase alta de los Thakurs tiene la idea (adop- ingresos, y persisten durante largos períodos. propio, y para el fraude. Arreglos modernos (elec- tada por muchos otros) de que la educación no es ciones, asientos reservados para las castas bajas y importante, ni siquiera apropiada, para las castas Ingresos, activos y pasivos mujeres en el panchayat) no han alterado pro- bajas. Las formas de discriminación rampante En Palanpur, los ingresos per cápita crecieron al fundamente el carácter elitista y no participativo contra los niños de las castas en desventaja han 2% anual, aproximadamente, entre 1957-58 y de la política local en el pueblo. desaparecido del sistema escolar, pero se conser- 1983-84, y la pobreza de ingresos bajó de cerca El dominio de los grupos privilegiados en las van formas de discriminación más sutiles ­por del 47% al 34% durante el mismo período. En el instituciones colectivas ha tenido consecuencias ejemplo, los maestros de castas superiores consi- pueblo los ingresos están distribuidos más o me- de largo alcance. Entre finales de los años cin- deraban "repulsiva" cualquier forma de contacto nos tan desigualmente como en India como un cuenta y principios de los noventa, no menos de con los niños Jatabs, lo cual tendía a afectar su todo, y a lo largo del tiempo la desigualdad de 18 tipos de programas ofrecidos por el gobierno relación con estos niños y probablemente deses- ingresos se ha mantenido relativamente estable. se introdujeron en el pueblo: un programa de timulaba la asistencia de éstos. Una evaluación de las desigualdades econó- obras públicas para la construcción de vías, es- micas basada en la riqueza ofrece un cuadro dife- colaridad gratuita, atención médica básica gra- Trabajo rente. La posesión de bienes durables se ha tuita, pensiones para los ancianos, un almacén Las divisiones ocupacionales en Palanpur se han expandido y el valor de la tierra y de otros bienes de precios justos, una cooperativa de agriculto- ensanchado a medida que el pueblo ha cambiado productivos ha crecido, lo que significa un consi- res, etc. La mayoría de ellos nunca funcionaron, de una economía absolutamente agrícola a una derable aumento de la riqueza bruta. Pero tam- particularmente cuando había de por medio un en la que las actividades no agrícolas han llegado bién ha habido una expansión inmensa y dispareja componente redistributivo. Solamente a los pro- a representar del 30 al 40% de los ingresos del de los pasivos. La desigualdad de la distribución gramas que gozaron de fuerte respaldo de quie- pueblo. En 1957-58, unos 13 (de 528) lugareños de la riqueza neta se ensanchó en Palanpur, de un nes llevaban la ventaja política en el pueblo, se hallaron empleo en trabajos no agrícolas regula- Gini cercano a 0,46 en 1962-63 a un estimado les permitió salir adelante. Los autores del estu- res o semi-regulares. Para 1993 esta cifra se ha- conservador de 0,55 en 1990. dio concluyen: "Hay pocas perspectivas de mejo- bía más que cuadruplicado, a 57 empleos (cuando Muchos de los pasivos provienen de fuentes ras importantes en la orientación y logros de la la población apenas se había duplicado). de crédito proveídas y subsidiadas por el sector intervención gubernamental mientras no haya un Los trabajos fuera están asociados con ingre- público, las cuales se han expandido fuertemente cambio significativo en la balanza del poder po- sos más altos y más estables, y a menudo el tra- con el tiempo, pero han estado asociadas con una lítico, tanto a nivel estatal como local".3 bajo es menos estresante y exigente que en la difundida corrupción. Los grupos en desventaja, agricultura. Sin embargo, el acceso a trabajos no como los Jatabs, son los blancos principales de agrícolas está lejos de ser igualitario. Los trabaja- prácticas contables fraudulentas que han tenido Fuente: Drèze, Lanjouw y Sharma, 1998. 19 20 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 2 La falta de equidad dentro capítulo de los países: individuos y grupos En el mundo, individuos y grupos tienen oportunidades altamente desi- que esa "agencia" es una dimensión de la oportunidad, al mismo tiempo guales de mejorar económica y socialmente. Las desigualdades como con la educación, la salud y la riqueza. Y las desigualdades de agencia tales podrían no ser una gran preocupación si los resultados finales va- son centrales en la explicación de la forma en que la desigualdad de riaran por razones que tuvieran que ver principalmente con los esfuer- oportunidades se transmite a lo largo del tiempo (recuadro 2.1). zos individuales. Pero siguiendo lo dicho en el primer capítulo, aquí nos preocupan las diferencias sistemáticas de oportunidades para individuos y grupos que difieren únicamente en color de piel, casta, género o lugar RECUADRO 2.1 En Brasil, la desigualdad de oportunidades de residencia, características predeterminadas que puede afirmarse son persiste de una generación a otra "moralmente irrelevantes". Como lo ilustra el foco de atención 1, sobre el pueblo hindú de Palanpur, cuando tales desigualdades de oportuni- Como preludio para los temas contemplados en este capítulo, describimos un intento dad son pronunciadas suelen reproducirse a lo largo del tiempo y no por cuantificar el nivel y la persistencia de la desigualdad de oportunidades en Brasil, con base en datos de encuestas de hogares nacionalmente representativas. Brasil fue solamente afectan directamente el bienestar, sino que además sofocan el seleccionado por una razón. Con un coeficiente Gini de ingresos per cápita desarrollo humano y el crecimiento económico. ligeramente inferior a 0,6 y persistente a lo largo del tiempo, este país es percibido ¿Con base en qué características predeterminadas deberían definirse los como uno de los de mayor desigualdad en el mundo.* grupos para que no quisiéramos ver diferencias sistemáticas en sus oportu- La principal encuesta de hogares de Brasil, Pesquisa Nacional por Amostra de nidades? Es claro que no existe ninguna respuesta única. Roemer (1998) Domicilios (PNAD), en 1996 incluyó un conjunto de preguntas suplementarias sobre argumenta que la sociedad tiene que tomar esta decisión mediante alguna los padres de los encuestados. Esto permitió un análisis de la persistencia clase de proceso ético y político. Las circunstancias podrían incluir variables intergeneracional de las desigualdades. Utilizando cuatro variables circunstanciales (escolaridad de los padres, ocupación, raza y región de nacimiento del padre), de origen social ajenas al control del individuo, como género, raza, etnia, Bourguignon, Ferreira y Menéndez (2005) investigaron en qué forma la desigualdad de casta, educación y ocupación de los padres, riqueza o lugar de nacimiento. oportunidades genera desigualdad en los ingresos corrientes entre diferentes cohortes Cogneau (2005) observa que la escogencia de circunstancias de parte de una de individuos adultos. Aplicando un marco conceptual estrechamente relacionado con sociedadestableceunlazodirectoentreigualdaddeoportunidadesylatrans- el del capítulo 1, descompusieron la desigualdad de entradas en un componente fijo misión intergeneracional de resultados finales. En este capítulo, en gran inferior atribuible a la desigualdad de oportunidades ­al efecto de las cuatro variables medida nos vimos obligados a dejar que la disponibilidad de datos dictara circunstanciales observadas­ y un componente residual que correspondería al esfuerzo personal, la suerte, errores de medición, ingresos transitorios y otras las definiciones de grupo que consideramos. De manera que sólo podemos características no observables. Encontraron que las cuatro variables explicaban más presentar un cuadro parcial, y con frecuencia rudimentario, del rango com- de un quinto de la desigualdad total de entradas dentro de las cohortes por género. Y pleto de desigualdad que podría existir en un país. Puesto que no solamente de las cuatro, la más importante era la trayectoria familiar. queremos mirar al interior de un país sino también comparar entre países, Esta distribución de ciertas oportunidades y resultados finales ha persistido utilizamos definiciones de grupo de relevancia general. entre generaciones. Cuando los autores estimaron econométricamente la relación Aunque es claro que las desigualdades económicas son parte de la entre escolaridad y raza, región de origen, educación paterna y ocupación del padre, únicamente el coeficiente sobre educación paterna parece haber descendido entre historia, este capítulo va más allá de los ingresos, para enfatizar desi- cohortes. En otras palabras, raza, región de origen y ocupación del padre continúan gualdades en dimensiones clave de la oportunidad, como la salud, la prediciendo el nivel de educación de un individuo. E incluso para educación, siguen educación, y la libertad y capacidad de la gente de participar en la socie- funcionando mecanismos para reproducir los niveles de escolaridad entre dad y contribuir a darle forma. Existe una preocupación especial por las generaciones, especialmente en el extremo inferior de la distribución. desigualdades que tienden a perpetuar diferencias entre individuos y Brasil subvalora la necesidad de fijarse en un rango de resultados finales (de grupos a lo largo del tiempo, dentro y entre generaciones. Éstas tienen los cuales los ingresos no son más que uno, siendo la educación, la salud y los como resultado "trampas de desigualdad" que son insidiosas en muchos servicios de gran importancia también). Igualmente subvalora la necesidad de fijarse en un rango de procesos ­de los cuales los mecanismos basados en los países. Dichas trampas refuerzan nuestra preocupación por la equidad ingresos y en la riqueza económica son sólo una parte, y para los que las desde el punto de vista intrínseco; pero además pueden ser particular- interacciones basadas en grupos son tan importantes como las condiciones, los mente nocivas para el proceso de desarrollo, porque actúan de manera comportamientos y las características familiares e individuales. que truncan el dinamismo económico. Aquí un objetivo clave es mostrar cómo se combinan, interactúan y Fuente: Bourguignon, Ferreira y Menéndez, 2005 se reproducen las desigualdades a través de procesos económicos, políti- * La percepción de una desigualdad particularmente alta en Brasil, hasta cierto punto puede ser un resultado de la forma de medir el ingreso allí. Métodos alternativos de medir la desigualdad, cos y socioculturales entrelazados. Los individuos y los grupos difieren basados en otros indicadores de bienestar, señalan que Brasil puede no estar tan lejos como se notablemente en su poder para influir en estos procesos; de hecho, difie- creía de la situación de desigualdad promedio en Latinoamérica. Ver recuadro 2.5 y también De Ferranti y otros, 2004. ren incluso en su capacidad de aspirar a tal influencia. El informe enfatiza 20 La falta de equidad dentro de los países: individuos y grupos 21 Este capítulo presenta evidencias de un alto grado de desigualdad de Mortalidad infantil. Para estos países, las tasas de mortalidad infan- oportunidades en muchos países en desarrollo ­desigualdades manifies- til varían notablemente ­de un mínimo cercano a 25 por mil nacidos tas en diversas dimensiones, como salud, educación e ingresos. Luego se vivos en Colombia y Jordania, a más de 125 en Malí, Níger y concentra en el aspecto específico de la desigualdad de poder, o agencia. Mozambique (gráfico 2.1). Pero incluso donde las tasas de mortalidad En todo el capítulo enfatizamos que las desigualdades en diferentes di- son altas, las cifras referentes a los hijos de madres que tienen educa- mensiones pueden interactuar y reforzarse mutuamente a lo largo del ción secundaria o superior son muchísimo más bajas. El riesgo de tiempo. Para destacar estas conexiones, terminamos enfocando el caso muerte entre los niños de madres bien educadas en Malí, por ejemplo, específico de la desigualdad de género. es más o menos el mismo que para el niño promedio en Indonesia. Y si bien la tasa de mortalidad infantil total en Brasil está por debajo de 50 (estimaciones de 1996), la tasa para los hijos de madres sin educa- Desigualdades en salud ción es aproximadamente el doble de alta. Un análisis ulterior, no re- Al lado de la importancia intrínseca de la salud como un aspecto del portado aquí, indica que las tasas de mortalidad infantil también se bienestar, la mala salud puede influir directamente en las oportunida- diferencian muchísimo entre grupos de población definidos por resi- des de un individuo ­su capacidad de tener entradas, su desempeño en dencia rural o urbana y estatus económico, representado por la pro- la escuela, su capacidad para cuidar a los hijos, su participación en acti- piedad de activos. vidades comunitarias. Esta importante función instrumental significa que las desigualdades en salud suelen traducirse en desigualdades en Atraso. Otro aspecto de la salud, el atraso extremo (estatura para la otras dimensiones del bienestar. Y estas desigualdades se reproducen edad, por debajo de tres desviaciones estándar a partir de la población con el paso del tiempo. Aquí nos centramos en los niños, a la vez que de referencia), también varía considerablemente entre países. Las tasas reconocemos que las diferencias de estatus social, riqueza y salud tam- generales son tan altas como del 30% en Pakistán y República de Yemen, bién pesan para los adultos. pero insignificantes en Trinidad y Tobago y muy bajas en Jordania, Los datos de la Encuesta Demográfica y de Salud (DHS) indican que Armenia, Brasil y Kazajstán (gráfico 2.2). el estado de salud varía enormemente entre los grupos de población. La diferencia entre los niños nacidos en áreas rurales y los nacidos en ¿Hasta qué punto varía entre grupos de población definidos por carac- áreas urbanas puede ser enorme, particularmente mientras más altos terísticas que son predeterminadas y que puede asegurarse que no tie- sean los niveles de atraso generales. En Guatemala, las tasas de retraso nen ninguna relevancia moral? Nos basamos en datos de DHS de 60 para niños de áreas urbanas son de alrededor del 10%, pero en las áreas países para examinar cómo varía la salud de los niños entre grupos de rurales llegan hasta al triple de altas. En Guatemala los niños evidente- población definidos por educación de la madre, residencia rural o urba- mente no tienen opción de decidir si nacen en el campo o en la ciudad, na y estatus económico de los padres, representados por un índice de pero es claro que sus oportunidades de lograr una buena salud están propiedad familiar de bienes de consumo durables. (En el capítulo 3 nos mucho menos aseguradas en las áreas rurales que en las urbanas. Al adentramos más en la diferencias de salud entre países). igual que sucede con las tasas de mortalidad infantil, el retraso entre los Gráfico 2.1 La mortalidad infantil varía de un país a otro, pero también varía internamente de acuerdo con la educación de las madres Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de Encuestas Demográficas y de Salud (DHS). Nota: La línea oscura continua representa la tasa media de mortalidad infantil en cada país, en tanto que los extremos de las verticales indican las tasas de mortalidad infantil por diferentes niveles de educación de las madres. 22 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Gráfico 2.2 Los niveles de atraso de los niños nacidos en áreas rurales están lejos de ser los mismos que los de áreas urbanas Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de Encuestas Demográficas y de Salud (DHS). Nota: La línea oscura continua representa el porcentaje de niños con atraso severo en cada país, en tanto que los extremos de las verticales indican los porcentajes para áreas urbanas y rurales. * Indica que el nivel de atraso en las áreas urbanas es más alto que el de las rurales. niños también se diferencia fuertemente según la educación de la madre ferina y el tétanos, o contra el sarampión (gráfico 2.3). Esto es así inclu- y el estatus económico de la familia. so en países donde el porcentaje general de niños sin ningún cubrimien- to llega al 40%. Por el contrario, los niños cuyos padres están en el Acceso a vacunación. Los niños nacidos en familias cuya propiedad de quintil más bajo es mucho más probable que carezcan de acceso a ese activos las coloca en el quintil más alto de la distribución de estatus servicio básico de salud. En Marruecos, donde aproximadamente el 5% económico tienen una alta probabilidad de acceder a servicios de salud, de los niños no ha recibido ninguna de estas tres vacunas, la proporción representada aquí como el haber recibido por lo menos una de tres va- de niños que corresponden al quintil más pobre está muy por encima cunas infantiles clave ­contra la tuberculosis; contra la difteria, la tos del 15%. Gráfico 2.3 El acceso a la vacunación infantil depende del estatus económico de los padres Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de Encuestas Demográficas y de Salud (DHS). Nota: La línea oscura continua representa el porcentaje general de niños que no tiene acceso al paquete básico de inmunización en cada país, en tanto que los extremos de las verticales indican los porcentajes de la distribución de la propiedad de los activos para los quintiles más pobre y más rico. * Indica que el quintil más pobre tiene mayor acceso a los servicios de inmunización infantil que el quintil más rico. La falta de equidad dentro de los países: individuos y grupos 23 Servicios de salud de alto impacto. El Banco Mundial (2003j), aprove- estimó a nivel de comuna, con base en un procedimiento estadístico chando datos de DHS, de treinta países de medianos y bajos ingresos, para combinar datos de DHS con datos de censo de la población.4 El encuentra que los pobres tienen considerablemente menos probabilida- estudio documenta una considerable heterogeneidad entre las más de des que los no pobres de acceder a servicios de salud de alto impacto, 1.600 comunas de Camboya, en cuanto a la prevalencia de atraso y bajo como atención calificada en el parto, cuidado prenatal y alimentación peso entre los menores de 5 años (gráfico 2.4). El análisis ofrece claras complementaria. Similarmente, Wodon (2005) se basa en datos de en- evidencias de que en Camboya las oportunidades de buena salud de un cuestas de hogares de 15 países africanos para indicar cómo, mientras niño tienen una fuerte dimensión espacial. Pero evidentemente ningún que virtualmente todos los hogares urbanos están a una hora o menos niño está en capacidad de determinar la localidad de su nacimiento. de un centro de salud, en las áreas rurales la proporción generalmente es tan sólo de alrededor de la mitad, y en Níger y Etiopía es tan baja Tendencias como del 35 al 38%. La salud promedio en la mayoría de los países mejoró en el siglo XX (capítulo 3). Deaton (2004) documenta el hecho de que las mejoras en Discapacidad. Los datos de una cantidad de países sugieren que los salud tienden a acompañar el crecimiento económico, pero también discapacitados tienen muchas más probabilidades de ser pobres. enfatiza la globalización del conocimiento, facilitada por las condiciones Hoogeveen (2003) informa que en Uganda las probabilidades de po- políticas, económicas y educativas locales. Sin embargo, en los años ochen- breza de los residentes urbanos cuyas cabezas de hogar son discapacitados, ta y noventa el progreso se ralentizó ­como resultado de la epidemia son el 38% más altas que las de aquellos cuyas cabezas de hogar no mundial de VIH/SIDA y de aumentos en la mortalidad por enfermeda- tienen discapacidad alguna. La Estrategia Serbia de Reducción de la des cardiovasculares en Europa Oriental y los países de la antigua Unión Pobreza informa que el 70% de los discapacitados son desempleados. Soviética. En un estudio basado en 10 encuestas de hogares en 8 países, se encon- ¿Cómo han evolucionado las desigualdades de salud dentro de los tró que la discapacidad autorreportada estaba más correlacionada con la países? Datos de DHS ofrecen algunas pistas. Sobre un subconjunto de inasistencia a la escuela que con otras características, incluidas género y países se dispone de datos de múltiples rondas de DHS para documen- residencia rural.1 Sen (2004) hace énfasis en que los discapacitados no tar cambios en mortalidad infantil a lo largo del tiempo. De unos 36 solamente enfrentan un "impedimento para devengar ingresos", asocia- "lapsos" de cambio en salud que pudieron identificarse, aproximada- do con una menor probabilidad de empleo y menor remuneración por mente 25 correspondían a mejores resultados finales en forma de tasas su trabajo, sino también un "impedimento de conversión". Con esto Sen más bajas de mortalidad infantil. Aunque la salud general mejoró en quiere decir que una persona físicamente discapacitada requiere más estos 25 casos, las brechas entre las áreas urbana y rural, entre gru- ingresos que una que no lo es, para lograr el mismo estándar de vida. pos definidos por educación de la madre y entre grupos definidos por propiedad de activos durables, no declinaron universalmente al Desigualdades sociales que perjudican la salud. No solamente los re- lado del descenso general en mortalidad infantil.5 Las mejoras en salud sultados finales en salud se correlacionan con desigualdades en otros no necesariamente fueron compartidas entre todos los grupos de la po- aspectos, sino que además puede afirmarse que esas desigualdades so- blación. ciales son nocivas para los resultados en salud del individuo.2 En su Como lo observan Cornia y Menchini (2005), los diferenciales de revisión comprensiva de la literatura, Deaton (2003) afirma que, aun- mortalidad entre grupos tienden a estrecharse con una mejora del pro- que ciertamente es probable que diversas desigualdades (como las de medio, solamente si las políticas enfocan explícitamente la equidad. Sin poder) causen mala salud, no es claro que la desigualdad de ingresos sea ese enfoque, las mejoras en el promedio pueden no traducirse en reduc- la principal culpable. Él ofrece evidencias que sugieren que, neutrali- ción de las diferencias entre grupos. Por ejemplo, en Estados Unidos, zando los ingresos del individuo, la desigualdad de ingresos a nivel de entre las décadas de 1950 y 1990, la baja general en la tasa de mortali- grupo no pesa independientemente en la salud individual. Así, las prin- dad infantil a 7,9 en 1994, fue acompañada de un incremento de la cipales desigualdades que afectan la salud pueden no ser las del campo razón entre las tasas de mortalidad de niños negros a niños blancos, que de los ingresos. Deaton cita ejemplos de otras dimensiones clave de la pasó de 1,6 en 1950 a 2,2 en 1991. La desigualdad en salud no necesa- desigualdad: propiedad de la tierra, agencia de la mujer (salud y fertili- riamente decrece a medida que la salud general mejora, pero sí es posi- dad en India) y derechos democráticos (en Inglaterra en la década de ble un proceso virtuoso de esa naturaleza (recuadro 2.3). 1870 y en el sur de Estados Unidos en la de 1960). En general, en experimentos animales y humanos se ha encontrado que el rango de un individuo en la jerarquía relevante es importante para la salud. El estrés Desigualdades en educación repetido asociado con insultos y con la falta de control proveniente de La educación es de gran importancia intrínseca al evaluar las desigual- un bajo rango, tiene bases bioquímicas muy desarrolladas.3 dades de oportunidad. También es un determinante importante del in- Las consecuencias de una mala salud se reflejan en los logros educa- greso, la salud y la capacidad de interactuar y comunicarse con los demás, tivos, la prosperidad económica y las generaciones futuras. Considere- que lleguen a tener los individuos (y sus hijos). Las desigualdades en mos la situación de los huérfanos del SIDA en el sur de África, las educación contribuyen entonces a las desigualdades en otras dimensio- asombrosas desigualdades de oportunidad que ellos tienen y el posible nes importantes del bienestar. papel de la acción pública (recuadro 2.2). Medir la desigualdad en educación no es fácil. En la mayoría de los Datos de DHS (gráficos 2.1­2.3) ofrecen apreciaciones detalladas de países, datos de censos y de encuestas generalmente pueden producir la relación entre desigualdades en salud y algunas variables circuns- estadísticas, por ejemplo, sobre años de escolaridad. Pero esa informa- tanciales clave. Pero, debido al limitado tamaño de la muestra, no son ción no capta bien la calidad de la educación ni la forma en que ésta particularmente buenos para captar la contribución de factores espacia- podría variar entre individuos. Tampoco es fácil comparar años de esco- les detallados, como lugar de nacimiento, a la desigualdad general. En laridad entre países, porque esos años podrían significar cosas muy dis- un intento por obviar este problema, la estatura infantil en Camboya se tintas en un país que en otro. 24 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 RECUADRO 2.2 Desigualdad de bienes, desigualdad de oportunidades: huérfanos del SIDA en el sur de África Es difícil imaginar gente que tenga menos bienes, para asegurar que los adultos sobrevivientes no se cargas extremas que se les imponen en sus años más sin ninguna falta de su parte, que los huérfanos del apropien sencillamente por la fuerza de sus tierras, formativos y a la poquedad de oportunidades SIDA. Abandonados a su propia suerte después de ahorros y demás valores. Desde un punto de vista disponibles para ellos de ahí en adelante. la muerte de uno o de ambos padres de una educativo, es vital mantener a los niños en la enfermedad progresivamente debilitadora, escuela, donde la adquisición de destrezas, aunque Evitar la infección fuertemente estigmatizada y de tratamiento sólo sean básicas, puede darles alguna perspectiva Como quiera que sea, la prioridad más inmediata es costoso, su situación sería preocupante aunque no viable para poder salir de la pobreza. Donde un niño asegurar que los propios huérfanos del SIDA no se fueran sino unos pocos. Pero en el sur de África, el es la cabeza de hogar y quizá el único que recibe infecten con la enfermedad e incrementen con ello la Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia ingresos, las presiones para salirse de la escuela probabilidad de perpetuar el ciclo. Sin embargo, estos (UNICEF) estima que en 2003 hubo 12,3 millones son enormes. Numerosos estudios documentan huérfanos enfrentan precisamente ese riesgo, porque de huérfanos del SIDA, un verdadero grupo tasas de deserción significativamente más altas el estigma del VIH/SIDA hace que la gente a menudo demográfico por derecho propio. Según las entre los huérfanos del SIDA. En Kenia, un ejemplo asuma que los hijos de padres que murieron de SIDA proyecciones de UNICEF, para 2010 habrá 1,5 extremo encontró que "el 52% de los niños tienen que estar infectados, y que los eviten, los millones de huérfanos del SIDA en Sudáfrica y huérfanos a causa del SIDA no estaba en la avergüencen o los exploten por eso. Incluso a algunos para 2014 habrá 1 millón en Zambia. escuela, en contraste con sólo el 2% de los no huérfanos del SIDA se les ha negado el acceso a Se está produciendo toda una generación de huérfanos" (UNAIDS 2002, 135). escuelas y clínicas de salud, debido al temor que su africanos que, si tienen suerte, habrán sido criados La asistencia a la escuela también es importante sola presencia genera. Los niños que sufren la pérdida por abuelos o por miembros de familias extensas desde una perspectiva cívica: socializa a los niños de uno de sus padres son también vulnerables al abuso (quienes probablemente también estén dentro de las normas y costumbres de la sociedad, y sexual de aquellos que putativamente proclaman empobrecidos, abrumados y sufriendo la les da confianza y capacidad para participar más ofrecerles comodidad. De hecho, lo desesperado y enfermedad). En el peor de los casos, crecerán en cabalmente en ella. Sin esa socialización, los niños aparentemente sin salida de sus circunstancias hogares con niños como cabeza de familia o en vulnerables son blancos fáciles para aquellos que les ­mucho más si el hecho coincide con un desastre situaciones en las que rutinariamente se les ofrecen seguridad y estatus mediante su ingreso como natural como una sequía­ puede llevar a los huérfanos nieguen sus derechos básicos a alimentación, miembros de una pandilla callejera, una red criminal o del SIDA a la prostitución. vestido, abrigo y atención adecuada. un movimiento miliciano. Si los huérfanos del SIDA La situación de esos niños constituye una continúan fuera de la escuela a la tasa actual, ilustración gráfica de la forma en que pueden Testamentos y escolaridad comenta un alto funcionario de la ONU, "ustedes perpetuarse los ciclos de desventaja, y la forma en que Comenzar a superar las enormes desventajas con tendrán una sociedad cuyos niños no han estado en la el aislamiento y la exclusión social (especialmente en que inician la vida los huérfanos del SIDA, exige escuela y por consiguiente no pueden realizar ni la juventud) pueden impedir la adquisición de activos y atención especial en numerosos frentes (el siquiera trabajos básicos... una sociedad en la que una minar la capacidad de sostener su participación en las recuadro 7.11 considera una diversidad de gran proporción puede tener instintos antisociales instituciones que proveen el mejor camino para salir de opciones de política). Desde un punto de vista debido a lo dura que ha sido su vida. Tendrán una la pobreza. legal, a los padres que saben que su muerte es generación de niños que será más vulnerable a la inminente y que tienen hijos pequeños, es explotación y a la enfermedad, porque no van a tener el Fuentes: Avert.org (2004) http://www.avert.org/aidsorphans.htm. necesario animarlos (aunque sean analfabetos) a mismo sentido de valía personal" (citado en Fleshman Consultado el 14 de diciembre de 2004. Fleshman, 2001; preparar testamentos de cumplimiento forzoso que 2001, 1). Esos niños enfrentan la desalentadora Hargreaves y Glynn, 2002; Lewis, 2003; UNAIDS, 2002; protejan los derechos de herencia de sus hijos, perspectiva de no lograr acumular activos debido a las UNICEF, 2003; USAID, UNAIDS y UNICEF, 2004. Gráfico 2.4 Atraso y bajo peso en Camboya Resultados de pruebas. Pese a las dificultades de medición, hay conside- rables evidencias de desigualdad de oportunidades en educación en el mundo en desarrollo. Consideremos las diferencias de desempeño en pruebas de niños ecuatorianos de 3 a 6 años, entre grupos de población definidos por educación de los padres, región de residencia y riqueza (recuadro 2.4). Los resultados de pruebas de niños muy pequeños captan bien la desigualdad de oportunidades en educación, pero esa información no está fácilmente al alcance en gran cantidad de países en desarrollo. Por tanto, recurrimos al porcentaje de cabezas de hogar carentes de educa- ción, por género y por residencia urbana o rural. Cabezas de hogar masculinas y femeninas. El porcentaje general de cabezas de hogar que no tienen ninguna educación varía enormemente en nuestra muestra de sesenta y pico de países (gráfico 2.5). En los paí- ses de altos ingresos, las tasas porcentuales son insignificantes. Pero en el otro extremo, por ejemplo en Burkina Faso y Malí, el porcentaje ge- neral es superior a 80. Igualmente sorprendente es que, en casi todos los países, la probabilidad de que la cabeza de hogar carezca de educación es asombrosamente mayor al promedio cuando se trata de una mujer. Fuente: Fujii, 2005. Ejemplo de ello es que en la República Popular Democrática de Laos, La falta de equidad dentro de los países: individuos y grupos 25 RECUADRO 2.3 Mejoras y mayor equidad en salud, en Perú Aprovechando datos de múltiples rondas de DHS, Paxson y Schady (2004) Tasas de mortalidad infantil ajustadas por educación materna documentan el descenso de la tasa de mortalidad en Perú entre finales de los años setenta y finales de los noventa. Una tendencia general descendente mostró un agudo retroceso durante la gran crisis económica entre 1988 y 1992, pero se recuperó después de la crisis. La tendencia a la baja se mantuvo evidente incluso después de los ajustes por edad de la madre, período de recuperación, educación y estatus urbano, lo que indica que el declive de la tendencia general en mortalidad infantil no era atribuible únicamente a mejoras generales en educación, a una población que se estaba haciendo vieja, ni a la urbanización. Además, el hecho de que la mortalidad infantil se elevara verticalmente alrededor de 1990, incluso después de estos ajustes, respalda la idea de que el descenso en los ingresos del hogar y el colapso del gasto público en salud como resultado de la crisis, fueron importantes. En Perú, las tasas de mortalidad infantil variaron notablemente con el nivel de educación de la madre a finales de las décadas de 1970 y 1980 (ver gráfico). Durante la crisis económica, los más grandes incrementos en mortalidad correspondieron a hijos de mujeres con menos educación. Después de la crisis, la brecha entre tasas de mortalidad infantil asociadas con diferentes niveles de educación materna se redujo persistentemente, lo que sugiere un descenso de la desigualdad en mortalidad al tiempo con el descenso en las tasas generales de mortalidad. Hay cierto apoyo a la opinión de que los cambios en el monto y composición del gasto público en programas sociales impulsaron estas mejoras. El gasto total Fuente: Paxson y Schady, 2004. real se incrementó dos veces y media entre 1991 y 2000, y ese gasto público no pasó por alto a los pobres. RECUADRO 2.4 Puntajes de pruebas infantiles en Ecuador: papel de la riqueza, la educación de los padres y el lugar de residencia Un estudio reciente de Paxson y Schady (2005) forzosamente destacó el Cuartiles más rico y más pobre Educación materna hecho de que los logros educativos varían considerablemente por grupos de población ­y que esto puede tener profundas implicaciones. Los autores muestran que el desarrollo cognitivo de los niños ecuatorianos de 3 a 6 años de edad, medido por una prueba de reconocimiento de vocabulario (TVIP), varía significativamente dependiendo de la riqueza y lugar de residencia de su familia, y de la educación de la madre y del padre. El grado en que estas variables circunstanciales están asociadas con el desempeño en pruebas cognitivas es típicamente mayor para los niños mayores de la muestra. Estas características socioeconómicas están significativamente asociadas con desarrollo cognitivo, incluso neutralizando los factores de salud infantil y ambiente del hogar. Los investigadores señalan la sorprendente evidencia de que en Ecuador los niños más pequeños, independientemente del quintil de riqueza y de la educación de sus padres, en general se desempeñan tan bien como sus comparadores. Pero a medida que crecen, su desarrollo cognitivo se rezaga significativamente en comparación con este punto de referencia. Solamente tan rezagados en su desarrollo cognitivo que es incierto si podrán y cómo podrán los niños de la mitad superior de la distribución de la riqueza y que tienen llegar a desatrasarse. padres con alta formación, mantienen su desempeño con respecto a sus comparadores. Para cuando llegan a los 6 años, casi todos los niños están Fuente: Paxson y Schady, 2005. aunque el porcentaje general de cabezas de hogar que no tiene educa- simo más baja. Por ejemplo, en Burundi el porcentaje de cabezas de ción es de alrededor de 20, la tasa se acerca más al 70% para cabezas de hogar que no tienen educación en las áreas urbanas es comparable al hogar femeninas. promedio nacional de México, República Dominicana y Brasil. Cabezas de hogar rurales y urbanas. Patrones similares pueden obser- Acceso a maestros. Un estudio reciente de escuelas primarias y clínicas de varse para las áreas rurales y urbanas (gráfico 2.6). En general, es mu- salud en Bangladesh, Ecuador, India, Indonesia, Perú y Uganda, identifi- chísimo más probable que las cabezas de hogar no tengan ninguna có el ausentismo de maestros como un problema común importante. El educación cuando están radicadas en áreas rurales que cuando lo están estudio encontró que las áreas de ingresos más altos generalmente tienen en áreas urbanas. Incluso en países donde el porcentaje general de carentes menores tasas de ausentismo de maestros que las áreas más pobres.6 Tam- de educación es muy alto, en las áreas urbanas la tasa puede ser muchí- bién encontró que los maestros mejor pagados, generalmente con mayor 26 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Gráfico 2.5 Los niveles de educación varían de un país a otro, pero también dependen del género de la cabeza de hogar Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de encuestas de hogares. Nota: La línea oscura continua representa el porcentaje de cabezas de hogar que no tienen ninguna educación en cada país, en tanto que los extremos de las verticales indican los porcentajes de hogares con cabeza de hogar masculina y femenina. * Indica que los hogares encabezados por mujeres tienen mayores niveles promedio de educación que los encabezados por hombres. Gráfico 2.6 Los niveles de educación varían de un país a otro y entre los sectores rural y urbano Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de encuestas de hogares. Nota: La línea oscura continua representa el porcentaje de cabezas de hogar que no tienen ninguna educación en cada país, en tanto que los extremos de las verticales indican los porcentajes para los hogares urbanos y rurales. * Indica que los hogares rurales tienen mayores niveles promedio de educación que los urbanos. formación y más experiencia, tienden a estar igualmente, o más, ausentes en las urbanas, la asistencia de los maestros en esas áreas resultó ser típica- que los instructores por contrato o menos remunerados, quizá porque mente menor que en las urbanas. En casi todos los países encuestados, la estos instructores perciben un menor riesgo de ser despedidos por su au- calidad de la infraestructura y la frecuencia de control aparecieron como sencia. Y aunque los salarios en las áreas rurales suelen ser más altos que elementos que contribuyen al menor ausentismo. La falta de equidad dentro de los países: individuos y grupos 27 Tendencias mo corriente, obtenidas de datos de encuestas de hogares. Aunque es de Otra forma de evaluar la desigualdad de oportunidades en educación es esperarse que la desigualdad de consumo e ingresos se correlacione ra- calcular un índice de desigualdad por años de escolaridad y evaluar qué zonablemente bien con el bienestar a largo plazo, no es muy claro qué tanta de esa desigualdad general puede atribuirse a diferencias medias tan bien lo hace en realidad. Y diferentes medidas del bienestar econó- "moralmente irrelevantes" entre grupos. Araújo, Ferreira y Schady (2004) mico ­basadas en ingresos, consumo o riqueza­ pueden producir eva- encuentran que la desigualdad en educación adulta, medida por años de luaciones muy distintas de la desigualdad (ver también recuadro 2.5). escolaridad para 124 países, puede ser pronunciada. Además, encuen- Por ejemplo, Sudjana y Mishra (2004), aprovechando las evidencias tran que está fuerte e inversamente correlacionada con los años prome- producidas por Claessens, Djankov y Lang (2000), arguyen que la de- dio de escolaridad entre países.7 sigualdad de riqueza en Indonesia está muchísimo más concentrada que Los datos acopiados por estos autores indican, asimismo, que la de- lo que sugieren cifras comparables basadas en consumo (gráfico 2.8). En sigualdad de educación para subgrupos específicos de la población pue- 1996, más del 57% de la capitalización del mercado accionario en de cambiar. Mientras que el logro escolar femenino en comparación con Indonesia estaba controlado por 10 familias. Este es un asombroso con- el masculino era sumamente bajo entre las cohortes mayores, particu- traste con los países vecinos, como Singapur y Malasia, pero es apenas larmente en África subsahariana, Asia meridional y, en menor grado, marginalmente superior que la cifra para Filipinas. En términos más Medio Oriente y norte de África, estas disparidades son notablemente generales, Davies y Shorrocks (2005) reportan estimaciones publicadas menores para las cohortes más jóvenes, sobre todo en África subsahariana por Merrill Lynch y Forbes según las cuales más o menos un 20% de los (gráfico 2.7). Adicionalmente, la disparidad en años de escolaridad en- millonarios del mundo provienen del mundo en desarrollo. Similarmente, tre áreas urbanas y rurales ha venido disminuyendo en algunas regio- Morck, Stangeland y Yeung (2000) encuentran una razón más alta de nes, y lo ha hecho de la manera más sorprendente en Medio Oriente y riqueza billonaria a producto interno bruto (PIB) en América Latina y norte de África, y en Europa oriental y Asia central. Pero en África el Caribe, y en Asia oriental, mas no en India ni en Sudáfrica (ver mayo- subsahariana el cambio ha sido poco o nulo. La contribución entre gru- res comentarios en capítulos 6 y 9). Estas cifras significan que la distri- pos (urbanos-rurales) a la desigualdad en esta región se ha sostenido en bución de la riqueza, en promedio, puede estar más concentrada en los alrededor del 30% entre todas las cohortes examinadas. países en desarrollo que en los desarrollados. Cuando la riqueza se aso- cia con influencia política, tales desigualdades también se traducen en captura política y pueden ofrecer una ventana hacia esta dimensión agre- Desigualdades económicas gada de la oportunidad. El consumo, los ingresos y la riqueza de un individuo se han utilizado como indicadores del control del individuo sobre bienes y servicios que Gráfico 2.8 Capitalización del mercado controlada por las 10 familias de pueden comprarse en el mercado y que contribuyen directamente al máximo estatus en países seleccionados, 1996 bienestar. También es claro que el estatus económico de las personas puede determinar y configurar de muchas maneras las oportunidades que ellas tengan de mejorar su situación. El bienestar económico tam- bién puede contribuir a mejores resultados de educación y mejor cuida- do de la salud. A su vez, la buena salud y la buena educación típicamente son determinantes importantes del estatus económico. Una medida ideal del bienestar económico para evaluar la desigual- dad, captará el estatus económico del individuo a largo plazo. Pero es difícil producir de manera precisa un indicador tan comprensivo como ese. En la práctica, es común trabajar con medidas de ingreso o consu- Fuente: Claessens, Djankov y Lang, 2000. Gráfico 2.7 La proporción de la desigualdad en años de escolaridad atribuible a diferencias entre hombres y mujeres ha venido decreciendo Teniendo en mente las advertencias ofrecidas en el recuadro 2.5, el gráfico 2.9 constituye un cuadro aproximado de la forma en que está distribuida la desigualdad económica entre países. Los niveles más altos de desigualdad registrados corresponden a África, seguidos por los de América Latina. Pero las medidas de desigualdad para Latinoamérica provienen fundamentalmente de datos sobre ingresos, en tanto que los de otras regiones, como Asia meridional, provienen primordialmente de datos de consumo. Como lo ilustra el recuadro 2.5, los datos sobre in- gresos tienden a producir una mayor desigualdad medida. Dentro de las regiones, los datos sugieren que la desigualdad puede variar nota- blemente entre países: en Sudáfrica la desigualdad de consumo es extre- madamente alta, en tanto que en Mauricio es incluso más baja que en los países de la OCDE. ¿Qué tanta desigualdad económica general dentro de los países es atribuible a diferencias entre grupos de población? A diferencia de las desigualdades de salud y educación, la descomposición sistemática de la Fuente: Araújo, Ferreira y Schady, 2004. desigualdad de ingresos por grupos de población ha sido por mucho 28 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 RECUADRO 2.5 ¡Seamos conscientes de las comparaciones internacionales de desigualdad! Debido a que los países difieren en sus sistemas de · La longitud del período de recuperación a lo largo Conjuntos de datos transnacionales sobre recolección de datos, los datos transnacionales sobre del cual se registra el consumo. desigualdad económica generalmente incorporan algunos desigualdad económica generalmente se basan en una · El grado de desagregación de los ítems de esfuerzos por mejorar el carácter comparable de los diversidad de indicadores que son tratados de manera consumo. datos, pero típicamente quedan muy lejos de alcanzar intercambiable. La falta de una base uniforme para · Los métodos de imputación de vivienda y consumo una comparabilidad estricta. Sin un esfuerzo concertado medir la desigualdad económica en diferentes países de durables. por armonizar la recolección de datos entre países, es tiene serias implicaciones para la comparabilidad. improbable que se pueda confiar en esas bases de datos Una de las principales fuentes de dificultades de De forma similar, la desigualdad de ingresos puede globales para proveer algo más que un cuadro tentativo comparación de la desigualdad es que, como indicador variar dependiendo de si el ingreso de las diferencias en desigualdad entre países. de bienestar, algunos países utilizan el ingreso familiar mientras que otros utilizan los gastos en · Tiene la intención de captar el ingreso antes o Desigualdad: medidas sintéticas en una selección consumo (Atkinson y Brandolini 2001). Estos dos después de impuestos, de países: consumo contra ingresos indicadores captan aspectos diferentes del bienestar · Incluye transferencias efectivas e implícitas, y económico; el primero quizá se considere mejor como · Se refiere al ingreso total o solamente a entradas Coeficiente Gini una medida de la oportunidad de bienestar, y el otro de trabajo. Año Consumo Ingresos como una medida de logro en bienestar. En casi todos los países, la desigualdad medida con base en el Entre otros factores que afectan la posibilidad de Panamá 1997 0,468 0,621 ingreso es más alta que la medida con base en el comparación están las diferencias entre países en las Brasil 1996 0,497 0,596 consumo. Pero esto no es inevitable, y el grado de tasas de falta de respuesta en las encuestas (lo que Tailandia 2000 0,428 0,523 desacuerdo entre los dos indicadores varía de un país probablemente afecte la desigualdad medida; ver Nicaragua 1998 0,417 0,534 a otro (ver cuadro). Korinek, Mistiaen y Ravallion, en proceso). Las Perú 1994 0,446 0,523 El problema de la comparabilidad no se reduce a la diferencias entre países en disponibilidad de índices Marruecos 1998 0,390 0,586 elección de un indicador de bienestar. Una cuestión de precios espaciales también pueden afectar las Vietnam 1998 0,362 0,489 adicional importante, aunque no bien apreciada, es conclusiones. Thomas (1987) demuestra que el Nepal 1996 0,366 0,513 que, incluso con un indicador dado, la definición varía ajuste por variación espacial de precios puede Albania 1996 0,252 0,392 considerablemente entre los países y aun dentro de afectar las conclusiones relativas al grado de Bulgaria 1995 0,274 0,392 los países, con el paso del tiempo. La desigualdad de desigualdad de ingresos o de consumo. Entre países Federación Rusa 1997 0,474 0,478 consumo basada en diferentes definiciones de tiende a haber poca uniformidad con respecto a si se Bangladesh 2000 0,334 0,392 consumo puede variar considerablemente, y dependerá acomoda, y en qué forma, la variación espacial de de diversos factores, entre ellos los siguientes: precios. Fuente: creación de los autores. tiempo tema de análisis en la literatura económica. Estos ejercicios de cia como esa, por rareza se observaría una alta participación de la de- descomposición buscan entender qué proporción de la desigualdad pue- sigualdad entre grupos. de atribuirse a diferencias entre grupos y cuál a desigualdad dentro de Elbers y sus colegas proponen una alternativa que es comparar la los grupos. Estudiar ciertos grupos de población en esta forma y compa- desigualdad efectiva entre grupos con la máxima desigualdad posible rar los resultados entre países tiene varios atractivos. que se obtendría conservando el número de grupos y el tamaño de los Nuestro interés aquí es definir los grupos por circunstancias que mismos a los niveles reales. Por ejemplo, una evaluación de la contri- podríamos considerar "moralmente irrelevantes", abriéndonos así una bución de las diferencias de género a la desigualdad, compara la de- ventana hacia la importancia de la desigualdad de oportunidades en la sigualdad real entre grupos con la desigualdad hipotética entre géneros esfera económica. Adicionalmente, los resultados de la descomposición que se obtendría clasificando la distribución del ingreso de tal manera en general son mucho menos sensibles a las diferencias de definición de que todos los varones aparecieran en un extremo de la distribución y los indicadores de bienestar subyacentes, que los niveles de desigualdad todas las mujeres en el otro. Esta razón proporciona una medida de medidos. En ese sentido, algunas de las dificultades descritas en el re- cuán por debajo está la desigualdad real entre grupos de la desigual- cuadro 2.5 sobre comparaciones entre países son atenuadas por las des- dad máxima entre grupos que sea factible dada la configuración exis- composiciones por subgrupos. tente de los grupos. La desigualdad económica puede descomponerse en una gran mues- tra de países con base en varias divisiones de la población, dos de las Participaciones de la desigualdad total entre grupos cuales se presentan en los gráficos 2.10 y 2.11: grupo social y educación Si bien la participación "entre grupos" de la desigualdad total es un de la cabeza de hogar. Tales descomposiciones pueden seguir la metodo- indicador atractivo de lo fuertes que sean las diferencias entre grupos en logía convencional de descomposición, complementada con la medida la evaluación total de la desigualdad, hay preocupaciones acerca de su de Elbers y otros (2005) de descomposición factible por grupos. interpretación.8 En particular, las medidas empíricas de participaciones Diferentes divisiones de la población contribuyen a diferentes gra- entre grupos generalmente se considera que son muy bajas (ver gráficos dos de desigualdad total. En general, el cálculo de la contribución entre 2.10. y 2.11).9 La presentación convencional de la desigualdad entre grupos señala una participación bastante baja atribuible a diferencias grupos es relativa con respecto a la desigualdad total. Elbers y otros entre grupos. Pero en algunos países incluso la participación convencio- (2005) observan, no obstante, que la desigualdad total puede verse como nal es alta. Por ejemplo en Paraguay, cuando la desigualdad se descom- la desigualdad entre grupos que se observaría si cada hogar de la pobla- pone entre grupos según el idioma que se hable en casa, la participación ción constituyera un grupo separado. Es claro que frente a una referen- convencional entre grupos es aproximadamente del 30% (gráfico 2.10). La falta de equidad dentro de los países: individuos y grupos 29 Gráfico 2.9 África y América Latina tienen los niveles más altos de desigualdad Coeficientes Gini de ingresos y gastos Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de encuestas de hogares. 30 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Gráfico 2.10 Descomposiciones de la desigualdad entre grupos: grupo social de (2004) documentan la contribución de las diferencias en consumo pro- la cabeza de hogar medio a la desigualdad total estimada para subdistritos de Ecuador, Madagascar y Mozambique. Ellos demuestran que la contribución en- tre subdistritos a la desigualdad total estimada varía de un mínimo del 22% en Mozambique a más del 40% en Ecuador (cuadro 2.1). Basán- dose en un enfoque similar, el Banco Mundial (2004e) reporta que las diferencias entre comunas en Marruecos representan el 40% de la de- sigualdad total estimada de consumo. La impresión general es que las diferencias espaciales entre localidades representan una porción mayor de la desigualdad total a medida que aumenta el número de localidades. El análisis confirma que para algunos países el aspecto espacial de la desigualdad es considerablemente importante. Esta conclusión es váli- da, y aún con más fuerza a nivel global, donde la contribución entre países a la desigualdad global es pasmosa (capítulo 3). Otros estudios y metodologías corroboran el resultado de que las diferencias espaciales dentro de los países son importantes. Utilizando datos de familias agricultoras de la China rural, Jalan y Ravallion (1997) identifican "trampas espaciales de pobreza", donde las áreas más pobres tienen menos provisiones de bienes públicos esenciales (como vías) y, como resultado los hogares del área experimentan menor productividad de sus inversiones. Distintos estudios hallan efectos espaciales sobre los estándares de vida, incluso neutralizando las características familiares no geográficas. Ravallion y Wodon (1999) demuestran que el lugar de residencia es un determinante importante de la pobreza en Bangladesh. También observan que pueden distinguirse diferencias espaciales im- portantes aun dentro de áreas urbanas ­los hogares del distrito de Dhaka están mucho mejor librados que los de otros distritos urbanos. Muchos estudios sugieren que las diferencias espaciales de ingresos están impulsadas por la política. En China, Kanbur y Zhang (2001) encuentran una polarización mensurable entre regiones del interior y costeras, en la que factores no relacionados con la geografía física ­desa- rrollo de industria pesada en ciertas provincias, apertura comercial e inversión gubernamental en las regiones costeras­ están asociados con una desigualdad interregional creciente. Escobal y Torero (2003) com- Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de encuestas de hogares. paran el Perú costero con las tierras altas y encuentran que el gasto promedio per cápita varía notablemente y que esta variación está aso- Y cuando la desigualdad se descompone en 5 grupos generales de edu- ciada con menores y más débiles servicios de infraestructura en las tie- cación en Guatemala, la contribución entre grupos es superior al 40% rras altas. (gráfico 2.11). El papel de la infraestructura es, entonces, central. Aunque no se En casi todos los países, la participación entre grupos es notable- discute que la geografía física también puede influir directamente en la mente más alta para descomposiciones basadas en el cálculo alternativo pobreza, la asociación entre variación geográfica en la pobreza y varia- "factible". Con base en este enfoque, ciertamente las diferencias ob- ción geográfica en el acceso a infraestructura, es típicamente fuerte. En servadas entre grupos son sustanciales en muchos países ­ para las defi- concordancia, se afirma que la influencia de la ubicación geográfica re- niciones de grupo contempladas aquí. En la medida en que estas gional sobre la desigualdad disminuirá a medida que mejore el acceso a circunstancias se juzguen "moralmente irrelevantes", los resultados su- los servicios de transporte y comunicaciones; estar geográficamente ais- gieren que en la vida económica, lo mismo que en salud y educación, lado pesará menos porque las mejoras en infraestructura ayudarán a una porción sustancial de la desigualdad observada de numerosos países compensar la distancia.10 en desarrollo puede estar ligada a desigualdades de oportunidad. Relación entre diferencias de grupo y desigualdad Diferencias espaciales Como es claro por lo dicho aquí, nuestro interés en la contribución de Así como sucede con las desigualdades de salud, los datos de encuestas las diferencias de grupo a la desigualdad total va más allá de las conside- convencionales no pueden decir mucho acerca de la contribución de la raciones normativas de ecuanimidad y justicia. Pensamos también que heterogeneidad espacial minuciosamente detallada a la desigualdad to- las diferencias entre grupos explican resultados finales de la desigualdad tal ­debido al limitado tamaño de la muestra­. En un ejercicio análogo total, particularmente la reproducción de las desigualdades a lo largo al que se hizo para salud en Camboya (gráfico 2.4), diversos estudios del tiempo. La idea básica es que las diferencias entre grupos en de- han aplicado técnicas estadísticas para combinar datos de encuestas con sigualdad de ingresos, por ejemplo, tenderán también a espejarse en las datos de censos demográficos, a fin de producir estimaciones tentativas diferencias entre grupos en desigualdad de salud y de educación ­y en de la desigualdad a los niveles comunitario y distrital. Elbers y otros la agencia de los grupos para influenciar sus circunstancias­. Así, estas La falta de equidad dentro de los países: individuos y grupos 31 Gráfico 2.11 Descomposiciones de la desigualdad entre grupos: educación de la cabeza de hogar Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de encuestas de hogares. Cuadro 2.1 Descomposición de la desigualdad entre y dentro de las comunidades diferencias de grupo se reforzarán mutuamente. Las diferencias de gru- po en educación, por ejemplo, se traducirán en diferencias en ingresos y Nivel de Número de Desigualdad intra- Desigualdad entre en poder y participación políticos. A su vez, estas desigualdades afecta- descomposición comunidades grupo (porcentaje) grupos (porcentaje) rán las desigualdades de salud entre grupos, las cuales pasan a desigual- Ecuador 1.579 58,8 41,2 dades en educación, y así sucesivamente. El resultado son las "trampas Madagascar 1.248 74,6 25,4 de desigualdad". Un corolario de esta idea es que para moderar los nive- Mozambique 424 78,0 22,0 les de desigualdad total podría requerirse abordar la reducción de las Fuente: Elbers y otros, 2004. diferencias entre grupos. Nota: Nuestras comunidades en Ecuador son zonas en áreas urbanas y parroquias en áreas rurales. En Es difícil documentar sistemáticamente este papel instrumental de Madagascar son firiasana (comunas) y en Mozambique son puestos administrativos. Las descomposi- ciones se hacen utilizando la metodología convencional. las diferencias de grupo. El gráfico 2.12 ilustra un intento. La desigual- 32 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Gráfico 2.12 La ubicación, la educación y los grupos sociales pueden hacer una relación sistemática entre los procesos de crecimiento de la industriali- diferencia: regresiones de la desigualdad total sobre las proporciones de zación y la urbanización a largo plazo, y la desigualdad general (recua- desigualdad entre grupos en diferentes características de los hogares dro 2.6). Estudios entre países también han analizado la relación entre desi- gualdad y estructura económica. Bourguignon y Morrison (1990), por ejemplo, sostienen que "los países en desarrollo que están comparati- vamente dotados de recursos minerales y tierra (clima), tienden a ser menos igualitarios que los otros, aunque la distribución de la tierra pue- de contrarrestar el efecto de la ventaja agrícola comparativa". Ellos en- cuentran que la diferencia de productividad de la fuerza laboral entre la agricultura y el resto de la economía es un poderoso factor explicativo de diferencias en la desigualdad de ingresos en una cantidad de países en desarrollo entre los años setenta y ochenta.12 Un gran cuerpo de literatura también ha explorado la relación entre apertura comercial y desigualdad, pero no ha llegado a un consenso. Por ejemplo, Dollar y Kraay (2002 y 2004), no encuentran ningún efecto de la apertura comercial sobre la desigualdad, mientras que Lundberg y Squire (2003) sí lo hallan. Ravallion (2001) y Milanovic (2002) repor- tan que a bajos niveles de ingresos la apertura puede incrementar la desigualdad, pero que este efecto se revierte a altos niveles de ingresos. Tendencias La discusión anterior destaca los muchos mecanismos para plantear hi- pótesis sobre la forma en que el crecimiento económico agregado y la Fuente: Cálculos de los autores a partir de datos de encuestas de hogares. evolución de diferentes sectores de la economía pueden influir en la de- Nota: Las regresiones incluyen, como controles (X), modelos de áreas regionales y un modelo de sigualdad económica. Las líneas populares de argumentación han medida de bienestar (Y/C). Las proporciones del componente de desigualdad entre géneros y entre edades de las cabezas de hogar, y entre regiones de un mismo país no fueron significativas. enfatizado procesos del tipo Lewis-Kuznets, la competencia entre oferta y demanda relativas de destrezas al tiempo con ajustes de los hogares a la participación, la educación y la fertilidad; las transiciones de sistemas dad total se correlaciona con la participación entre grupos para la mues- económicos controlados a sistemas orientados por el mercado; y diver- tra de países de los gráficos 2.10 y 2.11, neutralizando los factores de sas formas de poder y visiones del mundo relacionadas con el poder de región y de si el indicador subyacente de bienestar es ingreso o consu- negociación. Al final, es difícil identificar una explicación única que lo mo. En la mecánica del cálculo no hay nada que fuerce a que la de- cubra todo. Hasta hace poco, esto no parecía importar mucho porque sigualdad total se correlacione con la participación atribuible a las existía la percepción general de que la desigualdad no variaba notable- diferencias entre grupos. Sin embargo, para esta muestra de países, la mente en períodos cortos.13 En estudios anteriores, unos cuantos países mayor desigualdad total está asociada con una mayor participación en- que tienen datos sobre desigualdad a lo largo de múltiples períodos, tre grupos de la desigualdad total, la cual es atribuible a la división indicaron cambios agudos. rural-urbana, a diferencias entre grupos sociales, a diferencias en educa- ción y (débilmente) a diferencias en clase general de ocupación de la cabeza de hogar.11 Por países y regiones. La investigación empírica de la forma en que evo- luciona la desigualdad en un país es tema de preocupaciones similares a Una interpretación de estos resultados es que las diferencias entre las relativas a comparaciones de niveles (ver recuadro 2.5). Pero hay una grupos representan, y posiblemente explican, una porción nada insigni- creciente sensación de que la impresión de desigualdad estable e inva- ficante de la desigualdad total. Esto es congruente con el tema general riable de ingresos bien puede ser desorientadora. Unos cuantos ejem- de este informe: que las diferencias de grupo se refuerzan mutuamente plos recientes de desigualdad cambiante merecen mencionarse. En y de ese modo contribuyen a replicar la desigualdad a lo largo del tiem- primer lugar, un cuidadoso trabajo de Atkinson (2003) documentó la po. Pero estas simples correlaciones, aunque llamativas, podrían estar evolución de la desigualdad en los países de la OCDE durante la se- apuntando hacia otros procesos y, de por sí, no pueden excluir otras gunda mitad del siglo XX. Dicho autor encuentra que en Estados explicaciones en competencia. Unidos la desigualdad ha estado aumentando sostenidamente desde prin- cipios de la década de 1970 (después de experimentar muy poco cambio, Desigualdad y crecimiento, estructura económica y posiblemente cierto descenso en las décadas anteriores) y que se ha ele- y comercio vado asombrosamente en el Reino Unido desde 1980. Entre 1984 y 1990, Hasta la fecha, la exploración sistemática del impacto que tienen las el coeficiente Gini en el Reino Unido se aumentó en 10 puntos porcen- participaciones entre grupos sobre la desigualdad total no ha sido un tuales (pero luego no subió más) ­incremento sin precedentes para un tema mayor de la investigación empírica. Un interrogante de más vieja período tan corto. En todos los demás países de la OCDE, los cambios en data en economía ha sido cómo evoluciona la desigualdad con el desa- la desigualdad han sido menos marcados. Pero en la medida en que las rrollo económico en general. El trabajo pionero de Kuznets en la década primeras décadas y las de mediados del siglo XX estuvieron asociadas con de 1950 lanzó una enorme cantidad de trabajo empírico sobre esta cues- una desigualdad descendente en estos países, esa tendencia parece haber- tión, lo cual estimuló mucho debate. Todavía no hay consenso sobre una se detenido para las últimas décadas del siglo. La falta de equidad dentro de los países: individuos y grupos 33 RECUADRO 2.6 Repaso de la hipótesis de Kuznets sobre crecimiento económico y desigualdad El punto de partida de la literatura que vincula el se igualaran los retornos entre sectores. Los datos econométricas, composición de las muestras y período desarrollo económico y la desigualdad de ingresos se que Kuznets utilizó para hacer esta afirmación de observación. Ver, entre otros, Bourguignon remonta a los conocidos trabajos de dos premios provenían de una larga serie de indicadores de y Morrisson (1989), Fields y Jakubson (1994), Nobel, W. Arthur Lewis (1954) y Simon Kuznets desigualdad para Inglaterra, Alemania y Estados Deininger y Squire (1998), y Bruno, Ravallion y Squire (1955). Lewis, en su artículo clásico "Economic Unidos, y de una única observación oportuna sobre (1998). Bruno, Ravallion y Squire (1998), a la vez que Development with Unlimited Supplies of Labor" tres países en desarrollo: India, Ceilán (hoy Sri Lanka) se basaron parcialmente en datos transnacionales, (Desarrollo económico con provisiones ilimitadas de y Puerto Rico. Estos eran los datos disponibles en esa analizaron también un país ­India­ sobre el que ya se mano de obra) de 1954, desarrolló un modelo teórico época, y Kuznets estaba bien consciente de las disponía de datos de series cronológicas relativamente según el cual, en una economía dual, el crecimiento y limitaciones del respaldo empírico a su argumento; en largas, y tampoco encontraron ningún signo de que el la acumulación se iniciarían en el sector industrial sus propias palabras, "5% de información empírica y crecimiento incrementara la desigualdad. moderno, donde los capitalistas contratarían a un 95% de especulación, parte de ésta posiblemente El que la curva de Kuznets no se sostenga en la salario dado y reinvertirían una parte de sus matizada de deseos intelectuales". práctica probablemente tenga que ver con el hecho de utilidades. El número de trabajadores agrícolas Kuznets basó su especulación primordialmente en que los países en desarrollo generalmente no tradicionales dispuestos a pasarse a este sector de datos longitudinales y pidió que se hicieran estudios satisfacen las asunciones sobre procesos de migración alta productividad y altos salarios se asume que profundos de caso del crecimiento económico de las y desarrollo sectorial subyacentes a la hipótesis. Para habría de ser ilimitado. En este proceso de desarrollo, naciones. Pero muchos estudios subsiguientes explicar las diferencias internacionales en desigualdad y hasta tanto prevalecieran estas asunciones, la simplemente utilizaron datos agregados entre países de ingresos, es importante analizar más desigualdad en la distribución del ingreso se habría de (a menudo no de calidad especialmente alta) y cuidadosamente el vínculo entre desigualdades incrementar a medida que se elevaran los ingresos modelos de formato reducido para explorar y respaldar económicas y otros factores, como dualismo promedio. Habría un momento decisivo a raíz del cual la hipótesis de un inevitable trueque entre desarrollo e económico, tierra, educación y diferencias regionales. la desigualdad descendería de nuevo a medida que igualdad. La curva de Kuznets se convirtió en uno de fuera terminando el superávit de fuerza de trabajo y los factores de moda más citados del estudio de la Ninguna relación directa entre ingresos y la economía dualista se convirtiera en una economía distribución de ingresos durante casi cuatro décadas. desigualdad de un sector único, íntegramente industrializada. Para concluir, hoy existe una serie de consenso acerca Aunque Kuznets no modeló explícitamente los Los datos transnacionales pueden ser de que no puede establecerse ninguna relación directa cambios intersectoriales de la población como parte desorientadores para los procesos dinámicos entre ingresos y desigualdad. Como afirma Kanbur del proceso de desarrollo, sí se basó en ellos para Con el desarrollo de bases de datos mucho más (2000) en su exhaustiva revisión de la literatura sobre la articular su idea básica de una relación de U invertida grandes, como la de Deininger y Squire (1996) sobre curva de Kuznets, en el Manual de distribución de entre crecimiento económico y desigualdad de desigualdad internacional (siguiendo a Fields, 1989), ingresos: "Nos parece mucho mejor concentrarnos ingresos ("curva de Kuznets"). En su discurso se llevaron a cabo "pruebas" empíricas de la curva de directamente en las políticas o la combinación de presidencial en la Asamblea Anual de la Asociación Kuznets. Pero finalmente se entendió que el uso de políticas que hayan de generar crecimiento sin efectos Económica Americana en 1954, expresó la hipótesis datos transnacionales para analizar lo que son distributivos adversos, en vez de basarnos en la de que en el proceso de crecimiento e esencialmente procesos dinámicos, puede resultar existencia o inexistencia de relación de forma reducida, industrialización la desigualdad crecería primero, muy desorientador. Es más, numerosos estudios han agregativa, entre ingreso per cápita y desigualdad". debido al cambio de la agricultura y el campo a la mostrado que las evidencias en favor de la curva de industria y la ciudad, y luego decrecería a medida que Kuznets no son muy sólidas frente a especificaciones Fuente: creación de los autores. En segundo lugar, la desigualdad en China fue notablemente más con respecto a la forma en que ha evolucionado la desigualdad, debido a alta al final de los años noventa que lo que había sido a principios de los los muy publicitados problemas concernientes a la comparabilidad de ochenta. En general, las evidencias recientes en Asia Oriental sugieren los datos a lo largo del tiempo.14 Las mejores estimaciones disponibles que la desigualdad se ha elevado más rápidamente en la segunda ronda sugieren que en este país la desigualdad ha estado creciendo, pero sin de economías asiáticas de alto crecimiento ­como China y Vietnam­ ninguna evaluación sólida de la medida en que lo ha hecho.15 que lo que se observó en la primera ronda ­Hong Kong (China), Repú- Como quiera que sea, en Bangladesh, Nepal y Sri Lanka, datos re- blica de Corea, Malasia, Singapur y Taiwán (China). Todavía no es claro cientes y confiables muestran incrementos muy grandes de la desigual- el cuadro completo de los factores que hay detrás de este proceso. Aun- dad a finales de los años ochenta y en los noventa. En Bangladesh, se ha que es probable que parte de la historia esté ligada a transferencias documentado que la desigualdad de ingresos (por contraposición a la intersectoriales, como lo enfatiza Lewis (recuadro 2.6), Ravallion y Chen igualdad de consumo) aumentó de un Gini de 0,30 a uno de 0,41 entre (2004) indican que en China la desigualdad creció a máxima velocidad 1991 y 2000.16 En Sri Lanka el incremento de la desigualdad de consu- durante los períodos en que el crecimiento económico y la reducción de mo ha sido muy similar, de 0,32 a 0,40 entre 1990 y 2002.17 Y en la pobreza fueron lentos. Ellos afirman que China no respalda verdade- Nepal, la Comisión de Planeación ha producido estimaciones que sugie- ramente la visión de que con crecimiento rápido y reducción de la po- ren que la desigualdad de consumo se elevó de 0,34 a 0,39 entre 1995- breza, la creciente desigualdad sea inevitable. 96 y 2003-04.18 Solamente en Pakistán no es clara la evolución de la En tercer lugar, Asia Meridional generalmente ha sido percibida como desigualdad, debido a dificultades de comparabilidad de los datos. una región donde la desigualdad es relativamente baja. Esto posible- En otras regiones del mundo el cuadro reciente de las tendencias en mente se deba, en parte, a la medición de la desigualdad por el consu- desigualdad es más difícil de resumir. En cuanto a América Latina, De mo. Asimismo, en esta región la visión prevaleciente ha sido que la Ferranti y otros (2004) indican que la desigualdad se incrementó en casi desigualdad cambia poco con el tiempo. Pero esa percepción de de- todos los países, en un margen considerable, durante la "década perdi- sigualdad baja y estable en Asia Meridional también ha sido desafiada. da" de 1980. Pero durante los años noventa sólo continuó aumentando En India, el país más grande de la región, queda cierta incertidumbre en cerca de la mitad de los países de la región, y lo hizo menos rápida- 34 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 mente. Los autores observan que, en Argentina, la desigualdad aumen- trabajo, o la elasticidad de los ingresos de trabajo de los hijos con los tó agudamente durante el período de crecimiento y durante los años de ingresos de trabajo de sus padres. Esta medida generalmente se saca de crisis. En Brasil y México, la década de 1990 vio pequeños descensos. una regresión logarítmica lineal de las entradas de trabajo de los hijos En Europa oriental y Asia central, los cambios en la desigualdad a prin- (aunque podría ser también ingresos o años de escolaridad) sobre los cipios de los noventa, asociados con la transición a la economía de mer- ingresos de trabajo observados de los padres (o su valor predecible utili- cados, han sido difíciles de documentar sistemáticamente, de acuerdo zando esa otra información, que es educación u ocupación). Mientras con el Banco Mundial (2000c), debido a problemas de datos. Entre 1998 más se acerque a cero la elasticidad, más móvil se supone que es la y 2003, la desigualdad de consumo bajó en los países de la antigua sociedad. Esta elasticidad ha sido ampliamente utilizada en la literatura Unión Soviética (a excepción de Georgia y Tayikistán), mientras que en estadounidense, donde los datos longitudinales son relativamente abun- los países del este y del sur europeos no hubo ninguna tendencia clara dantes. Y para efectos de comparabilidad, también se ha calculado en la (Banco Mundial, 2005a). En África y el Medio Oriente es difícil señalar mayoría de los últimos estudios de otros países.19 tendencias generales, en gran medida debido a problemas con la Hasta hace poco se pensaba que las estimaciones de la elasticidad comparabilidad de los datos a lo largo del tiempo. intergeneracional de los ingresos de trabajo era de alrededor de 0,4 en ¿Hasta qué punto nuestro examen de niveles y tendencias en de- Estados Unidos, lo que sugería una sociedad razonablemente móvil en sigualdad de ingresos es relevante para los temas de este informe? Al términos de ingresos.20 Pero más recientemente, Mazumder (2005) uti- informe le interesan muchísimo los cambios en las desigualdades en liza nuevos datos y técnicas econométricas modernas para corregir fluc- ingresos y en otros aspectos específicos, siempre que éstos aspectos tuaciones transitorias en los ingresos por trabajo ­muestra que las estén asociados con cambios en las desigualdades subyacentes de estimaciones de elasticidad intergeneracional antes estaban inclinadas oportunidades. Por ejemplo, una desigualdad de ingresos ascendente hacia abajo en alrededor del 30%. Él sostiene que para Estados Unidos en Rusia durante los años noventa, es de interés precisamente debido a la estimación verdadera está en algún punto alrededor de 0,6. su fuerte asociación con una influencia política y una captura del Estado crecientes. Una elasticidad intergeneracional de 0,6 en comparación con 0,4, pinta un cuadro de movilidad radicalmente distinto en la sociedad norteamericana. Pero este no es inevitablemente el caso. Un estudio reciente de Por ejemplo, significa que una familia cuyas entradas de trabajo sean la mitad Bourguignon, Ferreira y Lustig (2005) sobre la dinámica de distribu- del promedio nacional, necesitaría cinco generaciones en vez de tres para ción de los ingresos en seis países de Asia oriental y América Latina, poder cerrar sustancialmente la brecha. Obviamente, una diferencia de dos descompone la dinámica de distribución de ingresos en las fuerzas generaciones, o alrededor de cincuenta años, es verdaderamente sustancial y motrices subyacentes. Los autores muestran que interacciones comple- sugiere la necesidad de examinar políticas que fomenten mayor movilidad.21 jas y específicas por país, entre poderosos fenómenos sociales y económi- cos subyacentes, significan que las experiencias distributivas tengan que En análisis paralelos, estimaciones de movilidad intergeneracional evaluarse país por país. Por ejemplo, las mejoras en educación (para igua- en Canadá, Finlandia o Suecia, entre otros, han tendido a reportar elas- lar oportunidades) pueden estar asociadas en un caso con una descen- ticidades cercanas a 0,2 o inferiores, lo que sugiere que estas sociedades dente desigualdad de ingresos ­Brasil o Taiwán, China­ y en otro con son considerablemente más móviles que Estados Unidos. Un estudio desigualdad ascendente ­Indonesia o México. Nuestra evaluación de las relativamente temprano de la movilidad en el Reino Unido (Atkinson, implicaciones que los cambios en la desigualdad de ingresos tienen para Maynard y Trinder 1983) reporta una elasticidad de 0,43, mientras que la equidad, diferirá entonces de un país a otro. uno más reciente, de Dearden, Machin y Reed (1997) estima una elasti- cidad de 0,57. Estos estudios indican que en el Reino Unido la gente Entre generaciones. Nuestra evaluación también dependerá del grado tiene más o menos la misma movilidad que en Estados Unidos. Debido en que las desigualdades se transmitan entre generaciones. El estudio a las limitaciones de datos, sobre los países menos desarrollados apenas de transmisión intergeneracional del bienestar no es simple, debido a la se han llevado a cabo unos pocos estudios excepcionales sobre elastici- escasez de bases de datos que contengan información sobre varias gene- dades intergeneracionales de entradas de trabajo. Éstos proveen eviden- raciones de adultos de la misma familia. Son raros los datos de largos cias de una movilidad relativamente baja.22 períodos y en las encuestas no siempre se hacen preguntas acerca de los En otra revisión de literatura sobre diferencias entre países en movi- antecedentes familiares de los individuos (los datos de Brasil descritos lidad intergeneracional de ingresos de trabajo, Solon (2002) se pregun- en el recuadro 2.1 son una excepción). Con relativa facilidad puede cap- ta si hay algún vínculo entre la desigualdad de corte transversal dentro tarse información sobre la educación u ocupación de varias generacio- de una generación y la transmisión intergeneracional de la desigualdad. nes, en cuestionarios sobre el pasado. Pero para los individuos, la Aunque en Estados Unidos y el Reino Unido la desigualdad de corte información acerca de otros aspectos, como los ingresos, las entradas transversal es mayor que en Suecia o Finlandia; Canadá también tiene por trabajo e incluso la clase de salud de generaciones anteriores, no es una desigualdad relativamente alta. Las evidencias necesarias para pro- fácil de recordar (cuánto más, si se tiene en cuenta que esa información porcionar una respuesta clara a esta pregunta son todavía fragmenta- cambia a lo largo de una vida). La escasez de datos intergeneracionales rias, y únicamente "la investigación continuada (sobre evidencias es particularmente desconcertante en los países en desarrollo. Aun cuando internacionales de movilidad intergeneracional) mejorará nuestra com- suele pensarse que la persistencia de desigualdades por generaciones es prensión de por qué la transmisión intergeneracional del estatus econó- mucho más aguda en los países en desarrollo, los estudios sobre movili- mico es fuerte en algunos países y débil en otros".23 dad intergeneracional en el mundo en desarrollo siguen siendo pocos y Los mecanismos de transmisión intergeneracional de desigualdades muy distanciados uno de otro. diferirán entre países y entre distintos grupos de población dentro de los Incluso si existen datos, diferencias de metodología y de los datos países. Como ya se dijo, Mazumder (2005) señala niveles más bien bajos averiguados suelen limitar el campo para comparaciones entre países. de movilidad intergeneracional en Estados Unidos. Él también destaca La medida más generalizada de movilidad intergeneracional en la lite- una importante dimensión racial en esta limitada movilidad y encuen- ratura económica es la elasticidad intergeneracional de los ingresos de tra evidencias de inmovilidad sustancial en los extremos de la distribu- La falta de equidad dentro de los países: individuos y grupos 35 ción. Demuestra que de los individuos cuyos padres estuvieron en el tencialmente importante de las diferencias de grupo en este proceso. decil inferior de la distribución de ingresos de trabajo, el 50% estará por Este enfoque del proceso y de los factores que explican la persistencia de debajo del percentil 30 y el 80% por debajo del percentil 60. Él encuen- la desigualdad a lo largo del tiempo, pone en primer plano qué tanta tra que las evidencias son congruentes con la hipótesis de que esa inmo- desigualdad tiene sus raíces en instituciones más profundas de la socie- vilidad "puede deberse a la incapacidad de las familias de invertir en el dad ­instituciones de ejercicio del gobierno, acceso a la tierra, control capital humano de sus hijos debido a la falta de recursos". En contraste, de la fuerza laboral, regulación del mercado. El capítulo 6 se refiere en más del 50% de los individuos cuyos padres estuvieran en el decil más mayor detalle al surgimiento y a los efectos de esas instituciones. Aquí alto, permanecerán por encima del percentil 80, y dos tercios estarán nos fijamos en diferentes clases de evidencias ­y tradiciones de análisis­ por encima de la mediana. para discutir la desigual capacidad de las personas para influir en la En otro estudio de Estados Unidos, Hertz (2005) confirma los ha- forma que adquieren estas instituciones, y las consecuencias de institu- llazgos de Mazumder (y otros) sobre la magnitud de la elasticidad ciones no igualitarias en términos de continuidad de la desigualdad en intergeneracional. Él muestra evidencias de que lo que determina esa esas capacidades. Para la pobreza, las desigualdades de capacidad para elasticidad es fundamentalmente la tasa especialmente baja de movili- forjar la institución o sociedad, pueden ser tan importantes como las dad de las familias negras del extremo inferior de la distribución de desigualdades en salud, ingresos y educación.24 ingresos. Mientras que sólo el 17% de los blancos nacidos en el decil Un estudio reciente de las desigualdades en ejercicio del gobierno en inferior de ingresos familiares permanece allí en la vida adulta, la cifra cuatro bajos fondos de Delhi, encontró que el acceso de los habitantes correspondiente para los negros es del 42%. Hertz encuentra, además, de esos sectores al gobierno formal está más a la mano de los mejor que las transiciones "de los harapos a la riqueza" del cuartil inferior al librados y de quienes tienen buenas redes de contactos.25 Los líderes superior tenían menos de la mitad de probabilidades para las familias comunitarios de estos bajos fondos facilitan el acceso primordialmente a negras que para las blancas. Y provee evidencias de que esa brecha de los miembros de su casta y los moradores de esas áreas tienden a delegar movilidad entre negros y blancos no "se altera apreciablemente al neu- la custodia de sus intereses a líderes comunitarios con mayor educación. tralizar los años de escolaridad de los padres". Por último, ofrece evi- El estudio concluye que, debido a que el acceso de los habitantes de los dencias de que en el extremo inferior de la distribución los ingresos de bajos fondos de Delhi a la burocracia y a la representación política es los hijos negros no son sensibles a pequeños cambios en los ingresos de fundamentalmente privilegio de los mejor librados y mejor conectados, los padres. Para recapitular, las medidas de resumen sugieren que inclu- las decisiones de los oficialmente responsables de la formulación de po- so en países desarrollados como Estados Unidos y el Reino Unido, la líticas no buscan representar los intereses de los bajos fondos como un movilidad intergeneracional es en realidad limitada. En estos países la todo, de manera que producen intervenciones que no se dirigen a los investigación ha destacado heterogeneidades importantes en los patro- más necesitados. Así, la falta de "voz" ampliamente distribuida tiene nes de reproducción de diferentes desigualdades entre grupos de pobla- como resultado patrones de asignación de recursos y generación de in- ción. Sobre la mayoría de los países en desarrollo es poco lo que se sabe gresos que están lejos de ser igualitarios. acerca de la movilidad intergeneracional de ingresos. Pero dadas las agu- La naturaleza de esta capacidad desigual puede captarse mediante el das desigualdades basadas en grupos, en muchos países en desarrollo, concepto sociológico de agencia. Agencia se refiere a la capacidad de las parece que no hay base suficiente para esperar mucha movilidad personas de transformar o reproducir esas instituciones societarias. Par- intergeneracional. te de esta capacidad es consciente ­como cuando los grupos de interés cabildean por un cambio de la legislación sobre tenencia de la tierra, o cuando las mujeres se niegan a aceptar leyes referentes al matrimonio, Agencia y equidad: desigualdades de poder que las ponen sistemáticamente en desventaja. Otra parte es incons- La discusión anterior planteó explícitamente la pregunta de en qué for- ciente ­por ejemplo, cuando la gente se involucra en transacciones de ma se determinan y reproducen las desigualdades. Señaló el papel po- tierras sin cuestionarlas, reproduce las instituciones de tenencia de la RECUADRO 2.7 Agencias e instituciones no equitativas en Pakistán Un Informe de Desarrollo Humano recientemente desconcertante: el 20% de los extremadamente reciben menos asistencia de la policía (los terminado sobre Pakistán, ofrece abundante pobres pagaban un soborno, mientras que sólo el representantes más inmediatos del sistema judicial documentación del parcializado impacto distributivo 4,3% tenía que hacerlo. En las áreas urbanas los formal), la cual participa en la atención de apenas el de la corrupción (Programa de las Naciones Unidas extremadamente pobres pagaban en promedio 8.700 1% de sus disputas, contra casi el 5% de las disputas para el Desarrollo 2003). El Informe observa que la rupias en sobornos, mientras que los no pobres de los no pobres. Los pobres perciben que la policía corrupción eleva los costos de conseguir que las solamente pagaban 1.200 rupias. será lenta e ineficiente en el manejo de sus casos, y cosas se hagan ­para establecer un nuevo negocio, Patrones similares surgen en la mediación de frecuentemente experimentan acoso descarado e para atravesar fronteras, para obtener una licencia de disputas. Los extremadamente pobres no sólo pagan un intimidación. Hasta para denunciar un caso de conductor. En Pakistán, estos costos recaen precio más alto que los no pobres para buscar una secuestro en la policía, hay que pagar un soborno. primordialmente sobre los menos capaces de resolución, sino que además tienen menos En estas situaciones, difícilmente es de sorprender pagarlos: los pobres. De acuerdo con el Informe de probabilidades de obtener un resultado final que los pobres encuentren más expedito tomar la ley Desarrollo Humano de Pakistán, el 16,7% de los satisfactorio (38,5% contra 80,8%). Ciertamente, la en sus manos, lo que en muchas áreas urbanas crea extremadamente pobres reportaron el pago de un tarifa que los extremadamente pobres tienen que pagar cantidad de nuevos problemas relacionados con soborno para operar su empresa comercial, soborno suele ser más alta que su ingreso familiar anual, lo que violencia y vigilancia de bandas. de 6.800 rupias en promedio. Solamente el 6,7% de hace que muchos tengan que optar por sufrir las los no pobres pagaban un soborno, de 9.300 rupias. consecuencias de una disputa aunque evidentemente Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo En las áreas rurales el contraste es todavía más tengan la razón. Además, los extremadamente pobres (2003). 36 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 RECUADRO 2.8 Legados de discriminación y reproducción de las desigualdades y la pobreza entre los batwas en Uganda Los batwas, quienes en muchas partes son descritos indemnización, estas medidas no tuvieron públicos. Mientras que unos batwas responden a esto como pigmeos, viven en el este de Uganda, el este de suficientemente en cuenta las fuentes de poder entre organizándose, otros lo hacen de maneras que ­si bien la República Democrática del Congo y Ruanda. Por lo los batwas y otros grupos afectados, ni contemplaron son racionales y autoprotectoras­ suelen reproducir el menos desde 1951, cuando Edward Tyson concluyó las preferencias batwas. Todas las comunidades grado en que son excluidos. La misma EPP reporta que que los pigmeos no eran humanos sino más bien simios fueron consideradas como uniformes, práctica ésta algunos niños batwas dijeron no asistir a la escuela o monos, ellos han sido objeto de estereotipos que las autoridades posteriormente reconocieron que porque era muy agresiva para ellos. Al preguntarle a una negativos. Sufren múltiples formas de agotamiento de "no tenía en cuenta las realidades de los batwas y niña qué quería hacer una vez que terminara la escuela, activos y un amplio rango de formas de discriminación, que los dejaba sin nada" (Zaninka, 2003, 170). ella contestó que deseaba ser "una lavandera". La situación ésta que las acciones públicas empeoran a Lugareños no batwas se resistieron a esfuerzos de discriminación y el perjuicio disminuyen la capacidad de veces. Aunque son tradicionalmente habitantes de la darles una indemnización más apropiada a estos nativos. imaginar y de aspirar a un futuro diferente. selva, en los años treinta los británicos buscaron Una Evaluación Participativa de la Pobreza (EPP) destacó El repudio y la discriminación también pueden expulsarlos para crear reservas forestales. En 1991, la persistente discriminación al describir a los batwas llevar a los batwas a autoexcluirse de la esfera las autoridades del Parque Nacional de Uganda como un "grupo de gente que es despreciado" y que "no pública. La EPP observa que ningún batwa asistió a incrementaron los esfuerzos por forzar al cumplimiento tiene ningún medio de producción como tierra, crédito o los ejercicios de la encuesta. Lugareños no batwas de esta exclusión de las áreas forestales. Pese a que entrenamiento. Otros grupos étnicos de Kisoro los explicaron: "los batwas jamás vendrían a reuniones el Banco Mundial ­que estaba financiando parte del consideran como un pueblo sin ningún derecho". Esto como éstas, así que no tiene caso movilizarlos". trabajo de las autoridades del parque­ exigió que el conduce a formas cotidianas e institucionalizadas de gobierno evaluara el impacto sobre las comunidades exclusión, por las que los batwas sufren discriminación Fuente: Moncrieffe, 2005, citando informes de Evaluaciones nativas y observara procedimientos definidos de en el acceso tanto a espacios como a servicios Participativas de la Pobreza. tierra y los mercados de tierras. Cuando un grupo en desventaja acepta Las trampas de desigualdad pueden ser causa de crimen y violen- su desventaja como "dada por hecho", el efecto es permitir que conti- cia. En primer lugar, la gente que percibe su pobreza como permanen- núen existiendo las relaciones que crean esa desventaja. te es susceptible de dejarse llevar por impulsos hostiles en vez de la La asimilación personal de la desventaja lleva a formas de agencia búsqueda racional de sus intereses. En segundo lugar, la sensibilidad a viciadas que perpetúan las desigualdades. De las desigualdades de agencia la desigualdad, especialmente de aquellos que se sienten atrapados en provienen desigualdades de poder, voz y autoconfianza ­una gran parte el fondo, puede conducir a tácticas más arriesgadas, como el crimen, de nuestra historia (recuadro 2.7). Las desigualdades de agencia son tanto cuando las ganancias esperadas de actividades socialmente legítimas productos de instituciones dominantes como fuentes de esos arreglos son pobres. En tercer lugar, la gente puede ser particularmente sensi- institucionales. El mantenimiento de tales arreglos refleja y produce a la ble a las desigualdades de grupo. Por ejemplo, si la heterogeneidad vez la distribución de poder entre la gente. Pero al igual que en salud, racial y la desigualdad de ingresos están correlacionadas y consolidan educación e ingresos, esta distribución puede cambiar ­y lo ha hecho. distinciones de estatus en una sociedad, esto puede significar poten- Ciertamente, a menudo ha cambiado en relación con cambios en estas cial para la violencia. Finalmente, como afirma elegantemente Merton otras distribuciones. (1938): ...cuando un sistema de valores culturales enfatiza, virtualmente por encima Asimilación interna de desventajas y desigualdades de todo lo demás, ciertos símbolos comunes de éxito para la población en general, de agencia a la vez que su estructura social limita rigurosamente o elimina completamente Trabajos recientes sobre habitantes de barrios bajos en India26 (y en otras el acceso a modos aprobados de adquirir estos símbolos, para una parte considerable de la misma población,... esto desemboca en un comportamiento partes)27 sugieren que una forma clave de impotencia de los pobres in- antisocial a considerable escala. (La cursiva refleja el énfasis original). cluye vivir con "términos negativos de reconocimiento". Este concepto subraya las condiciones y restricciones dentro de las cuales los pobres La falta de movilidad ascendente en una sociedad, combinada con negocian las normas mismas que enmarcan su vida social. Ser tan un alto reconocimiento a la holgura económica, tiene como resultado la rutinariamente vilipendiados por funcionarios gubernamentales, anomia ­un rompimiento de estándares y valores.31 empleadores y conciudadanos ­y enfrentar tan enormes obstáculos para el progreso­ significa que, con el tiempo, los grupos excluidos llegan a Desigualdades cambiantes de agencia y poder someterse a normas sobre ellos mismos y su situación "cuyo efecto social institucional entre grupos es menguar más su dignidad, exacerbar su desigualdad y ahondar su falta de acceso a bienes y servicios materiales".28 En estas circunstancias, a los La desigualdad de agencia suele conducir a instituciones que reprodu- pobres no solamente se los discrimina persistente y abiertamente. Sus pro- cen esa desigualdad. Pero estas relaciones no son inmutables. Hay bas- blemas se complican y consolidan más por su aparente complicidad en tantes casos en que las intervenciones ­por parte de la sociedad civil, ello, su "preferencia de adaptación"29 por ocupaciones domésticas y su funcionarios públicos reformistas, actores externos, instituciones reli- adscripción a normas y comportamientos serviles que no sirven más que giosas y otros­ han dado más autoconfianza y firmeza a los grupos en para perpetuar su impotencia. Circunstancias materiales aterradoras, ex- desventaja; han trabajado en contra de la asimilación personal de las pectativas racionales sobre sus limitadas perspectivas de movilidad as- desventajas, y han creado nuevos canales para que los grupos excluidos cendente, y fuertes creencias acerca de la legitimidad e inmutabilidad ejerzan el poder de voz con mayor efecto. Estos cambios mejoran los de su situación, conspiran para crear un círculo vicioso del cual a los términos de reconocimiento para los impotentes: éstos vienen a ser re- pobres puede resultarles muy difícil escapar (ver recuadro 2.8).30 conocidos por grupos más poderosos que de otro modo no los reconoce- La falta de equidad dentro de los países: individuos y grupos 37 rían en absoluto, lo que conduce al empoderamiento de los grupos en rrollo de Pueblos Indígenas y Afroecuatorianos apoyado por el Fondo desventaja en los dominios económico, social y político. Internacional para el Desarrollo Agrícola del Banco Mundial. Como El empoderamiento puede ocurrir de muchas maneras.32 El cambio quiera que se calculen, en Ecuador las relaciones de poder han cambia- típicamente se da a través de la interacción entre las oportunidades de do, se han vuelto más equitativas; los indígenas están participando más acción creadas por las estructuras políticas dominantes y la capacidad de cabalmente (y más equitativamente) en su sociedad. los grupos pobres y de medianos ingresos de comprometerse. La "estruc- tura política de la oportunidad" ­que determina las posibilidades de ac- La trampa de desigualdad para la mujer ción­ es en sí misma una función de la apertura de la institución política, la coherencia y las posiciones de las élites, y la efectividad de los gobiernos La desigualdad de oportunidades en salud, educación, bienestar econó- para implementar cursos de acción aprobados. La capacidad de los grupos mico y agencia política puede observarse a primera vista en casi todos subordinados está influenciada por su capital "económico" ­su educación los países en desarrollo. Las secciones anteriores hicieron énfasis en que y sus recursos económicos­, su "capacidad de aspirar", y la capacidad es- estas diferentes manifestaciones de falta de equidad en general no son trechamente asociada con la anterior, de organizarse.33 independientes entre sí, y que esta interdependencia puede replicar las En Indonesia, el Programa de Desarrollo de Kecamatans (KDP) ilus- desigualdades a lo largo del tiempo. Esta interrelación puede ilustrarse tra el cambio que ocurre a través de la acción desde arriba y desde abajo: vívidamente examinando la naturaleza y las implicaciones de la de- el proyecto está dirigido a mejorar los términos de reconocimiento y la sigualdad que entrampa a muchas mujeres de los países en desarrollo. agencia política de grupos marginados, y crear nuevas instituciones para Hombres y mujeres de todo el mundo tienen un acceso desconcer- que la mayor agencia conduzca a cambios materiales en los patrones de tantemente diferente a los bienes y las oportunidades, reforzado por inversión pública. En consonancia con el proceso de democratización normas y estructuras sociales desiguales que perpetúan las diferencias que está en marcha en Indonesia, la fuente del cambio proviene más de de género por siglos. La desigualdad de género afecta directamente el la política pública que de la acción no gubernamental, lo que permite bienestar de la mujer y la toma de decisiones en casa, lo que afecta las que el proyecto opere a gran escala (ver también, en foco de atención 4, inversiones en los hijos y en el bienestar familiar (recuadro 2.9). ejemplos de cambios ocurridos a nivel local). La desigualdad de género es la "trampa de desigualdad" arquetípica. Un estudio reciente34 de la eficacia del KDP en cuanto a desafiar y Casi todas las sociedades tienen normas que preservan el orden social cambiar los términos de reconocimiento de los participantes, sugiere que prevaleciente, al delinear papeles y esferas de influencia diferentes para el proyecto sí provee a los lugareños una serie de rutinas de deliberación hombres y mujeres. La esfera masculina está típicamente por fuera del para un manejo más equitativo de los conflictos que inevitablemente dis- hogar, en el mercado laboral y las interacciones sociales que elevan el para.35 Estas rutinas introducen a los actores marginales en espacios más estatus y el poder de la familia. La esfera femenina habitualmente está equitativos de compromiso con actores más organizados e influyentes. dentro del hogar ­cuidando del trabajo de la casa y la crianza de los Pero la creación de esta capacidad de manejo de conflictos entre grupos hijos, y contribuyendo a la estabilidad familiar. De manera que las acti- marginales depende de algo más que el sólo forjar rutinas de colabora- vidades de las mujeres sirven primordialmente como insumos para el ción. Requiere también un conjunto de reglas ­definidas por el KDP­ bienestar colectivo de la familia, en tanto que los hombres están osten- que limiten el ejercicio injusto del poder por parte de grupos dominantes. siblemente en su centro ­son los que se ganan el pan para ella y su Con el KDP cultivando la colaboración y puntos tangibles de poder polí- vínculo con el mundo en general donde se determina el estatus econó- tico para los grupos marginados, entre los resultados se cuentan una es- mico y social. cuela o una clínica médica en buen funcionamiento y, lo que es igualmente Los sistemas de maridaje y parentesco preservan estas estructuras de importante, un estilo de (re)definición y defensa del grupo. patriarcado. Casi todas las sociedades son "patrilocales", de manera que Los cambios en agencia de pueblos indígenas de Ecuador, desde los la mujer, al casarse, deja la casa de sus padres y se va a la de su esposo. años sesenta, son otro ejemplo en el que la movilización ascendente vino Así, el matrimonio puede considerarse como un marco que sirve para a cambiar estructuras nacionales y locales. Estos cambios son claros tan- intercambiar mujeres entre familias, y las decisiones de matrimonio se to a nivel local como nacional. En la década de 1960, en la provincia toman con la mira puesta en asegurar que este intercambio de mujeres andina de Chimborazo, el pueblo quechua nativo sufrió múltiples pri- prometa la máxima ganancia para ambas familias. La familia del hom- vaciones. Fue objeto de formas cotidianas de violencia y de dominio y bre es el punto de referencia, en tanto que la mujer es sencillamente un racismo en sus interacciones con otros grupos étnicos y con las auto- insumo de los procesos para que los hogares controlados por los hom- ridades.36 El poder estaba concentrado en el triunvirato de terratenien- bres generen retornos económicos y sociales.38 te, sacerdote y autoridad gubernamental. Mucha de la fuerza laboral La herencia tiende a ser coherente con este patrón. Casi todas las nativa estaba atada a grandes propiedades rurales en las que a veces las sociedades no son solamente patrilocales; son también patrilineales, relaciones laborales eran violentas y los retornos del trabajo eran mani- donde la herencia y los derechos de propiedad se traspasan primordial- fiestamente injustos. La esperanza de vida era corta, el alcoholismo se- mente a los hombres. La mayoría de los países, fuera de Europa y Asia vero, y el acceso de los niños a la educación y a la salud, agudamente central, y América Latina y el Caribe, limitan los derechos de herencia limitado. de la mujer.39 Algunos tienen legislación que garantiza la igualdad en Ahora, al comienzo del siglo XXI, los nativos ocupan varias alcaldías leyes sobre herencia. Pero a menudo estas leyes no se hacen cumplir y la y tienen mayoría de concejales en varios municipios. El prefecto de la autoridad real sobre las decisiones relativas a la herencia permanece en provincia también es quechua. Similarmente, a nivel nacional, antiguos manos de los ancianos y los jefes del pueblo, quienes siguen prácticas líderes de organizaciones nacionales del pueblo nativo hoy son minis- consuetudinarias que discriminan a la mujer. tros. Y la Confederación de Nacionalidades Indígenas de Ecuador tiene Casi todos los países cuyas leyes de herencia no son equitativas, tie- el control del directorio de educación bilingüe, el consejo de desarrollo nen también regímenes no igualitarios de derechos de propiedad.40 Cier- indígena y la oficina de salud indígena. Además, jugó gran parte de la tamente, la vasta mayoría de los propietarios de tierra son hombres.41 negociación y administración de un Programa Nacional para el Desa- Muchas sociedades agravan esto negándole a la mujer el derecho al di- 38 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 RECUADRO 2.9 Razones de sexo y "mujeres desaparecidas" La desigualdad de género es causa de que muchas la línea familiar masculina. Así, las hijas son Razones de sexo infantil (de recién nacidos hasta sociedades demuestren cierta preferencia por los subvaloradas. cuatro años de edad) en China, República de Corea, hijos varones. Pero la "preferencia por el hijo" es Durante el embarazo, la selección de sexo puede India y Punjab y Haryana, 1950-2000 tan fuerte que tiene como resultado un exceso llevar al aborto de fetos femeninos, lo que se refleja sustancial de mortalidad infantil femenina en en razones de sexo de nacimiento que son más algunas partes de Asia Oriental y Meridional ­lo que masculinas que la tasa biológica de 105 varones por lleva al fenómeno que Amartya Sen denomina cada 100 niñas. La selección de sexo también puede "mujeres desaparecidas". (Sen, 1990). En China e darse mediante infanticidio, aunque los datos India, la práctica del infanticidio femenino fue dificultan distinguir entre aborto e infanticidio registrada hace por lo menos un siglo, y en la selectivos. El tercero y más común de los mecanismos República de Corea e India se han documentado es la negligencia y otras prácticas cuyo resultado son altas razones de sexo infantil (proporción de varones mayores tasas de mortalidad de niñas que de varones a mujeres de menos de 4 años de edad) desde que se durante la primera infancia.37 hicieron los primeros censos modernos. En En China, intensos esfuerzos del gobierno contraste, en el sureste asiático y en casi todo el produjeron un breve mejoramiento de la razón de sexo resto del mundo en desarrollo parece no haber durante el período 1953-64 (ver gráfico a la derecha). mucha preferencia por el hijo varón. Pero desde los años 1980 ha subido sostenidamente. Las razones de esto parecen desprenderse de En la República de Corea, los sorprendentes descensos sistemas rígidos de herencia patrilineal. Mientras que sólo en la última década han sido evidentes ­quizá la mayoría de las sociedades niegan derechos de debido a mejoras en las oportunidades del mercado herencia a la mujer, en otras partes del mundo hay laboral para la mujer. India, como un todo, no tiene cierta flexibilidad en estas reglas. En la Europa y el razones de sexo infantiles que sean muy diferentes de Japón campesinos, por ejemplo, las mujeres podían las de muchas otras partes del mundo. Pero el noroeste heredar tierras siempre que sus padres no tuvieran del país ha visto ciertas tendencias particularmente ningún hijo varón. Pese a las leyes igualitarias, en preocupantes; las razones de sexo ascendieron China, la República de Corea y el noroeste de India agudamente entre 1981 y 2001, mucho de ello prácticas consuetudinarias permiten que un hombre, atribuible a la mayor incidencia de selección de sexo por en caso de no tener hijos varones, adopte uno de otra aborto. Otras partes de India, especialmente el sur, sangre. En el pasado también le habría sido posible tienen mercados laborales más equitativos y menores tomar otra esposa. La motivación impulsora es restricciones sobre la movilidad y la herencia para la emplear cualesquiera medios posibles para continuar mujer. Fuente: Das Gupta y otros (2003). vorcio. Esta desigualdad en los regímenes de derechos de propiedad mente lo que los hombres esperan de ella; es también lo que las demás persiste incluso en países donde la producción agrícola depende fuerte- mujeres esperan de ella. En mucho del mundo en desarrollo, la partici- mente del trabajo de la mujer, como sucede en muchos de África pación de la mujer en el mercado laboral es más una función de la adver- subsahariana. En Camerún, las mujeres constituyen más del 51% de la sidad que una elección activa ­porque el esposo no puede ganar ingresos población y hacen más del 75% del trabajo agrícola, pero se estima que suficientes o debido a un revés imprevisto, como la enfermedad de un tienen menos del 10% del total de títulos de tierras.42 Entonces, si las hijo. Mujeres bengalíes lo describen en esta forma: "los hombres traba- mujeres trabajan en fincas, normalmente lo hacen en fincas de propie- jan para sostener a sus familias, las mujeres trabajan por necesidad".45 dad de hombres. Mujeres de todo el mundo participan en una buena cantidad de activi- Además de negárseles derechos de herencia y de propiedad, en mu- dades del mercado a cambio de un salario, pero tienen que continuar chas sociedades las mujeres enfrentan limitaciones a su movilidad. Por haciendo casi todos los oficios del hogar (gráfico 2.13). En esa forma, ejemplo, en el estado de Uttar Pradesh, en el norte de India, cerca del tienen que exprimir el tiempo, ya que gastan más horas en el trabajo, 80% de las mujeres necesita permiso del marido para ir a un centro de tanto dentro como fuera de la casa, que los hombres. salud, y el 60% tiene que pedir permiso antes de poner un pie fuera de Debido a que los factores sociales y económicos determinan que las su casa.43 Estas restricciones a la movilidad pueden ser impuestas so- opciones de vida de la mujer estén más en el matrimonio que en los cialmente, como es el caso del gunghat entre los hindúes, o haber sido mercados laborales, los padres invierten menos en el capital humano sancionadas por la religión, como por ejemplo el purdah entre los mu- que ellas tienen. En todo el mundo en desarrollo las mujeres tienen sulmanes. Esas prácticas no sólo son socialmente obligadas, sino que muchas menos probabilidades que los hombres de matricularse en la pueden ser asimiladas por la mujer, quien las trata como marcas de com- escuela secundaria y en la universidad.46 Por eso, típicamente trabajan portamiento honorable. Estas normas las transmiten los padres a sus en ocupaciones menos lucrativas. Es más, los propios mercados labora- hijos, asegurando así su continuidad por generaciones; en muchas socie- les pueden ser discriminatorios, al pagar menos a las mujeres que a los dades son ejecutadas por mujeres mayores de la comunidad.44 hombres por el mismo trabajo. Por estas razones, aun cuando las muje- Las restricciones a la movilidad y las reglas de parentesco y herencia res participen en el mercado laboral, ganan menos que los hombres. ayudan a determinar las percepciones sociales relativas al papel de la Bajas entradas por trabajo son otro elemento que desanima a las muje- mujer. Si a la mujer se la dirige social y económicamente a concentrar su res para entrar al mercado laboral, lo que perpetúa los roles sociales atención y energía en actividades dentro del hogar, esto no es simple- tradicionales. La falta de equidad dentro de los países: individuos y grupos 39 Gráfico 2.13 Las mujeres trabajan más horas que los hombres mico tienen efecto sobre los patrones de consumo.48 La salud de los niños brasileños mejora cuando la mujer tiene en sus manos ingresos no laborales adicionales.49 En el Reino Unido, cuando la legislación asegu- ró que los subsidios familiares por hijo se les pagaran directamente a las madres, tendieron a elevarse los gastos en ropa para los niños.50 En Bangladesh y Sudáfrica, las mujeres que aportan más activos al matri- monio incrementan los gastos del hogar en educación de los hijos.51 Los patrones parecen indicar que cuando las mujeres salen mejor libradas, los hijos se benefician más que cuando los hombres salen mejor librados. La forma más obvia de explicar el poder de negociación y la participa- ción, es asumir que las mujeres intrínsecamente se preocupan más por los hijos que los hombres, pero esto tiene el riesgo de ser tautológico. Quizá la explicación pueda beneficiarse de la comprensión de que las diferencias sociales y económicas por fuera del hogar pueden tener peso no solamente para determinar el poder de negociación, sino también en las percepciones socialmente determinadas de lo que los hombres y las mujeres consideran importante. Si los hombres y las mujeres ocupan esferas de influencia diferentes "por fuera" y "en casa", parece tener sentido que las mejoras en los ingresos de las mujeres hayan de tener un mayor impacto en las inversiones en la familia. En contraste, las mejoras en el ingreso de los hombres tienden más a producir actividades de so- cialización por fuera de casa y compras que reflejan estatus social. Otra consecuencia de esta separación entre papeles interno y exter- no es que las desigualdades en casa se manifiestan también en diferen- cias en el acceso a información, las cuales pueden utilizarse para manipular Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 1995. las negociaciones intrafamiliares. En un estudio etnográfico de trabaja- Nota: Los datos se refieren a Bangladesh rural en 1990, Colombia urbana en 1983, Guatemala rural en dores de la confección en Bangladesh, Kabeer (1997) encontró que hom- 1977, Indonesia urbana en 1992, Kenia rural en 1988, Kenia urbana en 1986, Nepal rural en 1978, Nepal urbano en 1978, Filipinas rurales en 1975­77, Venezuela urbana en 1983, Australia en 1992, bres y mujeres trataban de controlar la información acerca de sus ingresos Austria en 1992, Canadá en 1992, Dinamarca en 1987, Finlandia en 1987­88, Francia en 1985­86, proveídos por el cónyuge, para poder hacer compras sin consultar con el Alemania en 1991­92, Israel en 1991­92, Italia en 1988­89, Países Bajos en 1987, Noruega en otro. También es posible que las mujeres duden en compartir informa- 1990­91, Reino Unido en 1985 y Estados Unidos en 1985. ción con sus esposos o en colaborar eficientemente en el cultivo de sus terrenos, para conservar el control sobre su propiedad. Al estudiar las fincas de propiedad de hombres y las de propiedad de mujeres en Ghana, Desigualdad en el hogar Udry (1996) encontró que, neutralizando los demás factores, las fincas Durante largo tiempo los economistas no reconocieron debidamente que de propiedad de mujeres eran menos productivas que las de propiedad la desigualdad de género tiene un impacto en el hogar, y los modelos de de hombres. Cuando los cónyuges no comparten información o mani- hogar asumían que las decisiones las tomaba una persona ­sin ninguna pulan el flujo de información, evidentemente no están usando óptima- cabida para opciones diferentes entre los esposos. La consecuencia de mente sus recursos. En otras palabras, el comportamiento intrafamiliar esta visión del mundo no es solamente académica. Por ejemplo, sugiere no es eficiente ­lo que contradice una asunción importante de los mo- que las intervenciones de política que procuran aliviar la pobreza no delos económicos. deben molestarse en el objetivo de género; o sugiere que los impuestos La violencia doméstica tan extendida es otro tipo de ineficiencia fa- no afectan la asignación de los recursos dentro de la familia. miliar. Datos recientes de la Organización Mundial de la salud (OMS) Ahora los economistas cuestionan esta visión, desarrollando mode- muestran que la violencia tanto física como sexual está muy extendida los de toma de decisiones familiares que permiten contemplar desigual- en diversas partes del mundo (cuadro 2.2). Una razón importante de la dad entre los esposos. Los nuevos modelos comienzan con la asunción violencia doméstica es que permite a los maridos instituir un régimen de que los hogares son eficientes, en el sentido de tomar las decisiones de terror para controlar el comportamiento de sus esposas. En India, que maximizan el uso de los recursos familiares. Con esta asunción, los Bloch y Rao (2002) encuentran que los esposos usan sistemáticamente modelos muestran que la participación de un cónyuge en los recursos la violencia como un medio para obtener una dote mayor de sus esposas. del hogar está determinada por dos factores. El primero es la opción de Este uso "instrumental" de la violencia es ampliamente aceptado tanto respaldo económico para el cónyuge en caso de divorcio ­aquí tendrían entre hombres como entre mujeres. Las encuestas han revelado que gran- peso las leyes sobre herencia, propiedad y divorcio. El segundo es el des porcentajes de encuestados de los países en desarrollo reportan que tamaño relativo de la contribución del cónyuge a los ingresos del hogar, los hombres tienen derecho de golpear a sus mujeres cuando ellas les el cual se determina por sus oportunidades en el mercado laboral.47 Si responden o les desobedecen.52 los esposos y las esposan tienen diferentes preferencias, un incremento La desigualdad de género es, entonces, el resultado de un conjunto de las opciones externas de la mujer o de sus oportunidades en el merca- de desigualdades económicas, sociales, culturales y políticas superpues- do laboral reflejaría decisiones de consumo más en línea con las prefe- tas que se refuerzan mutuamente. Éstas son causa de que la mujer tenga rencias de ella. menos acceso a derechos de propiedad, riqueza y educación ­y limita su El trabajo econométrico confirma que un incremento del valor rela- acceso a los mercados laborales y a esferas de actividad por fuera de su tivo de la mujer y un mejoramiento de sus opciones de respaldo econó- casa­. Esto, a su vez, restringe su capacidad para influir en las decisio- 40 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Cuadro 2.2 Porcentaje de mujeres que alguna vez han sido objeto de violencia portamiento de la mujer. Todo esto mantiene claramente demarcados física o sexual por parte de un compañero íntimo los roles de la mujer y del hombre, los cuales se reproducen naturalmen- te de una generación a otra. Violencia física Violencia sexual Hay ciertos signos de que cambios en los mercados laborales e inter- Bangladesh, rural 42 venciones del Estado pueden romper esta trampa de desigualdad. El Brasil, urbano 27 10 desarrollo de la industria de la confección en Bangladesh ha producido Etiopía, rural 49 59 un incremento agudo y visible del acceso de la mujer a un mercado Namibia, urbana 31 17 Perú, rural 62 47 laboral lucrativo, expandiendo con ello su capacidad para influir en las Samoa 41 20 decisiones del hogar.53 Mayores salarios para las mujeres parecen com- Serbia y Montenegro 23 6 pensar prácticas restrictivas como la del purdah, reduciendo los límites Tanzania, urbana 33 23 a la movilidad física de la mujer e incrementando su influencia en la Tailandia, rural 34 29 toma de decisiones en el hogar.54 La globalización ha expandido las opor- Fuente: Datos no publicados del Estudio Multinacional de la OMS sobre Salud de la Mujer y Violencia tunidades para las mujeres en Mumbai y ha incrementado su acceso a la Doméstica contra la Mujer, tomados de una presentación hecha por Claudia García Moreno ante la escuela.55 Un estudio comparativo de Filipinas, Sumatra y Ghana, en- Conferencia del Banco Mundial sobre Violencia basada en el género. La publicación del informe compa- rativo final está en proceso. contró que los patrones de herencia de la tierra y las inversiones en edu- Nota: Los datos corresponden a diferentes períodos. Los de Brasil, Perú y Tailandia son de 2000. Se cación escolar se han tornado más igualitarias gracias a los cambios en desconoce el período de referencia para Bangladesh, Etiopía, Namibia, Samoa, Serbia y Montenegro y las oportunidades del mercado laboral para las mujeres.56 Y aunque Tanzania. China, República de Corea e India comenzaron con estructuras sociales similarmente discriminatorias, la intervención del Estado ha mejorado nes del hogar. Otra cosa que limita esta influencia son las asimetrías de la equidad de género mucho más en China que en República de Corea o información en el hogar y el uso de la violencia para controlar el com- en India.57 3 La equidad desde una perspectiva capítulo global Al examinar la desigualdad de oportunidades dentro de los países, el de la OCDE es más de 12 años. Las desigualdades en ingresos son tam- capítulo anterior enfatizó las "circunstancias predeterminadas", u op- bién altas entre individuos de diferentes partes del mundo.3 ciones de vida que escapan al control personal de la gente, como distin- ¿Cómo vemos las grandes mejoras promedio del mundo contra este tas de sus "esfuerzos" y "talentos" como individuos. Una de estas cuadro de desigualdades inaceptables entre países? Sen (2001) describe circunstancias es el lugar de nacimiento de una persona. En muchos el actual estado del mundo a la vez que defiende una distribución más países, el acceso a servicios básicos de salud pública, por ejemplo, es justa de los frutos de la globalización: "Aun cuando el mundo es incom- significativamente menor en las áreas rurales que en las urbanas. Eso parablemente más rico que nunca, el nuestro es un mundo de extraordi- puede significar mucho para la supervivencia durante el primer año de naria privación y desigualdad abrumadora". Él argumenta, que el que vida ­en Río de Janeiro la tasa de mortalidad infantil en 1996 fue del haya habido o no algunos logros para todos no es tan importante como 3,3%, esto es, menos de la mitad de la del nororiente de Brasil, del el que la distribución de las ganancias haya sido o no justa. Las desigual- 7,4%. dades en abundancia ­y en poder político, social y económico entre paí- Pero, así como nacer en un pueblo rural o en una ciudad es una ses­ son esenciales para el debate sobre globalización. En la medida en circunstancia que debería ser irrelevante para las posibilidades de vida que la repartición de las ganancias potenciales derivadas de la globa- de una persona, nacer en un determinado país es otra. ¿Por qué es lización sea injusta a los ojos de muchos, las desigualdades descritas en objetable, digamos, que la mujer turca tenga oportunidades y resulta- este capítulo serán consideradas inaceptables. Esto, pese al hecho de dos finales inferiores en comparación con el hombre turco, pero no es que la pobreza absoluta ha disminuido en las dos últimas décadas, aun- objetable si la comparación se hace entre hombres turcos y mujeres in- que de ninguna manera uniformemente. glesas? Después de todo, en muchos aspectos del bienestar existen dife- Para poner en perspectiva las desigualdades globales en bienestar, rencias de primer orden en las oportunidades y resultados finales entre conviene examinar dos países de los extremos opuestos del espectro los ciudadanos de diferentes países; en algunos casos, diferencias más ­Malí, uno de los países más pobres del mundo, y Estados Unidos, grandes que las que se dan entre diversos grupos dentro de los países. uno de los más ricos. Un bebé nacido en Malí en 2001 tenía aproxima- Este capítulo trata de responder a dos preguntas. La primera es ¿qué damente el 13% de posibilidades de morir antes de cumplir un año, y tanto determina el país natal las oportunidades que uno tenga en la esta probabilidad descendía sólo ligeramente (al 9%) aun cuando el vida? La segunda es, ¿significa hoy el país natal menos que en el pasado bebé naciera en una familia del quintil más alto de la distribución de cercano o distante para las oportunidades de vida? Para responder a activos. En contraste, un bebé nacido en Estados Unidos en ese mismo estos interrogantes, nos referimos a desigualdades en salud, educación, año tenía menos del 1% de posibilidades de morir durante su primer ingresos y poder en el terreno global. Mostramos que las desigualdades año de vida. El cuadro de mortalidad de menores de cinco es aún más entre países son asombrosas pese a algunas mejoras que se han dado en aterrador: el 24% de los niños no llegarán a los cinco años en Malí, el transcurso del tiempo. cosa que sucederá a menos del 1% de los niños estadounidenses. In- cluso un niño nacido en el quintil más rico de Malí tiene más de 16 veces las probabilidades de un estadounidense promedio de morir an- Ejemplos y conceptos tes de los cinco años. No cabe duda de que vivimos en un mundo que tiene desigualdades El cuadro no es mejor para educación. El estadounidense promedio masivas en cuanto a las oportunidades de vivir una vida libre, saludable nacido entre 1975 y 1979 ha completado más de 14 años de escolaridad y realizada. Como dice Angus Deaton, (aproximadamente lo mismo para hombres que para mujeres y en zonas urbanas que en rurales), mientras que la escolaridad promedio para la estamos viviendo con desigualdades abrumadoras, por las que los pobres del misma cohorte de Malí es de menos de 2 años y la femenina es menos de mundo mueren de SIDA y, a nivel más general, gente pobre de todo el mundo la mitad de la masculina, y en las áreas rurales es virtualmente nula. Si muere de enfermedades que son fácilmente prevenibles en cualquier otro medio, se considera la calidad de la educación recibida, las desigualdades en incluidos los hospitales y clínicas del primer mundo que atienden a los ricos de los países pobres.1 logros de aprendizaje posiblemente sean mucho mayores. Entonces, no es de sorprender que muchos ciudadanos de Malí, des- En2000, la esperanza de vida de un niño nacido en Sierra Leona (37 pués de haber sobrevivido a muchas penurias en su infancia y sin mucha años) o en Botsuana (39 años) era menos de la mitad que la de uno educación, escasamente logren ganarse la vida como adultos, viviendo nacido en Estados Unidos (77 años).2 El promedio de escolaridad (inde- en promedio con menos de US$2 diarios (US$54 al mes) en 1994. En pendientemente de la calidad escolar) de un individuo nacido en un país comparación, el estadounidense promedio ganaba US$1.185 mensua- subsahariano entre 1975 y 1979, es menos de 6 años, pero en los países les, o sea más de 20 veces lo que el malí promedio. 41 42 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Si bien probablemente hay cierto consenso en que las desigualdades significativas en África subsahariana, causadas principalmente por el en salud, educación, ingresos y poder son muy grandes a nivel global, SIDA, y en algunos países de Europa y Asia central.9 Al estar los países hay mucho menos acuerdo acerca de si las cosas han mejorado o empeo- desarrollados llegando a un límite biológico en la cima de la distribución, rado. ¿Es el país de origen más o menos pertinente hoy para las opciones y muchas regiones poniéndose a la par con ellos, la desigualdad de espe- de vida que se tienen al nacer, que hace 20, 50 o 200 años? El debate ranza de vida en el mundo vendrá a ser más una función de los cambios sobre las desigualdades en diversas dimensiones del bienestar y su rela- en salud y crecimiento demográfico en África subsahariana ­salvo una ción con la globalización se está acalorando mientras usted lee este In- catástrofe de primer orden en salud en cualquier otra parte del mundo. forme.4 Ciertamente es más difícil afirmar que las desigualdades se (Al final de capítulo volvemos sobre este tema). Pero por ahora sigue incrementaron o que decrecieron con el tiempo. Antes hay que contes- habiendo dos mundos que tienen esperanzas de vida significativamente tar varias preguntas: ¿desigualdad de qué, con respecto a qué período, diferentes: la brecha entre África subsahariana y Europa y Norteamérica utilizando qué concepto de desigualdad? Aunque hay evidencias de con- en 2000 es mayor de lo que era en 1950.10 vergencia acerca de las oportunidades en salud y educación, y de diver- Los resultados finales en salud, incluso de los ciudadanos ricos de los gencia (o por lo menos falta de convergencia) acerca de los ingresos, países pobres, continúan muy por debajo del promedio de los países de estos resultados no pueden afirmarse sin muchas calificaciones y adver- la OCDE. Por ejemplo, para todos los países cuyo PIB per cápita pro- tencias. El recuadro 3.1 introduce algunos conceptos subyacentes que medio está por debajo del umbral de US$2 diarios, la tasa de mortali- es necesario aclarar. dad del 20% más rico de la población es más de 10 veces el promedio de 6 años de la OCDE.11 Aunque ciertamente esto mismo sucede con Desigualdades globales en salud muchos otros indicadores es difícil hacer afirmaciones sobre qué tan gran- Las distribuciones internacionales no ponderadas y ponderadas de espe- des son las diferencias entre países en comparación con las desigualda- ranza de vida al nacer (ignorando la distribución de la esperanza de vida des dentro de los países. A diferencia de la literatura sobre desigualdad al nacer, dentro de los países) muestran ambas "picos gemelos" claros en de ingresos, no existen prácticas aceptadas para descomponer las de- 1960.7 Los datos muestran que 50 países tenían una esperanza de vida sigualdades en salud en los componentes de dentro de los países y entre de entre 35 y 45 años, 41 países tenían una esperanza de vida de entre países.12 65 y 75 años, y en el medio de la distribución había una masa relativa- No obstante, consideremos un simple ejercicio mental. En los 45 mente pequeña. países en desarrollo de los cuales se tenía una encuesta demográfica y de Para 1980, el modo de distribución de izquierda se había reducido salud en 2000, 4,9 millones de muertes infantiles pudieron haberse evi- considerablemente en tamaño. Las distribuciones empezaron a verse más tado de haber elevado sus niveles de mortalidad infantil al promedio de inclinadas hacia la derecha, más unimodales, especialmente en la distri- la OCDE. Pero si se hubiera eliminado la brecha de mortalidad infantil bución internacional ponderada: 73 países tenían una esperanza de vida entre los ricos y los pobres dentro de cada uno de los mismos países, de entre 65 y 75, en comparación con 31 países entre 55 y 65 años, y 35 reduciendo la tasa de mortalidad infantil para todos al nivel del decil países entre 45 y 55. Pero para 2000, las dos modalidades volvieron a más alto, se habrían evitado 3,1 millones de muertes infantiles.13 Mien- ser evidentes, especialmente en la distribución no ponderada, si bien la tras que la tasa promedio de mortalidad infantil para los ricos de estos masa es mayor en la modalidad derecha de la distribución. países pobres es casi 5 veces mayor que el promedio de la OCDE, parece En 1980, en cuatro regiones ­Medio Oriente y África septentrional, que eliminar las diferencias entre los ricos y los pobres dentro de los Asia oriental (excluidos China y Japón), Asia meridional, y África sub- países (mejorando la salud de los pobres), por lo menos en este caso sahariana­ la esperanza de vida estaba por debajo del promedio mun- particular, nos adelantaría dos tercios del camino hacia el número total dial.8 Entre 1980 y 2000, incrementos rápidos en la esperanza de vida de muertes evitables (moviendo a toda la gente hacia el promedio de la en las tres primeras de estas regiones redujeron la desigualdad global, OCDE). en tanto que el descenso de la esperanza de vida en África subsahariana Entonces, aunque sigue habiendo grandes diferencias en los resulta- en los años noventa impulsaron la desigualdad ensanchando la cola in- dos finales de salud entre los países y dentro de ellos, no es posible hacer ferior de la distribución. Para 2000, solamente Asia meridional y África afirmaciones definitivas sobre el peso relativo de estos componentes en subsahariana estaban por debajo del promedio mundial y la diferencia las desigualdades globales de salud. Sin embargo, puede decirse que no en la esperanza de vida al nacer entre estas dos regiones se había existe ninguna presunción clara de que las desigualdades entre países incrementado de 5,8 años a 15,6. La desigualdad entre países declinó empequeñezcan las que hay dentro de ellos. Este descubrimiento, como hasta principios de la década de 1990 y luego, para el año 2000, se lo veremos más adelante en este capítulo, contrasta agudamente con el volvió a incrementar a su nivel de 1980. El gran descenso en la esperan- relativo a ingresos, pero es congruente con el que se refiere a educación. za de vida al nacer en África subsahariana contrarrestó sobradamente el efecto reductor de la desigualdad generado por el crecimiento en Asia meridional en los años 1990. Cuadro 3.1 Los incrementos en la esperanza de vida al nacer se ralentizaron Durante un período más largo (1820­1992) Bourguignon, Levin y muy sensiblemente en los años noventa Rosenblatt (2004a) muestran enormes ganancias en la esperanza de vida al nacer (al subir de aproximadamente 27 años a 61), al principio de- 1960 1970 1980 1990 2000 sigualmente distribuidas y luego más niveladas en tres olas entre finales Media 53,4 57,4 61,0 64,0 64,8 del siglo XIX y 1990. Las décadas de mejora persistente en la esperanza Coeficiente de variación 0,233 0,203 0,183 0,173 0,194 de vida al nacer se detuvieron pasmosamente en la década de 1990 (cua- Theil-T 0,027 0,021 0,017 0,016 0,020 dro 3.1). La desigualdad entre los países en desarrollo es tan alta como Theil-L 0,028 0,022 0,018 0,017 0,021 no lo fue nunca desde 1960. Fuente: Schady, 2005. Entonces, hay cierta convergencia de un largo período con respecto Nota: Theil-L y Theil-T son dos medidas de desigualdad que pertenecen a la clase entropía general, con a la esperanza de vida al nacer, aunque en los años noventa hay pérdidas parámetros 0 y 1, respectivamente (no ponderados). La equidad desde una perspectiva global 43 RECUADRO 3.1 Tres conceptos de desigualdad en competencia: global, internacional e interpaíses Con respecto a las ganancias en bienestar derivadas La desigualdad global se calcula sencillamente más generalmente los críticos de la globalización, tratan de la globalización, los dos lados del debate suelen sumando la desigualdad internacional a la desigualdad cada país como una observación, en tanto que las hacer afirmaciones que son diametralmente opuestas dentro de los países. descomposiciones de la desigualdad mundial en los al examinar los mismos datos. Si bien hay diferencias componentes entre países y dentro de los países, y problemas con los datos, la discrepancia general de Desigualdad interpaíses: cada país tiene un descritos antes, dan igual peso a las personas, sea que las visiones sobre el tema parece emanar del hecho de ingreso representativo como su ingreso promedio vivan en China o en Chad. que los dos lados no comparten los mismos valores Pero estos dos conceptos no son suficientes para Nótese que en el debate sobre globalización la acerca de lo que constituye una distribución justa de establecer la base de datos. Pensemos en la siguiente escogencia de la medida de desigualdad también puede las ganancias de la globalización. afirmación en apoyo del argumento de que la depender de la pregunta que se esté tratando de Contemplamos aquí tres conceptos diferentes de desigualdad ha venido creciendo en el mundo: "El PIB contestar. Si a uno le interesa el impacto de ciertas desigualdad, con base en Milanovic (2005) y per cápita del país más rico del mundo era más o políticas "globalizadoras" sobre el crecimiento o sobre Ravallion (2004a). Ambos autores, lo mismo que el menos 9 veces el del más pobre alrededor de 1870, los resultados distributivos finales a nivel de país, debate sobre globalización en general, discuten estos mientras que en 1990 era 45 veces".6 Obsérvese que, quizá sea preferible usar una medida de desigualdad "conceptos en competencia" en el dominio de los aunque esta afirmación parece referirse a algo afín interpaíses. ingresos. Pero tales conceptos pueden extenderse a con la desigualdad internacional, hay una diferencia otras dimensiones, como salud y educación sutil pero muy importante: ni el tamaño del país más ¿Por qué usar desigualdad internacional, como lo (especialmente al tratarse de desigualdad entre rico ni el del más pobre juegan ningún papel en esta hacemos en este informe? países). Las conclusiones que se saquen en cada una afirmación. La afirmación sigue siendo la misma sea Como alternativa, si estamos tratando de determinar de estas dimensiones del bienestar dependen que el país más rico sea Palau y el más pobre si la pobreza o la desigualdad mundial decreció como entonces del concepto de desigualdad adoptado. Es Jamaica, o que sean China e India. resultado de políticas "globalizadoras", entonces imposible que los dos lados se comuniquen sin aclarar Es por esto que se necesita un tercer concepto. podríamos inclinarnos más por examinar medidas de primero estos conceptos. En éste, todos los países del mundo (en vez de los desigualdad internacional. ¿Se ha incrementado la desigualdad global de ciudadanos) se alinean y a cada uno de ellos se le ingresos, o no? Antes de poder contestar esto, asigna su ingreso medio. A la desigualdad en esta No existe elección correcta ni errada tenemos que definir lo que queremos decir con distribución (de aproximadamente 200 países del Al evaluar las tendencias de la desigualdad entre desigualdad global y cómo difiere de lo que mundo) la llamaremos desigualdad interpaíses. países, pueden darse argumentos a favor de uno y llamaremos desigualdad internacional e interpaíses. Milanovic (2005) se refiere a nuestros conceptos de otro de estos conceptos. La escogencia no es cuestión desigualdad interpaíses, internacional y global como de qué es correcto o errado. Cuando se trata de juzgar Desigualdad global: olvida las fronteras desigualdad Concepto 1, Concepto 2 y Concepto 3, la desigualdad, la gente inteligente puede disentir nacionales; cada persona tiene su ingreso real respectivamente (ver la figura). acerca de si deben ponderarse igualmente los países o La desigualdad global es fácil de definir: olvide las personas ­cosa que Ravallion (2004a) argumenta sencillamente los países, alinee todos los ciudadanos Por qué usar la desigualdad interpaíses en detalle. El punto es: los juicios (o las cuestiones de del mundo y calcule la desigualdad en la distribución El juicio implícito de valor al usar desigualdad interés) que afectan la elección del concepto de de sus ingresos reales, ajustada por paridad de poder interpaíses en vez de desigualdad internacional es que desigualdad empleado en el trabajo empírico, pesan adquisitivo.5 Las medidas de desigualdad global que los países, no la gente, deberían tener igual peso al muchísimo en la evaluación que pueda hacerse de la pertenecen a la clase general de entropía, como una evaluar la justicia de la división de las ganancias justicia distributiva de los actuales procesos de desviación logarítmica de la media o índice de Theil, obtenidas de la globalización. Las medidas que citan globalización. pueden descomponerse nítidamente en desigualdad atribuible a desigualdades entre personas dentro de cada país y las diferencias medias de ingresos entre Tres conceptos de desigualdad ilustrados países (Shorrocks 1980). La desigualdad dentro de los países es lo que sería la desigualdad general si no hubiera diferencias de consumo promedio entre países, Desigualdad interpaíses: sino que cada país tuviera su nivel real de Tres países y tres representantes desigualdad. La desigualdad entre países puede con ingresos medios (altura) interpretarse que mide lo que sería el nivel de desigualdad en el mundo si toda la gente dentro de cada país tuviera el mismo nivel de consumo (el promedio del país). La desigualdad total en el mundo es la suma de estas dos partes, y las Desigualdad internacional: razones de las respectivas partes a la desigualdad La población entera incluida, pero con total constituyen una medida de la contribución ingresos medios porcentual de la desigualdad entre países y dentro de los países a la desigualdad total. Desigualdad internacional: cada persona tiene el ingreso medio de su país A todo lo largo del resto del informe, a esta Desigualdad global: desigualdad entre países la denominamos desigualdad Todos los individuos con sus ingresos internacional; esto es, la desigualdad en la reales distribución de todos los ciudadanos del mundo, pero en la que a cada persona se le asigna el ingreso promedio de su país y no su propio ingreso. Fuente: Milanovic, 2005 y Ravallion, 2004a. 44 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Gráfico 3.1 Desvanecimiento de picos gemelos en la esperanza de vida al nacer Fuente: Schady, 2005. Si bien el cambio técnico en conocimiento sobre salud privada y pú- cho de que muchos países, particularmente de África y Asia, tuvieron blica puede ser más importante para explicar la mejor salud en gene- años de escolaridad promedio cercanos a cero. La distribución pondera- ral,14 el ingreso puede ser importante en los países más pobres, por su da, como la de la esperanza de vida al nacer, fue bimodal y presentó un impacto sobre la adopción de técnicas incluso económicas, nutrición pico alrededor de dos años de escolaridad media y otro más pequeño adecuada e infraestructura de agua y sanidad. Entre los países más po- alrededor de ocho años. bres, la esperanza de vida aumenta verticalmente con el ingreso (gráfico 3.2).15 Gráfico 3.2 La esperanza de vida al nacer está altamente correlacionada con el Pero las diferencias en crecimiento del ingreso explican menos de un ingreso, particularmente en los países pobres sexto de la variación en incrementos de la esperanza de vida al nacer. Agua potable, sistemas de salud, demanda de sistemas de salud debida- mente operados y equipados, y conocimiento sanitario básico, son de- terminantes más importantes, y los dos últimos tienen mucho que ver con educación, particularmente con la educación de la mujer.16 Aunque la esperanza de vida al nacer continuó creciendo y las tasas de mortalidad infantil decreciendo, la última década del siglo XX vio una divergencia entre países ricos y países pobres.17 Las dificultades enfrentadas por los países de Europa y Asia Central durante la transi- ción, y la diseminación del VIH/SIDA y los conflictos civiles, fueron factores de primer orden en esto, pero no son los únicos responsa- bles.18 Cornia y Menchini (2005) citan cambios en gasto en salud, pro- gramas de salud pública, y la estructura y estabilidad de los hogares como posibles razones de la desaceleración del progreso en salud en los países en desarrollo. Desigualdades globales en educación Fuente: Deaton, 2004. La distribución no ponderada del logro escolar adulto estaba claramen- Nota: curva ajustada no paramétricamente, ponderada por población. El gráfico marca la esperanza de vida al nacer por país (utilizando círculos cuyo tamaño es proporcional a la población) con respecto al te inclinada hacia la izquierda en 1960 (gráfico 3.3). Esto refleja el he- PIB per cápita en dólares de paridad de poder adquisitivo (PPA) en 2000. La equidad desde una perspectiva global 45 Gráfico 3.3 La distribución de años de escolaridad mejoró notablemente en la segunda mitad del siglo XX Fuente: Schady, 2005. Muchos de estos países vieron incrementarse grandemente las ma- desigualdad tanto dentro como entre países está disminuyendo, la trículas en las décadas de 1960, 1970 y 1980. A medida que estas tasa de convergencia de las medias de los países ha venido siendo más cohortes más jóvenes avanzaban en años, los años de escolaridad prome- rápida. dio de sus países se incrementaron y desapareció la inclinación en la La historia sigue siendo la misma cuando se trata de descomponer la distribución internacional no ponderada. Nótese que la distribución desigualdad en escolaridad en desigualdades entre hombres y mujeres. bimodal de la escolaridad entre personas (ponderada por población) per- Aproximadamente un cuarto de la desigualdad global en años de esco- sistió hasta los años noventa y luego dio lugar a una distribución unimodal laridad es atribuible a diferencias entre hombres y mujeres, pero esta solamente para 2000. Como quiera que se la mida, la distribución internacional de años de escolaridad tuvo cambios drásticos entre 1960 y 2000. A medida que Gráfico 3.4 La media de años de escolaridad ascendió en tanto que los niveles promedio han aumentado, la desigualdad ha descendido dé- la desigualdad decreció entre cohortes por nacimiento cada tras década (gráfico 3.4). Los años promedio de escolaridad a nivel mundial casi se duplicaron, de 3,4 a 6,3 (cuadro 3.2). África subsahariana, Medio Oriente y África septentrional, y Asia meridional comenzaron con altas desigualdades (no mostradas aquí) y las redujeron a lo largo del tiempo ­la región de Medio Oriente y África septentrional fue par- ticularmente exitosa. América Latina y el Caribe, y Asia oriental, tam- bién tuvieron ciertas desigualdades, las cuales propiamente eliminaron en sus cohortes más jóvenes. Pese al progreso, los niveles medios de escolaridad en África subsahariana y Asia meridional siguen siendo ba- jos incluso para las cohortes más jóvenes. Si bien continúa habiendo significativas disparidades de un país a otro, pese a las evidencias de un notable desatraso de los países más pobres en el último medio siglo, también hay una gran variación dentro de los países (capítulo 2). De hecho, menos del 20% de la desigualdad en años de escolaridad entre adultos nacidos entre 1935 y 1979 es atri- buible a la desigualdad entre países, una participación que ha venido Fuente: Araújo, Ferreira y Schady, 2004. Nota: la desigualdad en años de escolaridad se mide utilizando GE (0,5), es decir, la medida de desi- descendiendo sosteniblemente a lo largo del tiempo. A la vez que la gualdad de clase entropía general, con 0,5 como parámetro de aversión a la desigualdad. 46 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Cuadro 3.2 La media de años de escolaridad ascendió continuamente al tiempo sas, del concepto de desigualdad que se tenga bajo el microscopio: la que la desigualdad decreció desigualdad interpaíses (en la distribución de las medias no ponderadas por país), la desigualdad internacional (en la distribución de las medias 1960 1970 1980 1990 2000 por país ponderadas por tamaño de la población), o la desigualdad glo- Media 3,38 3,82 4,67 5,55 6,30 bal (en la distribución de ingresos individuales). Coeficiente de variación 0,739 0,705 0,612 0,518 0,461 Iniciamos la discusión presentando la mediana y la media de ingre- Theil-T 0,281 0,259 0,195 0,143 0,115 sos de países seleccionados por región para un rango de años de entre Theil-L 0,392 0,365 0,250 0,179 0,144 1997 y 2002, al igual que la dispersión de esos ingresos dentro de cada país (gráfico 3.6). Son asombrosas las grandes diferencias de un país a Fuente: Schady, 2005. Nota: Theil-L y Theil-T son dos medidas de desigualdad que pertenecen a la clase entropía general, con otro y entre la gente de cada país. Por ejemplo, un individuo del percentil parámetros 0 y 1, respectivamente (no ponderados). 10 en la distribución de Estados Unidos, disfruta de un nivel de ingresos superior que uno que gane el ingreso medio en Brasil o Argentina.20 Mientras que un chino que viva en un área rural tiene un ingreso pro- brecha está reduciéndose con el tiempo; en nuestra muestra, pasó del medio similar al de un camboyano promedio, un chino del ámbito urba- 31% en la cohorte de mayor edad al 16% en la más joven, aunque hay no disfruta de un ingreso similar al de un brasileño promedio.21 Una grandes diferencias en esta convergencia por región (gráfico 3.5). Mien- sudafricana que esté en el nivel más bajo de la distribución de ingresos tras que América Latina y el Caribe, Asia oriental, y Europa y Asia cen- en su país, gana tanto como el individuo promedio en Malí, en tanto tral parecen haber alcanzado la paridad de género en educación, que un sudafricano que esté en el percentil 90 de esa distribución de conjuntamente con otros países desarrollados, el progreso en Asia meri- ingresos disfruta de un nivel de vida (en ingresos) comparable al de un dional, África subsahariana, y Medio Oriente y África septentrional ha irlandés promedio. sido más lento. La mujer sigue estando rezagada del hombre en años de La diferencia en la evolución de la desigualdad interpaíses (no pon- escolaridad. derada) e internacional (ponderada) entre 1950 y 2000 ­sirviéndonos No debe asumirse que un alto nivel de escolaridad implique necesa- de Milanovic (2005), quien la denomina la "madre de todas las disputas riamente alto nivel de logro, y viceversa. Un análisis de la relación entre sobre desigualdad"­ difícilmente podría ser más aguda (gráfico 3.7). Si escolaridad (medida por el porcentaje de adultos de 25 a 34 años que la unidad de observación son los países, la desigualdad (interpaíses) tiene educación segundaria completa) y logro (medido por la proficiencia innegablemente ha venido creciendo, en especial desde los años en lectura de las personas de 15 años) en 27 países de la OCDE (más ochenta. Pero la desigualdad internacional ha venido decreciendo Brasil), muestra un coeficiente de correlación de rango entre estas dos sostenidamente, sobre todo gracias al crecimiento del ingreso en algu- variables, de 0,57. Es claro que los rangos de los países de acuerdo con nos países populosos, principalmente China e India. Obsérvese que la estos dos indicadores no son los mismos. República de Corea y Japón desigualdad interpaíses y la internacional sin China e India, tienen tra- ­en la cima de la distribución de la OCDE­, y México, Portugal y Tur- yectorias muy cercanas entre sí de 1980 en adelante, lo que coincide con quía ­en la base­ tienen rangos similares tanto de escolaridad como de logro. Pero República Checa, Noruega y Estados Unidos están peor en logro que en escolaridad. Y las calificaciones de logro de Australia, Gráfico 3.5 Las disparidades de género en años de escolaridad decrecieron Finlandia e Irlanda son mucho más altas que sus calificaciones de esco- pero siguen siendo significativas en algunas regiones laridad. Las diferencias de logro entre los países en desarrollo y los de la OCDE siguen siendo desconcertantemente grandes. Utilizando evaluaciones internacionalmente comparables de lectura, matemáticas y ciencias, Pritchett (2004b) muestra que los países en desarrollo no solamente constituyen la cola inferior de la distribución de aprendizaje, sino que además casi todos se desempeñan efectivamente mucho peor que los países de más bajo desempeño de la OCDE. Por ejemplo, en Argentina, México y Chile el desempeño de los niños está alrededor de 2 desviacio- nes estándar (OCDE) por debajo de los niños de Grecia ­uno de los países de más bajo desempeño en la OCDE. En competencia en lectura (con base en PISA 2001), el estudiante indonesio promedio se desempe- ñó al nivel del estudiante francés del percentil 7. Tomando en conside- ración los niños que nunca han ido a la escuela, los que se matricularon pero desertaron, y los que terminaron el noveno grado pero cuyas califi- caciones en las pruebas siguen estando más de una desviación estándar por debajo de la media de la OCDE en matemáticas, Pritchett encuen- tra que en Marruecos al 96% de los jóvenes de 15 a 19 años les falta logro en "aprendizaje adecuado".19 Desigualdades globales en ingresos y gastos Las respuestas a preguntas básicas ­por ejemplo, si la desigualdad de ingresos ha venido creciendo o decreciendo­ dependen, entre otras co- Fuente: Araújo, Ferreira y Schady, 2004. La equidad desde una perspectiva global 47 Gráfico 3.6 Los ingresos varían muchísimo entre países y entre individuos Fuente: Cálculos de los autores. Nota: Los años varían entre 1997 y 2002 medidos por ingreso per cápita mensual (PPA US$ de 1993) ajustado (recuadro azul) o por consumo (recuadro anaranjado). El punto más bajo (extremo izquierdo) de cada línea representa el nivel de ingresos en el percentil 10, seguido del de la mediana, la media (los dos extremos de cada recuadro), y el percentil 90 (punto máximo de cada línea). el período de rápido crecimiento en estos dos países, el crecimiento pro- y Brandolini (2004) encuentran que los índices absolutos de desigual- medio más lento en otros países en desarrollo y los descensos en el ren- dad como el Gini absoluto y el índice de Kolm 22 (con diversos parámetros dimiento medido en Europa oriental y los países de la antigua Unión de aversión a la desigualdad), han venido incrementándose sostenida- Soviética. mente desde 1970 (gráfico 3.8).23 Si Luxemburgo y Nicaragua, ubicados en los extremos opuestos de Lo que sucedió con la desigualdad global en los últimos 20 años más la distribución mundial de ingresos, crecieran a la misma tasa anual del o menos, ha sido tema de acalorado debate en el contexto de la globa- 2% per cápita durante los próximos 25 años, los ingresos anuales per lización y es, quizá, la pregunta más difícil de responder. Algunos auto- cápita en Luxemburgo se incrementarían de US$17.228 (ajustado por res24 afirman que la desigualdad global se incrementó ligeramente, en PPA) a US$28.264, esto es, un incremento de más de US$10.000. En tanto que otros25 arguyen que descendió. contraste, el de Nicaragua se incrementaría en apenas US$375, pasan- do de US$573 a US$940, durante el mismo período. Atkinson y Brandolini (2004) observan que "con tasas anuales per cápita del 5% en Gráfico 3.7 Desde 1950, la desigualdad entre países se incrementó en tanto China y el 2% en Estados Unidos, la brecha en ingresos absolutos entre que la desigualdad internacional decreció los dos países se ensancharía durante 41 años más antes de empezar a angostarse, hasta desaparecer finalmente al cabo de 72 años". Los juicios evaluativos sacados de los cambios distributivos asociados con la distribución, pueden depender decisivamente de si se está pen- sando en la desigualdad en términos absolutos o en términos relativos. No existe ninguna teoría económica que nos diga que la desigualdad es relativa, no absoluta. También aquí, lo mismo que con la desigualdad interpaíses e internacional, no se trata de que un concepto sea correcto y el otro errado. Tampoco son éstos dos formas de medir la misma cosa. Por el contrario, son dos conceptos distintos. Las preferencias reveladas por uno de los dos conceptos reflejan juicios de valor implícitos acerca de lo que constituye una división justa de las ganancias del crecimiento. Es necesario sacar a la luz esos juicios y escrutarlos críticamente para poder asumir una posición bien pensada en este debate. Un examen de la desigualdad internacional utilizando medidas ab- solutas en vez de relativas, revela un incremento sostenido en el largo plazo, al igual que en las décadas recientes ­resultado éste que contras- ta con las tendencias en la desigualdad internacional relativa. Atkinson Fuente: Milánovic, 2005. 48 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Gráfico 3.8 A diferencia de la desigualdad relativa, la desigualdad absoluta ha evidencias (en el capítulo 2) de desigualdad creciente dentro de los paí- venido creciendo sostenidamente ses en muchas partes del mundo, entre ellos Bangladesh, China, Reino Unido y Estados Unidos. La participación entre países de la desigualdad global también coin- cide con Milánovic (2005), quien la calcula en alrededor del 71% en 1998. Es posible que las cifras de Milánovic sobreestimen la desigual- dad entre países, porque él asigna el mismo ingreso a todos los hogares de un decil, en vez de estimar una curva de Lorenz (por percentiles). Nuestros resultados utilizan datos ligeramente mejorados con respecto a los de Milánovic en tres aspectos. Primero, para muchos países calcu- lamos nuestras medidas de bienestar utilizando datos en bruto a nivel de hogar, mientras que Milánovic (y muchos otros) usan datos agrupa- dos. Segundo, nosotros incorporamos datos más recientes para el perío- do actual, lo que posiblemente ofrece una mejora en la calidad de los datos, especialmente para los países de Europa oriental. En tercer lugar, para los países que tienen datos agrupados, estimamos curvas de Lorenz en vez de asignar el mismo ingreso a cada país del mismo grupo.26 El que casi toda la desigualdad global en ingresos se explique por la des- igualdad entre países parece ser un resultado sólido en la literatura, en agudo contraste con el cuadro de salud y educación. Para un período mucho más largo (1820­1992), Bourguignon y Morrisson (2002) estiman que la desigualdad global se incrementó sostenidamente, debido a un rápido aumento de la desigualdad interna- cional hasta la Segunda Guerra Mundial, y luego a incrementos más módicos de la desigualdad tanto dentro de los países como internacio- nal entre 1970 y 1992 (gráfico 3.10).27 Asimismo, ellos sostienen que la desigualdad internacional era esencialmente insignificante al entrar en el siglo XX (cuando representaba aproximadamente el 12% de la de- sigualdad global), pero que se incrementó muy rápidamente hasta la Fuente: Atkinson y Brandolini, 2004. Segunda Guerra Mundial y luego continuó aumentando, aunque a un ritmo mucho menor. No obstante, la desigualdad entre países alcanzó su pico máximo alrededor de 1910 y decreció vertiginosamente entre El examen de la desigualdad global requiere conocimiento de la dis- las dos guerras mundiales (principalmente debido a fuerzas igualadoras tribución de la desigualdad dentro de cada país. Las encuestas de hoga- en los países hoy desarrollados), y empezó a escalar nuevamente sólo res que recogen esos datos son un fenómeno relativamente nuevo, que desde los años setenta. El efecto combinado de estos cambios es un in- se ha hecho más común desde la década de 1980, incluso en los países en desarrollo. Entonces, si queremos conocer la distribución del ingreso para toda la gente del mundo, estamos limitados a un período mucho más corto. Nosotros seleccionamos tres ondas, similares a las utilizadas Gráfico 3.9 Incrementos de la desigualdad interna neutralizaron el descenso por Milánovic (2005): 1986-1990, 1991-96 y 1997-actual. de la desigualdad entre países La desigualdad global (medida por la desviación logarítmica de la media) no cambió significativamente durante este período, aunque hay una leve reducción entre 1993 y 2000 (gráfico 3.9). La desviación logarítmica de la media para el mundo se habría incrementado sin Chi- na e India, en consonancia con el consenso registrado en la literatura acerca de que la desigualdad internacional decreció en este período fun- damentalmente gracias a estos dos países. Pero si la desigualdad global se mantuvo aproximadamente igual mientras la internacional decreció, la desigualdad dentro de los países tuvo que haberse incrementado aproxi- madamente en la misma medida ­tema que discutimos más adelante. Casi toda la desigualdad de ingresos del mundo puede explicarse por las diferencias en las medias de los países ­es decir, por la desigualdad internacional (o entre países). Nuestras estimaciones muestran que la proporción de la desigualdad global que puede atribuirse a la desigual- dad entre países decreció sostenidamente, del 78% alrededor de 1988, al 74% alrededor de 1993 y al 67% alrededor de 2000. Con la desigual- dad global sosteniéndose más o menos pareja durante este período, la desigualdad dentro de los grupos se incrementó a un ritmo más o me- nos sostenido (gráfico 3.9). Estos resultados son congruentes con las Fuente: Cálculos de los autores. La equidad desde una perspectiva global 49 Gráfico 3.10 La desigualdad entre países se tornó mucho más importante a También se pueden examinar las tendencias de la desigualdad enfo- largo plazo cando la movilidad de los países en vez de asumir un enfoque anónimo de las comparaciones de desigualdad. La movilidad de los países pobres de la base hacia arriba ha sido limitada en los últimos 25 años. Con excepción de China, los 6 países que en 1980 ocupaban el decil más bajo (ponderado por población) ­todos de África subsahariana­ no tuvieron ningún crecimiento digno de mención.29 Aunque hay una significativa movilidad ascendente entre 1980 y 2002 ­el registro de 97,08% en la primera fila del cuadro 3.3 es Chi- na­, también hay un estancamiento y una movilidad descendente per- turbadores. Obsérvese que aproximadamente el 8% de los rangos de ingresos segundo y tercero cae dentro del rango inferior durante estas dos décadas. "Es evidente que entre 1980 y 2002 no tuvo lugar ningu- na mejora de Pareto en el mundo, lo que da cabida a diferentes juicios de valor sobre la evolución del bienestar, la desigualdad y la pobreza relativa mundiales".30 Milánovic (2005) señala también la "movilidad descendente" de muchos países más o menos en los últimos 40 años. Quienes no comparten la opinión de que la desigualdad entre países Fuente: Manipulación de datos tomados de Bourguignon y Morrisson, 2002, por parte de los autores. cayó en los últimos 20 o 25 años ­es decir, los que adoptan la visión "no ponderada" del mundo­ pueden tener en mente esas inquietudes sobre movilidad. cremento de la participación de la desigualdad internacional, desde Las tasas absolutas de pobreza han decrecido en los últimos 20 años aproximadamente el 10% en 1820 hasta más del 60% para 1992. aproximadamente, tendencia que diversos estudios han confirmado (grá- En resumen, al tiempo que el mundo se enriqueció más, la desigual- fico 3.11).31 En general, mientras que en 2001 había aproximadamente dad de ingresos ­relativa y absoluta, internacional y global­ se in- 400 millones menos de personas viviendo con menos de US$1 diario, en crementó terriblemente durante un largo período (1820­1992). Pero la comparación con 1981, el número de pobres en África subsahariana casi historia es menos nítida para un período más reciente. En la época pos- se duplicó, pasando de 160 millones aproximadamente, a 313 millones. terior a la Segunda Guerra Mundial la desigualdad interpaíses (no pon- Al tiempo que algunos países populosos, casi exclusivamente de Asia, derada) continuó incrementándose mientras que la desigualdad como Bangladesh, China, India y Pakistán, enfilaron decididamente internacional (ponderada por población) decreció. La desigualdad inter- contra la pobreza extrema, casi todos los incrementos de la pobreza ex- nacional se redujo en las décadas finales del siglo XX, porque los efectos trema ­especialmente en países que tenían altas tasas iniciales de re- reductores de la desigualdad producidos por el crecimiento de los ingre- cuento de pobreza­ tuvieron lugar en África subsahariana.32 Entre los sos en China y Asia meridional contrarrestaron sobradamente los efec- países grandes que tienen crecientes tasas de recuento de pobreza están tos impulsores de la desigualdad generados por el crecimiento continuo Nigeria, Sudáfrica y Tanzania. y sostenido de los ingresos en los países hoy desarrollados y el descenso De continuar las tendencias de pobreza presentadas aquí, el ODM en África subsahariana. de reducir a la mitad la proporción de personas que viven con menos de Examinando el período entre 1870 y 1990, Pritchett (1997), arguye US$1 diario se cumplirá. Pero solamente Asia Oriental y Meridional que si bien hubo convergencia de ingresos para los países hoy desarro- alcanzarán esta meta. Para nosotros no sería satisfactorio que esto fuera llados (lo que Maddison [1995] denomina los países "capitalistas avan- así; siendo todo lo demás igual, preferiríamos ver descender la tasa de zados"), las tasas de crecimiento entre economías desarrolladas y pobreza al mismo ritmo en todos los países. Actualmente, cientos de economías en desarrollo muestran una considerable divergencia. Él ofrece millones de personas de numerosos países en desarrollo carecen de opor- evidencias de que "las tasas de crecimiento de los países desarrollados tunidades para evitar el hambre, la mala salud y el bajo acceso a servi- están aglomeradas en un grupo estrecho, en tanto que las de los países cios vitales, como la educación y el agua potable.33 menos desarrollados están por todas partes, algunas en explosivo creci- miento y otras en decrecimiento implosivo".28 De la convergencia entre países ricos y la divergencia entre países ricos y pobres, Schultz (1998) ofrece mayores evidencias; él estima que Cuadro 3.3 Matriz de movilidad en ingresos per cápita absolutos por país, la desigualdad internacional representó cerca de dos tercios de la de- de 1980 a 2002 sigualdad total (medida por varianza logarítmica) entre 1960 y 1990; no obstante, también hubo grandes diferencias por región. La desigual- % de ingresos en 2002 dad entre los países de la OCDE y el resto de Europa, incluida Turquía) decreció en un 50% en este período, de manera que al final representó Ingresos en 1980 <710 711­1.100 1.101­2.890 2.891­10.000 10.001> solamente un tercio de la desigualdad total. Durante el mismo período, <710 1,28 1,64 0,00 97,08 0,00 la desigualdad internacional en África subsahariana casi se duplicó, lo 711­1.100 8,23 3,89 87,88 0,00 0,00 que hizo que su participación en la desigualdad total se incrementara 1.101­2.890 8,09 0,56 59,08 32,28 0,00 del 20% al 36%. Tanto en África subsahariana como en América Lati- 2.891­10.000 0,00 0,00 0,98 90,84 8,17 na y el Caribe, los niveles de desigualdad total continúan siendo altos, 10.001> 0,00 0,00 0,00 3,99 96,01 mientras que los países de elevados ingresos muestran signos de conver- Fuente: Bourguignon, Levin y Rosenblatt, 2004a. gencia. Nota: Los ingresos son per cápita (en US$ PPA constantes). 50 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Gráfico 3.11 La pobreza absoluta decreció a nivel global, mas no en todas las de veto. De manera que la OMC, por lo menos en el papel, es quizá la regiones más democrática de las organizaciones internacionales. En la práctica, la capacidad de los países de influir en la agenda y en las decisiones depende crucialmente de su capacidad de estar presentes, de seguir las negociaciones, de estar informados y de entender cabalmente el impac- to de los complejos problemas que se tengan entre manos. Un indicador aproximado de la capacidad de un país es el tamaño de su representa- ción en Ginebra. Un estudio de Blackhurst, Lyakurwa y Oyejide (2000) reveló que solamente 8 de los 38 países subsaharianos tenían cerca de 5 delegados residentes (el promedio de la OMC) registrados en la direc- ción de la OMC. Peor aún, 19 de los 38 países ­la mitad de la membresía subsahariana en la OMC­ no tenían ningún delegado residente en Gi- nebra. Solamente Nigeria tenía una delegación para negociar exclusiva- mente con la OMC.36 Aun cuando la representación del país en la arena internacional se considere adecuada, es debatible si los representantes de algunos países son cabalmente responsables ante sus ciudadanos. Hay considerables diferencias entre los países con respecto al grado en que sus institucio- nes políticas y legales proveen a sus ciudadanos de entornos justos, trans- parentes e inclusivos para mejorar y elevar sus activos. Aunque son muchos los problemas para tratar de medir esas cosas, Kaufmann, Kraay Fuente: PovcalNet (http://iresearch.worldbank.org/PovcalNet/jsp/index.jsp). y Mastruzzi (2004), en la evaluación más completa hasta la fecha, inte- gran datos recogidos por 25 fuentes independientes construidas por 18 Desigualdades globales en poder organizaciones (comerciales y de defensa). Los autores usaron los datos Uno de los principales argumentos del capítulo concluyente de este in- para proporcionar una base empírica común para evaluar las diferencias forme es que las reglas y procesos de los mercados globales pueden ser relativas entre los países en cuanto a la calidad de su "ejercicio del go- injustos para los países en desarrollo. El poder de un país en la toma de bierno". decisiones de los bancos multilaterales habitualmente está correlacionado El gráfico 3.12 resume información sobre "voz y rendición de cuen- con su fortaleza económica. Aun cuando cada país esté igualitariamente tas" que en general se refiere al grado en que los ciudadanos gozan de representado en un organismo internacional como la Organización de libertad de expresión, de una prensa libre y de elecciones abiertas, utili- las Naciones Unidas o la Organización Mundial del Comercio (OMC), zando medidas estandarizadas para países seleccionados (los mismos que fuerzas poderosas pueden sacar tajada a costa de los intereses de los en el gráfico 3.6). La barra superior para cada país representa el percentil países en desarrollo (por ejemplo, mediante acuerdos bilaterales separa- al que corresponde en la distribución de "voz y rendición de cuentas", dos). Y la capacidad de los países en desarrollo de tomar decisiones in- en la que la línea negra de intersección representa el intervalo de con- formadas puede ser limitada. fianza. La barra inferior es la calificación promedio en percentiles para la categoría de ingresos a la que corresponde el país.37 Los rangos más Los países pobres carecen de los recursos financieros y de capital humano altos de "voz" los ocupan países acaudalados como Dinamarca, Estados que les permitan ser participantes igualitarios en los organismos inter- Unidos, Irlanda e Israel. El rango de poder de países como Sudáfrica, nacionales en los que se toman decisiones que los afectan a ellos y, más allá Polonia y especialmente Malí e India, excede a las posiciones de los mis- de esto, en el establecimiento de las reglas con las cuales opera el sistema mos en ingresos. Lo opuesto es válido para China, Etiopía, Pakistán y la internacional.34 Federación Rusa. Camboya y República de Yemen son ambas muy po- En el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) ­bra- bres y su calificación es baja en libertad de expresión. Es claro que no zo del Banco Mundial para préstamos comerciales­, el poder de voto de existe una relación de uno a uno entre poder de los ciudadanos e ingre- un país depende del porcentaje de acciones que tenga del BIRF. Los sos promedios a nivel de país. accionistas más grandes son Estados Unidos, con el 16,4%, Japón, con el 7,9%, Alemania, con el 4,5%, y Francia y el Reino Unido con el Un vistazo al futuro 4,3%. Cada uno tiene un representante en la Junta Directiva. En con- traste, todos los países subsaharianos en conjunto tienen dos represen- Pese a las mejoras que se han dado en el transcurso del tiempo, en varias tantes y el 5,2% del voto. China e India tienen ambos un 2,8% del dimensiones las desigualdades entre países siguen siendo inaceptable- voto.35 La influencia de los países en el establecimiento de la agenda mente altas. Cada año 10,5 millones de muertes infantiles son prevenibles para las instituciones no se limita a la membresía de la Junta. En un en el sentido de que estos niños no morirían si hubieran nacido en países estudio, Filmer y otros (1998), muestran que aproximadamente dos ter- ricos.38 El nivel medio de escolaridad de los adultos nacidos en el perío- cios de las posiciones de alta gerencia del Banco Mundial las ocupan do 1975­79 en África subsahariana se mantiene en 5,4 años, en con- ciudadanos de países de la Parte I (principalmente de la OCDE), aun- traste con 10,1 años en América Latina y el Caribe y 13,4 años en los que éstos representan menos de un quinto de la población global y una países desarrollados. Los países en desarrollo también enfrentan desa- porción más pequeña de la cantidad de países miembros. fíos masivos de influencia en las reglas y procesos globales que determi- En la OMC cada país miembro tiene un voto. Es más, puesto que las nan los resultados finales, lo cual tiene enorme peso en el bienestar de decisiones se toman por consenso, todo país tiene efectivamente poder sus ciudadanos. La equidad desde una perspectiva global 51 Gráfico 3.12 No existe ninguna relación de uno a uno entre poder e ingreso cativas locales. Una posible explicación para la falta de conexión entre la convergencia en educación y la divergencia en ingresos, es que la educación no se está traduciendo en capital humano y que el aumento de la escolaridad por trabajador explica solamente una pequeña parte del crecimiento en rendimiento por trabajador.39 Hemos visto que la historia de la desigualdad de ingresos en el mundo ha sido una historia de desigualdades internacionales decrecientes y cre- ciente desigualdad dentro de los países. Para la desigualdad global, estos dos efectos se contrarrestan, y la conclusión que se saque depende de sa- ber qué efecto predominó. La reducción de la desigualdad internacional se debe fundamentalmente al rápido crecimiento de los ingresos en China y Asia meridional.40 Pero a medida que China y Asia meridional se pon- gan a la par con el promedio mundial, su efecto igualador disminuirá. Si continúan desarrollándose a tasas similares a las de las dos últimas déca- das, el efecto de su crecimiento incrementará la desigualdad internacio- nal.41 Sin el efecto de contrarresta que produce la desigualdad internacional decreciente, la desigualdad global también empezará a elevarse de nuevo a menos que la desigualdad dentro de los países comience a declinar y que las economías de África subsahariana empiecen a experimentar un creci- miento saludable. Esto sugiere que el futuro de la desigualdad mundial de ingresos será cada vez más una función del crecimiento económico en África (y en algunos otros países pobres bajo tensión), especialmente si las tasas de crecimiento demográfico en África se mantienen por encima del promedio mundial. El hecho de que tanto el crecimiento demográfico como el crecimiento económico en África se hayan atrasado por la trage- dia del SIDA, es doblemente perturbador. Acerca de si los países pobres de hoy cuyas economías están estanca- das irán a despegar, algunos investigadores son optimistas. Lucas (2003) Fuente: Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2004. sugiere que los países que todavía no se han unido a la revolución indus- Nota: "Voz y rendición de cuentas" se refiere en general al grado en que los ciudadanos tienen libertad trial (cosa que él atribuye a planificación socialista, falta de legislación y de expresión, una prensa libre y elecciones abiertas basadas en la compilación estadística de respues- tas sobre la calidad del gobierno, dadas por un gran número de empresas, ciudadanos y expertos corrupción) serán las economías milagrosas del futuro. Él calcula que las encuestados en países industrializados y en países en desarrollo, según lo reporta una cantidad de tasas de crecimiento en estos países en desatraso pueden ser verdadera- institutos de encuestas, grupos de asesores expertos, organizaciones no gubernamentales y organiza- mente altas y que dichos países experimentarán una transición demo- ciones internacionales. Las posiciones relativas de los países sobre estos indicadores están sujetas a márgenes de error que están claramente indicados. Consecuentemente, de estos datos no deben inferirse gráfica similar a la que vivieron los países hoy desarrollados. La población calificaciones precisas por país. mundial no va ha cesar de crecer y el crecimiento de la producción mun- dial no se estabilizará sino hasta cuando todos los países comiencen a parecerse, económicamente, a países como Estados Unidos, gracias al Las desigualdades internacionales en escolaridad han venido descen- libre comercio y a la difusión de tecnología. diendo sostenidamente. Esto también es cierto en salud ­hace 50 años Pritchett ­quien denomina esta idea "ventaja del atraso"42­ es más el país de nacimiento pesaba mucho más en la supervivencia que hoy. cauteloso. Aunque admite que tales ganancias rápidas en productividad En este sentido, las oportunidades entre países se están igualando. Pero son una posibilidad, él arguye que "históricamente son raros los casos las mejoras en esperanza de vida al nacer se están revirtiendo desde prin- en que países atrasados, y especialmente los más atrasados, lleguen efec- cipios de los años noventa, debido a los efectos devastadores del VIH/ tivamente a ganarle al líder".43 Observa también que hay fuerzas que SIDA y a las difíciles circunstancias que enfrentan los ciudadanos de pueden generar declives "implosivos" en estos países, lo que sugiere que algunas economías en transición. En contraste, la distribución mundial el atraso también puede conllevar "severas desventajas". de los ingresos se fue tornando secularmente más desigual desde princi- Con respecto a la salud en África subsahariana, la División Demo- pios del siglo XIX hasta alrededor del final de la Segunda Guerra Mun- gráfica de las Naciones Unidas proyecta que la esperanza de vida al dial. Desde la guerra, la desigualdad internacional entre países ha nacer descenderá en África durante los próximos 5 a 10 años y que decrecido inmensamente, gracias al rápido crecimiento de China e India luego empezará a ascender nuevamente, y hacia el año 2050 llegará a en épocas más recientes, y la desigualdad global se ha nivelado. Debido 65 años.44 Estas proyecciones asumen que las tasas de prevalencia de a que China e India son sólo dos países, la desigualdad interpaíses en VIH/SIDA en África alcanzarán un tope en algún momento antes de ingresos ha continuado aumentando. 2010 y luego bajarán durante las siguientes décadas. Pero el Programa ¿Qué explica la convergencia en salud y educación, y la falta de la Conjunto de las Naciones Unidas sobre VIH/SIDA estimó que en 2000 misma en ingresos? Deaton (2004) señala que, si bien las ganancias en el 43% de las mujeres embarazadas eran VIH positivo en Botsuana y el ingresos eran indudablemente importantes para mejorar la nutrición y 19% lo eran en Sudáfrica.45 Así, millones de bebés están naciendo in- financiar mejores programas de agua y sanidad, algunos países progre- fectados, cosa que es casi totalmente prevenible mediante intervencio- saron en reducción de la mortalidad infantil incluso en ausencia de cre- nes apropiadas. La esperanza de vida en África no mejorará mucho, y cimiento económico. Estas mejoras provinieron de la globalización del ciertamente no mejorará pronto, si no se materializan las mejoras asu- conocimiento, facilitada por las condiciones políticas, económicas y edu- midas en cuanto a las tasas de prevalencia del VIH/SIDA. 52 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Puesto que Asia meridional se ha puesto casi a la par con el prome- clinaciones en oportunidades y rendimiento en salud. Una evaluación dio mundial en esperanza de vida, África subsahariana será la única re- confiada de las tendencias pasadas y futuras en desigualdad en salud gión que afecte significativamente las desigualdades de salud entre países, está en espera de investigación futura. a no ser por una catástrofe de primer orden en alguna otra parte.46 Si las tendencias que hicieron posible el desatraso de muchos países Entonces, las mejoras en la esperanza de vida en África subsahariana pobres por fuera de África continúan en salud, educación e ingresos, los son la clave para futuras reducciones de las desigualdades internaciona- desafíos más grandes quedarán en África y algunos países pobres de les de salud. El capítulo 2 documenta las desigualdades dentro de los otras regiones. En las economías estancadas que hay en el mundo es países en oportunidades de salud para los bebés hijos de padres pobres o necesario revivir el crecimiento con equidad, y enfrentar urgentemente ricos, de madres con o sin educación formal, nacidos en áreas rurales o la tragedia del SIDA (junto con la cantidad de otras enfermedades urbanas, etc. En muchos países existen en estas dimensiones fuertes in- prevenibles), especialmente en África subsahariana. En foco 2: Empoderamiento Participación popular y transiciones equitativas a nivel local Promover la equidad mediante acción pública exige cambios en las configuraciones existentes de poder e influencia. Debido a que las instituciones establecidas privilegian ciertos intereses y marginan otros, hacer que las instituciones de gobierno sean más democráticas y mejoren más la equidad exige reformas que incrementen las posibilidades de participación efectiva de grupos tradicionalmente marginados. E l gobiernolocalesundominiocríticopara minada por la élite y clientelista del gobierno Extensión de la democracia el ejercicio de los derechos democráticos local, promoviendo políticas redistributivas a Estas iniciativas han estado marcadas por la ex- y para hacer efectivas las opciones pú- través de una amplia participación popular. Así, tensión de la democracia, específicamente por la blicas. Pero en gran parte del mundo en desarro- ambas cambiaron la estructura de oportunidad toma de decisiones públicas en terrenos de auto- llo varios factores han conspirado contra el buen política e incluyeron acciones para fortalecer la ridad previamente dominados por élites privadas gobierno, la democracia y la equidad a nivel lo- agencia de los grupos subordinados.2 En efec- y estatales. En Brasil, desde hace mucho los pre- cal. A menudo el poder social y económico de las to, ambas complementaron las formas represen- supuestos municipales han estado reservados a élites locales se ha traducido en una influencia tativas de democracia con formas participativas partidos oligárquicos y estrechos intereses secto- desproporcionada sobre el proceso político, y es- de democracia, abriendo las instituciones al com- riales. En Kerala, los panchayats han sido por tructuras verticales aisladas y no transparentes promiso directo de la sociedad civil. Y ambas mucho tiempo poco más que receptores pasivos de toma de decisiones han dificultado que los ciu- fortalecieron la autoridad y la acción públicas, de proyectos verticales diseñados y entregados por dadanos comunes tengan poder.1 La profundiza- incrementando tanto la profundidad como el al- las burocracias estatales. En ambos casos, los ciu- ción democrática en el mundo en desarrollo suele cance de la toma de decisiones democrática. dadanos tienen ahora voz en la determinación de comenzar con la democratización del gobierno la forma en que se asignen los recursos públicos. local, y eso es precisamente lo que han tratado Profundización de la democracia En los casos más satisfactorios de presupuesto de hacer dos iniciativas de gobierno participativo Las evidencias muestran que estas iniciativas han participativo, íntegro, el presupuesto del muni- ­en el estado hindú de Kerala y en varias muni- profundizado la democracia, expandiendo el ran- cipio es discutido y aprobado por delegados que cipalidades de Brasil. go de actores sociales que participan en la arena actúan en pro de las prioridades establecidas por En 1999, el gobierno estatal de Kerala lanzó política. En Porto Alegre, se estima que 100.000 las asambleas de barrio, y los ciudadanos delibe- lo que es ampliamente considerado como la ini- adultos han participado en alguna medida en las ran sobre segmentos capitales y operativos del ciativa más ambiciosa para la descentralización asambleas de presupuesto. Otras ciudades que presupuesto. democrática en India: la Campaña Popular de han adoptado alguna forma del proceso, también En algunos municipios la participación direc- Plantación Descentralizada. El gobierno no sola- han experimentado participación activa, entre ta se ha extendido a áreas temáticas, como desa- mente delegó el manejo de significativos recur- ellas municipios que no tienen sociedades civiles rrollo económico, transporte público, educación, sos y autoridad a los 1.214 panchayats (consejos establecidas. En Kerala, cerca de una de cada servicios sociales y planeación urbana. En Kerala, de pueblos rurales) y municipios de Kerala, sino cuatro familias asistió a las asambleas del pueblo a los panchayats se les ha dado autoridad sobre que además promovió la participación ciudada- en los dos primeros años de la campaña, y pese al hasta el 35% del presupuesto para el desarrollo, na directa mediante la creación, por mandato, de proceso de pérdida de interés, por volverse ruti- lo que equivale a una quintuplicación de su base asambleas del pueblo y comités ciudadanos para narias, estas asambleas continúan reuniendo gran- de recursos. Los panchayats han calificado, dise- planear y presupuestar los gastos de desarrollo des cantidades de personas. Cientos de miles de ñado e implementado cientos de proyectos anua- locales. ciudadanos han tenido entrenamiento en planea- les entre todos los sectores de desarrollo. Éstos En Brasil, la ciudad de Porto Alegre lanzó una ciónypresupuesto,yloscomitésqueefectivamente han incluido vivienda para los pobres, irrigación iniciativa de presupuesto participativo en 1990, diseñan y presupuestan proyectos específicos es- a pequeña escala, vías e infraestructura rurales, que desde entonces ha sido copiada como míni- tán compuestos primordialmente por actores de proyectos agrícolas, servicios de apoyo en salud y mo por 400 municipios en todo el país. El proce- la sociedad civil. educación, y una serie de proyectos específica- so comienza con asambleas de barrio en las que Un rediseño de incentivos institucionales y mente dirigidos a la mujer y a las dalits. los ciudadanos deliberan y establecen priorida- nuevos esfuerzos de movilización hicieron que las des presupuestarias, y termina con un presupuesto mujeres constituyeran el 40% de los participan- Mejoramiento de la equidad para toda la ciudad formulado por delegados di- tes en las asambleas del pueblo (nivel insólito en Estas iniciativas en general han tenido efectos de rectamente elegidos por las asambleas de barrio. India) y la tasa de participación de las dalits (cas- mejoramiento de la equidad. En Porto Alegre, el El éxito de Porto Alegre se ha visto sostenida- tas programadas) ha excedido su representación caso más conocido y más documentado, hay cla- mente difundido, con por lo menos 100 munici- en la población.3 Mas aún, ambas iniciativas crea- ras evidencias de que los gastos en las áreas más pios, incluido São Paulo, que implementaron ron un nuevo equipo de políticos de las bases que pobres de la ciudad se incrementaron sosteni- variaciones del presupuesto participativo en no existía antes (delegados en Brasil), o bien, que damente con la introducción del presupuesto 1996-2000, y una cantidad estimada de 250 en antes no tenía poderes (los 14.000 consejeros de participativo. En otras grandes ciudades que tie- 2000-04. panchayats elegidos en Kerala). La esfera pública nen procesos de presupuesto participativos, como Estas dos iniciativas tienen mucho en común. local ­el sine qua non de cualquier democracia vi- Belém y Belo Horizonte, los gastos también han Ambas fueron concebidas como esfuerzos direc- brante­ se ha vuelto más extensiva, más inclusiva favorecido a los pobres. Un análisis estadístico tos y conscientes de romper con la política do- y más significativa. de todos los municipios brasileños en 1997-2000 53 54 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 reveló que las ciudades con presupuestos partici- formas más severas de "trampas de desigual- el seguro rechazo de sus familias en caso de arre- pativos tenían gastos significativamente más al- dad" ­situación que se caracteriza por circuns- glárselas para escapar y volver a casa, las trabaja- tos en sectores que afectan más directamente a tancias materiales deplorables, expectativas doras sexuales no tenían virtualmente ninguna los pobres.4 racionales acerca de oportunidades limitadas de capacidad para hacerse oír ni para realizar sus En Kerala, una encuesta grande a sujetos cla- movilidad, y creencias arraigadas sobre la legiti- intereses. Pero esfuerzos persistentes para orga- ve encontró que los grupos "en desventaja" eran midad y la inmutabilidad de sus circunstancias. nizar a las mujeres en un sindicato, finalmente los mayores beneficiarios de los programas diri- Romper esas trampas de desigualdad y mejorar les dieron la confianza y la competencia necesa- gidos. Estudios de caso muestran que los pan- los términos mediante los cuales los pobres son rias para llevar a cabo un cambio consistente en chayats han enfatizado la necesidad de elevar el "reconocidos" por otros, comienzan con la crea- el uso de condones por parte de sus clientes. bienestar de todos los hogares a un cierto nivel ción de una "capacidad de aspirar" y, lo que es En Indonesia, el Proyecto de Desarrollo de básico, y han hecho gran hincapié en proporcio- igualmente importante, de una "capacidad de Kecamatans (KDP), que opera en 28.000 pueblos nar equipos de sanidad, vivienda decente y agua comprometerse".6 Esto incluye ser capaz de rurales en todo el país, busca mejorar los "térmi- potable a las familias necesitadas. visualizar y estatuir futuros alternativos, tener la nos de reconocimiento" y la agencia política de los En ambos casos también hay fuertes eviden- convicción de que es deseable y posible salir de la grupos marginados.8 El proyecto asigna dinero de cias de que la captación de rentas ha caído verti- pobreza, y ser capaz de participar más significa- donaciones a nivel de subdistrito y para ello se in- calmente.5 La sola mayor transparencia del tivamente en foros donde se tomen decisiones que vita a varios grupos de lugareños pobres (dos de proceso de presupuesto ha elevado los costos de afecten su bienestar. los cuales tienen que ser mujeres) a competir por transacción de la depredación y el patronazgo. La adquisición de una "capacidad de aspirar" fondos con base en la presentación de una pro- es fundamentalmente un producto del desarrollo puesta formal de subproyecto. Los procedimien- Empoderamiento de los grupos más demecanismosmásampliamenteaccesiblesyequi- tos, las instituciones y las normas del KDP son en marginados tativos para la interacción entre los pobres y las gran medida descentralizadas, se concentran en la Los casos de Kerala y Porto Alegre ilustran el valor élites, mecanismos que están recíprocamente liga- solución conjunta de problemas públicos, invitan de mejorar la accesibilidad, la transparencia y la dos al logro de mayor poder en las interacciones a la participación y el escrutinio públicos genera- responsabilidad del gobierno local. No obstante, asociativas. Eso prospera en y mediante la organi- les, y tienen lugar de una manera más o menos aun cuando se hayan acometido tales iniciativas, zación de grupos y el diálogo público, y las opor- continua e institucionalizada.9 donde la economía esté creciendo por otras vías, tunidadesqueéstosproveendepráctica,repetición, El trabajo reciente de evaluación del impacto los grupos sociales más marginados ­viudas, ha- exploración, conjetura y refutación. del KDP sobre la toma de decisiones locales re- bitantes de los bajos fondos, trabajadoras sexua- Por ejemplo, una asociación de trabajadoras vela que el KDP ayuda a los grupos marginados les, los muy pobres­ pueden continuar excluidos. sexuales de un barrio bajo de Calcuta, dio a sus a cultivar el acceso a espacios y procedimientos ¿Qué puede hacerse? El desafío es mayor cuando miembros individuales poder, presencia pública más constructivos para enfrentar conflictos de el grado de compromiso desde arriba y la movili- y la capacidad de realizar sus intereses y aspira- proyectos y de otra índole.10 La etapa inicial de zación desde abajo son menores que en estos dos ciones, que de otro modo se les habrían negado.7 esa transformación ­en la que grupos desiguales casos. Inmigrantes jóvenes, de sexo femenino, a menu- forjan la capacidad de comprometerse pacífica- Como se explicó en el capítulo 2, los grupos do ilegales, obligadas contractualmente a traba- mente entre ellos­ es un resultado final humilde más marginados suelen quedar atrapados en jar largas horas para jefes bruscos, y que enfrentan pero no trivial para un proyecto de desarrollo. Por qué es importante la equidad II EN LA PRIMERA PARTE DE ESTE NFORME RESUMIMOS I , alguna de las eviden- cias de desigualdad en varias dimensiones. Además de afectar directa- mente el bienestar, aspectos como salud, educación, ingresos, poder y PARTE acceso a servicios determinan las oportunidades de la gente para su pro- greso y logros futuros. Enfatizamos las interconexiones entre estas di- versas dimensiones. No solamente hay desigualdad en la distribución de ingresos, el estado de salud y la escolaridad, sino que además ­y lo que es más importante­ estos indicadores tienden a estar correlacionados. Los ricos tienden a tener mejor salud y mejor educación que los otros. Los más pobres entre los pobres tienden a tener la menor escolaridad y algunos de los peores indicadores de salud. Generalmente estas correla- ciones se extienden también a los servicios públicos, donde los pobres logran acceso a infraestructura, electricidad, agua, sanidad y disposi- ción de basuras mucho más tarde que los demás, si es que llegan a te- nerlo. Debido a que la educación y la salud le ayudan a la persona a ganar influencia en la sociedad, el tener voz y poder político también se consi- deran generalmente correlacionados con el bienestar económico. La interacción entre estas desigualdades económicas, sociales y políticas que se refuerzan mutuamente, las perpetúa por generaciones. El capí- tulo 2 presentó evidencias que indican que una diferencia del 10% en estatus económico entre dos familias de una generación tiende a conlle- var, en promedio, a una diferencia de entre el 4 y el 7% en la siguiente generación, dependiendo del país y de los detalles de la medición. Es claro que las oportunidades no son independientes del entorno social y familiar ni de la identidad de grupo. ¿Son importantes esas disparidades? ¿Le preocupan a la gente las grandes diferencias que se observan en el acceso a educación y salud, y en las oportunidades económicas, o solamente le preocupa el hecho de que algunas personas tengan bajos niveles absolutos de ingresos, años 56 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 de escolaridad y acceso a servicios? ¿Deben preocuparse los responsa- que tienen los proyectos de inversión más productivos. Pero dado que bles de formulación de políticas por la desigualdad de oportunidades los mercados no son perfectos, hay campo para programas de redistri- que generan la discriminación, el acceso desigual a la justicia u otros bución eficiente. procesos injustos? ¿Debe una institución como el Banco Mundial, cuyo El capítulo 5 documenta los casos en que puede mejorarse la eficien- objetivo primordial es asistir a sus países clientes en la erradicación de la cia agregada redistribuyendo la riqueza o el poder a favor de los pobres pobreza extrema, preocuparse por las desigualdades ­de oportunidad, o de los grupos marginados. A veces, las evidencias de ineficiencia se en los resultados finales, y en los procesos? ven en diferencias en productos de capital marginales entre las firmas. Las opiniones sobre estos interrogantes son muy variadas. En la po- Sabemos que los pequeños empresarios pagan tasas de interés mucho lítica doméstica de Estados Unidos, por ejemplo, un tema considerado más altas que el producto marginal de capital que se les abona a otras desde hace mucho tiempo es el apoyo en pro de la igualdad de oportu- firmas. Sabemos que algunos agricultores distribuyen el esfuerzo entre nidades. Franklin D. Roosevelt dijo una vez: "sabemos que la igualdad lotes de terreno de una manera que no es socialmente eficiente, porque de habilidad individual nunca ha existido ni existirá, pero insistimos en son propietarios de un terreno mientras que en otro son aparceros. Te- que de todas maneras hay que buscar la igualdad de oportunida- nemos evidencias experimentales que sugieren que los grupos discrimi- des".1Algunos participantes en las consultas para este Informe se mos- nados se desempeñan por debajo de sus propias capacidades, ya sea traron incluso ofendidos de que se planteara siquiera la pregunta: "¿Es porque asimilan internamente el estereotipo o porque esperan ser trata- importante la desigualdad?", porque consideraban que la respuesta era dos injustamente. Cada una de estas evidencias empíricas cuidadosa- "obviamente, sí". Un participante consideró que la sola pregunta indi- mente investigadas, y otras presentadas en el capítulo 5, constituyen caba que "nosotros estamos padeciendo de una terrible tolerancia al razones por las cuales economías más equitativas en la mayoría de los horror".2 casos serían también más eficientes.3 Los próximos 3 capítulos de este informe abordan la siguiente pre- El capítulo 6 complementa este cuadro abordando las evidencias his- gunta: ¿Debe la buena política para el desarrollo relacionarse con la tóricas, las que sugieren que grandes desigualdades en derechos y poder equidad? Como se explicó en el capítulo 1, la equidad se entiende aquí políticos dan origen a instituciones exclusivistas que generalmente des- como la búsqueda de oportunidades iguales y el evitar privaciones seve- gastan los procesos de desarrollo. En contraste, mayor igualdad política ras. Equidad no es lo mismo que la igualdad de ingresos, o en estado de establece límites a la depredación de parte de los más poderosos en cada salud, o en ningún otro resultado final específico. Es la búsqueda de una sociedad. Esto tiende a conducir a instituciones que nivelan el campo de situación en la que el esfuerzo, las preferencias y las iniciativas persona- juego y proveen oportunidades de avance y movilidad para quienes pro- les ­y no el entorno familiar, la casta, la raza o el género­ expliquen las vienen de entornos poco privilegiados. diferencias de logros económicos entre las personas. Una situación en la Tales instituciones parecen estar asociadas con un crecimiento más que todas las instituciones sean ciegas al color y en que las instituciones sostenido. Un ejemplo se desprende de contrastar las prácticas de ex- no comerciales sean igualmente sensibles a los ricos que a los pobres. En plotación laboral de los conquistadores españoles en los centros mineros la que los derechos personales y de propiedad se hagan cumplir igual- de las colonias americanas desde el siglo XVI hasta el XVIII, con la mente para todos. Y en la que todos tengan acceso a los servicios públi- mayor libertad y oportunidad que se les dio a los primeros colonizadores cos y a la infraestructura para elevar su productividad y sus oportunidades en Norteamérica. Otro ejemplo de tratamiento no equitativo de los ciu- de éxito en los mercados. dadanos por parte del Estado, que también fue inmensamente costoso Las evidencias que revisamos aquí provienen de disciplinas que van en términos de eficiencia, fue el alto gravamen impuesto a los agriculto- desde la economía y la historia hasta la sociología y la antropología. res africanos por juntas de mercadeo agrícola de propiedad estatal o Haciendo un balance, estas evidencias sugieren que la búsqueda de pros- paraestatal en Ghana, Nigeria y Zambia, que prevaleció hasta hace unas peridad sostenible a largo plazo es inseparable de una ampliación de las pocas décadas. oportunidades económicas y del poder político a la mayor parte, si no a La equidad y la ecuanimidad importan no solamente porque son com- toda la sociedad. Un conjunto de razones para esto surge de fallas en los plementarias para la prosperidad a largo plazo. Es evidente que muchas mercados de capitales, de tierra y laborales. Esas fallas suponen que las personas ­si no la mayoría­ se preocupan por la equidad, por amor a la oportunidades productivas no necesariamente son captadas por quienes equidad misma. Algunos ven la igualdad de oportunidades y los procesos tienen el máximo potencial para producir retornos de sus talentos o justos como cuestiones de justicia social y, por ende, como parte intrínseca ideas, sino, por el contrario, por los que tienen más riqueza, mejores del objetivo de desarrollo. En el capítulo 4 revisamos brevemente argu- conexiones o terrenos más grandes. Esto no sucedería si los mercados mentos y evidencias que sugieren que la mayoría de las sociedades de- funcionaran perfectamente, pues entonces los recursos fluirían hacia los muestra una preocupación extendida y de vieja data por la equidad. Equidad y bienestar 57 4 capítulo Equidad y bienestar Gente de muchas culturas parece compartir una preocupación por la nos analistas ven un énfasis creciente en este principio de igualdad den- equidad que se refleja en tradiciones religiosas y filosóficas, al igual que tro de diversos credos.1 en instituciones legales tanto nacionales como internacionales. Las reli- La equidad también es un tema de las tradiciones filosóficas secula- giones, desde el Islam hasta el budismo, y tradiciones filosóficas secula- res. La filosofía política y ética occidental, por ejemplo, desde hace mu- res, desde Platón hasta Sen, han mostrado preocupación por la equidad cho tiempo se ha preocupado por la distribución. En la antigua Grecia, y aversión a la privación absoluta. En las instituciones legales modernas Platón afirmó que "si un Estado quiere evitar... la desintegración civil... la equidad sigue siendo un dogma fundamental de teoría y práctica. en ningún segmento del cuerpo de ciudadanos debe permitirse la extre- El que la preocupación por la equidad esté tan extendida entre cul- ma pobreza ni la extrema riqueza, porque ambas llevan al desastre".2 turas, religiones y tradiciones filosóficas, sugiere que en los seres huma- La ley romana, a la vez que discriminaba a los esclavos, como en todo nos hay una preferencia fundamental profundamente arraigada por la imperio antiguo, también sentó las bases de algunos de los principios de justicia. Nosotros revisamos evidencias experimentales que muestran igualdad que subyacen a los principios legales modernos de muchos que muchas personas dan un valor monetario a la "justicia" y están dis- países. Esos principios eran válidos únicamente para los ciudadanos ro- puestas a renunciar a dinero real si sienten que un proceso en el que manos que eran libres, pero en las naciones modernas incluyen a todas estén involucradas es injusto. Complementando estas evidencias, están las personas. los datos de encuestas de opinión y encuestas sobre bienestar subjetivo, En la era moderna, el pensamiento occidental sobre justicia social que sugieren que, en general, una mayor desigualdad de ingresos está tuvo gran influencia del utilitarismo ­idea, originalmente de Bentham asociada con menores niveles agregados de bienestar subjetivo. (1789), de que la meta social debe ser alcanzar "la máxima felicidad Un lazo empírico entre desigualdad de ingresos y reducción de la para la máxima cantidad". Aunque, al reunir a las sociedades simple- pobreza refuerza el vínculo conceptual entre la aversión a la desigual- mente para maximizar la suma de utilidades entre todos los individuos, dad y el empeño por evitar la privación absoluta. Destacamos el hecho los utilitaristas no se preocuparon esencialmente por la distribución de obvio de que, si la desigualdad decrece durante un período de creci- la felicidad, el enfoque ha ganado una reputación un tanto ilegítima miento, generalmente la pobreza disminuye más que si la desigualdad (por lo menos entre los economistas) de tener implicaciones igualitarias.3 no hubiera cambiado. Documentamos también el hecho obvio de que Las teorías modernas de justicia distributiva han ido mucho más allá una mayor desigualdad de ingresos reduce la efectividad del crecimien- del utilitarismo, en parte debido a la falta fundamental de preocupación to económico futuro en términos de disminución de la pobreza absoluta de éste por la distribución del bienestar. Desde principios de los años de ingresos. setenta, una cantidad de pensadores influyentes, entre ellos John Rawls, Amartya Sen, Ronald Dworkin y John Roemer, han contribuido separa- damente y de manera importante a nuestra forma de pensar acerca de la Enfoques éticos y filosóficos de la equidad equidad. Aunque las teorías de justicia y de opción social propuestas por Quizá las manifestaciones más antiguas de preocupación por la equidad cada uno de ellos sean diferentes en aspectos importantes, todas tiene y por evitar la privación provengan de la religión. Varias de las religio- mucho en común. nes más importantes del mundo avalan la idea de justicia social y de Los cuatro rechazan el bienestar (o la utilidad) final como el espacio deber para con los pobres. Los budistas ven que es un deber cuidar de apropiado para juzgar la justicia de una asignación dada o de un siste- los pobres. Los cristianos deben "amar al prójimo como a ellos mismos". ma. Todos reconocen la importancia de la responsabilidad individual en La palabra hebrea para "caridad" es la misma que para "justicia". Uno el paso de los recursos a los resultados finales, incluido el bienestar. To- de los 5 pilares del Islam es el zakat, socorrer a los pobres y necesitados. dos prefieren ver alguna combinación del conjunto de libertades y re- El Diálogo Mundial de Religiones para el Desarrollo (1999) declara que cursos disponibles para los individuos como el espacio correcto para dar "todas las religiones deben ver la extrema pobreza material del mundo forma a un juicio social. Todos parecen apelar, en algún momento, al de hoy como una acusación moral a la humanidad contemporánea y un argumento del "velo de la ignorancia", de Harsanyi (1955), según el cual rompimiento de la confianza dentro de la familia humana". Y las opi- una asignación justa de recursos debe ser aquella sobre la cual todos "los niones religiosas sobre la equidad no se limitan a la pobreza. Pese a las miembros potenciales de la sociedad" estarían de acuerdo, antes de saber diversas interpretaciones, y a la profusión de perspectivas, en la mayoría qué posición van a ocupar. Ellos usaron este experimento mental para de las grandes religiones un dogma teológico es creer en la dignidad argüir que la justicia supone igualdad en la asignación de un concepto fundamental de los seres humanos. Si bien hay importantes diferencias fundamental, como el de bienes primarios, a todas las personas. en la forma en que esta creencia se manifiesta en un credo u otro, e En lo que no coinciden What Rawls, Sen, Dworkin y Roemer es en incluso entre diferentes grupos dentro de las grandes religiones, algu- cuál debe ser exactamente este concepto. Rawls (1971) arguye que la 57 58 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 justicia social requiere el cumplimiento de dos principios básicos. El pri- des. Por el contrario, nuestro papel es señalar las faltas de equidad que mero "demanda la libertad más completa para cada uno, congruente podamos observar y hacer ver que reducirlas puede ser perfectamente con una libertad similar para los demás".4 El segundo requiere que las congruente con una mayor eficiencia y prosperidad a largo plazo ­y oportunidades ­que él relaciona con el concepto de "bienes primarios"­ puede ser incluso necesario. El recuadro 4.1, para ilustrar este punto, se deben abrirse a todos los miembros de la sociedad. Bajo el Principio de basa en una explicación pública clásica de economía de estas perspecti- Diferencia, propone que la asignación escogida debe ser tal que maximice vas filosóficas. las oportunidades de los grupos menos privilegiados. (El Principio de Diferencia se conoce también como el principio "máximo" de Rawls). Equidad e instituciones legales Sen (1985) piensa que diferentes personas deben tener diferentes "factores de conversión" de los recursos a las acciones y al bienestar. Él Las preocupaciones relativas a la equidad que se contemplan en los deba- sostiene que todos lo bienes, incluidos los "bienes primarios" de Rawls tesmorales,religiososyéticosentodoelmundo,sereflejaneninstituciones son insumos para los funcionamientos de una persona ­el conjunto de del mundo real a través de las cuales la gente ha buscado promover la acciones que una persona desarrolla y de estados que la persona valora justicia a todo lo largo de la historia. Las principales de ellas son las insti- o disfruta. Para Sen, el concepto que hay que igualar entre todas las tuciones legales, donde "equidad" tiene una interpretación distinta ­y personas es el conjunto de funcionamientos posibles a partir del cual específica­ como un conjunto de principios cuya intensión es guiar y co- una persona puede decidir (lo que él llama un "conjunto de capacida- rregir la aplicación de la ley. De acuerdo con Kritzer (2002), la forma en des"). que estos principios se fundan con la ley escrita, codificada, varía de una Dworkin (1981b y 1981a) arguye que la justicia exige que los indi- tradición a otra, pero el concepto de "justicia" que las cubre todas es una viduos sean compensados por aspectos de sus circunstancias sobre los realidad transcultural. En la práctica, las definiciones suelen referirse di- cuales ellos no tienen ningún control, o de los cuales no se los puede rectamente a valores compartidos dentro de una determinada comuni- responsabilizar. Él aboga por una distribución de recursos que compen- dad5 así como a la creencia de que las personas no deben sufrir ante la ley se a las personas por diferencias innatas imposibles para ellas de evitar, como resultado de tener un poder de negociación desigual.6 incluidas las diferencias de talento. En la filosofía occidental, a Aristóteles se lo considera el primer au- Roemer (1998) afirma que la equidad exige una "política de igual- tor que distinguió entre justicia y equidad.7 Él encontró que los tribu- dad de oportunidades". Reconoce que los individuos tienen cierta res- nales imparten justicia de acuerdo con la ley, es decir, aplicando reglas ponsabilidad por su propio bienestar pero también que circunstancias generales que dan una solución equitativa en la mayoría de los casos. sobre las que ellos no tienen ningún control, afectan tanto la cantidad No obstante, en algunos casos los resultados no son equitativos. La equi- de esfuerzo que invierten como el nivel de bienestar que logran alcan- dad entonces rectifica la ley en la medida en que ésta resulte defectuosa zar. Según él, la acción pública debe entonces proponerse igualar las a causa de su generalidad.8 Los romanos operacionalizaron este concep- "ventajas" entre las personas de grupos que tienen circunstancias dife- to de equidad distinguiendo entre ius strictum (ley estricta) ius aequum rentes, en todos los puntos de la distribución de esfuerzos dentro del (equidad), y utilizando la segunda para interpretar la ley y para comple- grupo. mentarla. En caso de conflicto entre las dos, la equidad prevalecía. Pese a las importantes "aunque sutiles" diferencias, los cuatro pensa- En las tradiciones legales modernas, la equidad sigue siendo un dog- dores han contribuido a cambiar el enfoque de la justicia social, de los ma fundamental en la teoría y la práctica legales. En los sistemas de resultados finales a las oportunidades. Nosotros tomamos también una derecho consuetudinario, históricamente la equidad era una rama sepa- página de Nozick (1974), quien habitualmente es considerado como rada de la ley que administraban los tribunales de magistrados.9 En el anti-igualitario. Él sostiene que las teorías de justicia generalmente ha- Reino Unido la Ley de Judicatura de 1873 "fusionó" las cortes de ley y cen excesivo énfasis en resultados finales, como bienestar, utilidad, in- las de equidad, dejando atrás, de ese modo, un sistema bifurcado de cluso capacidades. Nozick nos recuerda el hecho (obvio) de que los tribunales, a la vez que estableció la supremacía de la equidad en casos resultados finales son producto de procesos, y afirma que el foco de aten- de conflicto entre equidad y derecho consuetudinario. Los principios ción correcto para una teoría de la justicia debe ser la justicia de los equitativos, basados en la conciencia y la justicia, han continuado desa- procesos. Si una asignación particular se aparta de un estado inicial jus- rrollándose y aplicándose en las jurisdicciones de derecho común en todo to, y si a ella se llega a través de un proceso justo, debe juzgarse justa, el mundo para mitigar los resultados crueles e injustos producidos por aun cuando sea desigual. la aplicación de las normas legales formales en casos específicos.10 El concepto de equidad que adoptamos en este informe aprovecha la En general, el uso de la equidad como fuente legal en las tradiciones contribución de estos cuatro pensadores, concentrándose más en las de derecho civil del continente europeo es más limitado que en la tradi- oportunidades que en el bienestar, las utilidades o cualquier otro resul- ción del derecho consuetudinario. Los códigos legales civiles, que tienen tado final individual correspondiente. No nos detenemos en las distin- su origen en el siglo de las luces, se proponen integrar la equidad con la ciones sutiles entre las capacidades de Sen y las oportunidades de Roemer. ley formal ­diseñando leyes destinadas a producir resultados equitati- Lo mismo que en esos dos marcos, reconocemos el papel central de la vos­. La equidad es vista como parte de la ley y, por consiguiente, debe responsabilidad y el esfuerzo individuales en la determinación de los lograrse mediante la aplicación de normas formales. Sin embargo, las resultados finales. Nos concentramos en eliminar la desventaja de las provisiones de los códigos que se refieren explícitamente a la equidad se circunstancias que escapan fundamentalmente al control del individuo utilizan para corregir resultados no equitativos de la aplicación de otras pero que determinan poderosamente tanto los resultados finales como provisiones formales, de una manera que es similar a los sistemas de las acciones en busca de esos resultados. derecho consuetudinario. Estas diferentes perspectivas de lo que debe ser el óptimo social pue- Tanto el derecho común como los sistemas codificados de la tradi- den arrojar luz sobre un punto importante de este informe ­menciona- ción europea continental se han extendido a países de todo el globo, y la do en el capítulo 1. No nos corresponde asesorar a los países sobre lo equidad es ahora un concepto legal global. Los sistemas legales de paí- que constituye exactamente una distribución equitativa en sus socieda- ses latinoamericanos como Argentina, Brasil y México, tienen enfoques Equidad y bienestar 59 RECUADRO 4.1 Sencilla representación de diferentes conceptos de equidad La figura de bajo (adaptada del gráfico 11-1 que Bentham, Rawls, y el igualitarismo total, que la sociedad considere equitativo en la frontera aparece en Atkinson y Stiglitz 1980), puede ayudar respectivamente. de posibilidades de oportunidad. a resumir lo que este informe espera lograr ­y lo que no­. Supongamos que una sociedad consta · Si esta sociedad quisiera maximizar la suma de los * Atkinson y Stiglitz (1980) a su vez, hacen referencia a un grá- únicamente de dos grupos de personas (1 y 2) y índices de oportunidad total, debía propender por fico 1 en Buchanan (1976). hagamos que los ejes del gráfico representen los el punto B. ** En Atkinson y Stiglitz (1980), se usan utilidades en vez de niveles de oportunidad de cada grupo. Obviamente los · Si, por el contrario, quisiera maximizar el conjunto oportunidades. Aunque esa distinción es fundamental casi en grupos de oportunidades son multidimensionales, pero de oportunidades para el grupo "más pobre", todos los aspectos, no lo es para el punto que se está demostran- en aras de la sencillez imaginemos que las varias debería propender por el punto R. do aquí, a saber, que los diferentes criterios de justicia social suponen diferentes asignaciones óptimas. dimensiones pueden fusionarse significativamente en · Si insistiera en la igualdad absoluta de un "índice de oportunidad", O para el tipo 1 , y O oportunidades, tendría que inclinarse por el rayo 1 s 2 para el tipo 2 . Ahora hagamos que la frontera curva de 450 desde el punto de origen y propender por s Ilustración de opciones entre las oportunidades AC represente la "frontera de posibilidades de el punto E. de dos tipos de gente oportunidad" para esta sociedad.** Esa curva refleja los índices máximos de oportunidad que pueden Lo que este informe no se propone hacer es obtener los tipos 1 y 2, dados los recursos y la aconsejar a los países cuál de estos criterios de tecnología disponibles. El hecho de que no descienda justicia social, o cualquiera otro debe proponerse una monotónicamente de A a C incorpora el hecho de que determinada sociedad. Cada uno de estos tres puntos cuando los individuos tipo 1 tienen oportunidades muy puede defenderse con argumentos lógicos, con limitadas, los tipo 2 también pueden beneficiarse de diferentes grados de aversión a la desigualdad de una expansión de los conjuntos de oportunidades tipo oportunidades. 1 y viceversa. En algunos rangos, las mejoras en los Lo que el informe procurará hacer es lo siguiente: conjuntos de oportunidades de los tipos "más pobres" pueden mejorar el Pareto · Describir las desigualdades de oportunidad que se ­es decir, que pueden beneficiar a toda la gente. observan efectivamente en la sociedad (en un En otras palabras, hay cabida para una redistribución punto como el X). eficiente, promotora del crecimiento. · Investigar si algunas de esas disparidades (que en Sin embargo, al final entran en juego los trueques. el diagrama favorecen muchísimo al tipo 2) Entre los puntos P y R, si la sociedad está en la podrían estar realmente impidiendo que la frontera de posibilidades de oportunidad, cualquier sociedad disfrutara de mayores oportunidades mejora en los conjuntos del tipo 1 implica una agregadas (y de mayor bienestar en otro espacio). B: Maximizar la suma total de oportunidades (O + O ) 1 2 reducción en los conjuntos del tipo 2 y viceversa. · Sugerir posibles enfoques de política e R: Maximizar las oportunidades para el grupo 1 (O ) 1 Los puntos B, R y E son traslaciones a este "espacio institucionales que puedan ayudar a pasar de E: Igualdad absoluta de oportunidades entre el grupo 1 de oportunidad" de los conceptos asociados con puntos como el X a cualquiera que sea el punto (O ) y el grupo 2 (O ) 1 1 de la equidad similares a los de Europa continental, mientras que Ban- valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y gladesh, India y Nigeria siguen la tradición del derecho consuetudina- mujeres y de naciones grandes y pequeñas".14 La Declaración Universal rio. Es importante observar que la equidad no es un concepto puramente de Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Na- occidental ­puede encontrarse en sistemas legales en todo el mundo, e ciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, es considerada como la "fuente incluidos los que no comparten los orígenes europeos.11 Por ejemplo, la de inspiración y... la base para los avances de las Naciones Unidas en las distinción entre justicia y equidad se encuentra también en la ley islámica, disposiciones estándar contenidas en los instrumentos existentes de de- en la cual la primera se llama adala, y la segunda insaf, y en la ley judía, rechos humanos".15 Se ha convertido en una declaración altamente visi- con la distinción entre din y tsedek.12 En el mundo más integrado de hoy, ble y ampliamente reconocida de estándares morales, éticos y políticos a la comprensión legal de equidad también ha influenciado el derecho nivel internacional.16 internacional ­al servir como base para la justicia individualizada, crear El régimen internacional de derechos humanos contemporáneo com- principios específicos de justicia y razonabilidad, y ser identificada con prende una amplia serie de instrumentos legales,17 muchos de los cuales estándares equitativos internacionales para la repartición de recursos y operan bajo los auspicios de las Naciones Unidas. Existen también regí- la redistribución de la riqueza. Quizá el ejemplo más sobresaliente del menes regionales de derechos humanos en Europa (Convención Euro- desarrollo de los principios internacionales de equidad sea el régimen pea sobre Derechos Humanos y Libertades Fundamentales), las Américas internacional de derechos humanos. La ley internacional de derechos (Convención Interamericana de Derechos Humanos), y África (Cédula humanos tiene sus raíces en un compromiso de proteger los "derechos Africana de Derechos Humanos y de Gentes). Además, las leyes de otras iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana" el entidades internacionales, como la Unión Europea, incorporan normas cual, de por sí, es considerado como el "fundamento de la libertad, la de derechos humanos (Tratado de Niza, Carta de Derechos Fundamen- justicia y la paz en el mundo".13 tales de la Unión Europea). Conjuntamente, estos diferentes instrumentos La Constitución de las Naciones Unidas sentó los cimientos para la legales están dirigidos a proteger a la gente de muy diversos perjuicios, ley internacional contemporánea de derechos humanos. El preámbulo incluidos perjuicios potenciales que les puedan causar sus gobiernos, y a de la constitución estipula que la comunidad de Naciones Unidas "rea- comprometerse con los principios fundamentales de igualdad y no dis- firma la fe en los derechos humanos fundamentales, en la dignidad y el criminación. 60 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 La gente prefiere la justicia Gráfico 4.1 Distribución de las ofertas observadas en juegos de ultimátum Ofertas y rechazos en juegos de ultimátum con altas y bajas apuestas Distintas culturas y religiones del mundo pueden diferir en aspectos importantes, pero todas comparten la preocupación por la equidad y la justicia. Esto sugiere algo verdaderamente fundamental acerca del valor que los seres humanos les dan. Una cantidad de literatura bastante re- siente sobre economía arroja luces sobre estas preferencias humanas com- partidas. Dicha literatura recogió evidencias convincentes de las preferencias de los individuos por la justicia, basándose en experimentos de laboratorio controlados. En estos experimentos, los individuos interactúan a través de juegos de comportamiento, y juegan con dinero real bajo condiciones estrictamente controladas. Los resultados de esa clase de experimentos durante los últimos 10 años, más o menos, recha- zan la hipótesis de los modelos económicos estándar según la cual todos los individuos se preocupan exclusivamente por su propio interés mate- rial. Este nuevo cuerpo de literatura es largo y rico, pero sus principales resultados pueden resumirse en tres puntos principales. En primer lugar, algunas personas se comportan de maneras claramente incon- gruentes con la hipótesis racional del interés propio. De acuerdo con Fehr y Fuente: Basado en datos de Hoffman, McCabe y Smith, 1996. Fischbacher (2003), esas personas demuestran regularmente una dispo- sición a comprometerse en dos formas específicas de comportamiento: "retribución altruista, es decir, la propensión a recompensar a los demás por un comportamiento cooperativo, acorde con las normas, y castigo demás (la mayoría) es congruente con el interés propio racional. Esto altruista, esto es, la propensión a imponer sanciones a los demás por se demuestra sorprendentemente en el Juego del Dictador, una va- violaciones de las normas" (785). Estos comportamientos se observan riante del Juego de Ultimátum en la que el segundo jugador es pura- en contextos en los que es posible rechazar la motivación individual por mente pasivo. Es simplemente un receptor, sin ningún derecho a el deseo de reciprocidad o la preocupación por la reputación. Si bien la rechazar la oferta. En el Juego del Dictador se observan ofertas positi- reciprocidad y la reputación son determinantes adicionales importantes vas, pero son a la vez más raras y más pequeñas en promedio que en el de la cooperación en muchas situaciones, las evidencias experimentales Juego de Ultimátum, en el cual el que decide, siempre a un costo, sugieren que no son los únicos factores que influyen en el comporta- puede castigar al proponente. Estos resultados señalan la importancia miento cooperativo. de investigar con mayor precisión las condiciones bajo las cuales la Un ejemplo clásico es el Juego de Ultimátum, en el que se le pide a gente presenta conductas autointeresadas y conductas de considera- un jugador (el proponente) sugerir una división, de una sola vez, de una ción hacia los demás. determinada suma de dinero (digamos, US$100) entre él mismo y otro jugador. El segundo jugador (el decisor) tiene el poder para aceptar o En tercer lugar, la gente mentalmente justa puede comportarse egoístamente y la rechazar sencillamente la oferta. La aceptación conduce a la implemen- gente autointeresada puede comportarse justamente. Los comportamientos tación de la oferta, en tanto que el rechazo lleva a que ninguno de los dependen de las reglas de juego. En los juegos en los que se introducen dos jugadores reciba nada. Las apuestas monetarias se mantienen inde- presiones competitivas, imitando un mercado competitivo, los jugado- finidamente, y ningún jugador conoce la identidad real del otro. A am- res tienden a converger rápidamente en acciones congruentes con el bos se les dice que no volverán a jugar entre ellos. comportamiento de interés egoísta. Ejemplo de ello es el Juego de Ulti- En tales circunstancias, la teoría estándar del juego predice un equi- mátum con Múltiples Proponentes. Si el que decide puede escoger entre librio único: el proponente debe ofrecer el menor monto posible, y el varias ofertas de los distintos proponentes, mientras que los proponen- que decide debe aceptar (puesto que un penique es mejor que nada). tes no escogidos se quedan sin nada, la conducta observada rápidamen- Pero una y otra vez, en cientos de experimentos en circunstancias cultu- te tiende al equilibrio de Nash. En el equilibrio de Nash, todos los rales sumamente heterogéneas y con sumas que van desde el salario proponentes ofrecen la suma completa ­o casi completa­ pese a que local para una hora hasta el salario para una semana, las ofertas observa- esto produce una distribución muy desigual, en la que quien decide das son sustancialmente mayores y, aun así, los rechazos son frecuen- capta todo el superávit y todos los proponentes se quedan con cero. Pero tes.18 En muchos experimentos, la oferta más frecuente es en efecto el en otras situaciones ­como en la del Buen Juego Público con Castigo 50%. El gráfico 4.1 ilustra la distribución real de las ofertas observadas presentado en Fehr y Gachter (2000)­ incluso un número reducido de en dos series de Juegos de Ultimátum, una con participaciones moneta- jugadores altruistas puede sostener un equilibrio cooperativo. rias bajas (barra de la izquierda) y la otra con apuestas altas (barra de la Estos resultados se han interpretado como señales de que en la ma- derecha). yoría de las sociedades una fracción considerable de los seres humanos se preocupa no solamente por sus propias oportunidades y resultados En segundo lugar, las personas son heterogéneas. En la mayoría de los expe- finales individuales, sino también por la justicia. No hay acuerdo gene- rimentos, una considerable fracción de los participantes (del 20 al 50%) ral en el sentido de que la justicia consista en una preocupación por los demostró una dación altruista o un castigo altruista ­gastando recur- demás, aunque algunos autores sugieren que son las intenciones de los sos reales de una manera que es inconfundiblemente costosa para ellos, demás hacia nosotros lo que atrae la retribución o el castigo, en tanto sin ninguna esperanza de sacar ganancia personal si la otra persona que otros piensan que son sus resultados finales u oportunidades.19 Es- busca racionalmente el interés propio. Pero el comportamiento de los tos estudios habitualmente no hacen distinción explícita entre resulta- Equidad y bienestar 61 dos finales y oportunidades. Pero puede especularse que la aversión a Desigualdad de ingreso y bienestar subjetivo distribuciones muy desiguales en el Juego de Ultimátum surge de la ¿Hasta qué punto las preocupaciones por la equidad mostradas en naturaleza arbitraria y desigual de las dotes (o el poder) implícitas en la experimentos de laboratorios estrictamente controlados se manifies- asignación inicial de los papeles de proponente y decisor. tan en las actitudes, los sentimientos y las opiniones de "la gente co- Los experimentos también muestran que la visión que la gente tiene mún"? Un estudio reciente del conflicto laboral en Estados Unidos de justicia es compleja y no depende totalmente de los resultados fina- sugiere que las percepciones de los trabajadores con respecto a si los les. Algunos jugadores están preparados para castigar a los que no co- han tratado justa o injustamente tienden a afectar sus esfuerzos y, con- operen hasta que reciban menos que otras personas, debido a lo que secuentemente, la calidad de los productos, de manera importante ellos perciben como la injusticia de sus acciones en el proceso del jue- (recuadro 4.3). go. Esto es congruente con el énfasis que nosotros hacemos en que las Otros estudios investigan las asociaciones entre el concepto más res- distribuciones observadas de ciertos resultados finales ­como los in- tringido de desigualdad de ingresos y las medidas de bienestar subjeti- gresos­ son el producto de procesos complejos, y que el interés prima- vo. Un estudio reciente de naciones europeas y de Estados Unidos se rio de los preocupados por la equidad no es el resultado final, sino la basa en respuestas individuales a la siguiente pregunta: "¿En su conjun- justicia de los procesos en los que ellos participan a lo largo de su vida. to, cómo diría usted que son las cosas en estos días; diría que es usted Una distribución de ingresos en la que unas personas son mucho más muy feliz, bastante feliz o no muy feliz?"22 Con base en la variación de ricas que otras debido a que, ante oportunidades similares, las más las respuestas a esta pregunta, entre los países europeos y los estados ricas han trabajado mucho más duro puede considerarse justa. Pero la estadounidenses, y con respecto a las medidas objetivas de desigualdad misma distribución de ingresos puede considerarse injusta si ha sido de ingresos, Alesina, Di Tella y MacCulloch (2004) encuentran que los generada gracias a que el grupo más rico tuvo acceso a escuelas o em- "individuos tienen una menor tendencia a reportarse felices cuando la pleos mucho mejores, únicamente debido a su riqueza o a las conexiones desigualdad es alta, incluso después de neutralizar los ingresos indivi- de sus padres. duales, un conjunto grande de características personales e imitaciones Un punto independiente pero relacionado lo plantea la literatura anuales y por país...". (209)23 sobre identidad social en psicología social (ver Haslam 2001) y epide- miología (ver Marmot 2004), la cual sugiere que el comportamiento y el desempeño individuales están fuertemente condicionados por la identi- dad de grupo (por ejemplo, casta, género, ocupación); por el que esos grupos sean vistos o no como subordinados a los otros (por ejemplo, RECUADRO 4.2 A los monos capuchinos tampoco les gusta médicos y pacientes, el estatus reconocido a las comunidades étnicas la falta de equidad minoritarias), y por el que las barreras entre grupos sean consideradas o no como permeables (por ejemplo, las reglas que determinan si los em- Se está investigando sobre las raíces del altruismo humano y de la aversión a la pleados consiguen promociones, y cómo las consiguen, si los inmigrantes falta de equidad, sean culturales o genéticas. Pero hay evidencias de que la aversión a la justicia no es únicamente humana. En un artículo reciente publicado llegan a ser ciudadanos, etc.). Entre los servidores civiles que tienen en Nature, "los monos rechazan el pago desigual", Brosnan y De Waal (2003) bajo estatus y pocas perspectivas de movilidad ascendente, las tasas de reportan los resultados de experimentos de intercambio con monos capuchinos mortalidad son más altas.20 Los empleados de firmas de bajo estatus que cafés (Cebus apella). A los animales se les dio una ficha que inmediatamente se estén fusionando, aceptan más fácilmente la nueva estructura podían cambiar por alimento devolviéndosela al experimentador. Se los colocó en organizacional porque los beneficia individualmente, mientras que compartimientos colindantes, con contacto visual y bocal. los miembros de la firma de mayor estatus tienden a resistirse más al En el tratamiento de base (prueba de igualdad) ambas especies recibieron un cuarto de tajada de cohombro por cada ficha intercambiada. En un tratamiento cambio y a actuar colectivamente en defensa de su identidad previa a la de interés (la "prueba de desigualdad"), el primer mono recibió una uva, en tanto fusión.21 La literatura sobre bienestar experimental y subjetivo en eco- que al segundo se le dio la habitual rebanada de cohombro. El hecho de que los nomía y psicología social, nos recuerda que hay algo profundo y funda- monos capuchinos prefieren las uvas a la rebanada de cohombro aparentemente mental en nuestro gusto por la justicia y la equidad. Fehr y Fischbacher había quedado ampliamente establecido en investigaciones anteriores. El (2003) afirman que ese "altruismo humano" por naturaleza, puede ser resultado fue sorprendente. Los monos, en la prueba de igualdad, dejaron de lo que explique mucha de la mayor complejidad de los patrones co- intercambiar sus fichas por alimentos durante aproximadamente un 5% del operativos en las sociedades humanas, en comparación con los de otros tiempo, pero esta tasa se elevó a más del 50% en la prueba de desigualdad. La tasa de rechazo se elevó aún más (por encima del 80%) en un tratamiento animales (recuadro 4.2). La equidad, al parecer, es intrínseca y funda- alternativo conocido como "control del esfuerzo". En éste, el primer mono recibió mentalmente importante para los seres humanos. una uva sin ningún esfuerzo ­sin necesidad de que cogiera una ficha y la Cualquiera que sea la forma exacta de los motivos verdaderos de los cambiara por alimento­. Aunque se utilizaron pocos monos, estas diferencias individuos, para este informe la implicación más importante de este gran eran todas estadísticamente significativas. cuerpo de evidencias experimentales es que en casi todas las sociedades En ambos tratamientos las tasas de negación se incrementaron con el tiempo a una buena proporción de la gente parecen disgustarle los resultados a medida que se repitió el experimento (nunca más de una vez al día) muchas veces. Es interesante que solamente las hembras hayan completado estas finales y los comportamientos injustos, tanto que está preparada para pruebas, dado que experimentos anteriores sugerían que los machos eran mucho pagar por castigar a los responsables de ello. Si las personas están prepa- menos sensibles a la distribución de recompensas. radas para pagar dinero real por reducir las desigualdades que son injus- Los autores concluyeron que "las especies tolerantes que tienen bien tas a sus ojos en un laboratorio, es plausible que grandes dificultades en desarrollado el hábito de compartir alimentos y de cooperar, como los capuchinos la vida real también reduzcan su bienestar (particularmente si las de- [...] pueden tener expectativas emocionalmente cargadas sobre la distribución de sigualdades no parecen reflejar solamente diferencias de esfuerzo o de recompensas y el intercambio social, que los llevan a que les disguste la falta de equidad" (Brosnan y De Waal 2003, 299). merito). Esto respalda la asociación estadística que encuentra la litera- tura sobre bienestar subjetivo, entre desigualdad de ingresos y felicidad Fuente: Brosnan y De Waal (2003). auto-reportada ­tema que abordamos enseguida. 62 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 RECUADRO 4.3 Percepción de los trabajadores en cuanto a justicia, calidad del producto y seguridad de los consumidores ¿Cambia la gente de actitud por sentir que se la está Ford Explorer. El gobierno estadounidense reportó que demandaron concesiones y expiró el viejo contrato, tratando injustamente, cuando está por fuera de los las llantas de Firestone que estaban bajo investigación cosa que ocurrió antes de que se contrataran los laboratorios? De ser así, ¿es probable que esto tenga estaban relacionadas con 271 muertos y más de 800 trabajadores de remplazo. A principios de 1995, cuando alguna consecuencia grave? Un estudio de relaciones heridos. La fuente más común de falla de las llantas muchos trabajadores de remplazo estaban haciendo industriales en Illinois, Estados Unidos, sugiere que la recogidas era la separación del neumático, un llantas, no hubo exceso de reclamaciones en la planta de respuesta a ambas respuestas es sí. desprendimiento súbito del neumático de caucho de los Decatur. Sólo fue hasta finales de 1995, cuando muchos Desde la década de 1940, las plantas de cinturones de acero, que hacía que la llanta estallara. de los huelguistas que regresaron estaban trabajando producción de llantas Firestone habían adherido a la Krueger y Mas (2004) comparan el número de hombro a hombro con los de remplazo, cuando se elevó negociación de toda la industria con los sindicatos reclamos por llantas defectuosas en la planta de el exceso de reclamaciones. Con base en esto y en un laborales. Pero en 1994, cuando empezaron las Decatur con los de las otras dos plantas análisis mucho más amplio, parece probable que la negociaciones para un nuevo contrato Bridgestone/ norteamericanas en las que se producían llantas ATX química entre los huelguistas que regresaron y los Firestone propusieron desviarse de la negociación de de Firestone: Joliette, Quebec y Wilson, Carolina del trabajadores de remplazo, o bien el impacto acumulado toda la industria en una forma que empeoraba los Norte. Ninguna de estas dos experimentó conflicto de la disputa laboral en general, creó las condiciones que términos para la fuerza laboral en un momento en que laboral en el período relevante. Las llantas producidas llevaron a la producción de muchas llantas defectuosas. estaban creciendo las utilidades de la compañía. Ésta durante la disputa (1994­96) en Decatur tuvieron una Los autores del estudio "recomiendan precaución propuso pasar de turnos de 8 horas a turnos de 12, tasa mucho mayor de defectos que las producidas en por parte del lector al extender nuestros resultados a que rotarían entre los días y las noches. También Joliette o Wilson, aunque antes y después del período otras situaciones. Nuestro documento proporciona un propuso recortar el pago para nuevos trabajadores en de disputa las reclamaciones en Decatur fueron estudio de caso detallado solamente de una firma en un 30%. El sindicato de la planta de Decatur, Illinois, similares a las de las otras plantas. El patrón sugiere un período único de su historia" (Krueger y Mas, 2004, convocó a una huelga y, poco después de la huelga, la que los cambios en tecnología no pueden significar el 257). Por lo menos en este caso, parece que las compañía contrató trabajadores de remplazo. aumento de las quejas contra las llantas de Decatur percepciones de tratamiento injusto influyeron en las El conflicto laboral en la planta de Decatur porque un aumento así no se dio en Joliette o Wilson. actitudes de los trabajadores ­y en la calidad de los coincidió estrechamente con menor calidad del Al parecer tampoco la falta de experiencia de los productos y la seguridad de los consumidores. producto y llantas defectuosas. En agosto de 2000, trabajadores de remplazo, tuvo la culpa. En la primera Firestone anunció la recogida de 14 millones de mitad de 1994, hubo un pico agudo en las llantas ATX y AT, casi todas ellas utilizadas en reclamaciones alrededor del momento en que se Fuente: Krueger y Mas (2004). Una razón por la cual la desigualdad puede hacer menos feliz a la rencias de esfuerzo), en tanto que otras no (por ejemplo, cuando se de- gente, incluso neutralizando los niveles absolutos de ingresos, es que ben a diferencias de oportunidades). La gente es claramente consciente viola su sentido de justicia. Es posible que la gente (por lo menos algu- de que los ingresos diferenciales pueden constituir incentivos para el nas personas) sienta que una distribución muy desigual del ingreso re- trabajo y la inversión, incluso en educación, siempre que vayan acopla- fleja procesos injustos y distribuciones desiguales de las oportunidades. dos con oportunidades para recompensar esas acciones. Esto se mani- Un estudio latinoamericano hecho en 2001 por Latinobarómetro, reco- fiesta muy claramente en las respuestas a una pregunta de la última nocida compañía de encuestas de opinión que tiene su base en Chile, ronda de la Encuesta Mundial de Valor, la cual dividió a los encuestados hizo la siguiente pregunta a los encuestados: "¿Cree usted que la distri- de todo el mundo más o menos por igual entre los que sentían que la bución del ingreso en su país es muy justa, justa, injusta o muy injusta?" desigualdad de ingresos era demasiado alta y los que sentían que era En promedio, el 89% de los encuestados consideraba la distribución en demasiado baja. su país injusta o muy injusta. En 17 de 18 países del estudio, menos del 20% de los encuestados contestó justa o muy justa.24 Desigualdad de ingresos e incentivos: ¿qué dice la gente? Tales resultados pueden ser particularmente fuertes en América La- tina, que es una de las regiones de mayor desigualdad en el mundo, La Encuesta Mundial de Valor es una encuesta multinacional a indivi- pero no exclusivos de ella. Un análisis reciente de varios países de la duos, diseñada y patrocinada por el Consorcio Interuniversitario para la OCDE (que son menos desiguales que la mayoría de los países en desa- Investigación Política y Social que tiene su base en la Universidad de rrollo) se basó en datos del Programa Internacional de Encuesta Social. Michigan. La encuesta se propone "habilitar una comparación trans- Para construir una medida representativa de actitudes transnacionales nacional de valores y normas sobre una amplia variedad de temas". Desde frente a la desigualdad de ingresos, Osberg y Smeeding (2004) pregun- principios de los años ochenta se han hecho cuatro rondas principales. tan cuánto "deberían ganar" determinadas profesiones25 y cuánto "ga- En la última, Inglehart y otros (2004) pidieron a muestras representati- nan realmente". Su resultado es que los ciudadanos de casi todos los vas de gentes de 69 países ubicar en una escala de 1 a 10 su visión acerca países de altos ingresos26 parecen tener en promedio actitudes similares de que "los ingresos deberían ser más igualitarios", donde 1 suponía hacia la desigualdad; en general piensan que las profesiones menos pa- estar de acuerdo con tal afirmación y 10 significaba estar de acuerdo gadas deberían pagarse mejor y que las mejor pagadas deberían pagarse con la afirmación de que "necesitamos mayores diferencias de ingresos menos. como incentivos para el esfuerzo individual". Los resultados de Osberg y Smeeding (2004) refuerzan la visión de El gráfico 4.2a sugiere una considerable polarización de las opinio- que las preferencias normativas que tiene la gente con respecto a las nes acerca de la desigualdad. La mediana es la respuesta de 6, la que distribuciones no se basan exclusivamente en los ingresos efectivos, sino sugiere que no hay verdadero acuerdo con ninguna de las dos afirma- también en los procesos, y que algunas diferencias en los resultados fi- ciones de los polos. Sin embargo, para cada una de las dos visiones ex- nales pueden considerarse justas (por ejemplo, cuando se deben a dife- tremas ­representadas por los puntajes 1 y 10­ casi el 20% de todos los Equidad y bienestar 63 encuestados estuvo muy de acuerdo. El gráfico 4.2b muestra una corre- final: altos niveles de desigualdad dificultan más reducir la pobreza. lación positiva entre el puntaje (que está negativamente correlacionado En primer lugar, destacamos el hecho de que si la desigualdad dismi- con la aversión a la desigualdad) y el propio ingreso de los encuestados. nuye durante un período de crecimiento, la pobreza generalmente de- Esto es congruente con las evidencias sobre la importancia de los crece más de lo que lo hubiera hecho si el crecimiento hubiera sido ingresos relativos para el bienestar: si usted es rico, es menos incli- neutro para la distribución. En segundo lugar, documentamos el re- nado a favorecer la reducción de las desigualdades de ingresos que si sultado de que la efectividad del crecimiento económico futuro en la fuera pobre. reducción de la pobreza absoluta de ingresos decrece con desigualdad Los resultados de la Encuesta Mundial de Valores previenen contra inicial de ingresos. cualquier noción preconcebida de que la desigualdad de ingresos es vis- ta en todas partes como inherentemente indeseable. Al preguntar ex- Si la desigualdad decrece, la pobreza se reduce más plícitamente acerca de las diferencias de ingresos "como incentivos para durante períodos de crecimiento el esfuerzo individual", (mucha) gente parece muy feliz de tenerlos y, de hecho, parece querer más (aunque esta tendencia fue menos pronuncia- Al elevar los ingresos y el consumo de la gente en todos lo niveles de la da en los países que tienen niveles de desigualdad muy bajos o muy distribución del ingreso, el crecimiento económico es el motor principal altos). de la reducción de la pobreza en el mundo en desarrollo. La asociación El balance de las evidencias de la encuesta sugiere que, aunque la negativa entre la tasa anual promedio de cambio en la pobreza y la tasa desigualdad de ingresos parece estar asociada con niveles agregados más anual promedio de crecimiento en ingresos medios resulta clara a pri- bajos de bienestar subjetivo, hay considerable heterogeneidad de opi- mera vista en el gráfico 4.3, lo que sugiere que los países que experi- niones acerca de si debe reducirse o no. La gente pobre, y la de países mentan tasas más altas de crecimiento económico pueden esperar reducir que tienen niveles muy altos o muy bajos de desigualdad, parece más la pobreza mucho más rápido que los que crecen más lentamente.27 La inclinada a favorecer una reducción de la desigualdad. La gente recono- inclinación de la simple línea de regresión, ­2,4, es la elasticidad total ce que cierta desigualdad es importante para generar incentivos para la promedio de la pobreza con respecto al crecimiento económico. Eso sig- inversión y el esfuerzo; pero al preguntarle sobre las escalas relativas de nifica que, sin neutralizar cualesquiera características del país, un creci- remuneración entre profesiones, en promedio prefiere diferenciales más miento de1 punto porcentual en el ingreso medio de un país puede pequeños. Mientras que en América Latina, por ejemplo, la mayoría esperarse que reduzca la pobreza en ese país en alrededor de 2,4 puntos juzga que la distribución de ingresos es injusta, no hay acuerdo a nivel porcentuales. mundial en cuanto a que las disparidades de ingresos deban reducirse Esta poderosa asociación entre crecimiento económico y reducción en todas partes. Esto en general es congruente con la visión de que lo de la pobreza es uno de los factores centrales de moda en economía de importante para el juicio ético no es el ingreso, sino procesos y oportu- desarrollo. Su naturaleza cualitativa se entiende desde hace mucho tiem- nidades justos. po, y recientemente Ravallion y Chen (1997), Dollar y Kraay (2002), y otros la han cuantificado. Ciertamente la relación crecimiento-pobreza es probablemente más poderosa que sorprendente: simplemente refleja Desigualdad de ingresos y reducción de la pobreza el hecho de que, en promedio, el crecimiento en los ingresos de los po- A los argumentos filosóficos y legales a favor de la equidad, y a las bres es similar al crecimiento de los ingresos medios (gráfico 4.4). En evidencias basadas en encuestas y experimentos de que la justicia es otros términos: el crecimiento económico agregado es, en promedio, intrínsecamente importante para la gente, agregamos un argumento neutral con respecto a la distribución.28 Gráfico 4.2 Opiniones sobre la desigualdad obtenidas de la Encuesta Mundial de Valores Fuente: Inglehart y otros, 2004. Nota: Los cálculos de los autores se basan en datos correspondientes a los años 1999­2000. La preferencia por la desigualdad va desde acuerdo con 1, "Los ingresos deben ser más igualitarios", hasta acuerdo con 10, "Necesitamos mayores diferencias de ingresos como incentivos para el esfuerzo individual". 64 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Gráfico 4.3 El crecimiento es la clave para la reducción de la pobreza... Fuente: cálculos de los autores. Gráfico 4.4 ... y, en promedio, el crecimiento es neutral a la distribución Fuente: cálculos de los autores. Sin embargo, hay considerable variación en torno a esos promedios. tener perfiles de crecimiento muy diferentes entre la población. Como Cerca de la mitad de la variación l total en reducción de la pobreza se es de esperar, las reducciones de la desigualdad para una tasa de creci- explica por el crecimiento económico (ver el poder explicativo de la re- miento dada agregan un "componente de redistribución" al "compo- gresión subyacente para el gráfico 4.3).29 La otra mitad tiene que refle- nente de crecimiento", lo que conduce a una reducción más rápida de la jar cambios en la distribución subyacente de los ingresos relativos. Esto pobreza general. sucede debido a que la incidencia del crecimiento económico (su patrón La contribución de la reducción de la desigualdad conjuntamente distributivo) puede variar radicalmente de un país a otro. Dos países con el crecimiento, se ilustra mediante una comparación de las curvas que tengan tasas similares de crecimiento en ingresos medios pueden de incidencia del crecimiento (GIC) para Túnez (1980­2000) y Senegal Equidad y bienestar 65 (1994­2001) (gráfico 4.5). En ambos países, la tasa de crecimiento anual para estos ejercicios, es contabilizar sencillamente la elasticidad total y promedio de los ingresos medios según la encuesta de hogares fue cer- parcial de la reducción de la pobreza al crecimiento para cada país en cana al 2,5%. En Túnez, donde la distribución de este crecimiento fue singular (en un solo período por país) y marcarla con respecto al coefi- relativamente más benéfica para los pobres, el índice de recuento de ciente Gini inicial (gráfico 4.6).30 Una relación positiva es evidente para pobreza cayó en un 67% (del 30% al 10%). Esto corresponde a una tasa los conceptos de elasticidad parcial o total, para las cuatro líneas de anual de descenso de la pobreza, del 5,4%. En Senegal, donde el creci- pobreza/combinaciones de medición de la pobreza.31 El valor absoluto miento fue menos pronunciado para la mitad inferior que para la supe- de la elasticidad de la reducción de la pobreza al crecimiento decrece en rior de la distribución, la pobreza apenas decreció un 15% (del 68% al la medida en que los países sean más desiguales, tanto para el concepto 57%), lo que corresponde a una tasa anual de reducción de la pobreza total como para el parcial. La inclinación de la línea correspondiente en del 2,3%. Aunque parte de esta diferencia se debe al hecho de que la el panel (a) sugiere que un incremento de 10 puntos porcentuales en el tasa efectiva de crecimiento fue marginalmente superior en Túnez (2,7% coeficiente Gini se asocia, en promedio, con una reducción de 1,4 en el contra 2,3% en Senegal), mucho de ella se debe claramente a los dife- valor absoluto de la elasticidad. Dado que la elasticidad promedio es rentes patrones de incidencia del crecimiento, lo cual es evidente en el 2,53, éste no es un efecto pequeño. gráfico 4.5. El hecho de que países muy desiguales (con un coeficiente Gini cer- Esta contribución de las reducciones de la desigualdad a la reducción cano a 0,6) tengan una elasticidad cercana a cero en esta muestra, no de la pobreza se mantiene a un nivel más general. De acuerdo con Datt debe enfatizarse demasiado. Ello es causado, en parte, por incrementos y Ravallion (1992), se ha aplicado ampliamente una descomposición de de la desigualdad en algunos de estos países durante los períodos de los cambios en la pobreza entre los componentes de crecimiento y de- crecimiento registrados. Esto resulta evidente por el hecho de que la sigualdad. Los componentes de redistribución normalmente son más elasticidad parcial (que neutraliza los cambios en la distribución) no lle- pequeños que los de crecimiento y, puesto que la desigualdad frecuente- ga a cero para la misma muestra. De todas maneras el crecimiento con- mente aumenta, a menudo tienen el signo "equivocado". Pero cuando tribuye a reducir la pobreza, incluso en países altamente desiguales. El la desigualdad cae, esto ayuda a reducir la pobreza. resultado firme se refiere al signo de la inclinación de la línea, no a sus Un segundo punto, que es independiente, es que el poder del creci- intersecciones exactas: una desigualdad inicial mayor significa que el miento para educir la pobreza disminuye mientras más alta sea la de- crecimiento reduce la pobreza en menor medida. sigualdad inicial de ingresos. Entonces, una reducción de la desigualdad Se ha argüido que este es un resultado mecánico, por cuanto da una hoy también tiende a tener un impacto futuro sobre la efectividad del forma funcional fija para la distribución del ingreso, una mayor de- crecimiento (incluso neutral a la distribución) en la reducción de la po- sigualdad tiene como resultado una reducción más lenta de la pobreza, breza. Esto ocurre porque la configuración de la mayoría de las distribu- aun cuando los ingresos de cada individuo crezcan a la misma tasa. Cier- ciones de ingresos significa que la elasticidad de la reducción de la pobreza tamente, como se indica aquí, el cambio distributivo, en promedio, no al crecimiento tiende a ser menor en países más desiguales. En otras está correlacionado con las tasas medias de crecimiento de manera que, palabras, debido a que las distribuciones iniciales del ingreso son dife- en promedio, los pobres ven crecer sus ingresos a la misma tasa que los rentes, la tasa de reducción de la pobreza en dos países que tengan la de las demás personas. No obstante, ello no obedece a ninguna ley na- misma tasa de crecimiento neutral a la distribución puede ser diferente. tural. La distribución de ingresos en países individuales puede cambiar, Quizá la forma más flexible de captar la variación de la elasticidad al y de hecho lo hace, durante períodos de crecimiento (ver gráfico 4.5).33 crecimiento con la desigualdad entre la muestra de países disponible No hay regla mecánica por la cual los ingresos de los pobres tengan que Gráfico 4.5 La incidencia de crecimiento nacional se curva para Túnez en 1980­1995 y para Senegal en 1994­2001 Fuentes: Ayadi y otros, 2004, para Túnez; y Azam y otros, 2005, para Senegal. Estos son dos de 14 estudios de caso por país fruto del Estudio "Cómo operacionalizar el crecimiento en favor de los pobres", del Banco Mundial. 66 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Gráfico 4.6 Una mayor desigualdad disminuye el poder del crecimiento para reducir la pobreza Fuente: Cálculos de los autores. Nota: Estos son gráficos de dispersión de elasticidades a nivel de país, contra coeficientes Gini del año inicial. El gráfico (a) muestra la elasticidad total para el índice de recuento de la incidencia de pobreza, teniendo como línea de pobreza US$1 diario. El (b) muestra la elasticidad parcial para el mismo índice y la misma línea. Los gráficos (c) y (d) también muestran las elasticidades total y parcial, respectivamente, pero ahora para el índice de brecha de pobreza, al cuadrado FGT(2) y con respecto a una línea de US$2 diarios.32 crecer a la misma tasa que los del resto de la población.34 Si en prome- de cambiar la forma en que se distribuyen los ingresos, sin tener en dio es así, y si, dada la forma de la distribución empírica de los ingresos, cuenta los efectos de las políticas sobre los incentivos de todos los agen- las elasticidades de la pobreza son menores en países que tienen mayor tes de la economía, están destinados al fracaso. En la parte III de este desigualdad inicial, ese es un hecho empírico. Informe volvemos sobre el tema del diseño apropiado de políticas. Todo De manera que el balance de las evidencias no dan mucha cabida para lo que puede decirse aquí acerca de los resultados es que, si existen po- dudar de que las elasticidades de la reducción de la pobreza al crecimiento líticas que puedan conducir a una distribución menos desigual de los son más fuertes en las sociedades más igualitarias. La desigualdad reduce recursos sin mayores costos en términos de eficiencia (estática y dinámi- la efectividad del crecimiento económico en la reducción de la pobreza. ca) de la asignación de recursos, esas políticas tenderán a llevar a una Esto significa que, siendo todo lo demás igual, una reducción de la de- reducción más rápida de la pobreza en el futuro, cualquiera que sea la sigualdad de ingresos hoy tiene un doble beneficio: tiende a contribuir a tasa de crecimiento que esa economía genere. una reducción contemporánea de la pobreza, y tiende a hacer que el cre- Sin embargo, sucede que algunas desigualdades ­no necesariamente cimiento futuro reduzca más rápidamente la pobreza. las de ingresos­ también son perjudiciales para el propio crecimiento Evidentemente, la advertencia de "siendo todo lo demás igual" es de económico. Esas desigualdades de poder, activos y acceso a mercados y crucial importancia. La distribución de ingresos es un reflejo del equili- servicios tienden a ser las desigualdades en las que puede concentrarse brio general de una economía, basado en las estructuras social, política productivamente la política. Los próximos dos capítulos se refieren a e institucional que condicionan su comportamiento. Intentos simplistas éstas "desigualdades ineficientes". Desigualdad e inversión 67 5 capítulo Desigualdad e inversión En un mundo en el que los mercados funcionaran perfectamente, las ran a la tasa corriente explica la presunta separación entre riqueza o decisiones de inversión tendrían poco que ver con los ingresos, la rique- estatus de los inversionistas y el monto que ellos invierten. El que ellos za y estatus social de quien las toma. Esas decisiones estarían determi- sean ricos o pobres, que tengan buenas conexiones o sean gente común, nadas por los retornos que promete una inversión y por el precio comercial de todas maneras un dólar más de inversión les será rentable solamente del capital, ajustado al riesgo extra que la inversión conlleve. Si la gente si el retorno que obtienen del mismo es superior a la tasa de interés. Si la tuviera buenas oportunidades de inversión, realmente no importaría que tasa de interés es más alta saldrían mejor librados dando ese dinero en tuviera o no el dinero; siempre podría tomar en préstamo lo que necesi- préstamo si el mismo fuera suyo, o tomando menos en préstamo si fuera tara y, si el riesgo le molestara, siempre podría vender acciones de su de otra persona. Así, dos personas con la misma tasa de retorno de la negocio y comprar bienes más seguros con el dinero de la venta. inversión, terminarían invirtiendo el mismo monto.4 No obstante, por diversas razones ­principalmente económicas, pero ¿Qué tan cerca están los mercados reales de este mercado ideal? también políticas­ los mercados no son perfectos. Si los prestatarios Chambhar es una ciudadela comercial en Sindh (Pakistán), sobre la ri- pueden voluntariamente incumplir en el pago de sus préstamos, los pres- vera oriental del Indo. En 1980-81 los agricultores del área aledaña a tamistas prefieren hacer préstamos a prestatarios que puedan ofrecer Chambhar obtuvieron casi todo su crédito de unos 60 prestamistas pro- bienes como garantía. Los retornos privados para firmas políticamente fesionales. Con base en datos detallados de 14 de estos prestamistas y conectadas pueden ser más altos que para las que carecen de tales co- 60 de sus clientes, Aleem (1990) calculó en 78,5% la tasa de interés nexiones, y por tanto pueden atraer más capital, aun cuando los retor- promedio cobrada sobre los préstamos. Pero si estos agricultores que- nos sociales no sean para nada mayores.1 Los miembros de grupos sujetos rían prestar su dinero, el sistema bancario apenas les pagaba alrededor a discriminación pueden invertir racionalmente menos en su capital del 10%. Sin embargo, es posible que ellos pudieran no haber invertido humano que lo que podrían hacerlo en ausencia de esos estereotipos en los bancos. Una medida alternativa de la tasa de depósito que es explícitos o sutiles. relevante para estos agricultores, es el costo de oportunidad del capital Una vez que renunciamos a la idea de que los mercados funcionen para los prestamistas, el 32,5%. En cualquier caso, esto sugiere una casi a la perfección en alguna parte, se ensancha sustancialmente el campo brecha de por lo menos 45 puntos porcentuales entre las tasas para los para un vínculo directo entre inversión y la distribución de la riqueza o prestatarios y para los prestamistas. del poder, el cual en muchos casos lleva a insuficiente inversión de parte La tasa para tomar dinero en préstamo también varió muchísimo de los que tienen buenas oportunidades de crecimiento.2 Corregir las entre los prestatarios. La desviación estándar de la tasa de interés fue de fallas del mercado directamente suele no ser factible, y en estos casos 38,1%, por contraposición a una tasa promedio del 78,5% sobre los pueden servir como segundas mejores alternativas ciertas redistribuciones préstamos. En otras palabras, una tasa de interés del 2% y una del 150% de la riqueza, el poder y los recursos.3 En otras palabras, las intervencio- están ambas dentro de 2 desviaciones estándar de la media. Una posibi- nes para elevar la equidad pueden mejorar la eficiencia. lidad es que estas diferencias en las tasas de interés reflejen diferencias Uno de los grandes avances de los últimos 15 años en economía del en la tasa de incumplimiento: quizá la amortización esperada fuera la desarrollo es la colección de un cuerpo sustancial de evidencias que do- misma para todos los prestatarios, porque los que pagaban tasas más cumentan cuán bien (o mal) funcionan los mercados de bienes y finan- altas tenían más probabilidades de incumplir. También la amortización cieros en los países en desarrollo. El hecho de que estos mercados rara esperada pudo haber sido igual a la tasa de interés corriente pagada a vez lleguen a la altura de su ideal, crea la posibilidad de que la riqueza y los depositantes, si la tasa por mora fue suficientemente alta. Pero el el estatus social, definido éste como la posición que uno tenga en la incumplimiento fue raro: para los prestamistas individuales, la mediana sociedad tanto en identidad de adscripción como en conexiones, tengan de incumplimiento osciló entre el 1,5 y el 2%, con un máximo del 10%. una influencia importante sobre las decisiones de inversión. Natural- El mismo patrón ­tasas altas y variables sobre préstamos, tasas mu- mente, comenzamos entonces con estas evidencias. cho más bajas sobre depósitos y bajas tasas de incumplimiento­ se pre- senta en el "Informe resumido sobre los mercados de crédito informales Mercados, riqueza, estatus y comportamiento en India".5 Este informe resume los resultados de estudios de caso co- de la inversión misionados por el Banco Asiático de Desarrollo y llevados a cabo bajo la dirección del Instituto Nacional de Finanzas y Política Pública. El mercado de crédito Para el sector urbano, los datos se basan en varios estudios de caso de En un mercado de crédito perfecto hay una única tasa de interés y todo clases específicas de prestamistas informales. En cuanto a la clase gene- el mundo puede tomar o extender préstamos tanto como quiera a esa ral de intermediarios financieros no bancarios denominados corporacio- tasa. El que los individuos puedan tomar en préstamo tanto como quie- nes financieras, la tasa máxima de depósito para préstamos de menos de 67 68 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 un año es del 12%. Estas corporaciones ofrecen anticipos por un año o parcializados en favor de los ricos, lo que es congruente con las eviden- menos a tasas que varían del 48% anual a la verdaderamente astronómica cias del gráfico 5.1. del 5% diario. Las tasas sobre préstamos de más de un año variaron Ninguno de estos hechos resulta sorprendente. En los países en de- entre el 24% y el 48%. Una vez más, el incumplimiento es sólo una sarrollo suele ser difícil el cumplimiento forzoso de los contratos, y no es pequeña parte de la historia: los costos de incumplimiento explican ape- fácil conseguir tribunales que castiguen a prestatarios recalcitrantes.7 nas un 4% del costo total en intereses. Para compañías de ventas a cré- Como resultado, los prestamistas a menudo gastan una cantidad para dito en Delhi, la tasa de depósito era del 14% y la del préstamo era asegurar la cancelación de sus préstamos: es plausible que éstos sean los como mínimo del 28% y podría ascender hasta el 41%. Los costos de recursos que interponen una cuña entre la tasa para los prestatarios y la incumplimiento eran del 3% del total de los costos en intereses. tasa para los prestamistas. De hecho, Aleem (1990) muestra que los En cuanto al sector rural, las tasas de interés son altas pero también recursos que gastan los prestamistas para controlar a los prestatarios variables (gráfico 5.1). Este descubrimiento se basa en encuestas en 6 explican la brecha de cerca de 50 puntos porcentuales entre las tasas poblaciones rurales de Kerala y Tamil Nadu, llevadas a cabo por el Cen- para prestamistas y para prestatarios que verifican sus datos. Es fácil tro de Estudios sobre Desarrollo, Trivandrum. Los ricos (que tienen imaginar que los prestatarios más fáciles de controlar disfruten de tasas 100.000 rupias o más en activos) obtienen la mayor parte del crédito más cómodas, lo que explicaría por qué las tasas de los prestamistas (cerca del 60%) y pagan una tasa relativamente baja (33%), en tanto varían tanto. que aquellos cuyos activos están entre las 20.000 y 30.000 rupias pagan Estas imperfecciones en los mercados de crédito tienen implicaciones tasas del 104% y captan apenas el 8% del crédito. La tasa de interés inmediatas para la relación entre riqueza e inversión. En primer lugar, promedio que cobran los prestamistas profesionales (quienes proveen el siendo la tasa de interés sobre depósitos mucho más baja que la tasa de 45,6% del crédito) es aproximadamente del 52%. interés sobre préstamos, el costo de oportunidad sobre capital para los Aunque no se reporta la tasa promedio de depósito, la máxima obte- que solamente quieren invertir su propio dinero es mucho más bajo que nida de todos los estudios de caso es del 24%, y en cuatro de esos casos el costo de oportunidad para los que tienen que tomar dinero en présta- no pasa del 14%. En la categoría de prestamistas profesionales, alrede- mo. Esto significa que los acaudalados terminarán invirtiendo mucho dor de la mitad de los préstamos estaban al 60% o más, pero otro 40%, más que los indigentes, aun cuando los retornos de sus inversiones sean más o menos, tenía tasas inferiores al 36%. Las tasas por mora eran más exactamente los mismos. En segundo lugar, las menores tasas de interés altas que en el sector urbano, pero de todas maneras no explican más que se les cobran a los ricos refuerzan esta conclusión, porque así los que el 23% de los costos en intereses. ricos enfrentan menores costos de oportunidad cuando recurren tam- El hecho de que el acceso a crédito dependa del estatus social tam- bién a préstamos. En tercer lugar, en algunos casos los que no están en bién se revela en unos estudios de Fafchamps' (2000) sobre el crédito capacidad de ofrecer garantías no tendrán ningún acceso a crédito, a comercial informal en Kenia y Zimbabue. Éste reporta una tasa de inte- ninguna tasa de interés. rés mensual apenas por encima del 2,5% (correspondiente a una tasa Sería de esperar, entonces, que los pobres invirtieran muy poco, na- anual del 34%), pero también observa que la tasa para el grupo comer- turalmente en relación con los ricos, pero también en relación con lo cial dominante (hindúes en Kenia, y blancos en Zimbabue) es del 2,5% que invertirían si los mercados funcionaran debidamente. El capital li- mensual, en tanto que los negros pagan el 5% mensual en ambos paí- berado debido a su baja inversión es absorbido por los no pobres, quie- ses.6 El capítulo 9 ofrece también evidencias de que en muchos países nes efectivamente pueden terminar invirtiendo en exceso en relación los poseedores de información privilegiada efectivamente cabildean para con lo que invertirían en mercados perfectos. La razón es esta: debido a limitar el acceso a las instituciones financieras y que los préstamos están que los pobres no pueden obtener préstamos, los que no son pobres no Gráfico 5.1 En las áreas rurales de Kerala y Tamil Nadu, los ricos consiguen casi todo el crédito y pagan tasas relativamente bajas Fuente: Dasgupta, Nayar y asociados, 1989. Desigualdad e inversión 69 pueden prestar tanto como quisieran (es por eso que en los países en perjudica siempre el consumo, aunque el coeficiente varía entre un módico desarrollo las tasas sobre depósitos suelen ser muy bajas). Y debido a 0,5 (una reducción de US$1 en los ingresos significa que el consumo des- que los que no son pobres no pueden extender préstamos, para ellos ciende en unos US$15) hasta un coeficiente alto de 0,46. La siguiente fila tiene sentido continuar invirtiendo en sus propias firmas, aun cuando hace lo mismo, pero ahora se trata de una imitación de pueblo rural cuya los retornos sean bajos. intensión es captar cualesquiera cambios en el consumo en el nivel del Debido a que los pobres invierten muy poco, y también a que los poblado. Notablemente los coeficientes relativos a ingresos propios, que costos de oportunidad del capital para los no pobres resultan entonces en una situación de seguros perfecta deberían bajar a cero luego de neu- más bajos que si no fuera así, también cambia la composición de los tralizar los cambios a nivel de pueblo, escasamente se mueve.8 inversionistas. En particular, firmas que no serían viables si los merca- No todas la evidencia son tan pesimistas. Townsend (1994) usó da- dos funcionaran perfectamente (por ejemplo, debido a que la tasa de tos detallados a nivel de hogar, de cuatro poblados, que fueron intensa- interés sería demasiado alta), pueden sobrevivir e incluso expandirse mente estudiados por el Instituto Internacional para la Investigación de gracias a que los mercados son como son. En otras palabras, terminan Cultivos en los Trópicos Semiáridos (International Crop Research Institute invirtiendo las firmas equivocadas. en the Semi-Arid Tropics) (ICRISAT) en India, para ver si la hipótesis de seguro total es congruente con los datos. Él encontró que, si bien los El mercado de seguros datos negaban la predicción exacta, ésta no estaba muy equivocada. En otras palabras, sus evidencias sugirieron que los lugareños sí se asegu- El mercado ideal de seguros es aquel en que las personas no corren nin- ran mutuamente en una medida considerable: los movimientos en el gún riesgo que sea evitable. En una situación en la que un único pobla- consumo individual registrados en sus datos parecen no estar funda- do constituye un mercado de seguros separado, cerrado para el resto del mentalmente correlacionados con los movimientos en los ingresos. mundo (de manera que sólo los lugareños pueden asegurar a otros luga- Un trabajo posterior de Townsend, basado en datos que recogió en reños, en una especie de arreglo de seguro mutuo), el consumo indivi- Tailandia, resulto ser menos alentador.9 Algunos pueblos rurales pare- dual debería responder únicamente a las fluctuaciones del ingreso cían ser mucho más efectivos que otros en la provisión de seguro para agregado (a nivel del pueblo), y no a las fluctuaciones de los ingresos de individuos específicos. En términos ordinarios, hasta tanto el consumo sus residentes. Townsend describe en detalle cómo difieren los arreglos agregado permanezca invariable, las fluctuaciones en los ingresos indi- de seguros de un poblado a otro. Mientras que en uno hay una red de viduales no deben traducirse en fluctuaciones en el consumo individual. instituciones para compartir riesgos, que funcionan bien, en otras po- Cuando los mercados de seguros funcionan bien, las consideraciones de blaciones la situación es diferente. En una existen las instituciones, pero riesgos no deben tener un impacto significativo sobre las opciones que son disfuncionales; en otra son inexistentes; en una tercera, cerca de las la gente escoja, independientemente de su riqueza, puesto que lo que carreteras, parece no haber ninguna forma de compartir el riesgo, ni un individuo hace tiene poco impacto sobre la incertidumbre agregada. siquiera dentro de las familias.10 Si bien un mercado de seguros perfecto es más complejo que un En cuanto a crédito, la falla de los seguros podría tener algo que ver mercado de crédito perfecto, y por tanto más difícil de detectar, se han con asimetrías de información. No es fácil asegurar a alguien contra un hecho intentos por probar la predicción de lo irrelevantes que son las riesgo que solamente él observa, porque él tiene todos los incentivos fluctuaciones en los propios ingresos personales. Las Encuestas de Me- para afirmar siempre que las cosas están marchando mal. Pero como dición de Estándares de Vida en Costa de Marfil entre 1985 y 1987 Duflo y Udry (2004) lo demuestran, en Costa de Marfil los esposos no ofrecen un cuadro de datos sobre los ingresos y el consumo de cerca de parecen dispuestos a asegurarse mutuamente del todo contra reveces 800 hogares, cada uno de los cuales fue rastreado durante dos años con- por tempestades que los afecten diferencialmente. Debido a que la llu- secutivos (1985 y 1986 o 1986 y 1987). En el cuadro 5.1, la relación via obviamente es observable, por lo menos parte del problema tiene entre cambios en el consumo y cambios en los ingresos se reporta sepa- que estar en otro lado. Una posibilidad es el limitado compromiso. La radamente para las tres regiones principales y separadamente para 1985­ gente puede sentirse feliz de reclamar lo que se le prometió cuando le 86 y 1986-87. la primera fila del primer bloque para cada año reporta la llegue el turno para que se lo paguen, y luego incumplir cuando le llega correlación básica entre ingresos y consumo: una caída en los ingresos el momento de pagar. Esto puede ser particularmente fácil en una situa- Cuadro 5.1 Efecto de reveses económicos sobre el consumo, Costa de Marfil Bosque occidental Bosque oriental Sabana Todo lo rural OLS 1985­6 No simulaciones 0,290 (6,2) 0,153 (3,2) 0,368 (5,8) 0,259 (8,8) Simulaciones de poblados 0,265 (5,7) 0,155 (3,5) 0,373 (5,7) 0,223 (7,7) OLS 1986­7 No simulaciones 0,458 (8,8) 0,162 (5,3) 0,168 (4,0) 0,239 (10,4) Simulaciones de poblados 0,424 (8,1) 0,173 (5,6) 0,164 (3,8) 0,235 (10,1) Fuente: Adaptado de Deaton, 1997, cuadro 6.5, p. 381. Nota: Entre paréntesis se presenta el valor absoluto del estadístico t. La primera fila de cada panel muestra el coeficiente sobre cambio de ingresos de una regresión de cambios de consumo sobre cambios de ingresos. La segunda fila reporta el mismo resultado cuando en la regresión se incluyen simulaciones de poblados. OLS = Cuadrados mínimos ordinarios. 70 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 ción en que las relaciones sociales entre los grupos de personas que se Donde existen los contratos de arrendamiento, no siempre son del aseguran mutuamente no sean especialmente cerradas, lo que quizá ex- tipo de renta fija, al menos cuando la tierra es usada para el cultivo. plique por qué Townsend no encontró ningún seguro en el pueblo más Muchos países, incluido Estados Unidos, tienen una larga tradición de cercano a la carretera. una forma contractual alternativa: la aparcería. Como aparcero, el agri- La falta de seguro puede tener un efecto sobre el patrón de inversión. cultor sólo obtiene una fracción del producido, pero no tiene que pagar El que muchos riesgos asegurables no estén asegurados significa que una renta fija. Como lo señaló Alfred Marshall hace más de 100 años, uno no puede invertir sin cargar personalmente con una parte significa- esto debilita los incentivos y reduce la productividad de la tierra, aun- tiva del riesgo concomitante. De hecho, es posible que las grandes cor- que la casi universalidad de la aparcería sugiere que ésta es una respues- poraciones que pueden vender capital social en mercados accionarios ta a una necesidad real. Hay cierto desacuerdo entre los economistas organizados, sean los únicos jugadores que puedan esperar realmente con respecto a la naturaleza exacta de esa necesidad.11 En todo caso es diversificarse para liberarse de una gran parte del riesgo de un determi- plausible que la necesitad esté relacionada con el hecho de que los agri- nado proyecto. Dado este hecho y la razonable asunción de que los po- cultores suelen ser pobres y que el hacerles pagar la renta completa bres tienen mayor aversión al riesgo que los ricos, probablemente estemos cuando la cosecha no es buena, es difícil y probablemente no deseable. ante una situación viciada en la que a los pobres también les puede Las tenencias en arrendamiento en los países en desarrollo tienden a resultar difícil reducir su exposición al riesgo. Entonces, es probable que ser de corta vida. La norma es un año, o bien una estación. Aunque no ellos se alejen tímidamente de inversiones de mayor riesgo y de mayores son desconocidos los arrendamientos más largos, son raros. Esto puede retornos, reforzando de ese modo la predicción de que los pobres invier- reflejar el hecho de que es la tradición, más que la ley, lo que asegura la mayoría de estos arrendamientos: quizá sea demasiado fiarse de la cos- ten demasiado poco. tumbre para hacer cumplir arrendamientos de duración arbitraria. Por supuesto, el que la tierra no sea perfectamente vendible puede El mercado de tierras perjudicar a cualquiera que la posea. Pero el campesino pobre probable- En un mercado de tierras perfecto, los individuos pueden comprar o mente tenga una mayor parte de su riqueza en tierra que la mayoría de arrendar tanta tierra como quieran, durante el tiempo que quieran, a la gente, lo que haría que la tierra no vendible fuera particularmente un precio que sólo depende de la calidad de la tierra (y de la duración desventajosa para ellos. del arrendamiento). El arrendamiento debe ser a una renta fija, de ma- Lo que tiende a desalentar la inversión en tierras es la falta de un nera que el arrendador es el acreedor residual del producido de la tierra. título explícito o, en términos más generales, la inseguridad de la te- nencia (causada, por ejemplo, por la corta duración de los arrendamien- El que la tierra pueda venderse y comprarse libremente asegura que tos y la posibilidad de que el dueño de la tierra pueda amenazar con tener tierra propia no signifique una ventaja ni una desventaja particu- quitarla al término del arrendamiento). Evidentemente es una ayuda lar en comparación con cualquier otro activo o valor similar. Que el que la tierra sea de propiedad de la persona que piensa invertir en ella. arrendador sea un acreedor residual significa que a la tierra se le está El que casi todos los que trabajan en agricultura tiendan a ser demasia- dando uso óptimo. Pero en la práctica no es así. do pobres para comprar la tierra que cultivan es, entonces, una causa Muchos países en desarrollo (y algunos desarrollados) tienen regula- potencial de baja inversión. ciones acerca de quién puede comprar tierra y qué tanta o qué tan poca puede comprar. Binswanger, Deininger y Feder (1995) afirman que casi todos los países hoy en desarrollo han pasado por una etapa en que El mercado de capital humano tuvieron regulaciones destinadas a concentrar la propiedad de la tierra. Hay una cosa que hace que el mercado de capital humano sea diferente En contraste, Besley y Burgess (2000) ofrecen una lista de regulaciones de los mercados de cualesquiera otros bienes: muchas de las decisiones de diferentes estados de India, cada una de las cuales es un esfuerzo por de inversión en capital humano las toman los padres (u otros miembros limitar la propiedad de la tierra. de la familia) por sus hijos. En otras palabras, quienes toman las decisio- Los gobiernos también limitan directamente las transacciones de tie- nes son distintos de quienes reciben el capital humano. No es difícil rras, con el ostensible propósito de evitar la acumulación de tierras en imaginar por qué esta separación puede introducir distorsiones impor- las manos de unos pocos. En Etiopía, a finales de los años noventa, se- tantes en el funcionamiento de este mercado. La formulación clásica de gún lo observan Deininger y otros (2003), vender e hipotecar tierra iba Gary Becker evita este problema asumiendo que la familia puede tomar en contra de la ley. Aunque los arrendamientos estaban oficialmente préstamos garantizados por los ingresos futuros del hijo, lo que con- permitidos (después de haber sido ilegales durante dos décadas), los lí- vierte el problema en una decisión de inversión convencional. Según deres locales y el gobierno eran libres de restringir incluso estas transac- esa asunción, el monto de la inversión no dependería de los medios fa- ciones de arrendamiento de tierras. Por ejemplo, la región de Oromia miliares. permitía a los agricultores arrendar no más del 50% de sus parcelas y Pero en la práctica, aunque el capital humano es un activo, legal- estipulaba términos contractuales máximos de tres años para tecnolo- mente no puede pignorarse e hipotecarse, por la sencilla razón de que gías tradicionales y de 15 años para tecnologías modernas. pignorar su capital humano equivaldría a venderse uno mismo como A menudo no es claro quién tiene derecho de vender un determina- esclavo.12 Esto obviamente restringe la capacidad de la gente para en- do lote, cuando no hay ninguna persona o familia única que tenga un deudarse para financiar inversiones en su educación. título legal, claro, indiscutible, sobre la tierra. Esta ambigüedad refleja Cuando los padres no pueden tomar préstamos para pagarlos de los invasiones y usurpaciones de tierras en la evolución de los derechos so- ingresos futuros de sus hijos ­lo que la mayoría de las veces es cierto en bre tierras, así como la importancia de la tradición en el gobierno de las casi todos los países en desarrollo­ de todas maneras pueden esperar relaciones territoriales, especialmente en África. La reciente populari- que esos hijos cuiden de ellos en su vejez. La esperanza puede ser que los dad de la titulación de tierras como una intervención social es una con- hijos crezcan para cosechar los beneficios de la inversión de sus padres y secuencia directa de ello. que se la devuelvan. Pero los hijos saben que no tienen ninguna obliga- Desigualdad e inversión 71 ción legal de hacer eso. Si les devuelven a los padres es porque los aman de experiencia laboral. Es más, la discriminación tendió a ser mayor o porque la sociedad espera que lo hagan. cuando la hoja de vida correspondía a alguien con mayor formación, lo Así, las inversiones en capital humano pueden estar impulsadas tan- que sugiere que la inversión en capital humano entre los afroamericanos to por el sentido de los padres de lo que es correcto hacer, como por un probablemente sea significativamente mal recompensada. cálculo de costos y beneficios. Una vez que aceptamos esto, resulta claro Una forma muy diferente de discriminación proviene de la asigna- que el capital humano de los hijos puede no ser muy distinto de cual- ción de puestos de trabajo basada en contactos. Munshi (2003) presenta quier otro bien de consumo ­de manera que las familias ricas tienden a evidencias persuasivas de que los contactos son muy importantes en la invertir más en la salud y educación de sus hijos. Y las decisiones sobre asignación de empleos para trabajadores inmigrantes en Estados Uni- capital humano pueden ser más un producto de la cultura y la tradición dos. Hoy las perspectivas de empleo para inmigrantes mexicanos resul- que del frío cálculo de los beneficios. Los beneficios son relevantes, pero tan ser mucho mejores cuando éstos provienen de áreas en las que haya la sensibilidad a ellos puede no ser tan grande como uno esperaría. habido antes flujos de emigrantes. Muy notablemente, ayuda que los En el mercado de capital humano, la retribución debe basarse ente- inmigrantes vengan de un área que haya sufrido una sequía varios años ramente en la provisión de capital humano, no en otros atributos de la atrás, la cual haya impulsado a salir una cohorte de emigrantes hacia persona que ofrezca las destrezas de que se trate. Obviamente la discri- Estados Unidos. Estos inmigrantes ayudan luego a encontrar trabajo a minación de género, casta, religión o raza viola esto, pero lo mismo hace posteriores generaciones de inmigrantes de esa área. Lo absolutamente un sistema de asignación de empleos con base en contactos. Hasta hace seguro es que no ayuda ser de un área en la que haya habido una sequía muy poco, la discriminación del trabajo basado en el género era la nor- reciente. ma en todo el mundo y el número de países donde esta discriminación La percepción de discriminación, consciente o no, puede afectar las todavía es legal o socialmente aceptada está disminuyendo pero sigue inversiones en capital humano. Los que esperan ser discriminados en un siendo significativo. Incluso donde esa discriminación está explícitamente mercado laboral particular ­correcta o erradamente, consciente o in- prohibida hay evidencias de que continúa. Lo mismo es válido con respec- conscientemente­ tenderán a invertir menos en adquirir el tipo de capi- to a la raza, la casta y la religión. Casi toda discriminación ­a menos que tal humano que ese mercado retribuye. Esto podría generar una conducta se dé por mandato legal a través de una acción afirmativa a favor de un viciosa que se autorefuerce. Si los miembros del grupo discriminado in- grupo históricamente en desventaja, como las castas bajas en India y los vierten menos en su propia educación, o en buscar empleo, los demás afroamericanos en Estados Unidos­ desaparece frente a leyes explícitas pueden usar esa baja inversión para confirmar su prejuicio contra ese en su contra. grupo. Una razón de lo dura que es de eliminar la discriminación, está en su Los estereotipos pueden autorrealizarse no solamente porque influ- propio carácter insidioso. Las creencias acerca de diferencias están arrai- yen en las percepciones del objetivo del estereotipo, sino también por- gadas en las actitudes y prácticas cotidianas de manera tal que que influyen en el comportamiento de los individuos estereotipados. discriminador y discriminado pueden no ser conscientes de ellas, aun Stone y otros (1999) pidieron a estudiantes preuniversitarios volunta- cuando esas creencias transformen el modo de comportarse de ambos. rios jugar una partida de golf en miniatura. El desempeño se midió por Esto es lo que subyace al poder del estereotipo. En un ejemplo diciente, el número de golpes necesarios para poner la bola en el hoyo: menos Stone, Perry y Darley (1997) les pidieron a los participantes de un re- golpes significaba mejor desempeño. La variable que los experimenta- ciente experimento (caucásicoamericanos, a los que en adelante nos re- dores manipularon fue la descripción de la tarea. En un caso ésta fue feriremos como blancos) escuchar por la radio la misma transmisión del descrita como una "prueba estandarizada de habilidades atléticas natu- desempeño de un atleta en baloncesto. A la mitad de los participantes rales" y en el otro caso como una "prueba estandarizada de inteligencia se les hizo creer que el jugador en cuestión era blanco y a la otra mitad deportiva". En el caso de la primera descripción los participantes que era afroamericano. Los resultados indicaron que la información ten- afroamericanos se desempeñaron mejor que los blancos: en promedio día a ser menos absorbida si estaba en discordancia con los estereotipos necesitaron 23,1 golpes para completar los 10 hoyos de la cancha, en estadounidense prevalecientes de que los blancos son más talentosos comparación con 27,8 para los blancos. Pero cuando la tarea fue descri- académicamente que los afroamericanos, en tanto que los afroamericanos ta como prueba de inteligencia deportiva, la brecha racial se invirtió: los están mejor dotados atléticamente. El jugador blanco fue percibido como afroamericanos necesitaron en promedio 27,2 golpes y los blancos 23,3. alguien que demuestra menos habilidad atlética natural, pero más inte- Una forma de interpretar este comportamiento es que las ideas so- ligencia para los tribunales, y el afroamericano fue percibido como al- ciales ­estereotipos sobre los talentos de diferentes grupos sociales­ guien que demuestra menos inteligencia para los tribunales pero más imponen ataduras desde adentro. Dentro de la hipótesis de interés egoísta habilidad atlética natural. racional, los individuos cambian de comportamiento solamente cuando Tales desviaciones también han sido documentadas en situaciones cambian sus preferencias o sus limitaciones externas. Pero el comporta- del mundo real. Un estudio reciente del efecto de los estereotipos en los miento de los individuos reales depende también de sistemas de creen- juicios revela que, neutralizando los factores de raza e historia criminal, cias que la sociedad imprime en ellos. Estereotipos negativos crean los prisioneros que tienen más características afrocéntricas reciben sen- ansiedad que puede interferir en el desempeño: es por eso que el psicó- tencias más duras que los que tienen menos.13 logo Claude Steele denominó este comportamiento "amenaza de este- Bertrand y Mullanaithan (2003) muestran evidencias de un experi- reotipo".14 Las creencias que subyacen a los estereotipos, si se asimilan mento de campo que prueba, más allá de toda duda razonable, que hay profundamente, pueden afectar las decisiones iniciales acerca de posi- un alto grado de discriminación de los afroamericanos en Estados Uni- bles carreras y las actitudes hacia la sociedad, cambiando lo que dos. Los investigadores enviaron las mismas hojas de vida a un gran Appadurai (2004) llama la "capacidad de aspirar" de la persona. El lec- número de compañías, con nombres estereotípicamente blancos o tor puede recordar el ejemplo (del capítulo 2) de la niña Batwa que estereotípicamente afroamericanos, y descubrieron que el nivel de res- quería ser lavandera una vez que terminara la escuela. En contraste, los puesta fue el 50% más alto para los nombres blancos. Los datos dicen estereotipos positivos pueden impulsar la autoconfianza y llevar a los que tener un nombre blanco vale tanto como tener 8 años adicionales individuos a un mayor esfuerzo. 72 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Los estereotipos influyen doblemente en el comportamiento: a tra- La expectativa de tratamiento prejuicioso de los jóvenes de casta baja vés de su impacto en la autoconfianza del individuo, y a través del im- puede ser racional, dada la discriminación en sus pueblos. Pero la discri- pacto sobre la forma en que los individuos esperan ser tratados. Para minación misma puede no ser del todo racional. Limitaciones cognitivas examinar el efecto de los estereotipos en la habilidad de los individuos pueden impedir a los demás juzgar con ecuanimidad a individuos estig- para responder a incentivos económicos, Hoff y Pandey (2004) acome- matizados. El que la gente tenga fijaciones que afectan su habilidad tieron experimentos con niños de castas bajas y altas en el norte rural de para procesar información, crea mucho espacio para que los sistemas de India. El sistema de castas puede describirse como una jerarquía alta- creencias ­en los que ciertos grupos sociales son considerados innata- mente estratificada en la que grupos de individuos están investidos de mente inferiores a los demás­ influyan en el comportamiento económi- diferentes estatus y significados sociales. co. Si tales creencias persisten, generalmente será racional que quienes En el primer experimento, a grupos de secundaria constituidos por son objeto de discriminación inviertan poco (con respecto a los demás) tres estudiantes de casta baja ("intocables") y tres de casta alta, se les en la acumulación de destrezas por las cuales seguramente los retornos pidió resolver laberintos y se les pagó por el número de laberintos re- van a ser menos para ellos. Este cálculo racional se suma a cualquier sueltos. En una primera situación, no se dio ninguna información perso- reducción de su "capacidad de aspirar", que surja de su asimilación per- nal acerca de los participantes. En una segunda situación, se anunció la sonal de esas creencias. casta al dar el nombre y el pueblo de cada participante. En una tercera situación, se separó a los estudiantes por casta y luego se dio el nombre, Evidencias de inversión insuficiente el pueblo y la casta a los seis miembros del grupo. Cuando la casta no fue anunciada, no hubo brecha entre castas en el Mercados altamente imperfectos dan amplio espacio para la subinversión. desempeño (gráfico 5.2). Pero el incrementar la importancia de la casta llevó a un descenso significativo en el desempeño promedio de la casta Industria y comercio baja, independientemente de si el programa de pago era por unidad (es decir que a los participantes se les pagaba una rupia por laberinto re- Estimaciones directas de productos marginales muestran que hay mu- suelto) o por concurso (es decir, que al participante que resolviera más chas oportunidades de inversión no explotadas. Para pequeñas firmas laberintos se le pagaban seis rupias por laberinto resuelto, en tanto que mexicanas que tienen menos de US$200 invertidos, la tasa de retorno a los demás no se les pagaba nada). Cuando se anunció la casta, los llega al 15% mensual, lo cual está muy por encima de las tasas disponi- jóvenes de casta baja resolvieron en promedio el 25% menos de laberin- bles de interés informal que ofrecen las casas de empeño o programas de tos en los tratamientos de pago por unidad, en comparación con los que microcrédito (del orden del 3% mensual) (gráfico 5.3).15 Las tasas de habían resuelto cuando no se anunció la casta. Cuando se anunció la retorno estimadas bajan con la inversión pero siguen siendo altas ­del casta y los grupos estaban compuestos por seis jóvenes todos de casta 7% a 10% mensual para las firmas que tienen inversiones de entre baja (patrón de segregación que para la casta baja evoca implícitamente US$200 y US$500, y el 5% para las firmas que tienen inversiones de su estatus tradicional de sin casta), el descenso en el desempeño de la entre US$500 y US$1.000­. Todas estas firmas son demasiado peque- casta baja fue aún mayor. Si bien estos datos no nos permiten estar se- ñas y podrían cosechar grandes ganancias si incrementaran su inver- guros de en qué estaban pensando los jóvenes, es probable que alguna sión. combinación entre pérdida de autoconfianza y expectativa de tratamiento El crédito comercial es en todas partes una forma importante de prejuicioso explique el resultado. crédito, tal vez especialmente allí donde las instituciones formales del Gráfico 5.2 El desempeño de los niños difiere cuando se da a conocer Gráfico 5.3 Los retornos de capital varían según el tamaño de la firma: su casta evidencias de pequeñas firmas mexicanas Fuente: Hoff y Pandey, 2004. Nota: Las líneas verticales indican que la brecha entre castas es estadísticamente significativa. Fuente: McKenzie y Woodruff, 2003. Desigualdad e inversión 73 mercado de crédito están subdesarrolladas. Fisman (2001a) se fijó en la otras, (cuyo promedio baja al 22%) en algunos casos tienen que ser de- relación entre acceso a crédito comercial y utilización de la capacidad en masiado grandes. 545 firmas de Costa de Marfil, Kenia, Tanzania, Zambia y Zimbabue. Un ejemplo específico de esta clase de mala asignación de capital Él encuentra que las firmas que reciben crédito comercial de tres pro- proviene de un estudio de la industria de ropa tejida en la ciudad sureña veedores importantes (en promedio, uno de los tres proveedores ofrece de Tirupur, en India.18 Dos grupos de personas operan allí: los Gounders crédito comercial) tienen una utilización de la capacidad un 10% mayor y los de fuera. Los Gounders, provenientes de una pequeña y acaudala- que las que no tienen crédito comercial. Esta relación es mucho más da comunidad agrícola del área circundante de Tirupur, se pasaron a la fuerte en industrias en las cuales es importante tener grandes inventarios. industria de la confección porque en la agricultura no había muchas Tales estudios presentan serios problemas metodológicos. El proble- oportunidades de inversión. Los de afuera son gente de diversas regio- ma básico se deriva del hecho de que los niveles de inversión tienden a nes y comunidades que comenzó a vincularse a la ciudad en la década de estar correlacionados con variables omitidas. Por ejemplo, en un país sin 1990. limitaciones de crédito, la inversión estará positivamente correlacionada No es de sorprender que los Gounders tengan lazos mucho más fuertes con los retornos esperados de la inversión, lo que genera una positiva en la comunidad local y, consecuentemente, mayor acceso a financia- "inclinación de la habilidad".16 McKenzie y Woodruff (2003) intentan ción local. Pero de ellos puede esperarse que tengan menos habilidad neutralizar la habilidad de manejo incluyendo el salario del dueño de la natural para la manufacturación de ropa que los de fuera, quienes vinie- firma en un empleo anterior. Pero esto no es sino la mitad del camino, si ron a Tirupur precisamente por su fama de centro de confecciones para los individuos optan por el autoempleo precisamente debido a que la la exportación. Los Gounders poseen en promedio aproximadamente el productividad que esperan del mismo es mucho más alta que su produc- doble de capital que los de fuera. Las firmas Gounder, independiente- tividad en un trabajo como empleados. Por el contrario, si a las firmas se mente de su antigüedad, tienen todas más capital, aunque hay una fuerte les asigna capital para evitar su fracaso, podría darse una inclinación tendencia hacia la convergencia, a medida que maduran (gráfico 5.4a). negativa de la habilidad. Los Gounders, pese a poseer más capital, pierden su liderazgo en las Banerjee y Duflo (2004a) aprovechan un cambio en la definición del ventas más o menos al quinto año, y luego terminan vendiendo menos "sector prioritario" en India, para obviar estas dificultades. En ese país (gráfico 5.4b). En otras palabras, los de afuera invierten menos y produ- se les exigió a todos los bancos prestar como mínimo el 40% de su cré- cen más. Evidentemente son más hábiles que los Gounders,19 pero de- dito neto al "sector prioritario", el cual incluye la pequeña industria. En bido a que tienen menos riqueza en dinero y carecen de las conexiones enero de 1998, el límite a la inversión total en plantas y maquinaria adecuadas, terminan trabajando con menos capital. para que una firma fuera elegible para su inclusión en la categoría de pequeña industria, se elevó de 6,5 millones a 30 millones de rupias. Los Agricultura investigadores muestran en primer lugar que, después de las reformas, firmas ahora elegibles (las que tenían inversiones de entre 6,5 y 30 mi- También hay evidencias directas de altas tasas de retorno en inversio- llones de rupias) obtuvieron, en promedio, incrementos más grandes en nes productivas en agricultura. En las planicies forestales del sur de el límite de su capital de trabajo que las firmas más pequeñas. En segui- Ghana, el cultivo de cacao, en receso por muchos años debido a una da muestran que las ventas y las utilidades de esas firmas se incre- enfermedad, fue remplazado por cultivos intercalares de yuca y maíz. mentaron más rápido durante el mismo período. Uniendo los dos factores, Recientemente, el cultivo de piña para exportación a Europa ofreció los investigadores pueden estimar el impacto del mayor acceso a capital una nueva oportunidad a los agricultores de esta área. En 1997 y 1998, de trabajo sobre el crecimiento de las utilidades. Dando cabida a la po- más de 200 hogares que cultivan 1.070 lotes en cuatro agrupaciones sibilidad de que las firmas del sector prioritario estuvieran pagando menos en la zona, fueron supervisados cada seis semanas durante cerca de que el costo real del capital por el dinero extra obtenido del banco, dos años. La producción de la piña domina el cultivo intercalar tradi- estiman que en estas firmas los retornos de capital tienen que ser como cional (gráfico 5.5),20 y los retornos promedios asociados con el cam- mínimo del 94%. bio de los acostumbrados maíz y yuca a la piña se estima que exceden Otro tipo de evidencias de subinversión se desprende del hecho de al ¡1.200%! No obstante, sólo 190 de 1.070 lotes se cultivaron con que muchas personas pagan las altas tasas de interés reportadas ante- piña. Cuando los autores les preguntaron a los agricultores por qué no riormente. Dado que este dinero típicamente va a financiar la indus- estaban sembrando piña, la respuesta virtualmente unánime fue, "yo tria y el comercio, lo que se presume es que la gente que toma préstamos no tengo el dinero para eso",21 aunque no se puede descartar del todo a esas tasas a menudo cercanas al 50% o más, tienen que tener un cierta heterogeneidad en la habilidad entre los que se han pasado a la producto marginal del capital que sea aún mayor. Pero el producto piña y los que no. marginal promedio en los países en desarrollo no parece acercarse en Evidencias de granjas experimentales sugieren que, en África, la tasa ninguna parte al 50%. Una forma de llegar al promedio de los pro- de retorno del uso de fertilizantes químicos (para maíz) también sería ductos marginales es fijarse en la razón incremental de capital a rendi- alta. Pero las evidencias pueden no ser realistas si no es posible reprodu- miento (ICOR) para el país como un todo.17 El Fondo Monetario cir las condiciones de una granja experimental en las granjas corrientes. Internacional (FMI) estima que para finales de los años noventa la Foster y Rosenzweig (1995) muestran, por ejemplo, que los retornos de ICOR fue superior a 4,5 para India y 3,7 para Uganda. La estimación optar por variedades de alto rendimiento eran efectivamente bajos en superior implícita del producto marginal promedio es del 22% para los primeros años de la revolución verde en India, e incluso eran negati- India y 27% en Uganda. vos para los graneros que no tuvieran educación. Esto, pese al hecho de El hecho de que muchas firmas hindúes tengan un producto margi- que estas variedades se seleccionaron precisamente para tener alto ren- nal del 50% o más mientras que el producto marginal promedio es ape- dimiento, en las condiciones apropiadas. Pero exigían insumos comple- nas del 22% más o menos, es una fuerte evidencia prima facie de la mala mentarios en las cantidades y el momento apropiados. Si los graneros asignación del capital. Las firmas que tienen un producto marginal del no podían o no sabían cómo proveerlos, las tasas de retorno eran verda- 50% o más, evidentemente son demasiado pequeñas, en tanto que las deramente bajas. 74 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Gráfico 5.4 Asignación ineficiente de recursos; el ejemplo de las Gounders frente a las de fuera Fuente: Banerjee y Munshi, 2004. Sin embargo, el fertilizante químico no es una tecnología nueva, y la brecha de productividad entre pequeñas y grandes fincas dentro de un forma apropiada de usarlo es entendida por todos. Para estimar las tasas país puede ser enorme: un factor de 5,6 en Brasil y uno de 2,75 en de retorno del uso de fertilizantes en fincas de Kenia, Duflo, Kremer y Pakistán.22 Es menor en Malasia (1,5), pero una finca grande en Malasia Robinson (2004), en colaboración con una pequeña organización no no es muy grande. Estas son fuertes evidencias prima facie de que los gubernamental (ONG), hicieron pequeños ensayos aleatorios en fincas mercados de alguna manera se están equivocando en la cantidad de de la gente. Cada agricultor participante delimitó dos lotes pequeños. tierra asignada a los que actualmente cultivan los lotes más pequeños. En un lote seleccionado al azar, un funcionario de campo de la ONG ayudó al granero a aplicar el fertilizante. Fuera de ello, los agricultores continuaron cultivando como de costumbre. Las tasas de retorno del Cuadro 5.2 Diferencias de productividad por tamaño de fincas; uso de una reducida cantidad de fertilizante oscilaron entre el 169% a países seleccionados 500%, dependiendo del año, aunque los retornos marginales decrecie- ron rápidamente con el aumento de fertilizante utilizado en un lote de Tamaño Nororiente Punjab, Muda, un tamaño dado. de finca de Brasil Pakistán Malasia Evidencias de un tipo diferente de subinversión en agricultura es la Finca pequeña 563 274 148 relación negativa entre tamaño y productividad, la idea de que las fin- (hectáreas) (10,0­49,9) (5,1­10,1) (0,7­1,0) cas más pequeñas tienden a ser las más productivas (cuadro 5.2). La Finca más grande 100 100 100 (hectáreas) (500+) (20+) (5,7­11,3) Fuente: Berry y Cline, 1979. Gráfico 5.5 Los retornos promedio de cambiarse a la piña como cultivo Nota: 100 = productividad de la tierra en fincas de máximo tamaño. intermedio pueden exceder al 1.200% El problema de esta clase de evidencias es que ignora las múltiples razones por las cuales una finca más grande puede ser inherentemente menos productiva, una de ellas, por ejemplo, menor calidad del suelo. Aún así, cuando se neutralizan las diferencias de calidad de la tierra, los resultados son similares (aunque un tanto menos dramáticos). La razón de utilidad a riqueza en los pueblos rurales hindúes miembros del ICRISAT es máxima para las fincas más pequeñas y, siendo el riesgo comparativamente bajo, la brecha es superior a 3:1 (gráfico 5.6). Debi- do a que la riqueza incluye el valor de la tierra, la medida toma implíci- tamente en cuenta las diferencias en la calidad de la tierra. Lo hace siempre que los precios de la tierra sean una medida razonable de la calidad de la tierra, cosa que en todo caso no está muy clara. Hay tam- bién dudas acerca de si los retornos están bien medidos ­es posible que la tierra de los pequeños agricultores se esté degradando más rápida- mente, y la degradación no se está teniendo en cuenta al calcular los retornos. Fuente: Goldstein y Udry, 1999. Desigualdad e inversión 75 Gráfico 5.6 Las razones de utilidad a riqueza son máximas para las firmas más Puesto que la gente no está vendiendo y comprando tierra simultá- pequeñas neamente, no vende estos animales porque ya no los necesite para la producción. Ciertamente, desde el punto de vista de la producción, casi todos estos agricultores deberían poseer dos bueyes y no venderlos nun- ca. Si los ponen en venta es porque necesitan dinero para el consumo. Los datos sugieren que, para los agricultores pobres y medianos, hay mucha subinversión en bueyes, presumiblemente debido a las limita- ciones para conseguir dinero en préstamo y a la incapacidad de prestar y acumular activos financieros para regularizar el consumo: en cualquier año dado, casi la mitad de los hogares carece de bueyes (la mayoría de los otros posee exactamente dos).24 También hay clarísimas evidencias de que los aparceros carecen de incentivos. Binswanger y Rosenzweig (1986) y Shaban (1987) mues- tran que, neutralizando los efectos fijos para los agricultores (compa- rando la productividad de la tierra cultivada por los dueños con la cultivada tanto por el dueño como por otros) y otras características, la productividad es el 30% más baja en los lotes en aparcería. Shaban (1987) muestra que todos los insumos son más bajos en las tierras en aparcería, incluidas las inversiones a corto plazo (fertilizante y semillas). Revela Fuente: Rosenzweig y Binswansger, 1993. también diferencias sistemáticas en la calidad de la tierra (la cultivada Nota: La desviación estándar de la fecha de comienzo del monzón es una medida de riesgo subyacente. por los dueños tiene un precio más alto por hectárea), lo que puede La fecha de inicio del monzón fue la más poderosa de ocho características de la pluviosidad, en la explicación del rendimiento bruto de las fincas. Los datos provienen de los poblados hindúes ICRISAT. reflejar en parte inversión a largo plazo. Acerca del impacto de la seguridad de la propiedad, Do e Iyer (2003) encuentran que una reforma sobre tierras que diera a los agricultores el En estas mismas fincas, cuando el riesgo aumenta, el retorno prome- derecho de vender, transferir o heredar sus derechos al uso de la tierra, dio disminuye. Esto puede ser parcialmente inevitable, pero también también incrementaba la inversión agrícola, particularmente la planta- puede reflejar el hecho de que la falta de aseguramiento estimula a la ción de cultivos multianuales (como el café). Laffont y Matoussi (1995) gente a evitar opciones arriesgadas (pero remunerativas).23 Esto es con- usan datos de Túnez para mostrar que un cambio de la aparcería al gruente con el hecho de que la rentabilidad cae más rápido para los cultivo de lo propio elevaba el rendimiento en un 33%, y pasar de un agricultores más pobres (menos capaces de autoasegurarse) a medida contrato de tenencia a corto plazo a uno a largo plazo incrementaba el que el riesgo aumenta. Específicamente, un incremento de una desvia- rendimiento en el 27,5%.25 ción estándar en el coeficiente de variación de la pluviosidad conduce a La seguridad de los derechos de propiedad suele estar ligada a la una reducción del 35% en las utilidades de los agricultores pobres, a estructura local de poder. La conexión entre desigualdades de poder y una del 15% en las de los medianos agricultores y a ninguna en las de subinversión está muy bien ejemplificada en un estudio de Goldstein y los agricultores ricos. El estudio revela igualmente que las decisiones Udry (2002) sobre la inversión en tierras en una situación en la que la sobre insumos se ven afectadas por la variabilidad de las lluvias y, parti- tierra es asignada por costumbre (Ghana rural). Ellos muestran que los cularmente en un ambiente de riesgo, los agricultores pobres toman individuos tienden a dejar menos su tierra en barbecho (una inversión decisiones de insumos menos eficientes. en la productividad de la tierra a largo plazo) si no tienen una posición En un trabajo relacionado, Morduch (1993) investigó específicamente de poder dentro de la jerarquía del pueblo, o bien dentro de la jerarquía cómo la previsión de una limitación de crédito afecta la decisión de in- del linaje. El problema es que les quitan las tierra cuando la dejan en vertir en semillas de variedades altamente productivas. Usando una me- barbecho. Debido a que la mujer rara vez ocupa esas posiciones, su tie- todología inspirada por Zeldes (1989), él divide la muestra en dos grupos: rra no se deja suficientemente en barbecho y es mucho menos producti- uno de terratenientes de los que espera que tengan la capacidad de re- va que la del hombre. gularizar su consumo, y uno de pequeños propietarios de los que se asume que tienen limitaciones. Él encuentra que el grupo más limitado Capital humano dedica una fracción considerablemente menor de tierra a semillas de variedad altamente productiva de arroz e higuerilla. De acuerdo con el informe de la comisión de Macroeconomía y Salud Otra consecuencia de la falta de seguro es que puede llevar a los (2001), los retornos de la inversión en salud son del orden del 500%. hogares a usar bienes productivos como colchones y mecanismos para Pero estas cifras, a las que se llega mediante regresiones transnacionales regularizar el consumo, lo que sería una causa de inversión ineficiente. de crecimiento, no son tan fáciles de interpretar como lo que efectiva- Rosenzweig y Wolpin (1993) arguyen que los bueyes (un bien producti- mente sucedería si alguien hubiera de invertir un dólar extra en salud. vo esencial en la agricultura) sirven a este propósito en la India rural. Dicho esto, evidentemente hay ejemplos de intervenciones específicas Usando datos del ICRISAT que cubren tres pueblos hindúes de zonas en salud que tienen enormes retornos privados y sociales. Hay eviden- semiáridas, ellos muestran que los bueyes, que constituyen una gran cias experimentales sustanciales de que suplementos de hierro y vitami- parte de la riqueza líquida de los hogares (el 50% para los agricultores na A incrementan la productividad a un costo relativamente bajo. más pobres), se compran y venden muy frecuentemente (el 86% de las familias había comprado o vendido un buey en el último año). Es más, · Basta, Soekirman y Scrimshaw (1979) estudian el suplemento de la ellos compran cuando tienen holgura monetaria y venden cuando están alimentación con hierro entre los caucheros indonesios. Medidas de estrechos. la salud de la línea de base indicaron que el 45% de la población 76 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 estudiada era anémica. La intervención combinó un suplemento de Desigualdades e inversión hierro y un incentivo para tomarse la píldora a tiempo (dado al gru- De este cuerpo de evidencias se desprenden cuatro puntos importantes: po de tratamiento como al de control). La productividad laboral en- en primer lugar, los mercados de los países en desarrollo son altamente tre los que recibieron el tratamiento se incrementó en 20% (o US$132 imperfectos, y quienes no tienen suficiente riqueza o estatus social tien- al año) a un costo anual de US$0,50 por trabajador. Incluso tenien- den a subinvertir. Los recursos subutilizados debido a esta subinversión do en cuenta el costo del incentivo (US$11 al año), la intervención terminan siendo usados para algún fin menos productivo, lo que reduce sugiere tasas de retorno extraordinariamente altas. la productividad general. En el ejemplo de la industria de ropa tejida de · Thomas y otros (2005) obtienen estimaciones menores pero de to- Tirupur, los Gounders estaban invirtiendo en exceso en sus propias fir- dos modos altas en un experimento más grande, también en mas, relativamente improductivas, mientras que las firmas mucho más Indonesia. Ellos revelan que los experimentos de suplemento de hie- productivas de los de afuera estaban urgidas de capital. La tierra de las rro reducen la anemia, incrementan la probabilidad de participación mujeres ghanesas se estaba degradando, porque ellas no tenían el estatus en el mercado laboral e incrementan las entradas por trabajo de los social necesario para retener la tierra durante el período de barbecho. Una autoempleados. Estiman que, para los varones autoempleados, los vez más, esto es una pérdida para la sociedad. El hecho de que otras per- beneficios del suplemento de hierro representan US$40 al año, a un sonas que sí tienen estatus y pueden barbechar sus tierras según lo necesi- costo de US$6 al año.26 ten, no compensa de ninguna manera, la pérdida de productividad de las · El análisis de costos-beneficios de un programa de desparasitación27 tierras de los que no tienen poder. Esto crea la fuerte presunción de que en Kenia reporta estimaciones de un orden similar. Teniendo en ciertos tipos específicos de redistribución, mediante el empoderamiento cuenta las externalidades (debido a la naturaleza contagiosa de los de ciertas personas o incrementando el acceso de las mismas a recursos o parásitos), el programa llevó a un incremento promedio de 0,14 contactos, pueden promover la eficiencia y la equidad. años en la escolaridad. Usando una cifra razonable para retornos En segundo lugar, esta hipótesis implicaría una inclinación a favor de un año de educación, esta escolaridad adicional llevará a un be- de las clases de distribución que apuntan a la falta específica de acceso a neficio de US$30 durante la vida del niño, a un costo de sólo recursos o influencia, causante de la ineficiencia. En algunas situaciones US$0,49 anuales por niño. Pero no todas las inversiones tienen las esto significaría redistribuir los activos, pero también podría significar mismas tasas de retorno. Un estudio sobre trabajadores chinos de redistribuir el acceso a capital, tal vez promoviendo el microcrédito, hilanderías de algodón28 mostró un incremento significativo de su fortaleciendo los derechos de tierras de la mujer o el acceso de ésta a estado físico, pero sin ningún incremento correspondiente en la puestos de trabajo y a programas de bienestar, diseñando programas de productividad. acción afirmativa para romper con los estereotipos, y mejorando el acce- so a los sistemas de justicia. Los retornos medidos de la inversión privada en educación tienden a En tercer lugar, puesto que las inversiones crean riqueza y la riqueza no ser tan altos. Banerjee y Duflo (2004b) estudian evidencias transna- facilita invertir en un mundo en el que los mercados no funcionan muy cionales y concluyen que: bien, es mucho lo que una pequeña ayuda puede hacer. Iniciar el nego- cio correcto podría ser el desafío más grande: una vez iniciado, el nego- Usando los datos preferidos, las tasas molineras de retorno parecen variar cio podría autopropulsarse sin más ayuda. poco entre países: la tasa media es 8,96, con una desviación estándar de 2,2. En cuarto lugar, no es claro que los beneficiarios de esta clase de La tasa máxima de retorno de la educación (Pakistán) es del 15,4% y la redistribución promotora de la eficiencia tengan que ser los más pobres mínima es del 2,7% (Italia).29 de entre los pobres. Debido a que el ideal es promover las inversiones Pero la mayoría de los beneficios educativos de la desparasitación mencionada productivas, el objetivo lo deben constituir los que tengan más probabi- antes serán percibidos por el niño cuyos padres estén dispuestos a gastar lidades de hacer esas inversiones. El que los más pobres sean la gente US$0,50 en la medicina desparasitadora. Esto evidentemente ofrece un adecuada desde este punto de vista es una cuestión empírica y cuya retorno mucho más alto que los retornos molineros medidos a un costo absoluto al alcance, aunque no sean estrictamente comparables. Desparasitar respuesta podría depender del conjunto de oportunidades económicas no exige que el niño invierta más años en la escuela, pero sí le ayuda a sacar disponibles. más provecho de los años que ya esté invirtiendo. No obstante, cuando la La comunidad de microcrédito, en particular, ha debatido por largo medicina desparasitadota se ofreció gratuitamente para los niños, el aumento tiempo este último problema, al tratar de decidir si el microcrédito es el fue sólo del 57%. En este sentido, es claro que por lo menos algunas de las mejor instrumento para ayudar a los más pobres de los pobres. Esto causas de la subinversión han de encontrarse en la forma en que la familia evidentemente nos vuelve a llevar, en parte, a si los más pobres son toma las decisiones, no en la falta de recursos. quienes tienen los proyectos que ofrecen los retornos más altos, que podría ser el caso si los pobres y los menos pobres tuvieran la misma El hecho de que una falta de conexiones altere la naturaleza de la clase de funciones de producción, y si hay retornos decrecientes para la inversión en capital humano está muy bien demostrado en un docu- producción a mayores escalas. Si, en cambio, la tecnología más produc- mento reciente de Munshi y Rosenzweig (en proceso). Ellos muestran tiva en esta área tuviera un costo de producción fijo pero (supongamos) que en India la liberalización comercial incrementó los retornos del co- por otra parte los retornos fueran decrecientes, dar a los pobres mayor nocimiento del inglés para las familias que tenían conexiones con el acceso a los recursos de capital puede no ser muy productivo: aún con sector de cuello azul, por contraposición a las familias que no tenían todo el capital que puedan obtener, es posible que no sean capaces de conexiones. Comoquiera que sea, hay una brecha mucho más grande cubrir los costos fijos. Podría ser más efectivo ayudar a gentes que sean entre niñas y varones en el incremento de la matrícula en las escuelas ligeramente menos pobres, porque con alguna ayuda pueden lograr ini- medias bilingües. Esto se atribuye al hecho de que las niñas nunca espe- ciar efectivamente un negocio. raron realmente alcanzar puestos de cuello azul, mientras que para sus ¿Qué tan buena o mala es la asunción de retornos decrecientes en la hermanos varones ello dependía de si tenían o no los contactos adecua- función de producción de una determinada firma? Como se mencionó dos. antes, McKenzie y Woodruff (2003) estiman una función de producción Desigualdad e inversión 77 para pequeñas empresas mexicanas que sugiere retornos fuertemente Tanto Banerjee y Duflo (2003) como Voitchovsky (2004) concluyen decrecientes. Mesnard y Ravallion (2004), utilizando datos de Túnez, que no hay razón para dar prioridad a uno de estos grupos de resulta- encuentran débiles retornos decrecientes. Pero estimar una función de dos con respecto al otro. Ciertamente ambos podrían ser correctos. producción que muestre retornos locales crecientes es inherentemente Por ejemplo, en el corto plazo las políticas que permiten grandes re- difícil. Una firma tiende a crecer (o a encogerse) rápidamente cuando cortes en salarios reales podrían estimular la inversión, pero a largo pla- está en la etapa de retornos crecientes. Entonces, al observar unas pocas zo el consecuente incremento de la pobreza podría dificultarle más a la firmas que están en esta etapa tendemos a rechazar con demasiada fre- población mantener su capital humano. También ambos podrían ser cuencia la asunción de retornos locales crecientes. Ciertamente la inter- errados. De máxima importancia entre las muchas razones por las cua- pretación natural de los resultados de Banerjee y Duflo (2004a) que les tanto las evidencias transversales como las cronológicas podrían ser muestran retornos cercanos al 100% en firmas medianas de India, es desorientadoras, son las siguientes: la posibilidad de una relación no que los retornos son crecientes en cierto rango. lineal entre desigualdad y crecimiento; problemas de comparabilidad Un corolario de esta discusión es que la redistribución que maximiza de los datos transnacionales, y la difícil cuestión de identificar la direc- el crecimiento de la productividad no necesariamente es aquella que ción de causalidad cuando ambas variables tienden a influenciarse mu- tiene el efecto inmediato más fuerte sobre la pobreza. Tampoco lo es tuamente. aquella que más hace por reducir la desigualdad. En verdad, excepto Esta falta de resultados nítidos tal vez sea decepcionante, pero vale bajo circunstancias muy especiales, esta discusión no nos dice nada de la la pena enfatizar que nuestro foco de atención aquí ha sido corregir relación entre alguna medida global de desigualdad y la eficiencia del desigualdades específicas en oportunidades productivas, y no una medi- uso o de la inversión de recursos. Consideremos el caso visto anterior- da general de desigualdad. Pese a la gran atención dedicada al interro- mente en el que la función de producción tiene un costo fijo pero tam- gante de una relación sistemática entre desigualdad general y crecimiento bién retornos decrecientes. Si todas las firmas son iguales y el máximo a nivel de país, el cuerpo de evidencias todavía no es convincente. En que cada una puede invertir es menos que el costo fijo, ninguna podrá todo caso es claro que hay situaciones en las que se presume fuertemen- iniciar un negocio. Incrementar la desigualdad elevará la productividad te que reducir una desigualdad específica promovería una mejor inver- del capital, al hacer posible que algunas firmas paguen los costos fijos. sión. Debido a que además los retornos son decrecientes, llegará un punto en Un ejemplo de esa naturaleza nos lo ofrece la Operation Barga, una el que cualquier incremento adicional de la desigualdad general sería reforma de la tenencia en el estado hindú de Bengala occidental a fina- contraproducente. les de los años setenta y los ochenta. Por lo menos desde el trabajo del En términos más generales, el efecto de la desigualdad dependerá de gran economista victoriano Alfred Marshall, es sabido que la aparcería la configuración de la función de producción y de la magnitud del po- provee pocos incentivos y desestimula el esfuerzo. En esas condiciones, tencial de inversión de la persona promedio en relación con el costo fijo. una intervención gubernamental que fuerce a los terratenientes a dar a Obviamente, el asunto se complica aún más si diferentes firmas tienen los aparceros una mayor participación del rendimiento que la que les diferentes funciones de producción y si la productividad está correla- daría el mercado, incrementaría el esfuerzo y la productividad. Esto es cionada con la riqueza del propietario (como podría ser si la educación exactamente lo que sucedió en Bengala occidental, India, cuando un del propietario fuera un insumo importante de la producción y la gente gobierno de izquierda subió al poder en 1977. La participación del ren- rica tendiera a tener mayor educación). dimiento destinada al tenedor se fijó en un mínimo del 75%, siempre Varios autores han intentado hallar en datos transnacionales una re- que el tenedor proveyera todos los insumos. Además, a éste se le garan- lación sistemática entre desigualdad y crecimiento (presumiblemente lo tizó en gran medida la seguridad de la tenencia, cosa que pudo estimu- que la inversión está destinada a alcanzar). Una gran cantidad de litera- larlo a acometer inversiones en la tierra a más largo plazo. Evidencias de tura30 estimó una ecuación de largo plazo, haciendo una regresión, por encuestas muestran un incremento sustancial tanto en la seguridad de ejemplo, del crecimiento entre 1960 y 1990 sobre el ingreso en 1960, la tenencia como en la proporción del rendimiento que le queda al apar- con una serie de variables de control y la desigualdad en 1960. La esti- cero. El hecho de que la implementación de esta reforma fuera dirigida mación de estas ecuaciones tendió a generar coeficientes negativos para burocráticamente, y de que avanzara a diferente velocidad en diferentes desigualdad. Pero hay preocupaciones obvias acerca de si esa relación áreas, sugiere la posibilidad de utilizar la variación en la implementación pudo haber estado enteramente determinada por variables omitidas. de la reforma para evaluar su impacto. Las evidencias indican que hubo Para abordar este problema, Li y Zou (1998), Forbes (2000), y otros un incremento del 62% en la productividad de la tierra.33 utilizaron la dimensión cronológica de la base de datos de Deininger y Un programa diferente, que también promovió la equidad y la efi- Squire para ver (efectivamente) el efecto de cambios a corto plazo en la ciencia, tenía que ver con corregir los efectos de la desigualdad desigualdad sobre cambios en el crecimiento.31 Los resultados cambian intrafamiliar. Una larga línea de investigaciones afirma que los ingresos de manera verdaderamente radical: el coeficiente de desigualdad en esta y los gastos suelen estar controlados por los miembros masculinos de la especificación es positivo y significativo. familia y que esto lleva a la subinversión, especialmente en salud y edu- Un reciente artículo de revisión de Voitchovsky (2004) concluye que cación de las niñas. Un efecto colateral del desmonte del apartheid en ambos efectos son muy sólidos. Casi todos los estudios que se fijan en la Sudáfrica fue la expansión del programa social sudafricano de pensiones relación transversal entre desigualdad y crecimiento subsiguiente du- para la población negra. El derecho a pensión se les reconocería a los rante un período relativamente largo en datos transnacionales, y espe- ancianos varones y mujeres, y muchas mujeres mayores que vivían solas cialmente los que utilizan medidas de desigualdad de activos, encuentran se beneficiaron. En muchos casos, los niños de padres muy pobres fue- una relación negativa frecuentemente significativa.32 En contraste, la ron enviados a vivir con sus abuelos, quienes empezaban a recibir estas mayoría de los estudios que se fijan en la relación entre cambios en la pensiones. Duflo (2003) compara el impacto de estas nuevas transfe- desigualdad y cambios en el crecimiento, incluidos varios estudios que rencias sobre la nutrición de los niños que vivían con los abuelos, en hacen el análisis a nivel subnacional dentro del mismo país, encuentran forma separada para los hogares en que la pensión la recibía la abuela y un efecto positivo. aquellos en los que la recibía el abuelo. 78 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 En cuanto a los niños nacidos antes de la expansión, en 1990 y 1991, cias de cuidadosos estudios de caso macroeconómicos, algunos de los la estatura para la edad era ligeramente menor en las familias en las que cuales se resumieron en este capítulo, sugieren que ciertas formas de la abuela habría de terminar recibiendo la pensión. En cuanto a los na- redistribución pueden reducir el desperdicio y contribuir a un mejor uso cidos después de la expansión, en 1992 y 1993, los niños son significa- de los recursos, al mismo tiempo que reducir la desigualdad de oportu- tivamente más altos (exceptuando los recién nacidos) en esas familias. nidades. De hecho, ello mejora la eficiencia precisamente porque reduce No hay ninguna diferencia entre las familias no elegibles y aquellas en la desigualdad de oportunidades. las que la pensión la recibe el abuelo. (A los niños varones esencial- Esto no significa que no puedan imaginarse fácilmente ciertos tipos mente no los afecta.) Las estimaciones sugieren que recibir la pensión de redistribución que perjudican la eficiencia. Pero dadas las fallas casi (que era aproximadamente el doble del ingreso per cápita entre los universales de mercado y la subinversión en los países pobres, mediante negros) era suficiente para ayudar a las niñas a superar la mitad de la una combinación de buena investigación y reflexión cuidadosa, sería brecha en estatura para la edad entre niños sudafricanos y norteameri- posible identificar oportunidades para dirigir recursos hacia la gente pobre canos. que esté en posición de hacer buen uso de los mismos. Estos ejemplos muestran que es posible mejorar simultáneamente la En la argumentación a favor de mejoras de la equidad que eleven equidad y la eficiencia. La redistribución juiciosa ­de ingresos para las también la eficiencia, este capítulo empleó principalmente evidencias abuelas, de poder para las agricultoras pobres, de crédito para los em- macroeconómicas sobre mercados, riqueza y agencia de los individuos. presarios de pequeñas firmas­ puede incrementar la productividad de El próximo capítulo utiliza una serie diferente de evidencias históricas, recursos como la tierra, el capital humano y el capital físico. Si los mer- macroeconómicas e institucionales para sostener que procesos históricos cados fallan, los recursos no siempre fluyen hacia donde su retorno es complejos, combinados con desigualdades en influencia y poder, pue- más grande, particularmente si eso resulta ser en proyectos dirigidos den llevar a malas instituciones políticas y económicas, las cuales obstacu- por gente que tiene limitados recursos económicos o influencia. Eviden- lizan severamente el desarrollo de los países pobres. Costa Rica y Cuba Uganda 79 En foco 3: España Equidad y desarrollo en la transición de España hacia la democracia En el último medio siglo, España ha ido del autoritarismo y el subdesarrollo a la democracia y la riqueza. La historia de España ilustra cuánto influye la distribución de la agencia política y los bienes económicos en las decisiones de política disponibles para una sociedad. Los fundamentos de la estructura económica y política influyen y limitan las opciones. Pero el proceso no es determinista: la agencia política y las políticas pueden cambiar los fundamentos subyacentes (como sucedió en España en los años sesenta y setenta) y abrir el espacio para nuevas opciones. Antes de la guerra civil: polarización en una guerra civil de tres años. La polarización tervencionista. Una aguda crisis política ­asocia- social y económica social bloqueó a España en una situación en la da con una ola de huelgas, una recesión econó- que no ganó nada en cuanto a distribución de la mica y una profunda crisis de la balanza de pagos­ Hasta la segunda mitad del siglo XX la historia riqueza. Había poco espacio político para el com- llevó al gobierno a doptar un plan de estabiliza- española contemporánea fue un relato de fracaso promiso o para soluciones reformistas. Los "acau- ción en marzo de 1959. Además de la restricción político y económico. Después de un período de dalados" se oponían a todo intento de reforma, fiscal y monetaria, el plan incluyó medidas de expansión territorial y hegemonía europea a prin- por mínima que fuera. Los "desposeídos" que- amplio rango para liberalizar la economía. Ello cipios de la Edad Moderna, España cayó en un rían un cambio radical, no una reforma gradual. tuvo un éxito inmediato. Desde 1960 hasta el declive económico y un estancamiento cultural estallido de la primera crisis petrolera, el rendi- en los siguientes siglos. Durante casi todo el si- miento se expandió a una tasa anual promedio glo XIX, su despegue industrial se vio bloquea- El régimen de Franco: de más del 7%, con muy poca volatilidad de un do por la inestabilidad política, instituciones de la autarquía al crecimiento año a otro. El ingreso per cápita casi se triplicó, legales ineficientes, desigualdades sustanciales y de alrededor de US$3.000 (en dólares de 1990) a una población deficientemente educada. En 1929, Con la derrota del gobierno republicano por par- US$8.500 en 15 años. El crecimiento de la pro- el ingreso per cápita era de US$3.000 (en dólares te del ejército nacionalista en 1939, el Gene- ductividad fue en promedio del 6%. de 1990) ­dos quintos del de Gran Bretaña y ralísimo Francisco Franco estableció un régimen La transformación de la economía española menos de dos tercios del de Francia. autoritario que duró hasta su muerte, en 1975. condujo a cambios estructurales significativos en España estaba polarizada por intrincadas de- La destrucción que causó la Guerra Civil depri- la sociedad. La combinación de crecimiento eco- sigualdades sociales y económicas. En un país to- mió la economía española. El ingreso per cápita nómico, expansión industrial y migración inter- davía eminentemente agrario, la distribución de cayó de su nivel de 1900 y no volvió al que tenía na produjo un declive sustancial en los niveles de la tierra era muy desigual. Cerca del 1% de las en 1918 sino hasta 1950. La proporción de la desigualdad interregional (de una desviación tenencias ocupaban el 50% de la tierra, la esco- población activa en la industria descendió al 22% estándar del ingreso per cápita de 0,37 en 1955 laridad seguía siendo baja, estrictamente atada a en 1940 (su nivel de 1920) y la participación de a 0,27 en 1973). La desigualdad entre hogares las circunstancias de nacimiento. La movilidad empleados en la agricultura se elevó por encima también descendió considerablemente: el coefi- social era casi inexistente exceptuando a Catalu- del 50%. El crecimiento promedio apenas alcan- ciente Gini para sueldos y salarios de los emplea- ña y el País Vasco, los cuales se industrializaron zó al 1,2% al año en la década de 1940. dos (agrarios e industriales) bajó de 0,29 en 1964 en el siglo XIX, España carecía de una clase me- La recuperación económica de España se vio a 0,23 en 1973; el coeficiente Gini para ingresos dia grande. obstaculizada, sobre todo, por las políticas familiares cayó de 0,39 en 1964 a 0,36 en 1974. Contra este telón de fondo de relativo estan- autárquicas y estatistas del régimen de Franco. La participación del ingreso de los tres deciles camiento y alta desigualdad, en 1931 se intro- Inspirado por las ideologías corporativistas del centrales se elevó de alrededor del 51% al 59% dujeron instituciones democráticas ­apenas por fascismo italiano y el nazismo alemán, el régi- en esa década. segunda vez en la historia de España­. Pero no men de Franco generalizó un sistema de contro- De todas maneras seguía habiendo significa- duraron mucho. El breve período democrático les de precios y racionamiento, y reguló el tivas desigualdades sociales y económicas. Aun- (1931­36) se caracterizó por una tremenda ines- comercio exterior mediante controles cuantitati- que la tasa de analfabetismo había caído al 10% tabilidad política y agitación social. El primer vos. Esta estrategia intervencionista se extendió para 1970, solamente el 6% de la población ha- gobierno republicano se abrió paso con un fuerte a los mercados laboral y de vivienda. Para com- bía terminado estudios secundarios. Los sueldos programa reformista: separación de la Iglesia y batir una de las principales fuerzas que se opo- permanecían estancados por instituciones labo- el Estado; un sistema único de escuelas estatales nían a la insurrección militar, Franco declaró rales represivas. La tributación y el gasto público y la meta de universalizar la educación; un pro- ilegales cualesquiera sindicatos laborales indepen- eran bajos y los programas sociales redistributivos, ceso de reforma agraria; una ley para descentra- dientes. A cambio, los trabajadores y empleados inexistentes. lizar el poder político en Cataluña; y esfuerzos tenían que afiliarse a una organización sindical escalonados de reforma del ejército. nacional de comercio. Esta posición represiva fue Estas reformas suscitaron una fuerte reacción "compensada" por una estricta legislación labo- Transición a la democracia de la derecha, la cual subió al poder en 1933 y se ral que dificultaba a los empleadores destituir tra- y construcción del estado de movió rápidamente para detenerlas. Dos años y bajadores o contratarlos temporalmente. El bienestar medio más tarde, en la primavera de 1936 se ce- énfasis en el empleo permanente y la vivienda lebraron nuevas elecciones en las que la izquier- económica fue visto como un sustituto de las A raíz de la muerte de Franco en 1975, el rey da obtuvo la victoria. La amenaza de más políticas políticas sociales directas, un intento del régimen Juan Carlos pasó a ser la cabeza del Estado. Él radicales propició un levantamiento militar, res- de lograr legitimidad. lanzó inmediatamente un proceso de cambio po- paldado por las clases terratenientes, gran parte Terminando los años cincuenta, España final- lítico. Empleando los mecanismos legales pues- de la burguesía y la Iglesia. España se sumergió mente se movilizó para romper el sistema in- tos en vigencia por la muy tecnócrata generación 80 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 que había reformado la economía a principios de la productividad y los ingresos generó una gran el transporte metropolitano y modernizó el sis- la década de 1960, y señalando el amplio respal- clase media. El crecimiento sostenido apagó el tema ferroviario. do popular a la democracia, se aseguró el consen- conflicto social con la promesa confiable de ma- La transición de España a la democracia y la timiento de las viejas Cortes franquistas para yores ingresos y más movilidad social. En pocas consecuente expansión de su estado de bienestar establecer un parlamento verdaderamente demo- palabras, España había superado el juego impro- muestra cómo un paquete de políticas mutua- crático elegido mediante comicios directos, com- ductivo en el que había estado inmersa durante mente reforzadoras y decisiones institucionales petitivos. el último siglo y medio. conducentes a una mayor equidad, ayudaron a La reforma política fue ratificada con un apo- El crecimiento económico tuvo como resul- apuntalar el desarrollo y la modernización de la yo popular aplastante en un referendo en diciem- tado una estructura económica diferente y mejo- economía española y su integración a la Unión bre de 1976. Aunque se llevó a cabo en un clima res rendimientos distributivos, lo que respaldó Europea. Esto ilustra cómo las estructuras polí- de incertidumbre, particularmente con respecto una transición rápida y satisfactoria a la demo- ticas y económicas determinan las posibilidades a la reacción del ejército y al grado en que la vio- cracia. A su turno, la transición a la democracia de escogencia de política, tema del capítulo 6. lencia terrorista o la movilización laboral pudie- cambió el papel y la magnitud del sector públi- Pero también ilustra que las decisiones específi- ran interferir en las negociaciones, en junio de co. La democratización reforzó la demanda so- cas de política son importantes ­en los sectores 1977 se celebraron elecciones democráticas. Des- cial de políticas progresistas y redistributivas ­en sociales, infraestructura, funcionamiento de los pués de prolongadas negociaciones, en 1978 se especial sobre infraestructura y sobre educación, mercados e integración internacional­ y que pue- aprobó una nueva constitución con el apoyo de salud y programas sociales. En 1979 más del 70% de haber complementación entre equidad y cre- todos los grupos parlamentarios. Para reforzar el de los españoles coincidía con la afirmación de cimiento dinámico, notablemente entre mayor pacto político en el Parlamento, el gobierno tam- que "la distribución de la riqueza en este país es aprovisionamiento social y mayor confianza en bién acertó con un amplio pacto económico y totalmente injusta". En diez años, el gasto social los mercados. Esto nos lleva al problema del di- social con empleadores y sindicatos comerciales casi se duplicó, hasta llegar al 80% del promedio seño práctico de la política, tema central de la en ese mismo año. europeo. El gasto público en educación aumentó parte III de este informe. La democratización de España tuvo sus raíces sostenidamente, del 2% del PIB en 1975 al 4,5% en las nuevas condiciones económicas y sociales en 1995. Para 2001 casi el 50% de la población de los años sesenta y setenta. La rápida indus- había completado la educación secundaria ­diez trialización y urbanización redujo los conflictos veces más que a mediados de los años setenta­. Fuentes: resumido de Boix, 2005, con referencias a Gunther, pasados en torno a la distribución de la tierra. La Un ambicioso programa de inversión pública Montero y Botella, 2004; North y Thomas, 1973, y Revenga, expansión de la alfabetización y el incremento de triplicó la red de autopistas, renovó y expandió 1991. Equidad, instituciones y proceso de desarrollo 81 6 Equidad, instituciones y proceso capítulo de desarrollo Los mercados de productos, tierras, laboral y de capitales son decisivos dad en el acceso al sistema político y en la distribución del poder políti- para la asignación de recursos y para el desarrollo. No obstante, las co, los derechos políticos y la influencia. instituciones mercantiles existen y funcionan en el contexto de todo un En sociedades en las que el poder se concentra en las manos de un conjunto de instituciones no mercantiles y políticas. La naturaleza de grupo estrecho o de una élite surgen y persisten instituciones deficien- estas otras instituciones ­y su forma de funcionar­ están influenciadas tes. Esa élite puede garantizarse derechos de propiedad ella misma, pero por las desigualdades en el terreno político y social. los derechos de propiedad de la gran mayoría de los ciudadanos serán Las más obvias de estas instituciones son las que definen y ejecutan inestables. Puede haber igualdad ante la ley para un grupo elitista par- los derechos de propiedad y los contratos. La gente no invertirá si los ticular, pero no para la mayoría de la gente. Las políticas gubernamen- derechos de propiedad no están bien definidos o no se cumplen forzosa- tales pueden favorecer a esa élite, concediéndole rentas y monopolios, mente, o si cree que los contratos que suscriben no se van a cumplir o pero la mayoría del pueblo quedará excluida de las líneas empresariales que los tribunales no van a ser justos. El Estado tiene que proveer tam- rentables. El sistema educativo puede invertir fuertemente en los hijos bién toda una serie de insumos adicionales fuera del orden social y de la de la élite, pero las mayorías quedarán excluidas. ejecución justa de los contratos. Entre éstos se cuentan diversos tipos de Muchas cosas determinan la distribución del poder político en la so- servicios públicos y regulaciones. Detrás de los mercados que funcionan ciedad ­la constitución, la naturaleza de los controles y compensacio- bien están los sistemas legales, jueces, policía y, naturalmente, políticos nes, y la capacidad de diferentes grupos para resolver problemas de acción y grupos sociales. colectiva. Pero la desigualdad económica suele apuntalar la desigualdad Este capítulo considera las circunstancias y los procesos para crear ins- política. En una sociedad que tiene grandes desigualdades de activos e tituciones que promuevan la prosperidad. Esas circunstancias se relacio- ingresos, los ricos tenderán a tener más influencia y ventaja para adap- nan estrechamente con los intereses de este informe. En esencia, las tar y distorsionar las instituciones para su beneficio. sociedades que crean instituciones para generar una prosperidad sosteni- Debido a que la distribución del poder, a través de su impacto sobre da son equitativas en aspectos importantes. Debido a que el talento y las las instituciones, ayuda a determinar la distribución del ingreso, es clara ideas están distribuidos en toda la población, es crucial que la propiedad la posibilidad de círculos viciosos y virtuosos. Una sociedad que tenga de toda la gente sea segura y que haya igualdad ante la ley para todos, no mayor igualdad en el control de los activos y de los ingresos tenderá a sólo para algunos. Circunstancias predeterminadas no deberían limitar tener una distribución más igualitaria del poder político. Por tanto, ten- las oportunidades de innovación o inversión de nadie. Esto supone que un derá a tener instituciones que generen igualdad de oportunidades para buen ambiente institucional no bloquee el ingreso a nuevas líneas empre- la vasta mayoría de los ciudadanos. Esto tenderá a diseminar amplia- sariales y que el sistema político provea acceso a servicios y bienes públi- mente las retribuciones y los ingresos, reforzando de ese modo la distri- cos para todos. Las instituciones tienen que ser equitativas. bución inicial de los ingresos. En contraste, una sociedad que tenga mayor Por mencionar un ejemplo extremo, las instituciones eran profunda- desigualdad de activos e ingresos tenderá a tener una distribución me- mente injustas en sociedades esclavistas como Haití o Barbados en el nos igualitaria del poder y peores instituciones, lo que tiende a reprodu- siglo XVIII. Aun cuando los derechos de propiedad de la tierra y de la cir las condiciones iniciales. Las evidencias incluidas en este capítulo gente estaban bien definidos y se hacían cumplir (aunque sujetos a po- sugieren que el primer tipo de sociedad tenderá a ser más próspera. tenciales rebeliones de los esclavos), la mayoría de la gente no tenía Nosotros sostenemos que las sociedades que hoy son prósperas lo son derechos de propiedad y por tanto estaba sujeta a la expropiación, en gracias a que desarrollaron distribuciones más igualitarias del poder po- especial por parte de sus señores. Para el 95% de la sociedad no había lítico, en tanto que las sociedades pobres suelen adolecer de distribucio- ningún incentivo para comprometerse en actividades socialmente de- nes desequilibradas. También consideramos la forma en que algunas seables. Un ejemplo similar, aunque no tan extremo, de instituciones no sociedades pasaron de un equilibrio al otro. equitativas es el de Sudáfrica durante el apartheid. Allí las instituciones Debido a que las instituciones tienen efectos distributivos, se produ- eran buenas para los blancos, pero dejaban al 80% de la población sin ce conflicto naturalmente. Un conjunto de instituciones beneficiará a incentivos ni oportunidades para comprometerse en actividades econó- unos, mientras que otro beneficiará a otros. Así, habrá incentivos para micamente productivas. que la gente controle el poder de crear o conservar las instituciones que la benefician, y el poder de evitar o debilitar las instituciones desventa- Distribución del poder y calidad institucional: josas para ella. Si los grupos en conflicto están definidos por líneas de círculos viciosos y virtuosos adscripción, como la etnia, esto puede inducir a una forma más severa ¿Cómo desarrollan las sociedades instituciones no mercantiles equitati- de conflicto que cuando están definidos por otros parámetros o cuando vas? En primer lugar tiene que haber suficiente igualdad política: igual- hay segmentaciones de corte transversal. El conflicto más polarizado 81 82 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 parece ser una fuerza independiente que conduce a malas instituciones instituciones y prosperidad, por una parte, y una distribución relativa- que pueden ayudar a explicar el desempeño relativamente débil de al- mente igualitaria de los recursos económicos, por la otra. Las correlacio- gunas sociedades (explicado luego en una comparación entre Guyana y nes son congruentes con muchas historias de causalidad diferentes, pero Mauricio). investigaciones recientes sugieren que se puede contar una historia cau- La igualdad política también pesa para la calidad de la política pú- sal sobre estos datos siguiendo exactamente las líneas que estamos seña- blica. El papel básico del Estado es proveer servicios públicos. Pero los lando aquí, cosa que explica el resto de este capítulo. La evolución políticos tienen los incentivos correctos para proveer servicios públicos diferente de los sistemas bancarios en México y Estados Unidos en el solamente cuando tienen que apelar a las masas para alcanzar el poder. siglo XIX constituyen un buen ejemplo de la clase de argumento histó- Si pueden ganar poder con un reducido número de partidarios clave o rico en que nos basamos (recuadro 6.1). con unos pocos votos, tenderán a ser clientelistas o más inclinados a comprar votos o a intercambiar patronazgo individual por apoyo, sin proveer los bienes y servicios que son decisivos para sacar a la masa de la Las instituciones y la desigualdad política pesan pobreza. para el desarrollo: evidencias históricas Algunos patrones sencillos en los datos transnacionales muestran que El gráfico 6.1 muestra la relación entre seguridad de la propiedad y distribuciones más igualitarias del poder político y los ingresos están prosperidad para el mundo entero, pero para interpretar esto en térmi- asociados con la prosperidad sostenida y duradera. El gráfico 6.1 mues- nos de causalidad necesitamos encontrar una fuente de variación en las tra que derechos de propiedad más seguros están asociados con mayores instituciones. Aunque hacer esto no es fácil, Acemoglu, Johnson y ingresos. Pero lo que es crucial es que mejores instituciones y derechos Robinson (2001) ofrecen una respuesta parcial. Ellos muestran que el de propiedad seguros están asociados con mayor igualdad política. mismo patrón básico se mantiene para una pequeña muestra de países Aunque no hay forma perfecta de medir la igualdad política, la pro- los colonizados por los europeos a partir de 1492. Ciertamente la ­colo- tección contra el riesgo de expropiación está altamente relacionada con nización de gran parte del mundo por los europeos constituye algo así las medidas de democracia y las de "limitaciones al ejecutivo" registra- como un experimento natural gigantesco. das en la base de datos Polity IV. Esta segunda variable está diseñada Comenzando a principios del siglo XV y con una intensificación para captar la medida en que quienes controlan el poder político estén masiva desde 1492, los europeos conquistaron muchas otras naciones. limitados o controlados por otros. Los tipos de controles y compensacio- La colonización transformó las instituciones en muchos y muy diversos nes y la división de poderes consignados en la Constitución estadouni- territorios conquistados o controlados por europeos. Es de suma impor- dense son ejemplos clásicos de esas limitaciones. Existe una correlación tancia que los europeos hayan creado conjuntos muy diferentes de insti- negativa entre limitaciones al ejecutivo y coeficiente Gini de distribu- tuciones en distintas partes de su imperio global, como lo ejemplifica ción del ingreso. vivamente el contraste entre las instituciones del nororiente de América Las simples correlaciones sugieren que hay complementación entre y las de la colonización del Caribe. Esta experiencia deja persuasiva- una distribución relativamente igualitaria del poder político, buenas mente en claro el papel central de las instituciones en el desarrollo. Gráfico 6.1 Los países que tienen derechos de propiedad más seguros, tienen mayores ingresos promedio Fuentes: Political Risk Services, Guía Internacional de Riesgos por País (ICRG) y base de datos del Banco Mundial. Nota: El gráfico muestra la relación entre PIB per cápita en 1995 y una medida de la seguridad de los derechos de propiedad, "protección contra riesgo de expropiación", promediada para el período de 1985 a 1995. Los datos sobre instituciones provienen de Political Risk Services, compañía privada que evalúa el riesgo de expropiación de las inversiones en diferentes países. Estos datos, utilizados primero por Knack y Keefer (1995) y luego por Hall y Jones (1999) y Acemoglu, Johnson y Robinson (2001, 2002a, 2004), son imperfectos como medida de las instituciones relevantes porque corresponden únicamente a inversiones extranjeras. Aún así, en la práctica parecen captar qué tan estables son en general los derechos de propiedad. Los resultados se mantienen firmes al usar otras medidas disponibles de instituciones relacionadas. Equidad, instituciones y proceso de desarrollo 83 RECUADRO 6.1 Banca en el siglo XIX; México y Estados Unidos Mucho del trabajo reciente sobre crecimiento y entró en vigencia la Constitución estadounidense en Según el argumento de Haber, en Estados Unidos desarrollo se ha concentrado en los mercados 1789, la estructura bancaria de ese país se parecía las instituciones políticas asignaban poder político a las financieros y de capitales. Una cuestión esencial es muchísimo a la que surgió posteriormente en México. personas que querían tener acceso a crédito y a entender por qué los sistemas financieros difieren. Por Los gobiernos estatales, despojados de ingresos por la préstamos. Como resultado, forzaron a los gobiernos ejemplo, los estudios del desarrollo de la banca en Constitución, iniciaron los bancos como una forma de estatales a permitir la entrada libre y competitiva a la Estados Unidos durante el siglo XIX demuestran una generar ingresos tributarios y restringieron la entrada banca. En México, las instituciones políticas eran muy rápida expansión de la intermediación financiera, que para generar rentas. Pero este sistema no perduró, distintas. No había estados federales en competencia y la mayoría de los académicos consideran como un porque los estados comenzaron a competir entre ellos el sufragio era altamente restrictivo. Como resultado, el facilitador decisivo del rápido crecimiento económico por inversiones e inmigrantes. En palabras de Haber gobierno central concedió derechos de monopolio a los y la industrialización. Haber (2001) investigó el (2001). bancos, los cuales restringieron el crédito para desarrollo de los bancos durante el siglo XIX en maximizar las utilidades. La concesión de monopolios México y Estados Unidos. Él muestra que "México La presión por retener población y negocios en el estado resultó ser una forma racional del gobierno para obtener tenía una serie de monopolios segmentados que le estaba reforzada por un segundo factor relacionado: la ingresos fiscales y redistribuir rentas a los partidarios estaban concedidos a un grupo de poseedores de ampliación del sufragio. Para la década de 1840, casi político (North, 1981). todos los estados había eliminado toda exigencia de información privilegiada" (24). En 1910 "Estados Haber (2001) documenta el hecho de que la propiedad y alfabetización, y para 1850 virtualmente Unidos tenían aproximadamente 25.000 bancos y una regulación del mercado no estaba dirigida a resolver todos los estados... lo habían hecho. Pero la ampliación estructura de mercado altamente competitiva; México fallas del mercado, y es precisamente durante este del sufragio sirvió para minar las coaliciones políticas que tenía 42 bancos, dos de los cuales controlaban el apoyaban las restricciones sobre el número de período que se abre la enorme brecha económica entre 60% de los activos bancarios totales, y virtualmente instituciones bancarias. En otras palabras, creó una Estados Unidos y México (a propósito de la cual véanse ninguno de los demás competía efectivamente con segunda fuente de competencia política ­competencia Coatsworth 1993, Engerman y Sokoloff 1997). Haber otro". dentro de los estados por quienes habrían de retener los y Maurer (2004) examinaron en detalle la forma en que ¿Por qué estas enormes diferencias? Ciertamente cargos y las políticas que habrían de promulgar (10). la estructura de la banca influyó en la industria textil la tecnología relevante estaba a disposición de todos, mexicana entre 1880 y 1913. Ellos muestran que y es difícil ver por qué los diversos tipos de riesgo En México la situación fue muy distinta. Al cabo solamente las firmas que tenían contactos personales moral o selección adversa conectados con la de 50 años de inestabilidad política endémica, el país con los bancos podían obtener préstamos, y que esas intermediación financiera pudieron haber limitado la se unificó bajo la dictadura altamente centralizada de firmas eran menos eficientes. Aun cuando la eficiencia expansión de los bancos en México mas no en Estados Porfirio Díaz, que se extendió por cuarenta años, económica se perjudicaba con las regulaciones, los que Unidos. De hecho Haber muestra que cuando hasta la Revolución en 1910. tenían el poder político podían sostenerlas. También proveen evidencias bastante nítidas que apoyan nuestras con- Otros aspectos de la dotación de factores son más difíciles de medir jeturas acerca de la evolución conjunta de prosperidad e igualdad políti- directamente, pero Engerman y Sokoloff (1997) señalan que allí donde ca y económica. el clima y los suelos eran aptos para cultivos como el de caña de azúcar ­que podía crecer en grandes plantaciones con mano de obra esclava, como en el nororiente de Brasil­ evolucionaron instituciones mucho Orígenes coloniales de las instituciones contemporáneas peores y distribuciones más parcializadas del poder político que en cli- Acemoglu, Johnson y Robinson, aprovechando la investigación de mas donde se podía cultivar el trigo u otros productos. Engerman y Sokoloff (1997), explican que los europeos crearon buenas ¿Por qué introdujeron los europeos mejores instituciones en áreas instituciones en algunas colonias, particularmente en Estados Uni- hasta entonces relativamente deshabitadas y saludables que en zonas dos, Canadá y Australasia (lo que Crosby [1986] denomina neo- densamente pobladas y poco saludables? ¿Cómo influyeron las dotacio- Europas), y malas en otras (particularmente en América Latina y África nes de factores en las instituciones? Los europeos tendían más a intro- subsahariana). Estas instituciones tuvieron una fuerte tendencia a ducir o mantener malas instituciones allí donde hubiera una cantidad persistir, y es así como generan hoy los resultados que vimos en el gráfi- de recursos y de rentas que explotar ­oro, plata y, lo más importante, co 6.1. gente que proveyera fuerza laboral. En los sitios que tenían una gran ¿Por qué se desarrollaron instituciones diferentes en distintas colo- población nativa, los europeos podían explotar a la población mediante nias europeas? La respuesta más simple es que los europeos configura- impuestos, tributos, o empleo como trabajo obligatorio en minas o plan- ron las instituciones en las diversas colonias de manera que los beneficiara taciones. Y donde era posible cultivar productos de plantación renta- a ellos. Y puesto que las condiciones y dotaciones diferían de una colo- bles, se crearon sociedades basadas en la esclavitud. Estos tipos de nia a otra, ellos crearon diferentes instituciones. Hay varias regularida- colonización eran incompatibles con instituciones que proveyeran dere- des empíricas importantes que conectan las condiciones iniciales con los chos económicos o civiles, o igualdad de oportunidades a la mayoría de resultados finales actuales. Son de particular importancia la densidad la población. Entonces, una civilización más desarrollada, con una es- inicial de población, la morbilidad del ambiente y la dotación de facto- tructura de población más densa y condiciones climáticas y agrícolas res que influyeron en la organización económica.1 Hay una fuerte rela- particulares, hacía más rentable para los europeos introducir malas ins- ción inversa entre la densidad de población en 1500 y la protección tituciones. actual contra el riesgo de expropiación para las antiguas colonias euro- En contraste, en lugares donde había poco que extraer, donde la peas (gráfico 6.2). Y las colonias cuya morbilidad ambiental era peor agricultura de plantación no era rentable, así como en sitios escasamente para los colonizadores europeos, también hoy tienen peores institucio- poblados, donde los europeos vinieron a ser la mayoría de la población, nes (gráfico 6.3). les interesaba introducir instituciones mucho mejores. Adicionalmente, 84 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Gráfico 6.2 La baja densidad de población en 1500 está asociada con un menor riesgo de expropiación hoy Fuente: Political Risk Services, Guía Internacional de Riesgos por País (ICRG) y Acemoglu, Johnson y Robinson, 2002. Gráfico 6.3 Peores entornos para los colonizadores europeos están asociados con peores instituciones hoy Fuente: Political Risk Services, Guía Internacional de Riesgos por País (ICRG), y Acemoglu, Johnson y Robinson, 2002. la morbilidad ambiental difería marcadamente de una colonia a otra, lo cias en las instituciones. Más precisamente, si tomamos dos países típi- que tenía consecuencias obvias en cuanto a su atractivo para asenta- cos ­en el sentido de que ambos están sobre la línea de regresión­ que mientos europeos. Cuando los europeos se asentaron, establecieron ins- tengan alto y bajo riesgo de expropiación respectivamente, como Nigeria tituciones a las cuales ellos mismos tenían que ceñirse. y Chile, casi toda la diferencia en ingreso per cápita entre los dos puede Esta investigación sugiere que hoy la mayor parte de la brecha en explicarse por las diferencias en la medida de la seguridad de sus dere- ingreso per cápita entre los países ricos y los pobres, se debe a diferen- chos de propiedad, determinada históricamente.2 La investigación tam- Equidad, instituciones y proceso de desarrollo 85 bién presentó evidencias basadas en regresiones que muestran que, una nes a los indios, típicamente a precios muy inflados). Pizarro creó 480 vez que se controla apropiadamente el efecto de las instituciones sobre encomenderos, a cuyo cuidado puso íntegra la población indígena. En otras el PIB per cápita, variables geográficas ­como latitud, salida o no al colonias la situación fue similar. Por ejemplo, en el territorio de la Co- mar, morbilidad ambiental actual­ no tienen ningún poder explicativo lombia moderna, hubo alrededor de 900 encomenderos.4 sobre la prosperidad actual. La encomienda no duró mucho en el Imperio porque la Corona espa- Diferentes tipos de sociedades evolucionaron entonces en diferen- ñola procuró cortarla a finales del siglo XVI. Pero la mita (del vocablo tes colonias, con implicaciones radicalmente distintas para el desarro- quechua mit'a, que significa "turno") se convirtió en una institución cen- llo subsecuente. Es crucial que las sociedades que emergieron en las tral hasta la independencia y el trabajo forzado se extendió mucho más neo-Europas tuvieran distribuciones de recursos económicos y poder allá en casi toda América Latina (hasta 1945 en Guatemala). Los efectos político que eran mucho más amplias. Y éstas impusieron limitaciones de la encomienda también persistieron porque la concentración de poder al ejercicio del poder político y a la facultad de las élites de adoptar político con la que estaba asociada desembocó en el surgimiento de la políticas favorables para ellas mismas pero deletéreas para la sociedad gran propiedad.5 La factibilidad y la atracción de este tipo de sistema (gráfico 6.4). económico estuvieron determinadas por las mayores densidades de po- blación de indígenas en muchas partes del Imperio español, y por el grado en que esas sociedades ya habían devenido en "sociedades com- Desarrollo y desigualdad en las Américas: estudio plejas".6 de caso sobre los orígenes coloniales Para reforzar este sistema diseñaron otras instituciones. Por ejemplo, La colonización de América Latina empezó con el descubrimiento de las a los indios no se les permitía dar testimonio en algunos casos, y en otros "Indias" por Colón en 1492, el asalto de México por Cortés a partir de el testimonio de diez de ellos equivalía al de un español.7 Aunque el 1519 y la conquista de Perú por Pizarro desde 1532. Desde el principio, pueblo indígena sí usó el sistema legal para desafiar aspectos del gobier- los españoles estuvieron interesados en la extracción de oro y plata, y no colonial, no pudo alterar los parámetros principales del sistema. Ade- posteriormente en obtener tributos e impuestos. Las sociedades colo- más, la Corona española creó una compleja red de políticas mercantilistas niales que surgieron fueron autoritarias, basadas en el poder político de y de monopolios que iban desde sal hasta pólvora, desde tabaco hasta una pequeña élite española que creó una serie de instituciones para ex- alcohol y aun naipes, para levantar ingresos para el Estado. traer riqueza de la población indígena. Las colonias españolas que tenían pequeñas poblaciones de ame- Una vez que Pizarro conquistó Perú, impuso instituciones para obte- rindios, como Costa Rica, Argentina o Uruguay, parecen haber seguido ner rentas de los recién conquistados indígenas. Las principales institu- diferentes derroteros de desarrollo institucional. Los agudos contrastes ciones de esa naturaleza fueron la encomienda (que dio a los conquistadores en muchos aspectos institucionales entre Costa Rica y Guatemala (don- españoles el derecho a fuerza laboral amerindia),3 la mita (sistema de de la densidad de población era mayor) han sido mucho más estudiados. trabajo forzado en las minas) y el repartimiento (la venta forzada de bie- Aunque las instituciones políticas del Imperio español eran las mismas Gráfico 6.4 Un peor entorno para los colonizadores está asociado con menores restricciones para el ejecutivo en el momento de la independencia Fuente: Acemoglu, Johnson y Robinson, 2002a. Nota: El análisis indica que los mismos factores que dieron lugar a buenas instituciones, dieron lugar a una distribución más igualitaria del poder. Sin alguna medida de poder, es imposible que una persona tenga garantizados sus derechos de propiedad, o que se tenga acceso real al sistema legal para asegurarse de que los contratos se cumplan. Una distribución más igualitaria del poder político también está asociada con una distribución más igualitaria de los recursos económicos. Para comprender mejor los mecanismos, necesitamos adentrarnos más en el análisis histórico. 86 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 en todas partes, su manera de funcionar dependía de las condiciones de hambre.11 En respuesta a estos fracasos iniciales, la Virginia Company locales.8 ensayó varios programas de incentivos, incluido un esfuerzo altamente Las instituciones que emergieron en las principales colonias españo- punitivo, casi penal, para hacer dinero. Esos esfuerzos colapsaron rápi- las beneficiaron grandemente a la Corona y a la élite colonizadora espa- damente y, para 1619, la compañía había creado una serie de institucio- ñola, pero no promovieron la prosperidad en América Latina. Casi toda nes inusualmente representativas para esa época: una Asamblea General la población carecía de derechos de propiedad, de incentivos para aco- con sufragio para los varones adultos. meter ocupaciones socialmente deseables o para invertir. Los europeos La historia de Estados Unidos muestra un posible derrotero hacia desarrollaron regímenes coercitivos que monopolizaban el poder militar buenas instituciones. Intentos iniciales por crear una sociedad oligárquica y político y casi no respetaban las limitaciones a su poder (a menos que con estrecho control de la fuerza laboral, fracasaron rápidamente. Lo se lo impusiera la madre patria en Europa).9 que surgió en cambio fue una sociedad relativamente igualitaria, con En Norteamérica, los intentos iniciales de colonización también tu- instituciones representativas que daban hasta los más pobres de los co- vieron motivos económicos. Las colonias británicas fueron fundadas por lonos acceso a la ley y alguna representación política. Esto sentó las entidades como la Virginia Company y la Providence Island Company bases de instituciones económicas y sociales que sirvieron de plataforma con propósito de lucro. El modelo no era muy distinto del español o el para el despegue de Estados Unidos en el siglo XIX y su divergencia portugués (sistema que otras entidades colonizadoras británicas, como con respecto a la suerte de gran parte de América Latina. Algunos paí- la East India Company, usaron para gran provecho). Sin embargo, estas ses que tienen instituciones débiles y desiguales han experimentado pe- compañías no hicieron ningún dinero. De hecho, tanto la Virginia ríodos de rápido crecimiento, pero éstos han demostrado ser inestables Company y la Providence Island Company cayeron en bancarrota. De- en el largo plazo (recuadro 6.2). bido a la ausencia de una gran población indígena y de sociedades com- plejas, sencillamente en estos lugares no era factible un modelo colonial Las instituciones y la desigualdad política pesan que implicara la explotación de fuerza laboral indígena y sistemas tri- para el desarrollo: evidencias contemporáneas butarios sostenidos por los mismos nativos. Los relatos históricos muestran que las condiciones iniciales tuvieron Nuestra revisión de la historia comparativa respalda dos conclusiones. un gran impacto sobre las instituciones que forjaron los colonizadores. En primer lugar las instituciones, en especial las que apuntalan los dere- Debido a la baja densidad de población y a que no había forma de ex- chos de propiedad y las oportunidades de inversión para todos tienen plotar recursos de los pueblos indígenas, los primeros desarrollos co- una influencia causal en los procesos de desarrollo a largo plazo. Y en merciales tuvieron que importar mano de obra británica. Y, en relación segundo lugar, una mayor igualdad política puede sentar los cimientos con mucho del mundo colonial, la morbilidad ambiental era benigna, lo para mejores instituciones económicas. Entendemos por mayor igual- que estimulaba el asentamiento. Ciertamente los padres peregrinos de- dad política, particularmente controles al comportamiento depredador cidieron emigrar a Estados Unidos y no a Guyana debido a las altas de las élites políticas y económicas, y la necesidad política de que el tasas de mortalidad de Guyana.10 Pero estas mismas condiciones impo- Estado sea sensible a los grupos de población de medianos y bajos recur- sibilitaron la explotación rentable de la fuerza laboral, cuyo poder de sos. La base para una mayor igualdad política suele estar asociada con negociación forzó a las élites a conceder derechos políticos y a crear ac- las estructuras económicas subyacentes, aunque la relación de causalidad ceso igualitario a la tierra y a la ley. Estas fuerzas se afianzaron por el puede ir en ambas direcciones. hecho de que la agricultura de plantación y la esclavitud no fueran ren- ¿Cómo se relaciona esta perspectiva con la diversidad de experien- tables, al menos en el norte de Estados Unidos y Canadá. cias de desarrollo contemporáneas? La misma es congruente con la pers- Finalmente estas colonias proveyeron acceso a la tierra a un amplio pectiva de que las instituciones y el gobierno son esenciales para una segmento representativo de toda la sociedad, y el sistema legal se tornó gran variedad de manifestaciones de desarrollo, desde crecimiento hasta bastante imparcial, garantizando así derechos de propiedad seguros para entrega de servicios.12 Mientras el debate continúa, un empeño impor- pequeños propietarios e inversionistas potenciales. Las nuevas institu- tante de esta investigación ha sido respaldar la opinión de que, al menos ciones hicieron posible la inversión mediante el desarrollo financiero y en parte, la causalidad va de mejores instituciones a mayores ingresos, relaciones seguras de contratación y empresariales. Apuntalando estas más que en el sentido contrario.13 Lo que es adicional a este debate instituciones había instituciones políticas bastante representativas y una (actual) es la segunda parte del argumento: que la naturaleza y el mane- distribución de los recursos bastante igualitaria. Al igual que en Améri- jo de las desigualdades de poder determina la formación de las institu- ca Latina, había sinergia entre las instituciones económicas y las políti- ciones. Un poco de análisis transnacional resulta sugestivo: Rodrik cas, pero en este caso era virtuosa, no viciosa. Las instituciones que daban (1999a) sostiene que la capacidad de las sociedades para manejar adver- y protegían los derechos de propiedad para el común de la gente y las sidades ­en sí misma, un determinante crucial del crecimiento­ depen- instituciones de política democrática se complementaban mutuamente, de de la profundidad del conflicto social latente y de la fortaleza de los asegurando con ello unas circunstancias conducentes a la inversión y al mecanismos de manejo de conflictos. progreso económico. Para ilustrar el argumento, continuamos aprovechando las experien- Las representativas instituciones políticas de Virginia fueron resulta- cias comparativas de desarrollo. Primero nos fijamos en Asia oriental y do directo de que las autoridades se hubieran dado cuenta de que debi- luego en las políticas de fijación de precios agrícolas en África. Después do a las diferentes condiciones, la estrategia de colonización que había examinamos en mayor profundidad la experiencia comparativa de funcionado en Perú no funcionaría en Estados Unidos. Virginia tenía Mauricio y Guyana, países que arrancaron con condiciones iniciales si- muchas tribus en competencia y fragmentadas, no un gran imperio tri- milares pero que luego tomaron rumbos de desarrollo radicalmente di- bal centralizado. No tenía oro ni plata, y los indios, que no estaban ferentes. Esto también se relaciona con diversas experiencias en manejo acostumbrados a pagar tributo ni a comprometerse como fuerza labo- de la polarización, las cuales pueden ser factores que contribuyan al ral, no iban a trabajar. Así, los colonizadores de Jamestown se morían conflicto social violento. Equidad, instituciones y proceso de desarrollo 87 RECUADRO 6.2 Con instituciones deficientes, el crecimiento no perdura La élite tuvo buenas oportunidades de inversión en Los intereses mercantiles y agrarios de los pampeanos ampliación del sufragio" (21). De este punto en Argentina durante la edad de oro de la década 1870 a habrían podido crear instituciones y aprovechar las adelante se intensificaron los conflictos políticos, con la de 1920; en la Rusia zarista durante las décadas enormes oportunidades económicas que surgían en los una serie de golpes y redemocratizaciones que se que desembocaron en la Primera Guerra Mundial; en mercados mundiales, pero la estructura de las reglas extendió hasta 1983. Pese a que en la década de 1920 Colombia en la primera mitad del siglo XX, y en Costa políticas, como la excesiva representación de las Argentina fue uno de los países más ricos del mundo, de Marfil durante las dos primeras décadas a partir de provincias del interior en las instituciones políticas gradualmente retrocedió hasta ser un país en desarrollo. la independencia (Widner, 1993). Tales situaciones nacionales, garantizó a estas últimas una gran tajada Argentina muestra que el crecimiento es posible, rara vez son sostenibles, por tres razones. En primer de los beneficios (Samuels y Zinder, 2001). aun teniendo instituciones deficientes en materia de lugar, por definición, las posibilidades de crecimiento Aunque la mayoría estaba excluida del sistema inclusión política y manejo de conflictos, siempre que son limitadas debido a que las instituciones excluyen a político, la economía tuvo una bonanza al garantizarse los las élites tengan buenas oportunidades de inversión y la mayoría de la población de la inversión efectiva. En derechos de propiedad de los pampeanos. Pero las puedan arreglárselas para forjar compromisos. Pero las segundo lugar, son raras las situaciones en las que las cuantiosas rentas creadas por este sistema empezaron a bonanzas finalmente se deshacen. Incluso cuando las élites atinan a crear arreglos tales que ellas puedan causar conflicto. En la década de 1890, con Hipólito élites, como la de agricultores de las pampas beneficiarse directamente del crecimiento sin Yrigoyen, surgió el Partido Radical, y después de una serie argentinas, tienen muy buenas oportunidades de necesidad de crear instituciones buenas a nivel de revueltas éste se incorporó al sistema político gracias inversión, el crecimiento no puede sostenerse por general; tales arreglos tienden a ser frágiles, al impacto democratizador de la Ley Sáenz Peña en 1912. siempre con bonanzas de las exportaciones agrícolas. Es vulnerables a reveses o crisis. En tercer lugar, las Pese a que Yrigoyen fue elegido presidente en más, las rentas que crean las malas instituciones malas instituciones crean luchas de poder que minan el 1916, los grupos de interés tradicionales estaban generan conflicto en los que se carece del balance crecimiento, porque generan grandes rentas para confiados en que podrían conservar el control del fundamental de poder en la sociedad. Esto significó que quienes controlan el poder. establecimiento y la economía. Estaban equivocados. a partir de 1912 la democracia en Argentina fuera Consideremos el crecimiento de Argentina en los Se habían producido cambios significativos en la inestable. El poder sin control del presidente Yrigoyen 50 años antes de 1930. Desde su independencia de estructura social, con una rápida inmigración de Europa en la década de 1920 indujo un golpe en 1930, lo España en 1816, el país se sumergió en 50 años de inducida por el éxito económico y la urbanización mismo que sucedió con el de Perón en los años cuarenta guerras y conflictos civiles por el control del asociada a él. La participación del voto de los y en 1955, y una vez más en 1976, después de su territorio, principalmente choques entre los que conservadores decreció rápidamente y el prospecto de retorno del exilio. Si bien las soluciones políticas ostentaban el control sobre Buenos Aires y el litoral, una mayoría del Partido Radical fue un factor clave temporales a veces pueden suavizar el conflicto y los que lo tenían en el interior. Estos conflictos para el golpe de 1930. Smith (1978) observa que "esta momentáneamente, como lo hicieron en Argentina desde terminaron con la Constitución de 1853 y la situación contrasta radicalmente con la de Suecia y 1853, en ausencia de una inclusión institucional amplia, presidencia de Bartolomé Mitre, mediante un Gran Bretaña... donde las élites tradicionales el conflicto finalmente resurge, minando con ello los compromiso entre las pampas y el interior. continuaron dominando los sistemas después de la incentivos para invertir. Crecimiento compartido en Asia oriental: República instituciones, igual que lo hizo un régimen autoritario en Taiwán, Chi- de Corea, Taiwán (China) e Indonesia na, donde una distribución bastante igualitaria de los activos y de los Las élites pueden verse forzadas por amenazas de desorden social, a pro- ingresos, quizá facilitó en los años noventa la transición hacia la demo- mover la prosperidad de la gran mayoría de los ciudadanos. De hecho, cracia, hacia una mayor igualdad de influencia política y a buenas insti- las sociedades que tienen la necesidad política de apelar o de apaciguar tuciones. En gran parte del Asia oriental hubo necesidad política de grupos de medianos y bajos ingresos (inicialmente el campesinado) pue- generar para el campesinado crecimiento de los ingresos y servicios. den crecer sustancialmente a corto plazo. Pero la prosperidad a largo En Indonesia el gobierno del Nuevo Orden, de Suharto, también plazo exige controles y compensaciones institucionalizados, no contin- reconoció que el crecimiento económico era necesario para mantener el gentes, sobre el poder y las capacidades de la élite para ajustarse a las régimen en el poder y que, para lograrlo, tenía que haber buenas políti- circunstancias cambiantes. A veces la respuesta de las élites a los distur- cas económicas en funcionamiento. Esto indujo a Suharto a delegar la bios sociales lleva a soluciones que cambian permanentemente el equili- política económica en los tecnócratas y a responder sabiamente a las brio político de una manera beneficiosa, que es lo que puede haber bonanzas petroleras. También lo llevó a intervenir para tratar de con- sucedido con las reformas agrarias en República de Corea y Taiwán, trolar la corrupción y los excesos que pudieran poner en peligro los pun- China, a finales de los años cuarenta y principios de los cincuenta. Sin tales del régimen.15 embargo, es más frecuente que la capacidad transitoria de los ciudada- Sin embargo, esta limitación, tan real como lo fue, por lo menos en nos de actuar colectivamente se disipe sin que las élites tengan que pro- los años sesenta y setenta, es sólo parte de la historia del crecimiento poner más que una solución transitoria, como puede haber sido el caso indonesio. Suharto se las arregló para crear un sistema que, si bien no de Indonesia bajo el Nuevo Orden. introdujo buenas instituciones, sí indujo inversiones y crecimiento de El rápido desarrollo económico de República de Corea desde media- los cuales el régimen podía beneficiarse. Uno de los secretos que se es- dos de la década de 1960 no se debió a una serie de instituciones puestas conden tras esto parece haber sido el papel de los empresarios sino- en funcionamiento mediante un equilibrio doméstico de poder político. indonesios, los cukong. Muchas firmas y negocios estaban controlados Por el contrario, lo mismo que en Indonesia bajo el régimen del Nuevo por indonesios de origen chino que estaban políticamente muy margi- Orden, una situación geopolítica precaria, particularmente después de nados. Suharto concedió a esos empresarios derechos de monopolio y la caída de la ayuda estadounidense a principios de los años sesenta, puso en sus juntas directivas miembros del ejército y partidarios su- indujo al régimen de Park para crear un ambiente propicio al crecimien- yos.16 Rock (2003) sostiene: "Es indudable que las... distorsiones en las to.14 Esto al menos condujo a un compromiso contingente de buenas políticas microeconómicas del Nuevo Orden redujeron la competencia, 88 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 recompensaron a los compinches y estimularon inversiones sustanciales El 80% de las tierras altas anteriormente de los blancos quedaron intactas en proyectos antieconómicos" (10). Pero también generaron riqueza, y... el gobierno tomó elaboradas medidas para preservar la integridad de las crecimiento económico y rentas para el régimen. Fue precisamente la fincas de gran escala... [las cuales] se combinaron rápidamente en defensa de sus intereses. Uno de los esfuerzos colectivos más importantes es la Kenia marginalidad política de los empresarios cukong lo que los hizo un socio National Farmer's Union (KNFU)... La organización... está dominada por empresarial atractivo para el régimen. los agricultores de gran escala... [pero] puede sostenerse que ayuda a crear El éxito económico de Indonesia desde 1966 la elevó a la categoría un marco de políticas públicas que provee un ambiente económico favorable de "milagro económico".17 No obstante, la crisis financiera de Asia orien- para todos los agricultores (93­94). tal en 1997 expuso y exacerbó las debilidades institucionales indonesias, lo que ocasionó la caída del país en una crisis económica y política de la Bates concluyó que en Kenia "los grandes agricultores... han asegu- que apenas ahora se está empezando a recuperar, cosa que está haciendo rado políticas públicas que son altamente favorables en comparación sobre una nueva base, de descentralización y democracia, que progresi- con las de otras naciones" (95). vamente ha institucionalizado mayores relaciones de responsabilidad Bates demostró por qué en las décadas de 1960 y 1970 las políticas entre el Estado y los ciudadanos. (Para una mayor explicación de la rela- económicas fueron mejores en Kenia que en Ghana, pero esta ventaja no ción entre contexto social y político y decisiones políticas, ver foco de sobrevivió al ascenso al poder de Daniel arap Moi.20 El cambio en la base atención 4: Indonesia). étnica del régimen, de Kikuyu a Kalenjin, minó la coalición que había apoyado las buenas políticas agrarias, porque los agricultores exportadores no solamente eran grandes, sino porque además eran predominantemen- Políticas de fijación de precios agrícolas en África te Kikuyus. Como resultado, el desempeño económico descendió precipi- Otro ejemplo importante que ilustra las conexiones entre las institucio- tadamenteenlosañosochentaynoventa.Elequilibriodepoderquesostuvo nes, la distribución del poder político y el crecimiento proviene de los buenas políticas en la década de 1970 no perduró. estudios básicos sobre regulación de precios en los mercados agrícolas en África, hechos por Robert Bates.18 Bates (1981) demostró que el La contrastante experiencia de Mauricio y Guyana desempeño agrícola deficiente en Ghana, Nigeria y Zambia se debió a que las juntas mercantiles controladas por el gobierno pagaban En los años sesenta, Mauricio y Guyana eran sociedades pobres domina- sistemáticamente a los agricultores precios muy por debajo de los nive- das por la producción y exportación de caña de azúcar. Tenían historias, dotaciones de factores, brechas sociales y políticas, e instituciones simi- les mundiales. Los superávit que obtenían esas juntas se le entregaban lares. Si se diferenciaban en algo era en que Guyana, aunque ligeramen- al gobierno como una forma de tributación. Como resultado, estos da- te más pobre, tenía mejores perspectivas dada su proximidad al gran ñinos impuestos, que en Ghana llegaron hasta el 70% del valor de la mercado estadounidense. Pero Mauricio se había convertido en uno de cosecha en los años setenta, la inversión en agricultura colapsó, lo mis- los países en desarrollo más dinámicos y exitosos (e igualitarios), y se mo que el rendimiento de los cultivos de cacao y otros. En países pobres estaba industrializando al tiempo que mantenía políticas democráticas que tienen una ventaja comparativa en agricultura, esto se tradujo en competitivas. Guyana se sumergió en la dictadura y la pobreza. tasas negativas de crecimiento económico. La diferencia entre Mauricio y Guyana desde su independencia es un ¿Por qué se explotaron los recursos de esta manera? Aunque parte de ejemplo fascinante de divergencia económica y política en sociedades la motivación fue promover la industrialización, lo principal fue generar aparentemente similares (gráficos 6.5 y 6.6). recursos que pudieran ser expropiados, o bien, redistribuidos para man- ¿Qué puede explicar esto? Ambos países tienen historias similares. tener el poder. Como lo expresa Bates (1981): Mauricio les fue arrebatado a los franceses y Guyana a los holandeses durante las guerras napoleónicas.21 En el siglo XIX los dos desarrolla- Los gobiernos enfrentan un dilema: la inconformidad urbana, que ellos no ron economías azucareras y, desde la abolición de la esclavitud en el pueden erradicar satisfactoriamente mediante cooptación ni represión, Imperio Británico en 1834, importaron grandes cantidades de trabaja- plantea un serio desafío a sus intereses... Su respuesta ha sido tratar de apaciguar los intereses urbanos, no ofreciéndoles mayores remuneraciones dores forzados de India. Ambos tenían una estructura demográfica si- monetarias sino defendiendo políticas dirigidas a reducir el costo de vida y, milar, en la que los indo-guyaneses y los indo-mauricianos constituían, en particular, el costo de los alimentos. Así, la política agrícola se convierte respectivamente, la mayoría de la población, con significativas minorías en un subproducto de las relaciones políticas entre gobiernos y partidarios de africanos, europeos y descendientes de chinos. urbanos (33). Después de la Segunda Guerra Mundial, los británicos llevaron a ambas colonias hacia la independencia, con elecciones iniciales para asam- En contraste con la situación en Ghana, Nigeria y Zambia, Bates bleas legislativas democráticas dominadas por partidos políticos indepen- (1981 y 1989) mostró que la política agrícola en Kenia durante este dentistas liderados por Seewoosagur Ramgoolam en Mauricio y Cheddi período favoreció mucho más a los agricultores. La diferencia estuvo en Jagan en Guyana. Ambos grupos utilizaron una profusa retórica socia- quién controlaba la junta mercantil. En este país los agricultores no lista y propusieron reformas agrarias y políticas bastante radicales. Mu- eran pequeños propietarios, como sí lo eran en Ghana, Nigeria y Zambia, chas de las luchas políticas con los administradores británicos en torno a y la concentración de la propiedad de la tierra facilitó mucho la acción las instituciones posteriores a la independencia, como la forma del siste- colectiva. Más aún, el trabajo agrícola era importante en las áreas Kikuyu, ma electoral, se libraron sobre aspectos similares. Pero una vez que llegó un grupo étnico estrechamente relacionado con el partido político go- la independencia, las fuerzas políticas se reorganizaron de tal manera bernante, la Kenia African National Union (KANU), bajo el mandato que los partidos encabezados por indo-mauricianos e indo-guyaneses de Jomo Keniatta.19 Consecuentemente, los agricultores formaron un enfrentaron una coalición de partidos respaldada por la población no poderoso cabildo y pudieron garantizarse precios altos. Aun cuando el hindú, liderada por Gaetan Duval en Mauricio y Forbes Burnham en gobierno de Kenia se embarcó en una reforma agraria a raíz de la inde- Guyana. Sin embargo, en la independencia, la política y la economía pendencia, Bates (1981) afirmó que: divergieron. Equidad, instituciones y proceso de desarrollo 89 Gráfico 6.5 Las restricciones para el ejecutivo son mayores en Mauricio que Gráfico 6.6 El PIB per cápita está subiendo en Mauricio, en Guyana en Guyana Fuente: Banco Mundial, 2005g. Fuente: Conjunto de datos Polity IV, bajado de Inter-University Consortium for Political and Social Research. Variable descrita en Gurr, 1997. El Partido Laboral Mauriciano ganó inicialmente el poder y pronto ciones al uso del poder, y el conflicto político estaba más polarizado, abandonó sus políticas radicales ­a principios de la década de 1970 definido solamente sobre bases étnicas. Y aunque ambos países inicia- empezó la inversión en las zonas francas industriales. La hegemonía po- ron la independencia como democracias, lo que la mayoría podía hacer lítica del Partido Laboral rápidamente fue combatida por un fuerte (o quería hacer) a las minorías fue limitado en Mauricio, pero no en partido socialista, el MMM (Movimiento Militante Mauriciano) liderado Guyana. por Paul Berenger y Dev Virahsawmy. En respuesta, el Partido Laboral En Mauricio el gobierno británico colonial enfrentó una clase pode- entró en una coalición con Duval y su PMSD (Parti Mauricien Social rosa y homogénea de franceses dedicados a las plantaciones que no aban- Democrate) y los que antes fueran los grupos de oposición. El Partido donó la isla cuando Mauricio fue anexado a Gran Bretaña en 1812. En Laboral se abstuvo de reprimir las nuevas fuerzas políticas, permitió al la década de 1870, cuando Gran Bretaña estaba reduciendo la autono- MMM impugnar las elecciones de 1976 y, en cambio, adoptó políticas mía de las administraciones coloniales, se vio forzado a crear una asam- sociales como la provisión de educación secundaria universal, para au- blea legislativa. Si bien ésta estuvo dominada inicialmente por los dueños mentar su popularidad. Además, eliminó rápidamente las políticas de las plantaciones, al entrar al siglo XX se eligió a los primeros indo- macroeconómicas populistas y, a finales de los años setenta, implementó mauricianos. Esta fue una clara señal de que la mayor autonomía políti- un serio programa de estabilización apoyado por el FMI. La prueba final ca de la isla estaba permitiendo una sociedad más abierta con mayor de las instituciones mauricianas fue la elección, por primera vez, de un movilidad ascendente de trabajadores antes forzados. El poder del Esta- gobierno MMM en 1982. Una vez en el poder, el MMM abandonó sus do colonial fue controlado, cosa que es evidente por el hecho de que los políticas más radicales y, cuando estuvo claro el amplio consenso políti- líderes de la independencia mauriciana, en la década de 1960, pudieron co a favor de buenas instituciones, la zona franca industrial floreció. negociar instituciones pos-independencia más cercanas a las que ellos El contraste con Guyana es pasmoso. La primera elección en vísperas querían. de la independencia, la ganó Burnham y su Partido Popular Nacional Esta yuxtaposición de intereses locales diferentes y el debilitamiento en una coalición contra el Partido Popular Progresista de Jagan. Burnham del legado del Estado colonial generó una distribución más equilibrada conserva el poder por medios cada vez más fraudulentos y terminó por del poder político en Mauricio. Y de esta situación se desprendieron cambiar la Constitución en 1980 para erigirse en presidente ejecutivo. intereses más fluidos. Aunque las identidades étnicas ciertamente eran Asesinó opositores, el más famoso de ellos el economista y activista po- importantes en la política, también lo eran las diferentes divisiones, como lítico radical Walter Rodney, en 1980. La política económica del régi- lo evidencian el desarrollo del MMM hasta convertirse en una poderosa men de Burnham fue un desastre. Expropió las plantaciones azucareras fuerza política, y la coalición de Ramgoolam y Duval en los años seten- para crear industrias estatales altamente ineficientes, y promovió agresi- ta. La política se tornó mucho menos polarizada de lo que ellos pudieran vamente a los miembros de su partido mediante el patronazgo, particu- haber estado. larmente en el servicio civil. La amenaza implícita o efectiva a la propiedad En Guyana no había una clase nativa de dueños de plantaciones que y a la persona condujo a una enorme diáspora de indo-guyaneses, in- controlaran el poder del Estado colonial. Después de la salida de los cluidos casi todos los profesionales y gente de la clase media. Solamente holandeses, las plantaciones vinieron a ser propiedad de compañías bri- en la década de 1990 una Guyana democratizada empieza a recuperarse tánicas ausentes. Las tendencias autoritarias del Estado colonial fueron lentamente de su legado. Pero la división étnica perdura y el país conti- reforzadas por la intervención militar británica, promovida en 1953 por núa sufriendo por un gobierno débil, falta de transparencia política y Estados Unidos, para sacar del poder a Jagan debido a sus tendencias tensiones étnicas que impiden su desarrollo económico y social. socialistas. Los políticos guyaneses, a diferencia de los mauricianos, te- ¿Qué puede explicar resultados finales tan divergentes en circuns- nían mucha menos habilidad para conseguir lo que querían del Estado tancias aparentemente tan similares? En Guyana había menos limita- colonial. Esto significó que hubiera menos controles nativos sobre el 90 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 ejercicio del poder, y la norma fue el uso descontrolado del poder políti- que ilustra con toda claridad la zona franca industrial. En Guyana suce- co. Aquí el mejor ejemplo es el sistema electoral. Los británicos impu- dió lo opuesto en los años setenta y ochenta. El rompecabezas es por qué sieron en Guyana un sistema de representación proporcional, porque las instituciones han sido tan buenas en un caso y tan malas en el otro, temían que la excesiva representación de los grandes partidos, inheren- dado que ambos tenían historias y circunstancias aparentemente tan te a los sistemas mayoritarios, permitiera que Jagan ganara por mayoría similares. absoluta en las elecciones de 1964 (el Partido Popular Progresista el Pero en más detalle, los dos casos tienen sentido. La historia colonial 42,6% en las elecciones de 1961). Este sistema facilitó la subida de de Mauricio divergió de la de Guyana de maneras significativas que Burnham al poder. permitieron el desarrollo de una sociedad política doméstica más fuerte. Aunque los británicos trataron de hacer lo mismo en Mauricio, allí Mauricio se resistió más efectivamente al Estado colonial y, finalmente, las élites políticas defendieron y forzaron un compromiso: un sistema generó una distribución más igualitaria del poder político y una es- con distritos electorales relativamente grandes, en los que se eligiera a tructura menos polarizada de conflicto político. Por el contrario, en los tres políticos que obtuvieran las más altas votaciones, y en el que los Guyana no había ningún grupo de interés doméstico que fuera podero- ocho mejores "perdedores" de las elecciones de todo el país fueran al so, que tuviera un interés creado para oponerse al estado colonial, ni parlamento. Este sistema conservaba elementos de las instituciones ma- que fuera capaz de bloquear la expropiación de tierras y de otros bienes yoritarias que los líderes de Mauricio consideraban esenciales para con- por parte del Estado después de la independencia. El uso del poder era servar la gobernabilidad del país. En Guyana las políticas terminaron descontrolado y los políticos estaban altamente polarizados sobre bases definiéndose exclusivamente sobre bases étnicas. Esto ocurrió porque étnicas. la evolución precia de la economía y el poder dominante de los intere- Indonesia muestra que el progreso es posible incluso teniendo malas ses coloniales no dieron cabida para la diversidad de intereses que sur- instituciones subyacentes, cuando las élites pueden asumir un compro- gieron en Mauricio. Si bien Guyana no sufrió conflictos sociales miso contingente confiable de mejorar las instituciones y cuando se las inmediatos, altos niveles de polarización e instituciones débiles para el arreglan para forjar mecanismos que se beneficien indirectamente de manejo de conflictos pueden ser factores contribuyentes a guerras civi- estimular las oportunidades de inversión de los demás. La aceleración les (recuadro 6.3). del crecimiento de 1966, y particularmente el aspecto del crecimiento que favorece a los pobres, fue claramente impulsada por la amenaza del comunismo y de desorden social rural. El efecto secundario de los con- Implicaciones flictos de 1965 y 1966 fue una redistribución del poder hacia el sector En Mauricio, los derechos de propiedad son seguros y el país ha experi- rural, con crecimiento sostenido, inclusivo, necesario para la supervi- mentado políticas democráticas abiertas. Ha habido inversión intensiva vencia política del régimen. en educación y acceso libre a oportunidades rentables de inversión, cosa Sin embargo, la redistribución del poder en Indonesia no fue institucionalizada, a diferencia de lo que ocurrió en República de Corea, por ejemplo. Es más, no forzó al régimen Nuevo Orden a mejorar las instituciones por fuera de los sectores rural y educativo, aunque la co- RECUADRO 6.3 Polarización, conflicto y crecimiento nexión entre promoción del desarrollo económico y orden social bien pudo haber ayudado al gobierno a sostener su relación con los empresa- Los investigadores han reconocido desde hace mucho tiempo que las profundas rios cukong. A medida que se relajaron las restricciones a las políticas divisiones sociales dificultan implementar políticas que beneficien a todos. No económicas del régimen Nuevo Orden en los años noventa, parece ha- obstante, conseguir una medida más precisa de la naturaleza y la magnitud de esas divisiones ha demostrado ser problemático. Durante gran parte de los años ber sido más difícil evitar un surgimiento masivo y debilitador de co- noventa, los académicos usaron una medida conocida como "fraccionamiento rrupción y captación de rentas. Más aún, el acuerdo colusorio que el etnolingüístico" ­compilada por primera vez por políticos sociales rusos en la estado forjó con los empresarios sino-indonesios parece haber sido muy década de 1960­ para demostrar que el crecimiento económico era más lento, frágil. Descansaba sobre expectativas compartidas acerca de la longevi- neutralizando otros factores, en las sociedades donde había una baja dad de la relación, las cuales evidentemente se deterioraron con la que- probabilidad de que dos ciudadanos escogidos al azar de un grupo de población brantada salud de Suharto y no pudieron sobrevivir a la crisis financiera fueran del mismo grupo étnico. La "tragedia de crecimiento" de África se le atribuyó en parte al alto nivel de "fraccionamiento" (Easterly y Levine, 1997). de 1997.22 Trabajos más recientes han buscado refinar las medidas de diversidad social concentrándose más bien en la polarización, o grado en que un reducido número de grupos influyentes dominan una sociedad, proveyendo de ese modo una base Transiciones hacia instituciones más equitativas teóricamente más informada para explicar la relación entre diversidad y conflicto Hasta aquí hemos examinado casos que ilustran los mecanismos que y, a través de este canal, el crecimiento económico (Esteban y Ray, 1994). Con crean buenas instituciones y sostienen la prosperidad. Éstos implican esta medida, un país que tenga tres grupos que representen respectivamente, el instituciones que permitan mayor igualdad de oportunidades, y tras una 49%, el 49% y el 2% de la población estará más polarizado que otro donde los mismos grupos representen el 33%, el 33% y el 34%. La medida de polarización serie de instituciones de esa naturaleza hay un relativo equilibrio de es un pronosticador mucho más sólido de conflicto civil que las medidas de recursos económicos y poder político. Tales instituciones han emergido desigualdad en los ingresos individuales y que las de fragmentación. Esta en algunas sociedades pero no en otras. Aunque los sistemas de institu- asociación estadística la ilustra el hecho de que con esta medida, nueve de las ciones suelen tender a reforzarse mutuamente y a persistir por largos diez sociedades más polarizadas del mundo han experimentado grandes conflictos periodos, también cambian. Los países que tienen distribuciones de- sociales en las últimas décadas; entre ellas, Eritrea, Guatemala, Nigeria, Sierra siguales de los recursos y del poder político se tornan más igualitarios y Leona y Bosnia y Herzegovina (García-Montalvo y Reynal-Querol, en proceso). Por supuesto, esta es sólo una influencia sobre el conflicto; otros trabajos han democráticos, y personas antes impotentes adquieren poder e influen- enfatizado el papel de la dependencia de recursos y de las capacidades del cia. Si bien a veces las instituciones son creadas por colonialismo o con- Estado (ver Banco Mundial 2003h). quista militar, frecuentemente pueden evolucionar mediante buenas decisiones, derroteros virtuosos y la dinámica intrínseca del proceso de Equidad, instituciones y proceso de desarrollo 91 desarrollo, como en Mauricio. También es posible que incluso solucio- Mientras que el sistema político del siglo XVIII fue congruente con nes condicionales transitorias lleven a un cambio permanente porque el la iniciativa individual, la invención y el arranque de la revolución indus- crecimiento suelta la rienda a transformaciones que inducen cambios trial en Gran Bretaña, el crecimiento sostenido a largo plazo requería benéficos en las instituciones. Este mensaje de la teoría de la moderniza- inversión general, particularmente en capital humano. Las instituciones ción23 es precisamente lo que puede haber sucedido en República de de esa naturaleza tuvieron que esperar a que empezara a llegar la demo- Corea. cracia masiva, después de 1867.28 En todo caso, la larga historia de las El desafío más grande es entender los procesos de cambio y destilar leyes sobre los pobres constituye un ejemplo de cómo las provisiones las lecciones que contienen acerca de la forma en que las sociedades para riesgos de adversidad también apoyaron el mayor dinamismo (re- pobres pueden experimentar transiciones institucionales beneficiosas. cuadro 6.4) ­tema sobre el que volveremos en el capítulo 7. Esto no parece haber sucedido en Argentina (recuadro 6.2) ni en Los tipos de reformas políticas de la Gran Bretaña del siglo XIX Guyana, pero sí en Gran Bretaña en los siglos XVII, XVIII y XIX, y llevaron a instituciones económicas que influyeron claramente en la dis- en Finlandia, Suecia, España y República de Corea en el siglo XX. tribución del ingreso, el más obvio, la promoción de la educación desde También sucedió en Mauricio. Aquí revisamos brevemente tres de esas 1867. Pero el mismo periodo vio también reformas extensivas del mer- transiciones: albores de la Gran Bretaña moderna, Finlandia y Suecia cado laboral que fortalecieron el poder de negociación de la fuerza de a principios del siglo XX, y China en los últimos 20 años. Las transi- trabajo y llevaron al surgimiento del Partido Laboral. Desde 1906, el ciones y las decisiones de política en España se expusieron En foco 3, gobierno liberal de Herbert Asquith empezó también a introducir lo sobre España. básico de un estado de bienestar, extendido más por el gobierno laboral desde 1945. Cuando Gran Bretaña empezó a adoptar instituciones que promovían la prosperidad, seguía siendo una sociedad altamente de- Albores de la Bretaña moderna sigual, y casi con certeza la desigualdad se incrementó hasta principios o Alrededor de 1500, casi todos los países europeos eran sociedades feu- mediados del siglo XIX (gráfico 6.7). Aunque las medidas precisas de dales altamente jerarquizadas, gobernadas por monarcas absolutos cu- desigualdad difieren dependiendo de las fuentes, al parecer la desigual- yos poderes eran dados por Dios. Los lugares más próximos, como las dad subió hasta principios, o quizá hasta mediados, del siglo XIX.29 ciudades-Estado italianas de Venecia, Génova y Florencia, habían esca- Hay amplio consenso acerca de que, más o menos desde 1870, la de- pado al feudalismo y eran lideradas por gobiernos republicanos que re- sigualdad de redujo sustancialmente para el siguiente siglo. presentaban fuertemente los intereses mercantiles. Los Países Bajos El descenso de la desigualdad desde 1870 está estrechamente también escaparon al feudalismo intenso y fueron relativamente prós- correlacionado con la Segunda Ley de Reforma de 1867, que fue la pri- peros, pero fueron parte del autocrático Imperio Habsburgo. No obs- mera reforma que expandió realmente los derechos de votación a la cla- tante, las diferencias de ingresos entre los lugares más prósperos y los se trabajadora. Cuando la democracia da derechos ciudadanos a los menos prósperos eran relativamente pequeñas. Desde 1500 este cuadro relativamente pobres, ellos normalmente pueden usar la democracia para empezó a cambiar rápidamente. Los Países Bajos y luego Bretaña se inclinar a su favor las instituciones económicas y la distribución del in- tornaron mucho más prósperos que el resto de Europa, y el mundo me- greso en la sociedad.30 diterráneo entró en declive. Como arguyeron North y Thomas (1973), la explicación más proba- ble de estos cambios es el surgimiento del gobierno constitucional en los Finlandia y Suecia en el siglo XX31 Países Bajos y Bretaña: la divergente prosperidad en el periodo moder- Finlandia y Suecia son identificados popularmente como países próspe- no temprano estuvo ligada a la evolución de las instituciones políticas.24 ros que tienen estados de bienestar generosos que, en cierta medida, son Las instituciones mejoraron gracias a un cambio en la distribución de producto de una población pequeña y étnicamente homogénea. Pero los recursos y del poder político. Ciertamente, hubo un círculo virtuoso una lectura más cuidadosa de su historia económica muestra que sus de cambios en las instituciones, la distribución más amplia de los recur- "círculos virtuosos" contemporáneos ­en los que crecimiento y equidad sos y el poder, y los consecuentes cambios en las instituciones. Estos se refuerzan mutuamente­ son el producto de una larga y difícil lucha cambios incluyeron el colapso del feudalismo y la servidumbre y el paso política por establecer instituciones y poner en funcionamiento políticas a un mercado laboral libre, los cambios en la distribución de la tierra, la que proveen oportunidades económicas para las mayorías y responden a comercialización de la agricultura y el desarrollo del comercio intero- las transiciones sociales inherentemente atenazadoras de golpes positi- ceánico.25 vos (crecimiento económico, cambio estructural) y negativos (crisis No obstante, aun después de 1688 el sistema político tenía raíces macroeconómicas, guerra civil). oligárquicas. Se necesitaron más cambios en la distribución del poder en Finlandia era parte de Suecia en la Edad Media, pero a raíz de la pro de mayor igualdad política, para sostener el camino de desarrollo de guerra entre Rusia y Suecia en 1808-09, se convirtió en parte del Impe- Gran Bretaña y producir finalmente una sociedad más igualitaria. Aun rio ruso. Experimentó una de las últimas hambrunas europeas en 1867­ cuando en 1800 Gran Bretaña era un régimen constitucional, era una 68, hecho que acicateó cambios demográficos y económicos de primer democracia muy limitada. Antes de que la primera ley de reforma de orden puesto que regiones enteras quedaron devastadas. La Revolución 1832 pusiera en movimiento las liberalizaciones políticas que culmina- Rusa de 1917 llevó al colapso de la autoridad imperial en Finlandia, y el ron en la completa democracia en 1918, menos de 10% de los varones país pronto declaró su independencia. Pero esto inmediatamente gene- adultos podía votar. La razón de estos cambios parece haber sido el efec- ró una sangrienta guerra entre "guardias blancos" (burgueses naciona- to de la industrialización inicial y la urbanización sobre la capacidad de listas) y "guardias rojos" (socialistas leales a Rusia). Más de 30.000 los que no tenían derecho a voto, de impugnar el derecho de las élites soldados perdieron la vida. políticas.26 La democratización británica en el siglo XIX fue el resulta- Pero al cierre de cuentas, muchas reformas progresistas sentaron los do de una serie de concesiones estratégicas que hicieron las élites políti- cimientos para la economía y la sociedad finesa modernas. Casi inme- cas para evitar el desorden social.27 diatamente se puso en vigencia la reforma territorial ­causa de primer 92 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 RECUADRO 6.4 Ayuda al crecimiento equitativo en los albores de la Gran Bretaña moderna: El papel de las Leyes sobre los Pobres Lejos de ser una consecuencia del crecimiento acerca de lo que el gobierno podía y debía ser capaz social. Terratenientes y agricultores podían cosechar económico satisfactorio, la investigación histórica de alcanzar ante la percepción de una pobreza las ganancias económicas que se obtuvieran de fincas reciente sobre la Gran Bretaña de los siglos XVII y acrecentada en medio de la plenitud, en una época de de acrecentado tamaño, por anexiones o por despido de XVIII ha revelado que durante varios siglos antes de la crecimiento demográfico. La Ley sobre los Pobres fue trabajadores o cambio de sus contratos laborales por revolución industrial existieron instituciones ordenada por el Estado central, pero ­cosa que es de otros más eficientes de trabajo semanal o diario, sin ampliamente expandidas pero únicas de seguridad suma importancia para su efectividad práctica­ su provocar el mismo grado de protesta campesina que social. De hecho, los académicos cada vez más implementación fue enteramente delegada en el nivel ocurrió en el continente. Pero igualmente en Inglaterra sostienen que una influencia antes subestimada en la local: fue financiada por un impuesto local sobre la los empleadores tenían un fuerte incentivo para hacer revolución industrial británica radica en su revolución propiedad en cada parroquia, administrado por esto solamente si tenía sentido económico, pues, por la agrícola previa. El comparador principal aquí es la funcionarios locales pero también rigurosamente Ley sobre los Pobres también tenían que contabilizar en economía rural y comercial inmensamente avanzada de ejecutado por magistrados locales. Ello fue de la mano sus pasivos un pago para las familias de los los holandeses en los siglos XVI y XVII. Muchas de las con un sistema relativamente eficiente de registro trabajadores despedidos. innovaciones técnicas más importantes en la nacional de la población, los registros parroquiales de Lo que la Ley sobre los Pobres creó sobre la tierra agricultura de Gran Bretaña durante este periodo, la Iglesia de Inglaterra, que se instituyó en 1538. Esto fue un sistema público de reconocimiento de la como la ingeniería de drenaje de tierras, nuevos tipos colocó a la población inglesa en una base enteramente responsabilidad colectiva por la subsistencia básica de de cultivos productivos y rotaciones, fueron diferente, en términos de seguridad social, con todos, incluido un enfoque sorprendentemente no directamente prestados de los holandeses. Sin respecto a la población del resto de Europa. moralista del apoyo a las madres solteras y a sus hijos embargo, fue la economía británica agrícola y de El comprensivo sistema de seguridad social que ilegítimos. Las evidencias comparativas sugieren una servicios la que superó crecientemente el ritmo de la proveyeron las Leyes sobre los Pobres tuvo varias relativa falta de correspondencia, en Inglaterra ­sola y holandesa al paso de los siglos XVII y XVIII. ¿Por qué? consecuencias económicas altamente significativas. En en toda Europa­ entre las fluctuaciones en los precios Últimamente se le ha prestado atención a una combinación con las leyes que concedían completo de los alimentos y la tasa de muerte, e Inglaterra ­pero diferencia institucional de primer orden entre los dos carácter transferible de la tierra (que datan del siglo no Irlanda­ fue la primera nación del mundo que dejó de países: el sistema de seguridad social a nivel nacional XIII) estimuló la movilidad laboral y redujo el apego a la experimentar mortalidad por inanición. creado en Inglaterra mediante las Leyes sobre los tenencia de tierra como única forma de seguridad para Pobres, el cual evolucionó gradualmente en el curso el campesino. Los individuos tuvieron una relativa del siglo XVI y culminó en los famosos Estatutos certeza de que, donde quiera que fueran a trabajar en Isabelinos de 1598 y 1601. Esta fue una respuesta la economía independientemente de su estatus en Fuentes: Szreter, 2005, basado en Snack, 1990; Wrigley, 1998; humanitaria cristiana, imbuida de un nuevo optimismo cuanto a propiedad de predios, contarían con seguridad Solar, 1997; Solar, 1995; King, 1997; King, 2000, y Lees (1998). Gráfico 6.7 La desigualdad en Bretaña empezó a descender alrededor de 1870 Fuentes: Lindert y Williamson, 1982; Lindert y Williamson, 1983; Williamson, 1985, y Bourguignon y Morrisson, 2002. orden de la guerra civil. En 1918 se aprobó una ley que permitió a los pronto fue seguida por la expansión de los derechos de la mujer (aunque aparceros comprar su tierra, y en 1922 se hicieron enmiendas que faci- el sufragio universal para las elecciones parlamentarias estaba vigente litaron la expansión subsidiada de los pequeños agricultores. La gravación desde 1906) y por compromisos del gobierno central (y no solamente de progresiva de ingresos y riqueza se puso en funcionamiento en 1920 y las administraciones municipales) con la educación primaria. Equidad, instituciones y proceso de desarrollo 93 Desde finales de los años cuarenta hasta principios de los noventa, la to y la extensión de los fundamentos institucionales equitativos durante economía se expandió sostenidamente con ingresos per cápita que se estas coyunturas históricas determinantes fueron los elementos unifica- pusieron a la par con Gran Bretaña en la década de 1980 y con los de dores de la estrategia de desarrollo de Suecia. Sus logros hasta la fecha Suecia en la de 1990 (aproximadamente desde medio siglo antes). Este han sido notables, aun cuando las realidades del siglo XXI plantean éxito fue un producto de los "mercados gobernados" al estilo asiático: se desafíos distintivos a su estado de bienestar. aprovechó la colaboración entre el Estado y el sector privado para in- Las principales implicaciones de los casos finlandés y sueco para los dustrializar rápidamente una economía que todavía en los años cincuenta países hoy en desarrollo, son que el crecimiento económico y la equidad generaba un 40% de su rendimiento con la agricultura.32 Como quiera sociopolítica pueden ser reforzadores poderosos, y pueden estar sopor- que sea, una contraparte crucial de la política industrial activista de tados por transiciones institucionales. Estos casos no deben verse como Finlandia (basada en altas tasas de acumulación de capital y ahorro pú- planos para que otros los sigan. Por el contrario, deben leerse como blico, bajas tasas de interés sobre créditos e inversiones grandes en in- ejemplos de cómo los compromisos con la equidad en un contexto dado fraestructura de manufacturación), fue la construcción de un estado de ayudan a asentar los cimientos para la prosperidad a corto y a largo bienestar para acolchonar a los ciudadanos de todas las edades contra plazo, consolidando círculos virtuosos que vinculan instituciones e in- los perturbadores cambios sociales acarreados por una transformación centivos. económica tan rápida. Un liderazgo político fuerte y confiable fue esencial para hacer esto China a finales del siglo XX posible. En el cierre de cuentas de la Segunda Guerra Mundial, el presi- dente Urho Kekkoken planteó a su nación la famosa pregunta: "¿Tene- El desarrollo económico de China desde 1978 no ha sido menos que mos la paciencia para prosperar?". De allí en adelante, él se dio a la espectacular. Con la cuadruplicación del PIB per cápita en los últimos tarea de negociar los arreglos ("corporatismo social") entre los indus- 25 años, China se transformó de una economía centralizada pobre en triales, los sindicatos comerciales y los grupos ciudadanos, que habilita- una economía de mercado emergente de bajos a medianos ingresos. Como rían a todos para actuar como complementos. El modelo finlandés tiene resultado, el número de personas que viven en la pobreza (con menos de sus problemas (alto desempleo), pero demuestra cómo Estado, mercado US$1 diario) cayó de 634 millones en 1981 a 212 millones en 2001.34 y sociedad pueden generar conjuntamente las instituciones, las políticas Desde la perspectiva de este capítulo, lo interesante es que el país y los espacios que necesitan para producir resultados equitativos de de- más grande del mundo haya experimentado una profunda transforma- sarrollo. ción económica sin cambiar sustancialmente la estructura institucional Suecia quizá esté más estrechamente asociada con el estado de bie- política, la cual sigue estando dominada por el Partido Comunista Chi- nestar hoy. Menos conocidos son la oportunidad y la secuencia de los no. Pero de todas maneras en China se produjeron reformas institu- eventos que lo pusieron a funcionar. Es importante que el estado de cionales al tiempo con la reforma económica. Y el gran incremento de la bienestar sueco fuera el producto, no un precursor, de la transición del inversión no estatal y la entrada libre a oportunidades económicas ren- país al crecimiento económico moderno. Ciertamente, fue diseñado en tables sugieren que los derechos de propiedad son seguros, pese a la respuesta a los propios problemas (seguridad para los ancianos, desem- ausencia de un sistema judicial estilo occidental. pleo) generados por ese crecimiento. Pero para hacer posible dicho cre- Si bien que la forma institucional particular es diferente de otros cimiento, y para tener en funcionamiento las condiciones sociopolíticas casos revisados aquí, la experiencia en China es ampliamente congruen- que habrían de habilitar la articulación y el apoyo sostenido de algo así te con la tesis de este capítulo. La explicación inicial de las transiciones como un estado de bienestar (cuando un sistema de esa naturaleza no equitativas en Gran Bretaña y los países escandinavos ilustró el argu- existía más que en formas verdaderamente embrionarias en otras partes mento de que un sistema económico satisfactorio depende del sistema del mundo capitalista), fue vital tener vigente un conjunto previo de político para asignar y forzar al cumplimiento de derechos de propiedad arreglos institucionales equitativos. y de contratos, y para proteger el mercado de intrusión política. La his- En Suecia, estos arreglos previos fueron inusualmente favorables para toria reciente de China sugiere que el punto de partida para las refor- la movilidad ascendente de los grupos subordinados: una larga historia mas no necesariamente tiene que estar en las instituciones políticas. de autonomía campesina, una aristocracia correspondientemente débil, Cambios en instituciones económicas y en las relaciones económicas entre y una nación-Estado emergente capaz de asegurarse el apoyo de los agri- los diversos niveles de gobierno también pueden crear un compromiso cultores y repudiar al mismo tiempo reclamaciones aristocráticas sobre confiable con un camino de reforma, y actuar como un control sobre el sus poderes. Suecia fue también el primer país en tener un banco central uso discrecional del poder por parte del gobierno central. La experiencia (en 1668) y uno de los primeros en conceder derechos de propiedad de China demuestra también que lo que es importante para el desarro- básicos. Como tal, "la inclusión del campesinado en la transformación llo equitativo es que haya controles confiables sobre el uso arbitrario del de la economía agraria y los arreglos institucionales que sostuvieron el poder, garantía de los derechos de propiedad y tratamiento justo para igualitarismo habrían de ser elementos fundamentales para el surgi- un amplio segmento de la sociedad. La forma particular que adquieran miento de la economía de mercado industrial sueca".33 Esta fue una las instituciones para ejercer estas funciones puede variar, especialmen- economía cada vez más asentada sobre derechos políticos y oportunida- te durante períodos de transición. des sociales para todos. La clave del desarrollo equitativo de China fue la combinación de Pero la historia no es el destino. El desarrollo equitativo es igual- condiciones iniciales y las reformas económicas lanzadas en 1978, que mente una función de opciones y decisiones clave en coyunturas históri- soltaron la rienda de la iniciativa emprendedora y legitimaron las utili- cas fundamentales. La Edad Media, revolución industrial y el tumultuoso dades como motivación. Las políticas económicas chinas que siguieron a siglo XX desataron fuerzas arrolladoras en la sociedad sueca. Algunas la revolución de 1949 demostraron tener serias debilidades: sofocaron fueron niveladoras (al elevar la productividad agrícola) otras atenazadoras los incentivos para la inversión y la innovación. Pero las políticas socia- (desempleo masivo). Cada intento por responder a estas fuerzas estable- les del período de Mao Tse-Tung nivelaron la distribución de los bienes ció los perfiles políticos para los intentos posteriores. El aprovechamien- de manera importante y durable. Como resultado, tanto la tierra como 94 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 el capital humano estaban equitativamente distribuidos en la víspera de puestales, lo que generó incentivos que se concentraron en la recauda- las reformas. Con la adopción del sistema de responsabilidad de los ho- ción para proveer bienes públicos locales que atrajeran inversiones loca- gares rurales, los campesinos se convirtieron en beneficiarios inmediatos les. Estos cambios conllevaron significativa autonomía con respecto al de la reforma. Esto ayudó a reforzar la equidad, a la vez que dio rienda gobierno central y considerable autoridad directa sobre sus economías. suelta a la iniciativa emprendedora y disparó la productividad. Las reformas económicas lanzadas en 1978 se propusieron descen- El sistema chino moderno incluye una división de la autoridad entre los tralizar las decisiones económicas ­pasándolas a familias agricultoras gobiernos central y locales. Los últimos tienen control primario sobre los individuales, gerentes de empresa, gobiernos locales­ y generar de ese asuntos económicos dentro de sus jurisdicciones. Es crucial el hecho de que modo incentivos para la inversión y la innovación. Es importante que la el sistema tenga un grado importante de durabilidad política implícita.35 forma que adquirieron estas políticas y las instituciones de transición que se crearon fueron diseñadas para preservar el apoyo político a las Las reformas de China también están repletas de mecanismos reformas, compensando a los perdedores potenciales. innovadores para proteger a los perdedores potenciales durante los pe- El cierre de cuentas de la Revolución Cultural y el reconocimiento de ríodos de transición. A menudo esto implicó diseñar reformas que sos- que la economía china se había rezagado ­cuanto más en relación con tuvieran fuentes de ingresos para los involucrados, manteniendo los Tigres asiáticos­ llevaron a un creciente consenso sobre la necesidad elementos de peso de los mecanismos preexistentes de fijación de pre- y la urgencia de cambio, y allanaron el camino para las reformas econó- cios y de pagos, al mismo tiempo que proveían incentivos marginales. micas iniciadas bajo el liderazgo de Deng Xiaoping. Estas reformas se "Las instituciones de transición no [se] crearon solamente para incre- inspiraron en el reconocimiento generalizado del fracaso de la planeación mentar el tamaño del pastel, [sino también] para reflejar las preocupa- central como instrumento para la organización económica, y reflejaron ciones distributivas acerca de la división del pastel agrandado, y las la necesidad de producir crecimiento económico para legitimar el nuevo preocupaciones políticas sobre cómo se sirve a los intereses de los que liderazgo. La necesidad política de crecimiento suponía concentrarse en están en el poder".36 un nuevo foco de atención: la liberación de mercados e incentivos. La La determinación dual de precios al principio de las reformas es un secuencia de las reformas y los arreglos institucionales de transición que ejemplo de primer orden. El sistema obligó a los agricultores y las em- acompañaron a la descentralización económica reflejaron, por otra par- presas a vender cantidades específicas al Estado a precios "plan" a la vez te, la importancia primordial que el liderazgo daba a la estabilidad so- que les permitió captar los precios del mercado por toda producción por cial y política. encima de la cuota. Esto mantuvo el sistema de planeación para los que De un lado, el ímpetu a la descentralización económica y, del otro, la se beneficiaron del mismo, a la vez que creó incentivos para la produc- necesidad de un mercado nacional integrado, ayudaron a configurar una ción eficiente. Igualmente importante es que dio tiempo para que relación dinámica entre el gobierno central y los gobiernos locales que emergieran instituciones mercantiles, evitando así el vacío institucional los responsabilizaba mutuamente y limitaba la discreción de ambos la- que plagó a muchas economías en transición cuando se desmontaron las dos. Con el tiempo, el resultado de estas políticas fue crear en las nuevas instituciones estatales. El ajuste fiscal garantizó al gobierno central cier- instituciones económicas un interés particular para todos los actores to nivel de ingresos,37 pero también generó incentivos para que los go- importantes, incluidos los gobiernos locales, los cuales sirvieron como biernos locales recaudaran más, gracias a la tasa de retención marginal control confiable sobre los poderes del gobierno central en el terreno mucho más alta. De manera similar, la contratación laboral permitió a económico. Las reformas también alimentaron el surgimiento de fuer- los trabajadores estatales tener la garantía de empleo de por vida, a la tes centros económicos, como la provincia Guangdong y el municipio vez que introdujo mayor flexibilidad en las políticas laborales para los de Shanghai. Estos centros esgrimen ahora considerable influencia y nuevos trabajadores contractuales. Estos arreglos hicieron de las refor- poder de negociación en relación con el gobierno central, y pueden ser- mas un juego de ganador-ganador, al asegurar estabilidad social y el vir como importantes fuerzas de contrapeso. apoyo para los que estaban en el poder. ¿Cómo reforzó la descentralización económica los incentivos priva- Pero una estrategia de incremento de esa naturaleza conlleva un pe- dos? De acuerdo con Walder y Oi (1999), "durante casi 20 años, la ligro: quedarse atascados en reformas incompletas si los gobiernos loca- reforma en China ha avanzado a través de la reasignación gradual de les y los involucrados adquieren demasiado poder y son capaces de derechos de propiedad específicos, de las agencias superiores de gobier- bloquear el mayor progreso. Ejemplo de ello es la prevalencia de barre- no hacia las inferiores, o de las agencias gubernamentales hacia empre- ras interprovinciales al comercio en los años noventa, donde cada pro- sas, gerentes, familias o individuos" (7). Todas estas reformas elevaron vincia rivalizaba por impulsar al máximo las utilidades de las empresas el poder de los agentes económicos para tomar decisiones sobre las acti- que poseía. Pero hay ciertos controles y compensaciones en el sistema vidades económicas en sus respectivos dominios, e impulsaron la pro- que ayudan a mantener la dirección y el ímpetu de las reformas. Entre ductividad mediante incentivos mejores. Los agricultores conservaron éstos se cuentan la competencia entre gobiernos locales, fuertes restric- sus entradas y por consiguiente trabajaron más duro e invirtieron más. ciones presupuestarias para los gobiernos locales, la insistencia del go- Los gobiernos municipales y de aldea tuvieron derechos sobre las utili- bierno central en forzar un mercado unitario, y una economía creciente dades producidas por sus propias empresas (TVE) y consecuentemente que reduce la influencia económica de los involucrados. La lucha por el adoptaron políticas que promovían los negocios. Pero debido a que no equilibrio correcto entre centralización y descentralización económica tenían ninguna autoridad fiscal, carecían de la habilidad para sacar de es constantemente evidente en muchos de los dominios de las relaciones apuros TVE que tuvieran un desempeño deficiente, lo que significó fuer- intergubernamentales chinas. Las reformas tributarias de 1994 recen- tes restricciones presupuestarias y mayor eficiencia. tralizaron los ingresos fiscales, en parte para asegurar una mayor equi- Los niveles superiores de gobierno local (distrital y provincial) ad- dad regional en el gasto, y el gobierno central continúa aplicando estrictos quirieron control sobre las empresas locales y, por tanto, también tenían controles sobre la financiación del déficit por parte de los gobiernos lo- un interés en el desempeño de éstas. A ellos se les permitió retener más cales. Las restricciones a la movilidad laboral se han suavizado conside- ingresos locales mediante ajustes fiscales y tener fondos extrapresu- rablemente con el tiempo, ayudando a crear un mercado laboral más Equidad, instituciones y proceso de desarrollo 95 unificado, pese a las preocupaciones de algunos gobiernos provinciales tórico y contemporáneo. Es poco el desacuerdo que hay entre los acadé- de que esto pueda agravar los problemas de desempleo para residentes micos en el sentido de que instituciones básicas, como la seguridad de urbanos establecidos. los derechos de propiedad y la igualdad ante la ley son clave para la Hay también algunos cambios institucionales más recientes y más prosperidad. Estas instituciones están detrás de los mercados de capital, permanentes que reconfirman el compromiso del gobierno con la refor- financiero, de tierras y laboral que vimos en acción en el capítulo 5. ma orientada hacia el mercado. Éstos incluyen mecanismos que fortale- Puesto que el talento y las ideas están ampliamente distribuidos en la cen la responsabilidad a nivel local y empoderan a las poblaciones locales. población, una sociedad moderna próspera exige que las masas tengan Aunque el más importante de estos mecanismos son las elecciones loca- incentivos, y un Estado que pueda y está dispuesto a proveer insumos y les, también hay otros como las recientes regulaciones para eliminar los bienes públicos clave que son complementarios. Por tanto, exige una impuestos a la población rural pagados en pequeñas cuotas. China tam- serie de instituciones subyacentes que genere igualdad de oportunida- bién usó satisfactoriamente el mecanismo de compromiso externo de des para los individuos y asegure la responsabilidad de los políticos fren- acceso a la OMC para mostrar su resolución de seguir adelante con las te a toda la gente. reformas de mercado e imponer disciplina a los involucrados. Por ejem- ¿Por qué algunas sociedades tienen esa clase de instituciones y otras plo, ya no es posible que cada provincia tenga su propia fábrica automo- no? Una distribución relativamente igualitaria del poder político sostie- triz ineficiente erigida tras barreras comerciales diseñadas para proveer ne las instituciones que promueven la prosperidad. Evidentemente las empleo local e impuestos locales. Más ampliamente el deseo de China instituciones tienen efectos distributivos, y con frecuencia surgen malas de forjarse un espacio importante en el orden global y de ser reconocida instituciones porque benefician a algún grupo o élite. Las buenas insti- como un poder global sensible, impone restricciones sobre la forma de tuciones surgen cuando se le ponen controles al poder de las élites y sus políticas futuras. cuando la balanza del poder político se hace más igualitaria en la socie- Qian (2003) observa lo siguiente: dad. La igualdad de poder político suele estar apoyada por igualdad económica y esta conexión da origen a la posibilidad de círculos tanto Aparentemente hay un espacio más grande del que creemos para que la virtuosos como viciosos. innovación institucional aborde simultáneamente los intereses económicos y Ciertamente puede haber crecimiento en sociedades en las que no políticos, es decir, para hacer que una reforma mejore la eficiencia y sea sean válidas estas condiciones. Pero las evidencias preponderantes su- compatible con los intereses de quienes están en el poder (305). gieren que ese crecimiento es insostenible. Esta perspectiva es congruente Pero hay muchos desafíos por delante, algunos de los cuales no es con los relatos históricos, con los patrones básicos en los datos transna- posible llevar a soluciones de ganador-ganador y, por consiguiente, tien- cionales, y con trabajo empírico causal más minucioso sobre las fuentes den a ser más costosos política y socialmente. Las reformas continuadas de prosperidad. en los sectores estatales empresarial y financiero, el manejo de la migra- La cuestión decisiva para la promoción del desarrollo es esta: ¿cómo ción rural-urbana y la atención a las crecientes disparidades regionales pueden las sociedades pobres mejorar sus instituciones y entrar en un (ver En foco 6 sobre desigualdad regional) son algunos de esos desafíos. camino dinámico hacia un círculo virtuoso de equidad y prosperidad? La política macroeconómica y las reformas estructurales tendrán que La organización de la sociedad es altamente persistente, pero hemos apuntalarse mediante mayor mejora institucional para asegurar una visto muchos casos de transiciones hacia mejores instituciones. A veces, participación y una responsabilidad más amplias, de tal manera que los como en los albores de la Gran Bretaña moderna, los cambios económi- intereses y los deseos de la gente se reflejen mejor en la toma de decisio- cos conducen a cambios en la distribución de poder, cosa que promueve nes, y para fortalecer más la capacidad del gobierno de liderar la refor- una sociedad más equitativa y mejores instituciones. La China contem- ma orientada hacia el mercado manteniendo al mismo tiempo la equidad poránea sigue un patrón similar aunque con una configuración diferen- económica y social. te de las instituciones. Otras veces, como en República de Corea e Indonesia, los regímenes se ven forzados, por amenazas externas o inter- nas, a cambiar la trayectoria de su sociedad de maneras que llegan a Conclusión institucionalizarse. Incluso otras veces, como en Mauricio y Botsuana, Unos cuantos principios sencillos significan un gran avance hacia la los líderes toman buenas decisiones que llevan a reforzar caminos hacia unificación de diferentes experiencias de desarrollo en los mundos his- mejores instituciones y desarrollo. En foco 4: Indonesia Crecimiento, equidad y reducción de la pobreza en un gigante de Asia Oriental I ndonesia ofrece un ejemplo esclarecedor de El crecimiento rápido, favorecedor de los po- tenta, cuando el acceso a la tierra dio lugar a que las interacciones a largo plazo de los tres bres, durante los treinta años siguientes a la caí- se cosecharan beneficios sustanciales de la revo- temas básicos de este informe sobre equi- da de Sukarno, asombró a los profesionales del lución verde. A mediados de la década de 1980, dad y desarrollo: desarrollo e Indonesia, conjuntamente con otros el mercado laboral se había convertido en el de- países del este y el sureste asiáticos, se convirtió terminante primario del ingreso en las áreas ru- · La importancia que los procesos movidos por en objeto de intenso análisis.1 En Indonesia, las rales. el mercado tienen en la determinación de la débiles condiciones iniciales influyeron Pero cuando la crisis financiera asiática gol- distribución de oportunidades e ingresos. significativamente en la forma en que los planifi- peó en 1997 y, ante las revueltas generalizadas, · El papel de los procesos políticos y de la par- cadores económicos abordaron la tarea de vincu- el presidente Suharto se vio forzado a renunciar ticipación de los pobres en estos procesos, en lar el crecimiento con los pobres. Diseñaron una en 1998, el país no estaba preparado en modo la determinación del marco de política para estrategia en tres líneas para el crecimiento en alguno, en términos políticos o institucionales, el mercado y la acumulación de activos. favor de los pobres, la cual conectó una sólida para adaptarse a los rápidos cambios necesarios · El dominio arrollador de las instituciones en política macroeconómica con actividades del en el gobierno corporativo y público. La crisis la determinación de las condiciones de gobier- mercado que se facilitaron mediante costos de redujo verticalmente la desigualdad, por cuanto no a largo plazo para la operación de los mer- transacción progresivamente menores. Esas po- la propiedad raíz urbana y los mercados financie- cados y la política. líticas estuvieron atadas a decisiones de los ho- ros colapsaron. Pero la dramática reducción del gares acerca de la mano de obra, la producción PIB ­de más del 13% en 1998­ hizo que las ta- Para observar e identificar estas complejas agrícola y la inversión en la economía no comer- sas de pobreza se triplicaran. Solamente después interacciones se requieren largos períodos de evo- cializable. de 2002 las tasas de pobreza retornaron a los ba- lución del desarrollo. El grado en que los pobres se beneficiaron del jos niveles observados en 1996. Pero para 2004 Indonesia registra una variación sustancial en crecimiento dependió de la cantidad de activos todavía no habían vuelto a la tasa de descenso de los tres temas. La variación para cada factor es que ellos controlaban: su fuerza laboral, capital la tendencia interrumpida en 1998. suficientemente independiente para poder deter- humano, capital social y otras formas de capital, Explicar estas tendencias en los ingresos per minar, al menos aproximadamente, qué mueve incluido el acceso a crédito.2 Políticas guberna- cápita y su distribución, exige entender cómo los qué. En el capítulo 6 se discutió la dimensión mentales apropiadas influyen también en esos mercados, la política y las instituciones confor- política del desempeño económico del régimen aspectos, especialmente en salud y educación. La maron la estrategia de rápido crecimiento en fa- de Suharto. Aquí discutimos las conexiones con "vía hacia el crecimiento favorecedor de los po- vor de los pobres, su posterior colapso y los las opciones de política. bres" partió de condiciones económicas desespe- esfuerzos actuales para revivirla. Cualquier expli- Debido a que Indonesia ha sido tan impor- radamente pobres, instituciones débiles y una cación al respecto necesariamente será contro- tante para los profesionales del desarrollo, ha sido década de inestabilidad política. Parecía que todo versial y no existe ningún modelo formal tras la estudiada durante mucho tiempo. Los holande- fuera necesario hacerlo inmediatamente. La cla- historia que está a punto de contarse.4 Pero el ses explotaron las Indias Orientales Neerlandesas ve era concentrarse en recomenzar y luego soste- relato es plausible y está anclado al registro his- desde el siglo XVII hasta principios del XX. Lue- ner el rápido crecimiento económico, empoderar tórico. go, estando bajo presión política interna, experi- a los hogares pobres para ingresar a la economía El relato comienza con dos preocupaciones al mentaron con una "política ética" para la colonia, de mercado, y reducir los costos y riesgos de ha- comienzo del gobierno de Suharto, a finales de la que benefició significativamente a los pobres. cer eso mediante inversiones para bajar los cos- década de 1960. La primera era la miseria y el Durante la Gran Depresión, la Segunda Guerra tos de transacción. descontento de las masas rurales que habían res- Mundial y la lucha por la independencia, la eco- La estrategia funcionó durante tres décadas: paldado las lecciones comunistas y la retórica nomía indonesia se deterioró rápidamente y los entre 1967 y 1996, el ingreso per cápita creció populista de Sukarno. Después de una década de pobres sufrieron desproporcionadamente. Java un 5% al año. Los ingresos del quintil inferior de discriminación activa contra sus medios de vida, fue la cuna de la "economía dual" analizada por la distribución de ingresos ­todos los individuos las familias rurales estaban cerca de la hambruna Boeke (1946) y formalizada por Lewis (1954). que estaban por debajo de la línea nacional de y, por supuesto, de ser una fuente obvia de oposi- Después de declarar la independencia en 1945, pobreza hasta los años noventa y todos los que ción, a menos que el nuevo gobierno pudiera in- el presidente Sukarno puso "la política al man- aún subsisten con menos de US$2 al día­ crecie- corporarlas en sus planes de desarrollo. En do" en 1959 y produjo una inflación ruinosa que ron a la misma tasa (quizá ligeramente más rápi- segundo lugar, la hiperinflación de mediados de llevó a gran parte de la población cerca de la do). La distribución de los gastos familiares fue los años sesenta, la total desintegración de la eco- hambruna a mediados de los años sesenta. Fue notablemente estable, de manera que el coeficien- nomía de mercado y el caos político, significaron con causa justa que en Asian Drama, 1967, te Gini general se mantuvo en un estrecho rango que la población entera estuviera ansiosa de una Gunnar Myrdal declaró que "ningún economista de entre 0,31 y 0,36.3 La desigualdad rural bajó vida más estable. Una estrategia que prometiera alimenta esperanza alguna para Indonesia". en efecto significativamente desde los años se- estabilidad y recuperación rural ganaría amplio En focoCosta Indonesia 4: Rica y Cuba Uganda 97 97 apoyo (como lo haría en todo el este y el sureste el desarrollo rural y un impulso específico ten- camente se impuso a sí mismo pero que luego asiáticos, densamente poblados). diente a incrementar la producción nacional de trató de imponer a todos los electores como una Este es el mensaje que Suharto dirigió a sus arroz. Tras este impulso estaban los objetivos de norma a la que el gobierno tenía que ceñirse. tecnócratas. Este equipo económico había com- estabilización y equidad. Perder el control de la Para crear confianza entre la comunidad em- prometido a Suharto y otros funcionarios milita- economía del arroz era perder el control de lo presarial china, cuando unificó la tasa de cambio res superiores en ejercicios de entrenamiento en que le importaba a la sociedad indonesia. en 1970, el gobierno abrió la cuenta de capital. el Colegio Militar. El portafolio macroeconómico La restructuración del enfoque de desarrollo El flujo de divisas hacia y desde Singapur y Hong se puso en manos de los tecnócratas, a quienes se de Indonesia desde 1974, especialmente la deva- Kong fue un barómetro sensible del clima de in- les pidió entregar resultados en lo que dio en co- luación preventiva de la rupia en 1978, fue una versión. nocerse en Indonesia como la trilogía del desa- señal de la determinación del gobierno de incluir Así, las dos limitaciones a la presidencia, que rrollo: crecimiento, equidad y estabilidad. Para a los pobres en el proceso de desarrollo. La esta- Suharto sintió personalmente y utilizó como muchos de los actores políticos y militares, esta- bilidad del coeficiente Gini registrada desde fi- motivación para su burocracia y su gobierno (que bilidad significaba medidas represivas para sofo- nales de los años sesenta hasta 2004, no debe en Indonesia no son lo mismo), fueron la necesi- car la disensión, pero para los tecnócratas tomarse como el resultado de fuerzas movidas dad de que las áreas rurales participaran en el significaba restringir la inflación (cosa que hicie- por el mercado frente a la tecnología dada, sino crecimiento, y la necesidad de mantener un cli- ron de manera espectacular en apenas tres años) como un esfuerzo gubernamental consciente, di- ma de inversión altamente favorable para los so- y estabilizar la economía del arroz, la cual toda- rigido por los tecnócratas desde la arena cios empresariales de Suharto. La respuesta a vía representaba un cuarto del PIB y proveía la macroeconómica para estimular el crecimiento de ambas limitaciones fue un paquete económico mitad de las calorías diarias promedio para los los pobres.6 Este esfuerzo tuvo un éxito especta- ­baja inflación, estabilidad de precios de los ali- indonesios. Las instituciones creadas para proveer cular hasta mediados de la década de 1990, cuan- mentos, una economía abierta e inversiones ma- esta estabilidad, tanto en términos macro como do la compinchería y la creciente influencia de sivas en infraestructura rural­ que generó rápido en la economía alimentaria, se tornaron esencia- los hijos de Suharto en la toma de decisiones hi- crecimiento en favor de los pobres. Pero otra parte les para el éxito del régimen de Suharto.5 cieron que el enfoque se desintegrara. del clima de inversión, que lo era únicamente para Treinta años de rápido crecimiento económi- Parte del problema de los gobiernos pos- los socios empresariales favorecidos, implicaba co, con tasas igualmente rápidas de reducción de Suharto ha sido su necesidad de distanciarse de licencias especiales, protección comercial y acce- la pobreza, tuvieron popularidad política (la elas- este registro de represión y compinchería, pese a so lucrativo a mercados domésticos. Esta parte ticidad de reducción del índice de recuento de tres décadas de crecimiento en favor de los po- desintegró la parte de "economía abierta" del pobreza con respecto al crecimiento en ingresos bres. Esta tensión puso en primer plano el fraca- paquete de crecimiento. per cápita fue aproximadamente de 1,3 durante so del desarrollo político e institucional durante El legado de Suharto, pese al hondo compro- la época de Suharto). Cada cinco años, los resul- la época de Suharto. Quedan interrogantes de miso con el crecimiento en favor de los pobres, tados de las encuestas de opinión sobre el parla- causalidad, particularmente si es posible que re- en últimas no forjó los cimientos para un marco mento buscaban signos de descontento con el gímenes autoritarios implementen un crecimien- político e institucional que lo soportara. Se desa- programa de desarrollo. Pese a la mano dura de to rápido que favorezca a los pobres. El registro rrolló entonces una profunda tensión entre el Golkar, el partido del presidente, la información de Indonesia, conjuntamente con casi todo el marco institucional para mantener funcionando real fluía de los pueblos rurales hacia el centro a oriente y el sureste asiáticos, indica que sí pue- eficientemente la economía abierta, y los con- través de las elecciones parlamentarias. den. Pero, ¿es sostenible ese crecimiento? ¿Y qué troles políticos para mantener rentables los ne- Casi a pesar de las intenciones del régimen de es más importante para manejar el crecimiento gocios de los compinches. Sin retroalimentación Suharto, las instituciones políticas estaban echan- a largo plazo, en favor de los pobres: una buena política acerca de estos mismos controles políti- do raíces (la gente esperaba votar) y estas institu- economía o buenas instituciones? cos, el régimen fue sorprendido por la ferocidad ciones proveían retroalimentación al enfoque de En Indonesia el problema no era del tipo "el de la oposición ante su manejo de la crisis finan- política del gobierno. Había también otros me- huevo o la gallina". Ante la miseria generalizada ciera asiática. La profundidad de la crisis, tanto canismos de retroalimentación de los cuales los y el caos político había que hacer algo de inme- económica como política, reflejó el vacío de ins- que amenazaban la estabilidad se tomaban muy diato, y la secuencia era clara. Un régimen auto- tituciones operantes para adaptarse a un sistema en serio. A raíz de las revueltas de 1974 en ritario, preocupado por su supervivencia, impuso político alternativo. Yakarta, en reacción contra la visible ampliación un crecimiento económico rápido que favorecía La superación de la situación de caos de 1998 de la distribución del ingreso, especialmente en a los pobres. Pero ese mismo régimen se impuso espeja la de la época de 1965, pero esta vez sin las áreas urbanas, el gobierno respondió brutal- mecanismos de compromiso para hacer que el un orden impuesto desde arriba. El ahínco y la mente, reprimiendo los motines y poniendo en proceso de crecimiento fuera favorable al merca- destreza con la que la población indonesia parti- prisión a los líderes estudiantiles. Luego montó do para las familias rurales y los capitalistas chi- cipó en el proceso democrático sugieren que ahora un serio esfuerzo por hacer más equitativa la eco- nos ­esto es, para los dos extremos del sistema el orden social y político será mucho más soste- nomía. El resultado, estimulado además por la económico. La inflación se puso bajo control me- nible. El desafío hoy es traducir el mismo proce- crisis alimentaria mundial de 1973-74, fue un diante una ley que exigió un balance trimestral so democrático en crecimiento económico rápido cambio de primer orden en las prioridades hacia del presupuesto nacional ­ley que Suharto bási- y sostenible que favorezca a los pobres. Nivelación de las reglas de juego económicas y políticas III ¿QUÉ PUEDE HACERSE PARA INCREMENTAR LA EQUIDAD EN EL MUNDO ? ¿Y es posible hacerlo de manera que también se incentive la prosperidad a largo plazo? En la parte I vimos que hay gran desigualdad de oportuni- PARTE dades al interior de los países y ­aún más­ entre diferentes países. Estas desigualdades se perpetúan a través de mecanismos económicos, políti- cos y socioculturales de complejidad mutua que crean trampas de des- igualdad. Individuos de diferentes grupos y países enfrentan unas reglas de juego sumamente disparejas, tanto en sus capacidades para adquirir dotaciones y aspirar a una vida mejor, como en sus oportunidades de cosechar retornos de esas dotaciones a través de procesos del mercado y ajenos a él. Puesto que las diferencias entre países frecuentemente exce- den a las diferencias dentro de los países, es de particular importancia que las políticas nacionales apoyen, o como mínimo estén en consonan- cia con la reducción de las diferencias internacionales, notablemente a través del proceso de crecimiento. En la parte II afirmamos que muchas desigualdades no solamente vio- lan la preocupación de la gente por la justicia, sino que efectivamente representan costos para el proceso de desarrollo. Los efectos sobre el desa- rrollo dependen de las formas específicas de desigualdad y sus interacciones con las imperfecciones del mercado y con las instituciones. La desigualdad de oportunidades está asociada con ineficiencias y desperdicio de poten- cial económico. Pronunciadas desigualdades en la distribución de poder suelen estar asociadas con instituciones económicas débiles, lo cual mina la inversión y la innovación que es esencial para el crecimiento a largo plazo. Así, una mayor equidad no sólo es intrínsecamente deseable, sino también complementaria del crecimiento y la prosperidad a largo plazo. Concentrarse en la equidad puede traer un doble beneficio para los pobres y los excluidos: un pastel más grande y una mayor porción. Pero a menudo no se explota el campo para una relación comple- mentaria de esa naturaleza entre equidad y desarrollo agregado. Al exa- 100 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 minar esto, sugerimos que hay dos clases de patología en el diseño de para minimizar efectos adversos para la eficiencia, y promover a la vez políticas. La primera es la patología asociada con el dominio oligárquico la equidad siempre que sea factible. ­instituciones y políticas que llevan adelante los intereses de las élites Organizamos la discusión de la acción doméstica en tres áreas. La mas no los de la sociedad como un todo. Ésta puede adquirir la forma de primera es crear y proteger capacidades humanas de la gente ­desde el depredación extrema y alto nivel de corrupción, como en el Zaire de inicio de la vida de las personas, pasando por la adultez y hasta la vejez. Mobutu o en Haití bajo la administración de los Duvaliers. O puede Aquí nos concentramos en igualar de la base hacia arriba ­igualar las manifestarse en enmarañadas alianzas entre élites económicas y políti- oportunidades de los menos aventajados en términos de destrezas, salud cas que favorecen la captación de rentas, como en Filipinas bajo el man- y manejo de riesgos­. Ciertamente, entre los grupos más aventajados dato de Marcos, en buena parte de América Latina en las últimas décadas, hay problemas de equidad, pero damos prioridad a los grupos en des- y de formas más sutiles en muchos países del mundo. ventaja (en parte, por razones de espacio). Como lo vimos en la parte II, La segunda es una patología más compleja, de políticas que se persi- hay grandes imperfecciones del mercado en la formación de capital hu- guen con la intención, o en nombre de la equidad, que tienen altos mano y en aseguramiento, las cuales afectan más a los pobres y a los costos en eficiencia o efectos negativos. La política económica comunis- grupos de menor estatus y, no obstante, la acción política con frecuencia ta fue desastrosa para la eficiencia, aun cuando muchas sociedades co- también se ha inclinado en contra de estos grupos. munistas hicieron mucho en términos de aprovisionamiento social. La La segunda es asegurar el acceso equitativo a la justicia y a activos intención del crédito dirigido ­en India, por ejemplo­ era llegar a los complementarios. Un sistema ecuánime y accesible de justicia es crucial pobres (y llegó a algunos de ellos), pero demostró ser una estrategia de para restringir el poder de la élite económica y política, evitar la discri- alto costo. La macropolítica populista siempre es mala para el crecimiento minación y proteger los derechos de propiedad y la seguridad personal y, casi siempre, tarde o temprano resulta mala para la equidad ­caso de para todos ­con importantes implicaciones para la disposición de inver- Argentina durante gran parte de la segunda mitad del siglo XX. Los tir e innovar­. La falta de equidad en el acceso a la tierra y a infraestruc- efectos negativos o de menoscabo del crecimiento que tienen las políti- tura ­por riqueza, localización o grupo social­ es típica de las sociedades cas correspondientes a esta patología pueden ser causados por conse- en desarrollo y suele enmarañarse con las estructuras políticas. El diseño cuencias adversas para los incentivos, cargas fiscales imposibles de de políticas puede contribuir a cambios hacia patrones más equitativos sufragar, o la captura de los beneficios, a menudo por parte de grupos y a menudo más eficientes (capítulo 8). medios que "atesoran oportunidades" a un costo para otros grupos y La tercera es el dominio de los mercados ­financiero, laboral y de para el proceso general de crecimiento. productos­ que tienen una influencia poderosa sobre los retornos de las ¿Qué se puede hacer? A un nivel fundamental, el análisis subraya el dotaciones de la gente. Como se afirma en los capítulos 5 y 6, típica- carácter central de virar hacia un estado que sea más responsable, que mente los mercados están lejos del ideal, funcionando de maneras no tenga controles para la conducta depredadora de las élites políticas y competitivas y discriminatorias, ya sea debido a imperfecciones intrín- económicas, que sea sensible a todos los ciudadanos ­especialmente de secas del mercado o porque las estructuras de poder los han configurado los grupos medios y pobres­ y que tenga mecanismos efectivos de ma- de tal manera que sirvan a los propósitos de quienes están en el poder. nejo de conflictos. En la parte II esbozamos casos de transiciones en esta En estas áreas, y especialmente en el caso de las finanzas, una preocupa- dirección, tomados de la historia y de experiencias contemporáneas, y a ción primordial es compensar de arriba hacia abajo, reduciendo los pri- nivel local. El énfasis que la comunidad para el desarrollo da a los pro- vilegios protectores de los involucrados. Estrechamente relacionada con blemas de gobierno y empoderamiento es totalmente congruente con ello está la conducta de la política macroeconómica (capítulo 9). esta perspectiva. En la arena global sigue habiendo la preocupación por los individuos Si bien esos cambios generales son esenciales para el desarrollo, el ­y las enormes e injustificadas diferencias de oportunidades que tiene la Banco Mundial no tiene ni el mandato ni la ventaja comparativa para gente por el hecho moralmente irrelevante del país de nacimiento­. El discutir las especificidades del diseño de instituciones políticas (aun campo de juego global entre naciones-Estado es disparejo, y tiene efec- cuando en el diseño de políticas específicas ahora se enfatiza la acción tos desiguales sobre diferentes grupos dentro de los países. Hay enton- para respaldar el empoderamiento de los pobres ­ver Narayan 2002­). ces mucha cabida para allanar el campo de juego. Pero al igual que en la En la parte III nos concentramos en una serie de áreas que pesan por arena doméstica, el diseño de políticas implica tanto cuestiones técnicas igual en el terreno del análisis y la práctica del desarrollo ­en políticas (como los detalles de los arreglos de migración y el diseño y aplicación que afectan los sectores y los mercados, y en la arena global­. Ésta de la legislación sobre patentes) como los puntales políticos de las reglas reconoce la influencia del contexto político y sociocultural, pero en e instituciones para el gobierno global. Nosotros examinamos el poten- realidad se concentra en lo que un prisma de equidad, basado en el cial de cambio tanto en los mercados globales clave ­laboral, de pro- análisis de las partes I y II, tiene que decir acerca del diseño de políti- ductos, de ideas y de capitales­ como en el campo potencial para el cas para romper las trampas de desigualdad y apoyar el crecimiento diseño de la ayuda en formas que apoyen (en vez de recortar) el desarro- agregado. La lección de la parte II es que esto implica prestar atención llo doméstico, y a través del manejo más efectivo y equitativo de los a las desigualdades específicas y sus interacciones con los mercados, la bienes comunes globales (capítulo 10). estructura social y el poder. Ello conlleva tanto problemas de diseño El epílogo vincula la perspectiva del informe referente a la equidad técnico como mecanismos que provean los puntales para el cambio, en con el pensamiento y los acuerdos que han evolucionado en la comuni- particular mediante responsabilidad más general, coaliciones para el dad para el desarrollo en la última década ­captados, por ejemplo, en la cambio, o compensación a los perdedores. Y si bien un mensaje de Declaración del Milenio (2000) y en el Consenso de Monterrey (2002)­, cobertura total se refiere al potencial complementario entre mayor así como los propios pilares estratégicos del Banco Mundial para un equidad y prosperidad a largo plazo, a menudo habrá trueques en áreas clima de inversión habilitador y que promueva el empoderamiento. Sos- y contextos específicos. Un área de corte transversal concierne a la tenemos que para la integración cabal de estos marcos en una estrategia necesidad de recaudar impuestos para financiar gastos públicos desea- efectiva de desarrollo, es fundamental un enfoque del desarrollo que bles. El diseño de instrumentos tributarios es de gran importancia esté profundamente informado por la equidad. Capacidades humanas 101 7 capítulo Capacidades humanas Expandir las capacidades de la gente para llevar una vida más plena, mayor capital humano y mejores capacidades de manejo de riesgos, puede finalidad de todo desarrollo, significa invertir en su educación y salud, y reducir la variabilidad e incrementar el nivel de sus ingresos. en su capacidad para manejar riesgos. Pero como se explica en los capí- Las políticas que consideramos en este capítulo son particularmente tulos 5 y 6, las fallas de los mercados y los gobiernos conspiran para importantes para detener la transmisión intergeneracional de desigual- generar grandes desigualdades en las oportunidades que tiene la gente dades. Comenzamos con una revisión de los argumentos y el potencial para forjar sus capacidades. Los niños de las familias pobres inician la para programas de desarrollo para la primera infancia. Enseguida con- vida con mayores desventajas que su pares más acaudalados, asisten a templamos políticas más amplias de educación y salud, para expandir el escuelas de menor calidad, tienen menos acceso a servicios de salud y no acceso a educación y a atención médica de calidad, y finalmente comen- están tan protegidos de reveses económicos y crisis familiares. Para cuando tamos políticas de transferencia que ayudan a manejar los riesgos y pro- son adultos, están muchísimo menos equipados para ser miembros veen para una redistribución eficiente que mejore la equidad. activos de la sociedad. Las desigualdades económicas, políticas y sociocul- turales alimentan esas diferencias de oportunidades en la vida, perpe- Desarrollo en la primera infancia: un mejor tuándolas así de generación en generación. comienzo en la vida La acción pública puede nivelar el campo de juego y ensanchar las En muchos países, para el momento en que los niños pobres llegan a la oportunidades, atendiendo a las desigualdades en acceso a educación de escuela están en significativa desventaja en cuanto a capacidad cognitiva calidad, servicios de salud y manejo de riesgos. Políticas bien diseñadas y social. El estudio ecuatoriano citado en el capítulo 2 documenta dife- tendrán como resultado oportunidades más equitativamente distribui- rencias sustanciales a los 6 años de edad, relacionadas con el estatus das para adquirir dotaciones e impulsar la productividad general. En la socioeconómico y la educación de los padres. En realidad, las diferencias medida en que individuos potencialmente talentosos y productivos ga- en habilidades cognitivas en la infancia son ya evidentes a los 22 meses nen acceso a los servicios de los cuales pudieron haber estado excluidos de edad. Un estudio en Estados Unidos muestra que a los 3 años las por razones que nada tienen que ver con su potencial, las sociedades brechas de aprendizaje, medido por vocabulario, son ya grandes entre derivarán ganancias a través de la mayor eficiencia y mayor cohesión los niños de diferentes grupos sociales (gráfico 7.1).1 El aprendizaje social en el largo plazo. cognitivo se ve afectado por el estatus socioeconómico del niño, a través De todos modos, hay desafíos que enfrentar. Los programas requie- de la salud (desnutrición, deficiencia de hierro y de micronutrientes, ren recursos, capacidad administrativa y apoyo político. Esto significa infecciones parasitarias) y por la calidad del ambiente familiar, incluidos prestar atención al diseño de los sistemas tributarios, ajustar los progra- el cuidado y la estimulación cognitiva.2 Las evidencias científicas sobre mas de intervención al contexto y, por encima de todo, forjar partidarios desarrollo cerebral respaldan esto. Resultados de investigaciones recien- del cambio. Nosotros nos concentramos en nivelar el campo de juego, tes modifican la visión que se tenía de que la estructura del cerebro principalmente mediante el aumento de las capacidades de aquellos que estaba determinada genéticamente en el momento del nacimiento y se- tienen menos oportunidades, pero reconocemos que puede ser necesario ñalan la influencia decisiva de las primeras experiencias ­desde la con- atacar la influencia indebida de los poderosos y acaudalados, para poder cepción hasta los 6 años de edad, y particularmente durante los 3 dar forma a políticas públicas que beneficien al resto de la sociedad. primeros años­ en la arquitectura del cerebro y las capacidades en la Como lo hemos visto, las transiciones satisfactorias tienen muchas más adultez.3 probabilidades cuando se eleva el poder de los excluidos para influir en A medida que el niño crece, los efectos ambientales parecen acumu- la acción pública. larse. Capacidades cognitivas y sociales deficientes están asociadas con Las diferentes inversiones en la gente son fuertemente complemen- un desempeño académico futuro más débil y con menores resultados tarias entre sí. Niños mejor nutridos tienen mayores capacidades económicos y sociales en la vida adulta, incluidas mala salud, conducta cognitivas. Padres con buena formación, especialmente las madres, in- antisocial y violencia.4 Estos adultos cuyos logros son bajos, influyen en vierten más en la educación y la salud de sus hijos. Individuos más edu- las capacidades cognitivas de la siguiente generación de niños, creando cados tienden a ser más flexiblemente resistentes a reveses. Instrumentos con ello un ciclo intergeneracional de pobreza y oportunidades desigua- para allanar el consumo estimularán a la gente para asumir no sólo ma- les.5 Los estudios que utilizan pruebas de logro estudiantil internacio- yores riesgos sino también actividades con mayores retornos potencia- nalmente comparables, confirman que el trasfondo socioeconómico es les, y evitarán que deje de invertir en ella misma (disminuyendo la el determinante por excelencia del rendimiento en aprendizaje y que las alimentación u omitiendo tratamientos que necesita) o en sus hijos (sa- escuelas no representan más de un 20% de la variación en el desempeño cándolos de la escuela) en épocas de calamidad. Y la gente que tiene en las pruebas.6 101 102 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Gráfico 7.1 A los tres años de edad, los niños de hogares mejor librados Estudios de programas DIT en los países en desarrollo también do- llevan una gran ventaja en habilidades cognitivas cumentan fuertes beneficios para todos los niños; los análisis de costo- beneficio muestran retornos de US$2 a US$5 por cada US$1 invertido. Por ejemplo, resultados preliminares de intervenciones nutricionales experimentales entre los 6 y los 24 meses de edad en la Guatemala rural, muestran que el consumo de un suplemento nutricional incrementó la probabilidad de asistir a la escuela en 5,6 puntos porcentuales y llevó a una mayor escolaridad y a mayor logro cognitivo adulto en puntajes de pruebas. También están aumentando las evidencias de que las intervenciones en la temprana infancia benefician particularmente a los niños y a las familias pobres y en desventaja.10 En Jamaica, el suplemento nutricional y la estimulación administrada a niños desnutridos de 9 a 24 meses de edad ­muy seguramente de familias en desventaja­ mejoraron su desa- rrollo mental.11 Los niños desnutridos que recibieron un suplemento de leche se desarrollaron más que los que no lo tuvieron (gráfico 7.3), y los que se beneficiaron de la estimulación mejoraron aún más. Además, los beneficios de los suplementos y de la estimulación fueron acumulativos y en 18 meses permitieron a los niños en desventaja que los recibieron, Fuente: Hart y Risley, 1995. ponerse casi a la par con los niños "normales" en su trayectoria de desa- Nota: ESE = estatus socioeconómico. rrollo. Los resultados sugieren que los programas DIT pueden ser una de las avenidas económicamente más efectivas para alcanzar los Objeti- vos de Desarrollo del Milenio en cuanto a educación universal, y que Beneficios de intervenciones tempranas pueden contribuir de manera importante al logro de la paridad de gé- nero en completar la primaria (recuadro 7.1). También ayudan a las Intervenciones tempranas pueden elevar sustancialmente las opciones madres a participar en la fuerza de trabajo ­mujeres pobres que tuvie- de vida del niño y aflojar las garras intergeneracionales de pobreza y ron acceso al cuidado gratuito de niños en las favelas de Río de Janeiro, desigualdad. En años recientes se ha expandido en interés por el desa- incrementaron sus ingresos hasta en un 20%­ y mejoran el desempeño rrollo infantil temprano (DIT) en los países en desarrollo de bajos y de académico de niños mayores, según lo documenta un programa de ma- medianos ingresos, en paralelo con una mayor atención en los países dres comunitarias en la Colombia rural.12 desarrollados. Los programas de desarrollo infantil temprano comprenden un ran- go de intervenciones que incluyen la provisión de suplementos nutricio- Diseño de programas DIT nales para los niños, en control regular de su crecimiento, la estimulación Las intervenciones para mejorar la capacidad de desarrollo y aprendiza- del desarrollo de sus destrezas cognitivas y sociales mediante interacciones je de los niños pueden concentrarse en mejorar las destrezas de enseñan- más frecuentes y estructuradas con un adulto que los atienda, y el mejo- za y cuidado infantil de los padres, entregar servicios directamente a los ramiento de las destrezas paternas de quienes están a cargo de ellos. Las niños, o mejorar los servicios de atención infantil en una comunidad. evidencias sugieren que estos programas pueden ser altamente efectivos Los programas pueden establecerse en casas de familia, centros de aten- en la atención a problemas que se experimentan posteriormente en la ción diurna, o comunidades. Las evidencias sugieren que tres caracterís- escuela y en la edad adulta. ticas de diseño son importantes para realizar cabalmente los beneficios Un estudio reciente en Estados Unidos muestra que las intervencio- nes en los primeros años de vida, antes de que los niños lleguen al siste- Gráfico 7.2 Las intervenciones en la primera infancia son buenas inversiones ma escolar formal, dan mayores retornos que intervenciones posteriores (gráfico 7.2).7 Estudios longitudinales bien diseñados ­principalmente en países desarrollados­ indican que típicamente los programas regis- tran mejoras de los niños en salud, capacidad cognitiva, desempeño aca- démico y pertenencia dentro del sistema escolar y, posteriormente en la vida, mayores ingresos, mayor incidencia de propiedad de vivienda, menor propensión a depender del bienestar social, y menores tasas de encarcelamiento y arresto.8 Esto sugiere una justificación de fuerte pro- ductividad para invertir en el desarrollo infantil temprano; los argu- mentos para proveer servicios públicos para las familias en desventaja son compulsivos desde el punto de vista tanto de la productividad como de la equidad. Como afirma Heckman, intervenciones tempranas en los niños de ambientes en desventaja no generan ningún trueque entre eficiencia y equidad; elevan la productividad de los individuos, de la fuerza laboral y de la sociedad en general, y reducen la desigualdad a lo largo de toda la vida al ayudar a eliminar el factor de accidente de nacimiento.9 Fuente: Carneiro y Heckman, 2003. Capacidades humanas 103 Gráfico 7.3 Desatraso mediante intervención temprana Fuente: Grantham-McGregor y otros, 1991. Nota: El cociente de desarrollo es un índice compuesto de calificaciones en cuatro indicadores de comportamiento y cognitivos del desarrollo infantil: locomoción (actividades musculares, correr y saltar), coordinación mano-ojo, escucha y habla, y desempeño (reconocimiento de formas, construcción de bloques y patrones de bloques). El número de meses se refiere al tiempo transcurrido desde la entrada al programa, generalmente alrededor de los nueve meses de edad. de los programas DIT: inicio temprano, fuerte participación de los pa- dres, y concentración en la salud (especialmente la nutrición) y en la RECUADRO 7.1 Los programas DIT son un ingrediente esencial estimulación cognitiva y social de los niños. La atención puesta en la para el logro de educación para todos salud lleva a un ciclo virtuoso, ya que mejor salud ayuda también a incrementar las capacidades cognitivas y sociales.13 Programas dema- Hay suficientes evidencias de estudios en todo el mundo que justifican poner la siado formales pueden ser excesivamente costosos para las familias po- educación infantil temprana entre las intervenciones clave para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). bres, culturalmente irrelevantes, e insensibles a las necesidades de las Aumento de la matrícula escolar. El programa DIT de Colombia, familias.14 Consecuentemente, corren el riesgo de ser abandonados aun PROMESA, reporta tasas significativamente más altas de matrícula en la cuando demuestren altos retornos. escuela primaria para los niños que participan en él, por contraposición a los ¿Cuáles son, entonces, los impedimentos para la implementación ge- que no participan. Programas DIT en India (Haryana) y Guatemala tuvieron neralizada de programas DIT, siendo éstos tan buenas inversiones? Limi- como resultado un descenso significativo en la edad de ingreso a la escuela taciones de economía política surgen de la dificultad de justificar el gasto de las niñas. Menos repetición de grados. En el programa PROMESA, de Colombia, en el de recursos en un programa con la promesa de beneficios (inciertos) que estudio PROAPE, de Alagoas y Fortaleza sobre el nororiente de Brasil, y en el se han de dar solamente años más tarde. Tal justificación suelen hacerla estudio DIT de Argentina, los niños participantes repitieron menos grados y los beneficiarios inmediatos (padres de los niños en edad escolar) o benefi- progresaron más a lo largo de la escuela que los no participantes en ciarios intermedios (maestros), quienes se organizan como fuerzas políti- circunstancias similares. cas poderosas. Pero la estructuración institucional para la entrega de Menos deserciones. En el programa de Servicios Integrados de Desarrollo programas DIT ­con fondos que muchas veces se canalizan hacia una Infantil en Dalmau, India, la asistencia de niños de 6 a 8 años a la escuela miríada de ONG, centros comunitarios o personas que atienden niños en primaria se incrementó en un 16% para los niños que habían participado en el programa; las tasas de deserción no cambiaron significativamente para los la casa­ y la ausencia de una fuerte responsabilidad central, inhiben la niños de casta alta, pero sí cayeron verticalmente, en un 46% para los de presión política organizada. La misma estructuración institucional genera casta baja y en un asombroso 80% para los de casta media. En Colombia, las problemas de integración con otros programas gubernamentales, y de tasas de matrícula de tercer grado para los niños que participaron en el coordinación entre varios departamentos del gobierno.15 programa PROMESA se incrementaron en un 100%, lo que refleja sus menores Es entonces importante pensar desde el principio en las políticas y en tasas de deserción y de repetición. Adicionalmente, el 60% de los el diseño de DIT. Obtener información para los padres, los líderes co- participantes llegaron al cuarto grado, en contraste con sólo el 30% de los del grupo de control. munitarios y los responsables de la formulación de políticas acerca de Mayor inteligencia. Los programas DIT estimulan a los niños a explorar y los objetivos y la eficacia de los servicios DIT, puede crear conciencia facilitan la interacción social que promueve el desarrollo cognitivo. Los niños que pública y fortalecer la demanda. Los sistemas de seguimiento crean res- participaron en el Primer Programa de Visitas a Hogares, de Jamaica; en el paldo, al proveer oportunamente retroalimentación sobre una gama de Proyecto Cali, de Colombia; en el Programa No Formal de Educación Inicial resultados intermedios para los responsables de la formulación de polí- (PRONOEI), de Perú, y en el Proyecto Turco de Enriquecimiento Temprano en ticas y los administradores del programa, en tanto que evaluaciones áreas de bajos ingresos de Estambul, tuvieron en promedio mayores puntajes de aptitud intelectual que los no participantes. Sin embrago, evidencias de otros apropiadas proveen evidencias más convincentes del impacto y leccio- estudios sugieren que tales efectos se disipan con el tiempo. nes más amplias de las intervenciones. Integrar los programas DIT en marcos de desarrollo general, e involucrar a padres, familias y miem- Fuentes: Chaturvedi y otros, 1987; Myers, 1995, y Young, 2002. bros de la comunidad, eleva la sostenibilidad de los programas.16 104 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Hay dos posibles enfoques de la expansión de las intervenciones DIT. Es entonces fuerte, desde el punto de vista tanto de la equidad como El primero es expandir los programas públicos de preescolar a todos los de la eficiencia, la justificación para moverse hacia la igualdad de acceso niños, haciendo de ello un derecho estatutario, como en varios países a la educación, en especial a la educación básica. Más allá de ésta, hay europeos. Esto tendría implicaciones significativas en cuanto a fondos, razones de eficiencia importantes para asegurar que las personas más pero el beneficio potencial es el respaldo generalizado de familias de la talentosas y productivas de la sociedad tengan acceso a educación supe- clase media y pobres que tengan hijos. rior. En el mundo globalizado de hoy, donde la competencia se basa El segundo enfoque apuntaría a las familias en desventaja. Esto pue- fundamentalmente en las destrezas e ideas, los países necesitan cultivar de ser económicamente más efectivo, en vista de las evidencias presen- los talentos latentes dondequiera que éstos residan. Los niños motiva- tadas antes sobre las mayores ganancias derivadas de intervenciones para dos y talentosos de hogares pobres merecen la oportunidad de distin- los niños en desventaja. Para reforzar la participación, el programa guirse tanto como sus pares ricos. Aunque nosotros reconocemos la DIT podría complementarse con uno de transferencia de efectivo, importancia de la equidad en las políticas para la educación terciaria, mediante transferencias condicionadas a varias conductas deseables, aquí la discusión está dedicada primordialmente a políticas que expan- incluidos cambios en el ambiente de atención en casa, lo mismo que dan el acceso y la calidad de la educación básica. visitas regulares al centro de salud para el control del crecimiento, la Afirmamos que hay justificación para una acción pública que eleve aplicación de vacunas e intervenciones en nutrición.17 Esto concentra- la equidad en la enseñanza, de tal manera que los resultados reflejen no ría todavía más recursos en los pobres, pero las implicaciones de eco- únicamente las circunstancias de suerte ­dotaciones paternas, ambiente nomía política son menos claras. Mientras que los programas dirigidos sociocultural, lugar de nacimiento, un maestro dedicado­ sino también a un grupo objetivo particular tienen menos partidarios y por tanto diferencias genuinas de preferencias, esfuerzo y talento, congruentes con no se beneficiarían de una amplia coalición de apoyo, un programa la noción de igualdad de oportunidades. Esto requiere expandir el acce- nacional que tenga criterios transparentes para la elegibilidad y un so económicamente al alcance y elevar la calidad, concentrándose parti- buen seguimiento de las "condiciones", podría movilizar apoyo no so- cularmente en los grupos excluidos, mediante diversas intervenciones lamente de los beneficiarios directos sino también de otros grupos de que incrementen tanto la demanda de escolaridad como la capacidad y interés en la sociedad. los incentivos del sistema escolar para responder. Es posible combinar un enfoque universal del preescolar con un pro- Hay en este enfoque claras relaciones complementarias: las mejoras grama de transferencia condicional de efectivo (TCE). Esto produciría en calidad ayudan solamente si los niños están en la escuela, pero tam- los beneficios más altos en participación de los pobres y ganancias en bién influyen en la probabilidad de asistencia. Incluso padres con poca productividad para todos, pero también sería más costoso. El enfoque educación sacarán a sus hijos de la escuela si perciben que ésta es de baja adoptado en cualquier situación de un país, tendrá que surgir de consi- calidad.19 En todo caso puede haber trueques, si los recursos destinados deraciones de costos, beneficios y capacidad fiscal, y reflejar la economía a mejorar la calidad benefician primordialmente a los privilegiados que política. ya están en la escuela, a expensas de la cobertura de grupos o áreas excluidos ­o si la rápida expansión del acceso reduce la calidad de la instrucción­. Si bien el objetivo a largo plazo de los sistemas de educa- Educación básica: expansión de oportunidades ción en todo el mundo es claro, las prioridades variarán por país, región de aprender o grupo. Prominente en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la educación es un gran igualador de oportunidades entre ricos y pobres y entre hom- bres y mujeres. Pero su promesa igualadora solamente puede realizarse Expansión del acceso, particularmente para los grupos si los niños de los diferentes medios tienen iguales oportunidades de excluidos beneficiarse de una educación de calidad. En la sección anterior argüi- Expansión del acceso para todos. Más de 100 millones de niños en edad mos que la capacidad de los niños de beneficiarse de la escuela está fuer- de escuela primaria están por fuera de ella, ya sea porque nunca ingresa- temente influenciada por las destrezas cognitivas y sociales que adquieren ron al sistema o porque desertaron antes de terminar.20 Como resultado en sus primeros años. Las evidencias sugieren que las ganancias deriva- unos 52 países corren el riego de no alcanzar la meta de terminación das de intervenciones tempranas pueden disiparse si los niños en des- universal de la primaria.21 En casi todos los países, mejorar las oportuni- ventaja pasan a escuelas primarias de baja calidad.18 dades en educación significa asegurar el acceso posible de pagar, espe- El capítulo 2 documenta la gran desigualdad en logro educativo den- cialmente para los niños pobres de los medios rurales y los grupos en tro de los países, por ingreso, región, género y etnia. El capítulo 5 pre- desventaja. senta las razones económicas por las cuales los hogares que tienen Un mayor gasto público en la provisión de escuelas es una forma de limitaciones de crédito subinvierten en educación, lo que justifica, en expandir el acceso. El análisis de los determinantes de la matrícula escolar términos de eficiencia, subsidios de educación para los pobres. Hay otras en varios países sugiere que un factor de primer orden es la proximidad a razones para que los padres escojan para sus hijos un nivel de educación las escuelas.22 Una evaluación cuidadosa del programa indonesio de cons- que puede ser inferior a lo óptimo para el niño y para la sociedad. El trucción de escuelas en los años setenta ­el programa de esa naturaleza logro educativo tiene diversos beneficios sociales que el individuo no más grande de que se tenga registro­, revela evidencias de incrementos capta íntegramente. Por ejemplo, generalmente está asociado con ma- significativos tanto en educación como en ingresos por trabajo.23 El pro- yor democracia y menos crimen; y también se ha demostrado que la grama genera grandes retornos positivos, pero requiere más de 30 años escolaridad de las niñas en particular reduce la fertilidad, empodera a la para ello porque los costos inmediatos de construcción son altos (más del mujer y de ese modo contribuye al bienestar de los niños en la familia. 2% del PIB de Indonesia en 1973), en tanto que los beneficios están dise- Adicionalmente, la educación tiene un valor intrínseco al habilitar a la minados a lo largo de toda la vida de una generación. gente para llevar una vida más plena como participante informada y Pero por cada historia de éxito hay muchas otras en las que el mayor activa en la sociedad. gasto no se ha traducido en mayor acceso de los niños a infraestructura, Capacidades humanas 105 insumos e instrucción. En muchos casos, los recursos no se usan efecti- vamente ­se gasta demasiado en salarios para los maestros o en reducir RECUADRO 7.2 Tarifas escolares, ¿instrumento de exclusión el tamaño de las clases, y no lo suficiente en materiales de instrucción. o de responsabilidad? Estudios de incidencia sugieren que los pobres se benefician más de Hay dos escuelas de pensamiento con respecto a las tarifas escolares. Unos la expansión cuando los niveles medios de acceso a servicios ya son razo- sostienen que las tarifas disuaden a las familias pobres de enviar a sus hijos a la nablemente altos, que es hoy el caso para la escuela primaria, incluso en escuela. Incluso montos nominalmente pequeños pueden constituir una gran muchos países de bajos ingresos. Pero el solo gasto evidentemente no es porción del ingreso de los hogares pobres, y éstos se suman a los beneficios que suficiente para conseguir que los niños estén en la escuela (y es aún dejan de percibir, derivados de la contribución de los niños al negocio familiar o a menos efectivo para asegurar que aprendan). En muchos países, el pro- las labores domésticas. Los costos escolares suelen figurar en las respuestas de blema mayor no son las instalaciones sino la deserción de los niños o su los padres sobre limitaciones para la matrícula, y la eliminación de las tarifas parece haber producido un gran incremento de la matrícula en varios países, inasistencia a las escuelas disponibles.24 Esfuerzos recientes por impul- entre ellos Kenia, Tanzania, Uganda, y Vietnam. Otros ven las tarifas para el sar el acceso se concentran entonces en intervenciones del lado de la usuario como una herramienta importante de responsabilidad, como un demanda: reducir el costo de la educación escolar o proveer incentivos, mecanismo para empoderar a los padres para que exijan a las escuelas servicios incluso pagar por la asistencia. de calidad, y señalan estudios que muestran la disposición, incluso de hogares En muchos países los padres tienen que pagar una gran cantidad ya pobres, a pagar servicios de buena calidad. En simpatía con los argumentos a sea por derechos escolares o por otros insumos como uniformes y libros favor de la mayor responsabilidad, nosotros defendemos la eliminación de las tarifas para el usuario cuando el impacto fiscal de los ingresos a los que el de texto. Eliminar estos costos puede estimular la participación. La pro- usuario tiene que renunciar puede manejarse sin grandes costos en eficiencia y visión gratuita de uniformes y textos por parte de un programa de una sin recortes perjudiciales del gasto. Los aspectos deseables de poder y ONG en Kenia (al tiempo con mejores aulas) redujo considerablemente responsabilidad de las tarifas escolares pueden aprovecharse igualmente o mejor las tasas de deserción: al cabo de 5 años, los estudiantes que participa- mediante la contribución con mano de obra para mejoras escolares, o trabajando ron en el programa completaron alrededor del 15% más de escolaridad. en comités asesores de padres-maestros. Esas tarifas en especie son más Además, muchos estudiantes de escuelas aledañas se pasaron a las es- económicas para los padres y los compromete más cabalmente en la toma de decisiones de la escuela. cuelas del programa para aprovechar sus beneficios. El resultado fue un incremento del 50% en el tamaño de los cursos ­incremento que no parece haber ahuyentado a los padres ni conducido a un impacto nega- tivo mensurable en las calificaciones de los exámenes. Esto, como míni- mo, sugiere que una reasignación del presupuesto educativo ­mayor programas en expansión de la educación: la respuesta depende de qué tamaño del curso y el consecuente ahorro utilizado para pagar los insumos tanto éxito tengan en llegar a los hogares que, de no contar con las del programa­ puede elevar la participación en la escuela sin ningún transferencias, no participarían en el sistema escolar. costo en términos de calidad.25 Una evaluación cuidadosa de PROGRESA reveló un incremento pro- También se ha demostrado que eliminar las tarifas para el usuario en medio de la matrícula del 3,4% para todos los estudiantes de los grados las escuelas básicas impulsa la matrícula estudiantil, pero la calidad puede primero a octavo, siendo el incremento más grande (del 14,8%) el co- verse comprometida si las escuelas no disponen de fuentes alternativas rrespondiente a las niñas que terminaron el sexto grado.27 Morley y Coady confiables de financiación (recuadro 7.2). Tanto en Tanzania como en (2003) estiman una tasa interna de retorno del programa (teniendo en Uganda, la eliminación de las tarifas escolares se convirtió en un proble- cuenta el costo de las donaciones) del 8% al año y reportan que las ma importante de política cuando la población pudo expresar su des- transferencias son 10 veces más efectivas económicamente que la cons- contento, ayudada por el proceso democrático, una sociedad civil activa trucción de escuelas. Sin embargo, De Janvry y Sadoulet (2004) en- y (en Tanzania) el proceso del documento de Estrategia de Reducción de cuentran que casi todos los beneficios del programa los reciben aquellos la Pobreza. que de todos modos habrían asistido a la escuela. Ellos sugieren calibrar En algunos casos puede haber necesidad de ir más allá de la remo- las transferencias para incrementar la eficiencia del programa ­por ejem- ción de los costos financieros directos de la escuela para inducir a los plo, mediante mayores transferencias para el hijo mayor, para niños cuyo padres pobres a matricular a sus hijos. Esto podría cumplirse proveyen- padre sea un nativo, o para niños, y especialmente niñas, que vivan en do TCE y comidas gratuitas. Los programas de TCE hacen pagos a las pueblos rurales carentes de escuela secundaria. familias pobres, normalmente a las madres, con la condición de que los niños asistan regularmente a la escuela. Estos programas pueden consi- Cobertura de grupos excluidos. Las escuelas que tienen provisiones sufi- derarse como compensadores del costo de oportunidad de la escuela cientes y maestros bien entrenados y motivados, que son responsables para las familias pobres y representan un método para enfrentar las fa- del aprendizaje que generan, son buenas para todos. Pero puede necesi- llas de los mercados de crédito y la agencia imperfecta de los padres. tarse apoyo adicional para mejorar el acceso para grupos excluidos, como Muchos de los programas de "efectivo a cambio de asistencia a la escue- niños discapacitados, niñas y grupos indígenas. la" son grandes, así que representan el compromiso de recursos públicos Incluir a los niños discapacitados es posible a un costo relativamente significativos. Los más grandes son Oportunidades (antes PROGRESA) modesto. En Uruguay, se conceden donaciones de hasta US$3.000 a las en México, Bolsa Escola en Brasil, y el Programa de Alimentos a Cam- escuelas que presenten propuestas para cubrir a los niños discapacitados. bio de Educación en Bangladesh.26 En dos años desde que se creó el fondo, al 6% de las escuelas uruguayas Los presupuestos asignados a estos programas oscilan entre apenas se les han concedido donaciones para cubrir los gastos de adaptación de por debajo del 1% del gasto gubernamental actual en Brasil y más del materiales, equipo e infraestructura escolares, y para entrenar a los maes- 5% en Bangladesh. Estas sumas significativas, aunque no prohibitivas, tros en métodos pedagógicos apropiados. podrían generarse mediante ahorros en otros gastos, como subsidios re- Mejorar la equidad de género en el acceso a la escuela suele exigir gresivos para los servicios públicos, incluida la educación terciaria. Que- provisiones especiales para las niñas, especialmente niñas mayores.28 da un interrogante acerca de qué tan efectivos económicamente son los Donaciones específicas para niñas han sido efectivas en Bangladesh y 106 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 México. Otras mejoras estructurales, incluidos muros de encerramiento, pueden asistir a mejores escuelas públicas o dejar el sistema escolar y sesiones flexibles o dobles cuando se comparte una instalación con niños optar por la escuela privada. varones, y quizá incluso escuelas para un solo sexo, pueden aliviar las Con base en los resultados de una prueba internacional estandarizada preocupaciones de los padres acerca de la privacidad y la seguridad de de logros ­el Tercer Estudio Internacional de Matemáticas y Ciencias las niñas. Es importante que las escuelas minen, en vez de destacar, los (TIMSS)­, Pritchett (2004a) estima que una mayoría abrumadora de estereotipos y el tratamiento desigual para las mujeres ­y que se guar- niños entre 15 y 19 años de edad carece de educación (al no haber com- den de dar a los varones más recursos, liderazgo y atención. Las maes- pletado el grado noveno o haber tenido mal desempeño en la TIMSS) en tras son modelos de un buen papel para varones y niñas; incluso mujeres 5 países de medianos ingresos sobre los que hay datos disponibles (grá- jóvenes pueden ser maestras efectivas, siempre que tengan entrenamien- fico 7.4).32 Pero el problema de la matrícula sigue siendo grande sola- to, respaldo y un currículo programado. Los gobiernos podrían conside- mente en Marruecos. Indonesia y Turquía tienen dificultades de retención rar la posibilidad de establecer metas nacionales de contratación de en la escuela secundaria; en Colombia, Marruecos y Filipinas tres de mujeres y ser flexibles con las exigencias de edad y educación para las cada cuatro niños que han terminado el grado noveno, no han logrado maestras (y proveerles al mismo tiempo entrenamiento adecuado estan- aprender lo suficiente. do en servicio).29 ¿Cómo pueden los países mejorar los resultados de aprendizaje bási- Para expandir el acceso para los grupos étnicos, los maestros o asis- co para todos? Sabemos muy bien por un gran número de estudios que tentes de maestros del grupo étnico objetivo son una ayuda particular- han tratado de explicar la "producción" de rendimiento escolar, que un mente buena por su habilidad para conectarse con los estudiantes como mayor gasto público no siempre se traduce en mejor aprendizaje por modelos poderosos de su papel. Las escuelas bilingües también han sido parte de los estudiantes.33 Un estudio reciente que analiza los determi- efectivas. En Malí, los programas bilingües estuvieron asociados con nantes del desempeño estudiantil en el TIMSS ­utilizando datos de más grandes descensos de la deserción y la repetición, y los estudiantes del de 260.000 estudiantes de 6.000 escuelas en 39 países­ revela que el campo superaron en puntaje a los urbanos. En México, la orientación gasto en educación (gasto por estudiante, tamaño del curso, razón de hacia objetivos geográficos en el marco de PROGRESA (hoy Oportuni- estudiantes-maestro), ya sea a nivel de escuela o de país, no tiene nin- dades) condujo a la participación relativamente alta de nativos (pero no gún impacto positivo sobre el desempeño estudiantil. Entre los factores de los de las áreas más remotas y carentes de escuelas).30 Un enfoque a nivel de escuela, los únicos que tienen un impacto significativo sobre innovador para estimular la asistencia de niños del Programa Roma en el desempeño estudiantil son el material educativo y los maestros que Vidin, Bulgaria, parece haber rendido frutos (recuadro 7.3). tienen una adecuada educación formal.34 Estos resultados los confirman varios estudios cuidadosos a nivel micro. Desde 1996, un grupo de investigadores que trabaja con una Mejoramiento de la calidad ONG, la Internacional Chirstelijk Steunfonds Africa ha participado en Mejor calidad para todos. Expandir el acceso a la educación básica es el diseño y evaluación de una serie de experimentos aleatorios para me- necesario pero no suficiente; la calidad de la educación tiene peso para jorar el rendimiento en aprendizaje en el distrito rural de Busia, en Kenia. las oportunidades. Pero incluso niños de medianos ingresos se desempe- Los resultados indican que la acrecentada disponibilidad de libros de ñan muchísimo peor que el promedio de la OCDE en pruebas interna- texto ayuda a mejorar las calificaciones de exámenes, pero solamente cionales de logros de aprendizaje, lo que sugiere que mucho de lo que se entre los estudiantes de mejor desempeño, y que los premios para maes- aprende en la escuela no prepara a los niños para ser adultos producti- tros, basados en el desempeño, mejoran inicialmente las calificaciones vos, por no hablar de los rigores de la competencia que enfrentarán en el en los exámenes, pero los logros se disipan posteriormente. Lo que sí fun- mercado laboral global.31 El déficit de calidad indudablemente es ma- ciona para elevar los puntajes son las becas por méritos para niñas de 13 a yor para los niños de las familias más pobres, porque los mejor librados 15 años ­con efectos positivos también en el aprendizaje de los varones, RECUADRO 7.3 Desagregación de las escuelas Roma en Bulgaria: el modelo de Vidin En Vidin, el Instituto Sociedad Abierta y la ONG del el apoyo de las escuelas, el alcalde y los medios. El adultos, y tres adolescentes que habían desertado en el asentamiento Roma, conocida por sus iniciales DROM, proyecto finalmente obtuvo el apoyo de todos los tercer grado pidieron unirse al programa, lo que han estado colaborando para integrar a los grupos de interés, excepto del alcalde quien, en todo hizo que los maestros trabajaran horas extras con estudiantes de Roma a la gran corriente del sistema caso, accedió a no bloquearlo. DROM invitó a las 6 ellos. Del lado negativo, 24 alumnos perdieron una o escolar. Vidin es un municipio de 85.000 habitantes escuelas principales de Vidin a presentar por televisión más materias y tres se salieron del programa. en el noroeste de Bulgaria, y el 6% de su población el programa, la filosofía del mismo, y a los maestros. El éxito es atribuible a tres factores principales. En fue identificado como Roma en el censo de 1992. En Los padres de Roma seleccionaron entonces una primer lugar, los padres sienten que sus hijos están el año escolar 2000­01, 460 estudiantes de Roma, escuela para sus hijos. Esta fue la primera vez que las protegidos de prejuicios, porque son transportados en es decir la mitad de los niños en edad de ir a la autoridades les solicitaron sus puntos de vista. bus y controlados a todo lo largo del día por los escuela, se matricularon en la gran corriente del Al final del primer semestre, la asistencia era del adultos de Roma. En segundo lugar, los monitores de sistema escolar. A éstos los llevan en bus del 100%, y los promedios del primer período para el Roma que están en las escuelas aseguran que los niños asentamiento a la escuela y viceversa. Y monitores de último grado fueron idénticos a los de los alumnos no son maltratados, fomentan el compromiso paterno y Roma interactúan con los padres y la escuela para ajenos a Roma. Padres y maestros estuvieron la participación estudiantil en las actividades estimular la asistencia. Los estudiantes de bajos satisfechos, en especial por la ausencia de incidentes extracurriculares, y ayudan a los maestros a suavizar ingresos reciben también zapatos y almuerzos reportados de prejuicios anti-Roma. Las autoridades las diferencias culturales. En tercer lugar, los niños escolares, almuerzos que se les dan en el bus para educativas se vieron estimuladas a ensanchar el son felices de estar en escuelas en las que se produce reducir el estigma de recibirlos en la escuela. programa a otras ciudades. Además, 35 de los padres aprendizaje real. Mientras preparaba el programa, DROM fue de niños de Roma transportados en bus, volvieron a la puerta a puerta por el asentamiento Roma y buscó escuela a participar en programas de educación de Fuente: Ringold, Orenstein y Wilkens, 2005. Capacidades humanas 107 Gráfico 7.4 Impulsar la matrícula no es suficiente para superar la brecha de aprendizaje RECUADRO 7.4 Remedio a la educación: el programa Balsakhi en India Balsakhi es un programa a gran escala de educación remedial, implementado actualmente por una ONG ­Pratham­ en colaboración con el gobierno, en 20 ciudades hindúes. Pratham contrata mujeres jóvenes de la comunidad, para alfabetización y enseñanza de las destrezas matemáticas básicas a los niños que llegan al tercer o cuarto grado sin dominar esos conocimientos. A los estudiantes se los retira de las clases regulares durante dos horas de la jornada escolar, para la educación remedial. El programa es económico: US$5 por niño al año. Fácilmente replicable, se ha expandido rápidamente desde su introducción en Mumbai en 1994 y ahora llega a decenas de miles de estudiantes en las 20 ciudades. Una reciente evaluación aleatoria de dos años en Mumbai y Vadodara revela que el programa tiene resultados positivos altamente significativos en el aprendizaje estudiantil. En promedio, incrementó el aprendizaje en 0,15 desviaciones estándar durante el primer año y 0,25 durante el segundo. Los máximos logros correspondieron a los niños del nivel más bajo de la distribución; los que estaban en el tercio más bajo alcanzaron 0,20 desviaciones estándar en el primer años y 0,32 en el segundo (para sólo matemáticas, 0,51) los resultados fueron similares en los dos grados y en las dos ciudades. Al margen, la extensión de este programa sería de 12 a 16 veces más efectiva que contratar nuevos maestros. Fuente: Banerjee y otros, 2004. en una muestra de 18 a 26 países revelan que esa clase de seguimiento incrementa la desigualdad en la educación, posiblemente al reforzar los Fuente: Reproducido de Pritchett, 2004a. Nota: Basado en puntajes TIMSS-R de estudiantes de octavo, en matemáticas en 1999. Para calcular efectos del trasfondo familiar, pero no contribuye a mayores niveles pro- la fracción de estudiantes con puntajes inferiores a 400 ­una desviación estándar (100 puntos) por medio de desempeño.37 debajo de la mediana de 500 de la OCDE­ Pritchett utiliza la media y la desviación estándar del país y Otra opción para mejorar los resultados de aprendizaje en los niños asume una distribución normal. Esto supone asumir que los puntajes son aproximadamente constantes a lo largo del tiempo, de modo que la prueba de 1999 representa las cohortes de 15 a 19 años de edad en desventaja es la provisión de bonos escolares. Hay mucha controver- en el año de la encuesta, y que las competencias de octavo y noveno grados serían más o menos sia en torno a los impactos que tienen los programas generalizados de similares. bonos, sobre la equidad y la eficiencia (recuadro 7.5). Pueden ser más prometedores programas de bonos con comprobación previa de medios de vida.38 Los resultados de un programa de esa naturaleza en Colom- quienes no eran elegibles, y de las niñas que tenían bajas calificaciones bia son alentadores. El programa PACES proveyó a más de 125.000 previas al examen, quienes no tenían muchas probabilidades de ganar estudiantes de barrios pobres bonos que cubrían cerca de la mitad del becas. Las becas resultaron ser la intervención económicamente más efec- costo de las escuelas secundarias privadas; los bonos podían renovarse tiva de todas las probadas, al lograr los mismos resultados de aprendiza- siempre que los estudiantes mantuvieran un desempeño académico sa- je a menos del 20% del costo de la provisión de libros de texto.35 tisfactorio. Una evaluación de este experimento natural aleatorio (los Los resultados subrayan la importancia de combinar gasto adicional bonos se concedían por lotería) reveló menores tasas de repetición y (o la clase correcta de gasto) con intervenciones que fortalezcan los in- resultados más altos en las pruebas entre los ganadores de bonos.39 Pero centivos para enseñar y para aprender. Como lo muestra el programa de los programas de bonos dirigidos a una población objetivo pueden ser incentivos para los maestros, el diseño de proyectos ­en este caso, el políticamente difíciles de implementar, lo que hizo que el programa de comportamiento recompensado­ es importante.36 Colombia se descontinuara. Mejor calidad para los que están en mayor desventaja. Muchos de los programas que acabamos de discutir se concentran en mejorar el desem- Fortalecimiento de la responsabilidad peño a nivel escolar. ¿Qué decir de mejorar los resultados de aprendizaje Resultados de aprendizaje decepcionantes en muchos países se deben a para estudiantes en desventaja o de bajo desempeño? El programa de la combinación de recursos insuficientes y baja sensibilidad y responsa- becas por mérito para niñas de 13 a 15 años en la Kenia rural, ya mencio- bilidad de los sistemas escolares. Consecuentemente, se necesitará que nado, es uno de esos ejemplos. El programa Balsakhi en India ­un pro- los esfuerzos por mejorar el desempeño escolar se concentren en fortale- grama a gran escala de educación remedial­ representa otro enfoque cer los procesos de responsabilidad: lograr consenso societario sobre la altamente satisfactorio y económicamente efectivo para dar impulso a los expansión de la educación, enfrentar la captura por parte de intereses estudiantes de desempeño deficiente (recuadro 7.4). Debido a que los ni- creados, y atender a los débiles incentivos para que los proveedores del ños de más baja habilidad registraron las máximas ganancias en puntajes servicio eleven la calidad de la enseñanza. de exámenes, el programa tuvo un efecto igualador en logro estudiantil. Lograr consenso societario sobre la expansión de la educación ayuda Muchos países agrupan a los estudiantes por habilidades similares a abordar la patología de captura por parte de la élite, por la cual los desde el punto de vista de la eficiencia. No obstante, hallazgos recientes acaudalados se oponen a que se incremente el gasto en la educación 108 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 pública. Históricamente, la expansión del poder de voz en un país ha tor público pueden fortalecer la capacidad de los ciudadanos, las comu- llevado a un mayor acceso y a mejoras en la calidad de la educación nidades y las organizaciones para responsabilizar a las escuelas de la básica, notablemente en Europa y Norteamérica.43 Transiciones demo- entrega de resultados.48 La experiencia de El Salvador con la recons- cráticas han impulsado expansiones recientes de la educación básica tam- trucción de gran parte de su sistema educativo, a raíz de la devastadora bién en Brasil, Guatemala y Uganda.44 Pero estos son procesos a largo Guerra Civil de la década de 1980, es un buen ejemplo de lo que puede plazo, y es esencial progresar ahora hacia la atención de las necesidades realizarse mediante la asociación con las comunidades locales. Como urgentes de millones de niños en todo el mundo. resultado de la mayor participación de los padres, las escuelas de Educo Puede progresarse algo haciéndole contrapeso a la acción paralizadora tuvieron rápidos incrementos de la matrícula sin menoscabo de la cali- de los grupos de interés sobre las reformas para elevar la equidad, como dad, un reducido ausentismo entre maestros y estudiantes, y mayores cuando los sindicatos de maestros bloquean reformas que fortalecerían puntajes en matemáticas y lenguaje. el vínculo sobre desempeño y responsabilidad.45 Se pueden derivar uti- lidades significativas de reformas sistémicas que fortalezcan la respon- Hacia una mejor salud para todos sabilidad desde los clientes y directamente hasta los proveedores de Las grandes desigualdades en el uso de servicios de salud y en los resul- primera línea.46 Los pasos más decisivos en cualquier reforma de ese tados de salud en muchos países en desarrollo, no sólo reflejan diferen- tipo son incrementar la responsabilidad de las escuelas por su desempe- tes preferencias o necesidades; ellas surgen de limitaciones a la capacidad ño y asegurar la disponibilidad de información relevante para hacerle de los individuos de lograr buena salud (capítulo 2). El ingreso es una seguimiento al desempeño de las mismas. La responsabilidad por el de- restricción importante, especialmente dados los mercados financieros sempeño también exige autonomía para manejar los resultados. Esto incompletos. La gente de bajos ingresos en todo el mundo tiene peor significa delegar responsabilidad y poder para la toma de decisiones al salud y usa menos los servicios de salud (capítulo 2). Etnia, raza y ubica- nivel más bajo que sea factible, en consonancia con los incentivos.47 ción también influyen en los resultados finales. Las tasas de mortalidad Una vez que están bien definidas las responsabilidades del sistema infantil entre los negros de Sudáfrica son 5,5 veces mayores que las de escolar, que los recursos y los poderes de toma de decisiones de los pro- los blancos; la esperanza de vida al nacer entre los chinos del campo es veedores son congruentes con sus responsabilidades, y que se dispone casi 6 años menor que entre los habitantes urbanos, a la vez que la de la información para rastrear el desempeño, varios mecanismos que- brecha en esperanza de vida entre las provincias más rica y más pobre de dan a disposición para presionar a las escuelas para que entreguen un China (Beijing y Guizhou) es de 10 años.49 mejor desempeño. La autonomía escolar, el control comunitario, pro- Estas pasmosas diferencias en los resultados finales y en el uso refle- veedores no gubernamentales, programas de bonos y reformas del sec- jan grandes desigualdades basadas en los grupos, en cuanto a acceso a RECUADRO 7.5 Bonos escolares: ¿eficientes y equitativos? Los programas de bonos escolares incrementan el poder encuentra en la literatura relacionada sobre el concluyentes. No es claro si los efectos de pares son de los padres para escoger escuelas para sus hijos. El impacto de la escogencia de escuela. 41 La lineales, lo que significa que las ganancias para los gobierno da a los padres un bono, el cual (al menos en competencia entre escuelas y la elección de escuela estudiantes que pasan a un grupo de pares de mayor teoría) es válido para el plantel que ellos escojan, sea implica que las escuelas públicas débiles pierdan calidad son contrarrestadas por las pérdidas ya sea público o privado. La expectativa es que la competencia estudiantes y puedan verse forzadas a cerrar. Las para sus nuevos compañeros de clase o para los entre establecimientos escolares y la disponibilidad de exitosas tendrán que ampliarse, o tendrán que antiguos; o no lineales, lo que significa, por ejemplo, recursos públicos para acceder a escuelas privadas, construirse escuelas nuevas ­y presumiblemente más que los efectos positivos de pares pueden beneficiar mejoren la eficiencia general del sistema escolar y el efectivas. Un cambio institucional de esa naturaleza desproporcionadamente a estudiantes de bajo estatus logro estudiantil. Pero la investigación sobre los presenta obstáculos políticos, técnicos y socioeconómico. impactos de los bonos no ha producido resultados administrativos considerables. Los obstáculos son A la vez que los impactos sobre la eficiencia son definitivos ni que permitan generalizar ­en gran medida particularmente agudos en el marco de un programa ambiguos, hay razones para ser precavidos acerca de debido a desafíos metodológicos y a las diferencias en universal de bonos que permite una gran migración los efectos de equidad de los programas universales de el diseño específico y en el contexto institucional de de estudiantes. bonos. Éstos podrían conducir a una mayor diversas reformas. El diseño puede variar de acuerdo También hacen falta evidencias sólidas de las estratificación racial o socioeconómica de las con el valor del bono, el grupo de estudiantes elegibles, diferencias de productividad entre las escuelas escuelas, a medida que los padres buscan mejorar la el que las escuelas puedan o no cobrar más que el valor públicas y las privadas. Pensemos de nuevo en Chile, calidad de los pares de sus hijos (es el caso del vuelo del bono, y regulaciones que gobiernan la elección de cuyo programa de bonos generó un gran número de de la clase media en Chile). Tal estratificación podría plantel (por ejemplo si las instituciones de religiosos son nuevas escuelas privadas seculares que operaban ocurrir si a todos los padres se les dieran bonos y las elegibles o no). El manejo institucional, el control paralelamente a escuelas católicas más establecidas. familias de bajos ingresos estuvieran en una posición burocrático, el gobierno de las escuelas públicas y la Un análisis de los datos chilenos sobre logros en el menos favorable para ejercer la elección, debido a supervisión de las escuelas privadas elegibles también cuarto grado, mostró que las escuelas católicas falta de información, a costos de transporte varían e influyen en los resultados de los programas.40 alcanzaban mayores logros que las públicas en prohibitivos o a tarifas extras. Los estudiantes en Chile tiene más de 20 años de experiencia con matemáticas y español, en tanto que las privadas desventaja sencillamente se concentrarían más en programas de bonos a gran escala. Sin embargo, el seculares tenían logros más bajos. Otro estudio escuelas de baja calidad. Haciendo eco a análisis detallado de los efectos de la competencia encontró que la elección irrestricta de escuela a nivel preocupaciones similares, un estudio reciente concluye sobre la calidad escolar en el país no ha llevado a un nacional tuvo como resultado el vuelo de la clase que, en Estados Unidos, "un programa universal de consenso acerca del impacto. En Estados Unidos, un media chilena hacia las escuelas privadas, pero sin bonos a gran escala no generaría ganancias estudio encontró que la competencia mejoraba el logro ganancias en logros.42 sustanciales en el logro estudiantil general y... bien en la ciudad de Milwaukee, en tanto que otro no halló Las evidencias sobre los efectos de pares que podría ir en detrimento de muchos estudiantes en ningún impacto. Una variación similar se podrían influenciar el logro estudiantil, tampoco son desventaja" (Ladd, 2002, 4). Capacidades humanas 109 información, instalaciones que tengan estándares razonables de aten- es el caso del Programa de Salud Familiar de Brasil y de los "coordina- ción, y protección financiera contra riesgos de salud. Una falta de cono- dores de madres" de Etiopía, que apoyan el tratamiento de la malaria en cimiento sobre higiene, nutrición, disponibilidad de servicios y opciones casa (recuadro 7.6). Los trabajadores comunitarios de la salud también de tratamiento, particularmente entre los que carecen de educación, han ayudado a incrementar el cubrimiento de las poblaciones pobres de disminuye la demanda de servicios de salud. Dentro del hogar, algunos manera económicamente efectiva. miembros de la familia tienen menos voz (las mujeres y los niños) y esto Las campañas de información pública pueden mejorar el conocimiento puede afectar el nivel de los recursos utilizados para su bien. Las clínicas sobre salud, trabajando a través de las clínicas de salud existentes o apun- de salud, especialmente en áreas pobres y remotas, suelen ser inaccesi- tando directamente a la comunidad. También es posible colaborar con bles, tienen altas tasas de ausentismo, y baja calidad y sensibilidad fren- el sector privado en la comercialización de productos socialmente valio- te a los clientes. Finalmente, la enfermedad es en verdad una carga para sos, como mosquiteros tratados con insecticidas, métodos de purifica- la gente pobre, pero también calamidades catastróficas para la salud ción de agua, alimentos ricos en vitamina A, y jabón ­como en la pueden tener consecuencias catastróficas para los no tan pobres, princi- Iniciativa Centroamericana de Lavado de Manos en Costa Rica, El Sal- palmente por la pérdida de ingresos, pero también debido a altos de- vador, y Guatemala.51 Campañas por los medios de comunicación tam- sembolsos para servicios de salud. bién pueden ser efectivas. Por ejemplo, frecuentes transmisiones de Estas grandes disparidades entre grupos en cuanto a los resultados mensajes sobre el SIDA en Tailandia, Uganda y Brasil, fueron un ele- finales en salud no son equitativas, ya que suponen oportunidades muy mento clave de la campaña para reducir la difusión de la enfermedad. A diferentes de llevar una vida productiva. Y debido a que suelen provenir la campaña por los medios tais se le acredita la reducción de incidencia de fallas en los mercados y fallas de agencia, reducir estas disparidades del SIDA hasta el punto en que el país ahora puede considerar un pro- tendría grandes beneficios en eficiencia y productividad. Aquí nos con- grama de tratamiento fiscalmente viable para los pacientes con SIDA.52 centramos en formas de nivelar el campo de juego para alcanzar buena Pero ni la información ni los servicios gratuitos pueden ser suficien- salud, fomentando el conocimiento de las personas acerca de las prácti- tes para fomentar el uso de los servicios entre los menos empoderados o cas y servicios básicos de salud, expandiendo su acceso a servicios posi- los que carecen de poder de voz. Suele considerarse que la salud mater- bles de pagar, y elevando la responsabilidad de los proveedores. na e infantil amerita intervención adicional. Mediante transferencias adicionales, el programa de México PROGRESA (hoy Oportunidades) fue diseñado para estimular a las mujeres a asistir a citas clínicas pre y Expansión del conocimiento posnatales, y a llevar a sus niños a vacunación y a control de su creci- Las bajas inversiones en salud por parte de los pacientes pueden reflejar miento. El programa vio un incremento del 8% en las visitas de madres una falta de conocimiento y de agencia, así como problemas de incenti- a las clínicas durante su primer trimestre de embarazo, lo que condujo a vos dentro del hogar y también falta de recursos. La falta de conoci- un descenso del 25% en la incidencia de enfermedades en los recién miento puede hacer que la gente se abstenga de buscar atención cuando nacidos y a un incremento del 16% en la tasa de crecimiento anual de la necesita, aunque el precio no sea un problema. Como lo muestra el los niños de 1 a 3 años de edad. Un aspecto importante del diseño del capítulo 5, cuando se ofreció gratuitamente medicina para desparasitar programa es la transferencia de fondos a las mujeres. Pese a que el pro- a los niños en Kenia, la tasa de aceptación fue apenas del 57%. Similar- grama les demanda más tiempo a las madres, las participantes sienten mente, en Bolivia muchos bebés pobres no son recibidos por un asisten- que los beneficios bien valen la pena. Las mujeres reportaron también te entrenado, aun cuando las madres son elegibles para atención gratuita. que sentían más autoconfianza y tenían más control sobre los recursos En India, el 60% de los niños no ha sido cabalmente inmunizado, pese del hogar y sobre su tiempo y sus desplazamientos. Programas similares a que la vacunación es gratuita; las madres citaron la ignorancia de los están proveyendo servicios de atención materno-infantil en Brasil, Co- beneficios de la vacunación y la falta de conocimiento de la ubicación de lombia y Nicaragua.53 clínicas, como las principales razones por las cuales sus hijos no estaban inmunizados. Expansión del acceso La falta de conocimiento también puede llevar a la gente a pagar por El acceso a instalaciones de salud de calidad sigue siendo un problema atención inapropiada. Proveedores no calificados y faltos de ética pue- en muchas áreas; a menudo impone una mayor carga a los habitantes den prescribir tratamientos excesivos para pacientes que no saben lo que más les conviene. Por ejemplo, en vez de la efectiva y económica terapia de rehidratación oral, en Indonesia un niño pobre recibe más de 4 drogas (a menudo inútiles) por cada ataque de diarrea.50 RECUADRO 7.6 Trabajo con las madres para tratar la malaria La educación es una forma natural de enfrentar la falta de conocimien- to de los pacientes. Elo y Preston (1996) estiman que un año de educación La malaria mata anualmente cerca de un millón de niños en África. Empoderar a las madres para realizar las acciones para tratar a sus hijos en casa puede ser extra a nivel nacional reduce las tasas de mortalidad en cerca del 8% ­la altamente efectivo para reducir la mortalidad. La región Tigray de Etiopía mitad directamente y la otra mitad a través de los efectos de los ingresos entrenó "madres coordinadoras", quienes fueron seleccionadas de entre los adicionales por trabajo. La educación femenina es particularmente pode- miembros de la comunidad para educar a otras madres acerca de los síntomas de rosa. Las madres mejor educadas están asociadas con mejores prácticas de la fiebre y la malaria. Se dotó a las madres de cloroquina e información sobre la salud infantil, entre ellas el lavado de manos, la disposición apropiada de forma de administrar la droga, a un costo de US$0,08 por dosis de tratamiento heces fecales, el cuidado prenatal, la asistencia del parto por personal en- por niño. Educando a las madres, Tigray dio tratamiento rápido y efectivo sin forzar al desplazamiento del niño, lo que redujo en un 40% la mortalidad de los trenado, la vacunación y clínicas de control pediátrico. menores de 5 años y alivió la carga de casos severos de malaria para los Los agentes comunitarios de salud también proveen instrucción eco- hospitales. nómicamente efectiva sobre prevención de enfermedades y conducta saludable. Empleando este personal no especializado, muchos países han Fuente: Banco Mundial, 2004k. incrementado el conocimiento del público en general, a bajo costo, como 110 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 del campo, debido a los costos adicionales de tiempo de viaje y hospeda- Indonesia, los médicos tenían que cumplir un servicio obligatorio en je. Los habitantes de las ciudades tienen más a la mano los centros de centros de salud antes de que pudieran obtener un puesto lucrativo en salud. En Burundi, el 98% de la población urbana estaba a no más de el servicio civil. El servicio obligatorio era por 5 años, incluidos períodos una hora de un centro de salud, mientras que sólo el 65% de la pobla- más cortos de trabajo en provincias remotas. De 1985 a 1994 este siste- ción rural lo estaba. Incluso dentro de las áreas rurales hay gran varia- ma incrementó el número de médicos en los centros de salud en un 97% ción. Solamente la mitad de los nigerianos campesinos más pobres estaban en promedio, con aumentos de más del 200% en las provincias más a no más de una hora de una clínica, mientras que el 84% de los más remotas.56 ricos lo estaban. Expandir la infraestructura rural de salud y proveer incentivos para Aun cuando las instalaciones de salud sean accesibles, varían enor- que los médicos trabajen en áreas pobres, puede no ser económicamente memente en calidad. Algunas tienen en su inventario medicinas y dro- factible para muchos países pobres. Pero hay otros métodos para reducir gas, son dirigidas por personal bien motivado y entrenado y son bien los costos indirectos (de transporte y tiempo gastado en desplazamien- mantenidas. Pero muchas no. A menudo se dilapidan, rara vez tienen tos) y el aislamiento médico de las comunidades pobres. Clínicas ambula- medicinas en su inventario y son dirigidas por personal médico torias de extensión visitan áreas escasamente pobladas en Afganistán, deficientemente entrenado y rudo, el cual frecuentemente falta al tra- Somalia y Túnez, para proveer atención a nivel local y ofrecer transpor- bajo. Suele ser precisamente la gente que está en desventaja material la te a instalaciones mejor equipadas siempre que se requiera. Bangladesh, que tiene que luchar con instalaciones de salud de mala calidad e inac- Cuba, Gambia, India y Madagascar tienen trabajadores comunitarios cesibles. Las minorías étnicas a menudo salen aún peor libradas en cuan- de la salud entrenados para expandir la entrega de un amplio rango de to a la calidad de los servicios de salud que reciben (recuadro 7.7). servicios, incluidos prevención de la malaria, vacunaciones, planifica- Un obstáculo importante para la prestación de servicios equitativos ción familiar, tratamiento de pacientes con tuberculosis, visitas domici- de salud en cualquier parte, es la dificultad de incentivar a médicos liarias y atención neonatal. A menudo los resultados han sido un formados en medios urbanos para que trabajen en áreas pobres. Chile, incremento sustancial del cubrimiento y mejoras mensurables de los México y Tailandia han utilizado incentivos financieros y de otros tipos resultados finales, a costos unitarios mucho más bajos. Mediante un pro- para alentar a personal calificado para que trabaje en áreas rurales.55 En grama de trabajadores de la salud de pueblos rurales que controla el peso y la salud de los infantes durante el primer mes de vida, en Maharasthra, India, la mortalidad infantil rural se redujo a la mitad, de 75,5 a 38,8 por mil nacidos vivos entre 1995 y 1998.57 Otros programas de gran alcance se concentran en la salud materna y RECUADRO 7.7 Los pobres y las minorías étnicas reciben el alumbramiento seguro. Al poner ampliamente a disposición parteras atención de menor calidad profesionalesyparteras-enfermerassupervisorasenlasáreasruarles,Malasia y Sri Lanka redujeron radicalmente las tasas de mortalidad materna (re- Nuevos estudios de India, Indonesia, México y Tanzania demuestran que los pobres reciben sistemáticamente atención de menor calidad de los proveedores cuadro 7.8). En Bolivia, las madres cuyos embarazos son de alto riesgo, tanto privados como públicos.54 Esta situación suele ser peor para las minorías son transportadas a clínicas más grandes unos días antes de la fecha seña- étnicas. Evidencias de México sugieren que, incluso en pueblos rurales pobres, lada; en Sri Lanka las recogen vehículos despachados por radio. hay una diferencia en la calidad de la atención entre los ricos y los pobres y entre los nativos y los no nativos. Entre el quintil más pobre de la población mexicana, las mujeres nativas reciben atención prenatal de doctores cuyo rango Financiación de atención económicamente al alcance de calidad se ubica apenas en el percentil 25, en tanto que mujeres no nativas Para los consumidores, los sistemas de financiación de servicios de salud igualmente pobres reciben una atención que corresponde al percentil 40 en calidad. El quintil más acaudalado está mucho mejor librado, pero incluso entre tienen dos metas: acceso económicamente al alcance, a un paquete bási- los ricos, los nativos reciben una atención peor que los no nativos, lo que sugiere co, y protección financiera en caso de costos catastróficos por enferme- que puede haber en juego prácticas discriminatorias o barreras culturales (ver dad. El caso clásico de intervención gubernamental (subsidios públicos) gráfico enseguida). se da cuando el beneficio total de un "tratamiento" recae no solamente sobre el individuo sino que también se extiende a la comunidad en ge- Los nativos mexicanos reciben atención de menor calidad, independiente- neral. Las intervenciones para evitar la expansión de la malaria caen mente de los ingresos dentro de esta categoría. Un programa de distribución de mosquiteros ­con la participación de la Cruz Roja y ministerios nacionales de salud­ incrementó su uso entre el quintil más pobre, del 3% a cerca del 60% en un distrito del norte de Ghana, y del 18 al 82% en 5 distritos rurales de Zambia.58 Igualmente meritorias son las vacunaciones, el control de vectores y las intervenciones contra la tuberculosis, el VIH/SIDA y otras enfermedades contagiosas. Pero el fundamento para la intervención gubernamental va más allá de estas razones de salud pública aceptadas por todos: otra justifi- cación importante es la desigualdad en el acceso a protección financie- ra contra riesgos de salud, basada en riqueza, etnia y ubicación. En los países de bajos ingresos, el pago directo es la forma dominante de financiación de los servicios de salud. Pero limitaciones de liquidez y mercados de crédito imperfectos suelen hacer que los pagos directos sean más difíciles para los pobres, lo que reduce sus tasas de uso, y su Fuente: Barber, Bertozzi y Gertler, 2005. salud y productividad. Capacidades humanas 111 bajos ingresos. Dado lo pequeño del sector formal y la limitada capaci- RECUADRO 7.8 Mejor salud materna en Malasia y Sri Lanka dad administrativa, estos países de bajos ingresos tienen una limitada capacidad de movilizar recursos para pagar servicios de salud esenciales Pese a las enormes mejoras en salud, supervivencia y fertilidad en todo el mundo y para establecer acopios suficientemente grandes de riesgos. Así, los durante las últimas décadas, la mortalidad materna global no ha disminuido países en desarrollo enfrentan un trueque difícil entre la provisión de un significativamente. Sri Lanka y Malasia son dos excepciones. En Sri Lanka la paquete básico de servicios de salud y extender la protección financie- razón de mortalidad materna ­número de madres que mueren por 100.000 ra.60 Algunas evidencias sugieren que los pobres son más capaces de nacidos vivos­ bajó de 2.136 en 1930 a 24 en 1996. En Malasia, bajó de 1.085 en 1933 a sólo 19 en 1997. ¿Qué puede explicar este impresionante descenso? cubrir problemas de salud de bajo costo y alta frecuencia, que proble- El mejoramiento del acceso para las comunidades rurales y en desventaja fue una mas de baja frecuencia y alto costo.61 Si es así, les serviría más tener parte importante de la estrategia en ambos países. protección contra estos problemas de bajo riesgo y alto costo, mediante Sri Lanka y Malasia pusieron ampliamente a disposición parteras algún tipo de mecanismo de acopio de riesgos. En todo caso no es tarea competentes y profesionales, y parteras-enfermeras supervisoras en las áreas fácil cubrir riesgos catastróficos de salud de maneras que lleguen a los rurales. Las parteras asistían alumbramientos en las casas y en pequeños pobres. hospitales rurales, y practicaban el tratamiento inicial en caso de complicaciones. A ellas se les daba una provisión sostenida de drogas y equipo Reducir los costos inmediatos implica una combinación de acopio de apropiado y se las apoyaba mediante comunicaciones, transporte y servicios de riesgos de salud y prepago ­a través de programas de aseguramiento respaldo. Además de reducir las barreras financieras y geográficas, ellas por cuotas, servicios nacionales de salud que sean financiados con ingre- ayudaron también a superar los obstáculos culturales y las lealtades a prácticas sos generales, o una mezcla de las dos cosas. En todos los casos, llegar a tradicionales. Gracias a que a nivel local se dispuso de parteras y a que ellas los pobres exige subsidiar de alguna manera sus costos de servicios mé- fueron bien respetadas, desarrollaron vínculos con las comunidades y dicos, por lo cual es decisivo que haya espacio fiscal y compromiso polí- asociaciones con los asistentes tradicionales de los partos. Malasia y Sri Lanka persiguieron otras estrategias complementarias. Se tico. En países de muy bajos ingresos, programas comunitarios de proveyeron transporte (en Malasia) y subsidios de transporte (en Sri Lanka) para aseguramiento, a veces complementados mediante financiación por ONG visitas de emergencia al hospital. En Malasia, los programas de salud eran parte o por donantes, pueden proveer alguna protección a un poco de gente, de esfuerzos de desarrollo rural integrado que incluían inversión en clínicas, y en pero en general estos servicios no llegan a los más pobres. carreteras y escuelas rurales. Similarmente, en Sri Lanka el gobierno invirtió en Los programas por cuotas ­privados o sociales­ operan mejor cuan- educación primaria y secundaria gratuita, servicios de salud gratuitos y subsidios do la participación del mercado laboral formal es alta y la capacidad alimentarios para todos los distritos. El concepto era que los servicios básicos de administrativa es fuerte. Y, debido a que las pólizas y los copagos, por salud actúan en sinergia con la educación y otros tipos de infraestructura. Por ejemplo, mejores vías facilitan llegar a instalaciones rurales de salud y facilitan ser muy altos, pueden ser imposibles de pagar, los programas sólo por el transporte para emergencias de obstetricia. Al abordar la multidimensionalidad cuotas generalmente pasan por alto a los pobres. El aseguramiento pri- de la equidad, estos países alcanzaron logros significativos en salud. vado es una parte significativa de los sistemas de financiación de salud De manera que es posible conseguir mejoras radicales en mortalidad en Brasil, Chile, Namibia, Sudáfrica, Estados Unidos, Uruguay y materna. Igualmente importante es que las experiencias de Malasia y Sri Lanka Zimbabue. Pero en los 7 países el seguro privado lo usan los trabajado- muestran que tales mejoras pueden alcanzarse apenas con gastos modestos. res del sector formal, lo que deja a los ministerios de salud la provisión Desde la década de 1950, el gasto público en servicios de salud ha oscilado entre el 1,4 y el 1,8% del PIB en Malasia, y el 1,8% en promedio en Sri Lanka, de fondos públicos para programas para los pobres y los que no tienen donde el monto del gasto en servicios de salud materno-infantil es de menos del suficiente cobertura.62 0,4% del PIB en ambos países. Países con niveles similares tienen gastos en El seguro social se caracteriza por el cubrimiento obligatorio finan- salud significativamente más altos y razones similares, si no mayores, de ciado con impuestos sobre empleo. Los beneficios suelen limitarse a los mortalidad materna. contribuyentes y los proveedores suelen ser del sector público, aun cuando los proveedores privados sean elegibles. El seguro social tiene el atracti- Fuente: Pathmanathan y otros, 2003. vo de generar un gran acopio de riesgos compartidos y, en principio, puede llegar a los pobres mediante subsidio cruzado. Pero cuando el sector formal es pequeño, este potencial es limitado debido a las dificul- tades de inscribir a una parte suficientemente grande de la población. En Vietnam en 1998, antes del establecimiento del seguro de salud, Esto puede convertir el sistema en un tiquete de acceso privilegiado a el 30% del presupuesto de los hogares pobres distinto del de alimenta- servicios de salud para algunos, mientras que el grueso de la población ción se gastaba en costos médicos, mientras que solamente el 15% del no queda suficientemente cubierto. Por ejemplo, en México el gasto de gasto del quintil más rico de la población estaba relacionado con salud. la seguridad social en salud por persona es 5 veces mayor que lo que En Camboya, en 1997 una única hospitalización absorbía el 88% del gasta el Ministerio de Salud por persona.63 Y el impuesto sobre nómina consumo promedio del hogar, fuera de la alimentación, y para los más que se requiere para el seguro social introduce distorsiones en el merca- pobres el costo era más alto que todo su presupuesto distinto de la ali- do laboral, en especial en situaciones caracterizadas por mercados labo- mentación. En las economías en transición de Europa y Asia Central, rales duales. con el colapso de la medicina prepagada en los años noventa, el gasto Los desafíos desde una perspectiva tanto de equidad como de efi- por desembolso directo se disparó de modo que llegó a representar has- ciencia son enormes, pero un puñado de países de medianos ingresos ha ta el 80% de los recursos de salud en Georgia y Azerbaiyán. En Armenia, hecho esfuerzos importantes por hacer que los sistemas de seguro social el 91% de los pacientes reportó tener que hacer algún pago por servicio funcionen. Colombia, por ejemplo, tiene un esquema de subsidio cruza- recibido.59A la vez que el uso de servicios de salud ha caído verticalmen- do para los jóvenes, complementado con ingresos generales. El progra- te en la región, el colapso del sistema de prepago afecta especialmente a ma ha producido considerables beneficios: mayor cobertura entre los la gente pobre. pobres (el 48% en 10 años, a partir del 9%); menores costos de desem- La naturaleza regresiva de los pagos por desembolso directo es bien bolso directo por servicios ambulatorios; grandes incrementos de partos entendida, pero no hay respuestas fáciles, especialmente en los países de asistidos por médicos (66%) y de atención prenatal entre las mujeres 112 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 campesinas (48%); y menores tasas de mortalidad infantil (de 44 por 1.000 nacidos vivos, a 15) entre los asegurados. Pero hay inquietudes RECUADRO 7.9 Movilización de apoyo para cubrimiento acerca de la sostenibilidad del programa, dado su creciente costo fiscal universal en Tailandia ­lo que refleja la dificultad de reformas sistémicas que amenacen los Con la introducción del programa de cubrimiento universal en 2002, casi la privilegios de intereses establecidos; en este caso los hospitales públicos totalidad de la población tailandesa tiene ahora cubrimiento en salud (ver y la institución de prerreforma de la seguridad social.64 gráfico). Esto fue posible fundamentalmente gracias a que la transición Los ministerios de salud de muchos países en desarrollo operan esen- democrática de 1997 trajo consigo un período de mayor poder de voz y apertura, cialmente como servicios nacionales de salud en los que los insumos del y elevó el perfil político de los intereses de los pobres. La preparación técnica sector salud son de propiedad nacional y se financian con ingresos tribu- ­cuyos detalles de diseño fueron considerados y sujetos a experimentación tarios generales. Los sistemas que ellos manejan suelen ser ineficientes y durante algún tiempo­ también ayudó a conseguir apoyo para la reforma, en tanto que inversiones previas en infraestructura para servicios de salud, por las no equitativos, lo que refleja limitaciones severas de recursos y capaci- cuales se estableció un centro de salud en casi todos los subdistritos rurales, dad institucional, así como también parcialidad en favor de los acauda- proveyeron seguridad de éxito en la implementación. lados influyentes. Los servicios tienen la intención de cubrir a todo el Años de corrupción y de falta de equidad política a principios de la década de mundo, pero elevados pagos por desembolso directo hacen que la gente 1990, conjuntamente con el período intermedio de gobierno militar que alimentó pobre se abstenga de participar. Los países han ensayado diversos enfo- el descontento social, prepararon el terreno para reformas democráticas y para ques para aumentar la equidad en el acceso a los servicios de salud que una constitución liberal en 1977. Dos provisiones de la nueva constitución fueron importantes para las posteriores reformas del sector salud: el principio de provee el sistema nacional de salud, como la eliminación, para todos, de equidad en el acceso a los servicios de salud, y el espacio para que la sociedad las tarifas para usuarios, renunciar a las tarifas, o dar bonos a los pobres. civil proponga legislación nacional que afecte los derechos de los ciudadanos y el En 2001, Uganda abolió las tarifas para el usuario, para todos. El papel del Estado, siempre que la medida tenga 50.000 firmas. En marzo de resultado fue un incremento significativo del uso de los servicios de sa- 2000, casi al mismo tiempo que se completó un estudio de factibilidad para el lud, menor probabilidad de enfermedad y mejores medidas antropo- programa, una red de 11 ONG presentó a consideración del parlamento un métricas, particularmente para los pobres.65 Pero, de ser efectiva, la proyecto de ley que pedía el cubrimiento universal de los servicios de salud. Entre 1999 y 2001, la prensa también captó el interés del público general y eliminación de las tarifas para el usuario puede reducir los recursos para mantuvo el tema en la agenda política destacando las deficiencias del sistema de el sector salud y por ende su calidad, a menos que los fondos presupues- salud corriente. tarios se complementen para cubrir el déficit. Uganda parece haber evi- Este fomento político atrajo la atención del partido de oposición Thai Rak tado una baja en calidad, gracias a un gran incremento del presupuesto Thai (TRT). El TRT adoptó la política porque ésta tenía amplio respaldo, era de salud que compensó sobradamente la pérdida de ingresos resultante administrativa y técnicamente factible y congruente con la ideología del partido. de eliminar el cobro a los usuarios. Efectivamente, el TRT convirtió la crisis financiera de 1997 en una oportunidad, Introducido en 2002, el programa tailandés de cubrimiento univer- destacando los problemas de salud que la crisis precipitó. A raíz de su arrolladora victoria en 2001, TRT introdujo su propia legislación sobre cubrimiento universal, sal "30 bahts" se propone garantizar servicios de salud para todo ciuda- la cual fue aprobada en noviembre de 2002. dano tailandés. El programa combina esquemas existentes desde antes, dirigidos a los pobres y no asegurados, y asigna recursos presupuestarios Creciente cubrimiento de Tailandia a los proveedores, sobre capitación, y cobra solamente un pequeño co- pago por visita (30 bahts). El Ministerio de Salud Pública sigue siendo un administrador estratégico y financiero central, pero las oficinas de distrito toman las decisiones acerca de la elección de proveedores. El programa ha incrementado marcadamente el uso y el cubrimiento, de manera que tres cuartos del país, aproximadamente, se benefician del mismo y el 95% de la población está totalmente asegurado, todo por un limitado costo presupuestario adicional (recuadro 7.9). Pero hay amplio acuerdo en que las tasas de capitación existentes son demasiado bajas y el sistema está subfinanciado. Esto ofrece limita- dos incentivos para que participen proveedores privados y podría con- ducir a exprimir en exceso a los proveedores públicos, con impactos adversos sobre la calidad.66 El mayor uso también ha generado tensión en los recursos humanos, con cargas de trabajo mayores (y baja remune- ración), que acelera el retiro de médicos del sistema público. Es claro que se necesita tomar en consideración medidas del lado de la oferta, en Fuente: Pitayarangsarit, 2004. tándem con reformas financieras de salud para expandir el acceso. De todos modos, los logros han sido considerables y el programa ha expan- dido el apoyo popular. Tailandia implementó la reforma en gran parte no se tiene buena financiación y acierto en la dirección al objetivo. Los gracias al apoyo popular que las reformas democráticas hicieron posi- pagos dirigidos, mediante bonos gubernamentales y asociaciones de la ble; también ayudaron inversiones previas en diseño e infraestructura sociedad civil con hospitales, pueden ayudar. Bonos emitidos a los pa- de salud sólidos. cientes pobres, como el del fondo de SMI para alivio de la pobreza en la Otros países reducen costos para los pobres mediante programas di- provincia china de Yunnan, da a los proveedores mayor seguridad del rigidos, financiados con ingresos generales. En Armenia, el sistema diri- pago. En Camboya ha surgido una prometedora asociación entre hospi- gido de renuncia de tarifas interrumpió la caída del uso de los servicios tales del gobierno, Médicos sin Fronteras (MSF) y una pequeña ONG entre los pobres. Pero en muchos casos, legislación sencilla sobre servi- local, la cual cubre los derechos de hospital para aquellos que los traba- cios gratuitos o de precio reducido puede resultar contraproducente, si jadores sociales de la ONG local consideran indigentes. Puesto que al Capacidades humanas 113 hospital se le paga totalmente, los pacientes pobres reciben el mismo servicios de salud ni los resultados finales. También son importantes las cuidado que los que pueden pagar.67 horas de operación, el tiempo de espera, la disposición, competencia e Vietnam introdujo tarjetas de salud para los pobres. Más de 11 mi- integridad del personal, y la apropiación cultural de los servicios. En llones de 14,3 millones de personas elegibles, se beneficiaron del pro- todo el mundo abundan las quejas por tratamiento no profesional, abu- grama en su primer año de implementación en 2002. Este ya ha so y corrupción. El personal médico público que se ausenta con o sin incrementado significativamente el flujo de fondos gubernamentales de autorización, mina la credibilidad del sector público de salud, eleva los salud para los pobres y para las áreas predominantemente pobres del costos para las familias pobres e induce a los pobres a recurrir a provee- país. Pero la financiación por beneficiario se considera inadecuada y los dores privados, incluidos los curanderos tradicionales. En Bangladesh, arreglos de costos compartidos probablemente impongan una carga esas tasas de ausentismo ascienden al 40% para los médicos de las clíni- demasiado grande para las poblaciones de regiones más pobres o de cas más grandes y al 74% para los de subcentros más pequeños que minorías étnicas.68 cuentan con un único médico. En términos más generales, la mala en- Muchos países en desarrollo tienen un sistema mixto en el que co- trega de servicios tiene que ver con una administración débil y débiles existen ministerios de salud, aseguramiento privado, seguro social y pro- incentivos dentro del sistema público de salud ­respaldo técnico y es- gramas dirigidos, para servir a diferentes segmentos de la población. tructural no efectivo, falta de estructuras de carrera profesional e incen- Estos sistemas multicarriles tienden a fragmentarse, lo cual incrementa tivos financieros inadecuados, todo contribuye. Pero la débil demanda los costos administrativos, limita la magnitud del acopio y menoscaba de responsabilidad y calidad del proveedor de servicios también es un los objetivos tanto de equidad como de eficiencia. El sistema chileno de problema.71 cubrimiento universal, de dos carriles, ha causado una severa segmenta- Si se organizan, los ciudadanos y las comunidades pobres pueden ción, por la cual los saludables y ricos están en el programa privado, tener más voz y mayor poder para influir en los proveedores de salud. dejando el programa público sobrecargado con los pobres y enfermos. Los gobiernos pueden ayudar a respaldar la organización de las comuni- Chile está tratando de superar esto mediante la creación de un "acopio dades y a elevar la responsabilidad de los proveedores. Eso ayuda a tener virtual", un paquete obligatorio de beneficios básicos comunes, la insti- objetivos bien definidos para la entrega de servicios de salud, con métri- tución de aseguramiento contra catástrofes, la autorización de porta- cas transparentes para el seguimiento del progreso. Esto permite la su- bilidad de los beneficios entre programas, y la iniciación de estándares pervisión comunitaria de los trabajadores y las instalaciones de salud y, de calidad mínima y tiempo de espera máximo. si se da al tiempo con suficiente autonomía de manejo para que los pro- veedores alcancen los objetivos establecidos, puede conducir a mejores Seguro de salud con base en la comunidad. En algunas comunidades po- incentivos y responsabilidad de los proveedores. bres que están fuera del alcance de los sistemas nacionales de salud, se han También se necesita que los gobiernos se comprometan con los pro- desarrollado programas de seguro de salud con base en la comunidad veedores no públicos de servicios de salud: en muchos países, ONG y (SSBC). Las comunidades acopian riesgos de salud mediante contribucio- proveedores privados constituyen una gran parte de la red de salud. Las nes voluntarias a un fondo local que se usa cuando cualquiera de sus miem- ONG son particularmente útiles para servir áreas remotas y a poblacio- bros experimenta un golpe en salud. Según los informes, estos programas nes a las que es difícil llegar: el Comité para el Avance Rural de reducen el gasto por desembolso inmediato e incrementan el uso de los Bangladesh (BRAC) entrena trabajadores comunitarios para encontrar servicios por parte de los miembros, pero generalmente no llegan a los a los extremadamente pobres que necesiten atención médica urgente. más pobres ni a los grupos socialmente excluidos, o no ofrecen a los miem- En Jordania, la mitad o más de las consultas externas son para provee- bros suficiente protección contra riesgos financieros. Muchos están limi- dores privados.72 Muchos proveedores privados ofrecen excelentes ser- tados por sus reducidos acopios de riesgos, lo que los expone a eventos vicios, pero algunos no ­y diagnostican mal, prescriben mal o prescriben catastróficos de baja frecuencia pero de alto costo que pueden acabar con tratamientos excesivos­. En México, incluso mujeres acaudaladas reci- el fondo comunitario. Algunas comunidades enfrentan grandes riesgos de ben peor atención de proveedores privados que de proveedores públicos salud incrementando el beneficio máximo, como en Camerún. Pero lo (Barber, Bertossi y Gertler, 2005). Sin desalentar indebidamente la be- hacen limitado el número de reclamaciones por familia a una al año, y neficiosa empresa privada de salud, los gobiernos necesitan asegurar exigiendo pólizas altas (lo que prohíbe a los pobres participar).69 acreditación y regulación apropiada para los proveedores no públicos. El solo seguro no es suficiente para el uso equitativo de los servicios. La falta de conocimiento acerca de los beneficios y procesos del progra- Protección social: manejo de riesgos y provisión ma, e incluso del trámite para presentar reclamaciones a los programas de asistencia social de seguros comunitarios, puede ahuyentar. Los hospitales suelen exigir el pago contra entrega o antes, pero las reclamaciones de seguros no se Las políticas de protección social típicamente se han considerado como arreglan sino hasta después, lo que exige a los pacientes un pago inme- una forma de redistribución. Esto ciertamente es importante. Pero traba- diato. La asociación de mujeres autoempleadas (SEWA), de India, ha jos teóricos y empíricos más recientes también destacan un papel decisivo estado buscando remediar dificultades similares que enfrentan en su de la protección social en cuanto a mejorar las oportunidades.73 Como lo gran programa de SSBC ya bien establecido. SEWA está ensayando con mostró el capítulo 5, en los países en desarrollo fallas insidiosas del merca- visitas puerta a puerta con fines instructivos para los miembros, de ga- do financiero llevan a riegos generalizados no asegurados y a limitaciones rantía de reembolso con hospitales seleccionados, y de reembolso a los de crédito. La desigual capacidad de manejar el riesgo significa oportuni- miembros mientras estén todavía en el hospital.70 dades desiguales de comprometerse en actividades riesgosas pero alta- mente productivas. Las familias pueden enfrentar crisis de maneras que reducen sus oportunidades futuras, como ventas de urgencia u omisión de Mejoramiento de los incentivos para los proveedores cuidados médicos, de escuela o de consumo de alimentos. Ayudándoles a Enfrentar las limitaciones de conocimiento, de acceso y de costo para el manejar los riesgos, los programas de protección social expanden las opor- usuario es importante, pero no es suficiente para elevar el uso de los tunidades de los pobres y elevan la eficiencia general. 114 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Incluso programas meramente distributivos pueden tener impactos Gráfico 7.5 Casi todos los países gastan más en seguridad social que en importantes en mejoramiento de las oportunidades. Tomemos el ejem- asistencia social (% del PIB) plo de los programas sociales de pensiones en Brasil y Sudáfrica. Estos son simples transferencias dirigidas a los mayores, engranadas estricta- mente para evitar la indigencia, pero más allá de eso tienen impactos importantes en bienestar. Mejoran el acceso de los receptores a crédito, gracias a la regularidad del pago de las pensiones, y conducen a mayores inversiones en el capital físico del hogar y en el capital humano de sus hijos y mayores.74 Pero los sistemas de protección hacen más que ayudar a los hogares a evitar la indigencia y a expandir sus oportunidades ­también pueden ayudar a las sociedades a embarcarse en reformas que, sin ellos, ten- drían costos en equidad y políticos insuperables. Reformas deseables por sus impactos benéficos sobre la eficiencia y la posición fiscal del gobierno ­como incrementar los precios de utilidad, eliminar los subsi- dios alimentarios generales, introducir un sistema de pensiones por con- tribución definida, liberalizar el comercio­ pueden no ser políticamente factibles a menos que haya políticas vigentes para compensar a los per- dedores. Es importante que la protección social permanente pueda ayu- Fuente: Datos sobre 74 países, tomados de las revisiones de Gasto Público y otros trabajos similares dar a reducir la necesidad de programas compensatorios especiales por del Banco Mundial. Los datos sobre la OCDE fueron tomados de la base de datos de la OCDE sobre Gasto Social. cada reforma que se haga,75 lo que es tanto más importante por cuanto Nota: * El promedio para África se basa en datos relativos únicamente a dos países. OCDE excluye dichos programas son difíciles de iniciar y de detener, y no siempre son aquellos miembros de la Organización ya contabilizados en los promedios regionales (como Polonia y México). muy eficientes. Todo esto confirma que hay una justificación de eficiencia dinámica para la protección social. Pero también hay argumentos de eficiencia importantes en contra de las políticas de transferencia. Los problemas No hay consenso acerca del balance apropiado de intervenciones ­ni de diseño son de particular interés, porque los programas deficientemente siquiera en países que tienen recursos y capacidad suficientes para diseñados pueden tener grandes consecuencias negativas sobre la efi- implementar cualquier combinación que deseen. Algunos observadores ciencia. Los impuestos y las contribuciones tienen costos distorsionadores, defienden la universalidad de los programas de seguro social, por contra- en especial cuando no están directamente vinculados a los beneficios posición a la naturaleza dirigida de los programas de asistencia social que (ver, En foco 5, una discusión sobre políticas tributarias), en tanto que se basan en consideraciones de economía política. Ellos afirman que los las transferencias pueden empañar los incentivos para el trabajo, redu- programas dirigidos son exclusivistas, por definición, y consecuentemen- cir los ahorros privados y debilitar los mecanismos informales de asegu- te divisivos.77 Pero un significativo grupo de países de la OCDE (notable- ramiento. La experiencia de Europa en la segunda mitad de la década mente Nueva Zelanda, Australia, Estados Unidos y Reino Unido) han de 1900 sugiere que las políticas sociales (y tributarias) bien diseñadas optado por sistemas que tienen componentes mayores de transferencias ciertamente pueden ser congruentes con un fuerte crecimiento, gracias dirigidas y programas menos generosos o menos universales.78 a la cuidadosa atención a los impactos sobre la productividad.76 Muchos países en desarrollo enfrentan limitaciones para la escogencia de sistemas, debido a su limitada capacidad fiscal y administrativa. Las opciones de programas varían por país Muchos países pobres e incluso de medianos ingresos carecen de la sofis- ticación administrativa y de los niveles de urbanización y de empleo La protección social generalmente abarca dos clases de intervenciones: formal necesarios para administrar un programa de seguro social, y ele- · Los programas de contribución (seguro social) en los que el foco de vados impuestos para seguro social han segmentado el mercado laboral atención primordial es el manejo de riesgos, dando fluidez a los in- y estimulado la informalidad. gresos del individuo a lo largo del tiempo y frente a situaciones difí- ¿Cuáles son entonces las opciones para los muchos países en desarrollo ciles. Estos programas suelen acopiar riesgos entre gran cantidad de que están lejos de poder alcanzar sistemas de seguro social universal? Hay individuos e incluyen pensiones de vejez y de discapacidad y seguro un amplio rango de programas de asistencia social, cada uno diferente por de salud y de desempleo. los grupos a los que sirve, los requerimientos administrativos, los benefi- · Las transferencias financiadas con impuestos generales (asistencia cios complementarios, los efectos de incentivo y los factores políticos (cua- social) en las que el foco de atención es la redistribución de los mejor dro 7.1). Una mezcla sensata de estos programas normalmente puede librados hacia los pobres. Éstas incluyen una diversidad de progra- resultar en un sistema de protección social que cubra a los grupos apro- mas en efectivo o en especie dirigidos a los pobres. piados con instrumentos factibles. La mezcla de programas seleccionados y sus características específicas dependerán del contexto, es decir, de los Éstas se complementan con regulaciones para el mercado laboral riesgos que se enfrenten, el nivel de urbanización, la estructura de edades, (por ejemplo, sobre contratación y despido de trabajadores), que se dis- el tamaño del sector formal, la capacidad administrativa, y las políticas cuten en el capítulo 9. Hay gran variación en la proporción del PIB que sociales complementarias y los factores socioculturales o políticos. se gasta en protección social; las regiones más desarrolladas destinan a Enseguida comentamos programas para cuatro grupos básicos: esto considerables sumas (gráfico 7.5). Casi todos los países gastan más en seguro social que en programas de asistencia social. · Los trabajadores pobres · Los jóvenes que no trabajan Capacidades humanas 115 Cuadro 7.1 Ejemplos de programas de protección social Grupo servido Seguridad Social Red de seguridad Regulación complementaria del mercado laboral Trabajadores pobres Seguro de desempleo Transferencias ­ Programas de obras públicas Leyes sobre salario mínimo o desempleados ­ Subsidios generales de alimentos, servicios ­ Pago de indemnización por despido públicos o vivienda Niños no trabajadores Subsidios familiares universal Subsidios por hijos, previa comprobación Leyes sobre trabajo infantil por hijos de medios de vida ­ Transferencias vinculadas ­ Subsidios de maternidad a programas MCH ­ Alimentación escolar ­Transferencias condicionales de efectivo Ancianos no trabajadores Pensiones de retiro Transferencias ­ Pensiones sociales Edad de retiro Grupos especiales Seguro de invalidez para discapacitados Transferencias Acción afirmativa para minorías · Los mayores que no trabajan Pero estos programas enfrentan dos retos. En primer lugar, exigen · Grupos vulnerables especiales. un mecanismo para apuntar al objetivo. El mecanismo clásico en los países de altos ingresos ha sido una prueba verificada de medios. Debi- En muchos casos, los dos últimos grupos son parte de hogares que do a que en estas situaciones el ingreso es principalmente formal, es pueden beneficiarse de programas dirigidos a los trabajadores pobres. posible y no demasiado costoso recoger información precisa sobre ingre- De manera que mientras más comprensivos sean los programas para el sos y activos. Europa oriental también tiene experiencia satisfactoria con primer grupo, menor es la necesidad de programas para los dos últimos, programas con verificación previa de medios, aunque allí la comproba- y más reducidos y más concentrados serán éstos. ción de ingresos y de activos es más difícil y menos precisa que en los países de altos ingresos. Las pruebas de medios representativas de Amé- Programas para los trabajadores pobres rica Latina (basadas en indicadores fácilmente observables del ingreso) se ha demostrado que son bastante precisas y de bajo costo. Los países Casi toda la gente, especialmente los pobres, depende de los ingresos de de bajos ingresos que tienen grandes participaciones del ingreso prove- trabajo como medio de vida, muchos en el sector informal, a través de niente del sector informal, experimentan mayores dificultades para es- agricultura de subsistencia o como trabajadores agrícolas para terceros. tablecer un mecanismo de dirección al objetivo. Si bien las evidencias El riesgo laboral puede reducirse significativamente mejorando el fun- son menos nítidas, los sistemas basados en la comunidad han demostra- cionamiento de los mercados laborales y persiguiendo políticas macroeco- do funcionar bien en algunos países en todo el mundo, especialmente en nómicas sólidas (capítulo 9). Pero ni siquiera un mercado laboral que comunidades rurales bastante homogéneas (Albania, Bangladesh, Etio- funcione bien eliminará completamente el riesgo de desempleo. Es más, pía, Indonesia, Uganda y Uzbekistán), donde la captura por parte de la en años en que las cosechas sean malas o los precios bajos, los ingresos élite no es una preocupación importante. Entonces, el problema de apun- de trabajo pueden no ser suficientes para evitar la pobreza. tar al objetivo puede superarse.80 Una gama de instrumentos puede ayudar a enfrentar el riesgo de El segundo reto es quizá mayor, tanto por diseño técnico como ingresos insuficientes; por ejemplo, seguro de desempleo, asistencia so- por apoyo político. Las transferencias basadas en necesidades conlle- cial basada en las necesidades, u obras públicas. Incluso subsidios de van un desincentivo para el trabajo, para aquellos que están en edad alimentación, servicios públicos y vivienda, en parte están engranados para solucionar los problemas de ingresos laborales insuficientes, aun- productiva, porque su entrada al programa (o el nivel del beneficio) que con deficiencias notables de dirección al objetivo y, algunas veces depende del ingreso. Entre los mecanismos tradicionales para mitigar grandes costos distorsionadores. parcialmente los desincentivos para el trabajo están: mantener los be- El seguro de desempleo, instrumento obvio para mitigar el riesgo de neficios sustancialmente por debajo del salario mínimo, como en pérdida del puesto en el sector formal, no funcionará bien en países que Bulgaria o Rumania, o más bajos que el salario para trabajadores agrí- tengan sectores informales grandes. Aún así, los programas pueden lo- colas no calificados, como en República del Kirguistán; o la aplicación grar cubrir una proporción útil de trabajadores y reducir un poco la de un retiro progresivo de los beneficios a medida que aumenten los carga de los programas más apropiados para los que están en el sector ingresos, como en gran parte del mundo industrializado; o un crédito informal (capítulo 9). Por ejemplo, en 1998, en respuesta a la crisis fi- tributario sobre ingresos de trabajo, como en Reino Unido y Estados nanciera de Asia oriental, Corea expandió su programa de seguro de Unidos.81 desempleo para jóvenes a las pequeñas firmas y también a los trabajado- Una nueva ola de esfuerzos asume un enfoque más activo para esti- res temporales y por días.79 mular la independencia o la "graduación" a partir de la necesidad de Las transferencias de efectivo basadas en las necesidades, instrumen- asistencia, que los mecanismos tradicionales que acabamos de mencio- to clásico de asistencia social, son comunes en países de altos ingresos. nar. El programa chileno Puente utiliza trabajo social extensivo para Tales programas son potencialmente muy eficientes. Los costos distin- diagnosticar las barreras que tiene cada familia para independizarse y tos de los de transferencia pueden ser bajos, habitualmente de entre el 5 para preparar contratos a la medida del hogar, a fin de enfrentar las más y el 10% de los costos totales del programa. Los programas no necesa- importantes de esas barreras durante un período de dos años. El progra- riamente imponen a los participantes renunciar a ingresos de trabajo, y ma de generación de ingresos de Bangladesh para el desarrollo de los dan al receptor dinero en efectivo y, por ende, soberanía total de consu- grupos vulnerables (IGVGD dirigido por BRAC) da asistencia en espe- midor. cie a mujeres campesinas indigentes por un período de 18 meses. Du- 116 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 rante este tiempo, se les exige ahorrar algún dinero y participar en en- bajos ingresos, en situaciones posconflicto, y a veces en situaciones trenamiento empresarial. Al final del ciclo, las mujeres tienen la opor- posdesastre natural. tunidad de "graduarse" en el programa microfinanciero regular. Unos Los programas de obras públicas también tienen algunas desventa- pocos programas, por ejemplo en Rumania y Bulgaria, agregan una exi- jas. La capacidad administrativa para seleccionar y dirigir los programas gencia de servicio público (desdibujando así la línea entre los programas es significativa. De hecho, los programas buenos que se citan con fre- de asistencia social con comprobación previa de medios y los de obras cuencia son una minoría de todos los programas de obras públicas públicas).82 De manera que, ya sea a través de mecanismos tradiciona- implementados en el mundo. Muchos han fracasado, a menudo por in- les o de otros más innovadores, el problema del desincentivo también se capacidad de ordenar y producir obras públicas útiles, de proveer sufi- puede mitigar. cientes insumos distintos de mano de obra, o de fijar la remuneración Los programas de obras públicas que apoyan a los pobres trabajado- correcta. res o desempleados, se han utilizado en muchos países (recuadro 7.10). Aun cuando los programas estén bien dirigidos, los beneficios netos Al ofrecer empleo por bajos salarios, estos programas autoseleccionan a que se transfieren a los participantes suelen ser una pequeña porción de los pobres físicamente aptos, a la vez que evitan tanto la comprobación los costos totales del programa. En primer lugar, los requerimientos de de medios como los desincentivos para el trabajo. En programas bue- administración, materiales, equipo y mano de obra calificada pueden nos, el trabajo está en actividades que tienen altos retornos, que crean ascender hasta el 40 o el 60% del programa. En segundo lugar, los activos y servicios. El aspecto de autodirección es útil porque en los trabajadores tienen que renunciar a algunos ingresos para participar; en países en desarrollo la informalidad es generalizada y los ingresos son ausencia del programa, normalmente ellos son capaces de conseguir tra- difíciles de evaluar. Es doblemente útil como parte de una medida bajo por horas o de embarcarse en actividades de autoempleo que pro- contracíclica en la lucha contra la pobreza durante períodos de crisis ­los ducen bajos retornos. En Trabajar, de Argentina, los ingresos de trabajo trabajadores dejan el programa cuando su fuente regular de medios de que se dejaron de percibir fueron la mitad de los ingresos brutos de vida se recupera después de la crisis. Los programas de obras públicas trabajo; en el programa Garantía de Empleo de Maharashtra, fueron para infraestructura son especialmente bien acogidos en los países de del 53%; y en el ESF de Bolivia, fueron del 60%.83 Teóricamente, los RECUADRO 7.10 Programas de obras públicas: aspectos clave En algunos países de medianos ingresos (Chile, la selección comunitaria de los más necesitados, o normal para proyectos similares en la misma Argentina y Sudáfrica) y algunos de bajos ingresos una lotería. Lo menos deseable es el racionamiento en situación. Hay un trueque entre logros en ingresos (Senegal, Kenia, India y Bangladesh) se ha el que el ingreso es determinado por capataces o por inmediatos mediante el empleo de los pobres, y demostrado que los programas de obras públicas políticos. La participación de la mujer puede elevarse ganancias para los pobres derivadas de la calidad y la funcionan, y en muchos otros no funcionan. Esta mediante salarios no discriminatorios, la provisión de durabilidad de los activos creados. En una situación experiencia internacional ofrece varias lecciones atención infantil en el sitio y sanitarios de crisis en la que las transferencias corrientes a los sobre el diseño y la implementación del programa de suficientemente privados. pobres tienen un peso alto, es deseable una alta obras públicas. Garantía de empleo. Un programa laboral que intensidad en fuerza laboral. Las intensidades Tasa de remuneración. La clave para la garantiza el empleo puede reducir el riesgo a largo laborales promedio oscilan entre 0,5 y 0,65% en los autodirección al objetivo es fijar una tasa salarial plazo que enfrentan los pobres. Aunque son altamente países de bajos ingresos, y son un poco menores en suficientemente baja: no superior al salario del deseables, las garantías no han sido una los países de medianos ingresos (0,4), pero en todo mercado para mano de obra no calificada en el sector característica de la gran mayoría de los programas caso suelen variar significativamente por agrícola o en el informal en un año normal. Si bien públicos de oferta de trabajo. Una excepción la subproyecto. determinar el nivel preciso de la tasa de remuneración constituye el Programa de Garantía de Empleo de Administración e implementación. Es difícil puede no ser fácil, es preferible empezar con una que Maharasthra, India, el cual garantiza trabajo manual administrar e implementar un programa efectivo; sea demasiado baja; si no hay demanda por la no calificado dentro del distrito en el término de 15 requiere la selección y el manejo de una plétora de remuneración ofrecida, puede elevarse. Fijar un nivel días a partir del momento de inscripción en el pequeños proyectos en un área geográfica amplia y bajo de remuneración sirve más que asegurar que el programa de empleo. Si bien esto no necesariamente muchas entidades administrativas. Idealmente, los programa de empleo esté bien autodirigido. También significa empleo accesible en la localidad, el programa programas de obras públicas requieren un menú de mantiene el incentivo para conseguir trabajo regular se acerca mucho a la oferta de una garantía de obras bien integrado al proceso de planeación local y en cuanto lo haya, y ayuda a asegurar que el cualquier clase. India anunció recientemente su sin embargo elástico en tamaño y en horario. Esto programa llegue a la máxima cantidad posible de intención de extender la garantía mediante la puede ser difícil en situaciones de baja capacidad, personas necesitadas. provisión de 100 días de empleo en proyectos de debido a la planeación a futuro y la coordinación Condiciones de elegibilidad. El racionamiento debe obras públicas rurales, a un salario mínimo. El interagencias que se necesitan. En situaciones de alta evitarse; lo ideal es que el único requerimiento sea la programa no ha llegado tan lejos en la implementación capacidad, puede ser difícil adaptar muchos proyectos disposición para trabajar por el salario ofrecido. Si el como para extraer lecciones. Murgai y Ravallion pequeños, intensivos en mano de obra, a los planes de racionamiento resulta inevitable (por ejemplo, si la (2005) estiman algunos resultados posibles para una ciudades de altos y de medianos ingresos relativos a demanda de empleo a la tasa fijada excede al gama de parámetros de diseño: la dirección al objetivo infraestructura sofisticada y a menudo intensivos en presupuesto disponible), deben usarse criterios puede ser buena y los impactos de la pobreza grandes, capital. Es más, asegurar que el programa de oferta de secundarios explícitos: el programa puede apuntar a pero los costos también pueden ser sustanciales ­del trabajo se concentre en la pobreza no es fácil, debido a áreas pobres, el trabajo puede ofrecerse únicamente 1 al 2% del PIB para el programa de 100 días. presiones en conflicto ejercidas por grupos objetivo en estaciones de máxima necesidad, puede limitarse Intensidad en fuerza laboral. La intensidad en alternativos, como el del desempleado calificado. la duración del empleo para cualquier individuo, o mano de obral ­es decir, la participación de los costos pueden implementarse opciones adicionales como salariales en los costos totales­ debe ser superior a lo Fuentes: Subbarao, 2003, y Murgai y Ravallion, 2005. Capacidades humanas 117 ingresos de trabajo a los que hay que renunciar se minimizan permitien- sobre la pobreza son más limitadas, pero PROGRESA (hoy Oportunida- do horarios flexibles o trabajo de medio tiempo, pero esto puede com- des) tuvo un efecto poderoso: las comunidades participantes experimen- plicar la supervisión de las obras públicas y de los trabajadores. taron descensos del 17,4% en la incidencia de pobreza, en comparación con el grupo de control.84 El condicionamiento de los beneficios al uso de servicios de salud y Programas para los jóvenes no trabajadores educación sirve al doble objetivo de evitar la privación severa y de elevar Antes nos concentramos en intervenciones engranadas para superar las las oportunidades de desarrollo humano. Pero hay tensión entre estas circunstancias familiares desventajosas de los hijos pequeños, mediante metas. Una simulación de los resultados que podrían esperarse del pro- una diversidad de servicios que mejoran sus destrezas cognitivas y socia- grama federal Bolsa Escola en Brasil, muestra solamente una pequeña les y los preparan para aprender en la escuela. Aquí nos concentramos reducción (1 punto porcentual) en el índice de pobreza, debido a la pér- en formas de aumentar los ingresos familiares para aliviar la pobreza dida (simulada) de ingresos laborales de los niños que salen de la fuerza entre los niños y mejorar sus opciones en la vida. laboral para asistir a la escuela. PROGRESA (hoy Oportunidades), de Los programas dirigidos a los niños pueden ser universales o con México, tuvo impactos impresionantes sobre la pobreza pero apenas previa comprobación de medios, de participación libre o ligados al uso incrementó las tasas de matrícula primaria en cerca de 1 punto porcen- de servicios de salud y educación. En Europa oriental y occidental, el tual, debido a que ya estaba por encima del 90%. El programa de enfoque tradicional de apoyo económico para los niños es mediante sub- Camboya que se concentra en los grados séptimo a noveno, bien puede sidio por hijo, independiente pero complementado con servicios públi- ayudar con la transición a la escuela secundaria, pero omite a algunos de cos extensivos de educación y salud. Casi todos los programas europeos los hogares más pobres debido a que para ese momento son muchos los occidentales son universales, aunque unos pocos son con previa com- que ya se han salido.85 probación de medios (Italia y España). Una fracción mayor de los pro- En situaciones de bajo acceso a servicios de salud y educación, esta gramas europeos orientales y de los de otros países de medianos ingresos tensión significa que los programas de transferencia condicional pueden son con comprobación previa de medios (Bulgaria, Bielorrusia, Repú- no ser vehículos apropiados de asistencia social. Las condiciones impedi- blica Checa, República del Kirguistán, Polonia, Rumania, Federación rían que el programa sirviera a los más pobres. Lo opuesto es igualmen- Rusa, Serbia y Montenegro, República Eslovaca, Argentina, Chile). En te válido: cuando el uso de servicios ya es satisfactorio, tal vez no valga África, América Latina y Asia hay una larga y extensa historia de pro- la pena utilizar recursos administrativos para verificar el cumplimento gramas de alimentación escolar y de salud materno infantil que distri- de las condiciones para el uso de servicios. buyen alimentos (u ocasionalmente vales para alimentos). Muchos de estos programas se apoyan en mecanismos existentes de entrega de ser- vicios para hacer factible o más barata su administración. Programas para los ancianos no trabajadores Una nueva ola de TCE reconoce que los mercados imperfectos pue- Casi todos los países tienen programas públicos de pensiones para los den llevar a la subinversión en capital humano (capítulo 5) y busca ex- ancianos. Dos argumentos constituyen una justificación para que los plícitamente elevar el potencial de generación de oportunidades que gobiernos obliguen a un sistema de pensiones para proveer seguridad tiene el apoyo económico, mediante vínculos con el uso de los servicios. para la vejez: los mercados financieros imperfectos limitan el espacio Ahora se están implementando programas TCE en cerca de 24 países, para la redistribución a lo largo de una vida, y las "fallas" humanas para principalmente en América Latina ­pero también se están discutiendo ver suficientemente lejos en el futuro puede llevar a un ahorro insufi- en muchos otros países y en todas las regiones. Estos programas trans- ciente para la vejez. La necesidad de seguridad para la vejez crecerá. Se fieren ingresos en efectivo o en especie a los hogares pobres que tienen proyecta que la población de 60 años de edad ­alrededor del 10% de la niños. Otorgan beneficios solamente si los niños cumplen determinados población mundial hoy­ llegue a cerca del 21% para 2050. Y la frac- estándares de asistencia a la escuela o de participación en programas de ción de mayores de 80 ­alrededor del 12% hoy­ se espera que llegue al salud. En los programas TCE de los que hay buenos datos, los resulta- 19% para 2050.86 dos finales de la dirección a un objetivo específico han sido muy buenos Los programas de pensión por contribución no han resuelto el pro- y en general a un costo administrativo razonable. Los 5 programas revi- blema de seguridad para la vejez. El cubrimiento es bajo ­sólo el 20% sados por Morley y Coady (2003) distribuyen mucho más que una par- de la fuerza laboral global. Incluso en sistemas de pensiones que tienen ticipación proporcional a los quintiles inferiores (cuadro 7.2). En cubrimiento extensivo, los pobres de siempre no pueden contribuir lo promedio, la parte de los beneficios del programa que va al 40% más suficiente para tener en la vejez una pensión que les permita vivir fuera bajo de la población es un sorprendente 81%. Las evidencias de impacto de la pobreza. Las mujeres mayores que no han trabajado fuera de la Cuadro 7.2 Dirección hacia el desempeño de los programas de transferencia condicional a PROGRESA (ahora Quintil PRAF (Honduras) RPS (Nicaragua) Oportunidades) (México) SUF (Chile) FFE (Bangladesh) 1 43 55 40 67 ­ 2 80 81 62 89 48 3 94 94 81 97 ­ 4 98 99 93 100 ­ 5 100 100 100 100 100 Fuente: Morley y Coady, 2003, cuadro 5-3. Nota: PRAF = Programa de Asignación Familiar; RPS = Red de Protección Social; SUF = Subsidio Unitario Familiar; FFE = Food For Education; ­ = no disponible. a. Participación acumulativa (%) del beneficio captado, por quintil según ingresos. 118 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 casa son particularmente vulnerables. Es más, en algunos países como con niños, que tienen toda su vida por delante, deberían tener mayor Kenia, Uganda, Sri Lanka y Zambia, programas deficientemente go- prioridad. De hecho, algunos defienden un cambio del gasto público en bernados dieron a los trabajadores de bajos ingresos retornos inferiores pensiones para dirigirlo a las familias con niños en Brasil, en tanto que que los depósitos bancarios y las inversiones alternativas en tierra, he- otros sugieren que podría ser más apropiado concentrarse en el desem- rramientas o un vehículo.87 pleo para reducir la pobreza en Sudáfrica.91 Las opciones de asistir a los ancianos pobres incluyen: sistemas de Puede haber importantes razones de economía política por las cuales ampliación de pensiones para cubrir más gente, adición de un elemento los programas para los ancianos consiguen tanto apoyo político. Hay redistributivo como parte de un programa de pensiones por cuotas, o el evidencias directas de encuestas de actitud, entre sociedades y grupos cubrimiento mediante una "pensión social" aparte, financiada con in- de edad, acerca de que las preocupaciones relativas a la pobreza en la gresos generales. Una cuarta opción es un programa general de asisten- vejez son fuertes y ampliamente compartidas, quizá porque la mayoría cia social basado en las necesidades. de la gente espera llegar a la vejez (pero no necesariamente desempleada Se ha intentado ampliar el cubrimiento de las pensiones por contri- ni como madre soltera ni discapacitada) y también porque la vejez es bución, con poco éxito. En República de Corea, el mandato de expan- más fácilmente verificable y está menos sujeta a riesgo moral, por ejem- sión de la cobertura a los agricultores, los pescadores y los autoempleados plo, en comparación con el seguro de desempleo.92 se cumplió con protestas masivas; al final, el gobierno tuvo que subsidiar total o parcialmente las contribuciones de casi dos tercios de la pobla- Programas para grupos vulnerables especiales ción objetivo. La adición de un elemento redistributivo es común, pero a medida que las reformas fortalecen el lazo entre contribuciones y be- Algunos grupos son vulnerables independientemente de la edad: los neficios, por razones de eficiencia, ese elemento redistributivo se va achi- discapacitados, los infectados con VIH, las minorías étnicas, ciertas cas- cando. tas, hogares internamente desplazados, refugiados y huérfanos (recua- Las pensiones sociales proveen transferencias a los ancianos sin exigir dro 7.11).93 Uno de los problemas clave de proveer transferencias a estos contribuciones previas ni el retiro de la fuerza laboral.88 Pueden ser grupos está en si establecer programas específicos o incluir a esos grupos universales, como en Botsuana, Mauricio, Namibia o Bolivia. O pueden en un programa más general. No existe una respuesta universal para requerir comprobación previa de medios, como en Sudáfrica, Senegal, esto, y en cada caso tiene que diagnosticarse un conjunto complejo de India, Bangladesh, varios países de América Latina, Australia, Italia y aspectos. Uno es la dirección al objetivo. No todos los huérfanos, las Nueva Zelanda. Muchos de ellos complementan los sistemas por con- viudas ni los discapacitados son pobres, así que los programas universa- tribuciones que cubren a los grupos de altos ingresos. Cuando las trans- les incluirán a algunos no pobres. Una segunda cuestión se refiere a las ferencias conllevan previa comprobación de medios, los programas son necesidades especiales de los grupos. ¿Será suficiente el solo apoyo eco- realmente un caso especial de transferencias de efectivo basadas en las nómico o, si no lo es (cosa que habitualmente sucede), tiene sentido necesidades y limitadas a los ancianos. Los desafíos de la dirección a ligar el apoyo económico a otros programas para el grupo? Por ejemplo, un objetivo que se discutieron anteriormente y las soluciones poten- cuando súbitamente se generan grandes grupos de desplazados interna- ciales son similares. Sin embargo, los desincentivos laborales se suavi- mente o de refugiados, sus necesidades de vivienda, alimentación y ser- zan porque las sociedades esperan menores esfuerzos de trabajo de los vicios de salud pueden tensionar la disponibilidad local. En esos casos, mayores.89 la primera respuesta a esos grupos normalmente es la provisión en espe- Evidencias de varios países en la implementación de grandes progra- cie, y solamente después de que se asientan o se reducen un poco, surge mas sociales de pensiones indican que los costos oscilan entre el 1 y el la cuestión de si cambiar por una asistencia en efectivo basada en las 2% del PIB, nada insignificante para países en desarrollo y de bajos necesidades o por un programa de oferta de trabajo. Programas especia- ingresos. Schwartz (2003) simula los costos de proveer pensiones socia- les para grupos que sean vistos positivamente o que se considere que lo les, limitando los beneficios al 40% del PIB per cápita y la elegibilidad merecen, como los veteranos o los discapacitados, pueden tener apoyo a las personas de 75 años o más, en 6 países africanos. Los costos varia- político suficiente; pero si se trata de un grupo excluido, como una mi- rían entre el 0,2% del PIB en Kenia hasta el 0,7% del PIB en Ghana, noría étnica o grupos VIH positivo, tales programas pueden no conse- cosa que de todos modos no es insignificante. Kakwani y Subbarao (2005) guir apoyo suficiente. simulan varias opciones para 15 países africanos y concluyen que lo mejor Si bien las transferencias estándar pueden proteger a estos grupos, ­teniendo en cuenta el impacto sobre la pobreza, el costo fiscal y los un conjunto más amplio de políticas puede ayudar a expandir sus opor- efectos sobre los incentivos­ es mantener bajo el beneficio (alrededor de tunidades y facilitar su integración a la sociedad. Algunos países han un tercio del umbral de pobreza), el límite de edad elegible en 65 años usado la acción afirmativa (ver capítulo 8). Otros han usado regulacio- o más, y apuntar únicamente a los ancianos pobres, sacrificando así la nes y campañas de conscientización que sancionan prácticas locales per- simplicidad administrativa y la ventaja política del universalismo. Hay judiciales, para ayudar a prevenir la discriminación. Entre las respuestas suficiente variación entre países para justificar esfuerzos específicos por de política están la creación de un marco para escuchar a grupos de país para determinar los niveles de beneficio y elegibilidad y los méto- defensoría e incluir esas preocupaciones en la corriente general para que dos de apuntar al objetivo, en vez de fiarse de reglas empíricas. lleguen a la práctica gubernamental, a menudo aprovechando arreglos ¿Cómo debemos considerar el equilibrio entre pensiones sociales para informales o privados, como los de las organizaciones basadas en la fe. los ancianos y otros programas, como los dirigidos a familias con niños? ¿Merecen más los ancianos pobres que los demás pobres? Brasil gasta el Resumen 1% del PIB para transferir US$70 al mes a 5,3 millones de ancianos pobres y solamente el 0,15% del PIB para transferir entre US$6 y US$19 La equidad en la adquisición de capacidades humanas ­mediante desa- mensuales a 5 millones de familias, a fin de respaldar la asistencia a la rrollo infantil temprano, educación formal, servicios de salud y protec- escuela a través del programa Bolsa Escola.90 Al pensar en si éste es el ción social­ está en el centro de una estrategia dirigida a igualar las equilibrio correcto, en general puede argüirse que las familias jóvenes y oportunidades de las personas para llevar una vida productiva plena. La Capacidades humanas 119 RECUADRO 7.11 Huérfanos y acción pública en África Los conflictos y la pandemia de VIH/SIDA están desventaja es más fuerte para las niñas adoptadas incluida la supervisión por parte de ONG o de generando una crisis humanitaria de primer orden que para los varones. Los riesgos psicológicos organizaciones comunitarias. para las familias en África subsahariana. Hay hoy también son altos, dado que la muerte de uno de los Cuando el acceso a los servicios básicos de en la región nada menos que 43 millones de niños padres suele dejar al hijo en un estado de trauma, educación y salud generalmente es bajo, renunciar a huérfanos, el 10% de los cuales han perdido a los carente de atención y guía, impedido para la las tarifas escolares y a las obligaciones de uniformes dos padres. Los huérfanos son más del 15% del socialización. ayudaría a incrementar las tasas de matrícula de todos total de niños en 11 países, y la cifra sigue La principal estrategia de adaptación en África es los niños, incluidos los huérfanos, como en Uganda. creciendo. la adopción por parte de la familia extensa. Toda vez Cuando el acceso promedio a los servicios es alto, pero La muerte de un miembro económicamente que sea posible, las intervenciones en primer lugar la diferencia de acceso entre los pobres y los no productivo del hogar tiene todas las probabilidades de deben tratar de fortalecer las respuestas de las bases pobres y entre los huérfanos y los no huérfanos es conducir a la familia a la penuria, debido a los costos en cuanto a atención de los huérfanos, y recurrir a grande, parecen apropiadas las transferencias de del funeral, a la pérdida del ingreso regular y al riesgo intervenciones suplementarias solamente cuando la efectivo condicionadas a la asistencia de los niños a la de perder la propiedad. El desgaste del capital familia extensa ya no sea suficiente o capaz. Cuando escuela. En estas líneas, los programas innovadores humano es otro riesgo mayor: micro estudios y no es posible ningún otro arreglo para la vida, la están apenas empezando (como en Suazilandia). análisis de encuestas de hogares sugieren que, en experiencia y la investigación muestran que los comparación con los demás niños del hogar, la orfanatos tienen que ser el "último recurso". matrícula de los niños adoptados es más baja, éstos Reconociendo el espacio para la explotación de niños trabajan más horas en quehaceres domésticos y vulnerables en el marco de cualquier arreglo, tiene que Fuentes: Subbarao y Coury, 2004; USAID, UNAIDS, y UNICEF, tienen menos cubrimiento en inmunizaciones, y la haber controles y compensaciones apropiados, 2004. provisión general de estos servicios también es buena para el desarrollo diseño sano de programas e impuestos para minimizar los costos en efi- y la reducción de la pobreza, por sus impactos sobre la innovación, la ciencia y crear estructuras de responsabilidad, y también mediante coa- productividad y la cohesión social. Pero hay grandes desafíos para el liciones políticas que puedan reducir el asalto de las élites. aprovisionamiento equitativo: conseguir que los problemas relevantes El poder de una mayor equidad en capacidades humanas para des- se incluyan en la agenda de política; luchar contra la captura política de montar las trampas de desigualdad, es enorme, pues contribuye direc- las instituciones, de tal manera que éstas no sirvan únicamente a los tamente a nivelar los campos de juego económico, político y sociocultural. poderosos y a los influyentes, y manejar trueques entre eficiencia y equi- Pero lograr mayor equidad en capacidad humana no es suficiente para dad, especialmente en el corto plazo. También hay buenos prospectos romper la trampa de desigualdad. Se necesita que esté complementada de cambio incremental mediante la abogacía, para señalar los beneficios con justicia en los retornos de esas capacidades y en el acceso a bienes a largo plazo aun cuando haya costos en el corto plazo, a través del complementarios, temas que discutimos en el próximo capítulo. 120 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 8 capítulo Justicia, tierra e infraestructura Para poder ampliar las oportunidades a las que pueda tener acceso la Lucha contra la apropiación por parte de las élites gente, se necesita algo más que construir capacidades humanas. La gen- y contra la discriminación te también necesita otros activos, acceso al mercado y la seguridad de Con frecuencia, los intereses políticos y económicos de las élites coinci- las personas y de la propiedad. El presente capítulo se inicia con una den a expensas de una mayoría desprovista de poder. Los derechos de la descripción de los sistemas de justicia, demostrando la importancia crucial mayoría de los ciudadanos son inestables cuando el poder se encuentra que se les asigna para garantizar un campo de juego uniforme y resulta- en manos de una élite pequeña. Como se describe en el capítulo 6, un dos justos. A continuación, la atención se centra en las políticas dirigi- siglo de existencia del sistema bancario en México ilustra la forma en das a ampliar el acceso a los activos complementarios de la tierra y la que los tratos entre las élites política y económica llevaron a la creación infraestructura. En el capítulo 9 se aborda el fomento de la equidad en de monopolios y leyes bancarias que mantuvieron un sistema de rentas los mercados. compartidas entre los bancos y los gobiernos.1 Otro ejemplo extraordi- nario de apropiación por parte de las élites surge de las economías en transición y de la aparición de una clase oligarca que, para enriquecerse, Construcción de sistemas equitativos de justicia manipulaba a los políticos y moldeaba las instituciones a su antojo.2 Los sistemas legales que se doblegan ante intereses egoístas también tien- Las reglas que rigen la sociedad y las instituciones que las establecen, den a discriminar a otros grupos a través de leyes y prácticas inequitativas. mantienen y transforman, regulan las interacciones de mercado y de Garantizar la igualdad ante la ley y asegurar los derechos, tanto per- no-mercado. Esas reglas determinan las dotaciones, los derechos y obli- sonales como de propiedad para un vasto sector de la comunidad, brin- gaciones, y la capacidad de la gente para producir resultados equitati- da a las personas el incentivo y las oportunidades para participar en la vos. Al reflejar y producir la distribución del poder entre grupos, las vida política y económica. Lo anterior exige un poder judicial indepen- buenas instituciones (tan necesarias para la prosperidad) surgen única- diente y responsable que proteja sin discriminaciones los derechos de los mente cuando es equitativa la distribución del poder político y de los ciudadanos. derechos exigibles. Las instituciones legales juegan papel fundamental en la distribu- Reforzar la independencia judicial y la responsabilidad. En muchos ción del poder y de los derechos. Así mismo, esas instituciones apunta- países, un principio del sistema legal ­administrado por muchas ramas lan las formas y las funciones de otras instituciones que prestan servicios del gobierno­ constriñe el poder político.3 En este sistema, un poder públicos y reglamentan las prácticas del mercado. Los sistemas de justi- judicial independiente actúa como salvaguarda contra los abusos del cia pueden convertirse en el vehículo de mediación de conflictos, resolu- poder público y no público. Como los jueces también pueden estar ex- ción de controversias y sustentación del orden social. Pero los sistemas puestos a ser objeto de apropiación por parte de las élites y a la corrup- de justicia inequitativos pueden perpetuar las trampas de la desigual- ción, los mecanismos de rendición de cuentas representan un aspecto dad, manteniendo o reproduciendo intereses de las élites y prácticas fundamental de independencia judicial legítima.4 discriminatorias. Por tanto, los sistemas equitativos de justicia son esen- En muchos países en desarrollo, el vuelco hacia un poder judicial ciales a un desarrollo sostenible equitativo. responsable e independiente exige un cambio en la cultura y en la prác- La construcción de sistemas de justicia más equitativos encuentra tica institucional. En 1995, Etiopía estableció por primera vez un poder tres retos principales: que suelen estar interrelacionados y se refuerzan judicial independiente.5 En Vietnam, era común la "justicia por teléfo- entre sí. Primero, las instituciones legales pueden estar expuestas a ser no", según la cual élites partidistas llamaban habitualmente a los jueces objeto de apropiación por parte de los intereses de las élites o pueden para dirigir sus decisiones.6 Cambiar en estos dos países prácticas discriminar en contra de ciertos grupos. Segundo, estas instituciones institucionales consolidadas ha significado un proceso lento. Las malas suelen ser inaccesibles porque son incompatibles con las normas y las condiciones del servicio judicial de muchos países pueden aumentar la tradiciones locales y son física o económicamente inaccesibles o porque corrupción7. Por ejemplo, la baja remuneración de los magistrados en la gente carece de los conocimientos o de las capacidades para manio- Kenia los exponía a la financiación alternativa de sus servicios. En 2004, brar a través de los vericuetos del sistema. Tercero, la apropiación por el gobierno de Kenia despidió por cargos de corrupción8a casi la tercera parte de las élites y lo inaccesible del sistema legal pueden significar que parte de los funcionarios del poder judicial. las políticas relacionadas con el delito y con la seguridad personal no Fomentar la independencia judicial sin establecer mecanismos de sean equitativas y perpetúen trampas de desigualdad relacionadas con rendición de cuentas puede llegar a afianzar aún más los intereses de las el delito. élites. Tanto para los mecanismos de rendición de cuentas como para la 120 Justitica, tierra e infraestructura 121 independencia del poder judicial, resultan vitales las salvaguardas suficiente la igualdad legal. Algunos países han promulgado leyes que institucionales, la transparencia y la existencia de un constituyente. En- discriminan a favor de ciertos grupos, creando programas de acción afir- tre las salvaguardas institucionales está el proveer de seguridad de te- mativa con base en la raza, la etnia y el género o para personas con nencia del cargo y mejorar las condiciones de trabajo de los jueces; incapacidades físicas. Una evaluación de dos de los programas de acción nombramientos rigurosos y transparentes y procesos disciplinarios; me- afirmativa de mayor cobertura puestos en práctica en India y en Estados canismos transparentes de asignación de procesos y de manejo de proce- Unidos indica resultados variados (recuadro 8.2). sos; juicios transparentes y abiertos; derechos de apelación y la publicación La mera existencia de "leyes equitativas" para la acción afirmativa de las decisiones judiciales; e información pública sobre los tribunales.9 no garantiza la ejecución equitativa de esas leyes ni su observancia. Por Muchos países han consagrado la independencia judicial en la Constitu- ejemplo, en Perú y Honduras, la discriminación de género de las deci- ción o en las leyes del Estado.10 Bolivia ha establecido concursos abiertos siones judiciales y el tratamiento a que son sometidas las mujeres por para nombrar a los jueces y estándares éticos que deben cumplir los parte de la policía y de los jueces, las desanima para utilizar el sistema jueces. En Filipinas, los tribunales tienen un sistema de desempeño de de resolución de conflictos.13 Es más probable que grupos tan desfa- gestión para el personal judicial y no judicial. vorecidos como éstos experimenten el lado de la Ley de "ley y orden" Campañas públicas de información pueden reforzar la independen- que la protección de sus derechos (como se analiza a continuación bajo cia y la responsabilidad de los tribunales, aumentando la confianza de el encabezado de delito y seguridad personal). los ciudadanos en el sistema y su compromiso con el mismo y mejoran- do la capacidad de la gente para exigir mayor gobernabilidad y hacer Hacer accesible a la justicia responsables a quienes detentan el poder. En Colombia, servicios públi- cos de información existentes en los principales tribunales divulgan in- Los derechos de la gente continúan siendo teóricos si las instituciones formación y ayudan a la gente a conocer el funcionamiento de los encargadas de su observancia son inaccesibles. La capacidad de acceso tribunales. En Venezuela, la información se entrega al público a través depende de cuán compatibles sean las leyes con las normas y las apre- de un portal judicial que existe en la internet para el Tribunal Supre- hensiones que moldean la vida de las personas. Se hace necesario que las mo.11 instituciones legales sean física y económicamente accesibles y la gente El fortalecimiento de las relaciones entre la sociedad civil, los medios debe contar con los conocimientos y con la capacidad para reclamar sus y los tribunales también ha servido para hacer más sensible a la opinión derechos. pública y para mejorar el escrutinio del sistema judicial. Los jueces ineficientes se han visto obligados a renunciar por causa de campañas Abordar la compatibilidad del Estado y sistemas convencionales de mediáticas de presión, como la vigilancia de los medios en Filipinas.12 justicia. En la mayoría de países funcionan formas de jurisprudencia Los medios también pueden divulgar información, como el programa convencional o no estatal.14 Aún así, las políticas de reforma del sector de televisión "Mis Derechos" en Armenia (recuadro 8.1). Programas de la justicia a menudo las olvidan. Parte importante de las estrategias similares han aparecido en otras partes de Europa oriental. En Georgia, de reformas equitativas es comprometerse con los sistemas convencio- una ONG que divulgaba información sobre los tribunales hizo aumen- nales, por dos razones principales. La primera, la ley consuetudinaria tar la satisfacción de los ciudadanos con los tribunales. Para proteger a los ciudadanos contra los abusos del poder público, no es suficiente la existencia de un poder judicial independiente y res- RECUADRO 8.1 Aumentar la cultura legal y la sensibilidad ponsable: también se necesitan leyes y mecanismos institucionales ade- pública: "Mis Derechos" en la televisión cuados. Por ejemplo, en Tailandia, en 2001 se crearon por primera vez pública de Armenia tribunales administrativos por separado para proteger a los ciudadanos En Armenia, mucha gente no tenía conocimiento alguno sobre el sistema legal o contra usos arbitrarios del poder del Estado. La finalidad de los tribuna- sobre los derechos que les confiere la ley. Y es generalizada la desconfianza en les es garantizar que las autoridades públicas actúen en concordancia los tribunales. En una campaña reciente de sensibilización ciudadana, el gobierno con las leyes y la normatividad del Estado. Así mismo, los tribunales patrocinó un programa de televisión diseñado para ofrecer a los ciudadanos buscan reforzar la participación ciudadana en la formulación de las po- ejemplos, asesoría e información sobre sus derechos legales. líticas públicas y en su vigilancia. En los tres primeros años los tribuna- "Mis Derechos" acude a juicios simulados para representar procesos reales les procesaron casi 17.000 procesos, la mayor parte relacionados con la en los tribunales de Armenia. El juez que aparece en la televisión es un viceministro de Justicia y las partes suelen ser las involucradas en los pleitos corrupción o con otros hechos ilícitos cometidos por funcionarios públi- reales. Los temas son oportunos y despiertan gran interés: conflictos de cos. En razón del impacto social que causaron, muchos de los procesos arrendamientos y de propiedad, problemas de aduanas y asuntos del derecho de ocuparon las primeras planas de los periódicos de Tailandia. familia. Una audiencia en vivo compuesta por jueces, abogados, funcionarios legales y otras personas, que debaten al aire los juicios. Combate contra normas y prácticas discriminatorias. Las leyes que re- El programa se presenta una vez por semana en el canal público de la fuerzan prácticas excluyentes en instituciones regidas por la normatividad televisión de Armenia. Después de apenas cinco o seis programas, "Mis perpetúan relaciones desiguales de poder. Algunas leyes pueden discri- Derechos" se convirtió en el programa de mayor sintonía de Armenia. Son múltiples los informes de espectadores que solicitan documentos legales y minar a grupos particulares, como las leyes que afectan a los pueblos decisiones legales a notarios, jueces y otros funcionarios del sistema legal con indígenas o las leyes del apartheid en Sudáfrica. La ausencia de leyes base en lo que han aprendido gracias al programa. Y cuando un poblado se quedó también puede reforzar las relaciones desiguales de poder, como sucede sin el fluido eléctrico minutos antes de comenzar el programa, ¡la gente del con la violencia doméstica, relegada a menudo al ámbito no legal de lo pueblo marchó en masa hacia la oficina del alcalde y acusó a los funcionarios privado. locales de haber cortado el servicio intencionalmente para que la gente no En muchos países, leyes contra la discriminación y a favor de la igual- pudiera ver el programa! dad de oportunidades han servido para reducir las prácticas discrimi- Fuente: Decker y otros (2995). natorias. Sin embargo, la desventaja histórica puede significar que no es 122 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 RECUADRO 8.2 Acción afirmativa en India y Estados Unidos El programa de acción afirmativa en India se basa limitación a empleos mal pagados de ínfima categoría, empleo en el sector formal y educación superior, principalmente en la casta y en el género, y el de los discriminación social y económica, estereotipos liberándolas de desempeñar trabajos serviles. Estados Unidos se basa principalmente en la raza. negativos y violencia. La Ley de 1964 de Derechos Contando con los cargos reservados para las Antes de la independencia de India, el gobierno Civiles y la legislación posterior, los fallos de la Corte mujeres en los gobiernos locales, mujeres líderes británico introdujo la acción afirmativa para resolver Suprema y las órdenes ejecutivas de los setenta, elegidas toman decisiones acordes con las necesidades el problema de la discriminación contra las castas incorporaron la acción afirmativa en los ámbitos de las mujeres (Chattopadhyay y Duflo 2004). Los "intocables" (conocidas hoy día como Dalits) y contra político, judicial, administrativo y económico de la representantes de las castas bajas ante las asambleas las castas "tribales" (conocidas en la actualidad como sociedad estadounidense. Comenzando por el rótulo de públicas aumentan la asignación de empleos basados Adivasis). Después de la independencia en 1947, en la "oportunidad igual", los procedimientos de selección en cuotas a los constituyentes de las castas bajas Constitución quedaron promulgadas las políticas de incluían la indemnización por reparación, con el fin de (Pande 2003). Y representantes de los Dalit en los reservar 22,5% de los puestos en instituciones garantizar la representación adecuada de las minorías gobiernos de los poblados mejoran la focalización de educativas, de los cargos públicos y de los escaños en la educación y en el empleo (Deshpande 2005). los beneficios para que sean dirigidos a los Dalit electorales. A partir de 1991, se ha agregado una En ambos países, los programas se han convertido (Besley y otros 2004). cuota adicional de 27% para otras castas bajas en el epicentro de batallas políticas por razones de En Estados Unidos, continúan siendo significativas (llamadas Otras castas atrasadas), aunque sin raza y casta. Los críticos aducen que los programas las disparidades entre negros y blancos en todos los garantías constitucionales. Y a partir de 1993, se han tienden a beneficiar a los estratos superiores de los indicadores económicos y existen evidencias sobre reservado para las mujeres, Dalits y Adivasis 33% de grupos minoritarios, y resulta tarea difícil ponerles fin. brechas discriminatorias en los salarios. Pero la acción los cargos en el gobierno local (Deshpande 2005). En India, se plantea que los programas aplican a afirmativa en los empleos ha aumentado el empleo de En Estados Unidos, durante dos siglos predominó castas secundarias que tradicionalmente no han los negros y la matrícula en educación superior (Holzer la esclavitud y no fue sino hasta 1866 cuando se tenido que enfrentar la discriminación (Sowell 2004). y Neumark 2000, Bowen y Bok 1998). Pero el concedieron derechos ciudadanos a los negros. También es posible que refuercen estereotipos elemento casi voluntario del programa de Estados El sistema que remplazó a la esclavitud apenas fue negativos, poniendo a las minorías en cargos para los Unidos significa que los litigios pueden diluir el tangencialmente mejor, presentando algunos rasgos cuales no están calificadas (Coate y Loury 1993). No programa, mientras continúa siendo muy baja la similares a los del sistema indio de castas: obstante las debilidades señaladas, el programa de representación de los negros ante los entes segregación, negación de la educación, India ha brindado a muchas familias Dalit y Adivasi gubernamentales. suele ser parte fundamental de la identidad y del sistema de creencias bién se las considera arcaicas o rígidas ­no se avienen a la moderniza- de una comunidad; por tanto, la falta de reconocimiento puede ser in- ción, a relaciones eficientes de mercado o a metas de desarrollo más trínsecamente discriminatoria y servir para excluir a las comunidades amplias. Con frecuencia se las considera demasiado localizadas y com- del sistema público más amplio. La segunda razón, el no lograr compro- plejas, haciendo más difíciles iniciativas generalizadas de reforma. Esas meterse con sistemas convencionales, puede dejar fuera de control a prácticas pueden carecer de legitimidad en el plano local. Por ejemplo, prácticas inequitativas e ineficientes en el ámbito local. el régimen colonial ha distorsionado de manera significativa a muchos Cuando los sistemas públicos y no públicos se han desarrollado uno sistemas de África subsahariana, porque los gobiernos coloniales acos- después del otro, a menudo se complementan entre sí y refuerzan códi- tumbraban a utilizar a los jefes de tribus locales para mantener el con- gos y normas socialmente aceptadas. Pero en aquellas comunidades donde trol y establecieron estructuras de base étnica más autoritarias de las los sistemas públicos carecen de legitimidad y de cobertura política, los que existían anteriormente.18 sistemas convencionales suelen actuar con independencia del sistema Sin embargo, sería equivocado suponer que toda ley consuetudinaria legal del Estado, el cual se puede rechazar, pasar por alto o no compren- discrimina a grupos marginados ­o que la ley occidental no lo hace. Por der. Las dificultades reales surgen cuando los sistemas locales conven- ejemplo, en la comunidad AmaHlubi de la Provincia KwaZulú de Na- cionales entran en pugna con los derechos y las responsabilidades que se tal en Sudáfrica, se consideran iguales a mujeres y hombres, con iguales articulan en la Legislación estatal. derechos a la propiedad.19 Es más, con frecuencia existen buenas razo- En muchos países en desarrollo, los sistemas convencionales consti- nes para que las personas opten por utilizar sistemas convencionales. tuyen la forma predominante de normatividad y resolución de conflic- Los sistemas públicos pueden carecer de legitimidad o pueden ser consi- tos. En Sierra Leona, a partir de 2003, cerca de 85% de la población derados como mecanismos de control que utilizan regímenes opresivos. quedó sometida a la ley convencional.15 La tenencia convencional, como O los sistemas públicos pueden carecer de capacidad, estar fuera del se analiza a continuación, afecta a 90% de las transacciones de tierras en alcance de los ciudadanos o aumentar los costos de transacción de ma- Mozambique y Ghana.16 La justicia consuetudinaria depende de las tra- nera desproporcionada.20 En la Tanzania rural, la percepción de que las diciones locales, lo mismo que lo hace la historia política de un país o de instituciones públicas no tienen la capacidad para defender la ley y el una región. Etiopía acepta oficialmente más de 100 "naciones o pue- orden ha llevado al surgimiento de "nuevas" formas de grupos organi- blos" diferentes y más de 75 lenguas. zados de defensa de las poblaciones, llamados sungusungu. En tanto ile- Los sistemas convencionales pueden ser incompatibles con los dere- gales en el sentido técnico, considerando el éxito que han alcanzado chos económicos, sociales y civiles. Se considera que muchas formas de reduciendo el delito, el Estado apoya informalmente a estos grupos.21 ley convencional discriminan contra los grupos marginados. Por ejem- Tratar de ignorar o de erradicar las prácticas convencionales puede plo, en gran parte del África subsahariana, los sistemas consuetudina- tener también graves implicaciones negativas. Las reformas ordenadas rios niegan sistemáticamente los derechos de la mujer a la tierra, al por la cúspide del gobierno pueden socavar a las instituciones informa- patrimonio o a las oportunidades.17 A las prácticas consuetudinarias tam- les sin ofrecer alternativas viables y ese vacío puede llevar a la usurpa- Justitica, tierra e infraestructura 123 ción del poder, a la ilegalidad o hasta al conflicto violento. Cuando no mientos injustos o los costos poco razonables pueden convertirlas en funcionan ni los mecanismos formales ni los no formales, existen mayo- algo fuera del alcance de la comunidad.26 Así mismo, las instituciones res probabilidades de abusos a los derechos humanos y de un conflicto pueden ser inaccesibles si la gente no conoce sus derechos y no puede grave. Por ejemplo, según los hallazgos de un estudio realizado en el guiarse en el laberinto de los sistemas encargados de protegerlos. sector rural de Colombia, la incidencia de los vigilantes, "la justicia de Un gran despliegue de campañas de información informa sobre sus las masas" o el linchamiento es mayor cinco veces y media en las comu- derechos a los ciudadanos (analizado antes). Aun si la gente conoce sus nidades en las cuales los mecanismos informales han dejado de funcio- derechos, su capacidad para guiarse en el sistema puede ser limitada. nar eficazmente y donde continúa siendo limitada la presencia del Con frecuencia, el acceso a los servicios legales es restringido o costoso. Estado.22 En Honduras, en el caso de la manutención de un niño, los honorarios El fracaso en involucrarse con sistemas convencionales puede signifi- legales para obtener la pensión alimenticia mensual de 100 lempiras car que las prácticas discriminatorias continúen siendo incontroverti- (US$5,30) podrían ascender hasta a 2.000 lempiras (US$106), o casi bles. Mientras, oficialmente en muchos países la ley pública protege los dos años de pensión alimenticia. Además de los costos, están los reque- derechos de las mujeres, las normas locales y las estructuras de poder rimientos de que abogados representen a las partes. Por ejemplo, en la continúan haciendo casi imposible que las mujeres reclamen sus dere- mayoría de los países de América Latina no se permite representarse a sí chos. mismo ante los tribunales, negando efectivamente el acceso con base en Es bastante reciente la atención cuidadosa a sistemas convencionales la situación económica. La asistencia legal puede aumentar el acceso de en reformas institucionales de mayor envergadura. Sin embargo, mu- la gente a servicios legales básicos y a los tribunales (recuadro 8.4). Lo chos gobiernos, como el de Sudáfrica, han comenzado a trabajar para mismo pueden hacer los centros comunitarios de mediación, los jueces integrar en marcos estatales más amplios a las instituciones convencio- legos y los tribunales ambulantes. En Filipinas y México se han repro- nales (recuadro 8.3).23 Muchos países han tratado de integrar sistemas ducido los tribunales ambulantes, introducidos en 1999 en Brasil. En agrarios convencionales en sistemas formales de leyes agrarias (recuadro Guatemala se han creado 24 centros de mediación, donde trabajan me- 8.7). ONG locales y grupos comunitarios también han ayudado a los diadores que hablan castellano y las lenguas maya locales.27 grupos marginales a habilitarse para cuestionar en el plano local las En algunos lugres, los movimientos sociales brindan el apoyo para normas discriminatorias. que la gente utilice los tribunales y reclame sus derechos constituciona- les, como sucede con los movimientos de campesinos sin tierra en Brasil Crear instituciones legales adecuadas y abiertas. Aun cuando existan, y México. También en Argentina, los trabajadores fabriles desempleados los sistemas formales suelen carecer de una infraestructura adecuada o han ocupado las fábricas cerradas y reclamado sus derechos ante los son tan débiles en términos institucionales que los ciudadanos no pue- tribunales y a través del proceso legislativo. En otros casos, organizacio- den reclamar sus derechos. Las instituciones formales sólo pueden existir nes de la sociedad civil han prestado ayuda a grupos que reclaman sus en las ciudades grandes, y aun así, las demoras excesivas, los procedi- derechos ­como en el caso del "derecho a la salud" que se analiza en el capítulo 10. El descontento de las ciudadanos y el conflicto pueden debilitar aún más a las instituciones legales. En Sierra Leona, diez años de guerra civil RECUADRO 8.3 Estrategias públicas e instituciones convencionales en Sudáfrica dejó en ruinas el sistema legal: los tribunales quedaron destruidos y jueces, abogados y oficiales de la policía fueron asesinados u obligados a Ya para 1830 se había iniciado en Sudáfrica la coexistencia de varias leyes públicas oficiales, cuando se otorgó autoridad a los jefes tribales en la Colonia del Cabo para hacer cumplir las leyes indígenas (autoridad sometida a examen por parte de un funcionario del gobierno de la colonia).24 A finales de la época del RECUADRO 8.4 El impacto de la ayuda legal en Ecuador apartheid había aproximadamente 800 comunidades y líderes tradicionales reconocidos oficialmente, 12.000 caciques y 12 reyes. Como sucede en gran parte del resto del mundo, los pobres de Ecuador tienen que A partir de 1994, Sudáfrica se ha empeñado en incorporar a los sistemas salvar numerosos escollos para utilizar el sistema legal. Y es probable que las tradicionales en el marco del Estado. En la Constitución de 1996 se reconoce mujeres que presentan demandas contra sus anteriores esposos tengan que oficialmente a todas las instituciones y a todas las leyes tradicionales. Después enfrentar un obstáculo más: la violencia física. de un prolongado proceso político, en 2004 se promulgó la Ley nacional del Como parte de un esfuerzo mayor de reforma judicial, tres ONG locales: Marco Legal del Liderazgo Tradicional y de la Gobernabilidad, la cual estipula las Centro Ecuatoriano para la Promoción y Acción de la Mujer, Corporación Mujer a funciones y las responsabilidades de los distintos niveles de líderes e Mujer y la Fundación María Guare, ofrecen información legal y representación, instituciones tradicionales, así como sus relaciones con los distintos estamentos además de consejería psicológica y consiguen albergues para las mujeres. Según del gobierno. una encuesta de 2002, el uso de clínicas de ayuda legal por parte de las mujeres Muchos celebraron el reconocimiento constitucional y administrativo de la ley redujo en 17% la probabilidad de violencia física grave después de la separación. consuetudinaria. No obstante, todavía hay dificultades obvias. A las prácticas Las clientes de la asistencia legal también lograron mejores resultados legales y convencionales se las ha criticado como incompatibles con los derechos estipulados económicos que las mujeres que no utilizaron la ayuda, aumentando en 20% las en la Constitución y en el nuevo Proyecto de Ley de Derechos de Sudáfrica.25 Sólo posibilidades de obtener la pensión alimenticia para los hijos y en 10% las hay una mujer entre los 800 líderes tradicionales reconocidos por el Estado en opciones para recibir un pago de la manutención de los hijos. Sudáfrica. En un esfuerzo por resolver el problema, el Estado expidió, a comienzos Recibir asistencia de las clínicas de asistencia legal también tuvo impactos de 2005, una reglamentación en el sentido de que, antes del finalizar el año, la intergeneracionales. Los pagos de manutención para los hijos aumentaron la participación femenina debe ser de 30%, pero no existe consenso alguno sobre el probabilidad de que los niños vayan a la escuela (en 4,8), así como la menor camino a seguir para lograrlo. En aceptación de la tarea difícil de integrar de incidencia de violencia. Evidencia anecdótica también indica que los pagos, manera eficaz a los diferentes sistemas, el modelo de Sudáfrica tiene por objetivo fuente pequeña pero importante de ingreso familiar, se utilizaron en la compra de "una coordinación gradual con la Constitución". alimentos. Fuente: adaptado de Chirayath y otros (2005). Fuente: Banco Mundial (2003g). 124 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 huir. Durante el conflicto de Liberia, más de tres cuartas partes de la población abandonaron sus hogares.28 En Bosnia, durante la guerra e RECUADRO 8.5 Bogotá, Colombia: programa de cultura ciudadana inmediatamente después de concluida, 2,3 millones de personas ­más de la mitad de la población del país­ abandonaron sus hogares. Para A diferencia de casi todas las ciudades colombianas, Bogotá ­ciudad a la que evitar el regreso de las minorías, se destruyeron muchos registros de anteriormente se la consideraba insegura y violenta­ ha sido testigo de la propiedad o se alteraron. impresionante reducción del delito desde comienzos de los noventa y del Para restaurar los derechos individuales y los derechos a la propiedad incremento posterior de la percepción de seguridad por parte de los ciudadanos. que tienen las personas, resulta crucial el restablecimiento de las insti- El objetivo del gobierno de la ciudad fue la cultura y la educación, la tuciones legales legítimas, así como reforzar la confianza en estructuras planeación urbana y la seguridad, así como la renovación de los espacios públicos. Se modificó el comportamiento individual y comunitario a través de la de gobernabilidad recién establecidas. En la Bosnia de la posguerra, el creación de un programa de desarme ciudadano, restringiendo el consumo de Convenio de Dayton creó la Comisión de Reclamos de Propiedad Raíz alcohol y el uso de la pólvora, aumentando el número de centros de servicio de Personas en Situación de Desplazamiento Interno y Refugiados, la social; reforzando la sensibilidad ciudadana por medio de campañas mediáticas y cual recopiló reclamos de 318.780 propiedades. Para junio de 2003, la programas educativos; evitando la violencia doméstica y el abuso infantil; Comisión había expedido cerca de 290.000 decisiones finales sobre títu- fortaleciendo la capacidad de la policía y del poder judicial para lidiar con el los a la propiedad.29 delito, la violencia y el trato injusto; reforzando los programas de vigilancia en los vecindarios y revitalizando los espacios públicos de la ciudad. Se pusieron en marco programas de empleo y educativos para apoyar a la población en mayor Mejorar las políticas sobre el delito y seguridad personal. riesgo. Escapar de las trampas de la desigualdad relacionadas Bogotá, que ha dejado de ser una de las ciudades más peligrosas del con el delito hemisferio occidental, ha logrado resultados sobresalientes. La tasa de homicidios disminuyó de 80 por cada 100.000 habitantes en 1993 a 22 en El ciclo de desigualdad, delito, trato injusto y discriminación ejemplifica 2004, con una caída impresionante de los homicidios relacionados con el proceso mediante el cual se perpetúan las trampas de desigualdad intoxicación. Para 2001, se habían entregado a las autoridades 6.500 armas de ­descritas en el capítulo 2. No solamente es más probable que los gru- manera voluntaria y la confiscación de armas disminuyó de 6.000 en 1995 a 1.600 en 2003. Entre 1994 y 2003, los arrestos por homicidio, asalto y robo de pos marginados asuman un comportamiento delincuencial, sino que tam- automóviles aumentaron en 500% (sin ningún incremento en el personal de la bién es más probable que sean víctimas del delito. Más aún, las prácticas policía). discriminatorias en el sector de la justicia significan una mayor probabi- lidad de que los grupos marginados sufran los efectos del lado de la ley Fuente: Llorente y Rivas (2005), Banco Mundial (2003a). y el orden del sistema legal. En Estados Unidos, a los hombres de raza negra se les encarcela por cargos de posesión de drogas a una tasa de 13,4 veces la de los hombres blancos, guardando escasa relación con las cidas por la elevada incidencia del delito, el desempleo y la pobreza.36 El diferencias de los hechos punibles,30 y tienen menos probabilidad de programa, establecido en alianza con el departamento de educación, tener acceso a instituciones encargadas de protegerlos. Al mismo tiem- organizaciones comunitarias y la policía local ­crea escuelas más segu- po, considerando la función que cumplen para dar forma a estos proce- ras a través de la participación activa en varios módulos de capacitación sos, las instituciones legales también son lugares para el cambio: es decir, de estudiantes, maestros, padres, administradores escolares y la comu- vehículos para impugnar las trampas de la desigualdad. nidad local. La asistencia a la escuela tanto de los maestros como de los estudiantes aumentó en cerca de 70%, los actos de violencia y de agre- Romper el ciclo de la desigualdad, el delito y la violencia. Los enfoques sión disminuyeron en 67% y la tasa de aprobación del año escolar au- tradicionales a la reducción del delito y la violencia partiendo de mayores mentó en un promedio de 78%. mecanismos de control y sanciones más drásticas no han logrado reducir Para romper el ciclo del delito han resultado ser muy eficaces los el delito. En comparación, fomentar estrategias de protección y minimi- métodos alternativos para lidiar con los jóvenes transgresores. Entre las zar el riesgo de delito han logrado mayores éxitos a menor costo.31 mediaciones se cuentan programas de esparcimiento, justicia restaurativa, Para poder fijar el objetivo en los muchos factores de riesgo del deli- sentencias alternativas y proyectos de reintegración (a la sociedad). La to en ascenso, los programas de prevención del delito exigen a menudo finalidad de los programas de entretenimiento es la de que los jóvenes el apoyo de los servicios legales, servicios sociales, educación, salud, los transgresores ingresen a programas de bienestar, como se ha hecho con medios, la policía, el gobierno local, las organizaciones de la sociedad los intentos que se hacen en África para mantener lejos de la cárcel a los civil y el sector privado (recuadro 8.5). Con frecuencia, gobiernos y ser- niños de la calle. Los programas de justicia restaurativa, como las reu- vicios policivos locales coordinan programas de este tipo.32 niones comunitarias, median entre los delincuentes y las víctimas del El objetivo de mediaciones mucho más eficaces son los niños y los delito, ayudando a los jóvenes transgresores a reintegrarse a sus comu- adolescentes, a quienes se les considera en riesgo especial de caer en un nidades. Las sentencias sin penas privativas de la libertad, como las sen- comportamiento delincuencial.33 Entre las mediaciones de prevención tencias a prestar servicios comunitarios, se utilizan actualmente en está el apoyo de la familia y los programas de capacitación en crianza, diferentes partes de África para fomentar la reintegración y la rehabili- programas de desarrollo de la primera infancia, programas de necesida- tación de los transgresores de la ley.37 des especiales, cuidado de los niños en horas no escolares, programas contra la delincuencia, programas de competencias de vida y culturales Aumentar la seguridad personal. Resulta crucial contar con una policía y programas de participación comunitaria.34 apropiada y accesible y con servicios de apoyo. La violencia contra las El objetivo de las mediaciones en las escuelas ha sido la delincuencia mujeres, un problema mayúsculo en muchas partes del mundo, se ve juvenil, logrando mantener en la escuela a los jóvenes de muchos paí- agravada por la baja tasa de denuncias, el apoyo inadecuado a las vícti- ses.35 Tilsa Thuto es un programa de prevención del delito escolar puesto mas, las prácticas discriminatorias dentro de las instituciones del sector en marcha en 2002 en 42 escuelas de Soweto, Sudáfrica, en zonas cono- de la justicia y la ausencia de sanciones apropiadas para los perpetradores. Justitica, tierra e infraestructura 125 Son muchos los gobiernos que han intentado resolver el problema in- intergeneracional de la pobreza. En su estudio sobre el programa Ali- troduciendo sentencias más duras contra los culpables, creando progra- mentos por Educación, en Bangladesh, Galazo y Ravallion (2005) en- mas correctivos para los perpetradores y programas de capacitación y cuentran que los poblados con distribución más desigual de la tierra era sensibilización de género para la policía y el poder judicial. donde peor se fijaba el objetivo en los pobres. Este hallazgo es consis- En épocas más recientes, algunos países, entre ellos Argentina, Bra- tente con la opinión en el sentido que la desigualdad de la propiedad de sil, Colombia, Perú y Uruguay, han creado estaciones de policía para la tierra se asocia con menor poder para los pobres en el proceso deciso- mujeres. Otros países han construido celdas para mujeres en las estacio- rio del lugar. También ha quedado demostrado que la desigualdad en la nes de policía normales. Estos servicios han tenido resultados variados.38 propiedad de la tierra perjudica la capacidad de las comunidades para En las estaciones de policía para mujeres se han incrementado las de- participar en acción colectiva socialmente óptima, lo cual tiene como nuncias de abuso y la probabilidad de que a las mujeres se les presten consecuencia la oferta insuficiente de bienes públicos. También exacer- servicios médicos y sociales. Sin embargo, los críticos aducen que los ba las tensiones sociales que pueden llevar a situaciones de gran agita- servicios alientan a los policías regulares a renunciar a la responsabili- ción, como en el sur de África.42 dad por los delitos contra las mujeres y que las mujeres oficiales de po- Las desigualdades en la propiedad de la tierra pueden significar una licía no han demostrado necesariamente mejores actitudes hacia las pesada carga para las mujeres en particular. A menudo, los derechos a la víctimas de la violencia. Allí donde las estaciones funcionan bastante tierra (y el control de otros activos) residen en el jefe del hogar, lo cual bien, su trabajo se ve a menudo socavado por otras partes del sistema de tiene implicaciones para el poder de negociación en el interior de la justicia, como lo demuestran las tasas invariables de enjuiciamiento de familia y el control de los recursos. Es más probable que las mujeres con culpables de estos delitos. derechos garantizados a la tierra (entre ellos la herencia a la muerte del La idea en el sentido que el entorno físico puede aumentar la seguri- esposo) participen en actividades económicas independientes, un resul- dad personal, ha llegado a ser parte integral de muchas estrategias re- tado con implicaciones económicas y de equidad positivas para el hogar. cientes de prevención del delito,39 y se ha aplicado a la planeación urbana, Los derechos de herencia que desfavorecen a las mujeres revisten preo- a sistemas de transporte público, a parques y espacios de recreación, a cupación particular en África, ya que es allí donde esos derechos se ba- vivienda de interés social y a zonas del centro de las ciudades donde la san con frecuencia en instituciones consuetudinarias que entran en gente se siente más vulnerable a la violencia y al delito.40 conflicto con las normas constitucionales y con las convenciones inter- nacionales sobre los derechos de la mujer. De hecho, los derechos inse- guros de herencia plantean una carga más en las viudas que pierden a Hacia mayor equidad en el acceso a la tierra sus esposos, a menudo a causa del VIH/SIDA.43 Para los pobres, la tierra representa un activo vital. Poseer tierras ofrece Existen fuertes razones de eficiencia para resolver las desigualdades un medio de sustento para muchos, facilita el acceso a los mercados en la distribución de la tierra. Las imperfecciones omnipresentes en los crediticios, tiene un valor de seguros, determina la influencia en la polí- mercados financieros y de tierras en los países en desarrollo reducen la tica local, permite la participación en redes sociales e influye en la diná- inversión en la tierra y mantienen a los países alejados de una asignación mica interna del hogar. A lo anterior se debe que la desigualdad en la eficiente de la misma (capítulo 5). Los anteriores efectos ­sumados a propiedad de la tierra tenga consecuencias tan trascendentales para la menores inversiones en capital humano, menor cohesión social y poder distribución del bienestar y la organización de la sociedad para las gene- político distorsionado­ son consistentes con una relación positiva entre raciones futuras. Aun así, en muchos países la propiedad de la tierra es distribución más desigual de la tierra y menor crecimiento del PIB (grá- supremamente desigual, muchísimo más que el ingreso o el consumo. fico 8.1). Recurriendo a los capítulos 5 y 6, en el presente capítulo se aduce que existen fuertes razones de equidad y eficiencia para abordar las desigual- dades en la distribución de la tierra ­tanto rural como urbana­ y luego Gráfico 8.1 Las distribuciones desiguales iniciales de la tierra van de la mano se analiza la experiencia con la reforma agraria y las opciones para am- con un crecimiento económico más lento pliar el acceso a la tierra: brindando seguridad de tenencia, mejorando el funcionamiento de los mercados de tierras y ejecutando una redistribución agraria con eficiencia de costos. Razones de equidad y eficiencia para resolver las desigualdades en la distribución de la tierra Los orígenes de las desigualdades en la propiedad de la tierra en docenas de países se remontan a mediaciones durante los últimos 500 años, encaminadas a montar y apoyar grandes haciendas a ex- pensas de los pueblos indígenas y del campesinado local. Esta discri- minación histórica de ciertos grupos ­o, en términos más generales, la ausencia de legitimidad para el patrón predominante de propie- dad de la tierra­ permite una justificación de las reformas que re- fuerzan la equidad. La motivación agregada surge del hecho de que los sin tierra se encuentran entre los más pobres de los pobres de los países en desarrollo.41 El acceso a la tierra puede permitir a los pobres tener mayor partici- pación en la arena política y puede resultar en mayores inversiones en la Fuente: Banco Mundial (2003). educación de los niños y las niñas, poniendo freno a la transmisión Nota: La distribución de la tierra se mide con el coeficiente Gini. 126 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Experiencia con la reforma agraria que de corta duración por razones políticas.49 En Sudáfrica, el programa En este punto, el debate implica que la redistribución de la tierra podría de redistribución de la tierra que el gobierno emprendió a finales de los mejorar la equidad y la eficiencia. Aunque es probable que así sea, en la noventa se quedó corto en sus expectativas, aunque últimamente ha práctica existen muchísimos obstáculos. Por ejemplo, el espectro de la tomado nuevos ímpetus (recuadro 8.6). Es obvia la complejidad tanto redistribución de la tierra también puede hacer mayor la ineficiencia de la política de la reforma agraria como de su ejecución. porque los agricultores se muestran renuentes a invertir en tierras que ¿A qué se deben los resultados tan desalentadores de intentos de podrían perder. O imperativos políticos podrían invalidar el diseño de reforma agraria? En primer lugar, considerando que la motivación de la programas sólidos. Son escasas reformas agrarias exitosas ­como en reforma agraria suele ser la de resolver las injusticias políticas, tienden a Japón, República de Corea y Taiwán (China)­, y a menudo se relacionan ocupar lugar secundario la eficiencia y la reducción de la pobreza. Guia- con sucesos excepcionales, como la guerra o el caos político. En reali- dos por objetivos políticos a corto plazo, el objetivo de los burócratas dad, la historia de las reformas agrarias está colmada de éxitos parciales solían ser las zonas muy productivas en vez de las zonas de gran poten- y de fracasos. cial, lo cual tenía como resultado costosas adquisiciones de tierras y un En India, ha sido muy exitosa la abolición de los derechos a la tierra alcance limitado para un impacto de productividad sostenida. Así mis- de intermediarios recolectores de rentas,44 mientras que, con escasas mo, con frecuencia la administración central de los programas significa- excepciones, la aplicación de topes de propiedad de la tierra y de leyes ba que, en vez de utilizarse para beneficiar a los pobres, gran parte de para proteger a los arrendatarios fueron poco entusiastas. A la ausencia los presupuestos para la reforma agraria se gastaba en salarios y remu- de liderazgo político se la ha identificado como "la razón principal de la neración de los funcionarios públicos. Las perspectivas de lograr el acce- inadecuada ejecución de las reformas agrarias en India".45 Aun así, cuando so a bienes raíces valiosos, en vez de tener que realizar un trabajo agotador se aplicó con seriedad la protección de los arrendatarios de la tierra ­prin- para lograr la equidad y poner a producir un pedazo de tierra, socavó las cipalmente en Bengala occidental­ sirvió para aumentar la producti- propiedades de la fijación propia de objetivos de los programas de refor- vidad.46 Pero las restricciones a que los beneficiarios (o sus hijos) ma, politizando a menudo la selección de los beneficiarios. subarrienden la tierra tienden a reducir el alcance de las transferencias En segundo lugar, la relación entre extensión de la finca y producti- de tierra que mejoran la productividad. Y el hecho de que tanto arren- vidad depende del tipo de cultivo, calidad de la tierra, grado de mecani- datarios como terratenientes tengan derecho a los mismos terrenos so- zación y factores asociados como comercialización y crédito. Para la mayor cava gravemente los incentivos para invertir.47 parte de los cultivos, en circunstancias normales de disponibilidad de En América Latina donde, considerando la gran desigualdad en la servicios de maquinaria apropiada, la producción es neutral al tamaño propiedad de la tierra, deberían ser mayores las posibilidades para eje- de la finca. Pero cuando los requerimientos de la gestión de la finca son cutar una reforma agraria, por lo general las reformas han quedado "in- considerados (cultivos con uso intensivo de mano de obra, condiciones completas". Con frecuencia, los beneficiarios han carecido de las erráticas del clima, incidencia frecuente de plagas) al contrario de las herramientas para ser competitivos y, como resultado, ha sido desalen- fincas más grandes, con trabajadores asalariados, las fincas familiares tador el impacto (de las reformas) en la pobreza.48 En Kenia y Zimbabue, pueden ser más eficientes debido a ventajas relacionadas con la supervi- las reformas después de la independencia fueron bastante eficaces, aun- sión del trabajo. En comparación, a menudo las fincas grandes tienen RECUADRO 8.6 Reforma agraria en Sudáfrica: puesta en marcha Para reparar la desigualdad de la propiedad de bienes de Restitución, con el fin de permitir arreglos restitución pueden ser complejos cuando los reclamos a en la época del apartheid, Sudáfrica emprendió en negociados, acelerando considerablemente el proceso; la tierra involucran propiedades agrícolas muy 1994 un programa de reforma agraria basado en la anteriormente, todas los reclamos se tenían que productivas y con grandes inversiones de capital y los redistribución, la restitución y la tenencia. La resolver ante un tribunal. Para marzo de 2005, se demandantes se rehúsan, como es su derecho, a aceptar redistribución tenía objetivos ambiciosos: el propósito habían resuelto más de 58.000 reclamos, y se espera una compensación financiera, en vez de la restauración del gobierno era el de transferir a cerca de tres que para marzo de 2008 todos los reclamos hayan física de la tierra reclamada. Un énfasis inadecuado en millones de personas 24 millones de hectáreas de quedado resueltos. la agricultura colectiva y la falta de poder del tierras agrícolas (30% del total) entre 1994 y 1999. En 2001 se mejoró el programa de redistribución, beneficiario en el proceso decisorio han limitado el Según el programa, grupos autoseleccionados utilizan haciéndolo más flexible y descentralizado. Ahora, impacto agrícola del plan de redistribución. El mercado subsidios para adquirir tierras de vendedores dependiendo de los aportes de los beneficiarios, los de tierras continúa mostrando un sesgo contra la dispuestos a venderlas, e invertir en el desarrollo de subsidios para comprar tierras se ajustan a un sistema agricultura familiar a través de restricciones costosas a esas tierras. Pero, para febrero de 2005, apenas se de incrementos escalonados y, tanto personas como los subsidios a las tierras agrícolas y un impuesto habían redistribuido cerca de tres millones y medio de grupos los pueden obtener. La autoridad de aprobación agrario regresivo que data de 1939. Un nuevo impuesto hectáreas entre 168.000 hogares. La restitución se ha delegado del ministro a los directores provinciales a la tierra, basado en el valor de la tierra agrícola sin avanzó con demasiada lentitud ­entre 1995 y 1999 de asuntos agrarios. Ahora la redistribución ha mejoras podría ofrecer incentivos para que las grandes apenas se habían resuelto 41 de 79.000 reclamos. mejorado significativamente. Por primera vez desde haciendas vendan parcelas ociosas o con baja Igualmente lentos fueron los avances en la tenencia de 1994, las restricciones presupuestarias son las únicas explotación. Hoy día han entrado en vigencia nuevas las antiguos "homelands" (zonas de Sudáfrica que restringen la entrega de tierras. leyes que transfieren del Estado a la propiedad antiguamente reservadas para un pueblo africano [los Sin embargo, continúan vigentes algunos retos comunitaria las tierras comunales, pero aún falta que Bantustan] N.T). de grandes proporciones. Crece la presión que ejerce esas leyes se apliquen. Después de este comienzo tan lento, algunos cambios la sociedad civil en el gobierno para que cumpla el clave aceleraron los programas de restitución y nuevo objetivo de redistribuir 30% de las tierras Fuente: Banco Mundial (2003), Van den Brink, de Klerk y redistribución. Se introdujeron enmiendas a la Ley agrícolas antes de 2014. Los acuerdos de Binswanger (1996). Justitica, tierra e infraestructura 127 mejor acceso a los mercados de insumo y de producto, financiación y pobladores, pero no a otros, títulos a la tierra en una zona pobre subur- asistencia técnica. Si los pequeños agricultores coordinan sus esfuerzos a bana de Buenos Aires, Galiani y Schargrodsky (1994) encontraron efec- través de cooperativas, pueden contrarrestar esas ventajas.50 Si los en- tos significativos de la titulación en la inversión en vivienda, el tamaño cargados de formular las políticas no dan cuenta en los planes de refor- del hogar y en los logros escolares. Era mejor la calidad de las casas en ma agraria de todas las anteriores condiciones, la eficiencia de esos los lotes con título. Los hogares con títulos a la tierra tenían menos programas puede verse afectada. miembros (aun cuando las casas fueran más grandes) y parecían invertir Tercero, muchos programas tradicionales de reforma olvidaron ofre- más en la educación de sus hijos. En India, se encontró que títulos poco cer a los beneficiarios derechos seguros y a largo plazo respaldados por claros a la tierra combinados con tribunales no confiables limitaban la un sistema legal equitativo y operativo. Para todas las personas se deben oferta de tierras y desalentaban las inversiones. Los Estados del sur tien- abrir canales asequibles de adjudicación de reclamos de acceso y propie- den a tener mayor seguridad de tenencia, lo cual aumenta la proporción dad de la tierra. Sin esos canales, los grupos desfavorecidos no pueden de minoristas modernos. Según indica la evidencia de un programa aprovechar plenamente la seguridad de tenencia, los mercados de tie- masivo de titulación de tierras a pobladores de predios urbanos, la titu- rras y la reforma distributiva. Aun con derechos de propiedad plenos, el lación tuvo como resultado mayor trabajo por fuera de la casa y la susti- crédito y los mercados de seguros subdesarrollados limitan el uso de la tución del trabajo de adultos a cambio del trabajo infantil.54 tierra como garantía prendaria. Una forma de proveer de tenencia segura es la titulación formal de Cuarto, en ausencia de insumos complementarios y de capacitación, las tierras, aunque la titulación es dispendiosa y puede ser costosa. es imposible hacer realidad los beneficios plenos de la productividad de Tailandia, el primer país con un programa nacional, lo terminó en 2004, la reforma agraria: con frecuencia, poner en manos de agricultores veinte años después de su iniciación. Una solución consiste en permitir inexperimentados la tierra sin el apoyo adecuado, lleva a elevadas tasas alternativas a los títulos convencionales a las tierras privadas, en parti- de deserción.51 En términos más generales, debido a que los hogares cular en las zonas urbanas.55 En Trinidad y Tobago, una ley de 1998 rurales obtienen su sustento de varias fuentes diferentes, se requiere una autorizó tres niveles con incrementos de seguridad estatutaria, cada uno estrategia más amplia de desarrollo rural para complementar la reforma de los cuales requiere documentos adicionales y el compromiso del po- agraria. Lo anterior tiene implicaciones para el diseño de la reforma blador y del gobierno. En un año, se calcula que 80% de pobladores agraria (por ejemplo, determinar el tamaño viable de una finca) y pone informales de tierras del Estado han solicitado el nivel inferior.56 Como de relieve la importancia de las inversiones, como la educación, que pue- muchos de los anteriores instrumentos no requieren planeación física dan facilitar el empleo no agrícola. previa, servicio de infraestructura y levantamiento de planos de los asentamientos, pueden ofrecer cobertura generalizada a costos más ba- jos. Asimismo, las limitaciones sobre transferencias relacionadas con Ampliar el acceso mejorando la seguridad de tenencia muchos de los instrumentos mencionados restringen la tendencia de Son bien conocidos los beneficios para los hogares pobres de la tenencia algunos pobladores informales de aprovechar los subsidios de tierras a segura de la tierra: mayor productividad, mayor acceso al crédito, ma- través de la venta inmediata de las mismas. yor propensión a invertir en activos tangibles (gráfico 8.2) y educación Algunos países han emprendido acciones para exigir la titulación de los hijos, y tiempo y esfuerzo ahorrado para garantizar los derechos a conjunta a nombre de ambos cónyuges, estimulando los derechos efec- la tierra.52 De la eliminación del poder discrecional de los burócratas tivos de las mujeres a la tierra, sobre todo cuando los esposos se encuen- para decidir sobre la adjudicación de la tierra surgen otros beneficios tran ausentes. Como parte de las Metas de Desarrollo de Vietnam e (como beneficio de las reformas de los derechos de propiedad que se incorporado en la Estrategia de Reducción de la Pobreza de la nación, introdujeron en México en 1992, se mencionó la mayor gobernabilidad este país ha fijado el objetivo en la titulación conjunta de la tierra. La local).53 atención a los derechos de las mujeres a la tierra reviste importancia En los contextos urbanos también se observan los anteriores benefi- especial cuando las mujeres son quienes principalmente la cultivan, cuan- cios. Basándose en un experimento natural que adjudicaba a algunos do la emigración es elevada, cuando se diferencia por género el control Gráfico 8.2 El título a la tierra aumenta la inversión y el acceso al crédito Fuente: Feder (2002). 128 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 de las actividades productivas, o cuando altas tasas de mortalidad de 8.7). Es obvia la necesidad de tener en cuenta las complejidades que adultos y una normatividad poco clara podrían socavar los medios de significa comprometerse con sistemas consuetudinarios de justicia des- vida de las mujeres en caso de muerte del cónyuge.57 critos antes en el capítulo ­y cuando se formalicen esos derechos con- Pese a los grandes beneficios posibles de la titulación, en los contex- suetudinarios, se debe tener cuidado de no codificar simplemente las tos urbano y rural existen algunos retos. En las zonas urbanas, el acceso desigualdades existentes, en especial para las mujeres. al crédito tal vez no aumente si los bancos no están dispuestos a aceptar como garantía prendaria tierras tituladas localizadas en zonas margina- Ampliar el acceso mejorando el funcionamiento de los mercados de tie- les. Y en aquellos lugares donde es valiosa la tierra de los pobladores, rras. En teoría, es mucho lo que los mercados de tierras, tanto de venta intereses poderosos, que aprovechan la oportunidad para reubicar a los como de arriendo, pueden hacer para que sea equitativo el acceso a la pobladores en zonas marginales, pueden llegar a subvertir los progra- tierra. En la práctica, sin embargo, por lo general las ventas o las com- mas de titulación ­por ejemplo, en Phnom Penh (Camboya). Lo ante- pras de tierras no son el camino para ampliar el acceso de los pobres a la rior no refleja un problema de la titulación per se, pero indica que cuando tierra y, en realidad, puede hacerlo más estrecho. Los elevados costos de los pobres urbanos carecen de representación y la gobernabilidad es dé- transacción, mercados crediticios subdesarrollados y los altos costos, los bil, pueden fracasar los programas de titulación.58 Otorgarle derechos cuales se reflejan en el valor colateral de la tierra y cualesquiera subsi- comunales a la tierra como un primer paso hacia la titulación individual dios estatales a los cultivos, tienen como resultado débiles mercados de podría ser una manera adecuada para proteger a los pobladores de los tierras que dejan completamente por fuera a los pobres. Lo anterior urbanismos depredadores.60 indica que los mercados de venta de tierras no harán ningún aporte Según indican algunos estudios, los títulos formales a la tierra en importante a mayor equidad en la tenencia de la tierra, en particular en varios países de África no trajeron consigo los beneficios esperados de entornos caracterizados por una discriminación de vieja data de grupos mayores ingresos e inversión. Lo anterior puede ser reflejo de debilidad determinados, a menos que el gobierno relaje por medio de subsidios las de las instituciones responsables del registro y mantenimiento de regis- restricciones de ahorro de los pobres (como se verá en la sección siguien- tros y de la adjudicación de derechos y la resolución de conflictos. En te).61 algunos casos, parece que la tenencia indígena ya era suficientemente Es en entornos riesgosos, donde los minifundistas no tienen acceso a segura.61 Por tanto, fortalecer la seguridad de tenencia a través de insti- los seguros, donde los pobres se ven obligados a vender sus tierras debi- tuciones que combinen la legalidad con la legitimidad social puede re- do a aprietos económicos. En consecuencia, no tienen la capacidad para sultar apropiado y tener más eficiencia de costos. El anterior enfoque mejorar el consumo a través de mecanismos diferentes a la venta de la tiene pertinencia especial donde predominan las prácticas consuetudi- tierra, como las redes de seguridad.62 Comparando con las transacciones narias de tenencia. Reconocer legalmente los derechos consuetudinarios de tierras del período comprendido entre 1960 y 1980 en los poblados y la institución, ayuda a proteger a grandes poblaciones regidas por esas de India y Bangladesh, Cain (1981) encontró que los agricultores po- costumbres construyendo un puente hacia el sistema formal (recuadro bres que tenía acceso a programas de redes de seguridad utilizan el RECUADRO 8.7 Aclarar cómo los derechos consuetudinarios encajan en sistemas formales Sistemas consuetudinarios locales, basados en las entre quienes reclamaban la tierra al tenor de las Colonia. Las reformas de 1992 fortalecieron el normas, crean, mantienen y protegen la tenencia normas consuetudinarias y aquellos que buscaban autogobierno de los ejidos, permitiéndoles escoger un convencional de la tierra. Por lo general, los derechos imponer la observancia de las nuevas leyes. régimen de derechos de propiedad. Cada ejido podía a la tierra, ya sean comunales o individuales, se basan Botsuana ha logrado mejores resultados. A partir escoger si las tierras serían de propiedad comunal o en el linaje familiar o en la membresía a un grupo de 1970, el gobierno ha fortalecido gradualmente los individual y expedir certificados en consecuencia. cultural en particular. Los intercambios de la tierra por derechos individuales, comenzando por el derecho a Para 2001, el programa había expedido certificados medio de la venta o el arriendo se limitan a los excluir a los animales de otras personas y a cercar las de propiedad a más de tres millones de hogares y miembros de la comunidad. En casi todos los países tierras cultivables. Se han establecido contratos de otorgado derechos seguros a la tierra a más de africanos predominan los sistemas consuetudinarios ocupación legal en arrendamiento de tierras de gran un millón de hogares, a quienes anteriormente así como en las comunidades indígenas de muchos valor comercial, y se han promulgado leyes que no se les habían otorgado el reconocimiento formal países de América Latina y de Asia. Como han permiten la asignación de tierras a todos los de los derechos de ocupación (Banco Mundial evolucionado durante largo tiempo en respuesta a ciudadanos adultos, sean hombres o mujeres, casados 2001d). condiciones locales, estos sistemas suelen ser o solteros (Adams 2000 y Toulmin y Quan 2000 en Para millones de personas es de gran importancia bastante flexibles. Los problemas surgen cuando se Banco Mundial 2003i). Sudáfrica apenas está aclarar la forma en que los derechos consuetudinarios generalizan las transferencias de tierras a afuereños o comenzando a emprender el camino hacia la reforma de ­en las zonas rurales y en las urbanas­ se relacionan cuando dejan de ser adecuados los mecanismos las tierras comunales con la promulgación de leyes que con el sistema formal de derechos de propiedad internos de resolución de conflictos agrarios. transferirán a las comunidades las tierras de propiedad protegidos por las leyes modernas. Es igualmente Son muchos los esfuerzos que se han emprendido del Estado y en estas zonas van a crear regímenes de importante para ampliar el alcance de la inversión para hacer la transición de sistemas colectivos o derechos de propiedad democráticos, transparentes y externa, sobre todo en las zonas urbanas. La consuetudinarios hacia una tenencia más seguros. experiencia en el manejo de la intersección entre los dos individualizada de la tierra. Pero, si no se maneja de México llevó a cabo una transición híbrida de la sistemas señala la importancia de mecanismos eficaces manera apropiada, la transición puede terminar en tierra colectiva ­conocida como el sector de ejidos­ de resolución de conflictos y de una trayectoria hacia la desastre, como sucedió en Kenia: como las hacia tenencias más individualizadas de la tierra. Los transición transparente y bien definida, con la extensión poblaciones rurales no aceptaron la eliminación de los ejidos son comunidades rurales que siguen el modelo de a un grupo en su totalidad de derechos seguros a la derechos de linaje ni la legalización de las ventas de la una mezcla de colectivos al estilo soviético y propiedad de la tierra como un primer paso eficaz y a tierra, surgieron conflictos, en ocasiones violentos, estructuras indígenas sociales anteriores a la bajo costo (Banco Mundial 2003i). Justitica, tierra e infraestructura 129 mercado de tierras para acrecentar sus tenencias y hacer inversiones para tienen acceso al crédito que les permitiría comprar tierras abiertamente, mejorar la productividad. Cuando se carecía de redes de seguridad, pre- los mercados de arriendo representan una vía de importancia para refor- dominaban las ventas de tierras por dificultades económicas y para com- zar la productividad y mejorar la igualdad facilitando transferencias de prar alimentos y medicamentos. tierras a bajo costo a productores más productivos (capítulo 5). Los mer- En tanto las mediaciones del gobierno para imponer restricciones a cados de tierras asimismo permiten a los tenedores de tierras con escasas la posibilidad de transferencia de las tierras pueden socavar los incenti- competencias agrícolas (o no deseosos de realizar actividades agrícolas) vos para invertir y deprimen la actividad no agraria, sí pueden cumplir buscar empleo en el sector no agrícola y al mismo tiempo obtener una una función, en particular durante períodos de transición. En muchos rentabilidad sobre sus tierras.64 Como lo indica evidencia de Sudán, los países de la Mancomunidad de Estados Independientes (CIS), la posibi- mercados de arrendamiento de tierras sí transfieren tierra a productores lidad de transferir la tierra sin restricción alguna produjo la concentra- más pequeños. Y en Colombia, los mercados de tierras han sido más ción de propiedades rurales en manos de unos cuantos terratenientes, eficaces para entregar la tierra a productores productivos y pobres que conforme los hogares rurales más pobres se sentían tentados a vender las reformas agrarias patrocinadas por el Estado.65 sus tierras en una situación de incertidumbre y de mercados e informa- Si los mercados de arrendamiento de tierras ofrecen tantas posibili- ción incompletos.63 En vez de ventas totales, habría sido mejor restrin- dades para mejorar la equidad y la eficiencia, ¿por qué existen en todo el gir desde un principio la posibilidad de transferir la tierra a negocios de país variaciones tan considerables en la incidencia de los arrendamien- arrendamiento. tos? Una razón es la falta de seguridad de tenencia ­o de confianza de En los casos en los cuales la distribución equitativa de la tierra ha que esa seguridad va a durar. Sin ella, los propietarios de tierra no se sido el instrumento principal de la protección social, como en China y muestran dispuestos a arrendar sus tierras ante el temor de no poder Vietnam, puede ser preferible una transición gradual. En ambos países, reclamarla posteriormente. Entre otras razones se incluyen las media- los gobiernos perciben perfectamente las tensiones existentes en los ciones actuales o anteriores del gobierno para restringir la tenencia, la mercados activos de ventas de tierras, lo cual, aunque podría producir disponibilidad de mecanismos confiables de resolución de conflictos y una consolidación que refuerce la eficiencia, también puede correr el las imperfecciones en la información.66 En tanto se puede justificar la riesgo de aumentar el número de pobres sin tierra. El gobierno de China preocupación acerca de la explotación en ordenamientos de aparcería,67 analiza la posibilidad de avanzar en varios frentes, entre ellos desarrollar puede fracasar la protección del arrendatario y los topes del arriendo. redes de seguridad y financiación rural y eliminar las restricciones a la Restricciones de este tipo a los arrendamientos de tierras llevan a menu- movilidad laboral basadas en el lugar de residencia (hukou). do a las transacciones a la informalidad o encadenan a los agricultores En tanto los mercados de venta de tierras tengan impactos ambi- pobres en ordenamientos mano de obra-salario menos eficientes y me- guos en la equidad, parece ser más obvio el caso de equidad para am- nos equitativos. Como lo indican las estimaciones, las nuevas leyes de pliar el acceso al arrendamiento de la tierra. Cuando los agricultores no tenencia en India se asociaron con la evicción de más de cien millones de arrendatarios, haciendo que los pobres del sector rural perdieran el ac- ceso a cerca de 30% del total de la zona explotada.69 Es probable que sean preferibles mediaciones para reforzar el poder de negociación de RECUADRO 8.8 Polarización, conflicto y crecimiento los pobres ­incluyendo un mejor acceso a los mercados financieros, opor- tunidades de empleo no agrícola y mecanismos equitativos de obser- Los investigadores han reconocido desde hace mucho tiempo que las profundas divisiones sociales dificultan implementar políticas que beneficien a todos. No vancia de contratos. obstante, conseguir una medida más precisa de la naturaleza y la magnitud de Si bien mercados de arrendamiento que funcionen de manera eficaz esas divisiones ha demostrado ser problemático. Durante gran parte de los años pueden convertirse en un peldaño en la escalera de la propiedad, proba- noventa, los académicos usaron una medida conocida como "fraccionamiento blemente no lo pueden hacer en circunstancia de desigualdad extrema etnolingüístico" ­compilada por primera vez por políticos sociales rusos en la en la propiedad de la tierra y en el poder. En estos casos, se hace necesa- década de 1960­ para demostrar que el crecimiento económico era más lento, rio aprovechar las opciones de políticas directamente redistributivas. neutralizando otros factores, en las sociedades donde había una baja probabilidad de que dos ciudadanos escogidos al azar de un grupo de población fueran del mismo grupo étnico. La "tragedia de crecimiento" de África se le Opciones para una redistribución de la tierra con atribuyó en parte al alto nivel de "fraccionamiento" (Easterly y Levine, 1997). eficiencia de costos para ampliar el acceso Trabajos más recientes han buscado refinar las medidas de diversidad social concentrándose más bien en la polarización, o grado en que un reducido número Tanto a la equidad como a la eficiencia les hace bien mejorar la seguri- de grupos influyentes dominan una sociedad, proveyendo de ese modo una base dad de tenencia y fomentar los mercados de arrendamiento de tierras. teóricamente más informada para explicar la relación entre diversidad y conflicto El análisis y la experiencia indican que la redistribución de la tierra no es y, a través de este canal, el crecimiento económico (Esteban y Ray, 1994). Con con mucho tan sencilla: puede resultar costosa en recursos de programa esta medida, un país que tenga tres grupos que representen, respectivamente, el 49%, el 49% y el 2% de la población estará más polarizado que otro donde los y menor productividad, y puede ser instrumento de clientelismo políti- mismos grupos representen el 33%, el 33% y el 34%. La medida de polarización co. Para evaluar y comprar (o expropiar) tierras, seleccionar a los bene- es un pronosticador mucho más sólido de conflicto civil que las medidas de ficiarios y ofrecer capacitación y crédito, son necesarios significativos desigualdad en los ingresos individuales y que las de fragmentación. Esta recursos financieros y de personal. asociación estadística la ilustra el hecho de que con esta medida, nueve de las ¿Cuándo tiene sentido la redistribución de la tierra? En algunos paí- diez sociedades más polarizadas del mundo han experimentado grandes conflictos ses, la redistribución podría ser un paso político necesario para resolver sociales en las últimas décadas; entre ellas, Eritrea, Guatemala, Nigeria, Sierra Leona, y Bosnia y Herzegovina (García-Montalvo y Reynal-Querol, en proceso). las desigualdades históricas y evitar la violencia. En otros, podría ser Por supuesto, esta es sólo una influencia sobre el conflicto; otros trabajos han simplemente una herramienta para convertir tierras ociosas en tierras enfatizado el papel de la dependencia de recursos y de las capacidades del más productivas mejorando la equidad al mismo tiempo. En países don- Estado (ver Banco Mundial 2003h). de es elevada la propiedad de tierras por parte del Estado, si se recoge en una transferencia única de tierras del Estado a propiedad privada, la 130 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 redistribución de la tierra podría involucrar costos presupuestarios mo- reglas transparentes que permitan que las comunidades entiendan destos. Por el contrario, en países con tradiciones de seguridad de te- exactamente el cómo y el porqué se escogió a cada uno de los bene- nencia fuertes, la mera amenaza de redistribución podría socavar la ficiarios. También puede ser muy eficaz la autofijación de objetivos: inversión. donde los beneficiarios potenciales buscan tierras que estén a la ven- La factibilidad de redistribuir la tierra también depende del instru- ta a bajo costo y luego solicitan los subsidios y/o los préstamos. mento. Es probable que la expropiación resulte ser perturbadora. El · Seguridad de tenencia. A quienes logran el acceso a la tierra que se ha despojo de tierras del Estado y la recuperación de asentamientos ilega- redistribuido se les deben otorgar derechos claros de propiedad. En les pueden ser dos alternativas con eficiencia de costos. Por ejemplo, el algunas ocasiones, para reducir la incertidumbre, estimular la inver- alcalde de Brasilia (Brasil) identificó las tierras con títulos inciertos y sión y fomentar los beneficios que se analizaron antes, puede ser su- negoció la entrega de parte de éstas. A cambio, al resto de las tierras se ficiente tener la propiedad no plena (como un certificado de control le otorgaron títulos oficiales. Otras alternativas también posibles son la o un arrendamiento a largo plazo). expropiación con indemnización y ayudar en la compra y arrendamien- to de tierras ­por ejemplo, a través de una reforma agraria liderada por Oferta equitativa de infraestructura la comunidad. Sin embargo, puede resultar costoso subsidiar las com- pras de tierras porque, en relación con el potencial de generación de Muchos países en desarrollo se caracterizan por la oferta escasa y de- ingreso a partir del uso productivo de la tierra (reflejando el valor espe- sigual de infraestructura ­en 2002, en el mundo en desarrollo, cerca de culativo, de seguridad y de estatus de la tierra), ésta suele tener un so- dos de cada diez personas carecían de acceso a agua potable; cinco de breprecio. Así mismo, si el patrón actual de propiedad de la tierra no se cada diez vivían sin saneamiento adecuado y nueve de cada diez lo ha- considera legítimo, resulta difícil justificar los subsidios.70 cían sin servicios de alcantarillado­71 mientras muchas familias, sobre Una opción potencial son las reformas agrarias impulsadas por el todo en las zonas rurales, no contaban con vías adecuadas. mercado o por la comunidad. Las reformas tienden a ser descentrali- En gran medida, el acceso a la infraestructura moldea las oportuni- zadas y transparentes, permitiendo que los miembros de la comuni- dades económicas. El gobierno provee gran parte de la infraestructura, dad consigan los recursos para tener acceso a la tierra. Las reformas de modo que es el proceso político el que la dirige. Son muy reales las pueden ser flexibles, permitiendo, según el principio de vendedor dis- restricciones de tipo financiero y los retos de diseño técnico; no obstan- puesto-comprador dispuesto, el arrendamiento o la compra de las tie- te, tal vez sean más fáciles de superar. Cuando una participación más rras. Las reformas agrarias impulsadas por la comunidad suelen ofrecer igualitaria o los intereses políticos del régimen gobernante permiten a los beneficiarios derechos de propiedad plenos e involucran la coordi- políticas más ampliamente responsables, la infraestructura se ofrece de nación entre el gobierno local y ONG para ofrecer acceso a capacita- maneras que apoyan los intereses económicos de los grupos más pobres ción, tecnología y crédito. En varios países se ha ensayado un enfoque ­por ejemplo, en la intensificación del riego y del transporte en Asia dirigido a la comunidad: Brasil, Colombia, Guatemala, Honduras, In- oriental (véase énfasis en Indonesia). En sociedades menos igualitarias, dia, Malawi y Sudáfrica, entre ellos. Pero los programas son relativa- quienes no tienen influencia reciben menos acceso y de menor calidad a mente nuevos, de manera que todavía no se dispone de evaluaciones los servicios públicos: es decir, suelen ser los pobres. Este acceso rigurosas del impacto de estos programas. inequitativo aplica igualmente a las regiones remotas y a los grupos Un componente importante podría ser un impuesto territorial, com- binado posiblemente con un impuesto a la producción. Este impuesto puede producir rentas para comprar tierras para redistribución, o esti- RECUADRO 8.9 La tierra y combinaciones de impuestos mular la redistribución imponiendo gravámenes desproporcionados a sobre la producción los grandes propietarios de tierras o a los propietarios de tierras ociosas o subutilizadas, tanto rurales como urbanas (recuadro 8.8). Los impuestos sobre la tierra pueden ser una herramienta eficaz y no Cualquiera sea el instrumento, de intentos anteriores de redistribución perturbadora para recaudar rentas locales y facilitar la redistribución de tierras. de la tierra se pueden derivar algunas lecciones comunes: Esos impuestos también pueden estimular el uso productivo de la tierra gravando con tasas superiores la tierra ociosa. Cuando grandes predios de tierra · Inversiones complementarias. Capacitación y crédito. Como lo indica la improductiva (mantenidas a menudo ociosas por razones especulativas) crean precios artificialmente altos de la tierra y limitan el acceso de los agricultores evidencia de América Latina71 y África, es bien poco lo que puede ser pobres a la misma, podrían resultar atractivos los instrumentos que se la simple redistribución de la tierra. A los beneficiarios se les debe mencionan. Pero para imponer un tributo a la tierra se necesitan datos sobre el ofrecer un conjunto de ayuda para así garantizar la autosuficiencia y tamaño, el valor, la situación de propiedad, la capacidad productiva y la maximizar la productividad. El conjunto de ayuda correcto será di- producción de cada predio. Existen grandes incentivos para evadir impuestos ferente de un país al otro, pero podría incluir capacitación y crédito. porque al gobierno le resulta difícil medir el grado real de uso de la tierra, sobre Un factor de éxito para los agricultores de cultivos de subsistencia todo por parte de los grandes terratenientes. Una forma para limitar la evasión de los grandes terratenientes es utilizar una combinación de impuestos (pancoger) y para aquellos que carecen de conocimientos expertos territoriales y un impuesto al valor agregado (IVA). El IVA puede tener tasas en agricultura comercial, podrían ser la asistencia técnica, del tipo mucho más bajas de evasión y facilita el registro exacto de niveles de cultivo. de ayuda para elaborar proyectos agrícolas y presupuestos de culti- Conocer los niveles reales de cultivo limitaría luego las posibilidades de vos o instrucciones sobre nuevas tecnologías. El crédito puede per- presentar informes inflados sobre el uso de tierras y así evadir tasas impositivas mitir que los beneficiarios hagan inversiones para mejorar la más altas sobre tierra subutilizada. En ausencia de un mercado de seguros, una productividad, por ejemplo en riego, cercas, herramientas o anima- combinación de IVA y de impuestos territoriales también puede reducir el riesgo que confrontan los pequeños propietarios de tierras porque se podrían les de labranza. correlacionar las cargas fiscales con las fluctuaciones de la producción. · Selección de beneficiarios y fijación de objetivo. Cuando la selección de los beneficiarios está politizada, no siempre la tierra redistribuida irá a Fuente: Assunção y Moreira (2001); Banco Mundial (2003i). los agricultores más necesitados y capaces. La solución es contar con Justitica, tierra e infraestructura 131 excluidos y, en ocasiones, tiene una dimensión de género. Lo que es peor, bres a la economía de mercado77 y muchas de las carreteras se constru- algunos servicios de infraestructura (servicios públicos en particular) a yeron como obras públicas con participación intensiva de mano de obra, menudo se convierten en instrumentos de clientelismo y se ven plaga- dando trabajo a mano de obra no calificada. De manera análoga en dos de problemas de oferta insuficiente y prácticas corruptas. Bangladesh, las inversiones en infraestructura rural (vías, puentes, al- Como sucede con la tierra, el acceso más igualitario a la infraestruc- cantarillas y lugares de mercado) han reforzado la pujanza de la econo- tura sería bienvenido en términos de equidad y usualmente serviría para mía rural tanto para las actividades agrícolas como para las no agrícolas. el crecimiento. Lo anterior exige resolver problemas difíciles de finan- Invertir en vías rurales constituye un ejemplo de cómo expandir el acce- ciación, restricciones que limitan la capacidad de los pobres para tener so a la infraestructura puede beneficiar a largo plazo la equidad y la acceso a la infraestructura y problemas mayores de rendición de cuentas eficiencia, sobre todo en zonas con muchos pobres y un gran potencial a través de diseños institucionales que respaldan una respuesta a las agrícola y climático.78 necesidades más equitativas. ¿Es la privatización la respuesta? El acceso más equitativo a la infraestructura es bueno ¿A qué se debe el fracaso de los servicios de infraestructura para servir a para el crecimiento y la equidad los pobres, en especial en África? (recuadro 8.9). Más allá de la función Existen evidencias sólidas en el sentido de que las inversiones en infraes- importante que cumplen los contextos histórico y geográfico, existen tructura amplían las oportunidades para la gente y para las comunida- restricciones financieras y retos de gobernabilidad de gran dimensión. des integrándolas en sistemas regionales y nacionales de producción y El sector público de muchos países en desarrollo se encuentra fiscalmente comercio, y mejorando el acceso a los servicios públicos. En Vietnam, el atrapado ­en América Latina, la inversión pública en infraestructura lugar influye fuertemente en la participación de los hogares en el mer- cayó de 3% del PIB en 1980 a menos de 1% en 2001­79 y el gasto cado. Y, en partes de la China rural,73 hogares con las mismas caracterís- público requiere impuestos, lo cual puede ejercer presión en la eficiencia ticas y dotaciones producen rentabilidades diferentes en entornos y puede significar inversiones no ejecutadas en otras zonas. Por lo gene- geográficos diferentes. A partir de una muestra de 73 países, Leipziger ral, los mercados financieros locales no se han desarrollado lo suficiente y otros (2003), encuentran que, teniendo en cuenta los ingresos y la para intermediar el ahorro privado en inversiones riesgosas a largo plazo disponibilidad de servicios de salud, una mejoría de 10% en el índice de en infraestructura (y, de todos modos, el ahorro privado no suele ser tan infraestructura de un país se asocia con una reducción de 5% de la mor- cuantioso). Usualmente, el interés del capital extranjero privado se cen- talidad infantil y una reducción de 3,5% en la mortalidad materna. tra en los grandes mercados y, aun entonces, únicamente cuando los Evidencia micro de la India rural respalda estos hallazgos entre países: riesgos son aceptables (incluyendo los riesgos de las políticas y cambia- la preponderancia y la duración de la diarrea entre los menores de cinco rios). En muchos países, las compañías estatales de infraestructura ­en años son significativamente inferiores para las familias con servicio de particular cuando son grandes las desigualdades políticas­ suelen ser agua por tubería.74 Las inversiones en infraestructura básica de agua y ineficientes y se convierten en instrumentos de clientelismo. energía pueden mejorar la igualdad de género. Alrededor del mundo, Los años noventa se caracterizaron por un nuevo direccionamiento tradicionalmente recae en las mujeres y en las niñas la carga de recolec- masivo de las políticas hacia la participación privada en infraestructura tar y transportar leña y agua. En Ghana, Tanzania y Zambia, las muje- ­en reflejo del desencanto con servicios públicos ineficientes manejados res responden por dos tercios de todo el tiempo que la familia dedica a la por el Estado, la promesa de financiación privada y la mayor flexibilidad recolección de agua y leña, mientras los menores de edad ­niñas en su que ofrecía el cambio tecnológico y la innovación en materia de mayoría­ responden por entre 5 y 28% del tiempo dedicado a estas normatividad.80 Pero la ola de la privatización evitó a muchos países en actividades. En el Marruecos rural, contar con pozos o con agua por desarrollo ­África subsahariana sólo recibió 3% de la inversión total en tubería aumenta la probabilidad que tanto las niñas como los niños se infraestructura privada en países en desarrollo entre 1995 y 2000­81 y matricularán en la escuela, con mayor impacto para las niñas, quienes aun donde el capital privado se convirtió en la fuente principal de inver- tienen a su cargo la responsabilidad de recoger agua. Estudios en sión (como en América Latina a mediados de los noventa, cuando la Paquistán indican que el acceso inadecuado a leña y agua en las zonas inversión privada fue 2% del PIB), fueron variados los resultados en rurales significa que las mujeres trabajan más horas y disponen de me- términos de equidad. Son muchos los casos de privatización en los cua- nos tiempo para actividades generadoras de ingreso, con un impacto en les mejoró el acceso para los pobres, en particular cuando la competen- el equilibrio de poder dentro del hogar. Así mismo, considerando la cia redujo la apropiación política (de los proyectos de infraestructura), cantidad desproporcionada de tiempo que pasan dentro de sus vivien- pero la evidencia indica que los operadores privados también pusieron das, las mujeres y los niños son más propensos a riesgos de enfermedad el énfasis en segmentos más pudientes de la población (recuadro 8.10). debida a la contaminación del aire. Si el hogar cuenta con servicio de Al final, la experiencia indica que, por sí sola, la privatización no es electricidad, se reduce la necesidad de quemar combustibles contami- la respuesta. Para la equidad y la eficiencia parece tener menor impor- nantes para alumbrado y para cocinar. Y las mejoras en la distribución tancia si operadores privados o las empresas públicas de servicios sumi- de electricidad y gas pueden eliminar el tiempo que se dedica a recoger nistren los servicios de infraestructura, que medidas específicas para combustibles tradicionales.75 mejorar el acceso para los pobres, la estructura de los incentivos que Mejorar la infraestructura rural del transporte puede reducir los cos- enfrentan los proveedores y la rendición de cuentas de los proveedores tos de transacción, ampliar el acceso a los mercados y aumentar los in- ante el público en general. gresos rurales. Se calcula que, debido al acceso inadecuado a los mercados, cerca de dos tercios de los agricultores africanos se encuentran aislados efectivamente del mercado nacional y mundial.76 En comparación, en Ampliar el acceso a los servicios y hacerlos asequibles Indonesia, inversiones cuantiosas en el sistema vial realizadas durante Si ampliar el acceso general beneficia a los pobres depende de los niveles los últimos 30 años han permitido el ingreso exitoso de los hogares po- iniciales de la cobertura. En muchos países de África, en los últimos diez 132 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 RECUADRO 8.10 Infraestructura rezagada en África El desarrollo de la infraestructura en África es y las poblaciones pequeñas y desperdigadas extranjera puede ofrecer tanto la financiación para la desastroso, yendo a la zaga del resto del mundo en dificultan las economías de escala y exigen oferta pública (de infraestructura) como las garantías para términos de cantidad, calidad, costo e igualdad de inversiones mayores. Subsidios generalizados que ayudar a impulsar la participación privada. La vigilancia acceso. Sólo está pavimentado el 16% de las vías, el van a las personas relativamente pudientes (por lo prudente, la normatividad y el diseño de contratos pueden tiempo promedio de espera para una conexión telefónica general, los pobres no tienen conexiones a servicios garantizar igualmente que la financiación pública y privada es de tres años y medio, los costos de transporte son públicos en red), socavan la capacidad del gobierno sea equitativa y se use con eficacia. los más costosos de cualquier región y menos de uno de para ampliar el acceso. Una manera para hacer más asequible la cada cinco africanos cuenta con servicio de electricidad. · Políticas inadecuadas y mala rendición de cuentas. infraestructura en África es aumentar la cooperación ¿Qué puede explicar este subdesarrollo tan tremendo? El uso de licencias, las barreras a la competencia y internacional y regional. Los costos de transporte se la corrupción también impiden la oferta asequible reducirían racionalizando los cruces fronterizos y · Geografía difícil e historia compleja. La distancia a de infraestructura. mejorando las vías y los ferrocarriles. El intercambio los mercados principales, el desierto del Sahara, la comercial en recursos de energía y agua también escasez de puertos naturales y extensas zonas sin Pese a los difíciles factores geográficos y reduciría significativamente los costos. Por ejemplo, se salida al mar: todas éstas aumentan los costos del estructurales, hay oportunidades para mejorar la calcula que Sudáfrica podría ahorrar en costos de transporte. Durante la época colonial, el desarrollo infraestructura de África. Un paso necesario es operación US$80 millones anuales intercambiando de la infraestructura se centró en la construcción reforzar la inversión, en particular en modernización y electricidad con los países vecinos (Masters, Sparrow y de vías de transporte desde los lugares donde se mantenimiento. Se requerirá mayor inversión pública. Bowen 1999). También se necesita buscar formas encontraban los recursos hasta los puertos. Y la Si bien la participación del sector privado puede ayudar innovadoras para ampliar el acceso. Mozambique ha división poscolonial de África en muchos Estados a financiar algunas inversiones y aumentar la puesto a prueba un enfoque prometedor: el gobierno pequeños aumenta los costos de transporte y eficiencia, es poco probable que solucione el problema creó empresas de servicios públicos que utilizan energía con onerosos cruces fronterizos, escasa de infraestructura en África. Para atraer nuevas generadores a diesel en zonas rurales y luego las vendió cooperación regional en proyectos hídricos y inversiones y darles un uso eficaz, se necesita un por debajo del costo a inversionistas privados quienes energéticos y sistemas ferroviarios incompatibles, entorno institucional y de las políticas sólido. continúan con las operaciones comerciales. Otras entre otros factores. La estabilidad macroeconómica, la libertad para posibilidades son subsidios del gobierno, ONG o · Financiación de restricciones. La ausencia de repatriar capitales, impuestos competitivos, donantes para proyectos de infraestructura dirigidos a inversiones ha tenido como resultado el deterioro observancia de los contratos, poca corrupción y adherir la comunidad. Independientemente del enfoque, una de de la infraestructura y, en particular, del a normas transparentes, todos son importantes para las maneras más eficaces para ampliar el acceso en las transporte por carretera. Por ejemplo, en nueve las inversiones privadas, en particular, considerando los zonas rurales es la participación de la comunidad y del países de África oriental, el gasto en largos períodos de recuperación de muchas inversiones usuario en la construcción de infraestructura, el mantenimiento apenas podría cubrir 20% de las de infraestructura. En contextos en los cuales las mantenimiento y la administración. redes actuales. La falta de ingreso disponible políticas son sensatas pero resulta difícil atraer la significa una baja demanda de infraestructura inversión extranjera privada, la ayuda Fuente: Banco Mundial (2000a). años mejoraron las tasas generales de acceso, pero 40% de la población quidez (teniendo en cuenta la consolidación de los cargos por concepto en la base de la pirámide no obtuvo ganancia alguna (gráfico 8.3). No de conexión). debe ser motivo de sorpresa. Considerando la baja cobertura inicial en En muchos países se subsidian las conexiones nuevas con el objeto de muchos de estos países, la expansión favoreció a hogares más ricos. Lo cumplir objetivos de acceso y permitir la solvencia de los proveedores. anterior no indica, sin embargo, que sea malo para la equidad ampliar Las conexiones nuevas se pueden subsidiar con los cargos a los usuarios el acceso cuando son bajos los niveles generales de la oferta de servicios. actuales, sobre todo si el grupo de usuarios existentes es mucho más Por el contrario ­en este caso es mejor ampliar el acceso que poner el grande y más pudiente que los nuevos usuarios potenciales. La empresa énfasis en acrecentar la calidad, lo cual beneficiaría únicamente a los concesionaria de agua y saneamiento de Buenos Aires adoptó este tipo pocos que ya disponen de los servicios. de subsidios cruzados después de renegociar un contrato inicial que co- Los encargados de formular las políticas pueden establecer obliga- braba a los pobres tarifas onerosas de conexión. Una opción es la finan- ciones de prestar el servicio o crear incentivos para los proveedores con ciación oficial de los subsidios de conexión, ya que el gobierno ofrece el objeto de ampliar el servicio a los pobres. Una forma para lograrlo es crédito a los consumidores para compra de derechos de conexión. En especificar obligaciones universales del servicio, lo cual es común en el Colombia, la ley exige que los cargos de conexión a consumidores po- sector de las telecomunicaciones.83 En tanto el anterior es un objetivo bres se distribuyan a lo largo de un período mínimo de tres años.84 social valioso, tal vez, cuando se comienza de bajas tasas de acceso, no Los subsidios al consumo constituyen un complemento a los subsi- sea práctico a corto plazo. A ello se debe que, cuando los consumidores dios de conexión, bien sea a través de transferencias basadas en compro- no tienen capacidad de pago, las obligaciones de prestar el servicio de- bación de medios de vida, financiadas con rentas tributarias generales o ban incluir detalles sobre marcos temporales y métodos para financiar a través de tarifas de salvamento. Las tarifas subsidiadas de salvamento la obligación. Otra forma de fomentar el acceso es definir objetivos de requieren una transferencia de las personas con niveles altos de consu- conexión. Resulta tarea fácil vigilar los objetivos y éstos se pueden hacer mo hacia las personas con niveles bajos.85 Cuando se consideran subsi- obligatorios mediante penalizaciones financieras. Claro está que única- dios de salvamento se debe tener cuidado de fijar un umbral lo mente se pueden cumplir los objetivos de conexión si los consumidores suficientemente alto para recoger apoyo político y lo suficientemente tienen la capacidad y están dispuestos a recibir el servicio ­y ello depen- bajo para que los pobres sean los primeros beneficiarios. Por ejemplo, de de la capacidad que tengan para superar obstáculos, entre ellos los evidencia de Honduras indica que el subsidio de electricidad es dema- requerimientos de título de pertenencia y restricciones de ingreso y li- siado alto ­83,5% de los consumidores residencial se benefician del sub- Justitica, tierra e infraestructura 133 RECUADRO 8.11 El impacto de distribución de la privatización de la infraestructura en América Latina: para todos los gustos A finales de los noventa aumentó de manera de 25% en la mortalidad (Galiani, Gertler y la competencia los puede abaratar. En Chile, la impresionante la participación privada en Schargrodsky 2002). liberalización en 1994 del mercado de las infraestructura: de US$21 mil millones en 1995 al Pese al mayor acceso, existen dos razones de por telecomunicaciones redujo en más de 50% los precios tope de US$80 mil millones en 1998, cayendo a qué la privatización puede haber tenido efectos de las llamadas. En Argentina, gracias al ingreso de 21 US$29 mil millones en 2002 (Banco Mundial 2004f). negativos en los pobres a través de tarifas y costos de operadores nuevos al sector de la generación, cinco El impacto de distribución de la inversión privada conexión más elevados. Primero, la privatización puede años después de la privatización, los clientes depende de la manera en que las ganancias en reducir el alcance de subsidios entre regiones. Según residenciales del servicio de electricidad obtuvieron una eficiencia se asignan entre intereses públicos y un estudio (Campos y otros 2003), algunos años rebaja de 40% de las tarifas (1992-97) (Banco Mundial privados. En el mejor de los casos, la privatización después de la privatización aumentó el costo fiscal de 2002b). En últimas, los cambios en los precios puede resolver problemas de clientelismo y producir los servicios. El anterior fue el resultado de una dependen de las condiciones iniciales, de mejoras a la mayor eficiencia y equidad. En el peor de los casos, las selección elitista, como se observó en Argentina. En calidad y de marcos legales e institucionales que ganancias en eficiencia se pueden compartir entre algunas provincias de Argentina, las concesiones de determinan las utilidades. operadores oficiales y privados, o ser asignadas agua fueron únicamente para las ciudades grandes, Episodios de privatización pueden ser oportunidades prioritariamente a sector privado y llevar a la dejando en los gobiernos la responsabilidad de las para reforzar la responsabilidad. Pueden generar el consolidación del poder monopólico privado (como en ciudades pequeñas y de las zonas rurales. Debido a que debate público sobre la situación actual de la prestación el sector de las telecomunicaciones en México). El las ciudades grandes estaban dando subsidios cruzados de servicios, las opciones de reforma, los términos de resultado depende de la estructura del mercado y de la a las demás regiones según la oferta pública, la los contratos y las concesiones que se están rendición de cuentas, incluyendo la efectividad de la privatización redujo esta fuente de fondos y, tan pronto considerando. Ocasiones de este tipo pueden ser muy normatividad. Evidencia de América Latina indica que desaparecieron los pagos de transacción de la poderosas para superar problemas de acción colectiva y las privatizaciones se enmarcaron dentro de cada una privatización, aumentaron los costos fiscales netos. movilizar a los consumidores para que expresen sus de esas categorías, produciendo resultados variados Segundo, después de la privatización, se ajustaron intereses. Pero también hay el peligro de que, en para el acceso asequible por parte de los pobres. los costos de conexión y las tarifas a niveles de ausencia de la voz de los consumidores, intereses Investigaciones en Argentina, Bolivia, México y recuperación de costos, lo cual en muchas ocasiones mezquinos con conexiones políticas y mejor Nicaragua indican que, en algunos casos, la llevó a precios más altos. A comienzos de los noventa, información, se apropien del proceso de privatización. privatización de los servicios públicos aumentó el las empresas de servicios públicos de países en En efecto, esa podría ser la razón de por qué, en acceso y mejoró la calidad de los servicios para los desarrollo subsidiaban en promedio 20% de los costos América Latina, la percepción pública de la privatización consumidores pobres (McKenzie y Mookherjee 2003). del gas y 70% de los costos del agua (Banco Mundial es tan negativa.82 Se dispone de evidencia en el sentido En Chile, durante los primeros diez años de operación 1994). De modo que cuando se eliminaron los de que a la privatización se la ha asociado con mayor privada, para los grupos de ingreso bajo aumentó subsidios, con frecuencia los servicios llegaron a ser poder para los conglomerados y sus socios extranjeros considerablemente el acceso a los servicios de energía demasiado costosos para los consumidores pobres. ­y con mayores utilidades en sectores no competitivos. (Estache, Gómez Lobo y Leipziger 2001). En Colombia, Para la concesión de agua en Buenos Aires, el cargo Es probable que también se debe culpar a las empresas privadas de servicios han conectado a más inicial de conexión se fijó tan alto que muchos usuarios acusaciones de corrupción durante el proceso de consumidores pobres que la contraparte pública no lo podían pagar (Estache, Foister y Wodon 2001), lo privatización, utilidades concentradas de pocos actores (Banco Mundial 2001a). Según otras investigaciones, cual se convirtió en materia central de uno de los (ya sea que hayan sido obtenidas de manera legal o cuando se privatizaron los servicios de abastecimiento primeros ajustes principales del contrato (Ugaz y Price ilegal) contrataban con despidos de trabajadores y de agua, la mortalidad infantil causada por 2003). Después de la privatización, el sector de las expectativas poco realistas de los consumidores enfermedades transmitidas a través del agua telecomunicaciones de Argentina también registró respecto de los niveles de servicio (impulsadas por disminuyó de 5% a 9% en treinta localidades de aumentos de precios, principalmente para reequilibrar políticos que venden en exceso la promesa de la Argentina, y los mayores beneficios ocurrieron en los los costos de las llamadas locales y de larga distancia. privatización) por la imagen pública negativa de la vecindarios más pobres ­con una disminución de más Pero los incrementos de precio no son la norma: privatización (De Ferranti y otros 2004). Gráfico 8.3 En África, las familias pobres no se beneficiaron del mayor acceso Fuente: Diallo y Wodon (2005). Nota: Para cada país, varían las fechas de la primera y la última observación. La primera observación se realizó desde comienzos hasta mediados de los noventa y la última a finales de los noventa o comienzos de 2000. Siete años es el tiempo promedio entre las observaciones. 134 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 sidio (los que consumen menos de 300 Kw. mensuales). Otra opción de todos los hogares tal vez no sean una meta factible a corto plazo. Por subsidio son los cupones basados en comprobación de medios de vida ejemplo, se podrían mejorar los servicios de cabinas subsidiando las co- para comprar servicios. Estos cupones son parecidos a los subsidios de nexiones de las cabinas, aumentando la competencia entre ellas e intro- tarifas, basados en comprobación de medios de vida, los cuales dieron a duciendo medidas de desempeño y estándares de calidad.89 En Senegal, los usuarios mayor flexibilidad para escoger al proveedor del servicio.86 un estudio plantea dirigir los servicios a conexiones distintas a las priva- Considerando las restricciones de liquidez de los pobres y la posible das concentrándolos en el agua que se suministra por medio de tomas estacionalidad del uso y del ingreso, es probable que introducir flexibi- de agua o de proveedores informales (recuadro 8.11). lidad en los pagos ayude a ampliar el acceso. Una de estas opciones es Las elevadas tarifas al consumidor reflejan las decisiones de fijación aumentar la frecuencia de la facturación. Otra opción son los dispositi- de recios de las empresas públicas interesas y las decisiones de fijación vos de prepago, los cuales facilitan a los hogares pobres determinar cómo de presupuestos de los gobiernos local y central. Podría ayudar a reducir se va a gastar el presupuesto familiar. Tiene el inconveniente que el los costos el evitar la exclusividad de los contratos y liberalizar el ingre- prepago podría llevar a la "autodesconexión" frecuente. so, incluso a través de la participación en los servicios en red por parte Las empresas públicas también podrían permitir que los consumido- de proveedores independientes privados o de las comunidades. Es más, res escojan de un menú de tarifas con combinaciones diferentes de car- muchos gobiernos consideran a las empresas de servicios públicos y a las gos fijos (permanentes) y variables. A los pequeños consumidores los comunicaciones como fuentes de dinero, imponiendo impuestos indi- podría beneficiar permitir cargos fijos inferiores a cambio de cargos va- rectos de consumo que tienden a ser regresivos cuando es alta la conec- riables un poco más costosos.87 tividad al sistema formal. En Argentina, las empresas de servicios públicos También es probable que sea beneficioso el permitir a los consumi- generan cerca de 1% de rentas tributarias; además el impuesto a la ren- dores hacer algunas concesiones entre calidad y precio, fomentando ser- ta, hay un impuesto del IVA de 21%, más impuestos municipales y vicios de menor calidad. Lo anterior se puede lograr permitiendo provinciales. De modo que, en algunos municipios, los impuestos indi- estándares inferiores de oferta formal en algunas zonas pobres o estimu- rectos pueden ser hasta de 55%. Reducir este tipo de impuestos reduci- lando una red pujante de proveedores informales que puedan funcionar ría las tarifas.90 de manera independiente o a través de la subcontratación con el pro- Lógicamente, para las inversiones en zonas pobres y remotas, carentes veedor formal. de potencial económico, los beneficios pueden ser menores y los costos Los servicios de agua ofrecen un ejemplo. Un estudio que utiliza pueden ser más altos. Si bien el presente análisis es consciente de estas datos de 47 países demuestra que los proveedores informales, como ven- consideraciones, también lo es respecto del argumento en el sentido que dedores de punto de agua (cabinas) y distribuidores móviles (como carrotanques y acarreadores) cobran sistemáticamente más que los pro- veedores en red, tanto públicos como privados.88 La evidencia micro- RECUADRO 8.12 La agenda a favor de los pobres para el agua económica así lo confirma. Por ejemplo, en Níger, es más probable que urbana en Senegal los hogares más pudientes utilicen proveedores en red que informales y paguen menos por unidad consumida (gráfico 8.4). Pero los proveedo- En 1995, el gobierno de Senegal emprendió reformas radicales en el sector de res informales pueden prestar un servicio valioso, porque muchos usua- suministro de agua urbana. Se disolvió la empresa de servicios públicos en rios pobres no pueden darse el lujo de pagar los cargos de conexión o bancarrota. Para manejar el sector, se creó una nueva compañía estatal facturas mensuales por sumas globales o, por razones legales o técnicas, accionaria. Y, con base en un proceso licitatorio competitivo de carácter internacional, se contrató a un operador privado para administrar el sistema. viven en zonas inaccesibles a las empresas de servicios públicos. Los go- Gracias al fuerte compromiso del gobierno, a subsidios de conexión en biernos y las empresas de servicios públicos pueden trabajar con provee- vecindarios de ingreso bajo y a incentivos bien diseñados de operador, la reforma dores informales en reconocimiento de que las conexiones privadas para tuvo resultados positivos para los pobres. No obstante, aún continúan vigentes las desigualdades tarifarias y la pésima fijación de objetivos. Son tres las formas que asumen los subsidios dirigidos a los pobres: Gráfico 8.4 En Níger, los hogares pobres tienen agua de menor calidad subsidios de consumo, subsidios de conexión y construcción de tomas de agua en y pagan más zonas carentes de conexiones privadas. En Senegal, los subsidios al consumo se entregan a través de una tarifa creciente en bloque con una "tarifa social" baja para el consumo de los hogares menor a 10 metros cúbicos mensuales. El problema con los subsidios al consumo radica en que muchas familias pobres no tienen conexión alguna o comparten la conexión con otras familias, lo cual las hace chocar contra un bloque de consumo más alto. Aunque los subsidios de conexión han beneficiado a los pobres, es probable que quienes más podrían beneficiarse no sean elegibles porque no tienen título de propiedad a la tierra ni una casa establecida. La construcción de tomas públicas de agua ha ampliado el acceso pero no necesariamente ofrece el agua de menor costo. Las tarifas del agua que se venden a vendedores con licencia de tomas de agua son considerablemente más elevadas que la tarifa social subsidiada y los vendedores también cobran una tarifa por costos de administración. Según un estudio de una toma de agua administrada por una ONG, los usuarios estaban pagando 350% más que la tasa de la tarifa social. Considerando las anteriores desventajas, tendría más sentido eliminar los subsidios al consumo que se pagan a las conexiones privadas y redirigirlos al servicio de las tomas de agua o a otros proveedores privados que presten servicios a los más pobres. Fuente: Brocklehurt y Janssens (2004). Fuente: Bardasi y Wodon (2004). Justitica, tierra e infraestructura 135 pueden existir beneficios a largo plazo de mayor inclusión de los grupos que se encuentran marginados debido a su localización o a su pobreza RECUADRO 8.13 Enfoque en la responsabilidad (véase En foco 6: Desigualdad regional). y la transparencia en las telecomunicaciones en Brasil y Perú Fortalecer la gobernabilidad, la voz La Agencia Nacional de Normatividad de las Telecomunicaciones de Brasil, tiene y la rendición de cuentas un portal en internet que ofrece información sobre comparaciones de precios de los servicios, leyes y cumplimiento de los operadores. El Consejo Asesor (del cual La oferta de infraestructura adolece de problemas graves de corrupción hacen parte representantes de la sociedad civil) evalúa los informes anuales de la y falta de responsabilidad. Debido a que, por lo general, las inversiones agencia y publica las conclusiones en la gaceta oficial y en internet. Cada dos en infraestructura son cuantiosas y globales, y con frecuencia ofrecen años, un defensor del pueblo estudia el desempeño del organismo. En 2000, la rentabilidades crecientes sobre los efectos indirectos de escala o red, se agencia se convirtió en el primer regulador de las telecomunicaciones en el avienen menos a la competencia para financiar y ofrecen y generan un mundo en recibir el certificado ISO-9001, una norma internacional para mayor espacio de corrupción y clientelismo. En vez de estimular a las satisfacer las necesidades técnicas de los consumidores. Perú ha logrado avances similares aumentando la transparencia para mejorar empresas públicas a expandir sus servicios y rebajar los costos, los polí- la normatividad. La Autoridad de Supervisión de la Inversión Privada en las ticos sobornan a los funcionarios de esas empresas públicas y persiguen Telecomunicaciones fija los precios, garantiza un mercado competitivo y hace metas políticas transfiriendo recursos a grupos políticamente influen- seguimiento al cumplimiento de los contratos de concesión y las normas de ciables. calidad. El organismos formula las normas por medio de un proceso transparente. Una solución posible es la de someter a las empresas públicas a pre- Las propuestas de normatividad deben ir acompañadas de evaluaciones de siones de desempeño y reducir la disposición o la habilidad de los políti- beneficios de bienestar y de mejores prácticas, se debe publicar en la gaceta cos para utilizarlas para fines políticos.91 Otra manera para fortalecer la oficial y someterse a un período de consulta de treinta días. Algunas propuestas también se deben someter a audiencias públicas. Además, el organismo dispone rendición de cuentas y reducir la apropiación por parte de los políticos y de muchos mecanismos de resolución de controversias. Con el apoyo de la corrupción, es utilizar la normatividad con prudencia. Los encargados expertos, comités independientes resuelven los conflictos entre proveedores del de formular la normatividad tienen una función clave que cumplir para servicio y un tribunal interno se encarga de dirimir las quejas de los consumidores garantizar el debido servicio al interés público. Lo anterior significa sal- que las compañías telefónicas no hayan resuelto de manera satisfactoria. vaguardar el valor del patrimonio público, sustentar las normas secto- Fuente: Banco Mundial (2004l) . riales relacionadas con la salud y la seguridad, ofrecer información acerca del desempeño del proveedor del servicio y hacer obligatorio el cumpli- miento de las obligaciones contractuales. Si es eficaz, la normatividad tendrá impacto importante en la efi- ño, suscitar la competencia entre gobiernos locales y realizar evaluacio- ciencia y en la equidad. La evidencia surge de un estudio de los sectores nes para hacer seguimiento al desempeño. Así mismo, para cumplir los de energía, telecomunicaciones y agua en Argentina que establecía una objetivos propuestos, requiere de autonomía suficiente de las políticas separación de los beneficios de la privatización de los de la normatividad en el plano local. eficaz. El estudio encontró que la normatividad eficaz produjo ganan- Hacer seguimiento al desempeño de los proveedores requiere de in- cias operativas superiores en más de un tercio a las ganancias de la formación confiable y evaluación del desempeño. Lo anterior se logra privatización únicamente, equivalentes a 0,35% del PIB, o 16% del con mayor facilidad cuando existe un contrato de administración o un gasto promedio en servicios públicos. Para los quintiles más bajos, las acuerdo de concesión que estipulen obligaciones claras de servicio, o ganancias fueron proporcionalmente superiores. Otro estudio de 1.000 cuando existen contratos de desempeño con características similares para concesiones en América Latina encontró que aun un regulador que fun- las empresas de servicios públicos. La participación de la comunidad cionara moderadamente bien puede atenuar la renegociación oportu- puede ayudar a hacer seguimiento al cumplimiento. Cuando se descen- nista de contratos. El estudio concluía afirmando que la probabilidad de tralizan los activos en infraestructura y las decisiones de las políticas y renegociación va de 17% en un entorno en el cual exista un ente regu- ofrecen información útil para las transferencias fiscales interguberna- lador hasta 60% en un entorno en donde no exista.92 mentales, un regulador nacional puede evaluar el desempeño del go- Los impactos positivos de la normatividad se ven condicionados por bierno local. la capacidad para aislar de alguna manera a los reguladores de las pre- siones que surgen de políticos y proveedores. Son de la mayor impor- Resumen tancia las medidas para fortalecer la independencia del regulador y lograrlo puede requerir la existencia de una instancia por separado con Es mucho lo que pueden hacer los sistemas de justicia para nivelar el financiación blindada confiable y personal adecuado. Cuando se descen- campo de juego en el ámbito político, económico y sociocultural, en tralizan los activos, la instancia de normatividad puede estar dentro del particular cuando las sociedades exigen leyes equitativas y transparen- ámbito de gobierno central o regional. En resumen, los regulares deben cia y responsabilidad en la ejecución de esas leyes. Las instituciones le- estar sometidos a requisitos significativos y de procedimiento que ga- gales pueden sustentar los derechos políticos de los ciudadanos y poner ranticen integridad, independencia, transparencia y responsabilidad (re- freno a la apropiación del Estado por parte de las élites. Protegiendo los cuadro 8.12). derechos de propiedad de todos y garantizando la no discriminación en En situaciones en las cuales la oferta local sea más susceptible a la el mercado, pueden hacer equitativas las oportunidades económicas. apropiación por parte de las élites locales, el gobierno central puede Poniendo en entredicho las prácticas inequitativas, pueden imponer el influir en los resultados locales utilizando incentivos fiscales para esti- cambio en el entorno social. Pero, intereses particulares pueden apro- mular a los gobiernos locales hacia un acceso más amplio y reduciendo piarse de los sistemas de justicia y las instituciones legales, empotra- los costos para los pobres por medio de transferencias contingentes das como lo están en la estructura política y socioeconómica de las intergubernamentales. Lo anterior requiere fijar objetivos de desempe- sociedades. 136 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Ampliar el acceso a la tierra puede reforzar las oportunidades de la tructura acerca a la gente a los mercados y a los servicios, y a la energía gente para involucrarse en actividades productivas. En muchos países es y el agua que necesitan para las actividades productivas y la existencia distorsionada la distribución de los derechos a la tierra, en particular los diaria, ampliando las oportunidades económicas a su alcance. Ampliar derechos de propiedad y resulta tarea difícil desafiar este patrón. Las el acceso asequible para los pobres y para las zonas pobres requiere re- reformas agrarias del pasado indican la necesidad de un menú más ex- solver difíciles problemas de financiación, diseñar subsidios con eficacia, tenso de las políticas que, por medio de la expropiación, trasciendan la trabajar con proveedores informales y hacer más responsables a los pro- redistribución e incluyan mejoras a la seguridad de tenencia y el funcio- veedores y fortalecer la participación de los beneficiarios. Los retos de namiento de los mercados de arriendo. También hay espacio para la ampliar el acceso a la justicia, a la tierra y a la infraestructura están redistribución a través de canales distintos a la expropiación. extirpando la corrupción mientras en muchos países en desarrollo la Un acceso más equitativo a la infraestructura también tiene benefi- apropiación del Estado por parte de las élites continúa siendo significa- cios en términos de equidad y eficiencia. Ampliar el acceso a la infraes- tiva. Costa Rica y Cuba Uganda 137 En foco 5: Impuestos Recaudación de rentas para las Por razones parecidas, para el esfuerzo fiscal pecto del gasto como de la tributación (para un políticas equitativas puede ser perjudicial la elevada desigualdad en la análisis de la ayuda, véase capítulo 10). distribución del poder político y la riqueza. La En tanto la transparencia y la responsabilidad Los programas de oferta pública para reforzar la baja recaudación tributaria en gran parte de de las instituciones y la vinculación entre servicios equidad que se describen en el presente informe Centroamérica puede ser reflejo de la poca solida- públicos adecuados y los impuestos que los finan- ­desde las primeras inversiones para el desarrollo ridad de las élites con los grupos de ingreso me- cian, probablemente son los factores determinan- hasta el suministro de agua­ necesitan financia- diano y bajo; como las élites están en capacidad tes de primer orden de una recaudación exitosa de ción. Por lo general, los recursos para financiar esos rentas, para reducir los costos de eficiencia son programas se deben recaudar por medio de la de procurarse muchos sustitutos privados para importantes aspectos técnicos de las finanzas pú- tributación. De hecho, el ingrediente básico de un servicios prestados por el sector público, que van blicas. Lindert (2004) plantea que entre los países sector público operativo es la comprensión por desde seguridad pública hasta educación y vías, industrializados, sociedades con elevados benefi- parte de la sociedad de que la calidad de los servi- el pequeño segmento más rico de la población no cios sociales y elevados impuestos ­sobre todo los cios públicos depende de que todos los ciudada- está dispuesto a pagar más impuestos para pres- países escandinavos­ han prestado atención parti- nos paguen la parte que les corresponde de la carga tar servicios públicos.2 cular al patrón de impuestos para reducir los efec- fiscal. Cuando no se tiene esta percepción, se rom- Aunque plantean múltiples retos de goberna- tos negativos de los incentivos por el esfuerzo pe el contrato social y se generaliza la evasión y la bilidad, las rentas sobre la explotación de recur- laboral y las inversiones de capital para sustentar elusión legal de impuestos. El resultado es un cír- sos naturales pueden aliviar las restricciones el crecimiento. El sistema tributario es un campo culo vicioso de usuarios gratuitos e incrementos fiscales al gasto y, en principio, proveer recursos inmenso. Desde la perspectiva de la equidad, la de la tasa de tributación, con consecuencias nega- para una prestación equitativa de servicios. La contribución primaria de la tributación es la de tivas para las finanzas del Estado, la calidad de la capacidad de Estados ricos en recursos para de- ofrecer los recursos para financiar un gasto que prestación de servicios y la cohesión social. pender de la recaudación "no ganada" puede so- refuerce la equidad. Para hacerlo, los principales Lo anterior quiere decir que las mismas insti- cavar la responsabilidad incrustada en el contrato criterios son reducir al máximo los costos de la tuciones que influyen en la calidad y la cobertura social que apuntala una sólida financiación pú- eficiencia, la factibilidad administrativa y la capa- de la prestación de servicios también afectan el blica.3 Si no se resuelve de manera apropiada, el cidad de respaldo político. Así mismo, para ins- empeño tributario general. Al igual que el gasto, resultado pueden ser recursos naturales desper- trumentos tributarios específicos puede existir el los recaudos aumentan con el nivel de ingreso de diciados, instituciones públicas corruptas y pési- potencial de efectos directos positivos en la equi- un país y, aun cuando se tenga en cuenta el in- mas perspectivas de crecimiento e igualdad a largo dad. A continuación se plantean siete principios greso,1 también importa la calidad de las insti- plazo. Algunos empeños recientes por aprovechar básicos para movilizar las rentas fiscales de mane- tuciones ­en especial la participación y la las rentas sobre la explotación de recursos natu- ras que minimizan los costos de eficiencia sin al responsabilidad (véase gráfico S5.1). En la medida rales en desarrollo de base más amplia en países mismo tiempo socavar la equidad.6 en que los servicios prestados lleguen a ser el refle- con instituciones inadecuadas buscan incorporar jo de los deseos del electorado más amplio en vez mayor transparencia y responsabilidad (véase re- 1. Las bases impositivas deben ser tan amplias como sea de los deseos de unos pocos privilegiados, la parti- cuadro a continuación). posible. Un impuesto de base amplia al consu- cipación y la responsabilidad pueden fortalecer el La ayuda extranjera también puede debilitar mo, por ejemplo, continuará desalentando esfuerzo fiscal. Lindert (2004) aduce que la expan- el contrato social de manera muy similar a la for- tangencialmente la oferta laboral pero, si a to- sión de la participación en la Europa del siglo XX ma en que lo debilitan las rentas sobre la explota- dos se les aplica la misma tasa impositiva, no fue la fuerza motora que impulsó el contrato so- ciónderecursosnaturales,haciendoalosgobiernos se distorsionarán las opciones entre bienes y cial que permitió un crecimiento elevado y equi- menos responsables ante el interés público.4 Se servicios exportables y no exportables. Se pue- tativo junto con la amplia prestación pública de dispone de alguna evidencia en el sentido que, es- den escoger algunos artículos (gasolina, pro- servicios durante el periodo 1950-80. También en pecialmente entre países con gobiernos inadecua- ductos derivados del tabaco y alcohol) para Chile y en la República de Corea, el surgimiento dos,mayoresnivelesdeayudaseasocianconmenor imponerles tasas más elevadas, considerando de instituciones representativas (y de ingresos más recaudación de rentas.5 Por tanto, los donantes sus efectos externos negativos o porque la de- elevados y de capacidad administrativa) tuvieron deben pensar en formas para apoyar instituciones manda de estos productos es relativamente como resultado mayor tributación y gasto. responsables en los países receptores ­tanto res- insensible a la tributación. En consecuencia, a cualquier tasa impositiva dada, los costos de El esfuerzo fiscal aumenta con el ingreso y la calidad de las instituciones eficiencia serán relativamente bajos y las rentas serán relativamente altas. Las bases impositivas sobre el ingreso también deben ser amplias, y tratar de la manera más uniforme posible a todos los ingresos, de cualquier fuente. 2. Las tasas impositivas deben ser tan bajas como sea posible (en tanto recauden ingresos suficientes para financiar el gasto apropiado del gobier- no). Claro está que cuanto más amplia la base tanto más baja la tasa necesaria para generar un determinado nivel de ingreso. La norma general es que el efecto de distorsión de los impuestos aumenta proporcionalmente el cua- drado de la tasa impositiva, de manera que reducir a la mitad la tasa impositiva implica un incremento cuádruplo de la eficiencia. Fuente: cálculos de los autores a partir de Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2005). Desde la perspectiva de la eficiencia, es mejor 138 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 imponer una tasa única a una base amplia de cumplimiento y, sólo después por medio de ciendas y herencias resulta consistente con la contribuyentes, en vez de dividir en segmen- tasas marginales más elevadas. Los impuestos noción que se expresa en el presente Informe tos esa base e imponer a cada uno una tasa al ingreso se deben aplicar a las personas y a en el sentido de que las circunstancias prede- diferente. Es necesario encontrar un equili- las empresas. Para mantener a raya la evasión terminadas no deben afectar las probabilida- brio entre lo anterior y el argumento distri- legal de impuestos, la tasa marginal tope del des de vida de una persona.8 Son variados los butivo de tabla escalonada de tasas. impuesto al ingreso personal debe estar bas- argumentos a favor de la eficiencia y la evi- 3. Impedir que los impuestos indirectos sean regresivos. tante cerca de la tasa del impuesto al ingreso dencia: es posible que los padres trabajen más Con escasas excepciones, es posible hacer me- corporativo, lo cual significa la probabilidad o menos para evitar los impuestos de herencia nos regresivos a los impuestos al valor agrega- de que la tasa no sea del todo tan alta. y, por tanto, pueden ahorrar más o menos. Si do (IVA). Bird y Miller (1989) demuestran que 5. Utilizar más los impuestos a la propiedad. En los bien puede ser difícil recaudar los impuestos excluir del pago de impuestos a apenas cinco países en desarrollo, los impuestos a la pro- de herencia y es probable que éstos represen- rubros específicos del IVA en Jamaica, se re- piedad representan apenas una pequeña par- ten apenas una reducción mínima en la con- duce a la mitad la carga del 40% más pobre de te de los impuestos. Usualmente, la cobertura centracióndelariqueza,esosimpuestospueden la población. También es de desear la disminu- de esos impuestos no es global y son bajas las servir para evitar "que concentraciones extre- ción de impuestos regresivos sobre el consumo tasas de liquidación y de recaudación. Si bien mas de riqueza se transmitan de generación (así como derechos de importación) sobre los son también bajas las tasas nominales, por lo en generación".9 Además, tanto para la equi- alimentos y el querosene. Para compensar por general los gobiernos encuentran incremen- dad como para la eficiencia puede ser bueno los ingresos perdidos debido a cualquiera de tos a la tasa en este impuesto tan visible y un sistema que restrinja las transferencias de las medidas anteriores, a veces existen buenas políticamente difícil de vender. Por lo gene- derechos de control sobre las corporaciones.10 razones para imponer impuestos más altos al ral, simplemente aumentar la tasa impositiva 7. Evitar impuestos implícitos. En muchos casos, los transporte privado. Tanto por razones de efi- sólo afectaría a los pocos que en realidad pa- impuestos más importantes que afectan a los ciencia como de equidad, por lo general es gan impuestos. Es probable que sean acepta- pobres no son los impuestos formales exigi- mejor evitar los impuestos a las exportaciones. bles tasas nominales más altas únicamente con bles a través de la ley tributaria, sino los im- 4. Aumentar las recaudaciones de impuestos sobre el una administración tributaria más eficiente, puestos implícitos, entre ellos los sobornos11 y ingreso personal. En los países en desarrollo es como una cobertura más integral, mejor li- la inflación. Entre otros impuestos implícitos baja la recaudación de impuestos al ingreso quidación de impuestos y más frecuente y que se deben evitar, son los casos de "norma- personal. Sin embargo y a la luz del segundo multas obligatorias por pagos atrasados.7 tividadcomotributación",comocuasi-impues- punto, se debería tratar de aumentar la recau- 6. Considerar los impuestos de herencia. Como los tos exigibles a través de controles al comercio, dación de ingresos eliminando, en primer lu- herederos no son quienes han amasado la ri- a los precios, al crédito, a las divisas o a los gar, las fisuras y haciendo obligatorio un mayor queza, imponer gravámenes a obsequios, ha- mercados de capital.12 Manejo transparente y equitativo de rentas sobre la explotación de recursos naturales Si se pretende utilizar en forma adecuada la recaudación Chad y Kazajstán han promulgado leyes sobre el gobiernos y las industrias extractivas presenten de rentas de industrias extractivas, elevados estándares ahorro. informes y reconciliaciones de cuentas de pagos e de transparencia y responsabilidad son esenciales. Sin Los ordenamientos para la administración de las ingresos. En algunos de los países donde realizan embargo, como segunda solución mejor de rentas también pueden servir a objetivos distributivos. actividades, algunas empresas han tomado la iniciativa responsabilidad en instituciones débiles, muchos países En Chad, la Ley de Administración de Rentas Petroleras de publicar los pagos hechos al gobierno ­por ejemplo, industrializados y en desarrollo no mancomunan con otros asigna una parte de las rentas a un "fondo para las Shell en Nigeria y British Petroleum en Azerbaiyán. La recursos la recaudación de rentas de industrias generaciones futuras", especificando las asignaciones coalición "Publique lo que paga" aboga por la extractivas en un proceso unificado de planeación y para la reducción de la pobreza. Es posible que para los divulgación más sistemática de los informes anuales fijación de presupuestos. Más bien, esos recursos se gerentes financieros este tipo de asignaciones con un de las compañías y porque legislación en los países de canalizan hacia un fondo de destinación especial, con destino especial sean anatema, pero comunican y origen de esas compañías haga obligatorias estas ordenamientos especiales para destinar las recaudaciones subrayan el compromiso del gobierno con un gasto declaraciones. De igual importancia son las mejoras hacia fines específicos; definir los requisitos de prudente y redistributivo. La experiencia de Nigeria introducidas en los ordenamientos de presentación de presentación de informes y divulgación; y establecer durante los ochenta y los noventa en el delta del Níger informes del gobierno con el fin de garantizar la órganos de vigilancia para garantizar la cabal ejecución de pone de relieve el resentimiento y la inestabilidad transparencia en la aplicación de las rentas que los ordenamientos. política que pueden surgir cuando las comunidades producen grandes proyectos, como el oleoducto Chad- Un objetivo común de estos ordenamientos de locales no encuentran en las industrias extractivas que Camerún y el proyecto hidroeléctrico Nam Theun 2 en administración de la recaudación es ahorrar parte del explotan los recursos de sus regiones ningún beneficio la República Popular Democrática de Laos. flujo de las rentas fiscales. Los ahorros se pueden demostrable. La respuesta del gobierno democrático ha Es probable que los ordenamientos para la utilizan en la estabilización a corto plazo del sido la creación de la Comisión para el Desarrollo del administración de rentas sean más exitosos cuando presupuesto, de manera que se proteja al gasto de las Delta del Níger, con el propósito de financiar el lleguen a ser el resultado de un proceso consultivo fluctuaciones de pecios y producción. También es desarrollo local, con aportes estatutarios del gobierno amplio y exista una comprensión generalizada de la posible utilizarlos para acumular activos financieros, federal y de las compañías petroleras. justificación. Timor-Leste ha permitido la participación los cuales pueden generar ingresos durante un periodo Si la recaudación tributaria de las industrias amplia de la sociedad civil en el plan de ordenamientos prolongado, constituyendo un fondo perpetuo en extractivas se van a utilizar para fines de desarrollo, para la administración de rentas provenientes de la algunos casos, de tal modo que las generaciones estándares elevados de transparencia y industria petrolera y gasífera mar afuera. Se han futuras se puedan beneficiar de las rentas responsabilidad son fundamentales. Para aminorar el publicado las propuestas de ley sobre el régimen provenientes del agotamiento de los recursos. riesgo de desvío de las rentas, la Iniciativa de comercial y contributivo de la industria y propuestas de Con el objeto de desviar las presiones de gastar Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI) ley sobre un fondo petrolero. Estas propuestas son las rentas rápida e improductivamente, Azerbaiyán, apoyada por el Reino Unido, aboga porque los objeto de numerosas consultas públicas. Mercados y macroeconomía 139 9 capítulo Mercados y macroeconomía Para que exista mayor equidad dentro de las sociedades y para que los innovación y la inversión que yacen en el centro del crecimiento eco- países avancen hacia rutas dinámicas de crecimiento reforzando, por nómico moderno. A ello se debe que nivelar el campo de juego ofrezca tanto, la equidad global, se requiere un acceso más equitativo a los mer- el potencial tanto de ser más equitativo como de ser más eficiente. Tam- cados. Y la mejor manera de servir los intereses tanto de la equidad bién a ello se debe que ampliar el acceso exija regularmente mayor com- como del crecimiento son las políticas macroeconómicas (teniendo en petencia económica y mayor rendición de cuentas políticas. cuenta la función contracíclica que ellas cumplen). El presente capítulo Existen dos categorías amplias de patologías que hacen que el campo se organiza en torno a los tres mercados de capital, trabajo y productos de juego no esté nivelado (véase cuadro 9.1). La primera patología surge (en el capítulo 8 se analizó el mercado de tierras) y la macroeconomía, cuando la influencia de élites poderosas políticas y económicas es mala explorando el potencial y las opciones que ofrece cada uno para nivelar para la equidad y usualmente mala para el crecimiento ­bien sea que el campo de juego económico y fortalecer la participación y la rendición adopte la forma de depredación declarada por parte de las élites políticas de cuentas. o de influencia excesiva de las élites económicas en la formulación de po- líticas y en la conformación de instituciones, como sucede bajo el "capita- Cómo se relacionan los mercados con la equidad lismo oligárquico". Según se lee en el capítulo 6, a lo largo de gran parte de la historia del país, el sistema financiero de México ofrece un ejemplo Con frecuencia, a los ministerios de hacienda, a los economistas macro y de la captura por parte de las élites: un sistema financiero protegido, a los economistas especializados en comercio, a los especialistas finan- relacional, orientado a los titulares de los beneficios políticos. cieros y a otros expertos en el campo, se les asignan los aspectos de La segunda patología surge cuando los intentos de las políticas por diseño de las reformas y de las políticas macroeconómicas orientadas al controlar o manejar los mercados se dirigen, al menos en teoría, a mejo- mercado. En comparación, usualmente a las políticas a favor de la equi- rar la equidad, pero con elevados costos en términos de eficiencia, y a dad, entre ellas aquellas políticas para lidiar con las consecuencias de la menudo caen en manos de grupos de clase media (o de las élites, en situación del mercado y la situación macroeconómica, se las considera la verdad) de maneras que perjudican a los pobres. Este hecho se manifies- esfera de los proveedores de escuelas, centros de salud, vías rurales, re- ta de manera extrema en las políticas económicas comunistas, pero tam- des de seguridad y sistemas de justicia. Es en extremo equivocada esta bién predomina en sociedades en las cuales los mercados cumplen una división del trabajo. Para la equidad es tan importante el primer con- función importante. Otro ejemplo es cuando la protección para los tra- junto de dominios de las políticas como el segundo. El primer problema es el acceso. Usualmente, el campo de juego en bajadores del sector formal, en tanto a algunos les representa beneficios el funcionamiento de los mercados está lejos de ser llano. Los obstáculos valiosos, para otros trabajadores retarda los procesos de restructuración son intrínsecamente inequitativos cuando privilegian el acceso de las y de generación de empleo. Ambas patologías, pero particularmente la personas con información privilegiada al capital, a los buenos empleos y primera, reflejan la preocupación de Adam Smith en el sentido de que a mercados favorecidos de productos. Pero también son malos para la la influencia puede moldear los mercados para servir los intereses de los Cuadro 9.1 Dos patologías en la interacción entre equidad y crecimiento Ámbito Captura de las políticas por parte de élites poderosas Intentos de equidad mal planificados con grandes ineficiencias Mercados financieros Sistema financiero protegido, relacional, orientado a los titulares de Crédito dirigido subsidiado en India y otros lugares con reembolsos los beneficios políticos en México a lo largo de gran parte de pésimos especialmente de agricultores más pudientes la historia del país Mercados laborales Condiciones represivas del mercado laboral en República de Corea Excesiva protección de personas con información privilegiada del sector anterior al proceso de democratización del país formal en medio de la distribución ­India, Sudáfrica Mercados de producto Monopolios del clavo de olor y de la madera en Indonesia Protección para producción ineficiente de alimentos agrícolas (Filipinas) e industria ineficiente (Marruecos) antes de la liberalización del comercio Gestión macroeconómica Resolución regresiva de crisis macroeconómicas en América Latina Políticas macroeconómicas populistas (Perú, durante el gobierno e Indonesia de Alan García) que alimentan crisis (regresivas) futuras 139 140 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 titulares de los beneficios. Como lo afirmaba el autor, "La gente que poner de relieve dos aspectos transversales. Primero, con frecuencia existe realiza la misma ocupación rara vez se reúne, ni siquiera para compartir una paradoja aparente: cuando los sistemas se moldean a favor de quie- la alegría y la diversión, pero la conversación termina en una conspira- nes tienen influencia y conexiones, para equidad debe ser buena la libe- ción contra el público o en alguna artimaña para subir los precios".1 ralización económica; sin embargo, no siempre es así. También los El objetivo principal del presente capítulo no es el de hacer un diag- poderosos pueden apropiarse de la liberalización, perpetuando estruc- nóstico sobre el origen de esas patologías sino el de explorar las posibili- turas económicas inequitativas e ineficientes ­y arriesgando una violen- dades de cambio que sean factibles dentro del contexto político, ta reacción política y social a las reformas orientadas al mercado. A ello sociocultural y económico predominante. La observación casual indica se debe que la liberalización deba ser diseñada de maneras que fomen- la posibilidad del cambio. Después de la Crisis del Tequila de 1995 se ten la competencia verdadera y estructuras eficaces de rendición de cuen- reformó el sistema financiero mexicano. La industria marroquí se dejó tas, bien sea en forma de normatividad, transparencia o de otras maneras de proteger (parcialmente). Y muchos países dejaron de aplicar políti- de control social, en orden apropiado. cas populistas macro, sobre todo después de que ellos mismos experi- Segundo, en tanto una mayor equidad puede ser complementaria a mentaron sus efectos nocivos. la prosperidad a largo plazo, la segunda patología demuestra gráfica- Con frecuencia, eliminar las barreras al acceso al mercado traerá be- mente el potencial de opciones ineficiente en nombre de la equidad. neficios iniciales, o redistribuciones, no a los grupos más pobres sino a Existen las concesiones entre equidad y eficiencia. Y aun cuando haya los grupos de ingreso medio. Hasta es posible que en partes de la distri- ganancias mayores, los titulares de los beneficios serán los perdedores, bución del empleo se produzcan aumentos temporales de las desigual- por lo menos en el corto a mediano plazo (en la jerga de los economistas, dades, por ejemplo cuando haya incrementos en la rentabilidad de las los cambios no serán frecuentemente para mejorar a Pareto) (Vilfredo competencias. Lo anterior es de desear en términos de eficiencia y es Pareto, 1848-1923, economista y sociólogo italiano). Ya sea que las so- consistente con la equidad si las instituciones permiten que los hogares ciedades opten por indemnizar a los perdedores es cuestión de bienestar y las personas respondan a los nuevos incentivos y existen redes de segu- social (en particular si son pobres) y de economía política (sobre todo si ridad para ayudar a quienes resulten perjudicados. Sin embargo, no es no son pobres). deseable si crea nuevas posibilidades para que los grupos medios "aca- La atención se centra ahora en los tres mercados de capital, trabajo y paren las oportunidades" a expensas del crecimiento futuro y de las ga- producto y en la macroeconomía, para explorar el potencial y las opcio- nancias para los pobres.2 nes que existen en cada ámbito para ampliar el acceso y fortalecer la Las opciones de diseño dependerán del contexto de mercado y del rendición de cuentas. En el recuadro 9.1 aparecen algunas de las contexto local, incluso del contexto político; sin embargo, vale la pena interacciones entre equidad, desigualdad y crecimiento en China. RECUADRO 9.1 Mercados y desarrollo: políticas, equidad y bienestar social en China China ocupa lugar preponderante en cualquier intento a la inversión extranjera directa hacia adentro (sobre lo anterior no haya sido equitativo en términos de por interpretar el desarrollo, en particular el papel de todo en los noventa) y los enormes flujos de migración aumentar la desigualdad de las oportunidades. Es la equidad en procesos de desarrollo. ¿Acaso no ha interna. Todos estos hechos produjeron expansiones posible que para los anteriores casos haya habido avanzado desde una forma supremamente equitativa mayores de las oportunidades para grandes segmentos algunas concesiones, pero pocos observadores han de comunismo hacia el uso extensivo del mercado de la población (y fueron fuentes fundamentales del planteado que, en comparación con el cambio general interno y de los mercados internacionales? ¿Y acaso crecimiento). Rápidamente la reforma agraria amplió institucional y con la apertura, este tipo de sesgos esto no llevó tanto a acrecentar la desigualdad en el las oportunidades para la mayoría de los campesinos. inducidos por las políticas hayan sido esenciales para ingreso como al ritmo más extraordinario y a la mayor Las empresas de municipios y poblados eran muy el crecimiento de China. escala de reducción de la pobreza y expansión del dispersas. Mientras, en un principio, los efectos de la Más aún, aun recurriendo a la lente mucho más bienestar social en la historia? A primera vista, lo apertura internacional se concentraban en las zonas estrecha de la desigualdad en el ingreso, en realidad anterior parece ser la refutación bruta de hecho del costeras, han comenzado a ampliar su alcance, tanto los períodos durante los cuales disminuyó la mensaje básico que intenta transmitir el presente a través de los efectos indirectos de la migración desigualdad registraron las tasas más elevadas de Informe: que la equidad puede sentar las bases de un como de la reubicación de industrias tierra adentro. crecimiento, no las más bajas (sobre todo a comienzos desarrollo próspero. En comparación, es claro que la inversión no es de los ochenta y mediados de los noventa). Y las La narración que se hace a lo largo de estas líneas equitativa cuando ha estado ligada a las conexiones provincias donde menos aumentó la desigualdad rural malinterpreta de formas importantes el cambio en políticas y a la corrupción, en el sentido de la ausencia tuvieron las tasas más altas de crecimiento. China: muchos de los cambios reforzaron la equidad de un proceso justo y de la equidad de oportunidades En China hay una preocupación creciente respecto en el sentido de producir la ampliación de las para todos los inversionistas potenciales. A largo de las consecuencias negativas de la mayor oportunidades para el grueso de la población (en el plazo, para un crecimiento sostenido será importante desigualdad para el desarrollo, incluso en algunos capítulo 6 se analizaron los apuntalamientos contar con un proceso más justo y más transparente. campos de la prestación de servicios a la sociedad (en institucionales de esos cambios). Vale la pena tener en Hubo épocas en las que los cambios relacionados salud, por ejemplo) y de concentraciones de riqueza cuenta algunos de los cambios más importantes en las con las políticas (como la apertura selectiva, la gracias a las conexiones [políticas]. Sin embargo, no políticas chinas que la literatura interpreta como fijación de precios a los cereales, controles más existe evidencia de que éstas hayan aportado motores del crecimiento y de la pobreza del ingreso: el estrictos a la migración interna y acceso a empleos beneficios en crecimiento del ingreso, el motivo de viraje institucional hacia el sistema de responsabilidad urbanos) se asociaban con sesgos o bien contra las preocupación en este contexto, y la mayoría de los familiar que permitió a los campesinos producir para sí provincias interiores de China o contra las zonas observadores (y el gobierno de China) lo considerarían mismos (1979 y comienzos de 1980), la expansión de rurales. Los anteriores fueron los factores que, a como un campo en el cual se podrían mejorar las las empresas de municipios y poblados (TVEs) y los finales de los ochenta y comienzos de los noventa, políticas. masivos efectos indirectos de la apertura al comercio sustentaron el aumento de la desigualdad en los internacional (durante todo el período), la apertura resultados y la pobreza del ingreso. Es probable que Fuente: Ravallion y Chen (2004), Banco Mundial (1997b). Mercados y macroeconomía 141 Alcanzar la equidad y la eficiencia en los mercados gran control sobre el sector corporativo, sobre todo a través de pirámi- financieros des de control en las cuales la tenencia transversal de acciones resulta en El desempeño de las empresas impulsa el crecimiento económico. Un derechos dominantes de control en grandes partes del sector corporati- sector empresarial innovador y dinámico demanda que sean pocos los vo, con frecuencia significativamente superior a la participación del ca- obstáculos al ingreso, garantías efectivas de derechos de propiedad y pital que se posee. Usualmente, estas familias ricas tienen vínculos con acceso a la financiación. El enfoque ahora es en este último. El acceso élites políticas a través de tratos económicos, conexiones familiares y desigual a la financiación se asocia con menores oportunidades produc- capital social y cultura compartida. Entre los ejemplos está el sistema tivas y es reflejo de una influencia desigual. Si bien la liberalización del bancario mexicano, hasta las reformas de mediados de los noventa y la mercado financiero puede aumentar el acceso, también puede ser objeto concentración de la riqueza y las estrechas conexiones entre élites políti- de apropiación. Un diseño técnico robusto y una rendición de cuentas cas y económicas en Asia oriental (gráfico 2.8).5 fortalecida pueden ayudar a ampliar el acceso, reduciendo al mismo tiem- La concentración del control corporativo y de la riqueza deben con- po tanto el riesgo de captura como la falta de incentivos para ampliar el vertirse en motivo de preocupación si llevan a sesgos en el acceso hacia crédito, mejorando por tanto las oportunidades. los influyentes y, aún más, si se asocia con menor innovación y dinamis- mo. La menor innovación puede ocurrir a través de restricciones direc- tas a la oportunidad y de los efectos indirectos de derechos más débiles El acceso inequitativo a la financiación se asocia con de propiedad. Evidencia entre países indica que sí existe una relación. oportunidades productivas inequitativas y es reflejo Países con un mayor número de personas que han amasado grandes de influencia inequitativa fortunas gracias a su propio esfuerzo tienden a crecer más rápido, en Como se analiza en el capítulo 5, el acceso a los servicios financieros y el tanto aquellos con personas que han recibido grandes herencias crecen costo de los mismos están distribuidos de manera inequitativa, especial- más lentamente, lo cual indica costos de control familiar dinástico sobre mente en los países en desarrollo. Muchas empresas y hogares se quejan las economías. Las sociedades con mayor control familiar sobre el sector de la no-prestación de los servicios financieros correctos, de lo demasia- corporativo también crecen más lentamente.6 De material de estudios do engorroso y costoso de los procedimientos para abrir una cuenta u de caso, de la experiencia histórica de sociedades hoy día desarrolladas y obtener un préstamo (con tasas elevadas de rechazo) y de la exigencia de de países contemporáneos en desarrollo, surge evidencia más interesan- garantía prendaria por parte de las instituciones financieras, de las cua- te sobre los vínculos entre poder desigual y distorsiones del sector finan- les suelen carecer los prestatarios (más pobres). ciero.7 En el cuadro 9.2 se relacionan selectivamente los resultados de La respuesta de las instituciones financieras es que, por razones téc- estudios recientes de países en desarrollo y en transición. Estos estudios nicas y económicas, no pueden prestar servicios de manera rentable. Los de caso indican que la riqueza y la influencia desiguales y la baja respon- ahorros de los grupos más pobres son pequeños. Estos grupos buscan sabilidad política pueden ser malas para el ingreso y malas para la pro- préstamos pequeños y seguros pequeños (de vida, de salud, de cultivos), tección amplia de los derechos de propiedad ­y por tanto puede los cuales son difíciles de conseguir. Los clientes más pequeños hacen perjudicar la eficiencia, el crecimiento y la salud del sistema financiero. empréstitos frecuentes y los reembolsan en cuotas pequeñas, haciendo Efectos negativos a largo plazo como los anteriores se pueden volver muy costosa la prestación de servicios acordes con sus necesidades. Y las monumentales a través de las crisis, deprimiendo aún más el crecimien- personas que no tienen esos servicios son recién llegadas a los negocios y to y reduciendo la equidad. La concesión de empréstitos basada en co- no tienen experiencia en el campo, lo que los convierte en riesgos de nexiones rebaja la calidad de los activos y hace más vulnerables los crédito poco atractivos. Pero las anteriores razones son apenas una pe- sistemas financieros. Y a los intereses bien conectados les va demasiado queña parte de la historia. El movimiento del crédito micro y los bancos bien en las crisis, a través del saqueo o de asegurarse mayor protección y grandes, como el Bank Rakyat Indonesia y el ICICI Bank en India, rescates por parte del Estado, como se analiza en la sección sobre ges- demuestran que sí es posible ofrecer servicios financieros rentables a los tión macroeconómica.8 clientes más pobres y a las empresas pequeñas. El acceso tampoco es equitativo en campos de la financiación en los cuales el cumplimiento La paradoja de la liberalización: una liberalización no es motivo de gran preocupación, como en la captación de depósitos. rápida y prematura también puede ser objeto En parte, las desigualdades de acceso también son el producto de de apropiación una influencia inequitativa. Las personas que se benefician de patrones limitados de financiación pueden ejercer presión para limitar al acceso a Una implicación aparente obvia de la patología descrita es que, para el la financiación o levantar otras barreras para proteger las rentas de em- acceso, la innovación y el crecimiento debe ser bueno un sistema finan- presas establecidas. En realidad, las barreras a la actividad empresarial ciero más abierto y liberalizado. Aun así, una liberalización demasiado son por lo general más onerosas en países más pobres, más corruptos e rápida puede traer consigo nuevos peligros. En el cuadro 9.2 se incluyen inequitativos.3 Derechos débiles de propiedad son parte del problema. ejemplos de liberalización y privatización de sistemas financieros que Sin embargo, los derechos débiles de propiedad pueden ser el resultado resultaron en una demasiada concentración de beneficios. Con frecuen- de fuerzas de economía política ­las élites económicas tienen interés en cia las privatizaciones rápidas de bancos estatales significan que los ban- la protección selectiva de los derechos de propiedad porque ganan más cos han quedado en manos de personas o de grupos corporativos cuando la seguridad de los contratos y de la propiedad depende de la poderosos con información privilegiada, como sucedió en Chile en los posición que detenten, las conexiones que tengan y la riqueza que po- setenta, en México en los ochenta y en la Federación Rusa en los noven- sean.4 ta.9 Los bancos más grandes de Chile y México se vendieron en subastas La primera patología, que ya se mencionó, es la preocupación princi- dudosas a unas cuantas familias pudientes, sin permitir a los extranjeros pal de los autores del presente Informe, a saber la influencia de las élites participar en la puja. A los compradores se les permitió financiar la com- económicas en la conformación de los sistemas financieros. En muchos pra de los bancos con empréstitos de los mismos bancos, lo cual llevó a países, un grupo pequeño de familias o de grupos acomodados ejercen incentivos de solvencia demasiado pobres. En ambos países, los dueños 142 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Cuadro 9.2 Algunos pocos suelen apropiarse de las políticas y de las instituciones financieras: evidencia de estudio de caso País Evidencia Brasil Parece que las instituciones públicas de Brasil han servido más a las empresas más grandes de lo que lo han hecho los bancos privados (Kumar 2005). Chile Después de la liberalización a finales de los setenta, muchas privatizaciones de bancos estatales quedaron en manos de grupos de personas con información privilegiada (Larrain 1989). República Checa La privatización masiva en República Checa demoró la creación de una Comisión de Bolsa y Valores, facilitando el trabajo de túnel (robo de activos canalizándolos a otra empresa de propiedad de personas con información privilegiada (Cull, Matesova y Shirley 2002). Indonesia El mercado asigna gran valor financiero a las conexiones políticas, lo cual indica que, antes que la economía, es la política la que determina el acceso o las rentas (Fisman 2001b). Francia, antes de 1985 Los bancos, protegidos por el gobierno y dependientes del apoyo del gobierno, otorgan préstamos a empresas menos protegidas (Bertrand, Schoar y Thesma 2004). República de Corea Personas con información privilegiada dominaban la apertura de nuevos segmentos de oferta de servicios financieros. Ampliar la apertura expandió primordial- mente a las empresas políticamente más conectadas, fortaleciéndolas en el proceso (Haggard, Lim y Kim 2003, Siegel 2003). Malasia La imposición en septiembre de 1998 de controles al capital benefició primordialmente a las empresas con vínculos con el primer ministro Mahathir (Jonson y Mitton 2003). México, a finales de 1800 A finales de 1800 ocurrió la captura del sector financiero de México, bloqueando el ingreso en industrias nacientes (Haber, Noel y Razo 2003). México, a comienzos de los noventa A comienzos de los noventa predominaba la concesión de préstamos a intereses con conexiones (20% de los empréstitos comerciales) y ocurría con mejores términos que los préstamos a precio de mercado (tasas anuales de interés eran 4% más bajas). Era 33% más probable que entraran en mora los empréstitos relacionados y tenían menores tasas de recuperación (30% menos) que los empréstitos no relacionados (La Porta, López de Silanes y Zamarripa 2002). Paquistán Las actividades de personas con información privilegiada tienen costos económicos significativos. Empresas con conexiones políticas contrataron el doble de empréstitos de bancos del Estado y tuvieron tasas superiores a 50% de incumplimiento en los pagos entre 1996 y 2002, con costos en todo el espectro económico de búsqueda de rentas calculados en 0,3% a 1,9 del PIB anual. Los corredores que operaban por su propia cuenta ganaban tasas anuales de rentabilidad entre 50% y 90% más altas que las que ganaban los inversionistas externos. Por ende, la manipulación del precio por parte de intermediarios ayuda a mantener al margen a los mercados de capital, con pocos afuereños invirtiendo y poco capital recaudado (Khwaja y Mian 2004, 2004b). Federación rusa El ingreso al sector bancario, abierto para todos, de Rusia, combinado con la opción que ha tomado la Federación Rusa de un sistema bancario universal, otorgó gran discreción a personas con información privilegiada para realizar el despojo de activos a través del plan de empréstito a cambio de acciones. La escasa rendición política de cuentas no logró detener la captura de recursos del Estado ni proteger las rentas (Perotti, 2002, Black, Kraakman y Tassarova 2000). Tailandia Antes de la crisis de 1997 era considerable la concesión de préstamos a personas con conexiones y las empresas con conexiones con los bancos y los políticos tenían mayor acceso a deuda a largo plazo (Wiwattanakantang, Kali y Charumilind, de próxima aparición). Estados Unidos, a comienzos de 1800 En el estado de Nueva York, las licencias bancarias nuevas se otorgaban principalmente a personas con información privilegiada (Haber 2004). Ghana, Kenia, Tanzania, Zambia y Zimbabue Las empresas con un propietario de ascendencia asiática o europea tienen una probabilidad 0,34% mayor de obtener crédito de los proveedores (Fisman 2003). utilizaron los bancos para otorgarse a sí mismos grandes empréstitos, porcentaje de empréstitos cuantiosos entró en mora y las pérdidas sub- dirigidos en parte a acumular el control sobre otras empresas. En Mé- siguientes sobre grandes empréstitos fueron superiores a las pérdidas xico, lo anterior se asoció con un auge importante de crédito al con- sobre préstamos pequeños; en particular, las pérdidas fueron abultadas sumo. sobre empréstitos a partidos (políticos) con conexiones con los propieta- En República de Corea, los chaebols (conglomerados manejados por rios, quienes escaparon a sanciones significativas. En ambos países fue familias) llegaron a dominar las instituciones financieras no bancarias, necesario rescatar al sistema bancario a un costo público enorme, en ocasionando graves conflictos de interés y "produciendo numerosos in- tanto gran parte del capital prestado desapareció probablemente en fuga cidentes de actividades ilegales y desleales, cuando se utilizaban los fon- de capitales, como en Rusia. Los anteriores casos indican que la liberali- dos de instituciones financieras afiliadas en beneficio de las subsidiarias zación apresurada con control limitado puede resultar en la concentra- de los chaebols aquejadas de problemas".10 Y en el caso particularmente ción del control sobre el sistema bancario, con los dueños aportando dramático de Rusia, la liberalización ­auténtica batalla campal­ fue fuen- sumas pequeñas de sus propios capitales, y con una supervisión débil o te tanto de una rápida concentración de activos como de mayor vulne- corrupta y garantías públicas débiles a los depositantes. En todos los rabilidad financiera (recuadro 9.2). casos mencionados, el aumento de pasivos de mala calidad (y el peligro Una liberalización rápida o prematura en un contexto de baja res- moral asociado) se convirtió en factor importante de crisis financieras ponsabilidad política puede aumentar la fragilidad financiera y el riesgo posteriores. de incumplimiento oportunista.11 En Chile y México, estrategias im- En países donde la rendición de cuentas es mayor, la liberalización prudentes de concesión de empréstitos originaron una vulnerabilidad financiera tomó un rumbo diferente. En Francia, antes de las reformas extrema para el sistema financiero, el cual se derrumbó cuando ocurrie- de 1985, los subsidios del gobierno y las restricciones a la competencia ron conmociones en el tipo de interés y en la tasa cambiaria. Un elevado llevaron a los bancos a apoyar a empresas menos productivas y a ofrecer Mercados y macroeconomía 143 Aumentar el acceso a servicios financieros: diseño técnico, RECUADRO 9.2 Demasiada normatividad y muy poca responsabilidad y competencia normatividad: Rusia antes y después Si con frecuencia son objeto de apropiación, tanto los sistemas financie- de la transición ros como las liberalizaciones financieras, ¿qué implica este hecho para el En el transcurso de los dos primeros años de liberalización, en Rusia había modelo de la reforma? La respuesta es compleja y, hasta cierto punto, aumentado de cuatro a cerca de 3.000 el número de bancos. Se podría aducir específica a las instituciones financieras y legales, y para el contexto que se trataba de evidencia fundamental en el sentido de que ninguna élite político de un país, que existían en un comienzo. Sin embargo, es posi- estaba obstaculizando el ingreso. Pero semejante ingreso tan rápido en un vacío ble bosquejar algunos principios generales. Las opciones para ampliar el de poder legal imposibilitó cualquier posibilidad de vigilancia de la norma. acceso conllevan acercar a las instituciones financieras a la "frontera de Comprometió la percepción ciudadana de qué es un banco y cómo funciona, posibilidades de acceso" del país. Lo anterior no implicará necesaria- socavando los cimientos mismos necesarios para el desarrollo del sector bancario interno. En la práctica, muchos de estos "bancos" no eran bancos, sino entidades mente financiación para todos: no obstante, todos los éxitos de crédito privadas de manejo de fondos utilizadas para canalizar la fuga de capitales. Esos micro para los pobres, los principales beneficiarios de mayor acceso se- depósitos en ascenso del público en general proporcionaron el efectivo para rán los pequeños y medianos empresarios de clase media. Pero esto es personas con información privilegiada, quienes especularon irresponsablemente bueno para el crecimiento de base amplia que beneficiará a todos los con él, o simplemente lo sacaron del país, dejando a los bancos como conchas grupos. Lo anterior involucra tanto aspectos de diseño técnico como [de perlas] vacías llenas de deudas. desarrollar las responsabilidades políticas y sociales que respaldarán y Los bancos pudieron salirse con la suya con tal comportamiento no simplemente debido a que el ingreso rápido abrumó a los reguladores, sino sustentarán el cambio. también porque la presión que ejerció la banca fomentó aún más leyes que otorgaban extraordinaria libertad a los bancos para funcionar y disponer del Problemas de diseño técnico. Para las instituciones financieras, expandir dinero de otras personas. Rusia, por ejemplo, respaldó al modelo de "banco la base de clientes tiene mucho que ver con la escala, la cual suele ser universal": una estructura a duras penas adecuada a un vació legal y de demasiado pequeña. Experiencias recientes como las del banco ICICI en normatividad (aunque se debate sí éste fue factor clave en sí mismo). Los grupos India demuestran que es posible superar los elevados costos de transac- bancarios de presión también se aseguraron que a los bancos se los exonerara de ción para volúmenes pequeños y los elevados costos de ampliar la cober- la nueva ley de bancarrota comercial (la ley de bancarrotas, creada antes de la crisis de 1998, declaraba de manera baja que los bancos quedarían sometidos a tura. El uso innovador de redes existentes representa una opción. Los una legislación específica de bancarrota, la cual ni siquiera se había sometido a sistemas postales, con su gran cobertura, los pueden utilizar muchos aprobación antes de 1998). proveedores privados de servicios financieros para prestar servicios nue- La estructura de banca universal y la ausencia de un sistema de bancarrota vos. Hoy existen muchas soluciones tecnológicas para la banca a peque- contribuyeron a la gravedad de la crisis financiera de agosto de 1998, la cual ña escala, desde la banca móvil hasta la ampliación de la gama de puntos tuvo como resultado pérdidas masivas para los depositantes, los inversionista de ventas: por medio de casetas, sucursales pequeñas y empresas en extranjeros y costos para el presupuesto del Estado (ya que muchos pasivos se participación con instituciones no bancarias. Productos bancarios más transfirieron al Banco Sberbank, de propiedad del Estado). sencillos pueden reducir los costos, como la cuenta "Mzansi" en Sudáfrica, Fuente: Claessens y Perotti (2005). y tarjetas prepago para transacciones pequeñas. Se han utilizado com- putadores portátiles en la aprobación rápida de préstamos de micro fi- nanciación. El factoraje inverso (prestar con base en las cuentas por cobrar de una institución solvente) utilizando una plataforma en la internet ha empréstitos de mala calidad. Después de 1985, mejoró la asignación de permitido a Nacional Financiera (NAFIN), en México, conceder finan- empréstitos y aumentó el empleo.12 Si bien las reformas sacaron a la luz ciación comercial. También ha habido mucha innovación en el mercado pública algunos sistemas problemáticos de empréstitos, no ocurrió cri- de remesas internacionales, al cual han ingresado muchos bancos. sis financiera alguna ni la captura por parte de la minoría. Para comen- Algunas de esas innovaciones requieren cambios de normatividad ­por zar, el sistema estaba menos concentrado y el proceso de reforma fue ejemplo, la identificación de clientes, las normas contra el lavado de dinero objeto de mayor escrutinio público. y otras leyes pueden restringir el acceso a una cuenta bancaria, como Si se percibe que los beneficios van a quedar concentrados en pocos sucede cuando las personas no tienen un domicilio fijo o un empleo grupos poderosos y las pérdidas se van a repartir de manera generaliza- formal. Mejores enfoques de normatividad para los clientes pueden sig- da en la sociedad, una liberalización prematura o mal planificada puede nificar la adopción de requisitos de "veracidad para otorgar préstamos" resultar así mismo en una reacción violenta a las reformas. Se dispone de para pequeños prestatarios y educar a la gente sobre los riesgos de servi- evidencias menos específicas sobre el tema respecto del sistema finan- cios financieros (nuevos). Sin embargo, la lección general es tener caute- ciero, pero esa evidencia hace parte de un patrón más amplio de reac- la con la normatividad en entornos débiles: con demasiada frecuencia la ción contra procesos de liberalización, como lo atestigua la impresionante normatividad aparentemente formulada para proteger a ahorradores y caída de apoyo en América Latina a la privatización entre mediados de prestatarios resulta ineficaz en protección pero aun restringe el acceso. los noventa y comienzos de 2000 (como lo ratifican los estudios de ¿Existen atajos para reforzar el acceso sobre todo cuando las mejoras Latinobarómetro). Es probable que una reacción violenta de este tipo sea generales a las instituciones van a ser demoradas? Con demasiada fre- especialmente fuerte cuando se asocia con ganancias para grupos parti- cuencia se pone énfasis en los aspectos más complicados y complejos de culares ­"minorías económicamente dominantes" en la interpretación los sistemas financieros mientras, desde el punto de vista de la equidad, de varios estudios de caso realizados por Chua (2004)­ que pueden acre- pueden ser más importantes algunos de los aspectos fundamentales ­am- centar la sensación de desigualdades horizontales para otros grupos. Esa pliar el acceso a servicios financieros, incluso a instituciones de capta- desigualdad puede socavar el apoyo para las mismas reformas tan ción de depósitos. cruciales para la equidad y el crecimiento. A ello se debe que la formu- En los sistemas bancarios, compartir la información puede ayudar a lación de las políticas deba tener en cuenta preocupaciones tanto técni- mejorar la competencia y en algunos segmentos se puede estimular más cas como de economía política. rápidamente, incluso permitiendo el acceso de instituciones financieras 144 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 no bancarias a redes existentes (como sistemas de pago). También puede grupos interesados en un sistema financiero más abierto, comprome- haber espacio para mediaciones específicas del gobierno. Pero, por lo tiendo a instancias técnicas independientes no gubernamentales, que general, las mediaciones del gobierno para ampliar el acceso por medio tengan la capacidad de analizar la situación del sector financiero. Las del crédito dirigido, no han tenido mucho éxito, ocasionando distorsiones comisiones de normatividad en la sombra, creadas en casi todas las re- ineficientes con escasos beneficios de acceso: el segundo tipo de patolo- giones, y centros de investigación como el recientemente conformado gía que se ha analizado en el presente capítulo. Muchos gobiernos, en Centro de Estabilidad Financiera en Argentina, pueden ser fuentes de particular en los sesenta y setenta, en un intento por canalizar la fi- educación y vehículos para que los grupos de interés hagan oír su voz. nanciación hacia agricultores pobres y pequeñas empresas, utilizaron Seguirá siendo importante que los anteriores mecanismos se diseñen diversos sistemas de crédito subsidiado directo, generalmente por con cuidado, con el fin de evitar la creación de poderes de veto a la medio de bancos estatales. El crédito dirigido socava el desarrollo reforma (¡lo cual puede terminar en la captura por parte de la contrarre- institucional debido a que los bancos no tienen razón alguna para crear forma!). competencias en análisis de crédito, como lo demuestran multitud de En un contexto de influencia desigual es posible fomentar reformas ejemplos de bancos de desarrollo difuntos. Según un informe, en todo el que construyan sistemas financieros más confiables e incluyentes. Es- mundo en desarrollo las tasas de incumplimiento fluctuaron entre 40% tructuras de normatividad formales pueden complementar la responsa- y 95%.13 bilidad social. El desarrollo del mercado de valores en Polonia y República Más aún, los subsidios de vivienda, la concesión de préstamos a la Checa demuestra lo que pueden hacer la normatividad y la divulgación. pequeña y la mediana empresa y la financiación agrícola suelen ser ob- En 1989, durante la época de la transición del comunismo, había gran jeto de apropiación por parte de personas con buenas conexiones. Algu- semejanza entre estos dos países en términos de estructura económica y nos planes sí llegan a los pobres; aunque a un costo elevado, el programa de historia. Pero fue muy diferente el diseño de las reformas financieras, de banca social de India lo logró.14 Esquemas de este tipo, entonces se motivado principalmente por diferencias filosóficas respecto de los mer- convierten, cuando mucho, en un medio ineficiente de apoyo para los cados.16 pobres, fomentando modelos insostenibles de desarrollo del sector fi- La República Checa se lanzó a una privatización radical de los acti- nanciero. Por ejemplo, el Programa de Desarrollo Rural Integrado de vos de propiedad del Estado con base en cupones, convencida del poder India otorgó préstamos a grupos socialmente excluidos (algunas castas del mercado para organizarse: con la transferencia al sector privado de y tribus, y mujeres) con niveles elevados de subsidio (25% a 50% del los derechos, se esperaba que los actores privados contratarían entre sí volumen total del préstamos para sectores tan débiles). Para 2000, la de manera eficiente. Polonia siguió un enfoque más gradual, basado en recuperación de los empréstitos fue de apenas 31%, y son escasas las una privatización de caso por caso y un esfuerzo mesurado de desarrollo evidencias de que se vuelva a otorgar préstamos. institucional tendiente a construir capacidad de supervisión. En ambos Es obvio que la financiación micro juega un papel en la expansión países, las leyes mercantiles y bursátiles eran reflejo de tales diferencias del acceso. Es mejor considerarla como complemento, no como sustitu- de enfoque, con requisitos mucho mayores en Polonia que en República to, de una reforma financiera más equitativa y para un desarrollo medular Checa de divulgación al público, protección de accionistas minoritarios del sistema financiero. En casi todos los países, el microcrédito y las y mayor poder para el regulador independiente. instituciones de financiación microsimilares llegan a menos de 2% de la Los resultados fueron bastante diferentes. En un comienzo, en Re- población. Sólo en unos cuantos países el acceso es realmente amplio: pública Checa el mercado bursátil era más grande pero pronto fue do- resaltan Bangladesh, Indonesia y Sri Lanka con relaciones de cobertura minado por corporaciones con información privilegiada, quienes se del orden de 8% o más.15 Aunque los subsidios se utilizan con frecuen- apropiaron de "58% de los valores de las empresas muy por encima de cia para estimular la creación de instituciones de microfinanciación, esas su tenencia legítima de acciones, en comparación con el 1% insignifi- instituciones se deben diseñar con sumo cuidado porque pueden au- cante en Estados Unidos".17 Se presentó el robo generalizado de accio- mentar los costos finales al estimular la conformación de instituciones nes: un sistema de despojo de acciones por parte de personas con demasiado pequeñas, que se ven obligadas a aumentar los precios para información privilegiada por medio de transferencias a otras institucio- recuperar los costos fijos. Una prueba clave del mercado consiste en nes controladas por esas personas. En comparación, el mercado bursátil compartir con el sector privado los costos y los riesgos. Los subsidios de Polonia comenzó más lentamente, pero luego sobrepasó al mercado para el montaje de instituciones y otros apoyos pueden impulsar la ex- checo (gráfico 9.1). Escándalos públicos llevaron a que la instancia ploración de modelos alternativos de negocios, reduciendo progresiva- reguladora enjuiciara efectivamente las violaciones a la norma, utilizan- mente el apoyo en el tiempo. Mantener un sistema segmentado hasta do las mayores protecciones legales y sentando las bases para derechos que madure el sector de la financiación micro tiene sentido, con el in- de propiedad de base más amplia, mayor confianza y apertura. Para greso al sistema financiero medular de instituciones de microfinanciación finales de los noventa, ya existían en el mercado los primeros ofreci- más fuertes a medida que éstas vayan evolucionando. mientos al público de una emisión de valores. La segmentación ofrece otro ejemplo de la necesidad de mecanismos Responsabilidad y competencia. Si bien el diseño técnico es importante, apropiados de rendición de cuentas. En muchos países, incluso en los la médula de una reforma confiable es la construcción de responsabili- industrializados, la reglamentación del sector financiero hacía obligato- dad política y de normatividad. Considerando los riesgos de que los ria la segmentación durante largos períodos ­tanto por razones geográ- procesos de reforma y las instituciones sean objeto de apropiación, el ficas como por el tipo de servicios financieros, como sucede entre la banca escrutinio público juega papel vital. Entre los posibles actores que pue- comercial, la banca de inversiones y los seguros. La experiencia italiana den colaborar en la supervisión del proceso se encuentran las asociacio- con la banca local dispersa indica que los bancos mutuales y cooperati- nes de la pequeña empresa, grupos de consumidores, ONG, los medios vos cumplieron función importante respaldando las actividades locales, y los sindicatos. Sin embargo, teniendo en cuenta el carácter técnico y la lo cual fue mucho mejor que los bancos de propiedad del Estado o los complejidad del funcionamiento del sector financiero, es probable que bancos dominados por los políticos.18 Pero el cambio tecnológico ha la responsabilidad social sea más eficiente si se le otorga poder a los erosionado la capacidad del marco legal. Teniendo en cuenta que, a Mercados y macroeconomía 145 Gráfico 9.1 La bolsa de valores de Polonia comenzó lentamente pero luego ral afectan la calidad de vida de los trabajadores y de sus familias, en superó a la de República Checa ocasiones de maneras que pueden parecer severas o injustas. El funcio- namiento del mercado laboral afecta profundamente la equidad ­de un trabajador a otro, en patrones de acceso al trabajo y entre trabajadores y empleadores. En los mercados labores es frecuente la intervención del gobierno en búsqueda de mayor equidad pero, con frecuencia, con cos- tos en términos de eficiencia ­lo cual explica la segunda patología. En tanto el anterior es un campo en el cual existen concesiones reales entre protección de trabajadores más débiles (lo cual es bueno para la equi- dad) y flexibilidad (lo cual es bueno para el crecimiento), a través de mejor diseño y mayor responsabilidad es posible resolver la captura por parte de las élites y las ineficiencias flagrantes. Razones de equidad y eficiencia para mediar en el mercado laboral Los mercados laborales son diferentes de otros mercados. A diferencia Fuente: Glaeser, Jonson y Shiefer (2001). de los mercados para muchos productos básicos, por lo general los mer- cados laborales no son competitivos. Quizás se puedan caracterizar por menudo, la segmentación era objeto de apropiación por parte de las un poder desigual de mercado (entre empleadores y trabajadores), por élites locales, es probable que la eliminación de los obstáculos haya me- la movilidad imperfecta de los trabajadores, por información insuficien- jorado el acceso con demasiada frecuencia. Aún así, queda espacio para te o por la discriminación. Las anteriores imperfecciones generan rentas que intermediarios más pequeños y administrados localmente fomen- en la relación del empleo, las cuales ambas partes pueden intentar cap- ten el acceso. Este tipo de intermediarios con un enfoque local necesitan turar; esto lleva a resultados injustos e ineficientes cuando es débil la requisitos de divulgación explícita y de rendición de cuentas ante los posición de negociación del trabajador. Por ejemplo, es posible que los usuarios locales (en contraste con los políticos locales), lo cual ha sido la empleadores resten importancia a trabajadores inamovibles, obliguen a tradición en bancos cooperativos o mutuales en el sentido de limitar la los trabajadores a trabajar en condiciones peligrosas o discriminen a gru- influencia política indebida de las minorías. pos vulnerables. Dejados a su suerte, los mercados privados tampoco Así mismo, abrir el sector financiero a la competencia de institucio- hacen un buen trabajo para proteger a los trabajadores del riesgo del nes financieras extranjeras puede ser el acicate de la ampliación del sec- desempleo. Ante la ausencia de un acceso perfecto a los mercados finan- tor financiero. El ingreso de bancos extranjeros puede ayudar mejorando cieros o a mercados completos de seguros, es posible que los trabajado- la eficiencia y la estabilidad, reduciendo las utilidades protegidas y obli- res no tengan la capacidad para mejorar el consumo en respuesta a gando a las instituciones financieras (locales) a centrar más su atención conmociones en el ingreso laboral. Si no logran conseguir acceso a los en prestar servicios financiaros para todos. Los prestatarios en países con mercados financieros, también es posible que se les impida cambiar de elevados niveles de penetración de la banca extranjera perciben que los un trabajo malo a uno bueno. obstáculos financieros son mucho menores, y existe evidencia en el sentido que hasta la pequeña empresa se beneficia. Pero es necesario observar que Independientemente del ingreso, todos los gobiernos intervienen fuer- permitir el ingreso de bancos extranjeros no es sinónimo de liberalización temente en el mercado laboral. Usualmente, los gobiernos intervienen de la cuenta de capital. Puede ser muy peligroso abrir de manera rápida la para corregir las anteriores fallas; para proteger a los trabajadores y do- cuenta de capital antes de que comiencen a operar estructuras de tarlos de derechos y "voz" en la relación del empleo, para otorgar poder normatividad y supervisión adecuadas, sobre todo en un mundo de gran- a los sindicatos para que representen a los trabajadores en negociaciones des flujos internacionales de capital, a menudo tipo rebaño, aunados con con los empleadores, para garantizar el cumplimiento de las leyes labo- la concesión de préstamos con base en conexiones políticas y de mala cali- rales y de la normatividad laboral y para ofrecer un seguro contra con- dad. Lo anterior acrecentó la vulnerabilidad de Indonesia, República de mociones al ingreso. La intervención del Estado puede mejorar los Corea y Tailandia en la crisis de Asia oriental. resultados del mercado y producir significativas ganancias en términos Por último, hay un potencial de compromiso externo. El éxito relativo de equidad; oportunidades más iguales para los trabajadores; mejores de los países de Europa Central para reforzar la rendición de cuentas se ha condiciones de trabajo y menos discriminación. También puede llevar a atribuido a las restricciones a los abusos, originadas en la necesidad de grandes ganancias en eficiencia; por ejemplo, permitiendo el uso pleno prepararseparalaadmisiónalaUniónEuropea.EnEslovaquia,sólocuando de la mano de obra de grupos discriminados, aumentando la movilidad se acercaba la fecha de la admisión a la Unión Europea y después de una laboral y manejando mejor el riesgo del ingreso.20 década de proselitismo a favor de la influencia y de una reforma lenta en El problema radica en que una intervención mal diseñada o el sector financiero, el péndulo se inclinó hacia la reforma.19 inapropiada del gobierno también puede empeorar las cosas, con malos resultados para la equidad y la eficiencia. Por ejemplo, la protección Alcanzar la equidad y la eficiencia en los mercados excesiva de personas con información privilegiada en el sector formal laborales puede llevar a "racionar" los empleos en el sector formal empujando la Para la mayoría de la gente del mundo, el mercado laboral determina mano de obra excedente o bien al empleo informal (como en India21) o primordialmente las oportunidades económicas o, por lo menos, actúa al desempleo (como en Sudáfrica22). de mediador respecto de esas oportunidades ­en el mercado formal y en El problema se torna especialmente grave en los países en desarrollo el informal. Los salarios y las condiciones de empleo en el mercado labo- debido a que, por lo general, las normas y estándares del mercado labo- 146 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 ral sólo aplican a trabajadores del sector formal, dejando sin protección participación del empleo no agrícola en otros países de África­ y desem- a la mayoría de la fuerza laboral.23 Proteger a los trabajadores por medio pleo elevado (42% en 2003).29 Parte de la historia radica en diferencias de legislación y de normatividad que sólo se observa en el sector formal, de salario mucho mayores entre el empleo en el sector formal y el infor- sin otras medidas para mejorar las condiciones de trabajo en el empleo mal en Sudáfrica que en los demás casos. Pero también parece que ello informal, puede reforzar la segmentación entre empleo formal e infor- se debe al tamaño inusualmente pequeño del sector informal (compara- mal de maneras inherentemente injustas. En Colombia, aunque los tra- do, por ejemplo, con América Latina). Algunos sugieren que el legado bajadores tienen legalmente derecho a pagos de indemnización por del apartheid que inhibió el desarrollo de tradiciones de actividad em- despidos considerados injustos, estos derechos no se observan en el sec- presarial a pequeña escala y legislaciones laborales que se aplican a em- tor formal, el cual emplea a más de la mitad de la fuerza laboral. No presas de todos los tamaños (dependiendo de la industria y región), sólo los trabajadores del sector informal en Colombia no se benefician pueden explicar la ausencia de empresarios y de empresas pequeñas en de la legislación sino que, podría decirse, la legislación los perjudica, Sudáfrica. porque el mayor costo resultante de la mano de obra en el sector formal Por otra parte, en Etiopía, la mayoría de los desempleados urbanos limita las oportunidades de empleo formal para los "extraños" (mujeres son gente bien educada y pertenecientes a hogares de clase media.30 y jóvenes principalmente).24 Esos desempleados tienden a ser jóvenes, nunca han tenido un trabajo En realidad, a veces no es clara la diferencia entre empleo formal e pagado y tienen una duración promedio de desempleo cercana a los informal. Según aducen algunos autores, la economía informal en parte cuatro años. En verdad, cerca de la mitad de los hombres jóvenes funciona como un sector empresarial no regulado, al que a menudo se desempleados están buscando empleo en el sector público, el cual paga ingresa voluntariamente a expensas de menores ingresos.25 Queda claro en promedio una prima de 125% sobre el trabajo independiente. que el sector informal es heterogéneo e incluye tanto a los que optan por trabajar en él como a los que trabajen en él por pura necesidad. A Abordar los vínculos con el poder desigual aquellos en los estratos más altos ­los microempresarios que contratan a otros y muchos de los empleados independientes­ les va relativamen- A menudo, la intervención del gobierno en el mercado laboral es refle- te bien en términos de ganancias promedio. A aquellos en los estratos jo de la distribución subyacente de la influencia política. Los gobiernos más bajos ­jornaleros casuales intermitentes y trabajadores que han sa- pueden (y a menudo lo hacen) intervenir en el mercado laboral en bús- lido del sector industrial­ no les va tan bien. En los estratos altos tiende queda de metas diferentes a resolver una falla del mercado. Pueden in- a existir una baja representación de las mujeres mientras en los estratos tervenir para comprar el apoyo de ciertos grupos (por ejemplo, bajos sucede lo contrario.26 También dentro de cada estrato las mujeres trabajadores urbanos del sector formal) o para reprimir el disenso social suelen ganar menos que los hombres ­si bien algunas de estas diferen- bajo un régimen autoritario o para servir los intereses de aquellos con cias pueden ser reflejo de opciones voluntarias a favor del trabajo de mayor influencia política. A las sociedades oligárquicas capitalistas se medio tiempo, más flexible. Según un estudio reciente, la oficina de la las puede asociar o bien con la represión laboral o con trabajadores for- Organización Internacional del Trabajo (OIT), planteaba que el sector males sindicalizados y con ventajas (relativas), que comparten las ga- formal y el informal hacen parte de un continuo de condiciones de tra- nancias. bajo, ganancias y derechos laborales.27 Una proporción significativa de empleados del sector formal tenía algunas de las condiciones de trabajo Gráfico 9.2 Los patrones de empleo y desempleo varían mucho entre países (de los pobres) asociadas con la informalidad, en tanto una fracción de africanos trabajadores del sector informal gozaba de condiciones asociadas más comúnmente con empleos en el sector formal. Para los gobiernos, el reto radica en dar un viraje a empleos a lo largo de este continuo hacia mejores condiciones laborales y salarios más altos, haciéndolo de mane- ras que no sean a expensas de la eficiencia. En verdad, una intervención del gobierno mal diseñada o inapropiada también puede ser ineficiente y para el crecimiento a largo plazo. Por ejemplo, según indican investigaciones recientes en India, comenzando a partir de un marco legal común (la Ley de 1947 de Conflictos Indus- triales), los Estados que han introducido enmiendas a la legislación ten- dientes a reforzar los derechos de seguridad de los trabajadores y otras medidas a favor de los trabajadores, registraron un crecimiento menor de la producción y de la productividad en el sector industrial formal que los Estados que no modificaron su legislación o que hicieron más flexi- ble la legislación laboral.28 La legislación relativamente protectora pudo haber reducido las oportunidades para los trabajadores ­en particular de la mayoría de trabajadores sin un empleo en el sector formal. Una mirada a algunos mercados laborales africanos ilustra el impac- to de las políticas de gobierno (gráfico 9.2). Muchos países ­incluso Ghana, Uganda y Tanzania­ tienen grandes sectores de empleados in- dependientes, los cuales absorben los incrementos en la oferta de mano Fuente: Kingdon, Sandefur y Teal (2005). de obra y ayudan a mantener bajo el desempleo. Sudáfrica sobresale en Nota: Los datos para Ghana son para 1998-99 y el empleo público asalariado incluye a trabajadores oficiales y a trabajadores de empresas del Estado. Los datos para Sudáfrica son para 2003 (Encuesta brusco contraste, con un pequeño sector informal ­que, en 1992, ape- de la fuerza laboral). Los datos para Etiopía son para 1997 en las zonas urbanas (Encuesta de la fuerza nas absorbió 19% del total de la fuerza laboral, mucho menor que la laboral) y, debido a problemas de definición, tal vez no sean plenamente comparables. Mercados y macroeconomía 147 Las intervenciones dirigidas a cambiar el bienestar total hacia gru- menos impuestos y elevados niveles de flexibilidad.34 Si bien los países pos medios políticamente poderosos, a menudo en nombre de la equi- nórdicos y Estados Unidos han optado por modelos diferentes de mer- dad y a expensas de otros, son inherentemente malas para la equidad y, cado laboral (a la par con la historia, la tradición legal y las preferencias por lo general, malas para la eficiencia (ilustración de la segunda pato- de la sociedad de cada país), lo cierto es que todos lograron ofrecer a su logía). Por ejemplo, en México, el sector de la energía, políticamente fuerza laboral una mancomunidad de oportunidades de empleo, creci- influenciable y los sindicatos de maestros, han protegido el derecho al miento de la productividad e ingresos en crecimiento a largo plazo. empleo y al salario poniendo obstáculos a las reformas que significarían, respectivamente, la reforma del sector energético y educación de mayor ¿Qué no funciona? También son muchas las maneras de "malinterpre- calidad y más equitativa. En Francia, con ayuda de huelgas masivas, los tar" a las instituciones del mercado laboral. Y cuando los países las empleados públicos han utilizado la fuerza política para oponerse a los malinterpretan, un segmento del mercado laboral se beneficia de mayor intentos por poner las prestaciones diferentes a salarios y otros derechos protección a expensas de otros (por lo general los trabajadores del Esta- a la par de los de los trabajadores del sector privado. do y del sector formal, quienes representan el extremo medio y el extre- Derechos civiles y políticos más fuertes y mecanismos de expresión mo final de la distribución de uso). Los efectos son supremamente más amplios pueden reducir la probabilidad de que la agenda del go- desiguales y, para la eficiencia y el crecimiento, los costos son usualmen- bierno de las políticas laborales sea objeto de apropiación por parte de te graves. La experiencia de India, Sudáfrica y Colombia, mencionadas, grupos políticamente poderosos. Tanto de un país a otro como dentro son ejemplos fehacientes. de sociedades donde haya ocurrido una transición política, existe una Los gobiernos también las malinterpretan si, cuando los mercados relación muy estrecha entre democracia y nivel de salarios, como en de producto no son competitivos intervienen masivamente en el merca- República de Corea y Taiwán (China).31 Con mayor formalización del do. Ejemplo común lo constituye la sindicalización de los trabajadores empleo y mayor participación salarial se ha asociado el mayor respeto del sector público. Antes de las reformas de los noventa en México, los por los derechos ciudadanos en América Latina.32 En España, la transi- trabajadores de las empresas públicas y del sector público del petróleo ción a la democracia a mediados de los setenta produjo demandas de se aseguraron elevados salarios apropiándose de una participación de las mayor igualdad, las cuales se vincularon con la legalización de los sindi- rentas de producción de estos sectores monopólicos. Sin embargo, esas catos libres,33 la incorporación rápida de transferencias sociales cuantio- ganancias se lograron con un costo para el empleo y la competitividad sas (incluyendo pensiones y seguro contra el desempleo), así como la del sector privado de México. La experiencia de este país no es única: ejecución de gravámenes progresivos sobre los ingresos. El resultado fue también se aplica a los trabajadores de las empresas públicas de Turquía el vuelco de un Estado reglamentado, en el cual la protección de los hasta los noventa y a los trabajadores del sector público de India y de trabajadores se daba principalmente a través de empleos permanentes y muchos otros países. arriendos controlados de la vivienda, hacia una economía liberal con Cuando los gobiernos hacen imperativa la protección sin prestar aten- mercados flexibles y oferta de mayor cobertura de servicios públicos ción alguna a los incentivos, las cosas también pueden salir muy mal. Los (véase En foco 3: España). gobiernos de gran parte de Europa aplicaron generosas prestaciones de desempleo con escasa vinculación con el comportamiento real de búsque- da de empleo por parte de los trabajadores. El resultado fue el aumento de Mejor diseño: ¿pueden las instituciones del mercado la duración del desempleo y el surgimiento del desempleo a largo plazo, laboral diseñarse de manera que estén a favor con su impacto destructivo en el capital humano, la pérdida de la capaci- del crecimiento y de la equidad? dad de empleo, debilitamiento de los vínculos con la vida económica y Para los gobiernos, el reto radica en diseñar intervenciones que equili- social y, para muchos, elevados grados de pobreza y de exclusión social.35 bren las metas de equidad y eficiencia de maneras que estén dentro de la capacidad institucional de un país. Como lo indica la historia, se trata Gráfico 9.3 Diferentes sistemas institucionales del mercado laboral pueden de una tarea compleja y existen concesiones reales que se deben evaluar. producir rutas igualmente adecuadas de crecimiento de la productividad: países Es probable que sociedades diferentes tomen opciones diferentes. escandinavos vs. Estados Unidos Los países escandinavos y Estados Unidos tienen conjuntos muy di- ferentes de instituciones del mercado laboral; aun así, comparten una trayectoria adecuada de crecimiento sólido y de elevadas relaciones en- tre empleo y población (gráfico 9.3). En los países nórdicos se han esti- pulado por ley prestaciones generosas y protección para los trabajadores, financiados con elevados impuestos. Pero estos países también tienen un enfoque hacia la fijación de salarios y a la formulación de las políticas supremamente coordinado y centralizado, el cual permite que todas las partes interioricen las consecuencias de sus actos, siendo históricamente el movimiento sindical un defensor de la apertura y la competencia. Estados Unidos deja el escenario de salarios y condiciones laborales, las prestaciones entre ellas, mucho más al arbitrio de la negociación entre el empleador y el trabajador. Lo anterior encaja a la perfección con la tradición de negociación descentralizada imperante en este país, la cual otorga liberad a cada empresa para negociar con sus trabajadores según las condiciones económicas y financieras de cada una. Aunque este or- Fuente: series subyacentes para la OCDE (2005). Nota: las medidas utilizadas son volúmenes de PIB, en dólares, a precios constantes, precios de pari- denamiento produce mayor desigualdad salarial y más trabajadores sin dad constante del poder adquisitivo (POPA) con 2000 como año base y total de horas trabajadas para acceso a servicios de salud y otras formas de seguros, es consistente con el empleo total. 148 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 ¿Qué sirve? Lograr el equilibrio entre protección y flexibilidad es la Así mismo, la organización colectiva de los trabajadores puede ga- clave para evitar esos peligros. Es muy importante la especificidad del rantizar mayor poder de negociación y, por tanto, mejores condiciones diseño, como lo es el contexto estructural subyacente. La organización de trabajo para los trabajadores de la economía informal. Estudios de colectiva de los trabajadores es uno de los canales principales para ga- asociaciones de trabajadores informales en India, Sudáfrica y Tailandia rantizar mejores y más equitativas condiciones de trabajo. Los sindica- indican que organizar a los trabajadores informales disminuye la tos libres son la piedra angular de todo sistema efectivo de relaciones invisibilidad de los trabajadores ante los encargados de formular las po- industriales. Los sindicatos actúan como representantes de la mano de líticas y ante los legisladores, ayuda a esos trabajadores a tener acceso a obra, coordinando la demanda de trabajadores y organizándolos en un la información, les otorga poder de expresión y de identidad propia y, en solo ente, cuyo poder colectivo de negociación equipara al del em- algunos casos, sirve para ofrecerles una gama de servicios de protección pleador. Los sindicatos pueden ayudar a brindar un entorno positivo social (recuadro 9.3). de trabajo reduciendo la rotación laboral y fomentando la capacidad y Ofrecer seguridad de ingreso constituye otro campo en el cual, para la mayor productividad de los trabajadores. También ha quedado de- los efectos de las políticas, resultan absolutamente cruciales el contexto mostrado que los sindicatos reducen la desigualdad y la discrimina- estructural y las especificidades del diseño que tienen en cuenta los in- ción salarial en países tan diversos como Ghana, República de Corea, centivos y recompensan los comportamientos deseables (recuadro 9.4). México y España.36 Los sindicatos también pueden cumplir una fun- Lo anterior aplica igualmente a las políticas de salario mínimo para las ción no económica importante. Han sido la fuerza de cambios políticos cuales la clave para evitar elevados costos de eficiencia consiste en lograr y sociales progresivos en muchos países (Polonia, República de Corea y el nivel adecuado y permitir suficiente flexibilidad entre los diversos Sudáfrica). tipos de trabajadores, con el fin de adaptarse a las diferentes elasticida- Pero la participación de los sindicatos en la fijación de salarios tam- des de demanda y oferta de esos trabajadores.40 bién puede tener significativos efectos económicos negativos. Como lo indica la evidencia de sociedades industriales, la participación de los sin- dicatos reduce el empleo de trabajadores jóvenes y de mayor edad ("ex- RECUADRO 9.3 Organización en la economía informal traños") y beneficia a los hombres y a las mujeres en la flor de la vida.37 A menudo, los sindicatos actúan como monopolios, mejorando los sala- Los países en desarrollo tienen sindicatos y grandes economías informales: dos rios y las condiciones de trabajo de sus miembros a expensas de los con- fenómenos a los cuales habitualmente se les considera incompatibles. Pero, una sumidores y de los trabajadores no sindicalizados. Por ejemplo, estudios investigación reciente de la organización Mujeres en el Desempleo Informal: recientes de salarios fabriles en África demuestran primas cuantiosas de Globalización y Organización (WIEGO) ha detectado gran organización en la economía informal. Los sindicatos formales, que amplían su cobertura a los los salarios de trabajadores sindicalizados (de 30% a 40% en algunos trabajadores informales y sindicatos de trabajadores informales constituyen dos países).38 formas organizativas que han surgido últimamente. También de la organización Cuando los mercados de producto son competitivos, los sindicatos pueden encargarse cooperativas, grupos de ahorro y crédito, grupos de formales resultan ser más eficaces para mejorar las condiciones para los productores y asociaciones de vecinos y asociaciones comerciales. trabajadores sin costos elevados de eficiencia, porque los sindicatos no La organización en la economía informal, difiere en varias dimensiones de la pueden aumentar los salarios para sus miembros apropiándose de ren- organización en la economía formal. La negociación colectiva puede adoptar muchas formas. Las partes que intervienen en la negociación no son únicamente tas a expensas de otras partes de la sociedad; cuando los ordenamientos los empleadores sino que también pueden involucrarse las autoridades de negociación colectiva y las instituciones disponen de flexibilidad su- municipales, la policía, comerciantes mayoristas y otros grupos de interés. Así ficiente para adaptarse a condiciones diferentes de oferta y demanda mismo, las actividades de los sindicatos de trabajadores informales pueden ir para tipos diferentes de trabajadores; y cuando los sindicatos funcionan más allá de la negociación colectiva e incluir diversos servicios, como ahorros, en un contexto que les permite interiorizar y absorber los costos de sus crédito, seguridad social y defensa legal. Como los miembros no trabajan en un actos. Por otra parte, cuando las élites políticas o el Estado coopta a los lugar estándar o para un solo empleador, la membresía en los sindicatos puede adoptar formas poco usuales. sindicatos, los actos de estos últimos pueden tener costos significativos para la eficiencia. · En India, la Asociación de Mujeres Trabajadoras Independientes (SEWA), De un estudio de relaciones entre trabajador y empresa, realizado en registrada como sindicato, es tanto una organización de mujeres pobres cultivos de alto valor para la exportación en el noreste de Brasil, surge trabajadoras independientes como un movimiento que reúne elementos de la un ejemplo del papel potencialmente muy positivo que pueden jugar mano de obra, cooperativa y movimientos de mujeres. La Asociación ofrece una gama de servicios a sus cerca de 700.000 asociadas, incluso servicios los sindicatos para mejorar las condiciones de trabajo y al mismo tiempo bancarios, atención en salud, guardería, seguros, asistencia legal, ayuda para apoyar el crecimiento de la productividad. En este caso, la actividad adquirir vivienda y construcción de capacidad (www.sewa.org). sindical entre jornaleros agrícolas sin tierra, fue factor importante de · StreetNet International, creada en Sudáfrica en 20002, cuenta con quince motivación de las mejoras en las prácticas laborales que condujeron a afiliados (sindicatos, cooperativas o asociaciones) en Asia, África y América mayor calidad (vital para cultivos de exportación), mayor productividad Latina, organizan a vendedores callejeros, vendedores del mercado informal y y mejores condiciones para los trabajadores sin tierra. Sin embargo, para vendedores ambulantes). Para comienzos de 2004, los afiliados representaban a 128.000 miembros (Informe de UNRISD sobre Políticas de poder llevar a cabo el cambio, el sindicato tuvo que dar un vuelco: de Género). defender los intereses de la base tradicional de apoyo (pequeños agricul- · HomeNet Thailand, es una red que ayuda a organizar a trabajadores tores) a representar los intereses de un grupo mayor de jornaleros sin informales que trabajan desde sus casas por contrato y por su propia cuenta tierra. El éxito se hizo más fácil gracias al hecho de que, por el lado del (mujeres principalmente). Como resultado de la crisis financiera de 1998, la empleador, el sindicato estaba negociando con empresas grandes del red atrajo la atención internacional hacia la difícil situación de estos sureste de Brasil. En comparación con los grandes agricultores del no- trabajadores. reste, quienes estaban acostumbrados a relaciones laborales más repre- Fuente: Instituto de las Naciones Unidas para la Investigación del Desarrollo Social (UNRISD) sivas y conflictivas, esas empresas del sureste de Brasil tenían experiencia (2005); Women in Informal Employment Globalizing and Organizing (2005). en negociación colectiva.39 Mercados y macroeconomía 149 RECUADRO 9.4 Legislación de protección del empleo Dejado a su libre albedrío, es bien poco lo que hace el estrictas de seguridad de empleo promulgadas en contra bajas temporales del ingreso asociadas con el mercado laboral para proteger a los trabajadores de Zimbabue en los ochenta, redujeron el empleo en desempleo? Es posible que algunas LPE sean eficientes, una pérdida extrema de ingresos relacionada con el muchas industrias (Fallon y Lucas 1993). En general, reduciendo la volatilidad excesiva de la rotación. Pero una desempleo. Como consecuencia, en la mayoría de las es ambiguo el efecto neto en el empleo de la LPE demasiado estricta ­como suele suceder con muchos sociedades se han diseñado métodos para lidiar con la legislación de seguridad del mismo (Bertola 1990; sectores formales en el mundo en desarrollo­ disminuye amenaza de pérdida del empleo, involucrando a OCDE 1999; Bertola, Blau y Kahn 2001, Kugler el ritmo de destrucción creativa básica a la innovación y menudo algún tipo de combinación de mecanismos 2004). al crecimiento, con efectos negativos desproporcionados informales de apoyo, ahorros privados y obligaciones Lo que queda claro es que la LPE modifica el en aquellos que carecen de "buenos" empleos. Aun así, impuestas a los empleadores. Cuando estos carácter del desempleo. La menor destrucción del tanto por razones de bienestar social como de política mecanismos fallan ­como lo hacen cuando las empleo reduce la incidencia del desempleo; pero la económica, la reducción de la LPE se debe complementar conmociones son de grandes dimensiones, repentinas, menor generación de empleo aumenta la duración del con mayor seguridad de los trabajadores que no esté prolongadas o afectan a toda una comunidad­ es desempleo y puede terminar en el surgimiento de ligada a empleos específicos. necesario que el gobierno intervenga. Por lo general, desempleo a largo plazo. El diseño de la solución óptima depende de la las intervenciones del gobierno involucran una o más Como es lógico, la LPE parece tener impacto capacidad institucional y administrativa del gobierno y de los instrumentos que se detallan, a saber: diferente en grupos diferentes de trabajadores. Tanto de las características estructurales del mercado laboral normatividad para la seguridad del empleo, en Colombia como en España, con aumentos moderados (Blanchard 2004). Países con significativa capacidad indemnización obligatoria por despido, seguro al en el empleo de hombres y mujeres jóvenes, se asoció administrativa y con ingresos medianos a altos, pueden desempleo o mecanismos obligatorios de seguros la reducción de los costos de despido y la oferta de poner en marcha sistemas de seguros de desempleo, contratados por los mismos trabajadores. seguridad laboral (Kugler 2004; Kugler, Jimeno y con incentivos para la búsqueda de trabajo (beneficios Regularmente, la finalidad de la legislación de Hernanz 2003). Respecto de Chile, Montenegro y en disminución según la duración del desempleo y oferta seguridad de empleo es la de proteger los empleos y Pages 2004, encuentran que la legislación de seguridad de beneficios condicionales a la aceptación de una evitar la destrucción del mismo. Casi toda la evidencia del empleo reduce la tasa de empleo de los jóvenes y de oferta aceptable de trabajo). Los países de ingreso existente indica que dicha legislación es bastante los no capacitados, favoreciendo a trabajadores de medio que se muestren renuentes a emprender o crear eficaz para lograr estos propósitos. De un país a otro, mayor edad y más capacitados. A conclusiones un auténtico sistema de seguro de desempleo, pueden legislación más estricta de protección del empleo (LPE) similares llegó un estudio de los países de la OCDE: de apoyar mecanismos de seguros contratados por los parece tener una relación bastante fuerte con empleo conformidad con el aserto en el sentido de que la LPE mismos trabajadores, como una cuenta de ahorros más estable. Pero la LPE reduce la destrucción del protege a personas con información privilegiada, una obligatoria (pero, considerando los límites del seguro empleo a costos significativos ya que la expectativa LPTE más estricta aumenta el empleo de hombres propio, estos mecanismos no resultan ser tan eficaces). de costos elevados por despido hace a las empresas adultos y reduce el empleo de trabajadores jóvenes y Los países de ingreso bajo pueden optar por planes de más renuentes a ampliar el empleo, haciendo menos de mujeres (OCDE 1999). obras públicas los cuales, si se diseñan con eficacia, rentable montar empresas nuevas o emprender nuevas Teniendo en cuenta los efectos complejos de la LPE, pueden ser dirigidos a los propios trabajadores y se actividades económicas. Por ejemplo, algunos ¿cuál puede ser la mejor manera de que los gobiernos pueden ejecutar aun cuando sean elevados los niveles investigadores han encontrado que nuevas leyes intervengan para ayudar a proteger a los trabajadores de informalidad (capítulo 7). Igualmente cruciales para el éxito de la legislación que estipula sistema sobrevivirá el fin de los incentivos del cupo otorgados por Esta- otras normas laborales (salud y seguridad) y para la protección de dos Unidos (véase capítulo 10). determinados grupos vulnerables (niños trabajadores, minorías étnicas o los incapacitados), son las especificidades del diseño y el contexto Cómo reformar un conjunto "inadecuado" estructural más amplios. Existe consenso internacional en el sentido de instituciones del mercado laboral que las normas laborales fundamentales tienen un valor tan intrínseco que siempre se debe perseverar en su cumplimiento: prohibición del Técnica y políticamente resulta tarea difícil reformar las instituciones trabajo forzado y del trabajo infantil, prohibición de la discriminación del mercado laboral. Técnicamente es difícil debido a la necesidad de en el trabajo, libertad de asociación y el derecho a la negociación co- coordinar las reformas a través de diversas instituciones del mercado y, a lectiva. Pero aun respecto a estas normas fundamentales se plantean menudo también sucede lo mismo con reformas por fuera del mercado interrogantes acerca de cómo lograrlas de manera más eficaz y a un laboral. Políticamente es difícil debido a que por lo general existen inte- costo mínimo.41 reses creados para mantener el statu quo. Es más, pueden ser cuantiosos En la exitosa experiencia de Camboya para aplicar normas laborales los costos a corto plazo de la reforma y estar distribuidos de manera básicas en la industria de la confección, se encuentra un ejemplo de desigual. Analicemos las reformas para reducir la protección del em- intervención del gobierno para proteger del abuso a los trabajadores. pleo: aquellos que actualmente gozan de protección consideran que, Comenzando en 1999, Camboya logró conseguir una cuota más alta de con la reforma, tienen mucho más que perder de lo que van a ganar de exportaciones a Estados Unidos demostrando las mejoras de las condi- una reducción de este tipo. Y si también están sometidos a influencia ciones laborales. Un sistema de seguimiento ­que la OIT diseñó y puso política ­con representación sindical y participación política­ el poder en práctica con el apoyo del Departamento del Trabajo de Estados Uni- que detentan para bloquear las reformas se puede convertir en una ba- dos y la Asociación de Fabricantes de Confecciones de Camboya­ ha rrera insalvable. erradicado casi por completo los peores abusos laborales, como el traba- Algunos países han aplicado, con mayor o menor éxito, reformas jo infantil y el acoso sexual. Como lo demostró una encuesta reciente, sustantivas al mercado laboral: entre los países miembros de la OCDE: gracias a la observancia en el sector de la confección de normas laborales Irlanda, República de Corea, Países Bajos, Nueva Zelanda y República básicas, las exportaciones camboyanas a Europa y Norteamérica han Eslovaca. Entre los países en desarrollo: Chile y Colombia (para Colom- registrado un gran incremento.42 Lo que todavía queda por ver es si el bia y República Eslovaca, véase recuadro 9.5). China se encuentra ac- 150 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 tualmente a la mitad del camino de una prolongada transición del mer- de la reforma del mercado laboral. Resultan vitales la solidez y la cado laboral, mientras los Balcanes enfrentan reformas radicales al mer- competitividad de otros mercados (incluyendo el mercado de productos cado laboral. y el financiero). Como lo indica la experiencia, el cambio efectivo involucra una mez- cla de factores: diseñar y ejecutar un conjunto consistente e integral de Enfrentar intereses creados. Con frecuencia, las reformas se convierten las políticas; enfrentar intereses creados; ampliar la responsabilidad so- en rehenes de grupos políticamente más poderosos. Por ejemplo, las cial, incluso aumentando la participación de grupos más pobres; y, en políticas para reducir la protección al empleo permiten salarios por de- algunos casos, indemnizando a los perdedores. Si bien las conmociones bajo del mínimo, o los sindicatos presentan férrea resistencia a la racio- macroeconómicas y financieras pueden facilitar el cambio, no siempre nalización y el mejoramiento del empleo en el sector público. Con se trata de un cambio positivo. Resulta en especial difícil reformar las frecuencia, la única manera para enfrentar estos intereses creados es cons- instituciones en medio de una pérdida generalizada de empleo y de gran truir amplio consenso de la sociedad en torno a la reforma. Como pri- desempleo (como en República de Corea después de la crisis financiera mer paso, es posible que lograrlo requiera validar los elevados costos de de 1998), si bien, para lograr el consenso de la sociedad en torno a la las políticas adecuadas del mercado laboral, por medio de la adecuada reforma, puede llegar a ser más fácil hacerlo en esos momentos. recolección de datos, su análisis y divulgación (como en República Eslovaca). Diseñar un conjunto consistente y coherente de las políticas Ampliar la responsabilidad social. Es posible que el consenso de la so- Una de las lecciones más importantes que se derivan de la experiencia ciedad para respaldar la reforma del mercado laboral puede requerir de país consiste en que la reforma parcial no funciona (hacer pequeños medidas específicas para habilitar a los grupos de los así llamados ajustes al margen tiene efectos negativos). Es más, las reformas deben afuereños o trabajadores privados de derechos civiles, quienes cargan cubrir una gama de políticas del mercado laboral y no deben tener vín- con los costos de la no reforma. Sirve contar con partidos políticos y culos con reformas en sistemas de protección social. La reforma es más organizaciones sociales con bases amplias de representación y apoyo. efectiva y más equitativa cuando se coordinan diferentes instrumentos Cuando no sucede así, tal vez sea necesario buscar la forma de abrir las del mercado laboral: las medidas para reducir el poder de personas con instituciones y dar mayor participación en la negociación a representan- información privilegiada y para aumentar la flexibilidad disminuyendo tes de grupos privados de derechos (en todos los planos). Resulta más las restricciones y los costos de despedir trabajadores se pueden combi- fácil hacerlo cuando existen gobiernos locales democráticos y asociacio- nar con la creación de mecanismos de seguro al desempleo y la elimina- nes autónomas fuertes ­asociaciones independientes de empresas priva- ción de los contratos de doble régimen. A menudo, las reformas en los das, asociaciones de trabajadores que representen los intereses de mercados y en el sector público son fundamentales para lograr el éxito determinados grupos, etcétera). El sector privado independiente tam- RECUADRO 9.5 Dos casos de reforma del mercado laboral: una integral, una parcial Reforma integral en República Eslovaca de mayor flexibilidad y movilidad laboral, y fortalecer revisión de los impuestos sobre la renta de las personas, El desempleo en República Eslovaca alcanzó en 2000 la administración del Estado en las políticas sociales y así como la reforma del sistema educativo. la cifra de 19% de la fuerza laboral ­la más alta de la laborales. OCDE en esa época. La reasignación laborar que Esta nueva estrategia significó un profundo cambio Reforma parcial del mercado laboral en Colombia produjo la transición hacia la economía de mercado fue de filosofía en las políticas sociales y laborales de Colombia introdujo una reforma laboral en 1990, el factor principal aunado a la baja movilidad laboral República Eslovaca: de un sistema que combinaba la cual redujo significativamente el costo de despido de debido a asimetrías regionales y de competencias. ingredientes de seguros y redistribución a un sistema trabajadores. La reforma redujo los pagos de Pero un conjunto inadecuado de instituciones empeoró que establecía la separación del seguro social de indemnización por despido, amplió la definición de despido el impacto de la conmoción de la transición en el objetivos de equidad; y de una tradición de derechos, "por justa causa", amplió el uso de contratos temporales mercado laboral: tasas impositivas elevadas al trabajo basada en normas subjetivas o "morales" a otra que e hizo más expedito el proceso de despidos masivos. Los y beneficios de desempleo y sistemas de asistencia garantiza a todos los ciudadanos cierto nivel de vida sin efectos juntos de estas reformas eran la reducción de los social demasiado generosos, los cuales se convirtieron tener en cuenta las razones que puedan tener para ser costos asociados con el despido de trabajadores en en desestímulo a la búsqueda de empleo y alentaron la pobres, pero que recompensa la iniciativa y la empresas contempladas dentro de la legislación. Pero las informalidad. motivación individuales. reformas no afectaron a las empresas del sector informal, Resultó ser en extremo difícil reformar estas Los ingredientes fundamentales que hicieron las cuales no cumplían con las normas legales. instituciones en medio de gran desempleo, en aprobar la reforma fueron: un gobierno reformista con Como lo señala un análisis de los efectos de las particular para un gobierno reformista con una fuerte mandato popular; fuerte liderazgo y competencia reformas, éstas sí aumentaron el dinamismo del pequeña minoría en el Parlamento. Pero a comienzos técnica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales; mercado laboral colombiano al acrecentar las tasas de de 2003, respaldado por la reelección, el gobierno admisión a la Unión Europea como mecanismo de salida hacia y fuera del trabajo (mayor selección). Para reformista de Eslovaquia emprendió una reforma control y percepción generalizada del público, los trabajadores del sector formal, se registró un integral y ambiciosa de las políticas sociales y del cimentada en el análisis y en la divulgación de este incremento en la rotación de trabajadores, y mucho mercado laboral. La estrategia de muchos flancos del análisis en el sentido de que las reformas mayor para trabajadores jóvenes, más capacitados y gobierno reunía medidas para reducir los impuestos al institucionales eran necesarias. Más aún, la reforma para trabajadores empleados en empresas grandes. Es trabajo, aumentar los incentivos al trabajo a través de del mercado laboral no se realizó aislada de otras posible que, al disminuir los costos de la formalidad, las la reforma del seguro al desempleo y la asistencia reformas sino como parte de un conjunto más amplio reformas también hayan significado mayor cumplimiento social, inversión en las competencias laborales y la de las políticas que, a la luz de la admisión a la Unión de la legislación laboral. capacidad de empleo de los trabajadores, mejorar la Europea, buscaban hacer más competitiva la economía simetría entre trabajadores y empleos por medio eslovaca. De ese conjunto de políticas hizo parte la Fuente: Kugler (2004). Mercados y macroeconomía 151 bién resulta ser un aliado natural cuando se trata de reformar el empleo pón y Estados Unidos). En tanto, a veces ganan los grupos más pobres, en el sector público y las prácticas salariales. lo más común es que los principales beneficiarios sean los grupos me- dios y las élites, mientras los consumidores son los perdedores. Indemnizar a los perdedores. Para ciertos grupos de trabajadores pue- Mientras, por lo general, las políticas que disminuyen el poder de las den ser elevados los costos a corto plazo de las reformas. En República personas con poder en los mercados de producto serán buenas en térmi- Eslovaca, la reforma del seguro al desempleo y de la asistencia social nos de eficiencia y equidad, tal vez resulte válida la aplicación frecuente perjudicó gravemente a los trabajadores Roma y a quienes vivían en de una versión de la "paradoja de la liberalización" ya analizada. Los que regiones con elevado desempleo. De manera que tal vez sea necesario se encuentran en situación privilegiada para aprovechar la apertura del indemnizar a los perdedores. Lo mejor es hacerlo de maneras que re- mercado son los grupos y las personas con capacidad económica e in- suelvan los obstáculos que enfrentan los perdedores para reingresar al fluencia política. En algunas situaciones, lo anterior puede resultar en mercado laboral (apoyo para educación o capacitación) o que faciliten la una repercusión adversa en el mercado. Chua (2004) corrobora casos de movilidad laboral y recompensen los incentivos al trabajo (cupones de "minorías dominantes del mercado", quienes se benefician de las refor- transporte para trabajadores que salen de la asistencia social para ingresar mas de libre mercado, entre ellas la liberalización del comercio. Mino- al mundo laboral). Como parte del conjunto de reformas del mercado rías étnicas tradicionalmente dominantes, como los chinos en Asia laboral, en República Eslovaca se han introducido medidas compen- suroriental, los libaneses en África occidental y los blancos en América satorias de este tipo. Latina y Sudáfrica, parecen ser los principales beneficiarios de la conver- sión de la economía de sus países en economía de mercado. Resultados como los anteriores pueden ser el acicate de resentimientos profunda- Mercados de producto y reforma comercial mente arraigados y terminar en violencia. Estas consideraciones de re- Los mercados de producto se relacionan estrechamente con la equidad, percusiones en la política económica y en la reforma constituyen razones con patrones de causalidad de doble vía: los mercados de producto mol- de más para integrar la atención en la equidad en el diseño de reformas dean la distribución de las oportunidades económicas y las desigualda- al mercado de producto y la liberalización comercial. des en influencia moldean el funcionamiento de los mercados de producto. Tanto el diseño de las políticas que rigen el intercambio co- Liberalización comercial mercial externo como el funcionamiento de los mercados internos de producto, reflejan patrones de influencia. La eliminación de las barreras La liberalización comercial cambia los precios relativos en una econo- y de una normatividad excesiva se deben complementar con medidas mía, provocando cambios en producción, salarios y empleo. Los análisis para mejorar las capacidades, la infraestructura y las redes de seguridad de la liberalización comercial se refieren primordialmente a los efectos, con el fin de lograr un acceso real y de ayudar a los perdedores. ofreciendo evidencia apenas indirecta sobre las oportunidades. Esos aná- Ampliar y reforzar el mercado son elementos clave a la expansión de lisis demuestran que la apertura comercial se asocia positivamente con las oportunidades: directamente para las empresas y para los trabajado- el crecimiento y, en promedio, no existe una correlación estrecha con la res independientes e, indirectamente, para los trabajadores. Cuán equi- distribución del ingreso. Utilizando datos para América Latina, Morley tativa sea esa expansión de la oportunidad depende de interacciones (2001) encontró efectos de la liberalización comercial ligeramente ne- entre la apertura del comercio exterior, mercados internos, modelos de gativos en la distribución del ingreso, en tanto que Behrman, Birdsall y infraestructura, mercados laborales, redes de seguridad y otras medidas Székely (2003) encontraron influencias positivas de la liberalización co- tendientes a mejorar el clima económico. El mercado de producto y las mercial en la desigualdad de salarios. Utilizando datos indicadores para reformas comerciales ofrecen gran potencial para incorporar la expan- 41 países, después de tener en cuenta un conjunto de otras influencias sión en la oportunidad, pero también puede haber costos a corto y me- estructurales y de políticas, otro estudio encontró que la apertura co- diado plazo y estos costos pueden golpear a grupos particulares, desde mercial se asocia con aumentos en la desigualdad.43 grupos interesados relativamente poderosos hasta grupos medios y más Los efectos promedio mencionados ocultan muchísima diversidad en pobres. Los costos se asocian con el funcionamiento de los mercados y sus impactos entre grupos, en particular a corto y mediano plazos. El de los procesos de inversión: usualmente, la mano de obra no es comple- impacto de cambios en los precios provocados por el comercio depende, tamente móvil, toma tiempo adquirir nuevas destrezas y las nuevas in- no solamente de la experiencia promedio, sino también de determinar versiones suelen ser cuantiosas y pueden tomar tiempo, sobre todo cuando con exactitud cuáles precios cambiaron y cuál fue la respuesta de pro- las empresas enfrentan mercados crediticios imperfectos (véase sección ductores y consumidores.44 Por ejemplo, los efectos de eliminar la pro- anterior) y un clima incierto de inversión. tección para la agricultura dependerán de si los precios de los productos En las estructuras políticas y sociales se implanta el funcionamiento agrícolas van a subir o a bajar después y de si los pobres son productores de los mercados de producto. La apropiación por parte de las élites fluc- o consumidores netos de productos desprotegidos. Normalmente, se túa entre la apropiación aparente y la notoria ­como en el otorgamiento supone que la liberalización comercial en la agricultura beneficiará a del monopolio del clavo de olor en Indonesia a un hijo del presidente agricultores pobres a pequeña escala y será buena para la equidad. Des- Suharto (monopolio destruido desde entonces)­ hasta adaptación me- pués de todo, "los países en desarrollo han gravado tradicionalmente al nos transparente de las políticas comerciales para proteger las ganancias sector agrícola mientras los países industrializados lo han protegido".45 de los influyentes. Es igualmente cierto que las políticas con un propó- Pero es necesario analizar cada caso a la vez en el plano micro. sito equitativo (verdadero o retórico) pueden producir resultados que La protección a los cereales en Marruecos es un ejemplo. En un aná- son malos para el crecimiento y mezclados para la equidad. Ello se evi- lisis de simulación de la eliminación de los aranceles del trigo, Ravallion dencia en los característicamente elevados niveles de protección para la (2004b), encuentra que, contrario a las expectativas, las familias rurales producción industrial con intensidad relativa de mano de obra y para la mostrarían la tendencia a perder en tanto las familias urbanas lo harían producción de alimentos (como el maíz en México, el arroz en Repúbli- a ganar. Si bien los resultados predicen que, entre los pobres, serían más ca de Corea y los subsidios agrícolas infames en la Unión Europea, Ja- los ganadores que los perdedores, las pérdidas agregadas pesan más que 152 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 las ganancias agregadas. Más aún, los efectos esperados serían su- que el margen comercial entre la finca y la fábrica fue de 50% y los premamente variados, con significativas desigualdades horizontales: se incrementos esperados del precio de liberalización nunca llegaron a los pronosticaba que hogares con los mismos ingresos experimentarían re- agricultores.50 sultados supremamente diferentes, dependiente de la estructura es- Las reformas comerciales en México demuestran la manera en que la pecífica de producción y consumo de cada uno. Utilizando un análisis infraestructura y los costos de transporte pueden moldear las oportuni- similar de simulación, se determinó que la admisión de China a la Orga- dades a través del impacto en el traslado del precio. Parece que, en com- nización Mundial del Comercio (OMC) tiene un pequeño efecto de re- paración con el resto del país, la liberalización comercial de México en ducción de la pobreza total, pero este efecto ocultaba una variación los ochenta y el ingreso en 1994 al Acuerdo Norteamericano de Libre considerable en los impactos entre hogares en las zonas rurales vs. las Comercio (NAFTA) han tenido como resultado el aumento de los sala- urbanas y entre regiones diferentes.46 rios en los Estados fronterizos con Estados Unidos.51 Según otro estudio En tanto no siempre son claros los efectos agregados de la reforma sobre México, la rebaja de los aranceles se traduce en cada vez menos comercial en la pobreza y en la equidad ­ya sea que impactos diferentes rebajas de los precios internos a medida que aumenta la distancia de los se traduzcan en desigualdades en las oportunidades depende de la for- principales puertos de entrada. El efecto puede ser significativo (gráfico ma en que se abran nuevas actividades y de si la fuerza laboral puede 9.4). Estudios en Ruanda e Indonesia también verifican el aislamiento participar de esas actividades­ si se sabe con certeza que habrán gana- de los cambios en los precios de frontera que sufren hogares distantes.52 dores y perdedores. Los resultados dependen de la capacidad y de la Aun cuando la intención de la liberalización comercial sea la de be- disposición de los gobiernos para aliviar las pérdidas para sectores más neficiar a los pobres, el traslado incompleto de los cambios en los pre- golpeados, posiblemente redistribuyendo algunas de las ganancias que cios de frontera tanto para las exportaciones como para las importaciones, se acumulan a los ganadores. significa que los beneficios no se distribuyen equitativamente. Para expresarlo de otro modo, importa la facilidad de acceso a mercados in- ternacionales. Lamentablemente, quienes más podrían beneficiarse de Mercados de producto interno y equidad cambios favorables en los precios ­los pobres que viven en zonas rurales Todos ellos: la falta de competencia entre comerciantes, la lejanía geo- lejanas­ son quienes menos probabilidades tienen de recibir el impacto gráfica, la infraestructura inadecuada y los elevados costos del trans- de esos cambios. porte impiden que los cambios en los precios en la frontera lleguen a Muchos de los factores responsables de trasladar los cambios en los los beneficiarios objetivo de la reforma. La solución de este tipo de precios relacionados con el comercio, también son importantes para el problemas puede mejorar el impacto de las reformas comerciales en la funcionamiento de los mercados internos de producto. Por ejemplo, to- equidad. dos ellos: la competencia entre comerciantes, la calidad de la infraes- El caso de los intermediarios públicos o privados de comercialización tructura y los costos de transporte influyen la forma en que se asignan de los cultivos para exportación constituye un ejemplo típico. Tradicio- las ganancias a lo largo del ciclo de vida de un producto o de la cadena nalmente, los pequeños agricultores de muchos países no han tenido de valor. Y puede variar tremendamente el porcentaje del precio final opción distinta a la de vender a un intermediario de comercialización a de un producto que llega al productor primario, al productor interme- precios significativamente menores al precio de exportación f.o.b. (free diario, al distribuidor y al minorista. on board). Si bien, los costos legítimos de transporte y de comercialización En Mongolia, el sector de la cachemira demuestra cómo las reformas responden por parte de la diferencia de precios, con frecuencia también del mercado de producto podrían reforzar tanto la equidad como la efi- lo hacen las ganancias monopsónicas. Por tanto, los intermediarios de ciencia. Si se desarrolla bien, la cachemira podría ser pilar de la transi- comercialización pueden impedir que los agricultores se vean afectados ción exitosa de Mongolia de una economía de dirección central a una de algún modo por los cambios en los precios provocados por el comer- economía de mercado. El sector es el único empleador más grande del cio.47 Según un estudio de 1998, en Vietnam, unas cuantas empresas país y fuente principal de sustento para los pobres. Da empleo a más de estatales controlaban el sistema de comercialización del arroz. Esas em- 15% de la fuerza laboral y, durante 1993-2000, respondió por más de presas limitaban el traslado a los agricultores de los cambios de los pre- 6,3% del PIB. Sin embargo, políticas insatisfactorias del sector público cios en la frontera, haciendo aumentar los costos de transacción.48 Un han significado que la industria no haya estado a la altura de las expec- ejemplo más extremo fue cuando las juntas de mercados se convirtieron tativas. en instrumentos de extracción del superávit de los exportadores agríco- La comercialización y la distribución de la cachemira se han conver- las, como sucedió con los agricultores del cacao en Ghana después de la tido en un gran cuello de botella. El principal mercado de cachemira es independencia. Malawi ha sufrido problemas similares: las asociaciones Ulaanbataar, a una distancia de 600-1.000 kilómetros de la mayoría de de compañías compradoras de té, azúcar y tabaco, han forzado a la baja los centros regionales de producción. Por lo general, los dueños de los la rentabilidad para los agricultores.49 rebaños de ovejas tienen que vender el producto a comerciantes en los Sin embargo, la abolición de las juntas de mercados no garantiza terrenos donde tienen sus rebaños o a mercados informales provinciales, una comercialización eficiente: cuando los mercados tienen un volumen a descuentos de 10% a 45% de los precios que pagan en Ulaanbataar. escaso de operaciones, las juntas de mercados pueden jugar un papel Con escaso conocimientos sobre la demanda del mercado, los pastores muy útil, o cuando no se ha desarrollado una tradición comercial como pueden incurrir en costos viajando a mercados sin tener la certeza de en el caso del mercado de exportación de castañas sin procesar en una venta. Los costos de comercialización se podrían reducir, mejorando Mozambique. Aunque a finales de los ochenta se privatizó la compañía los márgenes de rentabilidad para los pastores si existieran políticas que comercial estatal, a comienzos de los noventa, cuando se levantaron las estimularan centros regionales de mercado y cooperativas de pastores, restricciones a las exportaciones, la competencia entre los comerciantes así como mejoras en la infraestructura.53 privados no fue suficiente. En realidad, las castañas sin procesar tuvie- El cultivo de la soya en India ofrece otro ejemplo de cómo los canales ron que atravesar tres niveles de intermediarios, con un poder casi de comercialización pueden mejorar la equidad. Pequeños agricultores monopsónico antes de llegar a los mercados mundiales, con el resultado venden 90% de la cosecha de soya a comerciantes, quienes actúan como Mercados y macroeconomía 153 Gráfico 9.4 Para el bienestar de los hogares, es mejor estar cerca de las pequeña y la mediana empresa se benefician a expensas de empresas oportunidades económicas grandes, con conexiones políticas. La competencia en el mercado de pro- ducto también puede empujar a la baja los precios al consumidor y ha- cer más asequibles los productos a los pobres. Claro está que las medidas para mejorar la competencia también benefician la eficiencia y el creci- miento, mejorando el bienestar de los pobres. Restringir el uso de licencias ­aun cuando se haya hecho en nom- bre de la equidad­ es una forma de impedir la competencia. India reserva a la pequeña empresa la producción de más de 600 productos manufacturados, entre ellos ropa y textiles. Este régimen de uso de licencia podría ser costoso para el país en términos de empleo al impe- dir el crecimiento de los pequeños productores y la competencia con fabricantes más grandes, en China, por ejemplo. Onerosas cargas de normatividad, administrativas y fiscales también pueden perjudicar los mercados de producto, manteniendo a las empresas en el sector informal. Las empresas informales enfrentan numerosas restricciones, entre ellas, acceso limitado a la financiación, lo cual significa la ten- dencia a que continúen siendo significativamente menos productivas que la contraparte en el sector formal. Por ejemplo, fabricantes infor- males de frenos (para vehículos) en Turquía sólo logran 22% de la Fuente: Nicita (2004). productividad de Estados Unidos, mientras que la competencia en el Nota: Los cambios en el bienestar se calcularon a partir de los efectos de los cambios de precio relacionados con la liberalización comercial, que afectaron tanto el poder adquisitivo como el ingreso sector formal logra el 89%. También el acceso asequible a la tierra de los hogares. titulada y a infraestructura confiable (capítulo 8), puede reforzar la competitividad de las empresas y del mercado de producto.55 Como ya se analizó, mejorar la infraestructura del transporte y de la intermediarios de compra para compradores en el mercado local, llama- logística puede reducir el costo de desplazamiento de los productos. Así do mandi, controlado por el gobierno. Los agricultores apenas tienen mismo, mejores vías de transporte con otras regiones puede ofrecer un información general sobre tendencias de los precios y ninguna opción seguro contra fluctuaciones regionales de los precios. Por ejemplo, si en distinta a la de aceptar los precios que les ofrecen los comerciantes o el una zona hay una sequía o una escasez de alimentos, conexiones regio- precio de subasta vigente el día que llevan sus productos al mandi. El nales eficientes permitirán a los consumidores importar de otras partes resultado es que, utilizando prácticas que crean ineficiencias en todo el del país alimentos a precios razonables. Por último, mejores sistemas de sistema, los comerciantes pueden explotar a agricultores y a comprado- transporte y mejor logística reducen los costos de inventario haciendo res por igual. más confiable el momento oportuno de la entrega, beneficiando otra Según la Iniciativa e-Choupal, ITC, una de las empresas privadas vez a productores y consumidores.56 más importantes de India, instaló computadores con acceso a internet en los poblados agrícolas rurales del país. Cada computador ­instalado Interacciones entre mercado de producto y mercado en la casa de un agricultor y que presta servicio a cerca de diez pobla- laboral dos­ se convierte en lugar de reunión social para intercambiar informa- ción y en centro de comercio electrónico. Los agricultores pueden utilizar Ya sea que los induzcan los desarrollos internos o los cambios relaciona- los computadores para averiguar los precios, aprender técnicas agríco- dos con el comercio, los cambios en los mercados de producto pueden las, comprar insumos y vender la cosecha de soya al precio de mercado tener una influencia poderosa en las oportunidades al alcance de los vigente el día anterior. Luego los agricultores tienen que transportar la trabajadores. La teoría comercial usual predice que los países deben ex- cosecha a un centro ITC de procesamiento, donde la pesan por medios portar productos que hagan uso intensivo de factores relativamente abun- electrónicos y al agricultor se le paga de inmediato. Los agricultores que dantes. Los países con abundancia de mano de obra, que se abren al venden a ITC, por medio de un centro e-Choupal, reciben 2,5% más en comercio internacional, deben recibir ganancias relativas en salarios de promedio por sus cosechas y, al eliminar del circuito a los intermedia- trabajadores no calificados, como ocurrió en realidad entre los tigres de rios, ITC ahorra 2,5% adicional en costos de compra. Los agricultores Asia oriental en los sesenta y setenta.57 también se benefician del peso exacto de sus cosechas, del pago oportu- La experiencia de América Latina sobresale en marcado contraste. no y de la información sobre precios y tendencias de precios que les Muchos países, entre ellos Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, permiten obtener el máximo provecho de sus decisiones de ventas. El México y Uruguay, registraron mayores diferenciales de salario con el sistema e-Choupal continúa creciendo con gran rapidez: para finales de aumento de la apertura comercial durante finales de los ochenta y no- 2004 incluía a más de 3.1 millones de agricultores.54 Esta iniciativa de- venta. Algunos argumentan que ello se debió al arribo masivo de países muestra que, tanto para la equidad como para la eficiencia de los mer- asiáticos de ingreso bajo a los mercados internacionales. Según la inter- cados de producto, pueden ser buenas las mejoras en la tecnología de las pretación de otros, la evidencia apoya el cambio técnico generalizado comunicaciones y la infraestructura. con un sesgo hacia las competencias, en el cual la apertura comercial Además de mejores canales de comercialización y nuevas tecnolo- facilitó procesos de restructuración, incluso la destrucción de empleos gías, existen otros métodos para mejorar la competencia en el mercado en industrias ineficientes y mayor demanda y mayores salarios relativos de producto, que pueden ser buenos para la equidad. Con frecuencia, para trabajadores calificados.58 Cualquiera sea la razón, la cuestión es si las medidas que facilitan el ingreso de empresas nuevas, significa que la lo anterior fue fuente de mayor desigualdad en las oportunidades. A 154 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 corto y mediano plazo, casi con certeza así fue, porque los trabajadores ñen procesos de generación de empleo ­lo anterior se ha convertido en no calificados no pueden aumentar sus conocimientos con rapidez. A aspecto fundamental de la experiencia de Asia oriental (véase debate so- largo plazo, y si los sistemas educativos ofrecen oportunidades iguales, bre China en el capítulo 6). Debido a su apropiación por parte de bene- aumentar los diferenciales de salario ofrece incentivos para las inversio- ficiarios influyentes, ello conlleva riesgos de retardar la restructuración nes en educación (capítulo 7). y la ampliación de la protección más allá de períodos justificados por Los efectos en los trabajadores de la restructuración económica tam- razones de equidad. bién dependen del alcance de la movilidad de la mano de obra. Según un estudio de India, los efectos que tuvo la liberalización comercial de Credibilidad, posibilidad de respaldo político y el diseño comienzos de los noventa en la pobreza variaron según el Estado, de- de producto pendiendo de la flexibilidad de las leyes laborales. En Estados con le- gislaciones menos flexibles, donde la liberalización no produjo efecto En tanto los tecnócratas pueden diseñar la reforma comercial y otras conmensurable alguno sobre la asignación entre sectores de la mano reformas al mercado de producto que aparentemente son buenas para el de obra, el que más se sintió fue el impacto negativo que tuvo la crecimiento y la equidad, si no existe suficiente apoyo político, nunca se apertura comercial en la pobreza. En Estados con leyes laborales más materializarán las ganancias previstas. Considerando el carácter de las flexibles, los desplazamientos de la mano de obra de un sector a otro políticas comerciales ­un conjunto concentrado de ganadores gracias a facilitaron el choque de cambios relativos en los precios.59 En tanto es las barreras al comercio vs. un conjunto difuso de ganadores gracias a la de desear mayor movilidad, se hace necesario encontrar el equilibrio entre liberalización (los consumidores en general)­ para los intereses creados el diseño de medidas que aumentan la flexibilidad con los niveles de pro- resulta fácil apropiarse de las políticas. Ejemplos obvios son, en Estados tección de los trabajadores que se consideren apropiados al entorno Unidos, los aranceles al acero y, en Estados Unidos, Japón y Europa, los institucional (véase el debate anterior sobre mercados laborales). subsidios agrícolas. Aun cuando se hayan promulgado leyes de liberalización del comer- cio, esas leyes todavía no son inmunes a ser objeto de apropiación. Si los Redes de seguridad y oportunidad actores económicos no consideran que las reformas son creíbles ­es de- Las redes de seguridad complementan el fortalecimiento del mercado cir, que a instancias de intereses creados, los políticos van a retractarse­ de producto y suelen ser parte esencial de la estrategia tendiente a ga- nunca se llevarán a cabo los ajustes previstos. De nuevo, las castañas en rantizar que la expansión del mercado produzca oportunidades más igua- Mozambique ofrecen un buen ejemplo. A comienzos de los noventa, el les. En el capítulo 7 se analizaron cuestiones generales relacionadas con gobierno de Mozambique (trabajando conjuntamente con el Banco el diseño de las redes de seguridad; en el presente capítulo se hace hin- Mundial) puso en práctica un nuevo régimen que liberalizó las exporta- capié en los vínculos con los cambios en el mercado de producto. Como ciones de castañas sin procesar. Pero no existía un compromiso político se analizaba, la apertura comercial crea ganadores y perdedores. El efec- creíble con el nuevo régimen de precios, de manera que ni los agriculto- to que ello tenga en la equidad, depende en parte del respaldo que ofrez- res productores de castañas ni los procesadores de castañas se ajustaron can los gobiernos a los perdedores. a las nuevas señales de precios. Nunca se hicieron realidad las ganancias Rodrik (1998) encuentra que la apertura se asocia con mayor gasto en eficiencia que produjo la reasignación de recursos.61 público. El argumento consiste en que las economías abiertas son más En tanto el énfasis de la presente sección se ha puesto en la heteroge- propensas a conmociones externas y gastan más en seguro social para neidad de los efectos de cambios en los mercados de producto, no nece- mitigar el resto externo. En economías más industrializadas, con capa- sariamente el mensaje de las políticas es uno de afinación perfecta de las cidad para manejar sistemas de bienestar social, la exposición al riesgo reformas. Ello conlleva riesgos de apropiación aún mayores. El equili- tiene fuerte correlación con el gasto en seguridad social y en bienestar. brio ideal es una combinación de liberalización gradual, pero com- En economías menos desarrolladas, para reducir el riesgo, los gobiernos prometida, con mayor participación en las medidas complementarias cuentan con un conjunto más amplio de instrumentos, como el empleo que amplían las oportunidades para todos: educación, infraestructura, en el sector público. competencia y redes de seguridad. El debate en el seno de la sociedad y El diseño específico de redes de seguridad puede ampliar las oportu- la información puede garantizar que los gobiernos continúen siendo res- nidades para quienes sufren efectos negativos. Por ejemplo, en Estados ponsables ante todos los grupos, no simplemente frente a aquellos con Unidos, los programas de ayuda de ajuste comercial, ampliaron la co- acceso y conexiones. Para la apertura externa resulta de particular im- bertura a trabajadores desplazados de los beneficios al desempleo, ca- portancia el papel que juegan los compromisos externos. El ingreso a pacitación y subsidios de reubicación. Mientras Estados Unidos ofrecía convenios internacionales, como la OMC, la Unión Europea o NAFTA, estos programas en respuesta a NAFTA, el gobierno mexicano creaba pueden atar efectivamente a los políticos en reformas comerciales. Cuan- PROCAMPO, un programa de transferencia de dinero para agricultores do convenios internacionales hacen vinculantes a las normas que rigen productores de cereales, con el fin de mitigar el impacto de la competen- el intercambio comercial, los compromisos con la reforma son más creí- cia de Estados Unidos que provocó NAFTA. El programa tenía por fina- bles y es menor la posibilidad de que caigan en poder de intereses particu- lidad ofrecer respaldo a los consumidores para resarcir las bajas de precio lares internos (asimetrías del poder entre las partes internacionales de y permitir la diversificación de sus actividades a los agricultores. En tanto este tipo de convenios, como se verá en el capítulo 10). la Crisis del Tequila de 1995 redujo el tamaño de las transferencias, exis- ten evidencias de las ganancias que obtuvieron los agricultores y del uso Gestión macroeconómica y equidad que dieron a las utilidades para fines de inversión.60 La inestabilidad macroeconómica es tanto causa En tanto la combinación ideal de las políticas, tal vez una mezcla como consecuencia de la desigualdad que reúna menos barreras y más redes de seguridad, no siempre fue posible en la práctica. Muchos países escalonan la liberalización con el La estabilidad macroeconómica es un bien público y debería esperarse fin de asegurarse que a la destrucción de empleos la precedan o acompa- que afectara a todos por igual. La asociación entre estabilidad macroeco- Mercados y macroeconomía 155 nómica y crecimiento a largo plazo está bien determinada, y, por lo ge- fueron significativamente peores para el desarrollo posterior de las so- neral, el crecimiento conlleva la expansión de las oportunidades para ciedades en las cuales fueron más graves los conflictos latentes de distri- todos. Pero el hecho que la estabilidad sea un bien público no significa bución (representados por desigualdad en el ingreso o fragmentación que sea igual la incidencia de los beneficios. Como se analizó en el capí- etnolingüista) y más débiles los mecanismos de manejo de conflictos tulo 4, por lo general, la distribución de las ganancias de ingreso resul- (representados por fortaleza institucional e indicadores de democracia). tantes del crecimiento económico es tan desigual como las primeras La inflación elevada y las crisis macroeconómicas pueden ser espe- distribuciones del ingreso. Más aún, debido a que el modelo de po- cialmente perjudiciales para los pobres, quienes están menos prepara- der y de riqueza puede influir en la distribución de las pérdidas, la ines- dos para manejar conmociones adversas. Respecto de los impactos en tabilidad macroeconómica, bien sea en forma de volatilidad o de inflación los resultados de la distribución, la evidencia de encuestas de hogar no alta, pueden tener efectos diferenciales inequitativos ­y grupos diferen- indica sesgos sistemáticos de desigualdad o de igualdad de un país a tes tienen capacidades diferenciales para lidiar con las conmociones pos- otro: la crisis mexicana de 1994-1995 tuvo una ligera tendencia hacia la teriores. igualdad (aunque con fuerte impacto en el crecimiento de la pobreza); Al igual que en muchos otros campos, existen patrones de causalidad la crisis argentina de 2001 tuvo rasgos francamente tendientes a la desi- de doble vía entre condiciones macroeconómicas e igualdad. Modelos gualdad. Se dispone de evidencia en el sentido que para los grupos más desiguales de poder y estructuras institucionales asociadas existen en la pobres es peor la inflación alta, por ejemplo, en Filipinas65 y Brasil.66 médula de las influencias causativas desde la desigualdad hasta la ines- Como resultado de influencia desigual, los mecanismos de resolu- tabilidad y en efectos regresivos de las crisis. Al poner el énfasis en los ción de crisis tienden a ser inequitativos. En las encuestas de ingreso y anteriores vínculos, los autores no esgrimen argumentos en contra del gasto de los hogares no aparecen muchos de los resultados, debido a enorme acervo de literatura sobre las causas económicas de la crisis. que, por lo general, la gran acción ocurre en otra parte, sobre todo en Dependiente del tipo de crisis, ese acervo de literatura considera las cambios en el ingreso de capital y las situaciones fiscales que por lo causas como desequilibrios fiscales, movimientos de rebaño de inver- general no logran captar las encuestas. sionistas causantes de crisis de la tasa de cambio e interacciones entre Existen evidencias que indican que las crisis llevan a reducciones en deudas externas, tasas de cambio y condiciones financieras y corporati- la participación medida de la mano de obra (con fuerte influencia de las vas, en particular bajo el capitalismo de camaradas".62 Algunos de los ganancias y del empleo en el sector formal). Diwan (2001) encuentra procesos que aparecen en la literatura complementan el diagnóstico que que durante las crisis disminuyen sistemáticamente las participaciones se hace en el presente Informe; otros son manifestaciones de condicio- de la mano de obra y nunca se recuperan después, como lo ilustran en el nes fundamentales de distribución e institucionales. gráfico 9.6 los resultados de un estudio transversal a país para México y En el gráfico 9.5 aparece la correlación bivariante entre volatilidad Perú6 . La cara B del modelo consiste en que las participaciones del 7 macroeconómica y una medida de "restricciones a la rama ejecutiva" del ingreso de capital del sector corporativo y financiero aumenta en rela- gobierno, la cual se esperaría que estuviera estrechamente relacionada ción con los salarios. También ocurren interacciones significativas con con restricciones al poder de las élites. Menores restricciones se asocian variables estructuras. En especial, con mayores participaciones de la mano con mayor volatilidad y mayor propensión a crisis macroeconómicas. de obra en épocas normales se asocian operaciones cerradas de inter- La correlación no expresa nada sobre la causalidad. Pero se dispone cambio comercial, controles de capital y déficit fiscales, aunque, cuando de evidencia que sustenta la opinión en el sentido que instituciones "dé- ocurren crisis, se relacionan con descensos más pronunciados de las par- biles y desiguales" tienen influencia causativa en la inestabilidad macro- ticipaciones de la mano de obra. Las crisis son mecanismos de resolución económica. Según la interpretación que hace una escuela teórica, la de conflictos de distribución que no se resolvieron durante las buenas inestabilidad es la consecuencia de conflictos de distribución que las épocas económicas. La mano de obra es relativamente inamovible y por instituciones no manejan con eficacia.63 Como se analiza en el capítulo tanto, por lo general carga con una proporción mayor del costo. En 6, la obra fundamental sobre Ghana, escrita por Bates (1981), interpre- ta la sobrevaluación de la tasa de cambio y las políticas internas de fija- Gráfico 9.5 Las instituciones más débiles se asocian con volatilidad ción de precios como mecanismos por medio de los cuales, para conseguir macroeconómica y crisis recursos para comprar el favor de grupos urbanos, los gobiernos impu- sieron gravámenes excesivos a los cultivadores del cacao inmediatamen- te después de la independencia. Hasta comienzos de los ochenta, la combinación de gobiernos depredadores y de instituciones débiles o ausentes que lo equilibren crearon las condiciones previas a las luchas por las rentas y la inestabilidad política sistemática. En escenarios tan diferentes como Bolivia e Israel, para los análisis de la hiperinflación, la inestabilidad macroeconómica es la consecuencia de fallas en el manejo de los conflictos sociales.64 En las secuelas de las crisis, la inestabilidad macroeconómica puede interactuar con influencia desigual Cualesquiera sean las causas, las crisis son sistemáticamente malas para el crecimiento, más aún en presencia de conflictos en razón de la distri- Fuente: cálculos de los autores, a partir de estadísticas del Banco Mundial y la base de datos Polity IV bución. En un estudio empírico entre países, Rodrik (1999a) argumenta para restricciones al índice ejecutivo. que los efectos de conmociones externas que ocurrieron en los setenta Nota: mayor valor de las restricciones al índice ejecutivo significa mayor responsabilidad. 156 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 algunos casos, es posible que las participaciones de la mano de obra en En segundo lugar, los receptores de los rescates fiscales son quienes épocas previas a la crisis hayan sido demasiado elevadas para la están dentro del sistema financiero: depositantes, acreedores y dueños competitividad y la estabilidad, pero el punto es que las crisis son una del patrimonio de las empresas, quienes sistemáticamente están en me- forma de resolución de conflictos muy costosa. Y la interacción entre jor situación que quienes no están dentro del sistema. (Claro está que conmociones y mecanismos inadecuados de resolución de conflictos se hay depositantes de ingreso bajo y medio, pero, como se observa a con- asocia con menor crecimiento a largo plazo.68 tinuación, es posible protegerlos sin ofrecer protección general para to- Además de cualesquiera efectos debidos a la distribución de la mano dos). Evidencia de estudios de caso encuentra sesgos hacia personas y de obra y del ingreso de capital, a través del sector financiero y de la grupos más acaudalados e influyentes dentro de sistemas financieros. actividad fiscal relacionada funcionan mecanismos importantes. Las cri- En las crisis de Argentina, Ecuador y Uruguay, los dueños de grandes sis mayores llevan a pérdidas financieras cuantiosas, las que comúnmente depósitos lograron las mayores compensaciones (y a veces de las mayo- se financian con desembolsos fiscales tanto explícitos como implícitos. res ganancias de capital), a veces sacando su dinero del país, mientras Evidencia de estudios de caso indica que éstos son supremamente regre- los pequeños depositantes sufrían pérdidas de capital. Además, existe sivos, a través de ganadores y perdedores de la fuga de capitales, de las evidencia que señala que los grandes prestatarios con conexiones cerca- transferencias de quienes están por fuera del sistema financiero a quie- nos con los bancos fueron los más favorecidos en las crisis de Chile, nes están dentro del mismo y los modelos de rescate entre participantes Ecuador y México.7 0 del sector financiero. Una combinación de mayores impuestos y menor gasto paga los cos- Los costos fiscales de las crisis son cuantiosos (cuadro 9.3). Por ejem- tos de las crisis. Quién paga depende del patrón marginal de tributación plo, se estima en US$112 mil millones el costo del rescate después de la y de gasto. Como primera aproximación al aspecto de la tributación, crisis mexicana del Tequila, con una cuantiosa suma adicional gastada muchos sistemas tributarios de países en desarrollo son aproximada- para tratar de evitar las crisis por medio del respaldo a la liquidez, canje mente proporcionales (todos pagan la misma proporción de los ingre- (swap) de bonos garantizados por el Estado y financiación de grandes sos, primordialmente a través de la tributación indirecta). Por el lado inversionistas que retiran dinero de proyectos.69 Halac y Schmukler del gasto, investigaciones realizadas en los años noventa en América (2003) utilizan como sustituto la baja de US$23 mil millones en las Latina y Asia encontraron que, a medida que la expansión de los pro- reservas del banco central entre febrero y diciembre de 1994, calculan- gramas sociales y de infraestructura "se aglomeraban" alrededor de gru- do en US$135 mil millones el costo fiscal y cuasi-fiscal de la crisis. Esta pos más pobres, generalmente el gasto marginal era progresivo.71 Por cifra representa cerca de la cuarta parte del PIB de México para el año consiguiente, el gasto omitido castigó con mayor severidad a los grupos 2000 y cerca de cuatro veces los US$33 mil millones en entradas de más pobres. El efecto neto es un cálculo regresivo financiado principal- capital durante los años noventa como consecuencia de la privatización. mente por un ajuste fiscal regresivo. ¿Cuál es el patrón de ganadores y perdedores? Sin duda, algunas En tanto la evidencia de estudios de caso indica un patrón fuerte de personas acaudaladas pierden hasta la camisa. Pero existen fuertes ten- consecuencias regresivas de las crisis, este hecho es condicional a las dencias para que pierdan los pobres, para que a veces pierdan mucho. estructuras iniciales, a los patrones de influencia y las especificidades de Para comenzar, los primeros que sacan el dinero del país son los acauda- las políticas. Por ejemplo, la crisis de Rusia en tanto sin duda alguna lados, con información y acceso a sistemas bancarios internacionales. Y, costosa en términos sociales, pudo haber llevado a un vuelco positivo en efecto, es posible que obtengan ganancias de capital cuando se de- hacia estructuras más equitativas de gestión de los recursos (recuadro rrumban los precios internos de los activos y la tasa de cambio va en 9.6). contra de la moneda nacional. En Argentina, entre 2001 y comienzos de 2002, la relación de activos extranjeros al PIB interno aumentó de Orientaciones de política necesitan tener en cuenta cerca de la cuarta parte a más de 90%, debido a una combinación de a la estructura del diseño de la política y la rendición fuga de capitales y depreciación de la moneda (gráfico 9.7). de cuentas Por tanto, la inestabilidad macroeconómica es tanto producto como causa Gráfico 9.6 Las participaciones de la mano de obra disminuyen durante las de desigualdades subyacentes y de instituciones débiles asociadas. Para crisis y después no se recuperan del todo Cuadro 9.3 Costos fiscales de crisis bancarias seleccionadas País y episodio Costo fiscal (% del PIB) Argentina 1980-82 55,1 Brasil, 1994-96 13,1 Chile, 1981-83 41,2 Ecuador, 1996- 13,0 México, 1994- 19,3 Venezuela, 1994-97 22,0 Rep. de Corea, 1997- 26,5 Indonesia, 1997- 50,0 Estados Unidos, 1981-91 3,2 Fuente: cálculos de los autores a partir de cuentas nacionales. Fuente: Honohan y Klingebiel 2000). Nota: Los años de crisis se definen como años en los cuales ocurren por lo menos dos de cada tres de Nota: Los costos ser refieren tanto a los desembolsos fiscales como a los cuasi-fiscales y al valor lo siguiente: 25% (o más) de devaluación nominal y de crecimiento negativo, y una tasa de inflación de actual de los flujos futuros de costos. En la época en que se realizó el estudio, ya estaban ocurriendo 50% (o más). las crisis bancarias de Ecuador, México, República de Corea e Indonesia. Mercados y macroeconomía 157 Gráfico 9.7 En Argentina, los ricos encontraron una salida durante la crisis subyacentes entre la mano de obra organizada, el sector corporativo y otros grupos de interés.72 Existe un gran acervo de literatura sobre especificidades del diseño. Por tanto, los autores concluyen con algunos comentarios sobre los prin- cipios de la gestión macroeconómica que surgen de un enfoque en la equidad. Algunos de estos principios son bastante conocidos, en parti- cular la necesidad de construir estructuras de normatividad y supervi- sión más fuertes para el sistema financiero y mecanismos integrales de seguros mientras se sale de la crisis. Una vez golpea una crisis, resulta especialmente difícil diseñar medidas como estas y ponerlas en práctica, y políticamente difícil ejecutar resultados más equitativos. En comparación, es más probable que el diseño ex ante de los seguros ­bien sea para depo- sitantes, bancarrota o para desempleados­ sea de base amplia y, si ya exis- te, reduzca la posibilidad de tratos ex post hechos a la medida de los influyentes. Mayor énfasis en la prudencia fiscal es menos obvio. Adoptar una posición macroeconómica menos rígida en los debates públicos, se suele representar como un enfoque progresivo en términos de distribución, ya sea en épocas buenas o malas. Mientras siempre habrá juicios especí- ficos acerca de los impactos de distribución de una gama de opciones de las políticas fiscales o monetarias, el análisis que se hace en el contexto Fuente: Ministerio de Economía, Argentina. del presente Informe indica que asumir una posición "en extremo pru- Nota: el incremento pronunciado entre diciembre de 2001 y marzo de 2002 se debió a la devaluación dente" acerca de la dirección que tome el ciclo, ofrece mayores esperan- de la tasa de cambio. zas de respaldar un modelo de desarrollo más igual. En un plano, lo anterior refuerza claramente la receta común de romper las posiciones procíclicas de las políticas. En las épocas buenas, la restricción la equidad y el crecimiento, los costos son cuantiosos. ¿Qué se puede macroeconómica permitirá estabilizadores automáticos y el relajamien- hacer? Como en otros campos, sirve responder estos interrogantes en to prudente de las políticas que se van a aplicar de manera disciplinada términos del papel complementario del diseño específico de las políticas cuando ocurran conmociones negativas. Por tanto, la prioridad consiste y el fortalecimiento de las estructuras de responsabilidad y de los meca- en construir regímenes e instituciones fiscales que ayuden a resolver las nismos sociales para manejar el conflicto. Un ejemplo lo proporciona la presiones políticas para agotar los posibles superávit que haya en las hiperinflación de Israel. La solución de este conflicto involucró tanto el épocas buenas, así como problemas de asimetrías de la información. conjunto completo de las políticas financieras y macroeconómicas como Durante las épocas malas, estas instituciones también deben mejorar la un proceso intensivo de interacción social para manejar los conflictos credibilidad de políticas fiscales contracíclicas.73 En especial, la anterior RECUADRO 9.6 ¿Tuvo consecuencias equitativas la crisis rusa de 1998? A primera vista, de las crisis de los años noventa, la de en el cual las empresas no pagaban la factura de la tasa de cambio real volvió a hacer competitivas a las Rusia fue típica ­impulsada por interacciones entre energía ni los impuestos y el sector energético tampoco empresas, y esto se tradujo en mayor empleo. Además, se movimientos del capital privado y estructuras internas pagaba los impuestos que le correspondían. A las permitió fracasar a los grandes bancos moscovitas (con institucionales que dieron pábulo al riesgo moral y con empresas no se les permitía fracasar por temor de los costos totales, en gran parte incurridos antes del grandes efectos negativos para el bienestar. Los costos efectos que pudiera tener en el empleo; pero se trataba deshielo, un 2% del PIB relativamente bajo). Y la mora en sociales fueron elevados, con una caída de 5% del PIB de una red de seguridad supremamente ineficaz. En los el pago significó que los tenedores externos de títulos en 1998. entre 1996 y 1998, el gasto per cápita de los tres años previos a la crisis, los subsidios se calcularon valores rusos asumieron una pérdida inmediata, hogares disminuyó 25%, la pobreza del gasto aumentó entre 15% y 20% del PIB, alimentando la corrupción y permitiendo efectivamente cierto grado de cargas de 22% a 32% y, aunque con una mejor fijación de retardando la restructuración de las empresas. Se compartidas en el plano internacional. En tanto, sin duda objetivos, las transferencias del gobierno disminuyeron presentaron grandes liquidaciones de activos a expensas alguna, hubo costos en términos de reputación, también en 18% (Lokshin y Ravallion 2000). También se de la sociedad más amplia. puede haber existido una ventaja asumiendo las cosas por presentó una fuga importante de capitales, con muchos La crisis significó el inicio de grandes cambios en las anticipado en vez de esperar a hacerlo después de de los más ricos sacando sus activos a toda prisa, relaciones económicas. La estrategia de "devaluar y negociaciones prolongadas. En general, en tanto no es dejando que el resto de la sociedad compartiera los entrar en mora" produjo grandes movimientos relativos factible hacer un análisis serio de los impactos en la costos. En sí mismo, este hecho es señal de gran en los precios y aisló a Rusia de los mercados igualdad de oportunidad, probablemente fue bueno para la desigualdad: sacando el dinero del país, los ricos internacionales de capital. Al final, ese aislamiento, eficiencia y la equidad el vuelco efectivo de régimen de un tuvieron mayores oportunidades de proteger sus combinado con la aceptación de las autoridades de la sistema en el cual la influencia jugaba papel activos. Este comportamiento (racional individualmente) impopularidad de la hiperinflación, obligó a duras preponderante en la asignación de recursos a un régimen impuso costos en los grupos menos acaudalados. restricciones presupuestarias sobre el sistema, lo cual de duras restricciones presupuestarias y mayor Pero parece que la transición tuvo otros efectos tuvo efectos residuales al provocar la desaparición del transparencia. que, por lo menos hasta cierto punto, fueron más sistema de no pagos, haciendo más transparente las equitativos. Antes de la crisis, Rusia se encontraba en transacciones económicas y sentando las bases para una un equilibrio especialmente ineficiente e inequitativo, recuperación tributaria. La depreciación de la Fuente: Pinto y otros (de próxima aparición). 158 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 estrategia proporcionaría los cimientos macroeconómicos para redes de Los resultados del mercado laboral pueden reflejar la débil posición seguridad de base amplia y autoexpansivas. de negociación de los trabadores. Pero las políticas laborales suelen lle- Por último, hay motivos para formas diferentes de responsabilidad. En var a modelos de protección laboral que crean rigidez económica y ayu- el largo plazo, el enfoque más eficaz consiste en avanzar hacia nuevos dan a quienes tienen buenos empleos, en menoscabo de quienes están contratos fiscales y sociales construidos a partir de estructuras más fuertes en la economía informal. Si bien son objetivos importantes el apoyo a de responsabilidad: hacia un equilibrio político mejor.74 Luego está la ne- los sindicatos y la seguridad para los trabajadores, es necesario adecuar cesidad de una mezcla apropiada de responsabilidad más fuerte de la los diseños a las condiciones económicas de maneras que lleguen a los normatividad, protegida de presiones políticas desde todos los flancos a trabajadores informales más pobres y minimicen los impedimentos a la corto plazo ­bancos centrales más independientes y supervisión más fuer- restructuración económica. te del sector financiero­ y mayor transparencia y debate acerca del diseño Tanto el diseño de las políticas de comercio exterior como el funcio- general de las políticas macro y de la incidencia de los cálculos. Para ma- namiento de los mercados internos de producto reflejan patrones de nejar las crisis, existen interacciones importantes con actores y normas influencia. Eliminar los sesgos y garantizar el acceso para todos se deben externas, los cuales son objeto de análisis en el capítulo 10. complementar con medidas para mejorar las competencias, ampliar la En resumen, se han explorado políticas que, al nivelar el campo de infraestructura y las redes de seguridad con el fin de lograr el acceso real juego en los mercados de capital, trabajo y producto y al manejar la y de manejar las pérdidas (sobre todo la desigualdad horizontal). Usual- macroeconomía pueden resultar en mayor equidad y prosperidad. Usual- mente, las políticas macroeconómicas imprudentes no son equitativas: mente, los mercados financieros tienen un sesgo hacia los titulares, en la inflación alta golpea a quienes menos capacidad tienen para manejar clara demostración de la influencia histórica y política de los poderosos. las consecuencias de esa inflación alta, y las crisis financieras son espe- Aún así, una liberalización rápida y mal diseñada puede llevar a mayor cialmente nocivas, porque los poderosos se pueden beneficiar o los res- concentración de la influencia. Se necesitan mayores controles sociales catan a expensas del resto de la sociedad. Aliada, no enemiga de mayor así como eliminar las barreras de manera más mesurada ­en particular equidad, es la gestión macroeconómica prudente, respaldada con políti- las barreras para la pequeña y la mediana empresa­ contando con el cas contracíclicas fuertes y con independencia en el diseño de las políti- respaldo de estructuras de normatividad y más información para redu- cas. La atención de los autores se centra ahora en políticas que puedan cir el poder de las conexiones. ayudar a nivelar el campo de juego global. Costa Rica y Cuba Uganda 159 En foco 6: Desigualdad regional El papel de las políticas públicas para resolver las desigualdades especiales La persistencia de las disparidades regionales dentro de los países constituye una preocupación mayor de las políticas que tienen que resolver muchos gobiernos de países ricos y pobres por igual. Para orientar las opciones de las políticas respecto de las mediaciones regionales, se necesita claridad sobre los factores causantes del mal desempeño regional y análisis cuidado de las posibles concesiones. E n el noreste de Brasil, el ingreso prome- centralización se pierdan en regiones con menor tes en algún momento en la historia y estaban bien dio equivale a menos de la mitad del capacidad fiscal, como en la experiencia de Ar- integradas con la economía nacional. Pero patrones promedio nacional. En los estados den- gentina con las reformas de descentralización en cambiantes de demanda o el agotamiento de los samente poblados de Bihar, Uttar Pradesh y la educación5. en las regiones pobres, donde las recursos se convirtieron en fuente de decadencia, Orissa, en India, las tasas de pobreza son mucho élites regionales detentan un poder especialmente aun cuando es posible que haya persistido la in- más altas que el promedio nacional y parece ha- concentrado, es posible que la descentralización fluencia política. Para este tipo de regiones del "cin- cerse más profunda la brecha regional del ingre- haga más profundas las desigualdades entre re- turóndelaherrumbe",existeunmotivoderespaldo so. En 1990, era cuatro veces menos probable que giones y dentro de las regiones.6 público para sacar de las industrias en decadencia a los niños en la región noroccidental de Nigeria De un país a otro han variado considerable- la gente y a los recursos, con el respaldo de redes de recibieran algún tipo de inmunización y era 50% mente las tendencias en la desigualdad interre- seguridad social para la fuerza laboral afectada. más probable que murieran a los cinco años que gional. En Estados Unidos se ha registrado una Densidad elevada de pobreza, acceso elevado o bajo los niños del suroeste, más cerca a la capital del convergencia y menores disparidades interregio- al mercado. Con mayor frecuencia a estas regio- país; para 1999, era cinco veces menos probable nales en el ingreso. A partir de los setenta, en nales se las considera para intervenciones dirigi- que esos niños recibieran algún tipo de inmuniza- Indonesia ocurre la convergencia de ingresos pro- das: en ellas se concentra la pobreza, la densidad ción y era 85% más probable que murieran antes vinciales. Brasil ha experimentado la divergencia de la población es relativamente elevada y, antes de cumplir los cinco años. El mal desempeño cró- durante muchas décadas, aunque recientemente que a la geografía, la falta de integración del nico regional puede dar origen a muchas preocu- ha comenzado a parecer una convergencia. La evi- mercado se debe a la historia. Entre los presun- paciones y amenazar la unidad nacional: potencial dencia sobre India también indica convergencia. tos culpables están la gobernabilidad débil, la económico perdido, desigualdad de las oportuni- El patrón de crecimiento de China ha cerrado las mala capacidad institucional y el capital huma- dades regionales, inestabilidad potencial, pérdida brechas de los setenta y de los ochenta, las cuales no ineficiente, una historia de conflicto y de do- de cohesión social y consecuencias sociales adver- se ampliaron en los noventa. Y en México, una minación socioculturales, un mal clima de sas, entre ellas mayor incidencia del delito y de las tendencia a largo plazo de convergencia lenta en inversión y problemas de seguridad. Regiones enfermedades. los ingresos, después de una apertura que comen- como estas suelen ser hogar de grupos desfavo- Los factores geográficos e históricos que sus- zó a finales de los ochenta, dio el vuelco hacia una recidos social, racial y étnicamente. Cuando gru- tentan la desigualdad interregional son comple- tendencia de divergencia lenta. pos de este tipo se encuentran dispersos o jos y se traslapan entre sí. En las regiones dominan las relaciones patrón-cliente, es monu- rezagadas, las pésimas dotaciones de recursos y Características de las regiones mental el reto para fomentar la organización, los la distancia de los mercados pueden restringir el rezagadas medios para hacerlo y la influencia política.7 desarrollo. En muchos casos, las diferencias se Las razones del atraso de las regiones varían y a relacionan con relaciones desiguales de poder de continuación se presenta una taxonomía simple. Políticas regionales para el desarrollo vieja data entre regiones favorecidas y regiones Baja densidad de la pobreza, bajo acceso al merca- y concesiones rezagadas, y con debilidad institucional en las do. Esas regiones están escasamente pobladas, son Las políticas regionales para el desarrollo invo- últimas.1 Resulta mucho más difícil que las re- remotas, y confrontan retos geográficos particu- lucran intervenciones para facilitar la inversión giones rezagadas se pongan a la par de las favo- lares. La distancia y la mala dotación de recursos hacia adentro, reforzar las oportunidades de recidas cuando los actores de estas últimas, ­con frecuencia con indicadores sociales deficien- ingreso y bienestar en las regiones rezagadas, ayu- controlan los activos, el proceso decisorio y el de tes, infraestructura ineficiente por lo general, y dar a los hogares a desplazarse hacia oportunida- formulación de las políticas, así como los térmi- escasa expresión regional­ colocan a estas regio- des en otros lugares y dar un viraje a las relaciones nos de los debates de las políticas de los cuales nes en la periferia de la actividad económica y de interregionales de poder. Las políticas son espe- dependen las regiones rezagadas.2 la oportunidad nacionales. Por razones de pobre- cíficas a contexto e implican concesiones. Si el Cuando grupos étnicos, raciales y sociales za, puede ser deseable apoyar el desarrollo de es- desempeño regional rezagado es reflejo de des- desfavorecidos históricamente se concentran en tas regiones, pero es probable que resulte costoso. ventajas geográficas o la ausencia de aglomera- regiones determinadas, las desigualdades basa- Baja densidad de la pobreza, elevado acceso al mer- ción y de economías de escala, las intervenciones das en grupo se reflejan en las desigualdades re- cado. Por lo general, estas regiones han sido boyan- pueden ser especialmente costosas. Pero cuando gionales. Esto es lo que sucede en partes de América Latina, donde los pueblos indígenas son Acceso al mercado (densidad de población, costos de transporte) tanto más pobres como concentrados en regio- nes más pobres3 y en Vietnam y en India donde los grupos tribales (adivasis) se encuentran con- centrados espacialmente.4 En ausencia de transferencias fiscales redis- tributivas, es posible que las reformas recientes en muchos países dirigidas a mayor descen- tralización agraven las disparidades regionales. Es posible que los efectos positivos de la des- 160 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 las políticas públicas se formulan para corregir factor que, a pesar de las grandes inversiones en pacto negativo sobre las poblaciones indígenas de fallas del mercado (como mercados subdesarro- infraestructura nacional norte-sur, que ha redu- grupos y pobladores. llados de seguros o crediticios), para resolver de- cido los costos de transporte, ha demorado el terminados factores sociales o históricos que desarrollo de la región relativamente pobre de Reforzar los medios perjudican el desempeño regional, o cuando esas Mezzogiorno, al sur de Italia.9 Cuando las desigualdades intergrupales en tér- políticas captan efectos externos intrínsecos al minos de medios subrayan la desventaja regio- bienestar familiar (culturales, ambientales, de Facilitar la movilidad laboral nal, las políticas nacionales y regionales que seguridad) es posible que haya que hacer algunas Otra estrategia consiste en facilitar el desplaza- aborden la discriminación, el racismo y la ausen- concesiones de eficiencia o ninguna. miento voluntario de la fuerza de trabajo a zonas cia de ciudadanía pueden convertirse en instru- de mayor oportunidad. En comparación con in- mentos importantes para lidiar con la desigualdad Incentivos fiscales centivos fiscales e inversiones públicas con un espacial. Para la paz nacional y la cohesión tam- Un enfoque popular implica incentivos fiscales con enfoque en llevar empleos a zonas pobres, esta bién es importante reforzar la expresión y la par- el objeto de atraer a la industria para que se esta- estrategia se centra en llevar a los pobres a zonas ticipación de grupos excluidos. En tanto la blezca en regiones atrasadas e invierta en ellas: con mayor potencial. La ayuda de reubicación discriminación étnica y la desventaja regional no ventajas tributarias, seguros, ordenamientos de puede comprender transporte, vivienda, capacita- conducen necesariamente al conflicto, investiga- riesgo compartido, subsidios directos o subsidios ción, subsidios de reasentamiento y redes portáti- dores y comisiones de verdad y reconciliación por indirectos por medio de la prestación de servicios les de seguridad. Entre los ejemplos se incluyen igual las han identificado como factores conco- públicos de bajo costo. Pero, por lo general, las los incentivos que se ofrecen en Rusia para que mitantes.1 En Aceh, Indonesia, a partir de 1976 0 evaluaciones de incentivos fiscales indican que las familias se localicen en lugares alejados de sus se han vuelto a transferir a la región las rentas pueden ser costosas e ineficaces. Los empeños de asentamientos al norte: subsidios creados a fina- petroleras; aun así, en lugar de disminuir, se han Brasil por desarrollar el centro fabril de Manaos, les de la Guerra Fría, a enormes costos para el intensificado los conflictos regionales y las de- al norte del país, según ciertos indicadores resul- Estado para la extracción de recursos y fines de mandas de autonomía.11 Lo anterior indica que, taron siendo exitosos, pero los costos por empleo seguridad; e incentivos creados desde los años por sí solas, las transferencias no son suficientes generado han sido elevados.8 Las "guerras fiscales" sesenta para respaldar la movilización de la mano para resolver los agravios concentrados en el interregionales también pueden ocurrir conforme de obra de industrias en decadencia, como los ámbito regional: deben ir acompañadas de par- las regiones compiten para atraer a las empresas. moribundos sectores carboníferos de Europa oc- ticipación política significativa y de diálogo. Si esas "guerras" no se coordinan o se restringen, cidental y la antigua Unión Soviética. En tanto en jurisdicciones en competencia puede haber con- los programas han servido para mitigar el im- Conclusión secuencias negativas para las bases tributarias lo- pacto del desempleo, quedan preguntas sin res- Se hace necesario identificar y fijar las prioridades cales y para los servicios públicos. En comparación puesta acerca de la eficacia en términos de costos respecto del carácter particular de las restricciones con las alternativas que se relacionan a continua- y el impacto a largo plazo. al crecimiento regional y al desempeño de la inver- ción, se trata de una estrategia muy distorsionada. También es larga la historia de esfuerzos para sión en las regiones atrasadas. Es probable que fra- dirigir el asentamiento de regiones remotas o alen- casen las políticas que ofrecen incentivos fiscales a Inversión pública tar la migración hacia territorios de frontera. Los los inversionistas, si los principales factores que in- La inversión pública dirigida, en especial en infra- primeros pobladores del hemisferio americano, in- fluyen de manera negativa en el clima regional de estructura básica, constituye otra respuesta de las cluso de la región occidental y del medio oeste de inversión continúan planteando restricciones políticas encaminada a reducir la falta de incenti- Estados Unidos, fueron los beneficiarios de subsi- vinculantes: calidad de las instituciones locales, dis- vos geográficos a la localización de empresas, bien dios legales en tierras legales destinados a despeje ponibilidad de mano de obra calificada, proximi- sea de empresas existentes o nuevas. China ha se- de nuevas tierras y su explotación. Programas más dad a mercados clave, mercados de capital y de guido esta estrategia, primero en las zonas costeras recientes son el programa de trasmigración de tierras operativos, riesgos de seguridad. económicas especiales y ahora en las regiones occi- Indonesia, que en los años setenta y ochenta trasla- Con frecuencia, la inversión pública en infra- dentales (véase recuadro a continuación). dó a javaneses a islas más distantes escasamente estructura que reduzca los costos de transporte La inversión en vínculos regionales de infra- pobladas, o los primeros programas de reasen- tanto para las personas como para los productos, estructura puede reforzar la productividad de tamiento de Etiopía hacia zonas fértiles en las re- ha demostrado ser una estrategia eficaz para la empresas existentes y atraer a otras nuevas. No giones al sur y al suroeste del país. Sin embargo, a integración. Y, al igual que con otras políticas, si obstante, esa inversión también permite que losanterioresyaotrosprogramasdereasentamiento se otorga poder a quienes viven en las regiones empresas más eficientes en regiones más ricas se les ha criticado por sus dimensiones coercitivas o más pobres, es más probable que se pongan en vendan a las regiones atrasadas. Se trata de un étnicas, que despiertan interrogantes sobre el im- práctica soluciones técnicas bien diseñadas. Desarrollo de regiones atrasadas en China En China, aumentos significativos de las disparidades central gastó en los últimos cinco años cerca de mil actualmente de bajo crecimiento y gran desempleo en regionales han acompañado el crecimiento económico sin millones de yuanes (US$120 mil millones), con un enfoque industrias en decadencia, junto con muchos pueblos y precedentes y la reducción de la pobreza desde la reforma en infraestructura, educación, salud y el medio ambiente. ciudades que atraviesan grandes dificultades. En 2003, el económica de finales de los setenta. Los costos socio- Diversos incentivos de inversión y préstamos con intereses gobierno emprendió la estrategia de "Revitalizar el económicos de una divergencia en el ingreso sostenida entre bajos encaminados a atraer a empresas nacionales y Noreste". Esta estrategia involucra nuevas iniciativas, regiones de vanguardia y regiones atrasadas se ha extranjeras hacia zonas en las cuales la región occidental entre ellas, el fortalecimiento del clima de inversión, el convertido en motivo grave de preocupación del gobierno. ofrece algunas ventajas comparativas, como energía, desarrollo de mayor flexibilidad en los mercados de En 1999, el gobierno emprendió la estrategia agricultura y procesamiento agrícola. factores (de producción), uso de fondos públicos para "avanzar hacia Occidente", encaminada a desarrollar La decadencia relativa de la región nororiental espaldar el ajuste, antes que postergarlo y mitigación de la rezagada región occidental. A través de inversiones históricamente favorecida también ha sido motivo costos sociales a través de redes portátiles de seguridad públicas dirigidas y de subsidios fiscales, el gobierno de preocupación. El noreste de China adolece mejoradas. Logro de una mayor equidad mundial 161 10 Logro de una mayor equidad capítulo mundial En el capítulo 2 se afirma que en el mundo existen grandes desigual- eficientes. No obstante, las condiciones globales afectan gravemente el dades. Aun los ciudadanos en mejor situación económica en el mundo alcance de las políticas internas y el impacto de esas políticas. La acción en desarrollo tienen peores oportunidades que los pobres de los países global ­por parte del gobierno, de la gente y de las organizaciones en ricos. El hecho que el país de nacimiento sea el factor determinante los países industrializados y de instituciones internacionales­ puede de- clave de las oportunidades de la gente, va en contra de la opinión de terminar si el proceso de globalización produce mayor equidad, paz y los autores ­es decir, independientemente de su origen, incluso del prosperidad o alimenta las tensiones y los conflictos que traerán consigo lugar donde ha nacido, la gente debe contar con las mismas oportuni- violencia y reacciones adversas. dades. Las disparidades actuales son producto de interacciones entre dos En sí misma, la mayor equidad global es deseable para todos aque- factores: las dotaciones de países diferentes y las normas que moldean llos que atesoran como un bien intrínsecamente valioso a la equidad. El las opciones para desplegar esas dotaciones en los mercados internos y ordenamiento internacional de derechos humanos testifica la creencia globales. Por razones históricas y geográficas, las dotaciones son en ex- compartida en el sentido que todos deben tener los mismos derechos y tremo desiguales ­aunque parte de la historia y de aspectos de geogra- se les debe liberar de sufrir privaciones extremas. Algunas personas lle- fía son el producto de patrones desiguales de desarrollo. Por ejemplo, el gan a argumentar que, debido a que existen enormes disparidades y (es subdesarrollo de la infraestructura en África es, en parte, el legado de de presumir) en razón de que esas disparidades perpetúan las desigual- modelos coloniales políticos y económicos. Como se analiza en el capí- dades mundiales, existe un poderoso motivo moral para que los países tulo 6, las ineficiencias institucionales de sociedades más pobres ­hoy ricos hagan algo.1 También es de desear mayor equidad porque es pro- parte de las dotaciones de esas sociedades­ son así mismo el reflejo de bable que beneficiará a largo plazo la prosperidad global. Mayor equi- modelos históricos. A menudo, el funcionamiento inequitativo de los dad en el acceso a la salud y a los medicamentos, en particular para las mercados exacerba las diferencias en dotaciones. Al igual que en el ám- enfermedades transmisibles, reduciría las desigualdades mundiales en bito interno, las imperfecciones del mercado pueden ser o bien produc- salud y beneficiaría por igual a países pobres y ricos. Mayor equidad en to de las políticas (como las barreras a la movilidad de la mano de obra el acceso a la tierra y en el control de los recursos naturales y los bienes o la protección agrícola) o de fallas intrínsecas del mercado (como en la comunales podría significar un uso más sostenible. Algunas personas protección inadecuada de los bienes comunales globales y la falta de aducen que mayor equidad también podría llevar a mayor estabilidad incentivos para la generación de conocimientos). internacional; los Estados fallidos y frágiles plantean una amenaza a la Por tanto, lograr mayor equidad global exige políticas globales que estabilidad local y global.2 mejoren las dotaciones y resuelvan las imperfecciones del mercado, e ¿Qué se puede hacer para disminuir las desigualdades enormes que instituciones globales más representativas. Para comenzar, se analizan experimentamos hoy día? Es en extremo controvertido el debate sobre los mercados globales de trabajo, bienes, ideas y capital ­todos funcio- las causas de las desigualdades globales y sobre la manera de resolverlas. nando en el contexto de las leyes internacionales (recuadro 10.1). Para Para algunos, la globalización ­mayor integración global­ es fuente de cada mercado se ponen de relieve las desigualdades existentes y su im- igualación; para otros, la consideran fuente de mayores desigualdades, en pacto, se analizan los procesos que conducen a esas desigualdades y se la que los países más ricos y las corporaciones formulan leyes que los bene- examinan algunas opciones de cambio. A continuación, la atención se fician a expensas de los pobres, de los débiles y de los que no tienen voz. centra en rectificar desigualdades pasadas y actuales en el uso de los En todas las vertientes del debate hay algo de cierto. En términos de recursos naturales. Luego, se analiza si es posible utilizar de manera tendencias, en el capítulo 2 quedó claro que la imagen es variada: conver- eficaz la ayuda ­la respuesta tradicional a la desigualdad global­ para gencia en salud y (es probable) educación para muchos, convergencia en acelerar los esfuerzos internos para construir dotaciones. La situación ingresos para algunos, pero divergencia en ingresos y salud para otros. En actual de las relaciones internacionales puede llevar a algunos a pregun- términos de causas, justo como algunas de las fuentes principales de con- tarse si es posible algún cambio. El capítulo termina con un examen de vergencia se han asociado con la globalización de los mercados y de los los factores que en el pasado hicieron posible las transiciones a políticas conocimientos ­el uso de los mercados globales por parte de los tigres de e instituciones más equitativas. La conclusión a la que llegan los autores Asia oriental, China, India, la propagación de la revolución verde y de la es que, aunque difícil, el cambio no es imposible.3 tecnología relativa a la salud­ así mismo leyes desiguales e influencias desiguales moldean profundamente las oportunidades. Hacer que los mercados globales funcionen Para reducir las desigualdades es fundamental la acción interna. Los de manera más equitativa países en desarrollo tienen en su poder la clave para su prosperidad; la Los mercados mundiales tienen muchas facetas: las enfermeras de Fili- acción global no puede sustituir las políticas y las instituciones internas pinas, los empleados domésticos de Sri Lanka, los cuidadores de Polo- 161 162 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 RECUADRO 10.1 Ley internacional, globalización e igualdad (Sobre todo), la globalización ocurre en el contexto de Procesos de fijación de normas. Las leyes cumplimiento de las leyes internacionales son cruciales la ley internacional, la cual rige las relaciones entre internacionales se moldean a través de complejos para hacer realidad una equidad mayor. Estados y otros súbditos legales internacionales, procesos de negociación. El grado al cual se percibe En general, la capacidad de los Estados para aplicar y como las organizaciones internacionales. Para hacer que estos procesos son equitativos, afecta la hacer cumplir los derechos al tenor de la ley más equitativa la globalización es indispensable un adopción y la ejecución de esas leyes ­de modo que internacional, depende de procesos apropiados de desarrollo más equitativo, la aplicación, el seguimiento los procesos importan, y mucho. Por lo general, un adjudicación o de mecanismos de denuncia y de su y la observancia de la ley internacional. Estado continúa teniendo libertad para decidir si efectividad. Aunque, con frecuencia, algunos tribunales El significado de la equidad en la ley internacional. suscribe una convención o un pacto. Y la internacionales y otros órganos resolutorios tienen Consideraciones de equidad informan el desarrollo de satisfacción de un Estado con el proceso que lleva a jurisdicción voluntaria, existe una tendencia hacia el la ley internacional, confirmando que un valor la adopción de una convención puede facilitar la enjuiciamiento y la jurisdicción obligatoria. Por compartido es mayor equidad global. Por siglos, el firma y la adopción posterior. Por ejemplo, la ejemplo, ordenamientos de resolución de conflictos desarrollo de la ley internacional ha estado Asamblea General de las Naciones Unidas, ante la establecidos al tenor de la Convención de 1982 de las acompañado del principio de equidad (capítulo 4). En cual tienen representación todos los países y cada Naciones Unidades sobre la Ley del Mar y el la ley internacional, la equidad abarca nociones de uno tiene un voto, adoptó la Declaración Universal Entendimiento de 1994 de la Organización Mundial del justicia reparadora y justicia distributiva ­que la de los Derechos Humanos, considerada por mucho Comercio de Resolución de Conflictos señalan un aplicación estricta de la ley debe ser moderada por como la base de instrumentos subsiguientes de avance significativo hacia la jurisdicción obligatoria y consideraciones de equidad o justicia para llegar a un derechos humanos. En tanto apenas es una hacia un proceso decisorio vinculante. resultado justo y que la ley internacional debe declaración y su propósito no fue el de ser vinculante La capacidad para aplicar sus derechos y buscar el fomentar una distribución entre Estados más justa de para todos los Estados en el momento de su resarcimiento al tenor de la ley internacional por parte los recursos. A muchos campos de la ley internacional adopción, se percibió que el proceso que produjo la de los ciudadanos y de otros actores no estatales se han aplicado principios equitativos: desde el adopción de la Declaración fue equitativo. El cuerpo depende de si el Estado de donde son oriundos ha compartir beneficios científicos, las tecnologías y los de normas estipuladas por la OIT representa otro suscrito los instrumentos que permiten el uso de recursos naturales hasta las leyes que rigen el mar, ejemplo de leyes estipuladas mediante un proceso mecanismos de cumplimiento. Por ejemplo, para que las vías navegables, el espacio exterior y las internacional ampliamente consultivo, que abarca no los ciudadanos presenten una reclamación contra su emisiones de carbono. Como se resalta en el capítulo sólo a gobiernos sino a sindicatos y a representantes propio país, según la Convención Internacional de 4, el sistema internacional de derechos humanos es el del sector privado. Por otra parte, para algunos, los Derechos Civiles y Políticos, el Estado debe haber ejemplo más pertinente en la ley internacional de la procesos de fijación de normas de la Organización suscrito y ratificado el Primer Protocolo Opcional, el aplicación de principios de equidad. En la ley Mundial del Comercio (y de su predecesor, el cual permite que el Comité de Derechos Humanos, internacional actual, la equidad no solamente tiene Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio) son creado por el Convenio, conozca la demanda. Como lo dimensiones interestatales, sino que también tiene inequitativos y, en parte, a ello se debe el indica el debate y coincidente con lo que sucede en el dimensiones intergeneracionales, en la conservación estancamiento actual. plano interno, en ocasiones las normas impiden el del medio ambiente y de otros bienes comunales Mecanismos de aplicación y observancia. Los acceso, aun antes que los costes, los conocimientos y globales, como se verá más adelante. procesos que interpretan, aplican y obligan el la capacidad limiten el recurso eficaz. nia, los ingenieros de India, los cafeteros de Uganda, las mujeres de en la ampliación de las oportunidades de la gente (claro está que la Bangladesh que trabajan en fábricas de confecciones, los artesanos de migración plantea problemas complejos que política y socialmente re- Marruecos, los empleadores de los inmigrantes y los consumidores de sulta difícil resolver en los países fuente y en los receptores). productos de país en desarrollo en Australia, los países europeos, Japón, Así mismo y dependiendo del contexto de país, los beneficios varían Estados Unidos y los países más ricos de ingreso medio. Los mercados mucho. Los países de rápido crecimiento, entre ellos China e India, que globales generan valiosas oportunidades económicas para millones de albergan a la mitad de la gente más pobre del mundo, tienen la proba- personas, quienes desarrollan ideas, crean capital y venden sus produc- bilidad de obtener grandes beneficios de mercados globales más equita- tos y su trabajo. tivos. Nivelar el campo de juego global puede ayudarles a sustentar un Sin embargo, dotaciones desiguales y procesos injustos significan que crecimiento rápido, en tanto políticas equitativas internas ayudan a ga- las oportunidades y las normas no son las mismas para todos. En el rantizar que se comparta este crecimiento. Los países con dotaciones funcionamiento de estos mercados hay desigualdades. Los trabajadores más limitadas, como muchos países africanos, que han quedado rezaga- no calificados de países pobres, quienes podrían obtener mayores rendi- dos en la economía global, tienen la probabilidad de beneficiarse menos mientos en países ricos, enfrentan grandes obstáculos para emigrar. Los de mercados globales más equitativos a corto y mediano plazo. productores de países en desarrollo confrontan obstáculos en los países industrializados para vender los productos agrícolas, los bienes manu- Mayor movilidad internacional de la mano de obra facturados y los servicios. A menudo, los inversionistas extranjeros ha- cen los mejores negocios durante crisis de deuda. Los rendimientos del capital y, hasta cierto punto, la mano de obra cali- Casi siempre, aunque leyes más equitativas traerían consigo benefi- ficada, tienden a crear igualdad de un país a otro, pero, por lo general, cios tanto para países industrializados como para países en desarrollo, lo no existe convergencia entre los rendimientos de la mano de obra no cierto es que el alcance de los beneficios varían según el mercado. En el calificada: la posesión de los pobres y en oferta abundante en los países mercado laboral las barreras son muchísimo más altas ­el factor de pro- pobres. Son grandes los diferenciales en salarios de un país a otro para ducción que el pobre posee en abundancia relativa­ que en los merca- empleos que requieren competencias similares y son muchísimo más dos de producto y de capital, y es obvio que la igualación factorial del grandes que la brecha de salario que existía a finales del siglo XIX entre precio no funciona únicamente por medio del comercio. De modo que Estados Unidos y los países de origen de los emigrantes (gráfico 10.1). eliminar las barreras a la migración podría tener impacto significativo Los países industrializados impusieron restricciones severas a la inmi- Logro de una mayor equidad mundial 163 Gráfico 10.1 Hoy día, los diferenciales de salario son mucho más grandes que a res no calificados. Estudios de país confirman que la migración podría finales del siglo XIX tener impacto significativo. Annabi y otros (de próxima aparición) en- Relaciones de paridad de poder adquisitivo a salarios ajustados de Estados Unidos contraron que un aumento de 50% en el flujo de remesas a Bangladesh, y sus asociados en la migración en 1870 y pares de países en los noventa reduciría en 0,8% la incidencia de la pobreza en el ingreso de U$1 al día a corto plazo y en 4% para 2020.5 ¿Acaso no es cierto que la migración aumenta la desigualdad del ingreso en los países fuente? Como actividad de alto riesgo y de alto rendimiento, lo más probable es que los primeros en emprender el ca- mino de la migración sean los miembros de hogares más ricos, menos restringidos por el crédito y más educados. Después, los emigrantes que lograron su objetivo ofrecen información y ayuda a emigrantes poten- ciales a través de redes sociales, disminuyendo por tanto los riesgos y los costos y haciendo posible la migración a miembros de hogares en estra- tos inferios de la distribución del ingreso.6 En las primeras etapas del proceso migratorio, sin son más altas que el ingreso no devengado, las remesas que se envían a hogares más pudientes pueden aumentar la desigualdad.7 Las remesas comienzan a llegar a hogares menos pudien- tes y mejora la distribución del ingreso, a medida que se expande la migración.8 Las remesas también tienen efectos indirectos por medio de un incremento en el gasto, mayor diversificación del riesgo, y relaja- miento de las restricciones crediticias, todas las cuales por lo general reducen la desigualdad.9 En general, la evidencia no respalda la opinión Fuente: Pritchett (2003). en el sentido que, de manera inequívoca, la migración produce mayor desigualdad en los países fuente. En los países receptores, la inmigración alivia la escasez de mano de gración de trabajadores no calificados y semicalificados, lo cual contri- obra en sectores con intensidad de mano de obra, como la atención en buye a la falta de igualdad en rendimientos a la mano de obra no califi- salud, los hoteles y los restaurantes, y la construcción. A medida que cada. envejece la población de los países industrializados y aumentan los nive- Mayor migración de mano de obra no calificada tendería a igualar les de educación y formación, es probable que se agrave la escasez de los rendimientos, con ganadores y perdedores, pero con efectos en la mano de obra. Otra fuerza poderosa que impulsa la migración son las eficiencia potencialmente benéficos. La historia nos enseña que, en va- tendencias demográficas. Las actuales proyecciones de población impli- rias épocas, la migración ha aliviado el sufrimiento humano y fomenta- can la disminución de la fuerza laboral de Europa y Japón durante el do intercambios culturales y tecnológicos. La migración masiva de Europa siglo venidero y que la relación de personas en edad de trabajar a las al continente americano en los siglos XIX y XX, permitió que sesenta personas en edad de jubilación (la relación de respaldo) crecerá a niveles millones de personas escaparan de la pobreza y de la persecución, crean- que harán inviables los actuales sistemas de pensiones y de transferencia do una de las sociedades más acaudaladas del mundo (aunque, en el social. Entre tanto, al sur de Europa crece rápidamente la población de proceso, los pueblos aborígenes de América han sufrido pérdidas incal- los países de África septentrional. culables).4 No obstante los grandes beneficios de la migración, los países recep- Análisis económicos indican que podrían ser significativas las ga- tores se oponen ferozmente al fenómeno. La migración involucra pro- nancias de una migración en expansión. Hamilton y Whalley (1984) blemas complejos de identidad nacional e individual, los cuales se agravan utilizan un modelo económico muy simplificado del mundo para seña- con preocupaciones en torno a la seguridad. En algunos países, parece lar la magnitud que podrían alcanzar los beneficios de la reubicación de ser más difícil de lo que se creía la integración social y cultural. Es más, la mano de obra (del orden de duplicar el PIB). Claro está que lo ante- los trabajadores no calificados experimentan la erosión de sus salarios y rior depende de las suposiciones específicas utilizadas y pasa por alto el desempleo. Lo anterior no es, sin embargo, diferente para los trabaja- innumerables problemas de ajuste; no obstante, sirve para ilustrar que dores industriales que si los bienes que se producen en países con bajos las ganancias podrían ser grandes y, en comparación, probablemente costos laborales desplazan la producción interna. mucho más grandes que las ganancias del comercio de productos, ya en En los países de origen de los emigrantes, hay preocupación sobre los extremo liberalizado. En efecto, Walmsley y Winters (2003), utilizando costos humanos y sociales de la migración. Por ejemplo, sobre la forma un enfoque similar al de los análisis de impacto del comercio, calculan en que la migración de enfermeras y médicos impide los avances hacia el que aumentando la inmigración temporal a países industrializados en cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y la 3% de la fuerza laboral actual calificada y no calificada de los países migración de mujeres produce un déficit mayor en la crianza de los ni- anfitriones ­equivalente a permitir que en cualquier momento dado se ños, en el apoyo a la familia y en el cuidado de los ancianos.10 A menu- dé empleo a ocho millones adicionales de trabajadores calificados y a 8.4 do, la restricción en el otorgamiento de licencias (como para los médicos) millones adicionales de trabajadores no calificados, aproximadamente obliga a inmigrantes calificados en países huésped a trabajar en empleos el doble de la inmigración neta actual a países de ingreso alto­ genera- menos calificados ­el "desperdicio de cerebros" y los mayores rendi- ría un incremento estimado de más de US$150 mil millones en bienes- mientos a la educación no parecen motivar la acumulación de capital tar en el mundo entero. Ciudadanos de países en desarrollo y de países humano o "ganancia de cerebros".11 industrializados compartirían bastante equitativamente ese incremen- Yendo contra la corriente política ­con la excepción parcial de algu- to. Gran parte de la ganancia provendría de la migración de trabajado- nas corrientes en Estados Unidos, Canadá y España­ los autores plan- 164 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 tean que, tanto para la equidad como para la eficiencia, sería bueno que No queda claro si una organización internacional en la cual los paí- la migración fuera mayor. Pero, en el actual clima político, ¿cuáles son ses pobres tengan los mismos derechos podría ayudar a lograr avances las perspectivas para una migración mayor? El contexto para abordar la hacia la migración libre. Bhagwati (2003) aducía que una nueva Orga- migración lo ofrecen las negociaciones multilaterales en la Organiza- nización Mundial de las Migraciones ­o aun una Organización Interna- ción Mundial del Comercio (OMC), bajo la Modalidad IV del Acuerdo cional para las Migraciones más fuerte en el sistema de las Naciones General sobre Comercio y Servicios (GATS), parte del tratado que creó Unidas­ podría ayudar a aumentar el impacto de la migración en el la OMC.12 Pero, al tenor de la Modalidad IV del GATS, en el futuro desarrollo protegiendo los derechos de los emigrantes, ofreciendo un próximo parece poco probable avanzar hacia mayor liberalización de la foro para fijar las normas sobre migración y haciendo seguimiento y migración temporal, considerando que en las negociaciones de la Ronda haciendo obligatorio el cumplimiento de esas normas. Pero los países de Doha predominan problemas controvertidos sobre comercio de pro- receptores de inmigrantes se oponen a las propuestas de ceder así sea ductos agrícolas y mercancías. algo de control sobre las políticas migratorias, las cuales, en opinión de En el contexto anterior, es más probable que los avances surjan de esos países, son parte de la agenda interna de las políticas. negociaciones bilaterales y regionales. Los países receptores podrían ampliar bilateralmente la migración temporal (en el recuadro 10.2 se Comercio más libre y más justo analizan algunos aspectos de planes de migración temporal "amigables con el desarrollo"). Así mismo, esos países podrían ampliar la protección Son bien conocidas las desigualdades en el campo del comercio: los paí- a los inmigrantes. Una manera de hacerlo podría ser ratificando la Con- ses ricos protegen sus mercados con barreras arancelarias y no arancela- vención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de todos los Trabaja- rias a los bienes que producen con mayores ventajas los países pobres dores Emigrantes y de sus Familias, de 1990. Si la convención la ratificara (como la producción agrícola y los textiles). Los países ricos ofrecen a sus un número significativo de países anfitriones, ninguno se arriesgaría a agricultores grandes subsidios, subsidian sus exportaciones y, en los paí- que lo consideren asilo de inmigrantes indocumentados y se podrían ses en desarrollo, desalientan el proceso de valor agregado. Reducir esa aplacar los temores de que la ratificación lleve a mayores afluencias de protección y esos subsidios tendría un impacto beneficioso en el comer- inmigrantes.13 Otra acción que promete grandes recompensas consiste cio mundial, en el crecimiento y en la reducción de la pobreza. en facilitar los flujos de remesas y, para lograrlo, los gobiernos podrían trabajar conjuntamente con el sector privado y con las ONG.14 Beneficios potenciales derivados de la liberalización. Varios estudios Los países fuentes deben tomar medidas tendientes a reducir la pro- recientes han estimado el impacto potencial de varias medidas de libe- babilidad de que sus emigrantes se conviertan en víctimas de explota- ralización del comercio, incluso las medidas que son objeto de análisis ción, con un enfoque en la lucha contra la trata de niñas y mujeres.15 en el contexto de la OMC, durante la actual Ronda de negociaciones de Reglamentar con mayor eficiencia las agencias de contratación para ga- Doha. Dependiendo de las reformas en estudio varían las estimaciones rantizar mayor respecto para los derechos de los trabajadores y suscribir (varios conjuntos de reformas parciales hasta la liberalización plena) y acuerdos con países clave de destino, que reglamenten los flujos de emi- dependiendo de si se tienen en cuenta las ganancias dinámicas de la grantes y su situación, como lo ha hecho Filipinas, son dos campos posi- productividad. En el extremo inferior de la gama, Hertel y Winters (de bles de acción. Los países fuente también deben ayudar a los emigrantes próxima aparición) consideraban que las medidas en estudio en la Ron- a utilizar las remesas de manera apropiada, invertir en sus países de da de Doha tendrían impacto moderado en los precios mundiales, en las origen y a reintegrarse a su regreso. ganancias del bienestar y en la pobreza: para 2015, el número de perso- nas que viven con menos de US$1 al día disminuiría en nueve millones de personas respecto de un punto de partida calculado en cerca de dos mil millones de personas. Según el estudio, ni siquiera la liberalización RECUADRO 10.2 Hacer más amigables con el desarrollo plena traería consigo grandes ganancias, ya que ayudaría a sacar de una a los programas de trabajadores emigrantes pobreza de US$2 al día a ochenta millones de personas. En el extremo Prestar atención al diseño de programas temporales de trabajadores inmigrantes superior de la gama, Cline (2004) calculaba que, para 2015, la liberali- y a las políticas complementarias podría hacerlos más amigables con el zación comercial plena sacaría de la pobreza de US$2 al día a 440 millo- desarrollo. Por lo general, los programas temporales de migración permiten el nes de personas. ingreso de trabajadores a un país por períodos que van desde varias semanas Cualquiera sea el tamaño del impacto general, los investigadores es- hasta tres a cinco años. tán de acuerdo en que, de un país a otro y de una región a otra, el Investigaciones recientes para el Reino Unido identificaron dos impacto sería heterogéneo. Tanto en el escenario de una reforma parcial intervenciones principales de las políticas: contratación centralizada con selección del gobierno en los países fuente y, en los países de origen, planes como en el de una reforma total, las ganancias se acumularían sobre obligatorios de ahorro, combinados posiblemente con planes de crédito. La todo a los países grandes, como Brasil, China, India e Indonesia, los contratación centralizada y la selección por parte del gobierno podría ayudar a cuales ya se encuentran integrados de manera significativa en los mer- disminuir la explotación de los posibles emigrantes por parte de las agencias cados globales. Simplemente, algunas partes de muchos países de Áfri- locales de contratación y garantizar que los emigrantes temporales no ca subsahariana y zonas remotas en Asia y en otros lugares no se sobrepasen el tiempo que les permiten las visas, reduciendo así la resistencia en encuentran conectadas con los mercados globales, y los agricultores se los países receptores. Los planes de ahorro estimularían a los emigrantes a las arreglan para conseguir el sustento con una agricultura de subsisten- enviar remesas a sus hogares, aumentarían los incentivos para regresar y facilitarían el inicio de actividades productivas cuando los trabajadores retornen cia, lejos de las vías, de los mercados, de la tecnología y de la información. a sus hogares. Ejemplos adecuados son el programa Canadá-México para Debido a restricciones de oferta e institucionales significativas, muchos trabajadores agrícolas y el acuerdo entre Francia y Sri Lanka para compartir países carecen de la capacidad para aprovechar plenamente un mejor información sobre los emigrantes. acceso a los mercados. Como lo demostraron estudios detallados sobre Camboya, Etiopía, Madagascar y Zambia, para estos países sería míni- Fuentes: Barber (2003); Schiff (2005). mo el impacto potencial de las reformas al comercio que probablemente Logro de una mayor equidad mundial 165 se incluyan en la Ronda de Doha. Hasta perderían a corto plazo algunos Pero es compleja la realidad de las negociaciones de la OMC. En la países: por ejemplo, Bangladesh y Mozambique registrarían una baja OMC, cada país cuenta con un voto y la costumbre de tomar las decisio- en el ingreso conforme se erosionan las actuales preferencias y aumen- nes por consenso significa que cada país puede vetar las decisiones (aun- tan los precios de importaciones de alimentos básicos. De igual manera, que la costumbre de "compromiso único" o votar juntos en todos los Bourguignon, Levin y Rosenblatt (2004b) encontraron que los países asuntos, debilita el poder de veto en la práctica). Los países optan por en los dos deciles más bajos de la distribución internacional del ingreso aceptar convertirse en miembros de la OMC después no solamente de se beneficiarían más de la duplicación de la ayuda por encima de los negociaciones externas intensas sino también de procesos decisorios in- niveles actuales que de la reforma plena del comercio. También dentro ternos. De modo que el anterior no es un ejemplo prima facie (a primera de los países varía muchísimo el impacto calculado de la liberalización vista) de fijación injusta de normas. Sin embargo, en la práctica, para los (capítulo 9). países pobres resulta difícil seguir las negociaciones, comprender las Así mismo, el impacto de medidas específicas de liberalización sería implicaciones de las propuestas que les hacen y crear propuestas alter- diferencial. Anderson y Martin (2004) encontraron que la eliminación nativas ­ya en el capítulo 3 quedó claro que es limitada hasta la capaci- de los subsidios agrícolas en los países de la OCDE perjudicaría a países dad que tienen estos países para hacer presencia en Ginebra. menos desarrollados importadores netos de alimentos, como los países De modo que, a fin de cuentas, a veces las normas pueden ser injus- de Medio Oriente y África septentrional y a países que en la actualidad tas no porque sean injustos los procesos formales sino debido al desequi- gozan de preferencias especiales, como Filipinas, debido al incremento librio subyacente de poder entre países ricos, con fuertes intereses subsiguiente de los precios.16 Pero se beneficiarían los países producto- comerciales y países pobres, con capacidad débil.18 Hasta el equilibrio se res netos de alimentos y los agricultores de estos países. Existe, en efec- inclina contra los contribuyentes y los consumidores en países ricos, to, evidencia en el sentido que, en parte, el aumento de los precios quienes a menudo tienen las de perder por causa de la protección de agrícolas mundiales fue responsable del hecho que, en China, los ingre- intereses comerciales creados. Consideren los lectores los subsidios al sos rurales en China crecieran en 2004 con mayor rapidez que los ingre- algodón, por ejemplo (véase recuadro 10.3) y los carteles internaciona- sos urbanos. les.19 La posición de los países pobres es aún más débil cuando negocian También fueron heterogéneos los efectos de la eliminación gradual bilateralmente con socios comerciales más fuertes que cuando hacen del Acuerdo de Multifibra, el cual fija las cuotas de las exportaciones negociaciones multilaterales. A la luz de las intensas protestas contra la de textiles de países en desarrollo. Las exportaciones chinas de textiles globalización, resulta paradójico que las negociaciones multilaterales en han logrado grandes avances en mercados no protegidos por aranceles el contexto de la OMC ofrezcan las mayores promesas para disminuir ­por ejemplo, 70% es la cuota de los textiles chinos en los mercados de las desigualdades que perjudican a los países pobres. Si bien hasta una Australia y Japón, donde no existían limitaciones de cupo. La partici- ambiciosa Ronda de Doha podría producir beneficios limitados, conti- pación de los textiles chinos en el segmento de ropa de bebé en Esta- núa siendo una meta importante qué buscar, debido a que el fracaso dos Unidos, donde se eliminaron los cupos en 2002, saltó en dos años socavaría aún más la confianza en las negociaciones multilaterales. de 11% a 55%. Se informa que disminuyeron de manera significativa La OMC tiene otra ventaja: respalda un mecanismo de resolución de las exportaciones de Camboya y Nepal. No es claro el impacto de estos conflictos. Como quedó claro en secciones anteriores, se trata de un he- cambios en la desigualdad global del ingreso y depende de la posición cho importante para garantizar la aplicación y la observancia de la ley relativa de los trabajadores de la industria textil y de quienes se benefi- internacional. El mecanismo de resolución de conflictos de la OMC ofrece cian de los efectos indirectos en la distribución global. También ten- un foro para que los países pobres presenten sus reclamaciones y, posi- drían un impacto poco claro en la desigualdad,17 los cambios en la actual blemente, ganen sus demandas. Es un hecho infortunado que ganar estructura arancelaria, de acuerdo con los cuales los productores de una demanda no signifique reparación automática: es posible que el los países más pobres disfrutan de acceso libre de derechos a los mer- perdedor de la demanda no necesariamente cambie sus acciones legales. cados en Estados Unidos y Europa, mientras otros productores sopor- Los mecanismos actuales para hacer cumplir las decisiones dependen de tan un arancel promedio de 16%. Por el contrario, es probable que tenga la indemnización voluntaria del perdedor y, cuando esa indemnización efectos negativos el renovado proteccionismo de los países industria- no es satisfactoria, la posibilidad de acciones de represalia (como la sus- lizados. pensión de los aranceles y otras concesiones) por parte del ganador. Es En la actualidad no existe ningún programa mundial de ayuda que claro que es poco probable que las represalias de países pobres contra compense a los perdedores de la liberalización del comercio. Sin embar- socios comerciales poderosos ofrezcan algún incentivo para que los paí- go, la ayuda internacional para ayudar a subsanar los costos del ajuste ses ricos cumplan con fallos judiciales desfavorables, debido al menor representa un punto focal importante, junto con la solución de las res- volumen comercial usual de los países pobres con un demandado de un tricciones de la oferta, los actuales esfuerzos de una gama de donantes, país industrializado. Aun así, los países en desarrollo han interpuesto un receptores y organizaciones internacionales, entre ellas el Banco Mun- número creciente de demandas en años recientes, y las han ganado. dial, para aumentar la ayuda al comercio en el contexto de la Ronda de Doha de la OMC. Los movimientos justos y éticos del comercio. Es curioso que, tanto en países industrializados como en países en desarrollo, algunas ONG y or- Fijación de normas comerciales. ¿De dónde proceden las normas que ganizaciones de la sociedad civil han actuado directamente para estable- rigen el comercio y cuáles son las posibilidades de cambios? Las normas cer relaciones comerciales más equitativas. El "comercio justo" constituye comerciales, entre ellas las menos notoriamente equitativas, hacen par- un ejemplo de esas acciones. Lideradas por grupos de consumidores, ONG, te de complejos convenios multilaterales, regionales y bilaterales. Como sindicatos y otras organizaciones de la sociedad civil, las iniciativas de se menciona en el recuadro 10.1, son significativas las preocupaciones comercio justo buscan controlar desde la producción hasta el mercado la acerca de la justeza de los procesos decisorios de la OMC y, en parte, cadena de suministros con el propósito de mejorar el bienestar de los pro- estos procesos son responsables del punto muerto al que han llegado las ductores de países en desarrollo, garantizando, en los países ricos, un pre- negociaciones. cio estable para sus productos básicos, creando un vínculo más directo 166 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 RECUADRO 10.3 Los subsidios al algodón son enormes, y persistentes La Comisión Asesora Internacional del Algodón 2002­ implica una reducción a corto plazo de 8% del bastante restrictivas: la ropa que se exporta de catorce calculaba en cerca de US$5.8 mil millones, para 2001/ ingreso rural per cápita y de 6% a 7% a largo plazo, países africanos obtiene acceso a los mercados de 02, la ayuda directa a la producción dada por los ocho con un aumento a corto plazo de 37% a 59% de la Estados Unidos, libre de derechos y de cupo, pero países que ofrecían subsidios (Estados Unidos, China, incidencia de la pobreza entre cultivadores de algodón únicamente si está confeccionada con telas, hilos y la Unión Europea y, en medida mucho menor, Turquía, (Minot y Daniels 2002). fibras de Estados Unidos. De manera que para poder Egipto, México, Brasil, Costa de Marfil en ese orden). Las estimaciones del impacto en los precios del aprovechar esta disposición de la ley, los países tienen A US$3.3 mil millones ascendió la ayuda directa a los algodón de la eliminación de los subsidios fluctúan que crear un sistema eficaz de visa de insumos para productores de algodón en Estados Unidos; el apoyo entre 8% y 12%. Incrementos de esta magnitud no garantizar el cumplimiento de las normas de origen de China fue de US$1.2 mil millones (si bien algunos perjudicarían a los consumidores ­el precio del algodón (Baffes 2004, lo cual parece ser en extremo complejo). cuestionan esta cifra) y el apoyo de la Unión Europea sin procesar es un componente pequeño del precio de Dentro de la OMC, los países pobres africanos fue de US$979 millones (para Grecia y España) los textiles y de la ropa. La eliminación total de los productores de algodón dieron el paso inusual de expedir (Comisión Asesora Internacional del Algodón 2003). subsidios y el aumento consiguiente de los precios una declaración conjunta exigiendo la eliminación total El impacto principal de los subsidios de Estados Unidos ayudarían a los países africanos, aunque la distribución de los subsidios y un tratamiento por separado para el y la Unión Europea es hacer competitivo al algodón de beneficios dentro del país dependería de reformas algodón. Pero el Convenio Marco de julio de 2004 de la que se produce en los Estados Unidos y en Europa y internas. Según indica un estudio reciente del impacto Agenda de Doha para el Desarrollo no incluye deprimir los precios mundiales. Se calcula que, sin los de la eliminación de los subsidios en tres provincias de tratamiento por separado para el algodón, declarando subsidios, los precios habrían sido 71% más altos en Zambia, productoras de algodón, por ejemplo, sería únicamente que el algodón recibirá "prioridad adecuada" 2001/02. pequeño el impacto directo del incremento subsiguiente en las negociaciones agrícolas. Desde el punto de vista Los subsidios benefician a los grandes agricultores en el precio del algodón: cerca de 1% del ingreso en político, parece poco probable la eliminación de los ricos en Estados Unidos y a los agricultores no tan promedio. Ganancias superiores exigirían que los subsidios. ricos pero relativamente pudientes de Europa y agricultores abandonen los cultivos de subsistencia y En el clima actual, la segunda mejor opción sería la perjudican a los pequeños agricultores de África. Para opten por el algodón, lo que a su vez exige otras de poner en práctica un apoyo bien planificado no varios países pobres de África y Asia Central, el reformas internas en servicios de extensión y un asociado, en el cual los subsidios no dependan de la algodón es un producto primario vital, el cual aporta crecimiento robusto de la demanda de las producción y, por tanto, no estimulen la hasta 40% de la exportación de mercancías y de 5% a exportaciones de algodón (Balat y Porto, de próxima sobreproducción y la competencia desleal, como sucede 10% del PIB. La mayoría de los cultivadores son aparición). con los sistemas actuales. Sería necesario reformar los pequeños propietarios, de manera que es significativo Aumentarían los beneficios para los países mecanismos existentes debido a que continúan el impacto de los precios del algodón en la pobreza. africanos si ampliaran la producción y la exportación de dependiendo del tamaño del cultivo y, por tanto, Según un estudio sobre Benin, la reducción de 40% de vestuario. La Ley de Estados Unidos para el generan incentivos para la sobreproducción. La menor los precios del algodón en la finca ­equivalente a la Crecimiento de África y las Oportunidades ofrece una sobreproducción puede servir para aumentar un poco los caída del precio de diciembre de 2000 a mayo de posibilidad de apertura, aunque sujeta a restricciones precios. entre esos productores y los mercados, y fortaleciendo sus organizaciones. capacidad de productores certificados de comercio libre entra en el cir- El plan está funcionando: en los últimos años, las ventas de productos de cuito del comercio libre.21 comercio justo: banano, cacao, café, azúcar morena, té y otros productos El número creciente de iniciativas de responsabilidad social corpora- han experimentado un crecimiento fenomenal y, hoy día representan, para tiva y comercio ético constituye otro ejemplo de organizaciones que ac- algunos países, una proporción significativa de las exportaciones (por ejem- túan directamente para crear relaciones comerciales más equitativas. A plo, ahora se vende 11% del banano de Ecuador y 20% del café de Ghana cambio de una retribución favorable por parte de consumidores e a través del comercio justo). inversionistas quienes se preocupan por el desarrollo equitativo, las Los pocos estudios de impacto existentes indican que, de hecho, las compañías que se unen a una organización de comercio ético, como la iniciativas de comercio justo han marcado la diferencia para los produc- Iniciativa de Intercambio Comercial Ético, en el Reino Unido, o la Aso- tores. No solamente por medio de las primas que se pagan sobre los ciación de Trabajo Justo, en Estados Unidos, se han comprometido a precios mundiales, sino también gracias a los servicios y a la ayuda que respetar un código de conducta.22 Por lo general, los códigos de conduc- cooperativas de productores prestan a los agricultores con el apoyo de ta cubren prácticas laborales justas (comúnmente las establecidas en las organizaciones de comercio justo. Cuando del acceso desigual al merca- convenciones de la OIT), normas ambientales y mecanismos de segui- do y de la falta de información, de crédito y de mecanismos de mitiga- miento ­y estos códigos aplican no sólo a las instalaciones directas de ción del riesgo surgen las inequidades, el fortalecimiento de las producción de una empresa sino también a todas las de sus proveedores asociaciones de productores pueden producir resultados más equitati- a lo largo de la cadena de suministro. vos en el contexto de las normas comerciales existentes, aun sin tener ¿Están los consumidores de países ricos dispuestos a pagar un que pagar una prima.20 poco más para garantizar que los productos que compran se produ- En tanto va en aumento, continúa siendo pequeño el alcance de las cen en condiciones justas y seguras? Los proponentes de códigos de iniciativas de comercio justo. En Suiza, donde es fuerte el apoyo de los conducta creen que sí lo están. Investigadores han determinado que consumidores, el banano de comercio justo apenas representó 25% de sí pudieran estar seguros de que ese producto no ha sido manufactu- todas las compras de la fruta y, en 2002, el gasto de los consumidores en rado por trabajadores explotados,23 cerca de 90% de los estadouni- todos los productos de comercio justo fue de apenas US$10 por persona denses han expresado estar dispuestos a pagar por lo menos US$1 (en el mismo año, los subsidios agrícolas suizos ascendieron a aproxima- más por un artículo de U$20. Los escépticos aducen el hecho que los damente US$750 por persona). Cuando mucho, el café de comercio li- precios dominan las decisiones de los compradores corporativos más bre representa 3% de las ventas mundiales, y apenas cerca de 20% de la importantes. Logro de una mayor equidad mundial 167 Los códigos de conducta inspirados en consideraciones éticas podrían Las patentes surgen del deseo legítimo de ofrecer incentivos por la tener un impacto positivo en la equidad pero, ¿se aplican? La Iniciativa creación de conocimientos y cubrir los costos de desarrollar nuevos co- de Comercio Justo realizó estudios de impacto que encontraron eviden- nocimientos. Durante el tiempo de vigencia de la patente no se puede cias variadas. Tal vez los consumidores no estén dispuestos a pagar pre- copiar un medicamento u otra innovación patentada, por tanto los crea- cios más altos a cambio de un impacto positivo incierto (y al que, a dores detentan una posición de monopolio y pueden cobrar precios más menudo, no se le ha hecho seguimiento). Por tanto, es posible que no elevados. Por tanto, ampliar a países en desarrollo la protección de pa- sea suficiente la presión de los consumidores (recuadro 10.4). De modo tentes puede aumentar las utilidades totales al permitir que las compa- que, en tanto importantes, estas iniciativas no son sustituto de normas ñías obtengan esas utilidades en países pobres ­y cambia la distribución comerciales más equitativas al tenor de los ordenamientos de la OMC y de la financiación de I&D, con los países pobres soportando una propor- de otros. ción mayor. Sin embargo, la preocupación que los DPI restrinjan el ac- ceso a nuevas tecnologías, debe equilibrar la protección de esos derechos. Haciendo que las innovaciones sean más costosas y más difíciles de co- Derechos de propiedad intelectual y el mercado global piar, las patentes limitan el acceso a ellas. En los países en desarrollo de las ideas existe gran preocupación sobre la disponibilidad de varias innovaciones, Otro campo en el cual las fallas del mercado y las estructuras de poder entre ellas, semillas y medicamentos patentados. Los medicamentos moldean procesos y resultados desiguales es el de la protección de los antirretrovirales para luchar contra el SIDA representan un caso especí- derechos de propiedad intelectual (DPI). Los intereses de unos cuantos fico (recuadro 10.5). actores poderosos imponen costos en el público en general, sobre todo Como ejemplo de los aspectos más amplios, se analizan con mayor en los pobres. Como inequitativos en extremo, se consideran los requisi- detenimiento las patentes farmacéuticas. Chaudhuri, Goldberg y Jia tos que se estipulan en el Acuerdo de Aspectos de los Derechos de Pro- (2004) calculan que a la economía de India, no ceñirse a las normas piedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPS):24 que todos internacionales de protección de patentes, le significaron ganancias del los países miembro otorguen protección de patentes por un período de orden de US$450 millones, US$400 millones de las cuales fueron ga- veinte años. Dado que antes de los noventa se adoptó la protección de nancia para los consumidores y el resto fueron utilidades de productores patentes en los países de la OCDE, el resultado principal del requisito es internos. Para los productores extranjeros, las pérdidas de utilidades el de fortalecer la protección de patentes en países pobres que lleguen a fueron de apenas US$53 millones anuales, más o menos. El estudio hace ser miembros de la OMC. Los países que actualmente adoptan la pro- hincapié en el hecho importante que no son muy cuantiosas las utilida- tección de patentes lo hacen a un nivel del PIB per cápita de (US$500 y des que las compañías farmacéuticas podrían ganar en países pobres. US$800, en tanto los países de la OCDE lo hicieron en precios de 1995, Lanjouw y Jack (2004) calculan que, para las utilidades de las compa- cuando el PIB per cápita era de cerca de US$20.000.25 ñías, ampliar a veinte años la protección de patentes en países en desa- rrollo sería equivalente a ampliar por dos semanas la protección de patentes en países industrializados. RECUADRO 10.4 ¿Sobrevivirán las mejores condiciones de trabajo Existe una solución que, sin socavar la eficiencia, llevaría a una ofer- en la industria textil de Camboya a ta más equitativa: dondequiera ya exista el apoyo de los mercados de la terminación del sistema de cupos? países ricos al costo de las investigaciones, a los países pobres se les po- Como se menciona en el capítulo 9, el Tratado de Comercio Bilateral suscrito en dría permitir producir o importar sustitutos genéricos más baratos, a un 1999 entre Camboya y Estados Unidos contemplaba una disposición según la costo no significativo ni para los países ricos ni para las empresas que cual, siempre y cuando mejoraran las condiciones de trabajo, cada año realizan la investigación (véase al final del presente capítulo el punto aumentarían las exportaciones de confecciones de Camboya, Se comisionó a la OTI la preparación de un informe semestral con base en visitas a las fábricas y focal 7 sobre acceso a los medicamentos). en entrevistas con los trabajadores y con los sindicatos, y su divulgación amplia. Como sucede con toda la ley internacional, las normas existentes de Aunque esa disposición ayudó a efectuar la mejora gradual de las protección de los DPI son el resultado de negociaciones complejas. TRIPS condiciones de trabajo en las fábricas de confecciones, con la terminación del ­el cual fue redactado básicamente por abogados del sector industrial2 ­ 6 sistema de cupos se han puesto en riesgo los avances logrados. Los gobiernos se hace parte del convenio que creó la OMC, un acuerdo multifacético que pusieron de acuerdo en continuar hasta 2008 las inspecciones de la OIT pero, si incluyó el Convenio Multifibra y otras estipulaciones que consideraron esas inspecciones avalan las normas laborales, los empleadores ya no pueden beneficiosas los países en desarrollo. Muchos convenios bilaterales de contar con los incrementos de las exportaciones a Estados Unidos. Algunos son conscientes de que la observancia de las normas laborales es la única ventaja libre comercio (como los acuerdos recientes entre Estados Unidos y Chi- competitiva real que tienen, pero existen informes sobre el despido de dirigentes, le, Jordania, Marruecos, Singapur, Vietnam y otros) incluyen normas la falta de cumplimiento de normas de salario mínimo y pago de trabajo extra y todavía más severas de protección de los DPI que las de TRIPS, como la represión a manifestaciones de protesta. Supuestamente, los empleadores están de otorgar extensiones de patentes sobre los productos farmacéuticos y utilizando la amenaza de la competencia despiadada de China para recortar los tipos específicos de protección de datos de pruebas clínicas presentados salarios y los beneficios. Pero alguien vigila a los empleadores: en la industria ha para obtener la aprobación para su comercialización. Por lo general, los nacido un movimiento sindical independiente y cada vez se hace más complejo el seguimiento de la OIT. Ahora, las personas a cargo del seguimiento utilizan países firmantes de estas convenciones aceptaron estas normas a cambio computadores portátiles para transmitir los hallazgos resultantes de las visitas de acceso preferencial de sus productos a los mercados de Estados Uni- que hacen a las fábricas, permitiendo así la presentación oportuna de informes. dos. Si se deterioran las condiciones de trabajo, lo sabrán los activistas, Sin embargo, resulta difícil aducir que estaba nivelado el terreno de investigadores, sindicatos y, sobre todo, los consumidores. Una pregunta juego para las partes de todos estos convenios bilaterales y multilaterales. pendiente de respuesta es saber si esa presión será suficiente para garantizar la En general, los países pobres se encuentran en situación de desventaja observancia de normas laborales. frente a las negociaciones. Por ejemplo, el acceso preferencial que obtie- Fuente: Confederación Internacional de Sindicatos de Comercio Libre (2005), Washington Post nen a través de convenios bilaterales de comercio se resquebraja cuando- (2004). quiera que Estados Unidos reduce los aranceles y los cupos restantes en 168 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 RECUADRO 10.5 Ampliar en Sudáfrica el acceso a medicamentos antirretrovirales En 1997, en respuesta a la creciente crisis del SIDA y antirretrovirales de cerca de 4.000 rand mensuales a La Corte Constitucional declaró que la Constitución en un intento por garantizar el suministro de 1.999 rand mensuales. de Sudáfrica exigía que, dentro de los recursos medicamentos más asequibles a todos los Otros procesos legales (que no involucraban a los disponibles, el gobierno de Sudáfrica creara un sudafricanos, el gobierno de Sudáfrica enmendó la Ley TRIPS) ayudaron a ampliar el acceso a medicamentos programa integral y coordinado para hacer realidad los de 1965 de Control de Medicamentos y Sustancias antirretrovirales. En 2002, un grupo de querellantes, derechos al acceso a los servicios de salud de las Relacionadas. La enmienda alentó a los farmaceutas a entre ellos TAC, inició un proceso legal ante la mujeres embarazadas y de los recién nacidos para sustituir costosos medicamentos patentados por Comisión de Competencia de Sudáfrica contra combatir la transmisión de madre a hijo del VIH. La equivalentes genéricos más baratos, permitió la GlaxoSmityKline y Boehringer Ingelheim. En el fallo de Corte consideró injustificadas las políticas del Estado importación de medicamentos más baratos disponibles octubre de 2004, la comisión determinó que las dos de restringir a unos pocos lugares de prueba la en el mercado en otros lugares (importaciones empresas se habían comprometido en la fijación de disponibilidad de medicamentos antirretrovirales y de paralelas) e introdujo un sistema obligatorio de uso de precios excesivos de antirretrovirales patentados y, a servicios relacionados para impedir la transmisión de licencia que permite producir medicamentos cambio de pagos de regalías, se habían rehusado a madre a hijo del VIH y ordenó al gobierno rectificar la patentados a los competidores. permitir la producción genérica de los medicamentos, situación tomando medidas razonables para facilitar la La Asociación de Fabricantes de Productos acciones que, según el fallo de la Comisión, eran disponibilidad y el uso de medicamentos Farmacéuticos y 39 compañías productoras de violatorias de la Ley de Competencias de Sudáfrica. antirretrovirales en todas las instalaciones de salud medicamentos impugnaron ante el Tribunal Supremo Para evitar que el proceso fuera trasladado a una públicas. de Pretoria la legislación oficial, alegando varios instancia legal superior, las compañías aceptaron un En 1998, TAC también hizo parte de una motivos, entre ellos que la Ley era violatoria de las acuerdo de conciliación el cual incluía la producción de impugnación constitucional exitosa relacionada con la obligaciones de Sudáfrica al tenor de TRIPS. La genéricos. discriminación de auxiliares de vuelo portadores del VIH Campaña de Acción a favor del Tratamiento (TAC) y TAC también intentó obligar al gobierno nacional y que trabajaban para la empresa aérea South African un sindicato de trabajadores, COSATU, apoyaron ante a los gobiernos provinciales a suministrar a todas las Airway. El fallo reforzó los derechos a la igualdad de la el tribunal la defensa del gobierno, asegurando que la mujeres embarazadas medicamentos antirretrovirales gente con VIH. Estas impugnaciones legales tuvieron legislación era válida en cuanto la misma constituía la para evitar la transmisión del VIH de las madres a los impactos indirectos muy importantes, sentando obligación positiva del gobierno de cumplir con el deber hijos; el impacto de las políticas oficiales existentes precedentes pioneros, acrecentando la conciencia de proteger el derecho a la salud. Como resultado de la fue el de hacer que el medicamento Nevirapine dejara judicial sobre las obligaciones con los derechos humanos presión y de la atención pública, es posible que la de estar disponible en centros públicos de atención en y aumentando la sensibilidad pública frente a esos Asociación de Fabricantes de Productos salud diferentes a los diez, o más, sitios piloto que derechos. Farmacéuticos y las compañías productoras de existían. Después de que TAC se aseguró de obtener medicamentos hayan retirado la demanda. El resultado una decisión exitosa, el gobierno apeló a la Corte Fuentes: Decker y otros (2005); Comisión de Competencia de indirecto fue la baja del precio de los medicamentos Constitucional. Sudáfrica (2003). negociaciones bilaterales o multilaterales, en tanto la protección de los difícil hacer seguimiento a los avances y hacer campaña. De modo que, DPI no se debilita en el tiempo.27 Es más, son complejos los aspectos es probable, las negociaciones multilaterales dentro de la OMC, que se que hacen parte de la protección de los DPI y exigen competencias y llevan a cabo a la vista de todos los interesados, sean las más promete- capacidades que pueden solventar mejor los países ricos: con frecuencia doras en términos de la adopción de normas más equitativas. con insumos de las empresas farmacéuticas. Si bien en la actualidad se han emprendido programas de construcción de capacidad para los paí- Liberalización del mercado financiero ses en desarrollo, se tiene la percepción de que por lo menos algunos de los organismos responsables son sesgados (como WIPO y las oficinas de En los noventa, el asombroso crecimiento de los flujos de capital a países patentes de países desarrollados). Tan inequitativo como pueda ser TRIPS, en desarrollo trajo consigo muchas ventajas y retos. A los flujos a corto todavía continúa proporcionando una norma aceptada en el ámbito in- plazo de capital se les acusa a veces de aumentar la inestabilidad finan- ternacional, sometida a escrutinio y estudio detenidos, lo cual hace en ciera en países con sistemas financieros inmaduros, sin al mismo tiempo verdad mucho más difícil que los países ricos obtengan un trato favora- reforzar el crecimiento. Alimentadas o reforzadas por la fuga de capital ble en convenios bilaterales. extranjero a corto plazo, crisis financieras han golpeado a casi todos los Otra ventaja de las sesiones de negociación según la OMC es que países que recibieron elevados montos de flujos de capital a corto plazo esas sesiones ofrecen eventos clave para movilizar la opinión pública. La en los noventa: Argentina, Brasil, Indonesia, Corea, México, Rusia, Declaración sobre el Acuerdo TRIPS y Salud Pública, adoptada en 2001 Tailandia y Turquía. en Doha, es ejemplo de la forma de lograr resultados positivos dentro Si bien, en la inestabilidad financiera juegan papel clave factores in- del proceso de la OMC. La Declaración afirma la primacía de preocupa- ternos, lo cierto es que las normas globales también lo hacen. Por ejem- ciones de salud pública sobre la protección de los DPI. Tres acuerdos plo, los mecanismos de restructuración de la deuda se ajustan a procesos bilaterales posteriores de Estados Unidos son: memorandos adicionales informales: no se aceptó la propuesta del FMI de un Mecanismo Sobera- sobre salud pública que afirman la comprensión por parte de los fir- no de Restructuración de la Deuda con el resultado que los acuerdos mantes de que la protección de los DPI no afecta la capacidad de los tienden a beneficiar a los prestamistas internacionales, a expensas de firmantes de "proteger la salud pública fomentando los medicamentos inversionistas y contribuyentes nacionales.29 para todos".28 Cuando a las negociaciones se las aleja del centro de aten- En comparación con los flujos a corto plazo de capital, aunque por lo ción, como lograron hacerlo las compañías farmacéuticas con el otorga- general se considera que es positivo el efecto de la inversión extranjera miento de licencias a medicamentos, al tenor del Acuerdo Marco de directa en los países receptores, ese efecto positivo sólo llega a unos cuan- Doha para el Desarrollo de la Agenda, de julio de 2004, se hace más tos países. En 2004, doce países, la mayor parte de ingreso medio (entre Logro de una mayor equidad mundial 169 ellos China e India), recibieron 84% de la IED a países en desarrollo, Ley del Mar, consideran el concepto de justicia distributiva, analizado mientras los 150 y tantos países en desarrollo restantes casi no recibie- antes, adoptando un enfoque según el cual, más allá de la jurisdicción ron nada. África subsahariana sólo recibió 5,3% de la IED.30 Factores nacional, el fondo del mar y el lecho marino se clasifican como bienes internos juegan también papel clave en el destino final de la IED pero, comunes de la humanidad y están sometidos a un sistema de participa- una vez más, las normas globales intervienen en los resultados desigua- ción equitativa de los beneficios económicos que se deriven de las activi- les. Es posible que el Acuerdo de Capitales Basilea II, que establece los dades que se lleven a cabo en estas zonas. estándares de suficiencia de capital para los bancos, sobreestime el ries- La Convención Marco de 1992 de las Naciones Unidas sobre Cam- go de que la banca otorgue empréstitos a países en desarrollo (en parte, bio Climático y el Protocolo de Kyoto, de 1997, constituyen avances en razón de que el Acuerdo hace caso omiso de los beneficios de diversi- fundamentales en el resarcimiento de las desigualdades en el aprove- ficar los portafolios entre países), aumentando así el costo y reduciendo chamiento de los recursos globales. El Protocolo se estructura para con- el acceso a capital externo, además de acrecentar la prociclicidad de los siderar el principio de "responsabilidades comunes pero diferenciadas" empréstitos y, posiblemente, creando mayor volatilidad.31 Para los paí- entre países industrializados y países en desarrollo. Acepta que las na- ses en desarrollo también resultan costosas las nuevas normas que van ciones industrializadas son responsables del mayor volumen de emisio- surgiendo ­entre ellas las que se han evaluado según los Informes sobre nes de gases de invernadero a la atmósfera, ocasionando la mayor parte la Observancia de Normas y Códigos (ROSC), sistemas contables inter- de los daños, e impone mayores exigencias a esos países. El Protocolo nacionales y los 25 Principios Fundamentales para la Supervisión Ban- estipula compromisos vinculantes cuantificados para que los países caria­ y tal vez no sean apropiadas para el grado de desarrollo de esos industrializados reduzcan las emisiones de gases de invernadero para países. 2008-2012, aceptando que el acuerdo incluiría la reducción de emisio- nes por parte de los países en desarrollo poco después de 2012. Fijación de normas en mercados financieros globales. Instituciones a El conjunto único de disposiciones que permiten que las naciones las que no pertenecen los países en desarrollo son las que formulan al- industrializadas cumplan sus compromisos por medio de acciones no sola- gunas de las principales normas que rigen los mercados financieros mente dentro de sus fronteras sino también fuera de ellas, representa un globales. El Foro para la Estabilidad Financiera, creado en 1999 para aspecto importante del Protocolo de Kyoto. Una de esas disposiciones: el fomentar la estabilidad financiera global, reúne a altos representantes Mecanismo para el Desarrollo Limpio, ayuda a resolver la desigualdad de bancos centrales y a autoridades de control de Bélgica, Canadá, Fran- percibida de las obligaciones y de los costos de cumplimiento. Permite cia, Alemania, Japón, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, España, Suecia, que los países industrializados compren "créditos" de reducción de emi- Suiza, Reino Unido y Estados Unidos. El Instituto para la Financiación siones resultantes de actividades que reducen las emisiones de gases de Internacional, grupo consultivo de los bancos internacionales más im- invernadero en países en desarrollo y apliquen esos créditos a las obliga- portantes, radicado en Washington, es el interlocutor principal del Foro ciones que tienen al tenor del Protocolo. Por tanto, ayuda a los países en el desarrollo del Acuerdo. Ni el Foro para la Estabilidad Financiera ni industrializados a cumplir con mayor eficiencia de costos los compromisos el Comité de Basilea pueden representar legítimamente los intereses de según el Protocolo de Kyoto y, a través de mayores inversiones en tecnolo- países en desarrollo.32 Otras normas diversas, que formulan organismos gías más limpias y eficientes, así como de proyectos de silvicultura, fo- parcialmente privados (como la Junta Internacional de Sistemas Conta- menta el desarrollo sostenible de los países en desarrollo. bles), se basan en prácticas contables de Estados Unidos y la Unión Otro aspecto es la equidad de los procesos. En las negociaciones del Europea. Para garantizar que los resultados sean más favorables para los Protocolo de Kyoto, como casi todas las negociaciones de tratados países en desarrollo, sería de desear una mayor participación y capaci- globales, las naciones industrializadas gozan de mayor poder en la mesa dad de expresión de los mismos en los organismos encargados de fijar de negociaciones. Para muchos países en desarrollo, su poder de nego- las normas. ciación se ha visto menoscabado por el desequilibrio de conocimientos técnicos especializados, la falta de respaldo público adecuado a estas cuestiones y los problemas de conformar coaliciones debido a la diversi- Rectificar desigualdades pasadas y presentes en el uso dad de intereses. de los recursos naturales Estados Unidos, el mayor emisor de gases de invernadero, ha anun- Otro campo importante en el cual las fallas del mercado y el poder ciado su decisión de no suscribir el Protocolo de Kyoto, disminuyendo desigual crean como por arte de magia desigualdades aún mayores es el de manera significativa la eficacia del Protocolo. Desde la entrada en aprovechamiento de los recursos naturales. El aprovechamiento de los vigencia del Protocolo, en febrero de 2005, Estados Unidos se ha con- recursos naturales tiene un sesgo en extremo marcado a favor de los vertido en mero observador en las Reuniones de las Partes del Protoco- países en desarrollo y es supremamente inequitativo. Sin innovaciones lo; sin embargo, y debido al volumen de las emisiones de este país, las tecnológicas importantes, se podrían agotar varios recursos clave, como demás partes no van a querer hacer caso omiso de los intereses de Esta- el petróleo, antes de que los pobres del mundo tengan la oportunidad dos Unidos.33 de alcanzar niveles de vida comparables al que hoy disfrutan los ciuda- Ingrediente importante del uso más equitativo de los recursos globales danos de los países industrializados. Es más, el calentamiento global es el acceso equitativo a la información. La Convención de las Naciones amenaza con destruir los medios de vida de las personas que habitan Unidas y ECE sobre Acceso a la Información, Participación Pública en zonas costeras bajas, islas pequeñas y regiones semiáridas. Aún así, la la Toma de Decisiones y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales gente a la que posiblemente afectarían estos cambios (los ciudadanos (la Convención AARHUS) se relaciona con la participación pública en del mañana y muchos de los pobres de hoy) no tienen virtualmente la gestión ambiental y el acceso a la información sobre aspectos ambien- participación alguna en la fijación de las normas. tales. La Convención, adoptada en 1998 y vigente a partir de 2001 en La comunidad internacional ha comenzado a tomar medidas para 35 países, otorga a los ciudadanos el derecho de imponer obligaciones a manejar los recursos naturales de manera más equitativa. Algunos ins- las autoridades públicas y a los firmantes de convenciones internaciona- trumentos legales internacionales, como la Convención de 1982 de la les sobre el medio ambiente, entre ellas la divulgación de información, 170 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 el acceso a la información, la participación pública en el proceso deciso- Los Estados frágiles plantean un reto particular. La estabilización y rio ambiental y el acceso a la justicia. Se ha creado un Comité de Cum- el mantenimiento de la paz se deben complementar con esfuerzos para plimiento de la Convención, ante el cual los ciudadanos y las ONG construir instituciones del Estado y la legitimidad del mismo. El crono- puede presentar denuncias de no-cumplimiento. grama de las mediaciones es importante: se dispone de evidencia en el sentido que un primer paso útil pueden ser las inversiones confinadas a largo plazo en desarrollo de capital humano y trabajar con ONG y el Proporcionar ayuda para el desarrollo con el fin sector privado. Parece que la ayuda es más eficaz una vez han despegado de colaborar en la construcción de dotaciones las reformas, y puede servir para sentar las bases de mediaciones de Cuando les dan forma a las desigualdades globales, normas y procesos inversión de capital y prestación de servicios.35 interactúan con dotaciones desiguales. Aun si se llevaran a cabo todas Cuando, sin la menor duda, los procesos políticos internos son las reformas que se plantean en las secciones anteriores, muchos países inequitativos y corruptos, los donantes pueden intentar respaldar las pobres continuarán siendo incapaces de participar en los mercados acciones tendientes a la recolección y la asignación más equitativas de globales debido a las limitadas dotaciones en términos de competencias, las rentas; la descentralización a instancias inferiores del gobierno, las capital, infraestructura, conocimientos e ideas de que disponen. Para la cuales puedan impugnar el control central; y el fortalecimiento de orga- construcción de dotaciones es de primordial importancia la acción a tra- nizaciones de base comunitaria, los medios, y el empresariado interno, vés de inversiones públicas y privadas en infraestructura y en otros sec- los cuales pueden ayudar a crear una clase media con voz y participación tores. ¿Puede la ayuda respaldar la acción interna? en gobernabilidad mejorada. Asistencia mejor para el desarrollo Mejorar la asignación de la ayuda. También es importante la distribu- Desde la perspectiva de la equidad, las principales funciones de la ayuda son ción de la ayuda. El debate sobre criterios de asignación de la ayuda es las de ayudar a los países a construir las dotaciones de quienes son pobres en cada vez más intenso en años recientes. Burnside y Dollar (2000) y Collier recursos, no por culpa propia, por lo general, y evitar las privaciones extre- y Dollar (2001, 2002) determinaron que, para reducir la pobreza, la mas (las que, hasta cierta medida, justifican el uso de la ayuda para apoyar el ayuda es más eficaz si se asignaba a países que se ajustaban a políticas consumo actual). El enfoque en la construcción de dotaciones implica que adecuadas y contaban con buenas instituciones. Según su fórmula, los importan tanto el volumen de la ayuda como su efectividad. autores calculaban que la reasignación entre países de la ayuda real su- ministrada en 1996 para lograr la mayor reducción posible de la pobre- Reforzar la efectividad de la ayuda. Cuando la meta es la de lograr la za, habría significado redirigir la ayuda a aproximadamente veinte países igualdad de oportunidades para los pobres, resulta crucial la efectividad en vez de los sesenta países considerados en un principio, y el doble de de la ayuda. No sirve la ayuda que sustenta la corrupción o proyectos personas habría salido de la pobreza.36 marginales, o que se utiliza para aumentar los recursos al alcance de los Hansen y Tarp (2001) y otros cuestionan los hallazgos de los auto- ricos. De las modalidades de prestación de la ayuda depende en grado res, aduciendo que el análisis que hacen no tiene en cuenta las condi- máximo la efectividad de la misma así como de la transparencia de los ciones de los países y no es sólido para especificaciones diferentes. Si la procesos internos políticos. Birdsall (2004) cita siete "pecados capita- eficacia de la ayuda varía de un país a otro no por causa de las políticas les": impaciencia con la creación de instituciones, no lograr retirarse, no sino como resultado de circunstancias diferentes de país, como el cli- lograr evaluar, pretender que participación equivale a propiedad, no ma, una norma diferente de asignación de la ayuda obtendría el máxi- lograr cooperar, financiación mezquina e inestable y financiación insufi- mo impacto de la ayuda extranjera en la pobreza.37 Cogneau y Naudet ciente de programas regionales y globales ­además de condicionar la (2004) señalaron otra norma para la asignación de la ayuda, demos- ayuda al empleo de consultores y de empresas del país donante y asig- trando la posibilidad de obtener ganancias en la reducción de la po- narla según prioridades políticas. Las restricciones políticas y de incen- breza similares a las que obtuvieron Collier y Dollar, si la ayuda se tivos que enfrentan los donantes son las causas de prácticas existentes dirigía a países con mayores desventajas estructurales (geográficas, de planeación y prestación de la ayuda, de modo que el cambio es difícil históricas o económicas, según se analiza en el capítulo 3). La asigna- y lento. Sin embargo, son prometedoras algunas orientaciones actuales: ción resultante diseminaría más equitativamente el riesgo de pobreza poner el énfasis en los resultados (entre ellos hacer seguimiento a entre toda la población del mundo, reduciendo al mismo tiempo la indicadores de acciones de intermediación y resultados finales relacio- pobreza global casi tanto como la asignación que proponen Collier y nados con los ODM), apartarse de la condicionalidad ex ante y dar un Dollar. viraje gradual de donantes a países en el plano del diseño y de la ges- En resumen, la perspectiva de equidad indica que es probable que tión. La Comisión del Reino Unido para África (2005) recomendaba un un enfoque que no tenga en cuenta las circunstancias de un país, haga viraje importante de la condicionalidad ex ante hacia una nueva alianza caso omiso de información importante sobre la necesidad. Pero un enfo- en la cual continúen trabajando los países africanos para mejorar la que que haga caso omiso de la efectividad de la ayuda no significa ma- gobernabilidad y la responsabilidad y los donantes entreguen más ayu- yores oportunidades. Para que la ayuda pueda hacer un aporte a mayor da, a menor costo y más predecible. Niveles elevados de ayuda reducen igualdad de las oportunidades entre todas las personas del mundo, su la necesidad de esfuerzos fiscales internos, los cuales han servido a lo objetivo debe ser allí donde es mayor la probabilidad de que la ayuda largo de la historia para fortalecer la responsabilidad general de los go- llegue en realidad a aquellos con las oportunidades más limitadas: los biernos y la demanda de los ciudadanos de servicios de calidad, de modo más pobres de los pobres, en términos de oportunidad. Es obvio que ello que es necesario prestar atención especial a la recaudación de rentas.34 depende del nivel de privación y de pobreza de cada país y de la capaci- Un instrumento clave, aunque imperfecto, es la formulación de estrate- dad del gobierno de ese país y de su compromiso político para llevar la gias de reducción de la pobreza, con el fin de dar un vuelco a procesos ayuda allí, adonde debe llegar y a quien debe llegar. Pero se necesita dirigidos a país, con mayor participación y vigilancia de la forma en que mayor investigación para poder comprender plenamente los mecanis- se gastan los recursos públicos. mos responsables. Logro de una mayor equidad mundial 171 En la práctica, investigaciones recientes indicaban que, en efecto, para al desarrollo cercana a US$18 mil millones para 2006. Y los países parecía que muchos donantes dependían tanto de políticas adecuadas podrían establecer objetivos intermedios para 2010 con el fin de lograr como de malas condiciones iniciales. Un estudio de Dollar y Levin (2004) mayores avances hacia el cumplimiento de la meta de 0,7%. No obstan- de cuarenta organismos de donantes, determinó que la ayuda se te, y una vez más, antes que reforzar la equidad, la mayor ayuda que se correlacionaba de manera positiva con la medida de políticas adecuadas utiliza mal apoya gobiernos corruptos o socava la responsabilidad inter- y con el PIB per cápita, y los organismos de donantes con la mayor na que puede obstaculizarla. concentración en políticas adecuadas también dirigían la ayuda a países pobres. Sin embargo, algunos Estados frágiles ("los huérfanos de la ayu- Mayor alivio de la deuda da") reciben menos ayuda que la que proyectan la fortaleza de las polí- ticas y de las instituciones de esos países, en gran parte debido a los Los pagos de la deuda no deben amenazar la ayuda. La deuda multilateral, flujos desproporcionadamente bajos de los donantes bilaterales, en tan- la mayor proporción de la deuda para los PPME, es el resultado de em- to otros países ("los amados de la ayuda") recibían más.38 préstitos que los países recibieron en los ochenta, y los empréstitos nue- vos, en tanto otorgados bajo condiciones más favorables, continúan Incrementar los niveles de ayuda. Sí importan los niveles de ayuda, haciendo más onerosa la carga de la deuda. Quienes apoyan el alivio de condicionados a su efectividad y distribución. Entre 1990 y 2001 dismi- la deuda aducen que los pagos a la duda desvían recursos escasos del nuyó el volumen de la ayuda, tanto como la participación del ingreso gasto en salud y en educación y en otros sectores que favorecen a los nacional bruto (INB) de países ricos como en términos nominales. En pobres. reuniones internacionales recientes han resonado fuerte y claro los lla- En los últimos diez años se observan ciertos avances. El alivio de la mados a favor de más ayuda para ayudar a que los países logren los deuda no hacía parte de la agenda de las organizaciones internacionales ODM. En la Reunión Internacional sobre Financiación para el Desarro- en 1995. En parte, ello se debía a problemas de financiación y, en parte, llo, celebrada en Monterrey en 2002, los países ricos se comprometieron a preocupaciones de crear un riesgo moral (si se perdonan las deudas, a aumentar de manera significativa los flujos de ayuda. En efecto, en los gobiernos de los países prestatarios pueden llegar a creer que en 2002-04, aumentaron muchísimo los flujos netos de ayuda en términos realidad no tienen que pagarlas). Gracias a la fuerte movilización popu- nominales y reales, alcanzando la cifra de US$78 mil millones.39 Tres lar en los países ricos, a estudios concienzudos sobre el impacto de la factores principales sustentaron esos incrementos: el crecimiento conti- deuda y al liderazgo comprometido en algunos países ricos y en el Ban- nuo de los subsidios bilaterales (pero con una proporción elevada asig- co Mundial, se emprendió la Iniciativa PPMI y luego se expandió el nada a cooperación técnica, perdón de la deuda, auxilio de emergencias alcance de la misma. En marzo de 2005, 27 países recibieron un alivio y de desastres, y costos administrativos): la oferta de ayuda por parte de de la deuda que en el tiempo se esperaba que ascendiera a US$54 mil Estados Unidos para la reconstrucción de Afganistán y de Irak (en millones: un incremento de US$34 mil millones de finales de 2000. Ha US2004, US$0.8 mil millones para Afganistán y US$2,9 mil millones disminuido a 15%, la mitad aproximadamente, la relación del servicio para Irak); y la depreciación del dólar de Estados Unidos. En tanto, en de la deuda a las exportaciones de PPMI. Se calcula que los gastos de 1993, se registró un incremento pequeño de la nueva ayuda para el reducción de la pobreza en los 27 países que reciben ayuda para PPME desarrollo a África subsahariana, aun después de tener en cuenta el ali- han aumentado de 6,4% del PIB en 1999 a 7,9% del PIB en 2003. vio de la deuda y la ayuda de emergencia, en 2004 los Países Pobres Aun así, muchos países continúan soportando la carga insostenible Muy Endeudados (PPME) recibieron menos en términos reales que el de la deuda y es necesario hacer mucho más. Representan pasos impor- año anterior. Por el lado positivo, hace poco, la Asociación Internacional tantes los acuerdos de octubre de 2004 tendientes a ampliar el alcance para el Desarrollo, el organismo de empréstitos blandos del Banco Mun- de la Iniciativa PPMI y de junio de 2005 de otorgar la cancelación de la dial, recibió un reabastecimiento para 2006-08, el cual es por lo menos totalidad de la deuda al Banco Africano para el Desarrollo, al FMI y al 25% superior al anterior y representa la financiación más grande en Banco Mundial.40 Además de lo anterior, cualquier alivio posterior de la veinte años. deuda debe ser en verdad adicional, no el sustituto de más ayuda. Así No obstante los anteriores incrementos recientes, los flujos de ayuda mismo, con el objeto de evitar el crecimiento de deuda insostenible en el continúan siendo pequeños y no solamente en relación con las necesida- futuro, el análisis detenido de los problemas de sostenibilidad de la deu- des sino en comparación con el desarrollo humano interno y con los da debe acompañar cualquier alivio de la misma, incluso aumentado los programas de redes de seguridad que tienen por finalidad hacer iguales subsidios para países de muy bajo ingreso. las oportunidades y garantizar que no habrá privaciones. Por lo general, este tipo de programas responde por más de 10% del PIB de los países Mecanismos innovadores para financiar la ayuda para el desarrollo. donantes. En comparación, en 2003, la ayuda oficial para el desarrollo Actualmente se estudian diversos mecanismos innovadores para am- (AOD) apenas ascendió a 0,25% del PNB de los países donantes. Sólo pliar la ayuda para el desarrollo, entre ellos, la Facilidad Internacional Dinamarca, Luxemburgo, Países Bajos, Noruega y Suecia cumplieron el de Financiación (IFF), impuestos globales y aportes voluntarios. La IFF objetivo de las Naciones Unidas de ofrecer AOD igual o superior al haría que la ayuda futura estuviese lista para uso inmediato (ayuda asig- 0,7% del PNB. Muchos países no han comenzado a cumplir los com- nada desde el principio) y posiblemente reduciría la volatilidad. Consi- promisos que adquirieron en Monterrey (cuadro 10.1). derando los contextos contables y legislativos se trata de una opción En comparación con otros usos de los recursos públicos, la ayuda para algunos donantes, Francia y Reino Unido, pero no para otros, quie- también es poca. Por ejemplo, en 2002, los subsidios agrícolas fueron nes no podrían asumir compromisos a largo plazo o considerar esos com- cinco veces mayores que la ayuda. Los subsidios de Japón, la Unión promisos por fuera del presupuesto. Aun si fuera factible, a corto plazo Europea y Estados Unidos fueron de 1,4%, 1,3% y 0,9% respectiva- la IFF movilizaría la ayuda por fuera del presupuesto, pero de la única mente del PIB y la ayuda fue de 0,23%, 0,35% y 0,9% del PIB (gráfico manera que extendería la financiación para el desarrollo sería aumentar 10.2). Los países ricos deben cumplir los compromisos que adquirieron los niveles globales de ayuda en vez de simplemente limitarse a reasignar en Monterrey: si sólo lo hicieran, significaría una suma adicional de ayuda la ayuda a futuro. 172 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Cuadro 10.1 AOD como participación del INB, 2002, 2003 y simulación para 2006 AOD Neta AOD Neta AOD como % AOD como % AOD como % de simul País 2003 2004 del PNB 2003 del PNB 2004 ación del PNB 2006 Austria 505 691 0,20 0,24 0,33 Bélgica 1.853 1.452 0,60 0,41 0,64 Dinamarca 1.748 2.025 0,84 0,84 0,83 Finlandia 558 655 0,35 0,35 0,41 Francia 7.253 8.475 0,41 0,42 0,47 Alemania 6.784 7.497 0,28 0,28 0,33 Grecia 362 464 0,21 0,23 0,33 Irlanda 504 586 0,39 0,39 0,61 Italia 2.433 2.484 0,17 0,15 0,33 Luxemburgo 194 241 0,81 0,85 0,87 Países Bajos 3.981 4.235 0,80 0,74 0,80 Portugal 320 1.028 0,22 0,63 0,33 España 1.961 2.547 0,23 0,26 0,33 Suecia 2.400 2.704 0,79 0,77 1,00 Reino Unido 6.282 7.836 0,34 0,36 0,42 Miembros de la UE, total 37.139 42.920 0,35 0,36 0,44 Australia 1.219 1.465 0,25 0,25 0,26 Canadá 2.031 2.537 0,24 0,26 0,27 Japón 8.880 8.859 0,20 0,19 0,22 Nueva Zelanda 165 210 0,23 0,23 0,26 Noruega 2.042 2.200 0,92 0,87 1,00 Suiza 1.299 1.379 0,39 0,37 0,38 Estados Unidos 16.254 18.999 0,15 0,16 0,19 Miembros del CAD, total 69.029 78.569 0,25 0,25 0,30 Fuente: OCDE-CAD (2004). Nota: CAD = Comité de Ayuda para el Desarrollo; UE = Unión Europea; PNB = Producto nacional bruto; AOD = ayuda oficial para el desarrollo. También se han planteado propuestas que involucran instrumentos biernos: con frecuencia en foros internacionales, liderazgo informado y tributarios globales, entre ellos el impuesto (Tobin) a movimientos a corto movilización popular, análisis e investigación de las políticas que inspi- plazo del capital; impuestos relacionados con la contaminación; como el ren alternativas y redes que divulguen esas alternativas. En la presente impuesto global al carbono, un impuesto internacional al combustible de sección se examinan algunos ejemplos que ilustran los procesos de cam- avión y un impuesto a la contaminación del mar; impuestos a la venta de bio, sin intentar hacerlo de manera integral o de evaluar el peso de fac- armas y sobretasas a utilidades multinacionales y al impuesto al valor tores individuales. agregado o al impuesto de renta. Sería necesario evaluar las propuestas Entre los ejemplos se incluyen gobiernos de países industrializados anteriores con base en las rentas que podrían generar, la eficiencia de esas que toman iniciativas unilaterales: como los países que ya han alcanza- rentas, la posibilidad de recaudarlas, la factibilidad y, por último, pero no do el objetivo de 0,7% del PNB de ayuda para el desarrollo o que can- menos importante, el impacto que tendrían en la igualdad. Van en aumento las contribuciones voluntarias de personas, corpo- raciones, fundaciones privadas y ONG ­otra fuente de ayuda para el Gráfico 10.2 Más subsidios que ayuda desarrollo junto con la ayuda pública. Pero también es asunto de la ayu- da privada la efectividad. Como se observó durante el tsunami que afec- tó a Asia en diciembre de 2004, la caridad privada se puede movilizar con mayor rapidez que los recursos públicos. Pero la cobertura de los medios puede influir en los aportes privados mucho más que las necesi- dades reales; fueron mucho menos generosos los aportes para el terre- moto que golpeó a Irán en 2005, el cual pasó virtualmente inadvertido en las noticias. Más aún, la falta de coordinación, la fragmentación y los cuellos de botella de infraestructura ­como vías en mal estado y falta de electricidad y de telecomunicaciones, carencias que por lo general es imposible resolver a través de la caridad privada­ pueden llegar a de- morar la eficacia de la ayuda. Además, es necesario garantizar que haya armonía con las estrategias del país receptor. Transiciones hacia mayor igualdad Los cambios en las políticas y en las instituciones globales que refuerzan la equidad surgen de la acción de los gobiernos y de coaliciones de go- Fuente: OCDE-CAD (2004) y OCDE 2003). Logro de una mayor equidad mundial 173 celaron gran parte de la deuda que los países más pobres tenían con riencia, la movilización ciudadana es más eficaz cuando construye coali- ellos­ así como gobiernos que actúan de manea conjunta para confor- ciones amplias entre países y grupos para el cambio. mar coaliciones para el cambio. En las negociaciones comerciales son No obstante, la movilización ciudadana también plantea riesgos. cada vez más frecuentes esas coaliciones. En esas negociaciones, un gru- Aunque los movimientos de la sociedad civil pueden, en parte, contra- po de países en desarrollo grandes (entre ellos Brasil, China e India) está rrestar canales formales inequitativos, se trata de mecanismos en extre- a la vanguardia de propuestas de mayor liberalización comercial. mo imperfectos de participación ciudadana y no queda claro el grado al Acompañar de mecanismos de seguimiento a los llamados a favor cual esos canales son responsables. En los últimos años se han registrado del cambio es una forma de dar ímpetu a cambios de las políticas para casos de campañas de ONG con resultados negativos, como el retiro de reforzar la igualdad. El octavo ODM se relaciona con mayor oferta de donantes de proyectos de infraestructura y reasentamiento únicamente ayuda y alivio de la deuda y con políticas comerciales más equitativas. para que después los gobiernos sigan adelante de todas maneras sin Como parte de la Cumbre+5 del Milenio, en septiembre de 2005, se ningún seguimiento internacional de las consecuencias sociales y am- analizaron los avances en el cumplimiento de esta meta. bientales. El Compromiso con el Índice de Desarrollo, bajo la dirección del Centro para el Desarrollo Global y la revista Foreign Policy, es una inicia- Análisis e investigación. El análisis socioeconómico y las investigacio- tiva más para hacer seguimiento a las políticas de los países ricos. El nes en políticas también sirven parta convertir en objetos del debate y la Índice analiza más indicadores que el octavo ODM, entre ellos medio acción públicas al ámbito particular de la desigualdad. El análisis global ambiente, seguridad, inversión y tecnología (Centro para el Desarrollo de la discriminación de género y de las mujeres y niñas desaparecidas Global 2004). En tanto surgen algunos interrogantes respecto de la (recuadro 2.9) ha servido de acicate a la acción pública tendiente a repa- metodología, en particular de totalizar puntajes en varios campos, el rar las desigualdades de género. De igual manera, el análisis ex ante y las índice indica la forma en que a algunos países les va mejor que a otros en investigaciones en política constituyen ingredientes esenciales de algunos campos ­por ejemplo, a Noruega le va bien en ayuda pero mal sustentación del diseño de las propuestas de las políticas. El enfoque de en comercio; Suiza tiene un puntaje malo en comercio pero le va bien en gran caudal de investigaciones recientes, entre ellas evaluaciones serias medio ambiente; Estados Unidos tiene una calificación mala en medio de impacto han sido las maneras eficientes y eficaces para alcanzar los ambiente pero, con Canadá, tiene las mejores políticas migratorias­ y la ODM. Cuanto más grande sea el caudal de investigación que realicen manera en que todos los países tienen oportunidades considerables para los investigadores de países en desarrollo y se realice con esos investiga- mejorar sus propias políticas. dores, tanto mayores las probabilidades de que los resultados de esas investigaciones iluminen la formulación de las políticas. Movilización ciudadana. En años recientes ha crecido la movilización En los intentos de cambio fallidos han estado ausentes algunos de ciudadana, que combina tanto grupos de interés populares como de estos elementos clave. Se realizan análisis e investigaciones de las políti- clase media de un país a otro. En algunos casos ha surgido un movi- cas y se proponen soluciones técnicas; sin embargo, falta la voluntad miento social internacional, una red o una alianza internacional tra- política para llevarlos a cabo, debido a que los líderes políticos no asig- tando de influir en la agenda global. Ejemplo de ello lo constituye el nan importancia a este asunto o no se conforman coaliciones que garan- lanzamiento en 1999 de la Iniciativa Mejorada de PPMI. Si bien, la ticen el apoyo suficiente. En otros casos, si bien es fuerte, la movilización Iniciativa PPMI original beneficiaba a algunos países, los avances eran popular carece de propuestas de reforma bien desarrolladas factibles de lentos y hubo varios problemas. Para 1999, ya existía conciencia sobre realizar. En verdad algunas campañas de ONG han tenido resultados muchos de esos problemas pero, como requería de mayor financiación negativos, como cuando las organizaciones internacionales han retirado una iniciativa más amplia tenía que reunir respaldo en países acreedo- su apoyo a proyectos que son objeto de crítica internacional únicamente res y en los comités ejecutivos del Banco Mundial y del FMI. La cam- para que después los gobiernos sigan adelante sin ningún seguimiento paña del Jubileo de 2000, inspirada en la idea del Jubileo Cristiano, internacional de las salvaguardas sociales y ambientales. con una mezcla de sensibilización sobre los efectos nocivos de una deuda excesiva con un llamado al perdón de la deuda, movilizó a centenares Organizaciones internacionales. Las organizaciones financieras inter- de miles de personas en países como Alemania, Italia, Estados Unidos nacionales pueden ayudar a hacer realidad acciones mundiales a favor y Reino Unido. Los gobiernos de esos países mostraron interés y por de la igualdad organizando las agendas y ofreciendo el punto focal de último estuvieron de acuerdo en realizar algunas acciones, ampliar la las negociaciones internacionales. Los mecanismos de resolución de con- Iniciativa PPMI y cancelar la deuda bilateral. Las campañas para re- flictos y de observancia de que disponen esos organismos ayudan a ga- formar las políticas del Banco Mundial sobre pueblos indígenas, rantizar la aplicación de las políticas que ellos mismos formulan. Sin reasentamiento y otras salvaguardas, constituyen otros ejemplos de embargo, la estructura de gobernabilidad del Banco Mundial y del FMI presión de organizaciones de la sociedad civil que producen cambios no ha evolucionado al unísono de las mayores dimensiones y funciones en las normas. de los nuevos mercados y de los nacientes países en desarrollo y en tran- En el segundo conjunto de casos, las normas internacionales existen sición en la economía mundial. Es más, en los procesos decisorios de en el papel y los movimientos sociales las hacen efectivas volviéndolas esos organismos, cumplen una función limitada los países pequeños de visibles e insistiendo en su ejecución. Si bien, en muchas ocasiones, este ingreso bajo. Los gobiernos de países industrializados cuentan con la proceso se da en el ámbito de país, involucra la interacción con cambios mayoría de los votos en las juntas de directores del FMI y del Banco globales de normas y de políticas. Las iniciativas de comercio ético que Mundial, y a más de cuarenta países africanos los representan dos direc- se analizaron en secciones anteriores son movilizaciones ciudadanas para tores ejecutivos. obligar al cumplimiento de leyes globales y locales. De manera análoga, Aunque con avances limitados, se han analizados varias opciones para el trabajo que han llevado a cabo movimientos indígenas, ONG y otros reforzar la participación en el FMI y el Banco Mundial. En abril de activistas ha garantizado el reconocimiento (en la práctica) del peso le- 2005, los ministros del Grupo intergubernamental de Veinticuatro hizo gal del Pacto 169 de la OIT en varios países. Como lo señala la expe- un llamado vehemente a favor de la creación de una nueva fórmula de 174 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 cupo (los derechos de voto dependen de los cupos), lo cual otorgaría Resumen mayor peso para que las medidas del producto interno bruto se midie- En resumen, el papel que pueden cumplir las acciones globales es clave ran en términos de la paridad del poder adquisitivo. Asimismo, para para reparar las normas inequitativas y para ayudar a nivelar las dota- restablecer la participación original del poder total de votación de los países pequeños de ingreso bajo, los ministros señalaron la necesidad de ciones. Deben ser más equitativas las normas que rigen el mercado la- aumentar los votos básicos y así fortalecer la participación de esos países.41 boral, de productos, de ideas, de capital y el uso de los recursos naturales. Importancia capital reviste lograr avances para reforzar la expresión y la Si bien es posible respaldar con la ayuda la acción interna para construir participación de los países en desarrollo en el proceso decisorio del Banco las dotaciones de los pobres, lo cierto es que no es posible si la ayuda se Mundial y del FMI para acrecentar la legitimidad de las instituciones despilfarra, si la ayuda sirve para respaldar gobiernos corruptos o debi- financieras internacionales y reforzar la efectividad de esas instituciones lita la responsabilidad interna. En especial, los cambios requerirán de para fomentar mayor equidad mundial. La Décimatercera Revisión Ge- mayor responsabilidad en el ámbito global, con mayor representación neral de los Cupos del FMI brinda una oportunidad única para avanzar de los intereses de los pobres en los órganos encargados de formular las en el estudio de aspectos de cupos, expresión y participación. normas. Logro de una mayor equidad mundial 175 En foco 7: Acceso a los medicamentos Equilibrar el acceso de los pobres del mundo a los medicamentos con iniciativas de innovación farmacéutica ¿Cuál es la manera más adecuada para ampliar en los países en desarrollo el acceso a los medicamentos, manteniendo al mismo tiempo incentivos para la investigación farmacéutica? Una solución posible conlleva la aceptación que los mercados de los medicamentos están lejos de ser uniformes y que para el acceso y para los incentivos importan tanto el carácter de las enfermedades como el ingreso de los países. A unque algunas enfermedades, como el altruismo o por curiosidad científica, estarían ses industrializados a asumir con sus propios go- paludismo, afectan a los países pobres dispuestas a dedicar parte de su tiempo a in- biernos compromisos legalmente vinculantes en sobre todo, ha sido muy escasa la in- vestigar sobre enfermedades tropicales (algo el sentido de no obligar al cumplimiento de los versión en I&D que se ha hecho en esas enfer- similar a lo que sucede con software de origen derechos de patente en determinados mercados medades y pocos los tratamientos disponibles. abierto). Después, las pautas que surjan se de productos farmacéuticos. A estos mercados se En los últimos años ha sido mucha la atención podrían incorporar en alguno de los demás les definiría como los que, en conjunto, repre- que se ha dedicado a la creación de los incenti- planes para las etapas siguientes del desarro- sentan la base, es decir, 2% de las ventas globales vos correctos y a la estructuración de la financia- llo y las pruebas clínicas.4 de medicamentos en cada clase de enfermedad ción para aumentar las inversiones en I&D en (véase el gráfico a continuación). medicamentos para el tratamiento de enferme- De por sí, ofrecer en los países pobres protec- A lo largo del eje horizontal del gráfico apare- dades que asolan a los países en desarrollo, para ción de patentes de medicamentos destinados en cen las clases de enfermedad, las cuales se relacio- las cuales el potencial comercial no ofrece estí- principio para los mercados de esos países, no nan así: a la izquierda aparecen las enfermedades mulos suficientes.1 Entre las iniciativas de las po- generaría los incentivos suficientes debido a lo que se concentran en los países pobres, y aque- líticas se mencionan las siguientes: demasiado bajo del poder adquisitivo de esos llas con una incidencia mundial aparecen hacia países. Sin embargo, aun un incremento peque- la derecha. A lo largo del eje vertical están los · Aumentar la investigación a través de insti- ño de los incentivos a la investigación con base países ordenados según el ingreso per cápita. La tuciones del sector público: por ejemplo, los en el mercado podría constituir parte útil de una zona blanca indica la "región genérica" que crea- programas que coordina el Instituto Nacional estrategia más amplia para abordar el tratamiento rían las políticas. Las empresas podrían fabricar de Estados Unidos de Alergias y Enfermeda- de enfermedades específicas al mundo en desa- productos genéricos dentro de la región genéri- des Contagiosas, el Programa Especial de la rrollo. ca y comercializarlos sin que del sistema de pa- Organización Mundial de la Salud de Inves- Otras enfermedades tienen incidencia global tentes surgiera ninguna complejidad política o tigación y Capacitación en Enfermedades Tro- y mercados en el mundo entero y son causa de de procedimiento. Cada año se volvería a deter- picales y la Iniciativa sin fines de lucro de muerte y de incapacidad entre los pobres. En las minar la región genérica con el fin de acoger los Medicamentos para Enfermedades Desaten- regiones de mortalidad elevada en el mundo, se cambios en el ingreso y la evolución de los mer- didas, que auspicia Medécins Sans Frontiérès. considera que la enfermedad cardiovascular es cados. · Crear alianzas entre el sector público y el pri- causa de una proporción mayor de la carga total Considerando que las enfermedades que apa- vado, como la Empresa en Participación para de la enfermedad que la combinación del palu- recen en la izquierda se concentran más en paí- Medicinas contra el Paludismo y la Iniciativa dismo y de otras enfermedades tropicales.5 ses en desarrollo, el punto de corte de 2% de de Vacunación contra el Paludismo, la Inicia- Si bien, en los países pobres muchas personas mercados globales se alcanza a niveles inferiores tiva Internacional de Vacunación contra el padecen de enfermedades globales, ellas repre- de PIB real per cápita. Tal vez parezca contrario SIDA y la Alianza Global para el Desarrollo sentan una parte insignificante del mercado co- a la intuición proponer una diferenciación de este de Medicamentos para la Tuberculosis. mercial. Según estimaciones, en la actualidad casi · Diseñar un compromiso de compra de nue- la mitad de la gente del mundo vive en países Región genérica propuesta vas vacunas ("AdvancedMarkets"). Con el aus- que, juntos, representan menos de 2% del gasto picio de la Fundación Bill y Melinda Gates, global en medicamentos para el tratamiento de se han sentado las bases para crear mercados, la enfermedad cardiovascular.6 Debido a la gran haciendo que los donantes se comprometan, asimetría en los mercados, a muchos de los po- por adelantado, a pagar parte del costo de bres se les podría permitir el acceso genérico a una nueva vacuna, sin descubrir todavía, a clases importantes de medicamentos sin ningún un precio garantizado. Ello brindaría un in- menoscabo a los incentivos a la investigación. El centivo a las empresas para invertir en este enfoque de presentación de solicitud de licencia campo.2 (En investigación agrícola pertinen- en el extranjero que se describe a continuación te a los países en desarrollo, se ha propuesto constituye una manera factible de lograr el re- una iniciativa similar3). sultado que se menciona. · Desarrollar un enfoque abierto a la investi- gación temprana de enfermedades tropicales. Compromiso legalmente vinculante La idea consiste en aprovechar los conoci- de no obligar al cumplimiento de los mientos especializados y los recursos de cien- derechos de patente tíficos de la academia, estudios, investigadores Las propuestas que se analizan en el presente del sector público y de otros que, o bien por contexto7 obligarían a los inventores en los paí- Fuente: Lanjouw (2004). 176 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 tipo, pero es precisamente para enfermedades que patentes dondequiera así lo deseen y, en el mo- dientes a cumplir las obligaciones con el TRIPS se concentran en los países en desarrollo que es mento de solicitar una patente, no se necesitaría y cualesquiera obligaciones de tratados bilatera- posible que se requiera que incentivos para el ninguna decisión relacionada con las políticas. En les, en concordancia con los planes actuales de desarrollo de producto provengan de las ventas su lugar, las decisiones que tengan que ver con esos países. Desde el punto de vista de las paten- en el mundo en desarrollo. las políticas ­sobre dónde obligar al cumplimien- tes, a los países en la región genérica se les trata- A los países más pobres que aparecen debajo to de los derechos de patente­ surgirían única- ría como un solo país. La producción se podría de la raya punteada se les permitiría el uso de mente después del ingreso de los productos al concentrar en cualquier país y los medicamentos genéricos en todos los productos farmacéuticos. mercado. Para garantizar la observancia, si el te- se podrían exportar a todos los demás países que Los países que aparezcan más arriba de la raya, nedor rompiera el compromiso y comenzara una conformen ese grupo, sin costo alguno asociado como India, tendrían una situación variada. En acción de cumplimiento en alguno de los merca- con las patentes ni con otorgamiento obligatorio tanto se encuentren en la región genérica para dos prohibidos, el tenedor de la patente perdería de licencias. enfermedades más globales, esos países queda- el derecho a obligar al cumplimiento de la pa- De manera que, si cualquier país en la región rían en el entorno TRIPS de enfermedades que tente interna sobre el mismo producto. genérica tuviera la capacidad de producir un se concentran en el mundo en desarrollo. Las Se necesitaría que la ejecución se coordine en medicamento determinado, entonces todos los políticas no tienen efecto alguno para los merca- todos los países industrializados que realizan ac- demás países en la región podrían aprovechar la dos en la zona gris por encima de la raya curva. tividades de investigación farmacéutica, entre capacidad de producción de ese país. Lo anterior Permanecen inalterables tanto las responsabili- ellos, Canadá, Europa, Japón y Estados Unidos, ayudaría a resolver el problema de que la ma- dades como las flexibilidades de TRIPS. por lo menos. Las políticas necesitarían de legis- yoría de países pequeños no cuenten con la ca- El tamaño de la región genérica depende lación para enmendar la ley de patentes de cada pacidad ni el tamaño del mercado para lograr de dos parámetros: el nivel de ingreso tope país. Ello incluiría, en Estados Unidos y Reino convertir en una actividad viable la producción (US$5.000 en el presente contexto) y, lo más Unido, agregar la declaración de un inventor a interna de medicamentos genéricos. importante, el punto de corte (2% en el presen- un proceso existente de presentación de solici- Las empresas se han mostrado dispuestas a te contexto). tud de licencia en el extranjero; otros países ten- asumir un compromiso voluntario en el sentido La propuesta se ejecutaría haciendo que, como drían que estipular en sus propias leyes una de no ejercer derechos de patente en los países parte del proceso de obtener una licencia para disposición de presentación de solicitud de licen- más pobres. La propuesta de presentación de so- presentar declaraciones de patentes en el extran- cia en el extranjero.8 Una organización interna- licitud de licencia en el extranjero que se debate jero (la declaración de licencia en el extranjero), cional podría encargarse de hacer la clasificación en el presente contexto, asumiría ese compromi- los inventores de países industrializados asuman de países y clases de enfermedades y cada año se so y lo convertiría en parte confiable del sistema un compromiso legalmente vinculante con sus haría la revisión de esa clasificación. global de normas. propios gobiernos de no obligar el cumplimien- A los países en desarrollo no se les exigiría to de los derechos de patentes en la región gené- emprender acciones para ejecutar las políticas que rica. Las empresas continuarían obteniendo se mencionan. Continuarían con las acciones ten- Fuente: Lanjouw (2002, 2004). Epílogo 177 Epílogo En el Informe se plantea que la equidad ocupa el lugar central en la cias, el mejoramiento de la salud y la capacidad de todas las personas para interpretación de la experiencia del desarrollo y en el diseño de las polí- participar de actividades sociales y económicas y de manejar los riesgos ticas del desarrollo ­y que, en el pensamiento contemporáneo, a ese que enfrentan. Si bien el Desarrollo Humano2 fue el eje del Informe sobre el lugar se le ha dado una interpretación errónea y se le ha subvalorado. Desarrollo Mundial, año 1980, los organismos de las Naciones Unidas ­en No obstante, los autores del Informe no proponen un contexto nuevo particular el PNUD en la serie de Informes sobre Desarrollo Humano más para el desarrollo. Por el contrario, reconocer la importancia de la (Naciones Unidas 2003)­ asumieron la posición de vanguardia para po- equidad (es decir, la igualdad de oportunidades y el evitar la privación ner esas preocupaciones en el centro de la agenda del desarrollo. La comu- absoluta) implica la necesidad de integrar los enfoques existentes y de nidad del desarrollo en su totalidad ha seguido (con plena justificación) el ampliarlos. Los autores buscan en el presente epílogo situar el análi- ejemplo de los organismos de las Naciones Unidas. sis y los mensajes del Informe en el contexto de algunas de las prin- Para el Banco Mundial, el Informe sobre el Desarrollo Mundial, año cipales corrientes contemporáneas de pensamiento y de acción en el 1990, con la Pobreza3 como tema central, teniendo como base estas dos desarrollo. primeras corrientes de pensamiento del desarrollo, marcó el comienzo En la médula del discurso del desarrollo han existido durante los de un proceso de muchos años para hacer de la reducción de la pobreza últimos treinta años cuatro tendencias amplias de pensamiento: la fun- el objetivo dominante de la institución. El Informe de 1990 planteaba ción central de los mercados como mecanismos de asignación de recur- que la reducción de la pobreza requería una estrategia de dos partes: sos, la importancia del desarrollo humano, el papel de las instituciones y generación de empleo por medio de un crecimiento de base de mercado, un enfoque en el otorgamiento de poder. y expansión del capital humano, sobre todo a través de la oferta de base El énfasis de la primera corriente se pone en la superioridad de los amplia de servicios sociales. mercados sobre la planificación central como mecanismos amplios para Durante los noventa, ocuparon los primeros lugares de importancia asignar recursos y para determinar la evolución de la actividad econó- la tercera y la cuarta corrientes de pensamiento. La tercera corriente mica. En la economía siempre ha existido la comprensión de este hecho; hacía hincapié en la función de las "instituciones" en el desarrollo, con sin embargo, hubo una época cuando se trataba de una opinión minori- base tanto en las tendencias del pensamiento académico como de la taria entre los economistas del desarrollo.1 La situación dio un viraje práctica del desarrollo en muchas organizaciones. Esa tendencia era el definitivo en los ochenta, cuando primero India y luego China abando- reflejo de la aceptación en el sentido que los mercados, independiente- naron el sistema de planificación central y hubo una comprensión más mente de su importancia, no funcionan en el vacío. Los mercados nece- generalizada de la importancia de los incentivos para determinar el com- sitan normas y la observancia institucional de esas normas. El énfasis en portamiento individual (como consumidores, productores y regulado- las instituciones asumió formas diversas: el enfoque en los costos de la res). El punto lo subraya el posterior crecimiento acelerado y sostenido corrupción; la preocupación más amplia con la gobernabilidad; el apoyo de esos dos países. En los noventa, la transición económica que siguió a a la reforma judicial; y la mayor comprensión práctica de la necesidad la planificación central en los antiguos Estados comunistas de Europa de una normatividad bien diseñada, responsable y eficaz de los mono- oriental y Asia central disipó toda noción seria en el sentido que era polios privatizados. posible el desarrollo sin mercados y sin el sector privado. La cuarta tendencia buscaba otorgar poder a la gente para la cual se Aunque a veces al "Consenso de Washington" resultante se le inter- suponía que ocurría el desarrollo. Si la reducción de la pobreza es la preta como contrario al Estado, no se trata del mensaje principal que meta central del desarrollo, los pobres deben tener muchísima partici- sobrevive a un análisis más medido. Por el contrario, justo como lo con- pación en la decisión de las direcciones que deben tomar esas metas. Si firmaron los hechos de los noventa en el sentido que los mercados eran el desarrollo necesita mercados y los mercados necesitan instituciones, esenciales para el desarrollo, esos hechos también demostraron que los debe haber claridad sobre la importancia de saber cómo se rigen esas buenos gobiernos son fundamentales para los mercados operativos. Los instituciones. Si el poder ayuda a determinar los resultados de los proce- mercados funcionan dentro de un contexto que lo determinan las insti- sos de mercado y de gobierno por igual, para el desarrollo debe ser im- tuciones y sólo funcionan tan bien como lo hagan esas instituciones. Por portante la distribución de ese poder sobre la población. En términos tanto, los mercados funcionan mejor cuando un Estado capaz mantiene prácticos, el objetivo del énfasis en el otorgamiento de poder ha sido la el orden dentro del imperio de la ley, ofrece una normatividad eficaz, mayor participación de los pobres en proyectos que los afectan, mayor estabilidad macroeconómica y otros bienes públicos y corrige otras fa- preocupación con la economía política del respaldo a las reformas e in- llas del mercado. dagaciones sobre el papel de la cultura en el desarrollo. La segunda corriente considera que el desarrollo humano es esencial El objetivo de varios Informes sobre el Desarrollo Mundial ha sido el de para el proceso de desarrollo, a través de la expansión de las competen- integrar la tercera y la cuarta corrientes de pensamiento: el Informe de 177 178 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 1997 sobre "El Estado en un mundo cambiante",4 el Informe de 2002 drá la recaudación tributaria forzosa. Permitirá que los bancos conser- sobre "Instituciones para los mercados"5 y, de manera emblemática, el ven algún poder de mercado y hagan empréstitos a los amigos del go- Informe del milenio 2000/01 sobre "Ataque a la pobreza".6 El Informe bierno, antes que permitir el ingreso de la competencia y el fomento de de 2001 planteaba que la reducción de la pobreza exige la expansión de la misma que obliga a los intermediarios a buscar los mayores rendi- las oportunidades de los pobres (en particular a través del crecimiento mientos del capital. Las políticas que, según se percibe, no logran resol- orientado al mercado), el otorgamiento de poder a los pobres y medidas ver las inequidades ineficientes son, implícita o explícitamente, el que ofrezcan seguridad para los pobres. La anterior síntesis se hizo rea- resultado de opciones de política. lidad en el Banco Mundial en un Marco Estratégico para el desarrollo, También son perjudiciales para la prosperidad los fracasos en la ac- compuesto por dos pilares: crear un clima de inversión sano y otorgar ción pública como los que se acaban de mencionar, los cuales surgen de poder a los pobres.7 la inequidad y la perpetúan. Aquellos que carecen de las oportunidades El primer pilar mezclaba las tendencias de pensamiento sobre la pri- no pueden hacer un aporte al desarrollo de sus países. Se desperdician macía de los mercados y sobre la centralidad de las instituciones. Adu- sus posibles talentos, y se subutilizan el capital, la tierra y otros recur- cía que la única manera en que los mercados podían producir los mejores sos. El control desigual sobre los recursos refuerza la concentración de- resultados posibles para la inversión y el crecimiento era contando con sigual de poder y ello se refleja en instituciones con peor gobernabilidad: instituciones de gobernabilidad que al mismo tiempo fueran eficaces y no se obliga a ser más responsables a los organismos encargados de la responsables. En el Informe de 2005 "Un mejor clima de inversión para prestación de servicios públicos. Si todo el poder que se ejerce en los todos"8 se analizó este concepto. encargados de hacer cumplir la normatividad es el de los amigos de Así mismo, la segunda columna fue una mezcla, si se la puede califi- quienes deben cumplir las normas, es improbable que mejore mucho la car así: al tratar de otorgar poder a los pobres ­a quienes se les debe calidad de las instancias reguladoras. Las fuerzas de la policía y los siste- considerar como los sujetos dinamizadores del desarrollo, no como obje- mas judiciales no van a tratar a todos con el mismo rasero. Y así sucesi- tos pasivos del desarrollo­ mezcló la teoría sobre el desarrollo humano, vamente. Lo único que logran esas fallas institucionales es acrecentar las instituciones y el otorgamiento de poder. En el Informe de 2004 los efectos negativos de la desigualdad en el desarrollo. "Servicios para los pobres", se analizan estos aspectos de la prestación de Las políticas de gobierno son lo que son ­desde Malí hasta Chile­ servicios básicos.9 porque alguien las formula. Ningún grupo es impotente, a menos que Si bien son complementarios los elementos diversos de la teoría y de otro grupo sea poderoso. Si la distribución inequitativa de las oportunida- las políticas ­y, a decir verdad, se les ha considerado elementos de un des significa que es inadecuado el clima de inversión para grupos nume- proceso "integral" u "holístico" de desarrollo­ a menudo, en la práctica, rosos, este hecho tiene una relación estrecha con la carencia de poder de se han visto menoscabados los informes relacionados con las distintas esos grupos para afectar los procesos decisorios que podrían resultar en corrientes debido a dos limitaciones importantes. Una es la tendencia a cambios en el tiempo en esa distribución. Y si existe un desequilibrio en compartimentar la pobreza. La segunda es tratar por separado las accio- el poder, se debe a la desigualdad de la riqueza y de las oportunidades nes en los distintos ámbitos. Existe la tendencia de asignar a gestores económicas. Las trampas de las desigualdades son círculos viciosos con macroeconómicos y a ministerios del comercio las políticas relacionadas desigualdades económicas y políticas que se refuerzan mutuamente en- con los mercados y las políticas macroeconómicas, como si el "clima de tre sí. inversión" sólo le concerniera a los ricos o como si los pobres sólo pudie- A lo largo del Informe se ha planteado que las reformas de las políti- ran beneficiarse tangencialmente de los efectos de filtración de las in- cas y la reforma institucional pueden servir para escapar de estas tram- versiones que hoy día hacen los ricos. pas de la desigualdad y convierten a los círculos viciosos en un proceso Por el contrario, a veces pareciera como si el otorgamiento de poder virtuoso de mayor igualdad en las oportunidades económicas que refuerza no tuviera efecto alguno en la calidad de las instituciones, en las oportu- mayor equidad política y viceversa. Son varias las maneras en que pue- nidades de inversión de los pobres o en el proceso de crecimiento de la den lograr las reformas. Y esas maneras tienen una relación estrecha economía. Según el punto de vista anterior, el otorgamiento de poder con las cuatro corrientes de pensamiento a las que se ha aludido. Las debe ser el santuario de ONG bien intencionadas y de personas interesa- mediaciones que construyan mayores capacidades humanas para quie- das en el desarrollo, sin mucha importancia para el desempeño econó- nes tienen las oportunidades más limitadas (los pobres, por lo general) mico. prepararán a los pobres para ser más productivos en términos económi- Es equivocada en extremo una separación de los dos pilares como la cos y más eficaces en términos políticos. Los procesos que redistribuyan anterior ­para el clima de inversión y para el otorgamiento de poder. En el acceso a la tierra o a los servicios de infraestructura o, en verdad, a la el análisis que se hace en este Informe se señala que en la privación justicia, pueden acrecentar tanto el otorgamiento de poder como las tanto de poder como de oportunidades de inversión yacen las causas oportunidades de inversión de los pobres. Y fomentar la justicia en los fundamentales de la pobreza. La falta de ingresos, la falta de acceso a los mercados tiene relación plena con mejorar la calidad de las instituciones servicios, la carencia de bienes ­estas privaciones acompañan la ausen- que respaldan los mercados y los complementan de maneras que am- cia de expresión, la falta de poder, la carencia de estatus. Las capacida- plían el acceso y garantizan normas equitativas. des de inversión de quienes cuentan con oportunidades limitadas se Lo anterior es consistente con los pilares gemelos de un mejor clima podrían ver reforzadas por la acción pública invirtiendo en el capital de inversión y mayor poder para los pobres. Deja claro que ­para la humano de esas personas y en la infraestructura que utilizan, garanti- mayoría de la gente en el mundo en desarrollo y, ciertamente, para los zando la equidad y la seguridad de los mercados en los cuales esas perso- pobres­ no es posible tener el uno sin el otro. Un clima adecuado de nas realizan transacciones. Y si la acción pública no logra hacerlo, será inversiones acerca de oportunidades económicas reales. La equidad es porque, de alguna manera, se ha decidido hacer lo contrario. En ese acerca de nivelar el campo de juego, de manera que, antes que el géne- caso, antes que invertir, por ejemplo, en las escuelas y en las universida- ro, la raza, la trayectoria familiar u otras circunstancias determinadas, des que utilizan los pobres, el gobierno hará inversiones en escuelas o la razón de las oportunidades sean el talento y el esfuerzo. Un campo de universidades costosas. En vez de construir vías, el gobierno no impon- juego económico nivelado no es sostenible sin un campo de juego políti- Epílogo 179 co nivelado, y viceversa. Si se quiere un mejor clima de inversión para a una de asociación, en la que los países en desarrollo asuman una clara todos, se debe querer mayor poder para todos. Y la combinación de los posición de vanguardia en la formulación de sus propias políticas y en el dos implica equidad. diseño de sus propias instituciones. Los aspectos anteriores aplican en el ámbito global con igual fuerza. En el Informe se pone énfasis en la importancia de ese pacto y de Las extraordinarias desigualdades de oportunidad que confrontan las una asociación internacional más igual. Sin embargo, de igual ma- personas que nacen en países diferentes son el reflejo de historia políti- nera pone de relieve las desigualdades en el proceso de fijación de las cas y económicas diferentes de una nación a otra. En tanto, sin duda reglas del juego en el campo internacional. Las desigualdades en el alguna son fundamentales las políticas internas, las interacciones globales poder económico y político en el ámbito global influyen en el diseño ayudan a moldear el contexto para la economía nacional y para el pro- de las normas de maneras que, antes que expandir, suelen restringir greso social. De manera explícita, el Consenso de Monterrey hizo hinca- las oportunidades de los países pobres y, más aún, de grupos más pié en la necesidad de un pacto entre sociedades ricas y pobres para pobres en esos países. Por tanto, y justo como sucede en el contexto poder lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio. El consenso es interno, es más probable que la equidad y la eficiencia en el ámbito consciente del papel de acción que juegan los países ricos, en particular internacional se logren por medio de reformas que refuercen el po- en el campo de la ayuda y el comercio. Respecto de la ayuda, ello se der y amplíen el acceso económico de los países donde viven los po- refleja en el afán por cambiar la relación donante-receptor de una de dar bres del mundo. Nota bibliográfica El presente informe se nutre de una gama amplia de documentos del Stefanova, Nicholas Stern, Kalanidhi Subbarao, Mark Sundberg, Rosa Banco Mundial así como de numerosas fuentes externas. Las personas Alonso i Terme, Vinod Thomas, Peter Timmer, Bernice K.Van que se mencionan a continuación tuvieron a su cargo la elaboración de Bronkhorst, Rogier J. E. van den Brink, Rudolf Van Puymbroeck, Tara los documentos de antecedentes: Martin Andersson, Armando Vishwanath, Adam Wagstaff, L. Alan Winters, Ruslan Yemtsov, Nobuo Barrientos, Carles Boix, Leila Chirayath, Stijn Claessens, Klaus Decker, Yoshida, Mary Eming Young, Hassan Zaman y Heng-Fu Zou. Ashwini Deshpande, Leopoldo Fergusson, José Fernández Albertos, Ayuda invaluable se recibió de Jean-Pierre S. Djomalieu, Gytis Christer Gunnarsson, Emmanuel Gymi-Boadi, Karla Hoff, Markus Kanchas, Polly Means, Nacer Mohamed Megherbi y Kavita Watsa. Jäntti, José Antonio Lucero, Marco Manacorda, Siobhan McInerney- Christopher Neal y Stephen Commins colaboraron en consultoría y Lankford, Joy Moncrieffe, Enrico Perotti, Vibha Pinglé, Pablo Querubi, divulgación con los miembros del equipo. Martin Ravallion, Michael Ross, Juho Saari, Rachel Sabates-Wheeler, No obstante el esmero puesto en la elaboración de un listado inte- Carolina Sánchez Páramo, Norbert Schad y Andrew Shepherd, Milena gral de colaboradores, es posible que, sin querer, se hayan omitido los Stefanova y Juhana Vartiainen. nombres de algunas personas. Los miembros del equipo ofrecen discul- Los documentos de antecedentes del Informe se encuentran en el pas por cualquier descuido y reiteran sus agradecimientos a todos aque- sitio http://www.worldbank.org/wdr2006, en "Documentos de ante- llos que colaboraron en la preparación del presente Informe. cedentes" o en la oficina del Informe sobre el desarrollo mundial. Las opiniones aquí expresadas no reflejan necesariamente los puntos de vis- Documentos de antecedentes ta del Banco Mundial ni los del presente Informe. Andersson, Martin y Christer Gunnarsson. "Egalitarianism in the Process of Muchas otras personas del Banco Mundial y de fuera aportaron sus Modern Economic Growth: The Case of Sweden". opiniones a los miembros del equipo. Las siguientes personas hicieron Barrientos, Armando. "Cash Transfers for Older People Reduce Poverty and comentarios y aportes valiosos: Nisha Agrawal, Asad Alam, Sabina Inequality". Alkire, Sudhir Anand, Cristian Baeza, Gianpaolo Baiocchi, Catherine Boix, Carles. "Spain: Development, Democracy and Equity". Baker, Judy L. Baker, Giorgio Barba Navaretti, Catherine Barber, Chirayath, Leila, Caroline Sage y Michael Woolcock. "Customary Law and Policy Jacques Baudouy, Gordon Betcherman, Lisa Bhansali, Vinay K. Reform: Engaging with the Plurality of Justice Systems". Bhargava, Amar Bhattacharya, Nancy Birdsall, Andrea Brandolini, Claessens, Stijn y Enrico Perotti. "The Links Between Finance and Inequality: John Bruce, Barbara Bruns, Donald Bundy, Luis Felipe López Calva, Channels and Evidence". Shubham Chaudhuri, Martha Chen, Shaohua Chen, Aimee Christensen, De Haan, Arjan. "Disparities Within India's Poorest Regions: Why Do The Denis Cogneau, Giovanni Andrea Cornia, Anis Dani, Roberto Dañino, Same Institutions Work Differently In Different Places?" Jishnu Das, Klaus Decker, Arjan de Haan, Klaus Deininger, Asli Decker, Klaus, Siobhan McInerney-Lankford y Caroline Sage. "Human Rights Demirguc-Kunt, Kemal Dervis, Jean-Jacques Dethier, Shanta and Equitable Development: `Ideals', Iissues and Implications". Devarajan, Peter A. Dewees, Charles Di Leva, Mala Escobar, Antonio Decker, Klaus, Caroline Sage y Milena Stefanova. "Law or Justice: Building Estache, Joan Maria Estebán, Shahrokh Fardoust, Massimo Florio, David Equitable Legal Institutions". Freestone, Adrian Fozzard, Teresa Genta Fons, Vivien Foster, M. Louise Deshpande, Ashwini. "Affirmative Action in India and the United States". Fox, Sebastián Galiani, Alan Gelb, Alec Gershberg, Elena Glinskaya, Hoff, Karla. "What Can Economists Explain by Taking into Account People's Delfin Go, Carol Graham, Maurizio Guadagni, Susana Cordeiro Gue- Perceptions of Fairness? Punishing Cheats, Bargaining Impasse y Self- Perpetuating Inequalities". rra, Isabel Guerrero, David Gwatkin, Jeff Hammer, Patrick Heller, Jäntti, Markus, Juho Saari y Juhana Vartiainen. "Country Case Study: Finland- Amy Jill Heyman, Bert Hofman, Patrick Honohan, R. Mukami Kariuki, Combining Growth with Equity". Christine Kessides, Homi Kharas, Elizabeth King, Larry Kohler, Jacob Lucero, José Antonio. "Indigenous Political Voice and the Struggle for Kolster, Somik Lall, Ruben Lamdany, Danny M. Leipziger, Victoria Recognition in Ecuador and Bolivia". Levin, Sandy Lieberman, Peter Lindert, Amy Luinstra, Xubei Luo, Bill Moncrieffe, Joy. "Beyond Categories: Power, Recognition y the Conditions for Maloney, Katherine Marshall, Siobhan McInerney-Lankford, Stephen Equity". Mink, Pradeep Mitra, Ed Mountfield, Chris Murray, Edmundo Pinglé, Vibha. "Faith, Equity y Development". Murrugarra, Mamta Murthi, Ijaz Nabi, Mustapha K. Nabli, Julia Rao, Vijayendra. "Symbolic Public Goods and the Coordination of Collective Nielson, Pedro Olinto, Robert O'Sullivan, Ça¢glar Özden, John Page, Action: A ComParison of Local Development in India and Indonesia". Sheila Page, Guillermo Perry, Lant Pritchett, Agnes Quisumbing, Ravallion, Martin. "Why Should Poor People Care about Inequality?" Maurizio Ragazzi, Robin Michael Rajack, Raghuram G. Rajan, Dena Ross, Michael. "Mineral Wealth and Equitable Development". Reingold, Kaspar Richter, María Estela Rivero-Fuentes, Peter Roberts, Sabates-Wheeler, Rachel. "Asset Inequality and Agricultural Growth: How Are John Roemer, Fabio Sánchez, Milena Sánchez de Boado, Stefano Patterns of Asset Inequality Established and Reproduced?" Scarpetta, George Schieber, Maurice Schiff, Jesica Seacor, Binayak Sen, Shepherd Andrew y Emmanuel Gyimah-Boadi con Sulley Gariba, Sophie Shekhar Shah, Tony Shorrocks, Ricardo Silveira, Nistha Sinha, Milena PlagersonyAbdulWahabMusa".BridgingtheNorth-southDivideinGhana". 181 Notas Panorama general afecta más a los grupos pobres, de maneras no relacionadas con sus oportunida- 1. Las tasas de mortalidad infantil se computan separadamente sólo a nivel des de inversión, y por tanto conduce a mayor ineficiencia y a la perpetuación de provincia, y no tienen en cuenta diferencias raciales, de género, ni otras de las desigualdades. diferencias sociales. Las estadísticas de esperanza de vida al nacer son para gru- 8. Estos promedios se basan en episodios reales y se refieren a la elasticidad pos de raza y género, y no tienen en cuenta diferencias regionales ni de ingre- total de la reducción de la pobreza ­incluidos cualesquiera cambios en la de- sos. Por tanto, las diferencias reales entre individuos típicos con las características sigualdad­ al crecimiento. "Baja" y "alta" desigualdad se refiere al coeficiente relacionadas, tienden a subestimarse. Además, la esperanza de vida de Ntha- Gini de 0,3 y 0,6 respectivamente. La elasticidad parcial de la pobreza al creci- biseng podría ser mucho menor si ella llegara a infectarse con VIH/SIDA, como miento, asumiendo que no haya ningún cambio en la curva Lorenz, muestra un les sucede a muchas mujeres sudafricanas. Los datos provienen de Day y descenso similar, pero no hasta cero (ver capítulo 4). Hedberg, 2004. Las predicciones de años de escolaridad se basan en informa- 9. Si bien la redistribución que eleva la equidad normalmente es de los ción desagregada ­por provincia, sexo, raza, ubicación rural-urbana, quintila grupos ricos en favor de los pobres, podría suceder que "buenas" redistribuciones según gasto en consumo y educación de la madre­ de la Encuesta sobre Fuerza fueran en favor de grupos que no son pobres, especialmente de los que están en Laboral y la Encuesta sobre Ingresos y Gastos para 2000, llevadas a cabo por la el medio. Esto dependerá de la naturaleza de la falla del mercado. Por ejem- Oficina de Estadística de Sudáfrica. plo, los beneficiarios iniciales de un sistema financiero menos capturado pue- 2. Los gastos predichos de consumo mensual en 2000 para personas con den ser pequeñas y medianas empresas. Los beneficios para los pobres se esas características fueron 119 rands (US$45 ajustados por PPA) para Nthabiseng producirán cuando el acceso mejorado a los servicios financieros entre los y 3.662 rands (US$1.370) para Pieter. El varón blanco promedio cuya madre empresarios de la clase media se traduzca en más rápido crecimiento y creación tiene un alto nivel de educación, que vive en Ciudad del Cabo y que está en el de empleos. 20% más alto de la distribución, se ubica en el percentil noventa y nueve de la distribución general del ingreso. Los datos provienen de la Encuesta sobre Fuerza Capítulo 1 Laboral y la Encuesta sobre Ingresos y Gastos para 2000. 1. Esta formulación se basa en Roemer (1998), pero también está relaciona- 3. También hay diferencias de ingresos, de consumo y otras: Sven puede da con los trabajos de Dworkin (1981a y 1981b) y de Sen (1985). esperar ganar US$833 mensuales, en contraste con US$207 para el sudafricano 2. Ver Rawls, 1971. promedio (Nthabiseng obtendrá US$44 al mes). Si Sven hubiera tenido toda- 3. Ver Acemoglu y Robinson, 2000; Bourguignon y Verdier, 2000, y Ferreira, vía más suerte y hubiera nacido en el mismo rango sueco de distribución del 2001. ingreso que Pieter en Sudáfrica, sus ingresos mensuales esperados se elevarían a 4. Este tema es recurrente en muchas disciplinas ­en sociología y antropo- US$2.203. Sven podrá visitar a voluntad cualquier país, en tanto que Nthabiseng logía, ver Bourdieu, 1986; Bourdieu, 1990, y Tilly, 1998; y en economía, ver y Pieter pueden estar seguros de tener que esperar horas por una visa que les Engerman y Sokoloff, 2001; Bénabou, 2000, y Piketty, 1995. pueden conceder o negar. 5. Acemoglu y Robinson (2000) ofrecen diversas perspectivas de las 4. En algunos casos, como la descolectivización de la agricultura en China a interconexiones entre desigualdad cultural, social y económica, y Stewart (2001) finales de los años setenta, una reforma puede conducir a mayor eficiencia y a presenta una discusión general de las desigualdades basadas en grupos. oportunidades más amplias, y sin embargo, a mayor desigualdad (intra-rural) 6. Appadurai, 2004. de ingresos. La experiencia de China ­y la descompresión de los salaries en una 7. Para mayor ilustración sobre esto, ver Bourdieu, 1990, acerca de violen- cantidad de economías en transición de Europa y Asia Central­ es una buena cia simbólica. ilustración de una cuestión más general: puesto que la equidad se refiere a 8. Steele, 1999. procesos justos y oportunidades iguales, no puede derivarse de la sola distribu- 9. Appadurai, 2004. ción del ingreso. Una mayor justicia generalmente conduce a menor desigual- 10. Para mayor ilustración sobre esas "desigualdades de agencia", ver Rao y dad de ingresos, aunque no siempre. Y no todas las políticas que reducen la Walton, 2004. desigualdad incrementan la equidad. 11. Ver también Birdsall, Graham y Sabbot, 1998, y Thorbecke, 2005. 5. Mazumder, 2005. 12. "Demasiado" y "demasiado poco" se usan aquí con respecto al óptimo 6. Otras interacciones entre desigualdad de oportunidades y condiciones social. Las decisiones normalmente son privativamente racionales. sociales también son de interés societario, incluidos los vínculos entre desigual- 13. El papel de la alta desigualdad de poder político y de riqueza como dad y crimen, y entre desigualdad y salud. En el informe los revisamos breve- barrera para el desarrollo económico en la era moderna, es un área de investiga- mente, pero nos concentramos en los canales de mayor significación directa ción rápidamente creciente. Sokoloff y Khan (1990); Engerman y Sokoloff (1997, para la equidad. 2002); Acemoglu, Johnson y Robinson (2001, 2002), y Banerjee y otros (2001) 7. Puede haber muchas razones económicas sólidas para que estas tasas de reportan resultados sorprendentes. Engerman y Sokoloff, 2002; Hoff, 2003, y interés ajustadas al riesgo varíen, incluidos costos administrativos fijos de los Acemoglu, Johnson y Robinson, 2004, son visiones generales de la amplia serie préstamos, mayores asimetrías de información y similares. El punto es que esto de cuestiones que son tema de investigación. 183 184 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 14. Esto es así siempre que la distribución de talentos y las asimetrías de 19. Ver en Erikson y Goldthrope, 2002, una perspectiva sociológica sobre la información entre empleadores y empleados sean similares entre hombres y herencia de la desigualdad. mujeres. Obsérvese que la ganancia en eficiencia no satisface el criterio de Pareto. 20. Solon, 1999. Algunos individuos varones podrían salir perdiendo. Aquí el criterio de eficien- 21. Mazumder, 2005. cia es dominación de primer orden, bajo el axioma de anonimato. 22. Hertz, 2001, para Sudáfrica; Dunn, 2003, para Brasil. 15. Por supuesto, la valuación intrínseca de la equidad puede reflejarse en 23. Solon, 2002. los pesos distributivos apropiados que apuntalan estos beneficios. 24. Banco Mundial, 2001h. 16. Este ha sido un tema recurrente en economía del desarrollo y en el 25. Jha, Rao y Woolcock (en proceso). Banco Mundial. En Chenery y otros, 1994, puede verse un influyente trata- 26. Appadurai, 2004. miento inicial. 27. Ver, por ejemplo, Fernández-Kelly, 1995, a propósito de la vida en las 17. Banco Mundial, 1990. ciudades estadounidenses del interior. 18. Banco Mundial, 2001h. 28. Appadurai, 2004. 29. Este término viene de Nussbaum (2000) y su trabajo sobre discrimina- En foco 1 ción de género y desarrollo, aunque la idea esencial tiene una larga historia 1. El estudio fue lanzado por el Centro de Investigación en Econo- intelectual en las ciencias sociales. mía Agrícola de la Universidad de Delhi y la Universidad de Oxford, y 30. También es importante anotar que la apariencia de "asimilación interna luego continuó desde la Escuela de Economía de Londres. de desventajas" (por ejemplo, trabajar lentamente, ser incumplido) en realidad 2. Drèze, Lanjouw y Sharma, 1998, 51. puede ser una estrategia encubierta utilizada por los grupos marginados para 3. Drèze, Lanjouw y Sharma, 1998, 211. subvertir sistemas sobre los cuales, fuera de esto, tienen poca influencia. Ver Scott, 1986. Capítulo 2 31. Si la desigualdad de ingresos, que es una medida estática, es una buena 1. Filmer, 2004. representación de la movilidad social, que es un concepto dinámico, entonces 2. Ver, por ejemplo, Wilkinson, 1992, y Wilkinson, 2000. estas teorías encuentran respaldo en la abundante literatura sobre desigualdad de 3. Por otra parte, el alto rango puede ser protector de la salud, incluido el ingresos y crimen. Ver, por ejemplo, en Demombynes y Özler, 2005, una discu- mejoramiento de la resistencia personal a enfermedades infecciosas. sión del tema a nivel de país; y Fajnzylber, Lederman y Loayza, 2000 ­entre 4. Fujii, 2005. otros­, a propósito de la relación entre desigualdad de ingresos y crimen a nivel 5. Es interesante ver que, para cada una de las tres agrupaciones de la po- transnacional. blación, la brecha relativa en mortalidad infantil entre los grupos se elevó aproxi- 32. Ver Narayan, 2002, para una categorización de enfoques y estudios de madamente en la mitad de los países y bajó en la otra mitad. caso. 6. Chaudhury y otros, 2005. 33. Ver Petesch, Smulovitz y Walton, 2005. 7. Araújo, Ferreira y Schady (2004) usan una nueva serie de datos, construi- 34. Gibson y Woolcock, 2005. Acerca de los detalles metodológicos relati- da a partir de datos de registros individuales de encuestas de hogares para 124 vos al proyecto general de investigación del que forma parte este estudio (y las países. Castello y Domenech (2002), y Thomas, Wang y Fan (2002), basados evidencias en las que se apoyan las afirmaciones hechas aquí), ver Barron, Smith ambos en el conjunto de datos de Barro y Lee (2001) sobre educación interna- y Woolcock, 2004. cional, obtuvieron también resultados cualitativamente similares. 35. Ver también Rao, 2005, acerca de la idea de esos espacios como "bienes 8. Ver, por ejemplo, Kanbur, 2000. públicos simbólicos". 9. Ver Kanbur, 2000, y Elbers y otros, 2005. 36. Maynard, 1966; Casagrande y Piper, 1969. 10. Wan, Lu y Chen, 2004. 37. Oster (2005) arguyó recientemente que la hepatitis B afecta los índices 11. Estas correlaciones se mantienen sea que la desigualdad entre grupos se de descendencia y sugirió que los patrones geográficos de prevalencia de la he- mida o no con base en la metodología convencional o alternativa. También se patitis B pueden explicar alrededor del 45% de la desaparición de mujeres. mantienen cuando se neutraliza el efecto estadístico de los que caen por fuera Actualmente, la magnitud del efecto de la hepatitis B sigue siendo el tema de (aunque Sudáfrica constituye una observación particularmente influyente en la controversia (ver, por ejemplo, Klasen 2005). regresión de desigualdad sobre diferencias por grupo social). Asimismo, los re- 38. Das Gupta y otros, 2003. sultados se mantienen cuando todas las participaciones "entre grupos" se com- 39. Lloyd (en proceso), con datos originales del Center for Reproductive binan en un indicador de cuenta única que refleja si un determinado país tiene Law and Policy (Centro para la Ley y la Política sobre Reproducción). un valor superior a la mediana de la participación entre grupos para una divi- 40. Lloyd, 2005 (en proceso). sión particular de la población. 41. Agarwal, 1994; Deere y León, 2003 12. Bourguignon y Morrisson, 1998. 42. Mason y Carlsson (en proceso). 13. Li, Squire y Zou, 1998. 43. Rahman y Rao, 2004. 14. El módulo de consumo en la Encuesta de Muestreo Nacional de India se 44. Kabeer, 1999. modificó ligeramente entre la ronda de 1993-94 y la de 1999-2000, compro- 45. Kabeer, 1997. metiendo con ello las comparaciones tanto de pobreza como de desigualdad a lo 46. Esta disparidad es menos evidente en la matrícula para la escuela prima- largo del tiempo. Deaton y Kozel (2004) ofrecen una clara visión general de los ria, la cual se ha vuelto más equitativa durante la última década. problemas y sus implicaciones. 47. Browning y Chiappori, 1998. 15. Deaton y Drèze (2002), Sen y Himanshu (2004), y Banerjee y Piketty 48. Ver en Strauss, Mwabu y Beegle, 2000, un excelente estudio de modelos (2003) documentan incrementos de la desigualdad, pero en cantidades diferen- económicos de asignación intrafamiliar. tes. Estas estimaciones se basan todas en ciertas asunciones, dados los proble- 49. Thomas, 1990. mas fundamentales de comparabilidad de datos a los que se hizo referencia 50. Lundberg, Pollak y Wales, 1997. anteriormente. 51. Quisumbing y Maluccio, 2003. 16. Khan y Sen, 2001. 52. Heise, Ellsberg y Gottemoeller, 1999. 17. Narayan y Yoshida, 2004. 53. Kabeer, 1997. 18. Comisión Nacional de Planeación de Nepal, 1995­6. 54. Rahman y Rao, 2004. Notas 185 55. Munshi y Rosenzweig (en proceso). predecible, como los dos factores que más han contribuido al descenso en espe- 56. Quisumbing, Estudillo y Otsuka, 2004. ranza de vida en Rusia y otros países de la antigua Unión Soviética. 57. Das Gupta y otros, 2004. 19. Esta cifra en Marruecos es comparable aproximadamente con tres cuar- tos de la misma cohorte en Indonesia y Turquía y alrededor del 85% en Colom- Capítulo 3 bia y Filipinas. 1. Deaton, 2004, 31. Las grandes diferencias en mortalidad no sólo existen 20. Al hacer estas comparaciones entre países, el lector debe tener presente entre países ricos y pobres, o entre diferentes grupos de ciudadanos en los países la explicación relativa a la comparabilidad de estos datos, dada en el recuadro pobres. En 2002, la edad media de muerte de los pueblos nativos en Australia 2.5, y no interpretar literalmente estas diferencias. era aproximadamente 20 años menos que la de los hombres no nativos, la cual 21. Las cifras urbanas y rurales para China (e India) no fueron ajustadas por era más o menos de 76 años (Australian Bureau of Statistics 2003). diferencias en costo de vida. Dado que los diferenciales de precios urbanos- 2. Botsuana, que tiene una de las tasas más altas de infección de VIH/SIDA rurales se han incrementado con el tiempo y hoy son significativos (Chen y en el mundo, ha visto descender su esperanza de vida del pico de 60 años que Ravallion 2004), aquí las cifras exageran las diferencias en estándares de vida alcanzó a mediados de los años ochenta, a 39 años en 2000. entre los chinos rurales y los urbanos. 3. Bourguignon, Levin y Rosenblatt, 2004a, 3. 22. Kolm (1976) propuso la siguiente clase de medidas absolutas de la de- 4. Ver las siguientes citas, las cuales demuestran muy bien el debate sobre sigualdad: globalización y la desigualdad de ingresos: "Globalization raises incomes and the poor participate fully" (La globalización eleva los ingresos y los pobres par- , ticipan cabalmente), The Economist, 27 de mayo de 2000, 94. "There is plenty of evidence that current patterns of growth and globalization are widening income donde k >0 es un parámetro que capta la aversión a la desigualdad. disparities" (Hay abundantes evidencias de que los patrones de crecimiento y 23. Atkinson y Brandolini (2004) discuten cambios en la desigualdad tanto globalización actuales están ensanchando las disparidades en ingresos), Direc- internacional como global. Nosotros solamente usamos sus resultados en de- tor de Política de Oxfam, carta a The Economist, 20 de junio de 2000, 6. sigualdad internacional, para hacer nuestra demostración sobre las diferencias 5. En la práctica, hacer esto requiere datos de encuestas de hogares y diver- de tendencia cuando se cambia de un concepto relativo de desigualdad a uno sos ajustes y asunciones ­cosa que está muy lejos de ser sencilla­, razón por la absoluto. cual tanta gente explica la desigualdad internacional o interpaíses usando datos 24. Por ejemplo, Milánovic, 2005. de Cuentas Nacionales en vez de la desigualdad global. 25. Ver Firebaugh y Goesling, 2004, y Sala-i-Martin, 2002. 6. Pritchett, 1997. 26. Nuestro análisis muestra que, utilizando nuestras técnicas de alisamiento, 7. Es importante observar que todas las evidencias presentadas aquí se refie- podemos estimar GE(0), es decir, la desviación logarítmica de la media, a partir ren a la desigualdad interpaíses o internacional en esperanza de vida al nacer y no de datos agrupados, especialmente si el número de grupos es superior a 10, sin a desigualdades globales, porque no usamos ninguna evidencia sobre diferencias generar ninguna inclinación significativa. en esperanza de vida dentro de los países. 27. Las dificultades de montar una base de datos para calcular la desigual- 8. Goesling y Firebaugh, 2004. dad global para un período tan largo, están detalladas en Bourguignon y 9. Nótese que los descensos en esperanza de vida para los países primordial- Morrisson, 2002, 729­30. mente subsaharianos no parecen ser un resultado directo de cambios en morta- 28. Pritchett, 1997, 14. lidad infantil, la cual en muchos casos continuó disminuyendo. Sin embargo, 29. Bourguignon, Levin y Rosenblatt, 2004a. como afirman Cornia y Menchini (2005), la tasa de disminución de la mortali- 30. Ravallion, 2004a, citado en Bourguignon, Levin y Rosenblatt, 2004a. dad infantil también se ralentizó significativamente en la última década, lo cual 31. Ver, por ejemplo, Chen y Ravallion, 2004. no puede explicarse exclusivamente por los cambios en Europa y Asia Central, y 32. Durante este período, Vietnam y Tailandia prácticamente eliminaron la África subsahariana. pobreza de US$1 diario. 10. Deaton, 2004. 33. Las proyecciones para el cumplimiento de algunos de los demás Objeti- 11. Pritchett (en proceso). El quintil más rico se define con base en un índice vos de Desarrollo del Milenio no dan pie para mayor optimismo. Asia Oriental, de activos creado por Filmer y Pritchett (1999). y Europa y Asia Central están cerca de la meta de educación primaria, mientras 12. Un ejemplo de esa forma de descomposición lo ofrecen Pradhan, Sahn y que las otras regiones se están quedando atrás. Un puñado de países está en vías Younger (2003), quienes afirman que menos de un tercio de la desigualdad en de alcanzar la meta de mortalidad infantil, principalmente en América Latina y salud infantil en el mundo es atribuible a diferencias entre países. el Caribe. Según las proyecciones, sólo el 21% de la población del mundo en 13. Gwatkin, 2002. También aquí, el decil más rico se define con base en el desarrollo alcanzará la meta de mortalidad materna. Reducir a la mitad la pro- índice de activos creado por Filmer y Pritchett (1999). porción de la población que carece de acceso a agua potable y sanidad requerirá 14. Preston, 1980, citado en Deaton, 2004. dar acceso a agua potable a 1.500 millones de personas y servicios básicos de 15. Nótese también que todos los países que están significativamente por sanidad a 2.000 millones entre 2000 y 2015. A las tasas actuales de expansión debajo de la curva, esto es, los que tienen una esperanza de vida al nacer mucho de los servicios, solamente alrededor de un quinto de los países están en vías de menor que lo que podría predecirse por su PIB per cápita, como Sudáfrica, lograrlo. Para mayores detalles sobre los 8 objetivos, las 18 metas y los cerca de están en África subsahariana. 50 indicadores que comprenden los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ver 16. Ver Deaton, 2004. De hecho, Cornia y Menchini (2005) citan el aumen- http://www.un.org/millenniumgoals/ to en alfabetización de los padres y en educación femenina como la razón prin- 34. Deaton, 2004. Las reglas del juego a nivel global, y especialmente el cipal que se esconde tras la considerable reducción de las tasas de mortalidad proceso de establecimiento de esas reglas, se discutirá en mayor detalle en el infantil en América Latina y el Caribe, y Medio Oriente y norte de África en los capítulo 10. años ochenta. 35. Las participaciones de la votación en el brazo del Banco Mundial para 17. Goesling y Firebaugh (2004) también confirman el incremento de la préstamos blandos, la Asociación para el Desarrollo Internacional, son simila- desigualdad entre países en esperanza de vida al nacer en la década de 1990. res: los países de la Parte I tienen el 61% de los votos y los de la Parte II tienen 18. Un documento reciente de Brainerd y Cuttler (2004) cita un incremen- el 39%. Los países en desarrollo están algo mejor representados en los bancos to en el consumo de alcohol y el estrés psicosocial generado por un futuro im- regionales de desarrollo, aunque también allí los países desarrollados tienen una gran parte de la votación. 186 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 36. En todos los demás casos, los delegados a cargo de los asuntos económi- tes pero cóncavas (es decir que crecen a una tasa descendente); y (v) todos los cos, además de la OMC, pueden estar cubriendo la representación en UNCTAD, individuos tienen funciones de utilidad idénticas. Si todas ellas se mantienen, ITU, OIT y WIPO. entonces para un nivel fijo de ingreso agregado, la suma más grande de utilida- 37. Con base en su PIB per cápita en 2002, cada país pertenece a una de las des se logra mediante una división igualitaria de los ingresos entre todos los siguientes categorías: bajos ingresos, medianos ingresos, de medianos a altos individuos. ingresos, y altos ingresos. 4. Sen, 2000, 69. 38. López, 2000, citado en Deaton, 2004. 5. Por ejemplo, en las Corte alemanas el estándar de lo que es equitativo se 39. Pritchett, 2001 y Pritchett, 2004b. basa en "la opinión de todas aquellas personas que piensan en términos equita- 40. Firebaugh y Goesling, 2004. tivos y justos" (Palandt, 2004, artículo 242). 41. Sala-i-Martin, 2002. 6. Por ejemplo, dentro de las jurisdicciones de derecho consuetudinario, en- 42. Pritchett atribuye esta expresión a Gerschenkron (1962). tre los principios clave que guían la aplicación de la equidad están los principios 43. Pritchett, 1997, 15. de "unconscionability", "influencia indebida", "coacción" y "enriquecimiento in- 44. Citado en Goesling y Firebaugh, 2004. justo", "cuando en una transacción una de las partes está en especial desventaja 45. Citado en Sala-i-Martin, 2002. para negociar con la otra, debido a enfermedad, ignorancia, inexperiencia, dete- 46. Goesling y Firebaugh, 2004. rioro de sus facultades, necesidad financiera u otras circunstancias afectan su capacidad de conservar sus propios intereses, y la otra parte inconscientemente En foco 2 aprovecha la oportunidad que de ese modo se le ha puesto en las manos", la 1. Evans, 2004. transacción se juzga unconscionable (Corte Suprema de Australia, Blomley v. 2. Ver Petesch, Smulovitz y Walton, 2005, acerca de las interacciones entre Ryan, 1956, 99 CLR 362, en p. 415, por Kitto J). la estructura de oportunidad y la agencia de grupos subordinados. 7. Aristóteles, La Ética a Nicómaco, libro 5, capítulo 10, 350 a.C. 3. Chaudhuri y Heller, 2003. 8. Kritzer, 2002, p. 495. Para una presentación más detallada de la evolu- 4. Baiocchi, Chaudhuri y Heller, 2005. ción filosófica del concepto, ver Alland y Rials, 2003. 5. Chaudhuri, Harilal y Heller, 2004. 9. Los tribunales de magistrados se originaron en el poder discrecional resi- 6. Los conceptos de "términos de reconocimiento" y "capacidad de aspirar" dual del rey, generalmente ejercido por el canciller para corregir o echar abajo vienen de Appadurai, 2004; y "capacidad de comprometerse" es de Gibson y casos en los que un tribunal civil ordinario no podía lograr justicia. Woolcock, 2005. 10. En la tradición del derecho común, la jurisdicción equitativa también se 7. Rao y Walton, 2004. asocia con una cantidad de principios muy arraigados, a veces denominados 8. A propósito de los orígenes, la estructura y las metas del KDP, ver "máximas de equidad". Como ejemplos, tenemos: Aquel que busca equidad Guggenheim (en proceso). tiene que obrar con equidad ­es decir, que el demandante que busca un arreglo 9. Gibson y Woolcock, 2005. equitativo tiene que estar preparado para actuar de manera justa con el deman- 10. Barron, Diprose y Woolcock, 2005. dado (conducta futura)­; Aquel que viene en busca de equidad, tiene que venir con las manos limpias ­similar al principio anterior, pero relacionado con la conducta pasada del demandante­; La equidad se fija más en la intención que Parte II en la forma ­a la equidad le interesa más el fondo que la forma. 1. En su segundo discurso inaugural, Roosevelt también sugirió que evitar 11. Cadiet, 2004, 425. la privación de resultados finales era una finalidad de política legítima. En sus 12. Ver Arnaud, 1993, y Draï, 1991. propias palabras, "La prueba de nuestro progreso no es si agregamos más a la 13. Preámbulo a la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948). abundancia de los que tienen mucho; es si proveemos lo suficiente para los que 14. Obsérvense también el artículo 1(3) ­propósitos de la carta constitucio- tienen demasiado poco". (Washington, DC., 20 de enero de 1937). Tiende a nal­ "promover y estimular el respeto por los derechos humanos y las libertades haber menos acuerdo sobre el peso de la desigualdad en el campo de resultados fundamentales para todos, sin distinción de raza, sexo, lengua o religión"; el finales específicos. Refiriéndose a la desigualdad de ingresos, Feldstein (1998) artículo 2(1) ­"igualdad soberana de todos los miembros"­ indica equilibrio afirma que los incrementos de la desigualdad causados por mayores incremen- entre los principios de soberanía y no interferencia, y de respeto por los dere- tos en la pura cima, no justifican ninguna atención de política y representan chos humanos; artículo 55 ­"respeto universal y observancia de los derechos "meras mejoras de Pareto" que solamente "igualitaristas rencorosos" objeta- humanos"­. Otras referencias a los derechos humanos se hallan en los artículos rían. 13(b)(1), 62(2), y 68. 2. Michel Ferry, mensaje de consulta en línea, fechado el 26 de octubre de 15. Declaración y Programa de Acción de Viena, Declaración de Viena 2004, 10:56 a.m. (UNGA) (A/CONF. 157/23), 12 de julio de 1993. Ésta fue emitida por la Con- 3. Como lo indicó también el capítulo 1, esto no equivale a decir que ferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre Derechos Humanos, Viena, Aus- implementar redistribuciones no implique trueques, particularmente en el cor- tria, 14 a 25 de junio de 1993. to plazo, ni que sea imposible que surjan ineficiencias terribles si las redistri- 16. Los derechos identificados en la Declaración Universal de los Derechos buciones se implementan sin prestar ninguna atención a los incentivos. En los Humanos incluyen el derecho "sin ninguna discriminación, a igual protección capítulos 7, 8 y 9 volvemos sobre estos difíciles problemas de política. ante la ley" (artículo 7); el derecho a "tomar parte en el gobierno de su país, directamente y a través de representantes libremente elegidos" (artículo 21), y Capítulo 4 el derecho a educación (artículo 26). 1. Ver Pinglé, 2005. 17. Existen varias caracterizaciones diferentes de los "tratados esenciales 2. Platón, Las Leyes, 745, citado en Cowell, 1995, 21. sobre derechos humanos". Una es la "Declaración Internacional de Derechos 3. La razón de esta reputación es la combinación de un objetivo utilitarista Humanos", la cual comprende la Declaración Universal de los Derechos Hu- con un conjunto de asunciones (bastantes restrictivas) acerca de las utilidades manos, el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos, y el Pacto individuales: (i) las preferencias individuales pueden estar representadas por Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Según otra, una función de utilidad; (ii) los niveles de utilidad cardinal son indicadores sig- hay seis tratados primordiales sobre derechos humanos: el ICCPR (1966), el nificativos del bienestar del individuo; (iii) las utilidades pueden compararse ICESCR (1966), (¿masculinos, o femeninos?), la Convención sobre la Elimina- entre diferentes personas; (iv) en ingresos, las funciones de utilidad son crecien- ción de todas las formas de Discriminación Racial (ICERD) (1964), la Conven- Notas 187 ción sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) (1989), la Convención Contra la Tortura (CAT) (1984) y la Conven- , ción sobre los Derechos del Niño (CRC) (1989). Ninguna de estas caracteriza- ciones debe considerarse ni exhaustiva ni exclusiva; fuera de éstos, hay varios la elasticidad parcial de la reducción de la pobreza al crecimiento neutraliza los otros tratados sumamente importantes sobre derechos humanos, tanto dentro cambios en la desigualdad. Eso significa que se calcula para una curva de Lorenz del sistema de las Naciones Unidas como por fuera del mismo, en sistemas dada: regionales. El (¿masculino, o femenino?) OHCHR enuncia "siete instrumentos esenciales de derechos humanos": los seis mencionados antes, más la Conven- ción Internacional sobre la Protección de los Derechos de los Trabajadores Inmigrantes y de los Miembros de sus Familias (1990). Además de esto, debe , mencionarse también la Convención sobre Genocidio (1948). 18. Henrich y otros (2004) informan sobre Juegos de Ultimátum que se practican en 15 sociedades pequeñas en todo el mundo. En un experimento indonesio, Cameron (1999) encontró que en los juegos practicados con apuestas Esta definición, lo mismo que la descomposición en la que se basa, depende monetarias muy altas (para la localidad), persistían las ofertas altas. de un camino trazado, así que la elasticidad sería un tanto diferente si se calcu- 19. Ver, por ejemplo, a propósito de una teoría de "aversión a la falta de lara con base en la curva de Lorenz del período final, en vez de hacerlo sobre la equidad", Fehr y Schmidt, 1999; y con respecto a un modelo de comportamien- del período inicial. En este informe siempre usamos la distribución relativa del to que tiene directamente en cuenta las intenciones de otras personas, Rabin, período inicial al computar elasticidades parciales al crecimiento. No se usa 1993. ningún método de regresión, de manera que no se impone a la relación ninguna 20. Ibid. forma funcional de ninguna clase. 21. Terry, Carey y Callan, 2001. 31. Este resultado es cualitativamente congruente con estimaciones alter- 22. Esta es la pregunta incluida todos los años entre 1972 y 1997 en la nativas de la relación entre las elasticidades total y parcial al crecimiento, por Encuesta Social General de Estados Unidos. Una pregunta similar se incluye en una parte, y la desigualdad de ingresos, por la otra. Ver Bourguignon, 2003, y las encuestas Euro-Barómetro que también se usan en el estudio. Ravallion, 2005. 23. También se usaron encuestas subjetivas de bienestar ­o "felicidad"­ para 32. Las otras cuatro combinaciones de líneas y medidas de pobreza también probar la hipótesis de ingresos relativos en una cantidad de situaciones diferen- se contabilizaron, y el patrón de inclinación ascendente es cualitativamente fuerte. tes. Siguiendo el trabajo original de Easterlin (1974), quien sugirió que, pese al 33. Ver también, en Bourguignon, Ferreira y Lustig, 2004, una explicación crecimiento económico sostenido, en algunos países ricos la gente no estaba detallada de siete estudios por país. siendo más feliz, numerosos estudios recientes han revelado que el bienestar 34. De hecho el Banco Mundial (2005b) encuentra que, en promedio, el reportado aumenta con los ingresos personales, pero decrece con los ingresos de 20% más pobre de la población de cada uno de los 14 países de su estudio creció otra gente del grupo de referencia de la persona. Suele interpretarse que el un 0,7% por cada punto porcentual de crecimiento de los ingresos medios. significado de esto es que, por lo menos en parte, el bienestar está movido por los niveles relativos de ingresos, más que por sus niveles únicamente absolutos. Capítulo 5 Ver Graham y Felton, 2005, con respecto a América Latina; Ravallion y Lokshin, 1. Ver, por ejemplo, Fisman, 2001a. 2002, con respecto a la Federación Rusa, y Luttmer, 2004, en relación con Esta- 2. Incluso en un mundo hipotético cuyos mercados funcionen perfectamen- dos Unidos. La literatura sobre ingresos relativos tiene un interés tangencial te, siempre puede haber una influencia indirecta, proveniente del efecto de la para este informe, porque ofrece respaldo adicional a la idea de que la posición riqueza o el ingreso sobre las decisiones de ahorro. Se ha sugerido que los pobres que uno tenga en la sociedad en relación con los demás tiene peso tanto para el son menos inclinados a ahorrar que los ricos y, como resultado, los ahorros agre- comportamiento individual como para el bienestar. gados como proporción del ingreso agregado pueden elevarse si los ricos ganan 24. Ver en De Ferranti y otros, 2004, una explicación anterior de estos a expensas de los pobres. Esto podría afectar la inversión a través del efecto de la datos. oferta de ahorros sobre el precio del capital. En esta visión kaldoriana del mun- 25. Entre las profesiones estaban trabajador calificado de una fábrica, médi- do (según Nicholas Kaldor, el economista de Cambridge) la desigualdad eleva- co privado, presidente de una compañía nacional grande, abogado, asistente de ría el crecimiento, aunque podría ser una victoria pírrica. A Kaldor le preocupaba almacén, ministro del gabinete federal, juez de la Corte Suprema de la nación, lo inevitable de las crisis en el marco del capitalismo y consideraba que el creci- propietario/gerente de una gran fábrica, y trabajador no calificado. A los miento más rápido acompañado de una desigualdad ascendente, era una receta encuestados también se les preguntó acerca de sus ingresos. para crisis continuadas. 26. Entre los países de la muestra de la ISSP están: Austria, Australia, 3. Nótese que esas redistribuciones de más ricos hacia más pobres no nece- Canadá, Francia, Alemania, Italia, Israel, Japón, Países Bajos, Nueva Zelanda, sariamente tienen que ser hacia la gente más pobre de la sociedad, sino más Noruega, Portugal, España, Suecia, Suiza, Reino Unido y Estados Unidos. bien hacia quienes tengan buenas oportunidades de crecimiento. 27. Este gráfico es una actualización, basada en datos más recientes, de un 4. A menos que haya dos oportunidades de inversión diferentes que ofrez- gráfico original que apareció en Ravallion y Chen, 1997. can exactamente el mismo retorno, deducidos los intereses. 28. Ver, una vez más, Ravallion y Chen, 1997, y Bourguignon, 2003. 5. Dasgupta, Nayar y Associates, 1989. 29. Usando un grupo de datos ligeramente diferente, y una descomposición 6. Ver también Gill y Singh, 1977, y Swaminathan, 1991. técnica que también contabiliza la sensibilidad diferencial de distintas medidas 7. Ver Djankov y otros, 2003. de pobreza a cambios en los ingresos medios, Kraay (en proceso) encuentra que 8. Para mayores detalles, ver Deaton, 1997. la participación del crecimiento en esta variación es cercana al 70%. En una 9. Ver Townsend, 1995. muestra únicamente de largos períodos, esa participación se eleva al 94%. 10. Fafchamps y Lund (2003) encuentran que en Filipinas los hogares están 30. Mientras que la elasticidad total de la reducción de la pobreza al creci- mucho mejor asegurados contra unas calamidades que contra otras. En particu- miento sencillamente relaciona el cambio total en la pobreza con el crecimiento lar, parecen estar mal asegurados contra riesgos de salud, cosa que corroboran de los ingresos medios, sin neutralizar los cambios en la distribución relativa, y Gertler y Gruber (2002) en Indonesia. consecuentemente está dada por 11. Ver Banerjee, 2000, para la discusión de puntos de vista alternativos. 188 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 12. No obstante, en muchos países hay casos de becas gubernamentales Capítulo 6 para educación terciaria que exigen a los beneficiarios un número específico de 1. Engerman y Sokoloff, 1997. años de servicio en el gobierno después de graduarse. 2. Acemoglu, Johnson y Robinson, 2001, p. 1387. 13. Blair, Judd y Chapleau, 2004. Para un estudio de amplio rango, ver 3. Klarén, 2000, pp. 44­48. también Loury, 2002. 4. Sobre Colombia, ver Hemming, 1970, p. 264, en Pizzaro y Melo, 1996, 14. Ver la encuesta en Steele y Aronson, 1995. p. 222. 15. Tomado de McKenzie y Woodruff, 2003, gráfico 1. 5. Bakewell, 1984; Cole, 1985; Lockhart, 1969, y Mörner, 1973. 16. Olley y Pakes, 1996. 6. Lockhart y Schwartz, 1983, p. 34. 17. El ICOR mide el incremento en el rendimiento que puede predecirse 7. Parry, 1948. por unidad de incremento del capital accionario. Se calcula mediante 8. Cardoso, 1991; Mahoney, 2001, y Lang, 1975, p. 28. extrapolación a partir de la experiencia pasada del país y asume que la siguiente 9. Una historia análoga es válida para todas las partes de la región aptas unidad de capital se usará exactamente con la misma eficiencia (o ineficiencia) para plantaciones agrícolas, especialmente para la caña de azúcar. Colonizado- que la anterior. Consecuentemente, el inverso del ICOR da un valor fijo supe- res del Caribe, en lo que hoy son Brasil y el sur de Estados Unidos, aprovecha- rior para el producto marginal promedio para la economía ­es un valor supe- ron el mercado internacional de esclavos y desarrollaron regímenes distintos rior, porque el cálculo del ICOR no neutraliza el efecto de los incrementos en pero altamente coercitivos. los demás factores de producción, lo cual también contribuye al incremento en 10. Ver Crosby, 1986, pp. 43­44. el rendimiento. Probablemente la asunción implícita de que los demás factores 11. Ver Craven, 1932, y Morgan, 1975. de producción están creciendo sea razonable para la mayoría de los países en 12. Ver Acemoglu, Johnson y Robinson, 2002; Acemoglu, Johnson y desarrollo, excepto, tal vez, para los de África. Robinson, 2004, y Rodrik, Subramanian y Trebbi, 2002. 18. Banerjee y Munshi, 2004; Banerjee, Duflo y Munshi, 2003. 13. Además de los argumentos ya anotados, véase el análisis econométrico 19. Esto no se debe a que capital y talento resulten ser sustitutos. En estos según el cual el buen gobierno genera crecimiento, mas no a la inversa; en datos, como se asume generalmente, capital y habilidad parecen ser comple- Kaufmann y Kraay, 2002. mentos. 14. Haggard, 1990 y Kang, 2002. 20. Tomado de Goldstein y Udry, 1999, gráfico 4. 15. Liddle, 1991, y MacIntyre, 2001b, p. 259. 21. Tomado de Goldstein y Udry, 1999, p. 38. 16. Geertz, 1963; Elson, 2001, pp. 194­201 y 280­81, y Rock, 2003, p. 22. Basado en Berry y Cline, 1979. 14. 23. Algunos de los efectos de falta de seguridad pueden ser muy sutiles. 17. Banco Mundial, 1993. Banerjee y Newman (1991) afirman, por ejemplo, que la disponibilidad de ase- 18. Bates, 1981. guramiento en una localidad (el pueblo) y la falta del mismo en otra (la ciudad) 19. Bates, 1981, p. 122. puede llevar a decisiones ineficientes de migración, porque algunos individuos 20. Bates, 1989. que tienen alto potencial en la ciudad pueden preferir quedarse en el pueblo y 21. Bowman, 1991. seguir asegurados. 22. Fisman, 2001b; MacIntyre, 2001a, y Stern, 2003. 24. El hecho de que haya una baja inversión en promedio, y no solamente 23. Lipset, 1959. que un conjunto de personas tengan demasiados bueyes y otro que tenga dema- 24. Esta conjetura se fundamenta en el relato estándar de la evolución de las siado pocos, probablemente se deba al hecho de que los bueyes son una inver- instituciones en Bretaña, que culmina con la Gloriosa Revolución de 1688 (North sión pesada y poseer más de dos es ineficiente para la producción (no hay ningún y Thomas, 1973; North y Weingast, 1989, y O'Brien, 1993). pequeño ajuste posible en el margen). 25. Ver Brenner, 1976; Tawney, 1941; Moore, 1966, y Acemoglu, Johnson 25. Otra evidencia relevante proviene de los efectos de la titulación de tie- y Robinson, 2002b. rras no agrícolas. Field (2003) muestra evidencias de un programa de titulación 26. Ver Thompson, 1963; Tilly, 1995, y Tarrow, 1998. de tierras en los barrios bajos del Perú urbano que sugieren que la falta de un 27. Acemoglu y Robinson, 2000, y Acemoglu y Robinson, 2005. título claro de la tierra donde uno ha construido su casa, reduce la posibilidad 28. Lindert, 2003, y Lindert, 2004. de los miembros del hogar de trabajar por fuera. Field tiene la hipótesis de que 29. Esta reclamación la respaldan otros datos sobre salarios reales y tasas de esto se debe a que alguien debe permanecer en casa para defender de la expro- arrendamiento de la tierra reales; ver O'Rourke y Williamson, 2002. piación por parte de terceros, de la propiedad no titulada. Pero ella no encuen- 30. Li, Squire y Zou, 1998, y Rodrik, 1999b. tra evidencias de que la titulación de tierras mejore el acceso a crédito. 31. Esta sección se basa en Andersson y Gunnarsson, 2005, y Jäntti y otros, 26. Este número tiene en cuenta el hecho de que solamente el 20% de la 2005. población indonesia tiene deficiencia de hierro. Los retornos privados del suple- 32. Wade, 1990. mento de hierro para alguien que supiera de su deficiencia de hierro ­cosa que 33. Andersson y Gunnarsson, 2005, p. 4. pueden descubrir con un simple pinchazo de un dedo­ serían de US$200. 34. Chen y Ravallion, 2004. 27. Kremer, 1993. 35. Montinola, Qian y Weingast, 1995, pp. 51­52. 28. Li y otros, 1994. 36. Qian, 2003, p. 305. 29. Banerjee y Duflo, 2004b, p. 11. 37. En China, los ingresos fiscales se recaudaban a nivel local y se compar- 30. Para una revisión, ver Bénabou, 1996. tían con los niveles superiores de gobierno. 31. Forbes (2000) también corrige la inclinación introducida al incluir una variable retardada en una especificación de efecto fijo, utilizando el estimador En foco 4 GMM (Método Generalizado de Momentos) desarrollado por Arellano y Bond 1. Banco Mundial, 1993. (1991). 2. Utilizando datos de van der Eng (1993a, 1993b, 2002), es posible cons- 32. Barro (2000) estima una relación transversal entre desigualdad y creci- truir un índice de crecimiento en favor de los pobres, de 1880 a 1990 (Timmer, miento a corto plazo, y encuentra una relación negativa en los países pobres, y 2005). Usando este índice, las tasas anuales de crecimiento en favor de los po- una positiva en los países ricos. bres para cada período histórico fueron las siguientes: 1880­1905 = 0,05%; 33. Banerjee, Gertler y Ghatak, 2002. 1905­1925 = 4,57%; 1925­1950 = ­2,57%; 1950­1965 = 2,37%; y 1965­ 1990 = 6,56%. Notas 189 3. Todos los datos indonesios sobre distribución están sujetos a las mismas 22. Sobre Níger y Senegal, ver Wodon, 2005. En Senegal, cuando la escuela advertencias sobre la dificultad de obtener respuestas de los muy pobres y de los está a menos de 15 minutos de casa, la probabilidad de matrícula para los varo- muy ricos. En particular, SUSENAS no capta la acumulación extremadamente nes asciende en 30 puntos porcentuales con respecto a la existente cuando se dispareja de la riqueza ni el consumo conspicuo de los ultra ricos. tiene la escuela a más de una hora de camino. Burney e Irfan (1995) hallaron 4. Tras esta historia hay un modelo económico "estándar" en el cual el capi- impactos insignificantes de la proximidad. tal de los individuos ­destrezas formales e informales, tierra, ubicación, e inclu- 23. El estudio revela que, en 1974, los niños de 2 a 4 años tuvieron de 0,12 so ahorros acumulados­ se despliega para obtener entradas, y las posibilidades a 0,19 años adicionales de educación, y que los salarios eran del 1,5 al 2,7% más las determinan la tecnología, los costos de transacción y los precios del merca- altos por cada nueva escuela construida, por 1.000 niños (Duflo, 2001). Otros do. Ver Alatas y Bourguignon, 2004. estudios que encuentran impactos positivos de la expansión de la estructura 5. Temple, 2001. Estas instituciones, para bien y para mal, sobrevivieron escolar son Birdsall, 1985, sobre el Brasil urbano; DeTray, 1988, y Lillard y bastante más allá de la época de Suharto. Willis, 1994, sobre Malasia; Lavy, 1996, sobre Ghana, y Case y Deaton, 1999, 6. Timmer, 2005. sobre Sudáfrica. 24. Pritchett, 2004a. Capítulo 7 25. Kremer, Moulin y Namunyu, 2002. 1. El estudio revela que lo que más importa es la calidad de las interacciones 26. En Brasil, en 2001 el programa Bolsa Escola estaba gastando casi US$700 padre-hijo, especialmente el conversar con el niño (Hart y Risley, 1995). millones al año y llegando a 8,6 millones de niños en edad escolar, esto es, un 2. Pollitt, Watkins y Husaini, 1997; Grantham-McGregor y Ani, 2001; tercio de todos los niños de primaria que hay en ese país. En Bangladesh, el Stoltzfus, Kvalsvig y Chwaya 2001; Black, 2003; Dickson y otros, 2000, y presupuesto de Food for Education en 2000 fue de US$77 millones y el progra- Smith, Brooks-Gunn y Klebanov, 1997. ma benefició a 2,2 millones de niños, es decir el 13% del total de los matricula- 3. Shore, 1997. dos (Morley y Coady, 2003). En México, según cifras del gobierno, en 2004, 4. Rutter, Giller y Hagell, 2000, y Karr-Morse y Wiley, 1977. Opportunidades estaba gastando aproximadamente US$2.300 millones anual- 5. Paxson y Schady, 2005. mente ­alrededor del 1,5% del gasto total­, y llegaba a 5 millones de hogares 6. Pritchett, 2004a. ­casi el 20% del total de familias del país. 7. Carneiro y Heckman, 2003. 27. Morley y Coady, 2003, y Schultz, 2004. 8. Tres de los estudios mejor documentados para Estados Unidos son sobre 28. En algunos países las disparidades de género exigen atención a los niños los Chicago Child-Parent Centres, programa de medio día y a gran escala, en varones incluso para la escuela primaria (Mongolia) y en otros, muy pocos, para las escuelas públicas de Chicago; el Abecedarian, programa rotativo anual de niveles escolares superiores (Brasil, Filipinas). una jornada completa en Chapel Hill, Carolina del Norte, con seguimiento has- 29. Herz y Sperling, 2004. ta los 21 años de edad, y el High/Scope Perry Preschool, programa de medio día 30. Banco Mundial, 2004d. y a pequeña escala en las escuelas públicas Ypsilanti, en Michigan, con segui- 31. Pritchett, 2004a. miento hasta la edad de 40 años. Los dos últimos son experimentos aleatorios 32. Se considera mal desempeño un puntaje de más de una desviación pequeños. Los estudios sobre el programa de Chicago usan técnicas estadísticas estándar por debajo de la media de OCDE. para controlar o neutralizar parcialidades de selección y otros factores que po- 33. Ver Hanushek, 1986, y Hanushek, 1996. drían confundir la interpretación de los resultados. 34. Wößmann, 2000. 9. Imagen 5 de la presentación sobre Heckman y Masterov, 2004, en http:// 35. Ver Glewwe, Kremer y Moulin, 2002; Glewwe, Ilias y Kremer, 2003; www.ced.org/docs/presentation_heckman1.pdf. Glewwe y otros, 2004; Kremer, Miguel y Thornton, 2004; Miguel y Kremer, 10. Young, 2002. En Estados Unidos, Currie (2000) observa que, si bien 2004. todos los niños del proyecto Abecedarian de Carolina del Norte estaban en 36. También es importante tener en cuenta el comportamiento de los hoga- riesgo de retardo mental, los efectos fueron el doble de grandes para los que res en respuesta a cambios en los insumos escolares. Das, Dercon, Habrayimana estaban en mayor desventaja. Currie y Thomas (1999) revelan que los logros en y Krishnan (2004) encuentran que el gasto y las donaciones (no salariales) de los puntajes de pruebas asociados con Head Start fueron mayores para los niños los hogares a las escuelas son sustitutos cercanos, sin que los incrementos pre- hispánicos que para los blancos no hispánicos. vistos de los fondos escolares tengan ningún impacto sobre el aprendizaje. Los 11. Grantham-McGregor y otros, 1991. fondos no previstos sí tienen impactos significativos sobre el aprendizaje. 12. Deutsch, 1998, y Attanasio y Vera-Hernández, 2004. 37. Hanushek y Wößman, 2005. 13. Paxson y Schady, 2005. 38. Ladd, 2002. 14. Scott-McDonald, 2004. 39. Para el mayor esfuerzo generado por la política de bonos, el análisis no 15. Doryan, Gautman y Foege, 2002. puede separar los efectos de las escuelas privadas de los efectos de los incentivos. 16. Kirpal, 2002. La distinción es importante debido a que el esfuerzo puede estimularse también 17. En América Latina muchas transferencias condicionales de efectivo ya concediendo becas a estudiantes que asistan a escuelas públicas, como lo vimos tienen algunas de estas características. con el programa Balshaki. Ver Angrist y otros, 2002. 18. Currie y Thomas (1995) revelan que los logros en pruebas de vocabula- 40. Chubb y Moe, 1990. rio y lectura se desvanecían entre los niños negros de Head Start cuando toda- 41. Sobre Chile, ver McEwan, 2000. Hoxby (2002) encuentra mejoras deri- vía estaban en la primaria, pero no entre los blancos, aunque los logros iniciales vadas de la elección de escuela, de entre las registradas en Michigan y Arizona; en los puntajes de las pruebas fueran los mismos para ambos grupos. Currie y Holmes, DeSimone y Rupp (2003) revelan que la competencia producida por la Thomas (2000) atribuyen esto a su descubrimiento de que los niños negros que elección de escuela en Carolina del Norte mejoró significativamente las califica- asisten a Head Stara, luego van a escuelas de menor calidad que otros niños ciones de las pruebas. Cullen, Jacob y Levitt (2000), y Cullen, Jacob y Levitt negros, cosa que no sucede con los blancos. (2003) no hallan ningún impacto producido por la elección de escuela en Chicago. 19. King, Orazem y Paterno, 1999. Ver también Witte, 2000. Hoxby (2000) encuentra ganancias significativas en 20. UNESCO, 2005. productividad para una muestra de escuelas representativa de todo Estados 21. Treinta y dos países más también tienen demasiado pocos datos para Unidos, en tanto que Rothstein (2005), utilizando los mismos datos, encuentra evaluar (Bruns, Mingat y Rakotomalala, 2003, y Secretariado de FTI, 2004). resultados muchísimo más moderados. 190 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 42. McEwan y Carnoy, 2000, y Hsieh y Urquiola, 2003. para banca electrónica emitida por el programa, como prueba de capacidad de 43. Lindert, 2004. endeudamiento. En Brasil, una parte significativa de los beneficiarios de pen- 44. En Brasil, una reforma en 1997 fijó un tope mínimo para el gasto en siones rurales informa que utiliza parte de la pensión para comprar semillas y educación en todas las regiones, lo que condujo a un incremento de la matrícula herramientas agrícolas (Delgado y Cardoso Jr., 2000); otros informan que in- primaria del 55 al 85% en sólo 6 años (Banco Mundial, 2005f). vierten en mejoras locativas. En Sudáfrica, niños y mayores de los hogares bene- 45. Ver Grindle, 2004, y Fiszbein, 2005, por ejemplo, en América Latina. ficiarios tenían mejor salud (Case, 2001) y, tanto en Sudáfrica (Duflo, 2003) 46. Banco Mundial, 2003j. como en Brasil (de Carvalho Filho, 2000), las tasas de matrícula de los niños en 47. Wößmann (2004) arguye a favor de dar autoridad para la toma de deci- edad escolar eran superiores en los hogares beneficiarios de pensión. siones a quienes tengan la información más relevante y las menores perspectivas 75. Kanbur, 2005. de ganancia personal. Según él, el desempeño estudiantil mejora con un control 76. Lindert, 2004. central del currículo, el presupuesto y los exámenes; la delegación de decisiones 77. Esping-Andersen (1990) sostiene, por ejemplo, que el éxito del sistema sobre procesos y personal a la escuela; mayor participación de los maestros en la de bienestar en Europa continental radica en su universalidad. selección de los métodos de enseñanza apropiados; escrutinio regular del de- 78. Alesina y Glaeser (2004) sugieren que las diferentes opciones dependen sempeño educativo de los estudiantes, e interés de los padres en el contenido de de factores políticos e institucionales, entre ellos la forma de democracia, el la educación. Por otra parte, la competencia de instituciones educativas priva- grado de homogeneidad étnica, y creencias de la sociedad acerca de las causas das y la presencia de sindicatos de maestros tienen efectos adversos. de la pobreza. 48. Ver Banco Mundial, 2003j, y Pritchett, 2004a. 79. Este programa cubrió alrededor del 10% de la fuerza laboral desempleada, 49. Banco Mundial, 2003j, para Sudáfrica; Duan, 2005. de manera que se suplementó convenientemente con la oferta de trabajo tem- 50. Banco Mundial, 2004k. poral (Banco Mundial, 2000b). 51. Banco Mundial, 2004k. 80. Coady, Grosh y Hoddinott, 2004. 52. Ministerio de Salud Pública de Tailandia y Banco Mundial, 2005. 81. Ver Banco Mundial, 2002a; Banco Mundial, 2003d, y Banco Mundial, 53. Rawlings, 2004. 2003e. 54. Ver Barber, Bertozzi y Gertler, 2005, para México; Das y Hammer, 2004, 82. Los trabajadores sociales evalúan 52 factores independientes agrupados y Das y Hammer, 2005, para India; Barber, Gertler y Harimurti, 2005, para en 7 dimensiones (identificación, salud, educación, dinámica familiar, vivienda, Indonesia; y Leonard y Masatu, 2005, para Tanzania. trabajo e ingresos). Ver Ministerio de Planeación de Chile, 2004); sobre 55. Banco Mundial, 2003j. Bangladesh, ver Hashemi, 2000. 56. Gertler y Barber, 2004. 83. Sobre Argentina, ver Jalan y Ravallion, 1999; sobre el programa 57. Banco Mundial, 2005f. Maharashtra, Ravallion, 1991; y sobre Bolivia, Newman, Jorgensen y Pradhan, 58. Banco Mundial, 2004h. 1992. 59. Ver Banco Mundial, 2001c, para Vietnam; Banco Mundial, 2005f, para 84. El análisis reveló un descenso del 11% en la pobreza en las comunidades Camboya, y Lewis, 2002, para los países de la ECA. PROGRESA y un incremento de la pobreza en el grupo de control. 60. Schieber, 2005. 85. Con respecto al programa brasileño Bolsa Escola, ver Bourguignon, 61. Gertler y Gruber (2002) encuentran que, si bien las familias indonesias Ferreira y Leite, 2004; sobre PROGRESA, de México, ver Rawlings, 2004, y podían autoasegurarse razonablemente bien para cubrir los costos de enferme- Morley y Coady, 2003; y sobre el programa camboyano de escuela secundaria dades menores (hasta el 70% de las pérdidas de ingresos asociadas con éstas), básica, ver Banco Mundial, 2005d. solamente podían asegurar el 38% de la pérdida de ingresos asociada con enfer- 85 Ver Banco Mundial, 2002a; Banco Mundial, 2003d, y Banco Mundial, medades que limitan severamente el funcionamiento físico. 2003e. 62. Sekhri y Savedoff, 2005. 86. Naciones Unidas, 2002. 63. Savedoff, 2004. 87. Ver Holzmann y Hinz, 2005, y Banco Mundial, 2001b. 64. Escobar, 2005; Escobar y Panopoulou, 2002; Castaneda, 2003. 88. Exceptuando la limitación implícita impuesta por un programa que exi- 65. Las tasas de uso en Uganda se habían hundido con la introducción de ge comprobación previa de medios de vida (Barrientos 2005). tarifas en los años noventa y, pese a que los pobres del país estaban exentos de 89. Case y Deaton, 1998. pago, a menudo pagaban tanto como los demás usuarios. Deininger y Mpuga 90. Barrientos, 2005; Rawlings, 2004; y De Ferranti y otros, 2004. (2004) estiman que la pérdida de ingresos fiscales en el sistema de salud a raíz 91. Sobre el argumento general, ver James, 2000; sobre Sudáfrica, van der de la eliminación de las tarifas para el usuario en 2001 fue inferior al valor de los Berg y Brendenkamp, 2002, y sobre Brasil, Paes de Barros y de Carvalho, 2004. beneficios derivados de la reducción de la pérdida de entradas por trabajo, gra- 92. Lund, 1999, y Atkinson, 1995. cias a una población más saludable. 93. Hoogeveen y otros, 2004. 66. Ministerio de Salud Pública de Tailandia y Banco Mundial, 2005. 67 Ver Chaudhury, Hammer y Murrugarra, 2003, para Armenia; Banco Capítulo 8 Mundial, 2005f, para China, y Meesen y Van Damme, 2004, para Camboya. 1. Véase Haber (2001). 68. República Socialista de Vietnam y Banco Mundial, 2005. 2. Hellman, Jones y Kaufmann (2003). 69. Preker y Carrin, 2004, y Atim, 1999. 3. La separación de poderes entre las ramas ejecutiva, legislativa y judicial 70. Ranson y otros, 2005. tiene por objeto luchar contra los peligros de investir el poder del Estado en una 71. Banco Mundial, 2004k; Banco Mundial, 2003j; Banerjee, Deaton y persona o en un grupo, haciendo que cada rama haga responsable a las otras dos Duflo, 2004, y Chaudhury y Hammer, 2004, sobre Bangladesh. a través de "controles y comprobaciones". También se supone que este sistema 72. Banco Mundial, 1997a. mantiene la competencia dentro de las instituciones políticas. Véase Haber (2001). 73. El papel de la protección social como mejoradora de la equidad y de las 4. Banco de Desarrollo de Asia (2003), 24-25; Garapon (2003); Russel y oportunidades, es el puntal conceptual de la estrategia sectorial de protección O'Brien (2001). social del Banco (Banco Mundial, 2001e, Holzmann y Jorgensen, 2001). Otras 5. La Constitution of the Federal Democratic Republic of Ethiopia (1995). fuentes son Banco Mundial, 2003f; Devereux, 2001 y Ravallion, 2003. 6. Tien Dung (2003), 8. 74. Se reporta acceso mejorado al crédito en Sudáfrica (Ardington y Lund, 7. Véase Buscaglia y Dakolias (1999). 1995) y Brasil (Schwarzer y Querino, 2002), donde a menudo se usa la tarjeta 8. Ringera y otros (2003). Notas 191 9. Véanse Langseth y Stolpe (2001), Dakolias y Thatchuk (2000). paración con el trabajo agrícola de trabajadores independientes) (Kijima y 10. Para Asia oriental, véase Banco de Desarrollo de Asia (2003). Lanjouw 2004). De manera análoga y considerando otros factores, en Tailandia, 11. Para una explicación del portal judicial, véanse www.tsi.gov.ve en comparación con ser propietario de tierras, ser arrendatario de tierras au- 12. La distinción importante que se hace es entre campañas que impiden la menta en cerca de 30% el riesgo de pobreza (Banco Mundial 2001f). independencia judicial (fijando el objetivo en decisiones impopulares) y aquellas 42 Cárdenas (2003), Conning y Robinson (2002). que sirven para controlar el mal comportamiento judicial (exponiendo la co- 43. Deininger (de próxima aparición). rrupción judicial). Véase Banco de Desarrollo de Asia (2003), 9-9. 44. Deininger y Olinto (2002) van más allá y señalan que la desigualdad en 13. Véanse Banco Mundial (2004b), Banco Mundial (2004c) y Hammergreen el acceso es un factor causal determinante del desempeño del crecimiento. (2004). 45. Básicamente los intermediarios eran cobradores de impuestos que reci- 14. Vale la pena observar que se ha definido como ley informal, ley tradicio- bían títulos sobre la tierra (en formas diferentes, dependiendo del estado) para nal o ley consuetudinaria a un gran conjunto de prácticas, sistemas y tradicio- "intermediar" el flujo de recursos entre los agricultores y el gobierno colonial. nes, todas las cuales existen en contextos en extremo diferentes. El término 46. Appu (1997), 196. "informal" se utiliza en comparación con sistemas estatales "formales" y no quiere 47. Banerjee, Gertler y Ghatak (2002). En Bengala occidental, los partidos decir que implica que instituciones de esta clase sean informales en términos de izquierdistas gobernantes respaldaron las campañas emprendidas a finales de procedimiento. los setenta y de los ochenta para registrar a los aparceros y codificar sus dere- 15. Banco Mundial (2004i), 12. chos. 16. Augustinus (2003). 48. Aprovechando las transacciones espontáneas en las cuales o bien el in- 17. Véase Centre for Housing Rights and Evictions (2004). quilino o el arrendador adquiere los intereses de la otra parte, el gobierno ana- 18. Mamdami (1996). liza métodos para facilitar adquisiciones de este tipo de manera más sistemática 19. Fortman (1998). y equitativa, permitiendo por tanto que una de las partes adquiera plenos dere- 20. Véanse Buscaglia (1997) y Mattei (1998). También Kranton y Swamy chos de propiedad a la tierra (Nielsen y Hanstad 2004). (1998) y Pistor y Wellons (1999). 49. De Janvry y Sadoulet (2002)- 21. Los sungusungu han evitado la cooptación por parte del Estado y la falta 50. Scott (1976), Gunning y otros (2000), Deininger, Hoogeveen y Kinsey de conocimiento sobre la ley y los derechos de la gente por parte de éstos han (2004) y Kinsey y Binswanger (1993). llevado al abuso. Véanse Mwaikusa (1995), 166-78 y Mukurura (1994). 51. De Ferranti y otros (2004). 22. Buscaglia (1997). 52. Véanse De Janvry y Sadoulet (1989; Jonakin (1996), Alston, Libecap y 23. Véase el debate de Bush (1979) sobre los intentos de diferentes naciones Mueller (1999). africanas por integraciones dinámicas. 53. Véanse, por ejemplo, Feder (1988) y Jacoby, Li y Rozelle (2002). Algu- 24. Resulta interesante que, cien años después, la Ley de 1927 de Adminis- nos estudios informan sobre una duplicidad de inversiones y grandes ganancias tración de los Negros, la cual reconocía un sistema doble de leyes oficiales, haya en los valores de la tierra (30-80%), con una tenencia más segura (Banco Mun- sido la base para separar a los blancos de los africanos durante la época del dial 2003i). En la medida en que inversiones supremamente visibles, como ár- Apartheid. Véanse Van Niekerk (2001). boles o cercas, pueden ser el medio para establecer los derechos de propiedad, la 25. Para un análisis de este aspecto, véase Bennett (1999). causalidad podría ser al contrario (Brasselle, Gaspart y Platteau 2002). Un es- 26. Más de dos tercios de la carga de procesos en trámite ante el Tribunal tudio reciente realizado en Etiopía demuestra que, en efecto, la inseguridad de Europeo de Derechos Humanos entre 1999 y 2003 se referían a violaciones al tenencia estimula las inversiones en árboles que tienen poco impacto en la pro- derecho de un juicio justo, en particular, a la longitud excesiva de los procesos ductividad, en tanto mayores grados de seguridad de tenencia se asocian sin judiciales. ambigüedad alguna con inversiones que mejoran la productividad (Deininger y 27. Entre 2002 y 2004 se manejaron 14.992 casos de mediación. Véanse otros 2003). Malik (2005). 54. De Ferranti y otros (2004). 28. Feierstein y Moreira (2005). 55. Sobre India, véase Palmade (2005). Sobre Perú, véanse Field (2003). 29. Das (2004). 56. Payne (2002), Durand-Lasserve (2003). 30. Véase Human Rights Watch (2000). 57. Los siguientes son los tres niveles: (1) el derecho a lugar dónde vivir 31. Véanse Greenwood y otros (1998); Gottfredson (1998), Tremblay y Craig (bien sea en el predio ocupado o en un predio alternativo en caso de que sea (1995), Waller, Welsh y Sanfaçon (1998), Waller y Sansfaçon (2000), Banco necesaria la reubicación); (2) un arriendo a 30 años transferible en caso de muerte; Mundial (2003a). y (3) un arriendo a 199 años confiriendo derechos de propiedad efectivos una 32. Banco Mundial (2003a), Consejo para la Investigación Científica e In- vez se haya hecho el levantamiento topográfico y el pago de la tierra. dustrial (2000). 58. Banco Mundial (2003i). 33. Graham y Bowling (1995), Shaw (2001). 59. La normatividad sobre tierras también puede perjudicar a los pobres 34. Sloth-Nielsen y Gallinetti (2004), Bottoms (1990), Shaw (2001). urbanos. Cuando no se establecen las referencias entre los parámetros forma- 35. Véanse Harber (1999), Shaw (1994). les de urbanización (como tamaños mínimos de los lotes, regresiones y 36. Para mayores detalles, véase el sitio del proyecto en internet en http:// estándares de mantenimiento de infraestructura) y los niveles de lo asequible www.bac.co.za/Web%20-content/Projects/Tiisa%20Thuto/Intro% 20 para la mayoría de la población urbana, los pobres quedan excluidos del acce- Template%20for%20Tiisa20Thuto.htm. so a la propiedad formal de la tierra, Bertaud y Malpezzi (2001), Payne y 37. Penal Reform International ayudó a establecer en Zimbabue, Kenia, Majale (2004). Malawi, Uganda, Zambia, Burkina Faso, Congo, República Centroafricana y 60. Gravois (2005). Mozambique, sentencias de prestación de servicios comunitarios como senten- 61. Brasselle, Gaspart y Platteau (2002). cia alternativa. 62. Banco Mundial (2003i). 38. Morrison, Ellsbert y Bott (2004). 63. Históricamente, las ventas por aprietos económicos han jugado papel 39. Consejo para la Investigación Científica e Industrial (2000. importante en la acumulación de tierras por parte de grandes haciendas solarie- 40. Mtani (2002). gas en China (Shih 1992), en el antiguo Japón (Takeoshi 1967) y por parte de 41. Véanse Binswanger, Deininger y Feder (1995). El empleo en el trabajo grandes haciendas de terratenientes en Punjab (Hamid 1983). Entre los facto- de jornalero agrícola tiene estrecha correlación con la pobreza en India (en com- res que subyacen al surgimiento de las grandes haciendas en América Central se 192 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 encuentra la abolición de la tenencia comunal y la pérdida asociada de mecanis- 2. Bird, Martínez-Vásquez y Torgler (2004). mos para diversificar el riesgo (Brockett 1984). 3. Moore (2001); Davis, Ossowski y Fedelino (2003). 64. Banco Mundial (2003i). 4. Moore (2001). 65. Banco Mundial (2003i). 5. Gupta y otros (2003). 66. Véase Kevane para Sudán (1996); Deininger, Castagnini y González para 6. De Ferranti y otros (2004). Colombia (2004). 7. Bird y Slack (2002). 67. Banco Mundial (2003i). 8. Rudnik y Gordon (1996). 68. Desde una perspectiva económica, los contratos de arrendamiento fijos 9. Boskin (1977). a largo plazo son los más eficientes porque son compatibles con incentivos por 10. Rajan y Zingales (1990). el esfuerzo y la inversión. No obstante, son escasos debido a algunas imperfec- 11. Prud'Homme (1990). ciones del mercado (capítulo 5). 12. Bird (1991). 69. La falta de apoyo político en la mayoría de los estados para la legislación permitió que los terratenientes socavaran las intenciones de las leyes. Bengala Capítulo 9 occidental constituye la excepción ­una campaña de registro de inquilinos tuvo 1. Smith (1776), 128. fuerte apoyo político logrando proteger a los arrendatarios (Appu 1997). 2. Sobre acaparamiento de las oportunidades por parte de grupos de ingreso 70. De Janvry y Sadoulet (2002). medio, véanse Tilly (1998). 71. De Ferranti y otros (2005). 3. Banco Mundial (2004b), Perotty y Volpin (2004). 72. Banco Mundial (2003i). 4. Véase de Soto (2000), Glaeser, Sheinkman y Shleifer (2003) y Haber, Noel 73. Sobre Vietnam, véanse Van de Walle y Cratti (2004). Sobre China, véanse y Razo (2003). Jalan y Ravallion (2003). 5. Véase Morck, Wolfenzon y Yeung (2004) y Claessens, Djankov y Lang 74. Véase Jalan y Ravallion (2003). Los hallazgos indican igualmente que, (2000). en los hogares pobres con madres sin mucha educación, las ganancias en salud 6. Morck, Stangeland y Yeung (2000), Morck y Yeung (2004). dejan mayoritariamente por fuera los niños. 7. Sobre países industrializados, véase Rajan y Zingales (2003). 75. Sobre países africanos, véase Malmberg Calvo (1994); sobre Paquistán, 8. Halac y Schmukler (2003) y Perotti y Feijen (2005). véanse Ilahi y Grimard (2000) e Ilahi y Jafarey (1999); sobre gas y electricidad, 9. Véanse Velasco (1988), Valdés Prieto (1992), Haber y Kantor (2004), Banco Mundial (2001g); sobre Marruecos, Khandker, Lavy y Filmer (1994). Claessens y Pohl (1994) y Perotti (2002). Sobre Rusia, véase también recuadro 9.2. 76. Cerca de 60% de la población rural de África vive en zonas con buen 10. Haggard, Lim y Kim (2003), 89. Para un análisis de la importancia de potencial agrícola, pero con acceso inadecuado al mercado, mientas que sólo tener conexiones políticas en República de Corea, véase también Siegel (2003). 22% vive en zonas con buen potencial agrícola y buen acceso al mercado. El 11. Feijen y Perotti (2005); Claessens y Perotti (2005). resto de la población tienen tanto un mal acceso al mercado como un mal po- 12. Bertrand, Schoar y Thesmar (2004). tencial agrícola (Byerlee y Kelley 2004). 13. Braverman y Guasch (1986). 77. Entre 1970 y 1998, aumentaron en 8,3% anual las vías (en kilómetros) 14. Para el desempeño de reembolsos por parte de los pobres, véase el debate (Banco Mundial 2005c). en Armendáriz de Aghion y Mordusch (2005), Pulley (1989) y Meyer y 78. Banco Mundial (2005c). Nagarajan (2000) y para los impactos positivos de la banca social en los pobres, 79. De Ferranti y otros (2004). véase a Burgess y Pande (2004). 80. En algunas actividades han disminuido las economías de una produc- 15. Honohan (2004). ción y una entrega grandes, en especial las telecomunicaciones y la generación 16. En Glaeser, Johnson y Scleifer (2001) se basa el análisis de los mercados de energía. Y la innovación en materia de normatividad ha hecho posible la de valores de República Checa y Polonia. desagregación. La desagregación fomentó la competencia separando activida- 17. Rajan y Zingales (2003), 159. des en las cuales son importantes las economías de escala (por ejemplo, transmi- 18. Guiso, Sapienza y Zingales (2004). sión y distribución de electricidad) de las actividades en las cuales las economías 19. Roland y Verdier (2000) y Claessens y Perotti (2005). de escala no lo son tanto (generación de electricidad). Véase Banco Mundial 20. Entre otros, véanse, por ejemplo, Diamond (1981), Blanchard (2004), (1994) y Banco Mundial (2004l). Bertola (2003), Agell (2002). 81. Banco Mundial (2004f) y capítulo 10. 21. Para un debate sobre la normatividad que rige el mercado laboral en 82. Según Latinobarómetro, de 46% en 1998 a 12% en 2003, disminuyó a India y sus efectos negativos, véanse Stern (2000), Hasan, Mitra y Ramaswamy ritmo constante la proporción de personas que respondieron diciendo que creían (2003) y Besley y Burgess (2004). Por ejemplo, la legislación del sector indus- que la privatización había beneficiado a su país (Lagos 2005). trial exige que, antes de despedir trabajadores, los empleadores con más de cien 83. Estache, Foster y Wodon (2001). trabajadores obtengan la aprobación previa del gobierno. Este hecho le ha sig- 84. Estache, Foster y Wodon (2001). nificado al país la calificación de 90 entre 100 en el índice de "dificultades para 85. Las tarifas de salvamento significan que las tasas aumentan después de despedir empleados" del estudio del Banco Mundial Hacer Negocios, en 2005 superar un determinado umbral de consumo (el nivel que se considera necesario (Banco Mundial 2005e). para satisfacer las necesidades básicas del hogar). 22. Véanse Kingdon, Sandefur y Teal (2005). La estricta observancia en Áfri- 86. Wodon, Ajwad y Siaens (2005) y Estache, Foster y Wodon (2001). ca de la normatividad del mercado laboral ­aun para empresas pequeñas- tam- 87. Estache, Foster y Wodon (2001). bién puede contribuir al desempleo al inhibir el desarrollo de empresas en el 88. Kariuki y Schwartz (2005). sector informal. 89. Gulyani, Talukdar y Kariuki (2005). 23. En 1997-98, en India era informal el 83% del empleo no agrícola (OIT 90. Estache (2003). 2002). 91. Irwin y Yamamoto (2004). 24. Kugler (2004). 92. Véanse Chisari, Estache y Romero (1999) y Guasch (2003). 25. Maloney (1999), Maloney y Núñez Méndez (2004). 26. Chen, Vanek y Carr (2004). En foco 5 27. OTI (2002). 1. Bird, Martínez-Vásquez y Torgler (2004). 28. Besley y Burgess (2004). Notas 193 29. La cifra de desempleo se basa en la definición amplia de la fuerza laboral 48. Minot y Goletti (1998). (empleados + buscando empleo y desempleados no buscando empleo). Utili- 49 Para Ghana, véanse Bates (1981) y el capítulo 6; para Malawi, CUTS zando la medida estricta de la fuerza laboral (empleado + desempleado buscan- (Consumer Unity and Trust Society ­Unión de Consumidores y Sociedad Fidu- do empleo), en 2003 la tasa de desempleo fue de 32%. Los datos se han obtenido ciaria­ (1993). de la Encuesta de 2003 de la Fuerza Laboral, que citan Kingdon, Sandefur y 50. McMillan, Rodrik y Horn Welsch (2002). Teal (2005). "La relación de empleo no agrícola en el sector informal es de 0,7 51. Véase Hanson (2003). Otras investigaciones atribuyen algunos de los en Sudáfrica pero de 4,7 en África subsahariana. De 7,0 en América Latina y de beneficios de la reforma comercial en estados fronterizos a niveles mayores de 11,9 en Asia". (Kingdon, Sandefur y Teal 2005). capital humano e industrial y a mejores estructuras de comunicaciones y trans- 30. Según estimaciones, hay niveles elevados de desempleo (20% a 30% de porte (Chiquiar 2005). hombres urbanos), pero hay problemas de medición que sesgan hacia arriba las 52. Sobre México, véanse Nicita (2004) y Goetz (1992); Fondo Internacional estimaciones. para el Desarrollo Agrícola (2001), Minot (1998); sobre Indonesia, véase Thomas 31. Rodrik (1996b). y otros (1999). 32. Galli y Kucera (2004). 53. Arulpragasam y otros (2004), Banco Mundial (2003c). 33. En ese entonces, los sindicatos jugaron papel vital promocionando la 54. Annamalai y Rao (2003), India Today (2004). agenda económica y social hacia políticas más orientadas al bienestar (Fishman 55. Palmade (2005). 1990, Boix 1998 y Boix 2005). 56. Carruthers, Bajpai y Hummels (2004). 34. Algunos podrían aducir que no es fácil reproducir los sistemas de los paí- 57. Wood (1997). ses escandinavos, esgrimiendo como razón que esos sistemas dependen de niveles 58. Véanse Wood (1997), Sánchez Páramo y Schady (2003) y De Ferranti y extraordinarios de confianza y de capital social. Para decirlo de otro modo, en los otros (2004). países en desarrollo, y pese a los beneficios económicos potenciales que esos siste- 59. Topalova (2004). mas ofrecen, podría resultar difícil alcanzar las condiciones políticas necesarias 60. Banco Mundial (2004i), Cord y Wodon (2002). para conseguir una democracia social y una "negociación solidaria" del tipo escan- 61. McMillan, Rodrik y Horn Welsh (2002). dinavo. Véase Moene y Wallerstein (2002). Pero no siempre fue así: niveles eleva- 62. Para un breve examen de las generaciones diferentes de modelos de dos de confianza surgieron de conflictos generalizados a mediados de los treinta. crisis, véase Krugman (1999). Para referencias seleccionadas, véanse Aghion, 35. Nickell (1997). Bachetta y Banerjee (2001), Chang y Velasco (2001), Krugman (1979), Obstfeld 36. Boeri (2002); Blunch y Verner (2004); Bover, Bentolita y Arellano (2002); (1996) y Velasco (1996). Chaykowsky y Slotsve (2002); Panagides y Patrinos (1994). 63. Acemoglu y otros (2003). 37. Bertola, Blau y Kahn (2001). 64. Sobre Bolivia, véanse Morales y Sachs (1994); sobre Israel, véase Bruno 38. Kingdon, Sandefur y Teal (2005). (1993). 39. Damiani (2003). 65. Blejer y Guerrero (1990). 40. Para un análisis de cómo el salario mínimo de Brasil no parece haber 66. Ferreira y Litchfield (2001). mejorado el ingreso de los hogares en los puntos inferiores de la distribución del 67. Véanse también Diwan (2002). ingreso, véanse Neumark, Cunningham y Siga (de próxima aparición). En Co- 68. Rodrik (1999a). lombia, Arango y Pachón (2004) encuentran que "el salario mínimo termina 69. Honohan y Klingebiel (2000). siendo represivo, mejorando la situación de familias en la parte media y alta de 70. Halac y Schmukler (2003). la distribución del ingreso con pérdidas netas para los que están en la base de la 71. Véanse De Ferrante y otros (2004), Lanjouw y Ravallion (2005). distribución". 72. Bruno (1993). 41. Para una descripción de las normas laborales, véase la dirección electró- 73. Perry (2003). nica de la OIT (www.ilo.org). 74. Robinson (2003); para un debate sobre los contratos sociales y fiscales, 42. Véase Banco Mundial (2004a). Casi el 80% de los compradores de pro- véase En foco 5: Tributación. ductos camboyanos en el extranjero calificaron las normas laborales como una de sus prioridades principales para escoger a los proveedores. También expresa- En foco 6 ron que las normas laborales han tenido efectos positivos respecto de tasas de 1. Massey (2001). accidentes, productividad del lugar de trabajo, calidad del producto, volumen 2. Shepherd y otros (2005); Massey (2001). de ventas y ausentismo. 3. Psacharopoulos y Patrinos (1994); Hall y Patrinos (2005); Vakis (2003). 43. López (2004). 4. De Haan (2005). 44. Son dos las maneras para medir los resultados: simulación ex ante, por 5. Galiani y Schargrodsky (2002). medio del análisis de Equilibro Computable General (ECG) y análisis ex post 6. Manor (1999). econométrico, con base en datos de encuesta de hogares. Ante la carencia de 7. Fox (1990). este tipo de análisis, resulta difícil predecir el impacto de la reforma comercial 8. Ferreira (2004). en la pobreza o en la equidad. En Hertel y Winters (2005) es posible encontrar 9. Funck y Pizzati (2003). algunos estudios relacionados en los temas de la presente sección. 10. Shepherd y otros (2005); Willanakuy (2004). 45. Schiff y Valdés (1998), 30. 11. Ross (2005). 46. El Análisis de ECG provoca cambios en precios y salarios que incluyen el efecto directo de precio de los cambios en las políticas comerciales y efectos indirectos de "segunda ronda" sobre los rendimientos de los factores y sobre los Capítulo 10 precios de bienes no transables. No se captan ciertas ganancias dinámicas pro- 1. Pogge (2004). venientes de mayor apertura comercial. Por ejemplo, el comercio podría signifi- 2. Chauvet y Collieer (2004) calculaban que, para un país y sus vecinos, el car el ingreso de nuevas tecnologías e innovaciones que refuercen la productividad costo de que un país descienda a la condición de país de ingreso bajo sometido a a largo plazo (Ravallion 2004b). presión (LICUS), según la definición del Banco Mundial, es de aproximada- 47. Winters, McCulloch y McKay (2004); Mundlak y Larson (1992); Lloyd mente US$80 mil millones en términos de valor actual, y que los países vecinos y otros (1999); McKay, Morrissey y Vaillant (1997). son los que generalmente cargan con este costo. 194 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 3. Estas conclusiones son consistentes con los hallazgos de la Comisión Mun- cios fluctuaron entre 10% para los tubos de acero inoxidable, y 45% para los dial sobre las Dimensiones Sociales de la Globalización (2004). electrodos de grafito, y que, dependiendo del método de cálculo, para los países 4. Goldin y otros (de próxima aparición). en desarrollo, los cobros excesivos acumulativos durante la vida de los seis car- 5. Es decir, 4%, no cuatro puntos porcentuales. teles fluctuaron entre US$3 mil millones y US$7 mil millones. Véanse CONNOR 6. Stark y Bloom (1985); Cox, Eser y Jiménez (1998). (2001), OCED y Banco Mundial (2003b). 7. No siempre se mantiene la suposición que, después de la migración, el 20. Ronchi (2001) y Ronchi (2002). ingreso es mayor que el ingreso no devengado. Adams encuentra que, en tres 21. Lewin, Giovannucci y Varangis (2004). poblados de Egipto, los niveles de ingreso habrían sido mayores sin migración y, 22. Para mayor información, véanse www.ethicaltrade.org y www.fairlabor.org. en cuatro poblados de Paquistán, habrían sido los mismos (Adams 1989, 1992). 23. Fung, O'Rourke y Sabel (2001). Barhan y Boucher (1998) encuentran resultados básicamente similares para tres 24. "Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el vecindarios en Nicaragua. Sobre el impacto potencial de la desigualdad en el Comercio", Anexo 1C del Acuerdo que establece la Organización Mundial del ingreso, Mendola (2004) encuentra que las remesas de miembros de hogares Comercio. con grandes propiedades inmobiliarias en el sector rural de Bangladesh se 25. Lanjouw y Jack (2004). correlacionan con la adopción de nuevas tecnologías agrícolas, resultando por 26. Sell (2003). tanto en mayor productividad para hogares que ya eran más acomodados y en 27. Fink y Reichenmuller (2005). un posible incremento de la desigualdad en cuatro distritos rurales. 28. Estos son los acuerdos entre Estados Unidos y Marruecos (2004), Bahrain 8. McKenzie y Rapoport (2004). (2004) y República Dominicana ­ CAFTA (suscritos pero todavía no aprobados 9. Varios estudios del Programa del Banco Mundial de Investigaciones so- por el Congreso de Estados Unidos. bre Migración Internacional y otros estudios documentan el impacto positivo 29. Claessens y Underhill (2004). de las remesas. Para ejemplos de relajación de restricciones crediticias, véanse 30. Banco Mundial (2005g) y UNCTAD (2004). Taylor (1992); Taylor y Wyatt (1996) y Yang (2004). Adams (1995) encuentra 31. Véanse Claessens, Underhill y Zhang (2003) y Bhattacharya y Griffith- que los hogares guatemaltecos que reciben remesas gastan mucho más en vi- Jones (2004). vienda, lo cual tiene efectos indirectos positivos en los salarios, en los negocios y 32. A continuación se analiza la representación sobre las Juntas del Banco en las oportunidades de empleo. Yang (2004) encuentra que, debido a conmo- Mundial y del FMI. ciones positivas de la tasa de cambio, los hogares filipinos que reciben remesas 33. O'Sullivan y Christensen (2005). más elevadas tienen mayor escolaridad infantil, menor trabajo infantil, más horas 34. Moore (2004). trabajadas en empleo independiente y mayor ingreso a empresas con intensidad 35. McGillivray (2005). relativa de capital. 36. La actualización de los resultados de 2001 produjo resultados similares 10. Ehrenreich y Hochschild (2003). (Levin 2005). 11. Sobre el fenómeno del desperdicio de cerebros, véanse Mattoo, Neagu y 37. Los hallazgos de Burnside y Dollar (2000) y de Collier y Dollar (2001), Ozden (2005); sobre la fuga de cerebros, veánse Faini (2003) y Schiff (2005). Collier y Dollar (2002), no son robustos a los cambios en forma funcional, la 12. La Modalidad IV es uno de cuatro modos interrelacionados de oferta de especificación de los términos de la interacción y la selección de la muestra; servicios a través de fronteras considerados en el GATS. Véanse Hansen y Tarp (2001), Easterly, Levine y Roodman (2004) y Dalgaard, 13. Para mayo de 2004, solamente 25 países, en su mayoría exportadores de Hansen y Tarp (2004). Entre otros factores, los estudios mencionados también emigrantes, habían ratificado la convención. recalcan la importancia del clima. 14. La Unidad de la Nueva Alianza, que crearon la Corporación Federal de 38. Levin y Dollar (2005). Seguros de Depósito (FDIC) y el Consulado de México en Chicago, es un ejem- 39. Los números incluyen la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) que plo interesante de alianzas innovadoras para facilitar los flujos de remesas, la ofrecen países que son miembros del Comité de Asistencia para el Desarrollo cual tiene por objeto mejorar al acceso al sistema bancario de Estados Unidos, (CAD) de la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo ofrecer educación financiera y desarrollar productos con características de remesas. (OCED). Países que no son miembros de CAD también ofrecen AOD; los do- 15. El contrabando y la trata de personas son una industria que mueve nantes más grandes que no son miembros de CAD son: Arabia Saudita (con miles de millones de dólares, manejada cada vez más por redes criminales. La US$2.4 mil millones en 2003 de un total de US$3.4 mil millones), República Organización Internacional de las Naciones Unidas para las Migraciones (2002) de Corea (US$366 millones), Emiratos Árabes Unidos (US$188 millones) y calculaba que la trata de mujeres y niños en el mundo entero ascendía a dos Kuwai (US$133 millones). millones de personas anualmente. 40. De manera inmediata, califican 18 países y, en el tiempo, podrían califi- 16. Para resolver estos problemas, una opción es que la ayuda para el desa- car otros veinte. Véanse las Conclusiones sobre el Desarrollo, de los ministros de rrollo a países pobres que se hayan visto perjudicados por medidas específicas Hacienda del G-8, Londres, junio 10-11, 2005 (Ministros de Hacienda del G- quede sujeta a los acuerdos de la OMC sobre estas medidas; véase Ricupero 8, 2005) en la dirección electrónica http://www.hm-treasury.gov.uk/ (2005). otherhmtsites/g7/news/conclusions_on_development_110605.cfm. En la Cum- 17. La actual estructura arancelaria podría cambiar por medio de negocia- bre del G-8, realizada en Gleneaglers en julio de 2005, se ratificó el acuerdo de ciones tanto bilaterales como multilaterales. Por ejemplo, si el Congreso de los ministros de Hacienda del G-8. Estados Unidos aprueba el Tratado Centroamericano de Libre Comercio, la ma- 41. Véase el Comunicado del G-24 en la dirección electrónica http:// yoría de los textiles de países como Honduras y El Salvador se beneficiarían del web.worldbank.org/WB SITE/EXTERNAL/DEVCOMMEXT/ ingreso libre de aranceles a Estados Unidos, en la actualidad motivo de contro- 0,,menuPK:60001663~pagePK:64001141~piPK:64034162~theSitePK:277473,00.html. versia de algunos aspectos según las actuales preferencias unilaterales. 18. Véase, por ejemplo, Birdsall (2002). 19. La fijación de precios por parte de carteles internacionales produce pér- En foco 7 didas significativas para los consumidores de países industrializados y en desa- 1. Véanse Lanjouw y MacLeod (2005) y Organización Mundial de la Salud rrollo por igual. Los análisis de seis carteles de elevado perfil puestos al descubierto (2004). en los noventa (vitaminas, ácido cítrico, bromuro, tubos de acero sin costura, 2. Véanse Kremer y Glennester (2004) y Barder (2004). electrodos de grafito, lisina) mostraron que los incrementos estimados de pre- 3. Véase Master (2005). Notas 195 4. Véase un artículo interesante de Maurer, Sali y Rai (2004) sobre cómo 2. Banco Mundial (1980). podría funcionar un enfoque de fuente abierta. 3. Banco Mundial (1990). 5. Organización Mundial de la Salud (2004). 4. Banco Mundial (1997c). 6. Con base en los datos de Servicios Globales IMS HEALTH en htpp:// 5. Banco Mundial (2002b). www.ims-global.com. 6. Banco Mundial (2001h). 7. En Lanjouw (2002) se detalla esta propuesta. 7. Para un análisis detenido de esta síntesis, véanse Stern, Dethir y Rogers 8. Para detalles legales, véase Lanjouw (2002). (2005). 8. Banco Mundial (2005h). 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Educación Notas técnicas Indicadores seleccionados del desarrollo mundial 223 Introducción Clasificación de economías por región e ingresos Cuadro 1. Indicadores clave del desarrollo Cuadro 2. Objetivos de Desarrollo del Milenio: erradicar la pobreza y mejorar la vida de la gente Cuadro 3. Actividad económica Cuadro 4. Comercio, ayuda y financiación Cuadro 5. Indicadores clave para otras economías Notas técnicas Medición de la equidad La principal preocupación del presente Informe es la equidad: concepto que, según la definición de los autores, significa igualdad de oportunidades y la evitación de la privación absoluta. Como bien lo explican los autores, la desigualdad de las oportunidades constituye el enfoque primordial del presente Informe, con menor énfasis en la desigualdad general en un espacio unidimensional, como el ingreso o la educación. Sería demasiado optimista la posición acerca de algunas clases de desigualdad entre una persona y otra si, por ejemplo, variaran los resultados que obtienen esas personas por razones que sobre todo tuvieran que ver con los esfuerzos de cada una de ellas. Sin embargo, a los autores les interesan las diferencias sistemáticas de las oportunidades entre personas y grupos de personas debido a "circunstancias" diferentes ajenas a su volun- tad, es decir, cuando la única manera de distinguir entre uno y otro de estos grupos es por medio de las características de cada uno que, en cierto sentido, se podría aducir que son "moralmente irrelevantes" a las oportunidades que tienen esos grupos y a los resultados que obtienen en la vida. Con el fin de dar a los lectores una idea de la desigualdad de las oportunidades, los autores optaron por presentar los datos sobre ingreso/consumo, mortalidad infantil y años de educación en un formato algo diferen- te al que se han acostumbrado utilizar, con el fin de tener una perspectiva de tantos países como sea posible en el mundo entero. En el cuadro A1 aparecen las tasas de pobreza a partir de umbrales nacionales de pobreza, así como las tasas de pobreza que utilizan los umbrales internacionales de pobreza de US$1 y US$2 al día; también se presenta la información para el umbral nacional de la pobreza para desgloses urbanos y rurales de la pobla- ción. En el cuadro A2 aparecen medidas alternativas de la desigualdad al Índice Gini que se utiliza por lo general, seguidas por evidencia sobre la desigualdad de la tierra. En el cuadro A3 aparecen las tasas de morta- lidad infantil para más de cincuenta países, por sexo, nivel de educación de la madre, lugar donde vive la familia (urbano o rural) y la calificación del hogar según un índice de activos. Por último, en el cuadro A4 aparecen los logros educativos según lugar y género, junto con la proporción de la desigualdad atribuible al género y al lugar. 221 222 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Cuadro A1. Pobreza Umbral nacional de la pobreza Umbral internacional de la pobreza Población por debajo Población por debajo Población Brecha de Población Brecha de del umbral de la pobreza del umbral de la pobreza por debajo pobreza por debajo pobreza Año de la Rural Urbano Nacional Año de la Rural Urbano Nacional Año de la de US$1 a US$1 de US$2 a US$2 encuesta % % % encuesta % % % encuesta al día % al día % al día % al día % Albania 2002 29,6 19,8 25,4 .. .. .. .. 2002 a <2 <0,5 11,8 2,0 Algeria 1995 30,3 14,7 22,6 1998 16,6 7,3 12,2 1995 a <2 <0,5 15,1 3,8 Angola .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Argentina 1995 .. 28,4 .. 1998 .. 29,9 .. 2001 b 3,3 0,5 14,3 4,7 Armenia 1998­99 50,8 58,3 55,1 2001 48,7 51,9 50,9 a, c 2003 <2 <0,5 31,1 7,1 Australia ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Austria .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Azerbaiyán 1995 .. .. 68,1 2001 42,0 55,0 49,0 2001 a 3,7 0,6 33,4 9,1 Bangladesh 1995­96 55,2 29,4 51,0 2000 53,0 36,6 49,8 2000 a 36,0 8,1 82,8 36,3 Bielorrusia 2000 .. .. 41,9 .. .. .. .. a 2000 <2 <0,5 <2 <0,5 Bélgica ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Benín 1995 25,2 28,5 26,5 1999 33,0 23,3 29,0 .. .. .. .. .. Bolivia 1997 77,3 53,8 63,2 1999 81,7 50,6 62,7 1999 a 14,4 5,4 34,3 14,9 Bosnia y Herzegovina 2001­02 19,9 13,8 19,5 .. .. .. .. .. .. .. .. .. Brasil 1996 54,0 15,4 23,9 1998 51,4 14,7 22,0 2001 b 8,2 2,1 22,4 8,8 Bulgaria 1997 .. .. 36,0 2001 .. .. 12,8 2003 a, c <2 <0,5 6,1 1,5 Burkina Faso 1994 51,0 10,4 44,5 1998 51,0 16,5 45,3 1998 a 44,9 14,4 81,0 40,6 Burundi 1990 36,0 43,0 36,4 .. .. .. .. 1998 a 54,6 22,7 87,6 48,9 Camboya 1997 40,1 21,1 36,1 1999 40,1 13,9 35,9 1997 a 34,1 9,7 77,7 34,5 Camerún 1996 59,6 41,4 53,3 2001 49,9 22,1 40,2 2001 a 17,1 4,1 50,6 19,3 Canadá ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. República Centroafricana .. .. .. .. .. .. .. .. 1993 a 66,6 38,1 84,0 58,4 Chile 1995­96 67,0 63,0 64,0 .. .. .. .. .. .. .. .. .. China 1996 .. .. 19,9 1998 .. .. 17,0 2000 b <2 <0,5 9,6 2,5 Hong Kong, China 1996 7,9 <2 6,0 1998 4,6 <2 4,6 2001 a 16,6 3,9 46,7 18,4 Colombia ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Congo, Rep. Dem. del 1995 79,0 48,0 60,0 1999 79,0 55,0 64,0 1999 b 8,2 2,2 22,6 8,8 Congo, Rep. del ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Costa Rica ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Costa de Marfil 1992 25,5 19,2 22,0 .. .. .. .. 2000 b 2,0 0,7 9,5 3,0 Croacia .. .. .. .. .. .. .. .. 2002 a, c 14,8 4,1 48,8 18,4 República Checa .. .. .. .. .. .. .. .. 2001 a <2 <0,5 <2 <0,5 Dinamarca .. .. .. .. .. .. .. .. 1996 b <2 <0,5 <2 <0,5 República Dominicana ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Ecuador 1992 49,0 19,3 33,9 1998 42,1 20,5 28,6 1998 b <2 <0,5 <2 <0,5 Egipto, Rep. Árabe de 1994 47,0 25,0 35,0 .. .. .. .. b 1998 17,7 7,1 40,8 17,7 El Salvador 1995­96 23,3 22,5 22,9 1999­00 .. .. 16,7 1999­2000 a 3,1 <0,5 43,9 11,3 Eritrea 1992 55,7 43,1 48,3 .. .. .. .. 2000 b 31,1 14,1 58,0 29,7 Etiopía 1993­94 .. .. 53,0 .. .. .. .. .. .. .. .. .. Finlandia 1995­96 47,0 33,3 45,5 1999­00 45,0 37,0 44,2 1999­2000 a 23,0 4,8 77,8 29,6 Francia ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Georgia 1997 9,9 12,1 11,1 .. .. .. .. 2001 a 2,7 0,9 15,7 4,6 Alemania .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Ghana 1992 1992 .. .. 50,0 1998­99 49,9 18,6 39,5 1998­99 a 44,8 17,3 78,5 40,8 Grecia ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Guatemala 1989 71,9 33,7 57,9 2000 74,5 27,1 56,2 2000 b 16,0 4,6 37,4 16,0 Guinea 1994 .. .. 40,0 .. .. .. .. .. .. .. .. .. Haití 1987 .. .. 65,0 1995 66,0 .. .. 2001 a, c 67,0 40,0 83,3 58,5 Honduras 1992 46,0 56,0 50,0 1993 51,0 57,0 53,0 1999 b 20,7 7,5 44,0 20,2 Hungría 1993 .. .. 14,5 1997 .. .. 17,3 2002 a <2 0,5 <2 <0,5 India 1993­94 37,3 32,4 36,0 1999­00 30,2 24,7 28,6 1999­2000 a 35,3 7,2 80,6 34,9 Indonesia 1996 .. .. 15,7 1999 27,1 2002 a 7,5 0,9 52,4 15,7 Irán, Rep. Islámica de .. .. .. .. .. .. .. .. 1998 a <2 <0,5 7,3 1,5 Irlanda ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Israel ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Italia .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Jamaica 1995 37,0 18,7 27,5 2000 25,1 12,8 18,7 2000 a <2 <0,5 13,3 2,7 Japón ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Jordania 1991 .. .. 15,0 1997 .. .. 11,7 2002 a, c <2 <0,5 6,5 1,4 Kasajstán 1996 39,0 30,0 34,6 .. .. .. .. 2003 a <2 <0,5 24,9 6,3 Kenia 1994 47,0 29,0 40,0 1997 53,0 49,0 52,0 1997 a 22,8 5,9 58,3 23,9 Corea, Rep. de .. .. .. .. .. .. .. .. 1998 b <2 <0,5 <2 <0,5 Kuwait ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Kirguistán 2000 56,4 43,9 52,0 2001 51,0 41,2 47,6 2002 a <2 <0,5 24,7 5,8 Laos, Rep. Dem. Popular de 1993 48,7 33,1 45,0 1997­98 41,0 26,9 38,6 1997­98 a 26,3 6,3 73,2 29,6 (Continúa) Indicadores seleccionados 223 Cuadro A1. Pobreza (Continuación) Umbral nacional de la pobreza` Umbral internacional de la pobreza Población por debajo Población por debajo Población Brecha de Población Brecha de del umbral de la pobreza del umbral de la pobreza por debajo pobreza por debajo pobreza Año de la Rural Urbano Nacional Año de la Rural Urbano Nacional Año de la de US$1 a US$1 de US$2 a US$2 encuesta % % % encuesta % % % encuesta al día % al día % al día % al día % Letonia .. .. .. .. .. .. .. .. 1998 a <2 <0.5 11,5 2,6 Líbano .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Lituania .. .. .. .. .. .. .. .. 2000 a <2 <0,5 6,9 1,5 Macedonia, ex. Rep. Yug. de .. .. .. .. .. .. .. .. 2003 a, c <2 <0,5 <2 <0,5 Madagascar 1997 76,0 63,2 73,3 1999 76,7 52,1 71,3 2001 a 61,0 27,9 85,1 51,8 Malawi 1990­91 .. .. 54,0 1997­98 66,5 54,9 65,3 1997­98 a 41,7 14,8 76,1 38,3 Malasia 1989 1989 .. .. 15,5 .. .. .. .. 1997 b <2 <0,5 9,3 2,0 Malí 1998 75,9 30,1 63,8 .. .. .. .. 1994 a 72,3 37,4 90,6 60,5 Mauritania 1996 65,5 30,1 50,0 2000 61,2 25,4 46,3 2000 a 25,9 7,6 63,1 26,8 México 1988 .. .. 10,1 .. .. .. .. 2000 a 9,9 3,7 26,3 10,9 Moldavia 1997 26,7 19,3 23,3 .. .. .. .. 2001 a 21,8 5,7 64,1 25,2 Mongolia 1995 33,1 38,5 36,3 1998 32,6 39,4 35,6 1998 a 27,0 8,1 74,9 30,6 Marruecos 1990­91 18,0 7,6 13,1 1998­99 27,2 12,0 19,0 1999 a <2 <0,5 14,3 3,1 Mozambique 1996­97 71,3 62,0 69,4 .. .. .. .. 1996 a 37,9 12,0 78,4 36,8 Namibia .. .. .. .. .. .. .. .. 1993 b 4,9 14,0 55,8 30,4 Nepal 1995­96 44,0 23,0 42,0 .. .. .. .. 1995­96 a 39,1 11,0 80,9 37,6 Países Bajos .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Nueva Zelanda .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Nicaragua 1993 76,1 31,9 50,3 1998 68,5 30,5 47,9 2001 a 45,1 16,7 79,9 41,2 Níger 1989­93 66,0 52,0 63,0 .. .. .. .. 1995 a 60,6 34,0 85,8 54,6 Nigeria 1985 49,5 31,7 43,0 1992­93 36,4 30,4 34,1 2003 a, c 70,8 34,5 92,4 59,5 Noruega .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Omán .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Paquistán 1993 33,4 17,2 28,6 1998­99 35,9 24,2 32,6 2001 a, c 17,0 3,1 73,6 26,1 Panamá 1997 64,9 15,3 37,3 .. .. .. .. 2000 b 7,2 2,3 17,6 7,4 Papúa Nueva Guinea 1996 41,3 16,1 37,5 .. .. .. .. .. .. .. .. .. Paraguay 1991 28,5 19,7 21,8 .. .. .. 2002 b 16,4 7,4 33,2 16,2 Perú 1994 67,0 46,1 53,5 1997 64,7 40,4 49,0 2000 b 18,1 9,1 37,7 18,5 Filipinas 1994 53,1 28,0 40,6 1997 50,7 21,5 36,8 2000 a 15,5 3,0 47,5 17,8 Polonia 1993 .. .. 23,8 .. .. .. .. 2002 a, c <2 <0,5 <2 <0,5 Portugal .. .. .. .. .. .. .. .. 1994 b <2 <0,5 <2 <0,5 Rumania 1994 27,9 20,4 21,5 .. .. .. .. 2002 a <2 0,5 14,0 3,4 Federación Rusa 1994 .. .. 30,9 .. .. .. .. 2002 a <2 <0,5 7,5 1,3 Ruanda 1993 .. .. 51,2 1999­00 65,7 14,3 60,3 1999­2000 a 51,7 20,0 8 3,7 45,5 Arabia Saudita .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Senegal 1992 40,4 23,7 33,4 .. .. .. .. 1995 a 22,3 5,7 63,0 25,2 Serbia y Montenegro .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Sierra Leona 1989 .. .. 82,8 2003­04 79,0 56,4 70,2 1989 a 57,0 39,5 74,5 51,8 Singapur .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. República Eslovaca .. .. .. .. .. .. .. 1996 b <2 <0,5 2,9 0,8 Eslovenia .. .. .. .. .. .. .. .. 1998 a <2 <0,5 <2 <0,5 Sudáfrica .. .. .. .. .. .. .. .. 2000 a 10,7 1,7 34,1 12,6 España .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Sri Lanka 1990­91 22,0 15,0 20,0 1995­96 27,0 15,0 25,0 2002 a, c 5,6 <0,5 41,6 11,9 Sudán .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Suecia .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Suiza .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. República Árabe Siria .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Tayikistán .. .. .. .. .. .. .. .. 2003 a 7,4 1,3 42,8 13,0 Tanzania 1991 40,8 31,2 38,6 2000­01 38,7 29,5 35,7 1991 a 48,5 24,4 72,5 43,3 Tailandia 1990 .. .. 18,0 1992 15,5 10,2 13,1 2000 a, c <2 <0,5 32,5 9,0 Togo 1987­89 .. .. 32,3 .. .. .. .. .. .. .. .. .. Túnez 1990 13,1 3,5 7,4 1995 13,9 3,6 7,6 2000 a <2 <0,5 6,6 1,3 Turquía .. .. .. .. .. .. .. .. 2002 a, c 4,8 1,0 24,7 7,5 Turkmenistán .. .. .. .. .. .. .. .. 1998 a 12,1 2,6 44,0 15,4 Uganda 1993 .. .. 55,0 1997 .. .. 44,0 .. .. .. .. .. Ucrania 1995 .. .. 31,7 .. .. .. .. 1999 b 2,9 0,6 45,7 16,3 Reino Unido .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Estados Unidos .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Uruguay .. .. .. .. .. .. .. .. 2000 b <2 <0,5 3,9 0,8 Uzbekistán 2000 30,5 22,5 27,5 .. .. .. .. 2000 a 17,3 4,3 71,7 25,2 Venezuela, Rep. Bolivariana de 1989 .. .. 31,3 .. .. .. .. 2000 b, c 9,9 3,6 32,1 12,2 Vietnam 1998 45,5 9,2 37,4 2002 35,6 6,6 28,9 .. .. .. .. .. Franja occidental y Gaza .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Yemen, Rep. del 1998 45,0 30,8 41,8 .. .. .. .. 1998 a 15,7 4,5 45,2 15,0 Zambia 1996 82,8 46,0 69,2 1998 83,1 56,0 72,9 1998 a 63,7 32,7 87,4 55,4 Zimbabue 1990­91 35,8 3,4 25,8 1995­96 48,0 7,9 34,9 1995­96 a 56,1 24,2 83,0 48,2 a = base del gasto; b = base del ingreso; c = datos preliminares; ... indica la no existencia de datos. 224 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Cuadro A2. Medidas de desigualdad de ingreso/consumo Desigualdad del ingreso/consumo Desigualdad en tierra Año de Relación de Año de la encuesta A/c* Índice Gini GE (0) percentil 90avo/10avo la encuesta Índice Gini Albania 2002 c 0,31 0,15 3,95 1998 0,84 Algeria 1995 c 0,35 .. .. .. .. Argentina - urbano 2001 y 0,51 0,49 13,71 1988 0,83 Armenia 2003 c 0,26 0,11 3,17 .. .. Australia 1994 y 0,32 0,20 4,88 .. .. Austria 1997 y 0,28 0,14 3,58 1999/2000 0,59 Azerbaiyán 2001 c 0,36 0,22 4,62 .. .. Bangladesh 2000 c 0,31 0,16 3,85 1996 0,62 Bielorrusia 2000 c 0,30 .. .. .. .. Bélgica 2000 y 0,26 0,12 3,22 1999/2000 0,56 Benín 2003 c 0,36 0,22 4,93 .. .. Bolivia 2002 y 0,58 0,76 29,65 .. .. Bosnia y Herzegovina 2001 c 0,25 0,10 3,25 .. .. Botsuana 1993,5 c 0,63 .. .. .. .. Brasil 2001 y 0,59 0,65 16,25 1996 0,85 Bulgaria 2003 c 0,28 0,12 3,56 .. .. Burkina Faso 2003 c 0,38 0,23 4,91 1993 0,42 Burundi 1998 c 0,42 0,31 6,49 .. .. Camboya 1997 c 0,40 0,28 4,80 .. .. Camerún 2001 c 0,45 .. .. .. .. Canadá 2000 y 0,33 0,18 4,52 1991 0,64 República Centroafricana 1993 c 0,61 .. .. .. .. Chile 2000 y 0,51 0,47 10,72 .. .. China 2001 c 0,45 .. .. .. .. Colombia 1999 y 0,54 0,57 15,00 2001 0,8 Costa Rica 2000 y 0,46 0,39 9,65 .. .. Costa de Marfil 2002 c 0,45 0,33 6,75 .. .. Croacia 2001 c 0,29 0,17 .. .. .. República Checa 1996 y 0,25 0,12 .. 2000 0,92 Dinamarca 1997 y 0,27 0,14 .. 1999/2000 0,51 República Dominicana 1997 y 0,47 0,40 9,17 .. .. Timor-Leste 2001 c 0,37 0,22 5,42 .. .. Ecuador 1998 y 0,54 0,61 16,09 .. .. Egipto, Rep. Árabe de 2000 c 0,34 0,20 .. 1990 0,65 El Salvador 2002 y 0,50 0,52 15,88 .. .. Estonia 1998 c 0,32 0,17 4,73 2001 0,79 Etiopía 2000 c 0,30 0,15 3,34 2001 0,47 Finlandia 2000 y 0,25 0,10 3,12 1999/2000 0,27 Francia 1994 y 0,31 0,15 .. 1999/2000 0,58 La Gambia 1998 c 0,48 0,44 .. .. .. Georgia 2002 c 0,38 0,25 6,11 .. .. Alemania 2000 y 0,28 0,12 3,58 1999/2000 0,63 Ghana 1999 c 0,41 0,28 7,30 .. .. Grecia 1998 c 0,36 0,22 .. 1999/2000 0,58 Guatemala 2000 y 0,58 0,66 16,81 .. .. Guinea 2003 c ,39 0,24 5,09 .. .. Guinea-Bissau 1993 c 0,40 .. .. 1988 0,62 Guayana 1998 y 0,45 .. .. .. .. Haití 2001 y 0,68 0,98 45,43 .. .. Honduras 1999 y 0,52 0,51 11,72 1993 0,66 Hungría 2002 c 0,24 0,09 2,96 .. .. India 1999/2000 c 0,33 .. .. .. .. Indonesia 2000 c 0,34 .. .. 1993 0,46 Irán, Rep. Islámica de 1998 c 0,43 0,33 .. .. .. Irlanda 2000 y 0,31 0,16 4,27 1999/2000 0,44 Israel 2001 c 0,35 0,20 4,90 .. .. Italia 2000 c 0,31 0,16 4,26 1999/2000 0,73 Jamaica 2001 c 0,42 0,28 5,90 .. .. Japón 1993 y 0,25 0,10 .. 1995 0,59 Jordania 2002 c 0,39 0,25 5,46 1997 0,78 Kasajstán 2003 c 0,30 0,14 3,88 .. .. Kenia 1997 c 0,44 0,32 6,56 .. .. Corea, Rep. de 1998 y 0,32 0,15 .. 1990 0,34 Kirguistán 2002 c 0,29 0,13 3,63 .. .. Laos, Rep. Dem. Popular de 1997/1998 c 0,35 0,20 4,10 1999 0,39 (Continúa) Indicadores seleccionados 225 Cuadro A2. Medidas de desigualdad de ingreso/consumo (Continuación) Desigualdad del ingreso/consumo Desigualdad en tierra Año de Relación de Año de la encuesta A/c* Índice Gini GE (0) percentil 90avo/10avo la encuesta Índice Gini Letonia 1998 c 0,34 0,19 .. 2001 0,58 Lesotho 1995 c 0,63 .. .. 1989/1990 0,49 Lituania 2000 c 0,29 0,14 3,94 .. .. Luxemburgo 2000 y 0,29 0,13 3,92 1999/2000 0,48 Macedonia, ex. Rep. Yug. de 2003 c 0,36 0,21 5,60 .. .. Madagascar 2001 c 0,46 0,36 8,05 .. .. Malawi 1997/1998 c 0,50 0,44 .. 1993 0,52 Malasia 1997 y 0,49 0,43 .. .. .. Malí 2001 c 0,39 0,25 5,81 .. .. Mauritania 2000 c 0,38 0,24 5,92 .. .. México 2002 y 0,49 0,47 11,87 .. .. Moldavia 2001 c 0,36 .. .. .. .. Mongolia 1998 c 0,30 0,16 .. .. .. Marruecos 1998 c 0,38 0,23 5,33 1996 0,62 Mozambique 1996/1997 c 39,60 0,27 .. .. .. Namibia 1993 c 70,70 .. .. 1997 0,36 Nepal 1996 c 0,36 0,21 4,54 1992 0,45 Países Bajos 1999 y 0,29 0,16 3,87 1999/2000 0,57 Nueva Zelanda 1997 y 0,37 0,23 .. .. .. Nicaragua 2001 c 0,40 0,27 6,52 2001 0,72 Níger 1995 c 0,51 .. .. .. .. Nigeria 2003 c 0,41 0,29 7,26 .. .. Noruega 2000 y 0,27 0,14 2,95 1999 0,18 Paquistán 2001 c 0,27 0,12 3,09 1990 0,57 Panamá 2000 c 0,55 0,60 18,65 2001 0,52 Paraguay 2001 y 0,55 0,61 18,26 1991 0,93 Perú 2000 c 0,48 0,51 14,60 1994 0,86 Filipinas 2000 c 0,46 .. .. 1991 0,55 Polonia 2002 c 0,31 0,15 4,03 2002 0,69 Portugal 1997 y 0,39 0,27 .. 1999/2000 0,74 Rumania 2002 c 0,28 0,12 3,63 .. .. Federación Rusa 2002 c 0,32 0,17 4,67 .. .. Senegal 1995 c 0,40 0,26 5,18 1998 0,5 Serbia y Montenegro 2003 c 0,28 0,12 3,60 .. .. Singapur 1998 y 0,43 0,33 .. .. .. República Eslovaca 1996 y 0,26 0,12 .. .. .. Eslovenia 1998 c 0,28 0,13 .. 1991 0,62 Sudáfrica 2000 c 0,58 0,61 16,91 .. .. España 2000 y 0,35 0,21 4,74 1999/2000 0,77 Sri Lanka 2002 c 0,38 0,23 4,98 .. .. Santa Lucía 1995 c 0,44 0,37 9,38 .. .. Suecia 2000 y 0,25 0,11 3,18 1999/2000 0,32 Suiza 1992 y 0,31 0,17 .. 1990 0,5 Taiwán, China 2000 c 0,24 0,09 2,86 .. .. Tayikistán 2003 c 0,32 0,16 4,08 .. .. Tanzania 2001 c 0,35 0,20 4,89 .. .. Tailandia 2002 c 0,40 0,25 5,56 1993 0,47 Trinidad y Tobago 1992 c 0,39 0,26 6,24 .. .. Túnez 2000 c 0,40 0,28 .. 1993 0,7 Turquía 2002 c 0,37 0,23 5,73 1991 0,61 Turkmenistán 1998 c 0,41 0,28 .. .. .. Uganda .. .. .. 1991 0,59 Ucrania 1999 y 0,29 .. .. .. .. Reino Unido 1999 y 0,34 0,20 5,00 1999/2000 0,66 Estados Unidos 2000 y 0,38 0,26 6,30 1997 0,76 Uruguay - urbano 2000 y 0,43 0,32 7,73 2000 0,79 Uzbekistán 2000 c 0,27 0,12 .. .. .. Venezuela, Rep. Bolivariana de 2000 y 0,42 0,33 7,94 1996/1997 0,88 Vietnam 2002 c 0,35 0,20 4,73 1994 0,53 Yemen, Rep. Del 1998 c 0,33 0,19 4,56 .. .. Zambia 1998 c 0,53 0,51 .. .. .. Zimbabue 1995 c 0,57 .. .. .. .. Nota: * en esta columna, la letra c indica que las medidas de desigualdad se refieren a una distribución de los gastos de consumo; la letra y indica que las medidas de desigualdad se refieren a una distribución de los ingresos; .. indica la no existencia de datos. 226 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Cuadro A3. Salud Tasa de mortalidad infantil (muertes de menores de doce meses por 1.000 nacimientos vivos) Por género Por quintiles de activos Por locación Por nivel de educación de la madre Año de Sin Secundaria la encuesta General Hombres Mujeres Más bajo Segundo Medio Cuarto Más alto Urbano Rural educación Primaria o más alta Armenia 2000 44,1 46,1 41,9 52,3 50,0 36,8 49,6 27,3 35,9 52,7 .. .. 44,3 Bangladesh 1993 100,5 107,3 93,4 .. .. .. .. .. 80,9 102,6 113,3 89,0 57,5 Bangladesh 1996/1997 89,6 94,9 84,3 96,5 98,8 96,7 88,8 56,6 73,0 91,2 98,1 82,3 64,8 Bangladesh 1999/2000 79,7 82,3 76,9 92,9 93,6 78,1 62,8 57,9 74,2 80,7 91,9 74,5 54,7 Benín 1996 103,5 109,3 97,6 119,4 111,1 105,8 103,8 63,3 84,4 112,3 108,4 94,0 49,9 Benín 2001 94,8 97,6 92,0 111,5 108,2 106,3 78,1 50,0 72,9 104,5 100,2 87,5 53,1 Bolivia 1989 90,6 98,9 82,0 .. .. .. .. .. 73,9 106,6 116,1 98,7 50,2 Bolivia 1994 86,6 90,8 82,3 .. .. .. .. .. 68,8 105,8 122,2 99,5 48,2 Bolivia 1998 73,5 77,6 69,2 106,5 85,0 75,5 38,6 25,5 53,0 99,9 112,5 86,6 41,3 Brasil 1986 84,0 97,3 70,1 .. .. .. .. .. 72,9 106,0 113,2 89,1 23,1 Brasil 1996 48,1 51,6 44,4 83,2 46,7 32,9 24,7 28,6 42,4 65,3 93,2 58,1 32,0 Botsuana 1988 38,6 46,4 31,0 .. .. .. .. .. 38,5 38,7 43,7 35,6 37,3 Burkina Faso 1992/1993 107,6 114,5 100,3 .. .. .. .. .. 76,4 113,0 111,3 84,0 52,8 Burundi 1987 85,8 97,1 74,2 .. .. .. .. .. 84,5 85,9 87,8 82,2 33,4 Camboya 2000 92,7 102,8 82,2 109,7 108,2 88,2 88,7 50,3 72,3 95,7 102,5 93,6 59,7 Camerún 1991 80,3 86,4 74,3 103,9 101,0 78,8 65,1 51,2 71,7 85,8 112,7 51,6 50,6 Camerún 1998 79,8 85,1 74,6 108,4 86,3 72,6 58,7 55,8 61,0 86,9 103,9 74,1 49,9 República Centroafricana 1994/1995 101,8 109,2 94,1 132,3 116,8 99,2 97,6 53,7 79,9 116,3 114,2 100,2 52,0 Chad 1996/1997 109,8 119,6 100,0 79,8 136,7 120,2 115,0 89,3 99,3 112,8 112,7 101,6 74,9 Colombia 1986 38,7 40,8 36,4 .. .. .. .. .. 37,5 40,7 49,3 42,0 28,6 Colombia 1990 27,0 27,6 26,4 .. .. .. .. .. 28,9 23,4 60,5 27,3 20,4 Colombia 1995 30,8 34,9 26,5 40,8 31,4 27,0 31,5 16,2 28,3 35,2 26,9 36,5 25,6 Colombia 2000 24,4 28,5 20,1 32,0 31,6 22,0 11,9 17,6 21,3 31,1 42,3 28,2 19,6 Comores 1996 83,7 92,5 74,8 87,2 108,5 83,7 62,6 64,6 63,8 90,0 87,4 78,5 67,1 Costa de Marfil 1994 91,3 99,1 83,2 117,2 97,3 88,9 78,8 63,3 74,7 99,7 98,8 78,1 61,0 Costa de Marfil 1998 111,5 130,3 92,5 .. .. .. .. .. 84,7 123,9 123,5 94,7 61,8 República Dominicana 1986 70,1 79,0 61,0 .. .. .. .. .. 71,9 67,9 96,1 73,7 47,5 República Dominicana 1991 44,4 53,3 34,9 .. .. .. .. .. 37,2 54,4 46,8 54,1 25,9 República Dominicana 1996 48,6 51,0 46,1 66,7 54,5 52,3 33,5 23,4 45,8 52,6 84,7 53,8 29,3 República Dominicana 1999 36,8 38,8 34,9 .. .. .. .. .. 35,3 39,1 34,7 50,6 17,9 Ecuador 1987 65,2 70,4 59,7 .. .. .. .. .. 51,6 77,7 104,5 68,7 39,4 Egipto, Rep. Árabe de 1988 93,1 93,7 92,4 .. .. .. .. .. 64,2 113,8 112,3 82,8 37,8 Egipto, Rep. Árabe de 1992 79,9 84,4 75,3 .. .. .. .. .. 54,4 96,2 97,8 73,0 42,4 Egipto, Rep. Árabe de 1995 72,9 72,5 73,3 109,7 88,7 64,6 50,6 31,8 51,1 86,8 93,4 70,0 37,5 Egipto, Rep. Árabe de 2000 54,7 55,0 54,5 75,6 63,9 53,9 43,9 29,6 43,1 61,8 68,3 58,8 35,9 El Salvador 1985 70,9 81,1 59,7 .. .. .. .. .. 57,6 82,4 99,7 64,2 24,9 Eritrea 1995 75,6 81,9 69,0 74,0 66,2 87,0 85,8 67,5 79,8 74,4 76,0 77,0 67,2 Etiopía 2000 112,9 124,4 100,6 92,8 114,9 141,5 118,1 95,1 96,5 114,7 119,1 85,0 63,5 Gabón 2000 61,1 73,6 48,9 57,0 68,1 66,6 72,7 35,9 60,7 62,2 65,5 58,7 62,5 Ghana 1988 80,9 88,9 72,5 .. .. .. .. .. 66,0 86,6 87,2 74,5 80,2 Ghana 1993 74,7 79,2 70,1 77,5 94,6 82,8 64,2 45,8 54,9 82,2 87,1 66,7 44,9 Ghana 1998 61,2 64,4 57,9 72,7 58,0 82,1 52,5 26,0 42,6 67,5 66,1 70,3 51,3 Guatemala 1987 79,2 89,5 68,5 .. .. .. .. .. 66,6 84,2 82,9 80,1 41,8 Guatemala 1995 57,2 62,7 51,5 56,9 79,7 55,7 46,7 35,0 45,4 62,9 69,8 53,6 26,1 Guatemala 1998/1999 49,1 50,0 48,1 58,0 50,8 52,1 39,6 39,2 49,0 49,1 55,7 46,5 41,1 Guinea 1999 106,6 112,3 100,6 118,9 127,9 113,5 91,4 70,2 79,2 115,8 112,0 78,4 60,6 Haití 1994 87,1 97,7 76,2 93,7 93,6 85,6 81,7 74,3 83,2 88,9 95,2 78,4 75,6 Haití 2000 89,4 96,5 82,6 99,5 70,0 93,4 88,4 97,2 87,0 90,5 90,9 97,5 55,9 India 1992/1993 86,3 88,6 83,9 109,2 106,3 89,7 65,6 44,0 59,4 94,3 100,6 68,2 46,3 India 1998/1999 73,0 74,8 71,1 96,5 80,7 76,3 55,3 38,1 49,2 79,7 87,0 66,9 42,2 Indonesia 1987 .. 84,1 63,8 .. .. .. .. .. 49,9 83,3 100,9 75,0 36,2 Indonesia 1991 .. 79,9 67,9 .. .. .. .. .. 57,2 81,0 89,0 81,1 34,6 Indonesia 1994 .. 73,5 58,8 .. .. .. .. .. 43,1 75,2 90,5 70,4 39,5 Indonesia 1997 52,2 59,1 44,9 78,1 57,3 51,4 39,4 23,3 35,7 58,0 77,5 58,8 28,0 Jordania 1990 .. 36,4 37,3 .. .. .. .. .. 35,8 39,2 38,7 41,1 33,8 Jordania 1997 29,0 34,3 23,4 35,4 28,8 30,1 25,9 23,4 26,7 39,1 54,2 31,9 25,5 Kasajstán 1995 40,7 46,7 34,6 39,2 43,1 36,6 48,9 35,1 39,2 42,1 .. .. 40,9 Kasajstán 1999 54,9 62,0 47,3 67,6 65,3 65,8 27,3 42,3 43,7 63,8 .. .. 55,2 Kenia 1989 .. 63,4 54,3 .. .. .. .. .. 56,7 59,2 72,1 55,4 42,3 Kenia 1993 .. 66,6 58,6 .. .. .. .. .. 45,5 64,9 66,3 70,6 34,8 Kenia 1998 70,7 74,5 66,8 95,8 82,9 58,5 61,0 40,2 55,4 73,8 82,2 79,7 40,0 Kirguistán 1997 66,2 71,9 60,2 83,3 73,3 67,5 49,6 45,8 54,3 70,4 .. 255,6 66,0 Liberia 1986 .. 168,9 135,4 .. .. .. .. .. 140,4 160,7 162,7 146,3 112,5 Madagascar 1992 .. 103,2 101,8 .. .. .. .. .. 74,7 106,8 137,9 97,6 72,9 Madagascar 1997 99,3 108,7 89,5 119,1 118,3 103,2 76,2 57,5 77,9 105,0 124,2 102,0 63,5 (Continúa) Indicadores seleccionados 227 Cuadro A3. Salud (Continuación) Tasa de mortalidad infantil (muertes de menores de doce meses por 1.000 nacimientos vivos) Por género Por quintiles de activos Por locación Por nivel de educación de la madre Año de Sin Secundaria la encuesta General Hombres Mujeres Más bajo Segundo Medio Cuarto Más alto Urbano Rural educación Primaria o más alta Malawi 1992 136,1 141,7 130,4 141,2 133,7 154,1 139,2 106,1 118,1 138,4 143,4 129,6 96,3 Malawi 2000 112,5 117,1 107,9 131,5 110,7 117,4 109,1 86,4 82,5 116,7 116,6 114,3 65,4 Malí 1987 .. 136,6 125,5 .. .. .. .. .. 89,8 144,1 139,1 74,6 74,1 Malí 1995 133,5 140,5 126,5 151,4 146,9 138,9 129,0 93,2 98,7 145,0 139,6 112,7 59,6 Malí 2001 126,2 136,4 115,6 137,2 125,2 140,6 128,7 89,9 105,9 131,9 130,0 122,4 51,7 Mauritania 2000/2001 66,8 .. .. 60,8 59,4 78,0 72,8 62,3 .. .. .. .. .. México 1987 .. 60,4 52,4 .. .. .. .. .. 41,6 79,2 27,6 .. 83,9 Marruecos 1987 .. 82,8 80,6 .. .. .. .. .. 64,1 90,9 85,6 52,8 62,5 Marruecos 1992 63,1 68,6 57,4 79,7 67,7 62,4 58,5 35,1 51,9 69,3 67,7 53,2 20,9 Mozambique 1997 147,4 153,0 141,9 187,7 136,2 144,3 134,2 94,7 100,8 159,7 155,6 143,9 72,5 Namibia 1992 61,5 66,6 56,5 63,6 63,0 48,4 72,2 57,3 63,1 60,7 57,9 65,5 57,0 Nepal 1996 93,0 101,9 83,7 96,3 107,2 103,6 84,7 63,9 61,1 95,3 97,5 80,0 53,4 Nepal 2001 77,2 79,2 75,2 85,5 87,7 76,6 72,8 53,2 50,1 79,3 84,6 61,0 39,1 Nicaragua 1997/1998 45,2 50,2 40,2 50,7 53,7 45,7 40,2 25,8 40,0 51,1 62,1 45,3 31,0 Níger 1990 .. 135,8 133,0 .. .. .. .. .. 89,0 142,6 137,0 114,9 48,8 Níger 1998 135,8 140,9 130,5 131,1 152,3 157,2 142,0 85,8 79,9 146,7 140,9 99,6 70,1 Nigeria 1990 91,6 93,9 89,3 102,2 102,3 93,1 85,8 68,6 75,6 95,9 96,1 87,2 69,9 Nigeria 1999 .. 73,3 68,0 .. .. .. .. .. 59,3 74,9 76,9 70,8 55,7 Paquistán 1990 94,0 102,1 85,5 88,7 108,7 109,3 95,7 62,5 74,6 102,2 98,6 90,4 59,5 Paraguay 1990 35,9 39,0 32,6 42,9 36,5 46,1 33,5 15,7 32,6 38,7 52,2 39,1 22,9 Perú 1986 .. 83,2 74,8 .. .. .. .. .. 55,8 106,1 118,8 88,3 41,5 Perú 1992 .. 68,1 59,2 .. .. .. .. .. 47,5 89,9 100,0 83,2 33,9 Perú 1996 49,9 56,1 43,5 78,3 53,6 34,4 36,0 19,5 34,9 71,0 78,9 61,7 30,6 Perú 2000 43,2 46,0 40,2 63,5 53,9 32,6 26,5 13,9 28,4 60,3 73,4 53,5 27,4 Filipinas 1993 .. 43,5 32,9 .. .. .. .. .. 31,9 44,3 76,7 46,6 28,9 Filipinas 1998 36,0 39,4 32,3 48,8 39,2 33,7 24,9 20,9 30,9 40,2 78,5 45,1 28,3 Ruanda 1992 90,2 98,4 82,1 .. .. .. .. .. 87,5 90,4 97,3 84,9 65,3 Ruanda 2000 117,4 123,2 111,6 138,7 120,2 123,4 118,9 87,9 77,9 123,5 134,8 113,9 59,5 Senegal 1986 90,9 98,6 82,9 .. .. .. .. .. 70,1 101,9 96,2 67,2 51,4 Senegal 1992/1993 76,1 83,6 68,7 .. .. .. .. .. 54,5 86,8 81,2 58,5 32,1 Senegal 1997 69,4 73,6 65,0 84,5 81,6 69,6 58,8 44,9 50,2 79,1 76,1 52,1 28,7 Sudáfrica 1998 42,2 49,0 35,3 61,6 51,6 35,8 34,0 17,0 32,6 52,2 58,8 47,6 36,1 Sri Lanka 1987 .. 39,6 24,9 .. .. .. .. .. 34,4 32,2 52,2 34,0 27,9 Sudán 1990 77,1 83,7 70,3 .. .. .. .. .. 74,0 78,6 82,4 70,1 62,5 Tanzania 1992 99,4 103,6 95,1 .. .. .. .. .. 108,3 97,1 103,1 97,9 71,8 Tanzania 1996 94,1 100,8 87,1 87,3 118,0 95,6 102,1 64,8 81,7 96,8 105,9 89,3 63,9 Tanzania 1999 107,8 .. .. 114,8 107,5 115,4 106,8 91,9 .. .. .. .. .. Tailandia 1987 38,5 45,6 30,9 .. .. .. .. .. 25,9 40,8 55,5 38,7 18,5 Togo 1988 84,0 88,5 79,3 .. .. .. .. .. 74,7 87,3 88,2 79,3 54,3 Togo 1998 80,3 89,1 71,4 84,1 81,7 90,0 73,9 65,8 65,3 85,0 87,4 72,1 54,4 Trinidad y Tobago 1987 30,5 28,4 32,8 .. .. .. .. .. 34,2 27,9 69,0 24,2 38,5 Túnez 1988 55,5 56,3 54,7 .. .. .. .. .. 49,6 61,8 61,8 49,6 34,4 Turquía 1993 68,3 70,5 66,0 99,9 72,7 72,1 54,4 25,4 58,1 82,6 92,2 63,4 25,4 Turquía 1998 48,4 51,0 45,5 68,3 54,6 42,1 37,5 29,8 42,2 58,6 66,3 46,2 27,9 Turkmenistán 2000 71,6 83,0 59,7 89,3 78,6 68,2 62,4 58,4 60,1 79,9 113,8 29,7 71,4 Uganda 1988 106,0 111,3 100,6 .. .. .. .. .. 103,8 106,2 114,9 101,1 85,8 Uganda 1995 86,1 87,4 84,9 109,0 79,5 90,4 84,5 63,2 74,4 87,6 94,0 87,9 48,0 Uganda 2000/2001 89,4 93,3 85,5 105,7 98,3 94,5 81,0 60,2 54,5 93,7 106,7 88,4 52,6 Uzbekistán 1996 43,5 50,2 36,7 54,4 39,8 36,0 39,0 45,9 42,9 43,8 .. .. 43,6 Vietnam 1997 34,8 42,0 26,9 42,8 43,2 35,2 27,2 16,9 23,2 36,6 48,8 43,3 29,0 Yemen, Rep. del 1991/1992 100,3 108,1 92,1 .. .. .. .. .. 90,9 102,2 102,4 77,5 43,7 Yemen, Rep. del 1997 89,5 98,4 80,0 108,5 102,0 88,9 80,9 60,0 75,4 93,6 92,6 71,6 66,9 Zambia 1992 98,3 106,2 90,5 .. .. .. .. .. 78,0 116,0 114,9 98,9 79,4 Zambia 1996 107,7 116,3 99,3 123,6 131,5 105,1 104,1 69,8 91,9 117,9 132,9 110,2 81,7 Zambia 2001/2002 93,9 95,1 92,7 115,2 93,1 113,8 80,8 56,7 76,7 102,6 108,1 98,8 70,3 Zimbabue 1988 56,4 63,2 49,5 .. .. .. .. .. 37,0 63,4 77,1 53,9 38,2 Zimbabue 1994 51,2 56,9 45,5 52,0 49,5 47,4 64,2 41,6 44,3 53,6 61,6 53,9 38,6 Zimbabue 1999 59,7 63,1 56,2 59,1 63,9 67,1 63,1 44,3 47,2 65,3 81,1 60,6 54,0 Nota: En el presente cuadro sólo se incluyen países para los cuales se dispone de datos; .. indica la no existencia de datos. 228 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Cuadro A4. Educación Proporción de la población total Medidas de desigual- Proporción de por años de escolaridad Años promedio de escolaridad dad en educación desigualdad atribuible Por lugar Por género Por locación Año de 13 o la encuesta 0 1­6 años 7­12 años más años Total Urbano Rural Hombre Mujer Índice Gini GE (0,5) A lugar A género Afganistán .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Albania 2002 0,04 0,10 0,76 0,10 9,19 10,55 8,09 9,58 8,83 0,21 0,14 0,06 0,01 Angola 2000 0,33 0,47 0,20 0,00 3,65 .. .. .. .. .. .. .. .. Argentina 2001 0,01 0,08 0,65 0,26 10,33 .. .. 10,26 10,40 0,22 0,09 .. 0,00 Armenia 2000 0,01 0,02 0,61 0,36 11,44 11,98 10,60 11,50 11,38 0,13 0,04 0,05 0,00 Australia 1994 0,00 0,00 0,58 0,42 12,50 12,64 12,21 13,07 11,89 0,15 0,04 0,00 0,03 Austria 1995 0,00 0,01 0,89 0,10 10,64 11,10 10,35 10,97 10,30 0,14 0,03 0,02 0,02 Azerbaiyán 1995 0,02 0,03 0,65 0,30 10,99 11,61 10,23 11,62 10,43 0,15 0,07 0,03 0,02 Bangladesh 1999/2000 0,46 0,26 0,24 0,04 3,92 6,3 1 3,29 4,94 2,90 0,62 1,18 0,04 0,03 Bielorrusia 2002 0,02 0,28 0,27 0,44 11,27 .. .. 10,84 11,61 0,25 0,13 .. 0,00 Bélgica 1997 0,03 0,12 0,47 0,38 11,52 .. .. 11,65 11,39 0,22 0,12 .. 0,00 Benín 2001 0,63 0,23 0,12 0,03 2,47 4,28 1,34 3,63 1,53 0,75 1,69 0,10 0,05 Bolivia 1998 0,10 0,35 0,35 0,20 7,63 9,28 4,07 8,48 6,84 0,38 0,38 0,16 0,02 Bosnia y Herzegovina 2001 0,06 0,16 0,69 0,10 9,32 11,03 8,71 10,29 8,39 0,24 0,18 0,03 0,03 Brasil 2001 0,20 0,21 0,23 0,36 8,38 8,67 6,61 8,44 8,32 0,39 0,53 0,01 0,00 Bulgaria 2003 0,06 0,22 0,24 0,48 10,85 12,22 7,50 10,76 10,94 0,19 0,26 0,05 0,04 Burkina Faso 1998/1999 0,86 0,08 0,04 0,02 1,00 4,28 0,33 1,48 0,63 0,90 2,63 0,27 0,03 Burundi 2000 0,61 0,32 0,05 0,02 2,13 .. .. .. .. .. .. .. .. Camboya 1999 0,00 0,63 0,36 0,01 5,70 7,12 5,52 6,35 5,15 0,28 0,12 0,04 0,04 Camerún 1998 0,32 0,29 0,30 0,08 5,32 7,58 4,14 6,54 4,27 0,50 0,84 0,05 0,03 Canadá 2000 0,00 0,01 0,34 0,65 14,27 14,39 13,30 14,34 14,20 0,13 0,03 0,01 0,00 República Centroafricana 1994/1995 0,48 0,35 0,14 0,02 2,95 4,53 1,82 4,22 1,79 0,66 1,32 0,08 0,07 Chad 1996/1997 0,76 0,16 0,06 0,01 1,30 3,09 0,69 2,20 0,53 0,86 2,23 0,12 0,10 Chile 2000 0,02 0,19 0,54 0,24 10,27 10,83 6,77 10,42 10,14 0,23 0,13 0,08 0,00 China 2000 0,07 0,33 0,55 0,05 6,54 8,53 5,18 7,22 5,82 0,37 0,35 0,08 0,02 Colombia 2000 0,07 0,44 0,36 0,13 7,19 8,29 4,08 7,19 7,19 0,36 0,31 0,13 0,00 Comores 1996 0,64 0,17 0,16 0,04 2,76 4,41 2,06 3,69 1,96 0,71 1,82 0,04 0,00 Congo, Rep. Dem. del 2000 0,25 0,35 0,36 0,04 5,39 .. .. .. .. .. .. .. .. Costa Rica 2000 0,05 0,48 0,31 0,16 7,90 9,02 6,15 7,91 7,89 0,30 0,22 .. 0,00 Costa de Marfil 1998/1999 0,56 0,24 0,14 0,06 3,43 5,30 2,16 4,40 2,52 0,68 1,48 0,07 0,03 República Checa 1996 0,00 0,16 0,74 0,10 9,14 .. .. 9,31 8,98 0,19 0,06 .. 0,00 Dinamarca 1992 0,00 0,00 0,83 0,17 11,62 11,82 11,23 11,78 11,47 0,11 0,02 0,01 0,00 República Dominicana 2002 0,10 0,35 0,40 0,15 7,47 8,32 5,85 7,38 7,56 0,38 0,36 0,04 0,00 Timor-Leste 2001 0,60 0,19 0,20 0,02 3,19 5,40 2,52 3,43 0,86 0,69 1,68 0,04 0,03 Ecuador 1998/1999 0,08 0,42 0,33 0,18 8,12 9,67 5,49 8,26 7,98 0,33 0,28 0,12 0,00 Egipto, Rep. Árabe de 2000 0,35 0,19 0,28 0,17 6,60 8,60 4,83 7,90 5,28 0,51 0,90 0,05 0,02 El Salvador 2000 0,18 0,38 0,32 0,12 6,56 8,32 3,53 6,98 6,22 0,45 0,56 0,13 0,00 Estonia 2000 0,00 0,02 0,58 0,40 12,49 .. .. 12,13 12,80 0,16 0,04 .. 0,01 Etiopía 2000 0,74 0,16 0,09 0,01 1,56 5,16 0,88 2,21 0,94 0,83 2,14 0,15 0,04 Finlandia 2000 0,00 0,00 0,70 0,30 12,03 12,24 11,26 11,88 12,17 0,15 0,03 0,02 0,00 Francia 1994 0,20 0,12 0,48 0,20 8,26 8,58 7,36 8,24 8,28 0,37 0,49 0,00 0,00 Gabón 2000 0,19 0,32 0,38 0,11 6,71 7,45 4,55 7,62 5,78 0,39 0,52 0,04 0,02 La Gambia 2000 0,58 0,14 0,19 0,09 3,82 .. .. .. .. .. .. .. .. Alemania 2000 0,02 0,36 0,39 0,23 10,07 10,39 9,57 10,07 10,07 0,25 0,13 0,01 0,00 Ghana 1998/1999 0,31 0,14 0,41 0,14 6,62 8,79 5,39 8,31 5,22 0,46 0,78 0,04 0,04 Guatemala 1998/1999 0,29 0,45 0,21 0,05 4,58 6,28 3,10 5,14 4,07 0,54 0,83 0,07 0,01 Guinea 1999 0,77 0,09 0,09 0,05 1,97 4,44 0,86 3,06 1,08 0,84 2,22 0,14 0,06 Guinea-Bissau 2000 0,72 0,14 0,05 0,09 2,34 .. .. .. .. .. .. .. .. Guayana 2000 0,00 0,28 0,62 0,10 8,89 10,00 8,37 8,94 8,84 0,20 0,07 0,05 0,00 Haití 2000 0,40 0,33 0,22 0,05 3,93 6,70 2,14 4,75 3,19 0,61 1,12 0,15 0,02 Honduras 2001 0,19 0,55 0,20 0,06 5,55 7,41 3,64 5,57 5,52 0,45 0,56 0,11 0,00 Hungría 1999 0,00 0,10 0,75 0,14 10,01 .. .. 10,09 9,94 0,18 0,06 .. 0,00 India 1998/2000 0,41 0,20 0,31 0,08 5,03 7,78 3,93 6,50 3,57 0,56 1,02 0,05 0,04 Indonesia 2002 0,09 0,50 0,34 0,07 7,38 9,04 5,85 7,99 6,77 0,32 0,29 0,08 0,01 Irak 2000 0,26 0,33 0,27 0,14 6,36 .. .. .. .. .. .. .. .. Irlanda 1996 0,00 0,03 0,79 0,18 11,00 .. .. 11,14 10,86 0,11 0,04 .. 0,00 Israel 2001 0,02 0,03 0,51 0,44 12,63 12,55 13,08 12,75 12,52 0,14 0,07 0,00 0,00 Italia 2000 0,03 0,19 0,68 0,10 9,05 9,49 8,56 9,32 8,79 0,23 0,12 0,01 0,00 Jamaica 2000 0,01 0,15 0,71 0,12 9,31 .. .. 9,17 9,43 0,19 0,08 .. 0,00 Japón 2000 0,00 0,11 0,53 0,36 11,74 11,99 10,79 11,95 11,52 0,17 0,08 0,01 0,00 Jordania 2002 0,00 0,19 0,54 0,26 10,42 10,70 9,55 10,74 10,13 0,21 0,07 0,01 0,01 Kasajstán 1999 0,01 0,03 0,79 0,17 10,69 11,15 10,23 10,75 10,64 0,12 0,04 0,02 0,00 Kenia 1999 0,20 0,26 0,52 0,02 6,26 8,05 5,48 7,01 5,56 0,38 0,51 0,03 0,01 Kosovo 2000 0,07 0,12 0,63 0,18 9,35 10,46 8,61 10,85 7,93 0,46 0,21 0,03 0,15 Kirguistán 1997 0,01 0,03 0,79 0,17 10,58 11,35 10,16 10,76 10,41 0,12 0,05 0,03 0,00 (Continúa) Indicadores seleccionados 229 Cuadro A4. Educación (Continuación) Proporción de la población total Medidas de desigual- Proporción de por años de escolaridad Años promedio de escolaridad dad en educación desigualdad atribuible Por lugar Por género Por locación Año de 13 o la encuesta 0 1­6 años 7­12 años más años Total Urbano Rural Hombre Mujer Índice Gini GE (0,5) A lugar A género Laos, Rep. Dem. Popular de 1997 0,32 0,44 0,20 0,04 4,08 7,32 3,36 5,38 2,85 0,53 0,84 0,07 0,06 Lesotho 2000 0,15 0,39 0,42 0,03 5,82 .. .. .. .. .. .. .. .. Luxemburgo 2000 0,01 0,17 0,34 0,49 12,31 .. .. 12,96 11,65 0,21 0,08 .. 0,02 Madagascar 2001 0,00 0,65 0,26 0,09 6,34 8,02 5,65 6,38 6,30 0,31 0,16 0,08 0,00 Malawi 2000 0,30 0,40 0,30 0,01 4,23 7,67 3,60 5,46 3,08 0,52 0,80 0,06 0,05 Malí 2001 0,81 0,10 0,06 0,03 1,45 3,80 0,56 2,03 0,94 0,87 2,36 0,18 0,03 México 1999 0,08 0,41 0,37 0,14 7,78 8,63 4,67 8,10 7,49 0,34 0,30 0,09 0,00 Moldavia 2000 0,01 0,07 0,55 0,37 11,75 .. .. 11,71 11,77 0,20 0,07 .. 0,00 Mongolia 2000 0,02 0,08 0,63 0,27 10,05 .. .. .. .. .. .. .. .. Marruecos 1992 0,63 0,18 0,15 0,04 2,84 4,70 0,94 3,92 1,90 0,74 1,72 0,03 0,04 Mozambique 1997 0,48 0,43 0,08 0,00 2,24 4,65 1,54 3,20 1,45 0,65 1,27 0,11 0,06 Myanmar 2000 0,26 0,47 0,27 0,00 4,32 .. .. .. .. .. .. .. .. Namibia 2000 0,20 0,23 0,53 0,04 6,65 8,29 5,35 6,73 6,57 0,38 0,52 0,05 0,00 Nepal 2001 0,64 0,17 0,17 0,02 2,46 5,38 2,09 3,88 1,22 0,74 1,76 0,04 0,09 Países Bajos 1999 0,00 0,01 0,71 0,28 12,36 .. .. 12,67 12,03 0,13 0,03 .. 0,01 Nicaragua 2001 0,23 0,41 0,26 0,10 5,57 7,28 2,91 5,54 5,59 0,49 0,67 0,13 0,00 Níger 1998 0,85 0,09 0,05 0,02 1,12 3,49 0,52 1,57 0,75 0,88 2,56 0,16 0,03 Nigeria 1999 0,39 0,23 0,28 0,11 5,77 8,06 4,77 7,06 4,61 0,53 0,97 0,03 0,02 Noruega 2000 0,00 0,00 0,70 0,30 12,70 12,97 12,36 12,75 12,65 0,11 0,03 0,01 0,00 Paquistán 2001 0,59 0,15 0,21 0,05 3,51 5,95 2,43 5,05 2,02 0,70 1,55 0,06 0,06 Panamá 2000 0,04 0,32 0,43 0,21 9,52 10,84 7,04 9,29 9,74 0,27 0,17 0,11 0,00 Papúa Nueva Guinea 1996 0,48 0,33 0,11 0,08 3,90 .. .. 4,98 2,79 0,62 1,25 .. 0,03 Paraguay 2000 0,06 0,53 0,29 0,12 7,26 8,77 5,15 7,36 7,16 0,35 0,26 0,12 0,00 Perú 2000 0,08 0,32 0,39 0,21 8,76 10,24 5,56 9,51 8,03 0,30 0,26 0,14 0,01 Filipinas 1998 0,03 0,32 0,46 0,19 8,77 9,94 7,41 8,71 8,84 0,24 0,14 0,07 0,00 Polonia 1999 0,00 0,21 0,67 0,11 9,27 .. .. 9,05 9,47 0,19 0,06 .. 0,00 Rumania 2002 0,01 0,14 0,70 0,15 9,73 .. .. 10,14 9,33 0,21 0,09 .. 0,01 Federación Rusa 2000 0,00 0,01 0,40 0,59 13,70 .. .. 13,60 13,79 0,14 0,04 .. 0,00 Ruanda 2000 0,38 0,41 0,20 0,01 3,59 6,67 2,96 4,19 3,14 0,55 0,99 0,06 0,01 Santo Tomás y Príncipe 2000 0,17 0,42 0,27 0,15 6,54 .. .. .. .. .. .. .. .. Senegal 1992/1993 0,77 0,13 0,07 0,03 1,80 3,73 0,51 2,60 1,19 0,83 2,18 0,19 0,03 Sierra Leona 2000 0,74 0,04 0,19 0,03 2,44 .. .. .. .. .. .. .. .. República Eslovaca 1992 0,01 0,14 0,74 0,11 10,36 .. .. 10,74 9,99 0,15 0,05 .. 0,01 Eslovenia 1999 0,01 0,00 0,86 0,14 11,32 .. .. 11,37 11,27 0,10 0,03 .. 0,00 Sudáfrica 1998 0,74 0,14 0,09 0,03 1,95 3,93 0,58 2,72 1,33 0,79 2,10 0,19 0,11 España 1990 0,13 0,22 0,43 0,22 9,12 .. .. 9,48 8,77 0,31 0,33 .. 0,00 Sri Lanka 2002 0,00 0,25 0,57 0,18 9,22 .. .. 8,94 9,47 0,23 0,10 .. 0,00 Sudán 2000 0,51 0,20 0,24 0,05 4,01 .. .. .. .. .. .. .. .. Suriname 2000 0,01 0,38 0,52 0,09 7,96 .. .. 7,95 7,98 0,24 0,11 .. 0,00 Swaziland 2000 0,20 0,24 0,52 0,04 6,78 .. .. .. .. .. .. .. .. Suecia 2000 0,00 0,09 0,61 0,30 12,00 12,53 11,46 11,84 12,15 0,16 0,04 0,02 0,00 Suiza 1992 0,00 0,00 0,79 0,21 11,64 11,57 11,71 12,24 11,04 0,13 0,03 0,00 0,05 Taiwán, China 2000 0,05 0,22 0,47 0,26 9,48 9,74 7,03 10,15 8,84 0,30 0,24 0,02 0,01 Tayikistán 1999 0,00 0,05 0,63 0,32 11,96 11,33 12,18 11,94 11,97 0,20 0,07 0,01 0,00 Tanzania 1999 0,30 0,19 0,50 0,01 4,58 6,03 4,05 5,36 3,93 0,41 0,74 0,02 0,02 Tailandia 2000 0,05 0,47 0,34 0,15 6,89 8,97 5,79 7,19 6,62 0,33 0,21 0,10 0,00 Togo 1998 0,47 0,32 0,19 0,02 3,15 5,03 2,12 4,57 1,98 0,62 1,25 0,08 0,07 Trinidad y Tobago 2000 0,01 0,12 0,78 0,09 9,17 .. .. 9,19 9,14 0,19 0,09 .. 0,00 Turquía 1998 0,17 0,50 0,23 0,09 6,14 6,93 4,61 7,23 5,08 0,38 0,47 0,04 0,03 Turkmenistán 1998 0,00 0,02 0,77 0,20 10,60 10,98 10,27 10,96 10,28 0,12 0,03 0,02 0,00 Reino Unido 1999 0,00 0,00 0,68 0,31 12,16 12,31 11,98 12,21 12,11 0,11 0,02 0,00 0,00 Estados Unidos 2000 0,00 0,02 0,42 0,55 13,83 13,96 13,37 13,85 13,80 0,13 0,04 0,00 0,00 Uganda 1995 0,32 0,39 0,27 0,03 4,23 7,53 3,71 5,46 3,12 0,50 0,82 0,05 0,05 Uruguay 2000 0,01 0,34 0,45 0,20 9,41 .. .. 9,32 9,49 0,24 0,10 .. 0,00 Uzbekistán 1996 0,01 0,02 0,81 0,17 10,66 11,06 10,37 11,00 10,33 0,11 0,03 0,01 0,01 Venezuela, Rep. Bolivariana de 2000 0,08 0,34 0,42 0,17 8,29 9,92 7,96 8,08 8,51 0,30 0,26 0,01 0,00 Vietnam 2000 0,06 0,34 0,57 0,02 6,96 8,48 6,44 7,43 6,53 0,28 0,22 0,04 0,01 Yemen, Rep. del 1999 0,65 0,11 0,17 0,07 3,34 5,95 2,27 5,35 1,54 0,73 1,81 0,06 0,10 Zambia 1992 0,16 0,30 0,49 0,06 6,26 8,45 4,91 7,41 5,14 0,37 0,44 0,08 0,04 Zimbabue 1999 0,10 0,21 0,62 0,07 7,57 9,52 6,22 8,41 6,81 0,30 0,30 0,08 0,02 230 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Notas técnicas de nuevo en 1993, los términos del consumo del PPA en precios de 1993, el US$1 al día en PPA de 1985 equivale hoy a cerca de US$1,08 Cuadro A1 Pobreza al día. Se utilizan los tipos de cambio del PPA porque tienen en cuenta los precios locales de los bienes y servicios que no se comercializan en el La tasa nacional de pobreza corresponde al porcentaje de la pobla- ámbito internacional. Pero las tasas de PPA se establecieron para com- ción que vive por debajo del umbral nacional de la pobreza. Tasa rural parar los totales de las cuentas nacionales, no para hacer comparaciones (urbana) de la pobreza es el porcentaje de la población rural (urbana) internacionales de la pobreza. En consecuencia, no hay certeza en el que vive por debajo del umbral nacional rural (urbano) de la pobreza. sentido que un umbral internacional de la pobreza mida el mismo gra- Población por debajo de US$1 al día y población por debajo do de necesidad o de privación de un país a otro. Además, cualesquiera de US$2 al día son los porcentajes de la población que vive con menos revisiones en la PPA de un país para introducir índices mejores de pre- de US$1.08 al día y US$$2.15 al día a precios internacionales de 1993. cios pueden tener como resultados umbrales de pobreza en extremo A todos los indicadores de pobreza mencionados también se les conoce diferentes en moneda local. como relaciones de conteo. Desde la época en que el Banco Mundial produjo las primeras esti- Brecha de pobreza es el déficit (insuficiencia, deficiencia, diferen- maciones de la pobreza global para el Informe sobre el desarrollo mundial cia) promedio a partir del umbral de pobreza (contando a los no pobres de 1990, utilizando datos de encuestas de hogares, se han ampliado de como si tuvieran un déficit igual a cero) expresado como porcentaje del manera considerable las bases de datos y hoy día incluyen 440 encues- umbral de pobreza. tas representativas de casi 100 países en desarrollo. En estas encuestas Para poder medir la pobreza, lo primero que hay que hacer es definir se entrevistó una muestra de cerca de un millón cien mil hogares, esco- la medida pertinente de bienestar, escoger un umbral de pobreza y se- gidos de manera aleatoria, los cuales representaban 93% de la pobla- leccionar un indicador de pobreza. Los dos indicadores de pobreza más ción de los países en desarrollo. Conjuntamente con mejoras en la utilizados por lo general son la relación de conteo y la brecha de pobre- cobertura de los datos y en su calidad, también ha mejorado la metodo- za, parte de la clase FGT de los índices de Foster, Greer y Thorbecke logía básica, permitiendo estimaciones mejores y más integrales. (1984). Disponibilidad de los datos. Se ha registrado una expansión considera- Los índices se definen por medio de la ecuación ble a partir de 1979 en el número de países que se han incluido en las encuestas mencionadas, en la frecuencia de las encuestas y en la calidad de los datos. Entre 1979 y 1981 se registró un aumento impresionante en el número de conjuntos de datos: de apenas 13 entre 1979 y 1981, a dónde i es un subgrupo de personas con ingresos por debajo del umbral 100 entre 1997 y 1999. África subsahariana continúa rezagada de to- de pobreza Z; n es el número total de personas en la muestra; Y es el das las demás regiones, con apenas 28 de 48 países que cuentan, por lo i ingreso de la persona i; y es un parámetro de diferenciación entre los menos, con un conjunto de datos. índices FGT. Cuando es igual a 0, la expresión se simplifica a J/n, o la Calidad de los datos. Cuando se miden los niveles de vida de lo hoga- relación de conteo. La brecha de pobreza la da igual a 1. res a partir de datos de encuesta, surgen diversos inconvenientes. Como El ingreso o el consumo pueden ser la medida de bienestar. Por lo ya se señaló más arriba, uno de esos problemas tiene que ver con la general, es más difícil medir el ingreso con exactitud y el consumo se escogencia del ingreso o del consumo como indicador del bienestar. Otro acerca más a la idea de nivel de vida. Y si el ingreso no varía en el problema consiste en que las encuestas de hogares pueden ser muy di- tiempo, el ingreso sí lo puede hacer. De modo que, en la medida de lo ferentes, por ejemplo, en el número de bienes de consumo que identifi- posible, se utilizan datos de consumo para estimar la pobreza. Pero cuan- can las encuestas. Y aun puede suceder que encuestas similares no sean do no se dispone de datos sobre el consumo, se utilizan datos sobre el comparables en términos precisos debido a diferencias de cálculo de ingreso. tiempo o a la calidad y capacitación de los enumeradores de la encuesta. El umbral de pobreza es un umbral por debajo del cual se considera- Las comparaciones de países a niveles diferentes de desarrollo plan- rá pobre a un hogar o a una persona determinada. Los umbrales nacio- tean un problema posible debido a las diferencias en la importancia nales de la pobreza se establecen según el criterio propio de los países relativa del consumo de bienes no transables. En el gasto total del con- de niveles mínimos aceptables de vida. Considerando que los países tie- sumo se debe incluir el valor de todo el consumo en especie en el merca- nen definiciones diferentes de pobreza, puede resultar difícil hacer com- do local (incluso la producción propia, de importancia tan especial en paraciones consistentes entre países. En los países ricos, el umbral local economías rurales subdesarrolladas). De igual manera, en el ingreso se de pobreza tiende a tener mayor poder adquisitivo, y es en esos países debe incluir la utilidad imputada de la producción de bienes de no merca- donde se utilizan estándares más generosos que en los países pobres. do. No siempre se hace lo anterior, aunque en las encuestas anteriores a ¿Resulta razonable tratar de manera diferente a dos personas con el los ochenta este tipo de omisiones significaron un problema mucho mismo nivel de vida ­en términos del poder que esas personas tienen mayor. Hoy día, la mayor parte de los datos de encuesta incluyen valo- sobre los productos básicos­ porque casualmente una de ellas vive en raciones para el consumo o el ingreso, a partir de la producción propia. un país más rico? No obstante, varían los métodos de valoración. Por ejemplo, algunas Las medidas de pobreza a partir de un umbral internacional de la encuestas utilizan el precio en el mercado más cercano, en tanto otras pobreza tienen por objeto mantener constante el valor real del umbral emplean el precio de venta promedio al nivel de la explotación agrícola. de pobreza de un país a otro, como sucede cuando se hacen compara- La medida de pobreza se ha calculado en todos los casos a partir de ciones en el tiempo. El estándar más común de US$1 al día que se fuentes primarias de datos (tabulaciones o datos de hogares) en vez de utiliza, un umbral internacional de la pobreza medido en precios inter- utilizar estimaciones existentes. La estimación a partir de tabulaciones nacionales de 1985 y ajustado a la moneda local utilizando paridades utiliza un método de interpolación que se basa en las curvas de Lorenz, del poder adquisitivo (PPA), se escogió porque es característico de los con formas flexibles funcionales, las cuales han demostrado en trabajos umbrales nacionales de pobrezas en países de ingreso bajo. Calculado anteriores su confiabilidad. De acuerdo con el tamaño de la muestra se Indicadores seleccionados 231 ponderaron curvas empíricas de Lorenz, de modo que se basa en per- centiles de población, no de hogares. La Unidad de Seguimiento de la Pobreza, en el Grupo del Banco Mundial de Investigaciones sobre el Desarrollo calcula el número de Relación de 90avo/décimo percentil se construye dividiendo el personas que viven por debajo de varios umbrales internacionales de ingreso (consumo) en el percentil 90avo por el ingreso (consumo) en el pobreza, así como otras medidas de pobreza y desigualdad que se publi- décimo percentil. Una relación de percentil 90avo/décimo de cinco sig- can en los Indicadores mundiales del desarrollo. Esa base de datos se actua- nifica que el hogar en el percentil 90avo gana (gasta) cinco veces tanto liza cada año, conforme se van teniendo acceso a nuevos datos de encuesta como el hogar en el percentil décimo. y, más o menos cada tres años, se realiza una nueva evaluación detenida Año de la encuesta es el año en que se realizó la encuesta de país de los avances en la lucha contra la pobreza. utilizada para obtener los datos que se relacionan. Cuadro A2 Distribución del ingreso Cuadro A3 Salud El Índice Gini mide el grado al cual se desvía la distribución del Para medir la equidad en salud, los autores solo utilizaron datos de 123 ingreso/consumo (o la tierra) entre personas u hogares dentro de Encuestas Demográficas de Salud (EDS), recolectados en 67 países en- una economía, de una distribución perfectamente igual. Una curva tre 1985 y 2002. Además de descomponer la tasa de mortalidad infan- de Lorenz traza el porcentaje acumulativo del ingreso total recibido til en "índices de activos" de la autoría de Filmer y Pritchett (1998) comparándolo con la proporción acumulativa de los receptores, co- (como se registra en Gwatkin y otros (2003, 2004), los autores recopi- menzando con la persona o el hogar más pobre. El Índice Gini mide la laron desgloses de población para grupos diferentes utilizando el dispo- zona entre la curva de Lorenz y una línea hipotética de igualdad abso- sitivo de recopilador interactivo "STAT" en el sitio de las EDS en la luta, que se expresa como la proporción de la zona máxima debajo de internet. esa línea. Por tanto, un Índice Gini de cero representa una igualdad Tasa de mortalidad infantil es el número de muertes de niños perfecta, en tanto un índice de 1 implica desigualdad perfecta. El menores de doce meses por cada mil nacimientos vivos. Los números coeficiente Gini asume valores entre 0 y 1, interpretando el cero como que se utilizan en el cuadro se basan en nacimientos en los diez años no desigualdad. anteriores a la encuesta. Quintiles de activos se construyen utilizando el método de Filmer- Pritchett, con el fin de crear un índice de riqueza basado en 20­30 atributos de los hogares: tipo de piso y/o de techo, fuente de agua, disponibilidad de electricidad, posesión de artículos como relojes, ra- Los índices de Entropía generalizada (o EG) ofrecen una clase al- dios, etc. Una vez se crea el índice, se aplica a las encuestas de hogares ternativa de ingreso/consumo (u otras) medidas de desigualdad, dadas del país con el propósito de configurar la distribución de activos que por luego se divide en quintos, y cada hogar pertenece a uno de estos quintiles. Luego se formulan los indicadores para los quintiles como el resultado promedio para todas las familias para ese indicador (por ejem- . plo, tasa de mortalidad infantil) dentro de cada quintil de activos. Educación es el número de años (o nivel) de educación formal que ha logrado la madre del niño en el momento de la encuesta. El valor de la medida GE fluctúa de 0 al infinito, donde cero repre- Género es el sexo de la criatura (hombres or mujeres) según lo in- senta una distribución igual (todos los ingresos son idénticos) y valores forma la madre (o, si la madre no se encuentra presente, quien hace las más elevados representan niveles más elevados de desigualdad. El veces de jefe del hogar). parámetro c en la clase EG representa la ponderación dada a las distan- Lugar se relaciona como urbano si la familia que se entrevista para cias entre ingresos en partes diferentes de la distribución del ingreso, y la encuesta vive en una ciudad reconocida o en sus alrededores: si no es pueden asumir cualquier valor real. Para valores menores de c, EG es así, se relaciona como rural. más sensible a cambios en la extremidad inferior o la distribución y, para valores mayores, EG es más sensible a cambios que afectan la ex- Cuadro A4 Educación tremidad superior. Los valores más comunes utilizados de c son 0, 1 y Para medir los logros educativos, los autores utilizaron una base de da- 2: por ende, un valor de c = 0 asigna más peso a distancias entre ingre- tos que compilaron Araujo, Ferreira y Schady. Los datos provienen de sos en la extremidad inferior; c = 1 aplica mayor peso a través de la los registros de personas de varias encuestas de hogares para 124 países. distribución; y un valor de c = 2 asigna proporcionalmente mayor peso Los criterios de selección fueron los de escoger un instrumento de en- a brechas en la extremidad superior. La EG medida con parámetros de cuesta que: (a) fuera representativo en el ámbito nacional; (b) se hubie- 0 y 1 se convierte, con el principio de l'Hopital, en dos medidas de ra recolectado en el año 2000 o en el año más cercano; y (c) incluyera desigualdad de Theil (Theil, 1967), la desviación log promedio y el información sobre el número real de años de educación que hubieran índice Theil-T respectivamente, como sigue: terminado las personas entrevistadas. Las cohortes de cinco años agru- pan a adultos que hubieran tenido la probabilidad de terminar su edu- cación en el momento de la encuesta. Las cohortes se elaboraron a partir de una encuesta por país. La medida proporción de la población total por años de escola- ridad da el porcentaje de la población que ha terminado el número 232 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 registrado de años de escolaridad en el momento en que se hizo la en- cuesta. Años promedio de escolaridad es el promedio aritmético de años de escolaridad formal para la población total, las personas que viven en zonas urbanas y las que viven en zonas rurales, así como para hom- bres y mujeres. Índice Gini y los índices de Entropía Generalizada que aparecen en el cuadro son iguales a los que se describen en el cuadro A2, excepto por el hecho que ahora y se refiere a años de escolaridad. Se informa la donde es consumo promedio per cápita, j se refiere a subgrupos, gj se proporción de desigualdad en la educación, la cual se debe a diferen- refiere a la participación de población del grupo j, y Ge se refiere a la j cias entre habitantes urbanos y rurales (lugar) y entre hombres y mu- desigualdad en el grupo j. El primer término a la derecha del signo jeres (género). igual capta el componente de desigualdad entre grupo. Se le puede in- Las medidas de la clase EGE de desigualdad se pueden descompo- terpretar como que mide lo que habría sido el nivel de desigualdad en ner en un componente entre grupo y dentro de grupo, según se indica la población si todas las personas dentro del grupo tuvieran el mismo a continuación: nivel de consumo j (promedio de grupo). El segundo término a la de- recha indica la desigualdad GE del grupo dentro. Las relaciones de los j componentes respectivos con el nivel general de desigualdad permiten una medida del aporte porcentual de la desigualdad entre grupo y den- tro de grupo desigualdad respecto de la desigualdad total. Indicadores seleccionados del desarrollo mundial En la edición de este año, los datos sobre el desarrollo se presentan en Económicos (OCDE). Si bien a la mayoría de los datos estadísticos que cuatro cuadros que contienen datos comparativos socioeconómicos de reportan los países y los organismos internacionales se aplican normas más de 130 economías, para el año más reciente para el cual se dispone internacionales de cobertura, definición y clasificación de los datos, ine- de datos y, respecto de algunos indicadores, para un año anterior. Otro vitablemente existen diferencias en cuanto a la actualidad y confiabilidad cuadro presenta indicadores básicos para 75 economías con datos esca- debido a los diferentes medios y recursos utilizados en la obtención y sos o con poblaciones de menos de dos millones de habitantes. recopilación de los datos básicos Para algunos temas en que ocurren Los indicadores que se presentan en el Informe se han seleccionado discrepancias entre los datos de distintas fuentes, se requiere un exa- de entre más de 800 indicadores que se incluyen en World Development men por parte del personal del Banco Mundial a fin de asegurar que se Indicators 2005. Esta publicación anual ofrece una visión integral del presenten los datos más confiables de que se disponga. No se presentan proceso de desarrollo. En su primer capítulo se informa sobre los Obje- datos en los casos en que se estima que las cifras disponibles son insufi- tivos de Desarrollo del Milenio, que surgieron de acuerdos y resolucio- cientes como para sacar conclusiones confiables sobre los niveles y las nes de reuniones mundiales organizadas por las Naciones Unidas (NU) tendencias, o en casos en que éstas no se ajustan lo suficiente a las nor- en la última década, y se reafirmaron en la Cumbre del Milenio, con mas internacionales. asistencia de los países miembros de las NU, realizada en septiembre de En general, los datos que se presentan son consistentes con los que 2000. En las otras cinco secciones principales se muestra el aporte de aparecen en Indicadores sobre el desarrollo Mundial 2005. Sin embargo, los una amplia gama de factores: desarrollo de capital humano, sosteni- datos se han revisado y actualizado en la medida en que se ha contado con bilidad ambiental, desempeño macroeconómico, desarrollo del sector información más reciente. Las diferencias también pueden indicar rectifi- privado y los vínculos en el ámbito mundial que influyen en las condi- caciones de las series históricas y cambios de metodología. En consecuen- ciones externas para el desarrollo. La publicación Indicadores sobre el cia, en las distintas ediciones de las publicaciones del Banco Mundial es Desarrollo Mundial se complementa con una base de datos por separado posible que se publiquen datos recopilados en distintas épocas. Se reco- que permite el acceso a más de 1.000 cuadros de datos y 800 indicadores mienda a los lectores no compilar series de datos de distintas publicacio- en series cronológicas correspondientes a 222 economías y regiones. nes ni de diferentes ediciones de una misma publicación. En Indicadores Esta base de datos se encuentra disponible por medio de una suscrip- sobre el desarrollo Mundial 2005 en CD-ROM y a través de WDI Online, se ción electrónica (WDI Online) o en CD-ROM. presentan series cronológicas de datos que sí son concordantes. Todas las cantidades se dan en dólares corrientes de Estados Unidos, Fuentes y metodología para la recopilación salvo indicaciones en contrario. Los métodos empleados para convertir de los datos a esa moneda las cifras expresadas en monedas nacionales se describen Los datos socioeconómicos y sobre medio ambiente que se presentan en las Notas técnicas. aquí se han tomado de varias fuentes: datos primarios recopilados por Dado que la función primordial del Banco Mundial es la de propor- el Banco Mundial, publicaciones estadísticas de los países miembros, cionar financiación y asesoría sobre políticas a los países miembros de institutos de investigación y organismos internacionales, como las Na- ingreso bajo y mediano, los temas que se tratan en los cuadros se refie- ciones Unidas y sus organismos especializados, el Fondo Monetario In- ren fundamentalmente a esas economías. En los casos en que se dispone ternacional (FMI) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo de información sobre las economías de ingreso alto, ésta se incluye tam- 233 234 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 bién para fines comparativos. Los lectores pueden remitirse a las publi- Cada cierto tiempo se revisa la clasificación de alguna economía de- caciones estadísticas nacionales y a las de la Organización para la Co- bido a las modificaciones de los valores mínimos o del nivel medido de operación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y de la Unión Europea, la economía del INB per cápita. Cuando se producen estos cambios, se donde encontrarán más información sobre las economías de ingreso alto. calculan de nuevo los agregados correspondientes al período preceden- te que se basan en esas clasificaciones, con el objeto de mantener series cronológicas concordantes. Clasificación de las economías y medidas de resumen Terminología y cobertura de país Las medidas de resumen que aparecen en la parte inferior de cada cuadro El término país no pretende suponer independencia política, sino que incluyen las economías clasificadas por ingreso per cápita y por región. El puede referirse a cualquier territorio para el cual las autoridades respec- ingreso nacional bruto (INB) se utiliza para determinar las siguientes tivas notifican estadísticas sociales o económicas por separado. Los da- clasificaciones de ingreso: ingreso bajo, US$825 o menos en 2004; ingre- tos presentados corresponden a las economías según la manera en que so medio, de US$826 a US$10.065; e ingreso alto, US$10.066 o más. Se se encontraban constituidas en 2003, y se han rectificado los datos his- hace una division adicional del PNB per cápita de US$3.255 entre las tóricos con el fin de indicar los sistemas políticos vigentes en la actuali- economías de ingreso mediano bajo y de ingreso mediano alto. En el cua- dad. En todos los cuadros aparecen notas en las que se aclaran las dro de la clasificación de las economías que se publica en la página si- excepciones. guiente aparece la lista de todas las economías de cada grupo (incluidas las que tienen menos de dos millones de habitantes). Las medidas de resumen son o bien números totales (marcados con Notas técnicas la letra t si los totales incluyen estimaciones de datos faltantes y de los datos de países no reportados, o con la letra s para indicar sumas sim- Dado que, con frecuencia, la calidad de los datos y su comparación ples de los datos disponibles), promedios ponderados (letra w), o valores entre países presentan problemas, se recomienda a los lectores consul- promedio (letra m) calculados para grupos de países. Los datos corres- tar las Notas técnicas, el cuadro sobre Clasificación de las economías pondientes a los países que no figuran en los cuadros principales (es según la región y el ingreso (página siguiente) y las notas al pie de los decir, los que aparecen en el cuadro 5), se han incluido en las medidas cuadros. Para obtener información más completa, véase Indicadores sobre de resumen, cuando se dispone de datos, o partiendo del supuesto de el Desarrollo Mundial 2005. que esos datos siguen la tendencia de los países reportados. Lo anterior Los lectores pueden encontrar más información en internet y hacer permite una medición agregada más consistente haciendo la cobertura pedidos por ese medio, por teléfono o por fax, como sigue: de país estándar para cada período señalado. Sin embargo, en los casos en los que la información faltante representa un tercio o más de la esti- Para mayor información y hacer pedidos por internet: mación total, se indica que la medición de grupo no se encuentra dispo- http://www. world bank.org/data/wdi2005/index.htm. nible. La sección sobre métodos estadísticos en las Notas técnicas proporciona Para hacer pedidos por teléfono o fax: 1-800-645-7247 o 703-661- mayor información sobre los métodos de totalización. En la nota técni- 1580; Fax 703-661-1501 ca correspondiente a cada cuadro se relacionan las ponderaciones utili- Para hacer pedidos por correo: The World Bank, P.O. Box 960, zadas para construir los totales. Herndon, VA 20172-0960, U.S.A. Clasificación de las economías por región e ingresos. AF 2006 Asia oriental y el Pacífico América Latina y el Caribe Asia Meridional Países de ingreso alto de la OCDE Samoa Americana IMA Antigua y Barbuda IMA Afganistán BI Australia Camboya BI Argentina IMA Bangladesh BI Austria China IMB Barbados IMA Bután BI Bélgica Fiji IMB Belice IMA India BI Canadá Indonesia IMB Bolivia IMB Maldivas IMB Dinamarca Kiribati IMB Brasil IMB Nepal BI Finlandia República Dem. de Corea BI Chile IMA Paquistán BI Francia Rep. Dem. Popular de Laos BI Colombia IMB Sri Lanka IMB Alemania Malasia IMA Costa Rica IMA Grecia Islas Marshall IMB Cuba IMB África subsahariana Islandia Micronesia, Estados Federados de IMB Dominica IMA Angola BI Irlanda Mongolia BI República Dominicana IMB Benín BI Italia Myanmar BI Ecuador IMB Botsuana IMA Japón Grupo Norte de las Islas Marianas IMA El Salvador IMB Burkina Faso BI Rep. de Corea Palau IMA Granada IMA Burundi BI Luxemburgo Papúa Nueva Guinea BI Guatemala IMB Camerún BI Países Bajos Filipinas IMB Guayana IMB Cabo Verde IMB Nueva Zelanda Samoa IMB Haití BI República Centroafricana BI Noruega Islas Salomón BI Honduras IMB Chad BI Portugal Tailandia IMB Jamaica IMB Comores BI España Timor-Leste BI México IMA Congo, Rep. Dem. del BI Suecia Tonga IMB Nicaragua BI Congo, Rep. del BI Suiza Vanuatu IMB Panamá IMA Costa de Marfil BI Reino Unido Vietnam BI Paraguay IMB Guinea Ecuatorial BI Estados Unidos Perú IMB Eritrea IB Europa y Asia Central Saint Kitts y Nevis IMA Etiopía BI Otros países de altos ingresos Albania IMB Santa Lucía IMA Gabón IMA Andorra Armenia IMB San Vicente y las Gambia BI Aruba Azerbaiyán IMB Granadinas IMA Ghana BI Bahamas Bielorrusia IMB Surinam IMB Guinea BI Bahrein Bosnia y Herzegovina IMB Trinidad y Tobago IMA Guinea-Bissau BI Bermuda Bulgaria IMB Uruguay IMA Kenia BI Brunei Croacia IMA Venezuela, Rep. Bol. de IMA Lesotho BI Islas Caimán República Checa IMA Liberia BI Islas Anglonormandas Estonia IMA Medio Oriente y África septentrional Madagascar BI Chipre Georgia IMB Algeria IMB Malawi BI Islas Feroé Hungría IMA Djibuti IMB Malí BI Polinesia Francesa Kazajstán IMB Egipto, Rep. Árabe de IMB Mauritania BI Groenlandia Kirguistán BI Irán, Rep. Islámica de IMB Mauricio IMA Guam Letonia IMA Irak IMB Mayotte IMA Hong Kong, China Lituania IMA Jordania IMB Mozambique BI Isla de Man Macedonia, ex Rep. Yug. IMB Líbano IMA Namibia IMB Israel Moldavia BI Libia IMA Níger BI Kuwait Polonia IMA Marruecos IMB Nigeria BI Liechtenstein Rumania IMB Omán IMA Ruanda BI Macao, China Federación Rusa IMB Arabia Saudita IMA Santo Tomás y Príncipe BI Malta Serbia y Montenegro IMB República Árabe Siria IMB Senegal BI Mónaco República Eslovaca IMA Túnez IMB Seychelles IMA Antillas Neerlandesas Tayikistán BI Franja occidental y Gaza IMB Sierra Leona BI Nueva Caledonia Turquía IMB Yemen, Rep. del BI Somalia BI Puerto Rico Turkmenistán IMB Sudáfrica IMB Qatar Ucrania IMB Sudán BI San Marino Uzbekistán BI Suazilandia IMB Singapur Tanzania BI Eslovenia Togo BI Taiwán, China Uganda BI Emiratos Árabes Unidos Zambia BI Islas Vírgenes (EE.UU.) Zimbabue IB En este cuadro se clasifica a todos los países miembros del Banco Mundial y a todas las demás economías con poblaciones de más de 30.000 habitantes. Las economías se dividen por grupos de ingresos, según el PNB per cápita correspondiente a 2004 y calculado según el método del Atlas del Banco Mundial. Los grupos son: economías de ingreso bajo (IB), US$825 o menos; economías de ingreso mediano bajo (IMB), US$826­3.255; economías de ingreso mediano alto (IMA), US$3.256­10.065; y economías de ingreso alto (IA), US$10.066 o más. Fuente: datos del Banco Mundial. 235 Cuadro 1. Indicadores clave del desarrollo Ingreso nacional PPA ingreso nacional Habitantes por Km² Población bruto (INB)a bruto (INB)b de superficie Millones Crecimiento Densidad Miles de Dólares Miles de Dólares Producto Tasa alfabe- Emisiones dióxido anual de pobla- millones per millones per interno bruto tismo adulto de carbono per cá- promedio % ción de dólares cápita de dólares cápita (PIB) per cápita Hombres Mujeres % de edades ma- pita en tone- % crecimiento años años yores de 15 años ladas métricas 2004 2000-4 2004 2004 2004 2004 2004 2003-4 2003 2003 1998-2004 2000 Albania 3,2 0,6 116 6,6 2.080 16 5.070 5,6 72 77 99 c 0,9 Algeria 32,4 1,6 14 73,7 2.280 203 d 6.260 d 3,4 70 72 70 e 2,9 Angola 14,0 3,0 11 14,4 1.030 28 d 2.030 d 7,7 45 48 67 e 0,5 Argentina 38,2 1,0 14 142,3 3.720 476 12.460 8,0 71 78 97 c 3,8 Armenia 3,0 ­0,5 108 3,4 1.120 13 4.270 10,3 71 79 99 c 1,1 Australia 20,1 1,2 3 541,2 26.900 588 29.200 1,8 77 83 .. 18,0 Austria 8,1 0,3 98 262,1 32.300 258 31.790 1,9 76 82 .. 7,6 Azerbaiyán 8,3 0,7 100 7,8 950 32 3.830 10,6 .. .. 99 c 3,6 Bangladesh 140,5 1,7 1.079 61,2 440 278 1.980 3,7 62 63 41 0,2 Bielorrusia 9,8 ­0,4 47 20,9 2.120 68 6.900 11,5 62 74 100 c 5,9 Bélgica 10,4 0,4 344 322,8 31.030 326 31.360 2,6 75 81 .. 10,0 Benín 6,9 2,6 62 3,7 530 8 1.120 0,2 51 55 34 c 0,3 Bolivia 9,0 1,9 8 8,7 960 23 2.590 1,6 62 66 87 c 1,3 Bosnia y Herzegovina 3,8 0,4 75 7,8 2.040 29 7.430 4,6 71 77 95 e 5,1 Brasil 178,7 1,2 21 552,1 3.090 1.433 8.020 3,9 65 73 88 e 1,8 Bulgaria 7,8 ­0,9 70 21,3 2.740 61 7.870 6,1 69 76 98 c 5,3 Burkina Faso 12,4 2,4 45 4,4 360 15 d 1.220 d 1,6 42 43 .. 0,1 Burundi 7,3 1,9 286 0,7 90 5 d 660 d 3,5 41 42 59 e 0,0 Camboya 13,6 1,8 77 4,4 320 30 d 2.180 d 4,2 53 56 74 e 0,0 Camerún 16,4 2,0 35 13,1 800 34 2.090 2,8 47 49 68 e 0,4 Canadá 31,9 0,9 3 905,6 28.390 978 30.660 2,0 76 83 .. 14,2 República Centroafricana 3,9 1,5 6 1,2 310 4 d 1.110 d ­0,8 41 42 49 e 0,1 Chad 8,8 2,9 7 2,3 260 13 1.420 27,4 47 50 26 e 0,0 Chile 16,0 1,2 21 78,4 4.910 168 10.500 4,9 73 80 96 c 3,9 China 1.296,5 0,7 139 1.676,8 1.290 7.170 f 5.530 f 8,8 69 73 91 c 2,2 Hong Kong, China 6,8 0,7 6.569 183,5 26.810 216 31.510 7,7 78 83 .. 5,0 Colombia 45,3 1,7 44 90,6 2.000 309 d 6.820 d 2,3 69 75 94 e 1,4 Congo, Rep. Dem. del 54,8 3,0 24 6,4 120 37 d 680 d 3,2 45 46 65 e 0,1 Congo, Rep. del 3,9 2,8 11 3,0 770 3 750 1,4 50 54 83 0,5 Costa Rica 4,1 1,6 80 19,0 4.670 39 d 9.530 d 2,7 76 81 96 1,4 Costa de Marfil 17,1 2,0 54 13,3 770 24 1.390 ­4,0 45 46 48 e 0,7 Croacia 4,5 0,7 81 29,7 6.590 53 11.670 2,2 70 78 98 c 4,5 República Checa 10,2 ­0,2 132 93,2 9.150 187 18.400 4,2 72 79 .. 11,6 Dinamarca 5,4 0,3 127 219,4 40.650 170 31.550 2,2 75 80 .. 8,4 República Dominicana 8,9 1,5 183 18,4 2.080 60 d 6.750 d 0,6 64 70 88 e 3,0 Ecuador 13,2 1,5 48 28,8 2.180 49 3.690 5,0 69 74 91 c 2,0 Egipto, Rep. Árabe de 68,7 1,8 69 90,1 1.310 283 4.120 2,5 68 71 .. 2,2 El Salvador 6,7 1,7 321 15,6 2.350 33 d 4.980 d ­0,2 67 74 80 1,1 Eritrea 4,5 2,2 44 0,8 180 5 d 1.050 d ­0,2 50 52 .. 0,1 Etiopía 70,0 2,1 70 7,7 110 57 d 810 d 11,2 41 43 42 0,1 Finlandia 5,2 0,2 17 171,0 32.790 154 29.560 3,6 75 82 .. 10,3 Francia 60,0 0,5 109 1,858,7 30.090 g 1.759 29.320 1,9 76 83 .. 6,2 Georgia 4,5 ­1,1 65 4,7 1.040 13 d 2.930 d 9,6 69 78 .. 1,3 Alemania 82,6 0,1 237 2,489,0 30.120 2,310 27.950 1,5 76 81 .. 9,6 Ghana 21,1 1,8 93 8,1 380 48 d 2.280 d 3,3 54 55 54 c 0,3 Grecia 11,1 0,4 86 183,9 16.610 244 22.000 3,8 75 81 91 e 8,2 Guatemala 12,6 2,6 116 26,9 2.130 52 d 4.140 d 0,1 63 69 69 c 0,9 Guinea 8,1 2,1 33 3,7 460 17 2.130 0,5 46 47 .. 0,2 Haití 8,6 1,9 312 3,4 390 14 d 1.680 d ­5,5 50 54 52 0,2 Honduras 7,1 2,5 64 7,3 1.030 19 d 2.710 d 2,1 63 69 80 c 0,7 Hungría 10,1 0,1 109 83,3 8.270 157 15.620 4,6 69 77 99 c 5,4 India 1.079,7 1,5 363 674,6 620 3.347 d 3.100 d 5,4 63 64 61 c 1,1 Indonesia 217,6 1,3 120 248,0 1.140 753 3.460 3,7 65 69 88 1,3 Irán, Rep. Islámica de 66,9 1,2 41 154,0 2.300 505 7.550 5,7 68 71 77 e 4,9 Irlanda 4,0 1,3 58 137,8 34.280 133 33.170 4,2 75 80 .. 11,1 Israel 6,8 1,9 313 118,1 17.380 160 23.510 2,6 77 81 97 e 10,0 Italia 57,6 ­0,1 196 1,503,6 26.120 1.604 27.860 1,3 77 83 .. 7,4 Jamaica 2,7 0,8 246 7,7 2.900 10 3.630 1,2 74 78 88 4,2 Japón 127,8 0,2 351 4.749,9 37.180 3.838 30.040 2,5 78 85 .. 9,3 Jordania 5,4 2,7 61 11,6 2.140 25 4.640 4,9 71 74 90 e 3,2 Kasajstán 15,0 ­0,2 6 33,8 2.260 104 6.980 8,8 56 67 100 c 8,1 Kenia 32,4 1,9 57 15,0 460 34 1.050 0,4 45 46 74 e 0,3 Corea, Rep. de 48,1 0,6 488 673,0 13.980 982 20.400 4,1 71 78 .. 9,1 Kuwait 2,5 2,9 138 43,1 17.970 47 d 19.510 d 7,1 75 79 83 21,9 Kirguistán 5,1 0,9 27 2,1 400 9 1.840 6,1 61 69 99 c 0,9 Laos, Rep. Dem. Popular de 5,8 2,3 25 2,2 390 11 1.850 3,6 54 56 69 e 0,1 Letonia 2,3 ­0,7 37 12,6 5.460 27 11.850 9,4 66 76 100 c 2,5 Líbano 4,6 1,3 445 22,7 4.980 25 5.380 5,0 69 73 .. 3,5 Lituania 3,4 ­0,5 55 19,7 5.740 43 12.610 7,1 66 78 100 c 3,4 Macedonia, FYR 2,1 0,4 81 4,9 2.350 13 6.480 1,9 71 76 96 c 5,5 Madagascar 17,3 2,8 30 5,2 300 14 830 2,6 54 57 71 e 0,1 Malawi 11,2 2,0 119 1,9 170 7 620 1,8 37 38 64 c 0,1 Malasia 25,2 2,0 77 117,1 4.650 243 9,630 5,2 71 76 89 c 6,2 Malí 11,9 2,4 10 4,3 360 12 980 ­0,3 40 42 19 c 0,1 Mauritania 2,9 2,4 3 1,2 420 6 d 2.050 d 4,5 49 53 51 c 1,2 Nota: respecto de la posibilidad de comparación y la cobertura de los datos, véanse las Notas técnicas. Los números que aparecen en bastardilla corresponden a años distintos de los indicados. (Continúa) 236 Cuadro 1. Indicadores clave del desarrollo (Continuación) Ingreso nacional PPA ingreso nacional Habitantes por Km² Población bruto (INB)a bruto (INB) b de superficie Millones Crecimiento Densidad Miles de Dólares Miles de Dólares Producto Tasa alfabe- Emisiones dióxido anual de pobla- millones per millones per interno bruto tismo adulto de carbono per cá- promedio % ción de dólares cápita de dólares cápita (PIB) per cápita Hombres Mujeres % de edades ma- pita en tone- % crecimiento años años yores de 15 años ladas métricas 2004 2000-4 2004 2004 2004 2004 2004 2003-4 2003 2003 1998-2004 2000 México 103,8 1.4 54 703,1 6.770 995 9,590 2,9 71 77 90 e 4,3 Moldavia 4,2 ­0,4 128 2,6 710h 8 1.930 7,8 63 71 96 e 1,5 Mongolia 2,5 1,2 2 1,5 590 5 2.020 9,1 64 68 98 c 3,1 Marruecos 30,6 1,6 69 46,5 1.520 125 4.100 1,9 67 71 51 1,3 Mozambique 19,1 2,0 24 4,7 250 22 d 1.160 d 5,9 40 42 46 0,1 Namibia 2,0 1,8 2 4,8 2.370 14 d 6.960 d 3,2 41 40 85 c 1,0 Nepal 25,2 2,2 176 6,5 260 37 1.470 1,6 60 60 49 c 0,1 Países Bajos 16,3 0,5 480 515,1 31.700 507 31.220 1,2 76 81 .. 8,7 Nueva Zelanda 4,1 1,3 15 82,5 20.310 90 22.130 3,1 77 81 .. 8,3 Nicaragua 5,6 2,5 46 4,5 790 18 3.300 1,4 67 71 77 e 0,7 Níger 12,1 3,0 10 2,8 230 10 d 830 d ­1,9 46 47 14 c 0,1 Nigeria 139,8 2,4 154 54,0 390 130 d 930 d 1,1 44 45 67 0,3 Noruega 4,6 0,5 15 238,4 52.030 177 38.550 2,5 77 82 .. 1,1 Omán 2,7 2,5 9 20,5 7.890 34 13.250 0,1 73 76 74 8,2 Paquistán 152,1 2,4 197 90,7 600 328 2.160 3,9 63 65 49 e 0,8 Panamá 3,0 1,5 41 13,5 4.450 21 d 6.870 d 4,7 73 77 92 c 2,2 Papúa Nueva Guinea 5,6 2,3 12 3,3 580 13 d 2.300 d 0,5 56 58 57 c 0,5 Paraguay 5,8 2,3 15 6,8 1.170 28 d 4.870 d 0,4 69 73 92 e 0,7 Perú 27,5 1,5 22 65,0 2.360 148 5.370 3,5 68 72 88 e 1,1 Filipinas 83,0 2,0 278 96,9 1.170 406 4.890 4,3 68 72 93 c 1,0 Polonia 38,2 ­0,3 125 232,4 6.090 482 12.640 5,4 71 79 .. 7,8 Portugal 10,4 0,5 114 149,8 14.350 201 19.250 1,1 73 80 .. 5,8 Rumania 21,9 ­0,7 95 63,9 2.920 179 8.190 7,7 66 74 97 c 3,8 Federación Rusa 142,8 ­0,5 8 487,3 3.410 1.374 9.620 7,7 60 72 99 c 9,9 Ruanda 8,4 2,2 341 1,9 220 11 d 1.300 d 3,5 39 40 64 e 0,1 Arabia Saudita 23,2 2,8 11 242,2 10.430 325 d 14.010 d 2,1 72 75 79 e 18,1 Senegal 10,5 2,3 54 7,0 670 18 d 1.720 d 3,8 51 54 39 e 0,4 Serbia y Montenegro 8,2 .. 80 21,7 2.620 i .. .. 7,0 70 75 96 c 3,7 Sierra Leona 5,4 1,9 76 1,1 200 4 790 5,4 36 39 30 e 0,1 Singapur 4,3 1,9 6.470 105,0 24.220 115 26.590 6,3 76 80 93 c 14,7 República Eslovaca 5,4 0,0 110 34,9 6.480 77 14.370 5,5 69 78 100 c 6,6 Eslovenia 2,0 0,1 99 29,6 14.810 41 20.730 4,6 72 80 100 7,3 Sudáfrica 45,6 0,9 38 165,3 3.630 500 d 10.960 d 4,3 45 46 .. 7,4 España 41,3 0,5 83 875,8 21.210 1.035 25.070 2,6 76 84 .. 7,0 Sri Lanka 19,4 1,3 301 19,6 1.010 78 4.000 4,8 72 76 90 c 0,6 Sudán 34,4 2,2 14 18,2 530 64 1.870 3,5 57 60 59 e 0,2 Suecia 9,0 0,3 22 321,4 35.770 267 29.770 3,3 78 82 .. 5,3 Suiza 7,4 0,7 187 356,1 48.230 261 35.370 1,3 78 83 .. 5,4 República Árabe 17,8 2,3 97 21,1 1.190 63 3.550 1,3 68 73 83 e 3,3 Tayikistán 6,4 1,1 46 1,8 280 7 1.150 9,4 63 69 99 c 0,6 Tanzania 36,6 2,0 41 11,6 j 330 j 24 660 4,3 42 43 69 c 0,1 Tailandia 62,4 0,7 122 158,7 2.540 500 8.020 5,4 67 72 93 c 3,3 Togo 5,0 2,1 91 1,9 380 8 d 1.690 d 0,8 49 51 53 e 0,4 Túnez 10,0 1,1 64 26,3 2.630 73 7.310 4,5 71 75 74 c 1,9 Turquía 71,7 1,5 93 268,7 3.750 551 7.680 7,4 66 71 88 e 3,3 Turkmenistán 4,9 1,5 10 6,6 1.340 34 6.910 15,4 61 68 .. 7,5 Uganda 25,9 2,7 132 6,9 270 39 d 1.520 d 3,1 43 44 69 0,1 Ucrania 48,0 ­0,8 83 60,3 1.260 300 6.250 12,9 63 74 99 c 6,9 Reino Unido 59,4 0,2 247 2.016,4 33.940 1.869 31.460 3,0 75 80 .. 9,6 Estados Unidos 293,5 1,0 32 12.150,9 41.400 11.655 39.710 3,4 75 80 .. 19,8 Uruguay 3,4 0,6 19 13,4 3.950 31 9.070 11,6 72 79 98 1,6 Uzbekistán 25,9 1,3 63 11,9 460 48 1.860 6,3 64 70 99 4,8 Venezuela, RB 26,1 1,8 30 105,0 4.020 150 5.760 15,3 71 77 93 c 6,5 Vietnam 82,2 1,1 252 45,1 550 222 2.700 6,4 68 72 90 c 0,7 Franja occidental y Gaza 3,5 4,2 564 3,8 1.120 .. .. ­5,6 71 75 92 e .. Yemen, Rep. del 19,8 3,0 37 11,2 570 16 820 ­0,4 57 58 49 0,5 Zambia 10,5 1,6 14 4,7 450 9 890 3,2 36 37 68 e 0,2 Zimbabue 13,2 1,0 34 .. .. k 28 2.180 ­6,7 39 38 90 1,2 Todo el mundo 6.345,1 s 1,2 w 49 w 39.833,6 t 6.280 w 55.584 t 8.760 w 2,9 w 65 w 69 w 82 w 3,8 w De ingreso bajo 2.338,1 1,8 80 1.184,3 510 5.279 2.260 4,4 57 59 64 0,8 De ingreso mediano 3.006,2 0,9 44 6.594,2 2.190 19.483 6.480 6,0 67 72 90 3,2 De ingreso mediano bajo 2.430,3 0,9 63 3.846,9 1.580 13.709 5.640 6,2 68 72 89 2,9 De ingreso mediano alto 575,9 0,7 20 2.747,8 4.770 5.814 10.090 5,9 65 73 93 6,3 De ingreso bajo y mediano 5.344,3 1,3 55 7.777,5 1.460 24.753 4.630 5,5 63 66 81 2,2 Asia oriental y el Pacífico 1.870,2 0,9 118 2.389,4 1.280 9.488 5.070 7,6 68 71 85 2,1 Europa y Asia Central 472,1 ­0,1 20 1.553,3 3.290 3.947 8.360 7,0 64 73 98 6,7 América Latina y el Caribe 541,3 1,4 27 1.948,1 3.600 4.146 7.660 4,5 68 74 88 2,7 Medio Oriente y África Sept. 294,0 1,8 33 588,6 2.000 1.693 5.760 3,3 67 70 74 4,2 Asia Meridional 1.447,7 1,7 303 860,3 590 4.103 2.830 5,0 62 64 64 0,9 África subsahariana 719,0 2,2 30 432,0 600 1.331 1.850 2,4 45 46 61 0,7 De ingreso alto 1.000,8 0,7 30 32.064,0 32.040 31.000 30.970 2,8 75 81 91 12,4 Nota: a estimaciones del Banco Mundial obtenidas según el método del Atlas del Banco Mundial. b. PPA esta sigla identifica la paridad del poder adquisitivo; véanse las definiciones. c. Estimaciones nacionales a partir de datos de censos. d. La estimación se basa en la regresión; otras estimaciones se extrapolan a partir de las estimaciones de referencia más recientes del Programa de Comparación Internacional. e. Las estimaciones nacionales se basan en datos de encuesta. f. La estimación se basa en una comparación bilateral entre China y Estados Unidos (Ruoen y Kai 1995). g. En las estimaciones del INB y el INB per cápita se incluyen los departamentos extraterritoriales de Francia: Guayana Francesa, Guadalupe, Martinica y Reunión. h. Excluye los datos para Transnistria. i. Excluye los datos para Kosovo. j. Los datos se refieren únicamente a Tanzania continental. k. Se estima que se sitúa en el nivel de ingreso bajo (US$825 o menos). 237 Cuadro 2. Objetivos de Desarrollo del Milenio: erradicar la pobreza y mejorar la vida de las personas Erradicar la pobreza Lograr la educación Fomentar la Reducir la Combatir el VIH/SIDA extrema y el hambre primaria universal igualdad de género mortalidad infantil y otras enfermedades Mejorar la salud materna Proporción Prepon- Preponderancia Estimaciones mo- de la población derancia de Tasa de terminación Relación de Tasa de mortalidad del VIH Tasa de mortalidad ladas nacimien- por debajo la desnutrición infantil de la primaria (%) paridad de género de menores % de la poblaciones materna por tos atendidos por de un dólar % de niños en la escuela primaria de cinco años de edades entre 100.000 naci- personal calificado Año de (PPA) al 1988/89 2000/01- y secundaria (%) por 1.000 15 y 49 mientos vivos % del total encuesta día % 1989-94a 2000-3a 1993/94b 2003/04 1990/91 2002/03 1990 2003 2003 2000 1990-2a 2000-3a Albania 2002 <2 .. 13,6 .. 101 96 100 45 21 .. 55 .. 94 Algeria 1995 c <2 9,2 6,0 80 96 83 99 69 41 0,1 140 77 92 Angola .. 20,0 30,5 39 .. .. .. 260 260 3,9 1,700 .. 45 Argentina 2001 d 3,3 1,9 .. 100 103 .. 102 28 20 0,7 82 96 99 Armenia 2003 c, e <2 .. 2,6 91 110 .. 101 60 33 .. 55 .. 97 Australia .. .. .. .. .. 101 98 10 6 0,1 8 100 .. Austria .. .. .. .. 101 95 97 10 6 0,3 4 .. .. Azerbaiyán 2001 c 3,7 .. 6,8 .. 106 100 97 105 91 <0,1 94 .. 84 Bangladesh 2000 c 36,0 68,3 52,2 46 73 77 107 144 69 .. 380 .. 14 Bielorrusia 2000 c <2 .. .. 94 99 .. 102 17 17 .. 35 .. 100 Bélgica .. .. .. .. .. 101 106 9 5 0,2 10 .. .. Benín .. 35,0 22,9 22 51 48 66 185 154 1,9 850 .. 66 Bolivia 1999 c 14,4 14,9 .. 71 101 90 98 120 66 0,1 420 .. 65 Bosnia y Herzegovina .. .. 4,1 .. .. .. .. .. 22 17 <0,1 31 97 100 Brasil 2001 d 8,2 7,0 .. 97 112 .. 103 60 35 0,7 260 72 .. Bulgaria 2003 c, e <2 .. .. 90 97 99 97 19 17 0,1 32 .. .. Burkina Faso 1998 c 44,9 32,7 37,7 19 29 61 72 210 207 1,8 f 1,000 .. .. Burundi 1998 c 54,6 37,5 45,1 47 31 82 79 190 190 6,0 1,000 .. 25 Camboya 1997 c 34,1 .. 45,2 .. 81 73 85 115 140 2,6 450 .. 32 Camerún 2001 c 17,1 15,1 .. 56 70 83 85 139 166 5,5 g 730 58 60 Canadá .. .. .. .. .. 99 100 8 7 0,3 6 .. .. República Centroafricana 1993 c 66,6 .. .. 27 .. 60 .. 180 180 13,5 1,100 .. 44 Chad .. .. 28,0 19 25 41 59 203 200 4,8 1,100 .. 16 Chile 2000 d <2 1,0 0,8 .. 104 101 100 19 9 0,3 31 .. 100 China 2001 c 16,6 17,4 10,0 105 98 87 98 49 37 0,1 56 .. 97 Hong Kong, China .. .. .. 102 101 103 101 .. .. 0,1 .. .. .. Colombia 1999 d 8,2 10,1 6,7 71 88 114 104 36 21 0,7 130 82 86 Congo, Rep. del Dem. del .. .. 31,0 47 32 .. .. 205 205 4,2 990 .. 61 Congo, Rep. del .. 23,9 .. 54 59 85 87 110 108 4,9 510 .. .. Costa Rica 2000 d 2,0 2,2 .. 72 94 100 101 17 10 0,6 43 98 98 Costa de Marfil 2002 c, e 14,8 23,8 .. 46 51 66 69 157 192 7,0 690 .. 63 Croacia 2001 c <2 0,7 .. 83 96 102 101 13 7 <0,1 8 .. .. República Checa 1996 d <2 1,0 .. .. 106 98 101 13 5 0,1 9 .. .. Dinamarca .. .. .. 98 107 101 103 9 6 0,2 5 .. .. República Dominicana 1998 d <2 10,3 5,3 62 93 .. 108 65 35 1,7 150 93 98 Ecuador 1998 d 17,7 16,5 .. 92 100 .. 100 57 27 0,3 130 .. .. Egipto, Rep. Árabe de 1999­2000 c 3,1 9,9 8,6 .. 91 81 94 104 39 <0,1 84 37 69 El Salvador 2000 d 31,1 11,2 10,3 59 89 101 96 60 36 0,7 150 .. 69 Eritrea .. 41,0 39,6 19 40 .. 76 147 85 2,7 630 .. 28 Etiopía 1999­2000 c 23,0 47,7 47,2 22 39 68 69 204 169 4,4 850 .. 6 Finlandia .. .. .. 97 101 109 106 7 4 0,1 6 .. .. Francia .. .. .. 104 98 102 100 9 6 0,4 17 .. .. Georgia 2001 c 2,7 .. .. 81 82 98 100 47 45 0,1 32 .. .. Alemania .. .. .. 101 101 99 99 9 5 0,1 8 .. .. Ghana 1998­99 c 44,8 27,3 22,1 61 62 77 91 125 95 3,1 540 .. .. Grecia .. .. .. 100 .. 99 100 11 5 0,2 9 .. .. Guatemala 2000 d 16,0 33,2 22,7 .. 66 .. 93 82 47 1,1 240 .. 41 Guinea .. .. .. 17 41 44 69 240 160 3,2 740 31 .. Haití 2001 c, e 67,0 26,8 17,2 29 .. 95 .. 150 118 5,6 680 .. 24 Honduras 1999 d 20,7 18,3 16,6 65 79 .. .. 59 41 1,8 110 45 56 Hungría 2002 c <2 2,2 .. 82 102 100 100 17 7 0,1 16 .. .. India 1999­2000 c 35,3 53,2 .. 78 81 70 88 123 87 0,9 540 .. 43 Indonesia 2002 c 7,5 39,9 27,3 93 95 93 98 91 41 0,1 230 32 68 Irán, Rep. Islámica de 1998 c <2 .. .. 101 107 85 95 72 39 0,1 76 .. 90 Irlanda .. .. .. .. .. 104 104 9 7 0,1 5 .. .. Israel .. .. .. .. .. 105 99 12 6 0,1 17 .. .. Italia .. .. .. 104 101 100 99 9 6 0,5 5 .. .. Jamaica 2000 c <2 4,6 .. 89 85 102 101 20 20 1,2 87 .. .. Japón .. .. .. 101 .. 101 100 6 5 <0,1 10 100 .. Jordania 2002 c <2 6,4 4,4 104 98 101 101 40 28 <0,1 41 87 100 Kasajstán 2003 c <2 .. .. .. 110 102 100 63 73 0,2 210 .. .. Kenya 1997 c 22,8 22,5 19,9 86 73 92 94 97 123 6,7 f 1,000 .. 41 Corea, Rep. de 1998 d <2 .. .. 98 97 99 100 9 5 <0,1 20 98 .. Kuwait .. .. .. 53 96 97 104 16 9 .. 5 .. .. Kirguistán 2002 c <2 .. 5,8 .. 93 .. 100 80 68 0,1 110 .. .. Laos, Rep. Dem. Popular de 1997­98 c 26,3 40,0 40,0 46 74 75 83 163 91 0,1 650 .. 19 Letonia 1998 c <2 .. .. 73 101 100 99 18 12 0,6 42 .. .. Líbano .. .. .. .. 68 .. 102 37 31 0,1 150 .. .. Lituania 2000 c <2 .. .. 89 102 .. 99 14 11 0,1 13 .. .. Macedonia, FYR 2003 c <2 .. .. 99 100 99 99 33 11 <0,1 23 .. 98 Madagascar 2001 c 61,0 45,2 33,1 35 47 98 .. 168 126 1,7 550 57 46 Malawi 1997­98 c 41,7 27,6 25,4 36 71 81 92 241 178 14,2 1,800 55 61 Malasia 1997 d <2 22,4 .. 88 92 102 105 21 7 0,4 41 .. 97 Malí 1994 c 72,3 30,6 33,2 12 40 58 71 250 220 1,7 h 1,200 .. 41 Mauritania 2000 c 25,9 47,6 31,8 33 43 67 94 162 107 0,6 1,000 40 57 Nota: Respecto de la posibilidad de comparación y la cobertura de los datos, véanse las Notas técnicas. Los números que aparecen en bastardilla corresponden a años distintos de los indicados (Continúa) 238 Cuadro 2. Objetivos de Desarrollo del Milenio: erradicar la pobreza y mejorar la vida de las personas (Continuación) Erradicar la pobreza Lograr la educación Fomentar la Reducir la Combatir el VIH/SIDA extrema y el hambre primaria universal igualdad de género mortalidad infantil y otras enfermedades Mejorar la salud materna Proporción Prepon- Preponderancia Estimaciones mo- de la población derancia de Tasa de terminación Relación de Tasa de mortalidad del VIH Tasa de mortalidad ladas nacimien- por debajo la desnutrición infantil de la primaria (%) paridad de género de menores % de la poblaciones materna por tos atendidos por de un dólar % de niños en la escuela primaria de cinco años de edades entre 100.000 naci- personal calificado Año de (PPA) al 1988/89 2000/01- y secundaria (%) por 1.000 15 y 49 mientos vivos % del total encuesta día % 1989-94a 2000-3a 1993/94b 2003/04 1990/91 2002/03 1990 2003 2003 2000 1990-2a 2000-3a México 2000 9,9 16,6 % 88 99 98 103 46 28 0,3 83 .. .. Moldavia 2001 c 21,8 .. .. 95 83 105 102 37 32 0,2 36 .. .. Mongolia 1998 c 27,0 12,3 12,7 .. 108 109 110 104 68 <0,1 110 .. 99 Marruecos 1999 c <2 9,5 .. 47 75 70 88 85 39 0,1 220 31 .. Mozambique 1996 c 37,9 .. .. 28 52 73 79 242 147 12,2 1.000 .. 48 Namibia 1993 d 34,9 26,2 24,0 77 92 111 104 86 65 21,3 300 68 78 Nepal 1995­96 c 39,1 .. 48,3 55 78 57 85 145 82 0,5 740 7 11 Países Bajos .. .. .. .. 98 97 98 9 6 0,2 16 .. .. Nueva Zelanda .. .. .. 98 96 100 103 11 6 0,1 7 .. .. Nicaragua 200 c 45,1 11,0 9,6 44 75 112 104 68 38 0,2 230 .. 67 Níger 1995 c 60,6 42,6 40,1 18 26 56 69 320 262 1,2 1.600 15 16 Nigeria 2003 c, e 70,8 39,1 28,7 63 82 78 81 235 198 5,4 800 31 35 Noruega .. .. .. .. .. 102 101 9 5 0,1 16 .. .. Omán .. 24,3 .. 73 73 89 97 30 12 0,1 87 .. 95 Paquistán 2001 c, e 17,0 40,0 35,0 .. .. .. 71 138 98 0,1 500 19 23 Panamá 2000 d 7,2 6,1 .. 86 98 99 100 34 24 0,9 160 .. .. Papua Nueva Guinea .. .. .. 51 53 79 87 101 93 0,6 300 .. .. Paraguay 2002 c 16,4 3,7 .. 66 93 98 98 37 29 0,5 170 67 .. Perú 2000 c 18,1 10,7 7,1 .. 102 .. 97 80 34 0,5 410 .. 59 Filipinas 2000 c 15,5 29,6 .. 87 95 100 102 63 36 <0,1 200 .. 60 Polonia 2001 c <2 .. .. 96 98 101 97 19 7 0,1 13 .. .. Portugal 1994 c <2 .. .. 98 .. 103 102 15 5 0,4 5 .. .. Rumania 2002 c <2 5,7 3,2 96 89 99 100 32 20 <0,1 49 .. .. Federación Rusa 2002 c <2 4,2 5,5 95 93 104 .. 21 21 1,1 67 .. 99 Ruanda 1999­2000 c 51,7 29,4 24,3 44 37 96 95 173 203 5,1 1.400 26 31 Arabia Saudita .. .. .. 57 61 84 93 44 26 .. 23 .. .. Senegal 1995 c 22,3 22,2 22,7 45 48 68 87 148 137 0,8 690 .. 58 Serbia y Montenegro .. .. 1,9 71 96 103 101 26 14 0,2 11 .. 99 Sierra Leona 1989 c 57,0 28,7 27,2 .. 56 67 70 302 284 .. 2.000 .. 42 Singapur .. .. 3,4 .. .. 95 .. 8 5 0,2 30 .. .. República Eslovaca 1996 d <2 .. .. 96 99 .. 100 15 8 <0,1 3 .. .. Eslovenia 1998 c <2 .. .. 97 95 .. 99 9 4 <0,1 17 100 .. Sudáfrica 2000 c 10,7 .. .. 81 99 103 100 60 66 15,6 i 230 .. .. España .. .. .. .. .. 104 102 9 4 0,7 4 .. .. Sri Lanka 2002 c, e 5,6 37,7 .. 103 113 102 103 32 15 <0,1 92 .. 97 Sudán .. 33,9 40,7 44 49 77 86 120 93 2,3 590 69 .. Suecia .. .. .. 96 101 102 111 7 4 0,1 2 .. .. Suiza .. .. .. .. 99 97 96 9 6 0,4 7 .. .. República Árabe Siria .. 12,1 6,9 99 88 85 93 44 18 <0,1 160 .. .. Tayikistán 2003 c 7,4 .. .. 100 100 .. 88 119 95 <0,1 100 .. 71 Tanzania 1991 c 48,5 28,9 .. 46 58 96 .. 163 165 8,8 1,500 44 .. Tailandia 2000 c <2 18,6 .. .. 86 95 97 40 26 1,5 44 .. 99 Togo .. 24,6 .. 40 78 59 .. 152 140 4,1 570 .. 49 Túnez 2000 c <2 10,3 4,0 75 101 86 102 52 24 <0,1 120 .. 90 Turquía 2002 c, e 4,8 10,4 .. .. 95 81 85 78 39 .. 70 .. .. Turkmenistán 1998 c 12,1 .. 12,0 .. .. .. .. 97 102 <0,1 31 .. 97 Uganda .. 23,0 22,9 .. 63 77 96 160 140 4,1 880 .. 39 Ucrania 1999 d 2,9 .. 3,2 93 98 .. 99 22 20 1,4 35 .. .. Reino Unido .. .. .. .. .. 98 116 10 7 0,2 13 .. .. Estados Unidos .. 1,4 .. .. .. 100 100 11 8 0,6 17 .. .. Uruguay 2000 d <2 4,4 .. 95 92 .. 105 24 14 0,3 27 .. .. Uzbekistán 2000 c 17,3 .. 7,9 .. 103 94 98 79 69 0,1 24 .. 96 Venezuela, RB 2000 d, e 9,9 4,5 4,4 81 90 105 104 27 21 0,7 96 .. 94 Vietnam 2000 c .. 44,9 33,8 .. 95 .. 93 53 23 0,4 130 .. 85 Franja occidental y Gaza .. .. .. .. 106 .. 1 .. .. .. .. .. 97 Yemen, Rep. del 1998 c 15,7 39,0 .. .. 66 .. 61 142 113 0,1 570 16 .. Zambia 1998 c 63,7 25,2 28,1 .. 69 .. 91 180 182 15,6 j 750 51 43 Zimbabue 1995­96 c 56,1 15,5 .. 96 81 96 95 80 126 24,6 1,100 .. .. Todo el mundo 29,3 t .. w ..w ..w 87 w 95 w 95 w 84 w 1,1 w 407 w .. w 57 w De ingreso bajo 46,8 .. 65 71 74 87 148 119 2,1 689 .. 38 De ingreso mediano 14,7 11,8 94 96 91 99 56 40 0,7 115 .. 86 De ingreso mediano bajo 15,9 12,3 95 96 89 99 60 42 0,7 121 .. 85 De ingreso mediano alto 9,2 .. 90 96 99 99 40 30 0,6 67 .. .. De ingreso bajo y mediano 30,6 .. 81 84 84 94 103 85 1,2 444 .. 57 Asia Oriental y el Pacífico 20,6 15,3 97 97 89 98 59 41 0,2 116 .. 87 Europa y Asia Central .. .. 94 k 95 k 98 .. 46 36 0,7 58 97 .. América Latina y el Caribe 9,7 .. 88 96 .. 102 53 33 0,7 193 .. .. Medio Oriente y África Septentrional 13,0 .. 82 87 82 92 80 56 0,1 162 .. 80 Asia Meridional 53,2 .. 74 80 71 89 130 86 0,8 567 .. 36 África subsahariana 33,2 31,4 50 59 79 83 187 171 7,2 916 .. 39 De ingreso alto .. .. .. .. 100 101 11 7 0,4 13 .. .. a. Los datos corresponden al ultimo año disponible. b. Los datos corresponden a 1990 o al año más cercano. c. Base del gasto. d. Base del ingreso. e. Datos preliminares. f. Datos de encuesta, 2003. g. Datos de encuesta, 2004. h. Datos de encuesta, 2001. i. Datos de encuesta, 2002. j. Datos de encuesta, 2001/2002. k. Únicamente representa 61% de la población. 239 Cuadro 3. Actividad económica Producto interno Productividad agrícola Gasto final Balanza Deflactor implí- bruto Valor agregado Valor agregado como % del PIB Gasto final de consumo Formación de bienes cito del PIB Promedio de por trabajador de los hogares gubernamental bruta y servicios Promedio Millones crecimiento por- Dólares de 1995 Agricultura Industria Servicios en consumo general de capital del exterior de crecimiento de dólares centual anual % del PIB % del PIB % del PIB % del PIB porcentual anual 2004 2000­2004 1989­91 2001­2003 2004 2004 2004 2004 2004 2004 2004 2000­2004 Albania 7.590 6,0 770 1.354 25 19 56 88 10 25 ­23 3,6 Algeria 84.649 4,8 1.801 1.964 13 74 14 49 8 29 14 6,0 Angola 20.108 8,1 207 161 9 65 27 71 .. a 12 17 95,3 Argentina 151.501 ­0,1 6.507 9.272 10 32 59 70 8 18 5 13,3 Armenia 3.549 12,0 .. 2.646 25 39 36 83 10 25 ­18 4,1 Australia 631.256 3,3 20.601 26.957 3 26 71 60 18 25 ­2 2,9 Austria 290.109 1,2 11.153 24.456 2 32 66 57 19 23 2 1,8 Azerbaiyán 8.523 10,7 .. 1.026 13 54 32 63 12 49 ­24 4,1 Bangladesh 56.844 5,1 239 309 21 27 53 78 5 23 ­7 4,5 Bielorrusia 22.849 6,7 .. 2.259 16 38 46 77 11 14 ­2 4 1,7 Bélgica 349.830 1,2 19.687 38.431 1 26 72 55 23 20 3 1,9 Benín 4.075 4,5 360 583 36 14 50 77 14 20 ­11 3,2 Bolivia 8.773 2,6 662 739 15 30 55 72 14 13 1 4,8 Bosnia y Herzegovina 8.121 3,8 .. .. 15 32 53 91 23 21 ­35 3,0 Brasil 604.855 2,0 1.658 3.004 5 17 78 61 14 19 5 10,6 Bulgaria 24.131 4,7 2.434 6.310 10 27 63 69 19 23 ­11 4,0 Burkina Faso 4.824 5,2 140 163 31 20 49 82 13 19 ­14 3,0 Burundi 657 2,7 119 104 51 20 29 98 8 11 ­16 6,6 Camboya 4.597 5,6 .. 292 36 28 37 88 ..a 23 ­11 1,5 Camerún 14.733 4,6 725 1.143 44 16 40 71 11 18 0 2,7 Canadá 979.764 2,5 27.739 36.702 .. .. .. 56 19 20 4 2,2 República Centroafricana 1.331 ­1,4 291 407 61 25 14 87 10 7 ­4 2,0 Chad 4.285 14,3 164 220 61 9 30 53 5 25 18 5,7 Chile 94.105 3,4 4.775 6.177 9 34 57 58 12 23 7 5,5 China 1.649.329 8,7 242 357 15 51 35 42 12 45 1 2,0 Hong Kong, China 163.005 3,2 .. .. 0 12 88 59 10 22 9 ­3,9 Colombia 97.384 2,9 3.315 2.900 13 0 87 67 21 15 ­2 7,0 Congo. Rep. Dem. del 6.571 3,5 230 196 58 19 23 92 4 7 ­3 55,5 Congo. Rep. de 4.384 3,4 319 329 6 56 39 36 16 23 26 ­2,9 Costa Rica 18.395 3,9 3.039 4.306 9 29 63 71 10 21 ­2 9,0 Cosa de Marfil 15.286 ­1,5 610 806 25 19 55 73 9 8 10 3,3 Croacia 34.200 4,5 .. 8.956 8 29 63 57 20 28 ­5 3,3 República Checa 107.047 2,9 .. 4.300 3 39 57 50 23 28 0 3,1 Dinamarca 243.043 1,2 18.564 36.320 2 26 71 47 26 20 7 1,9 República Dominicana 18.673 2,4 2.273 4.076 11 31 58 73 5 21 1 20,6 Ecuador 30.282 4,2 1.969 1.441 7 30 63 64 11 22 3 12,0 Egipto. Rep. Árabe de 75.148 3,5 1.497 1.952 15 32 52 75 10 17 ­2 4,3 El Salvador 15.824 1,9 1.571 1.613 9 33 58 86 12 17 ­14 2,7 Eritrea 925 3,3 .. 64 15 24 61 97 54 22 ­73 15,8 Etiopía 8.077 3,7 .. 123 46 10 44 77 22 20 ­19 2,3 Finlandia 186.597 2,2 16.056 30.391 3 31 66 52 22 18 7 1,3 Francia 2.002.582 1,4 20.265 38.647 3 24 73 55 24 19 1 1,7 Georgia 5.091 7,6 .. 1.374 20 25 54 81 9 24 ­15 5,0 Alemania 2.714.418 0,5 10.963 22.127 1 29 69 59 19 18 4 1,2 Ghana 8.620 4,8 315 338 35 22 43 80 12 27 ­19 24,4 Grecia 203.401 4,1 7.579 9.226 7 24 69 67 15 26 ­8 3,5 Guatemala 27.451 2,3 2.121 2.261 22 19 59 90 5 17 ­12 7,2 Guinea 3.508 2,9 171 225 25 37 38 86 6 11 ­2 8,6 Haití 3.535 ­1,0 802 469 28 17 55 98 5 23 ­27 17,5 Honduras 7.371 3,3 950 1.133 14 31 55 74 14 29 ­17 7,3 Hungría 99.712 3,5 2.247 4.041 4 31 65 69 11 24 ­4 7,6 India 691.876 6,2 341 397 22 26 52 67 11 23 ­1 3,9 Indonesia 257.641 4,6 477 556 17 46 38 65 8 23 4 7,9 Irán. Rep. Islámica de 162.709 6,2 1.799 2.354 11 41 48 49 14 36 1 19,3 Irlanda 183.560 5,4 .. .. 3 42 55 44 15 22 19 3,8 Israel 117.548 0,9 .. .. .. .. .. 59 29 18 ­6 1,8 Italia 1.672.302 0,8 11.411 21.436 3 28 70 60 19 20 1 2,8 Jamaica 8.030 1,7 1.910 1.937 5 29 66 71 16 32 ­20 9,9 Japón 4.623.398 1,3 19.163 25.339 1 30 68 57 18 24 2 ­1,9 Jordania 11.196 5,1 1.456 960 2 25 73 81 20 21 ­22 1,7 Kasajstán 40.743 10,3 .. 1.385 7 39 53 58 11 25 6 9,2 Kenia 15.600 1,5 184 148 16 19 65 79 17 12 ­8 9,9 Corea. Rep, de 679.674 4,7 5.312 9.888 3 35 62 55 13 29 3 2,9 Kuwait 41.748 2,4 .. .. .. .. .. 50 26 9 16 0,6 Kirguistán 2.205 4,5 .. 929 39 23 38 71 17 16 ­4 4,2 Laos. Rep. Dem. Popular de 2.412 5,7 351 459 49 26 25 84 5 19 ­8 11,3 Letonia 13.629 7,5 .. 2.385 4 25 71 63 21 29 ­13 3,9 Líbano 21.768 4,4 .. 24.371 13 19 68 82 17 21 ­20 2,7 Lituania 22.263 7,5 .. 4.071 7 33 60 67 16 23 ­7 0,4 Macedonia, FYR 5.246 0,8 .. 2.935 12 28 60 83 11 22 ­17 2,3 Madagascar 4.364 0,9 187 176 29 16 55 81 9 24 ­15 9,6 Malawi 1.813 1,8 77 130 39 15 46 88 15 11 15 15,0 Malasia 117.776 4,3 3.694 4.571 10 48 42 45 14 21 21 2,8 Malí 4.863 6,3 203 227 38 26 36 78 10 20 ­8 4,7 Mauritania 1.357 5,3 244 278 19 30 51 85 18 17 ­20 6,8 Nota: respecto de la posibilidad de comparación y la cobertura de los datos, véanse las Notas técnicas. Los números que aparecen en bastardilla corresponden a años distintos de los indicados (Continúa) 240 Cuadro 3, Actividad económica (Continuación) Producto interno Productividad agrícola Gasto final Balanza Deflactor implí- bruto Valor agregado Valor agregado como % del PIB Gasto final de consumo Formación de bienes cito del PIB Promedio de por trabajador de los hogares gubernamental bruta y servicios Promedio Millones crecimiento por- Dólares de 1995 Agricultura Industria Servicios en consumo general de capital del exterior de crecimiento de dólares centual anual % del PIB % del PIB % del PIB % del PIB porcentual anual 2004 2000­2004 1989­91 2001­2003 2004 2004 2004 2004 2004 2004 2004 2000­2004 México 676.497 1,5 2.224 2.708 4 25 71 68 12 22 ­2 7,0 Moldavia 2.595 6,9 .. 726 23 21 55 97 15 21 ­32 11,5 Mongolia 1.525 5,2 1.003 694 26 14 60 53 19 38 ­10 9,5 Marruecos 50.055 4,5 1.580 1.515 17 30 53 65 18 24 ­6 1,0 Mozambique 5.548 8,5 117 136 26 31 43 76 11 22 ­9 12,0 Namibia 5.456 3,2 792 1.003 11 26 64 56 29 23 ­7 6,6 Nepal 6.707 2,6 196 208 40 23 37 76 10 26 ­12 3,9 Países Bajos 577.260 0,3 23.496 38.085 3 26 72 50 25 21 5 3,2 Nueva Zelanda 99.687 3,9 19.930 26.526 .. .. .. 60 18 21 1 2,6 Nicaragua 4.353 2,3 1.167 1.934 18 25 57 74 16 3 6 ­26 5,8 Níger 3.081 4,1 174 172 40 17 43 82 12 16 ­10 1,9 Nigeria 72.106 4,9 576 836 26 49 24 40 22 21 17 15,7 Noruega 250.168 1,7 19.055 30.854 1 38 61 46 23 18 14 1,4 Omán 21.698 3,5 .. .. .. .. .. 44 22 16 18 ­0,6 Paquistán 96.115 4,1 563 690 23 24 54 73 9 18 0 5,1 Panamá 13.793 3,3 2.320 3.470 7 17 76 64 6 27 3 1,0 Papúa Nueva Guinea 3.909 0,6 390 434 26 39 35 56 14 18 12 7,3 Paraguay 7.127 1,2 2.201 2.380 27 24 49 79 7 18 ­4 11,9 Perú 68.395 3,6 1.196 1.734 10 30 60 70 10 19 2 2,2 Filipinas 86.429 4,2 910 1.016 14 32 54 73 10 17 0 5,0 Polonia 241.833 2,8 .. 1.358 3 31 66 64 18 20 ­2 1,9 Portugal 168.281 0,3 3.807 5.444 4 29 68 61 21 25 ­7 3,6 Rumania 73.167 5,5 2.079 3.430 13 40 47 67 11 22 ­1 23,7 Federación Rusa 582.395 6,1 .. 2.204 5 34 61 51 19 21 9 15,8 Ruanda 1.845 5,1 179 222 42 22 36 84 13 21 ­18 5,1 Arabia Saudita 250.557 3,4 7.270 13.964 5 55 40 30 23 19 28 3,9 Senegal 7.665 4,6 270 260 17 21 62 76 14 21 ­11 1,9 Serbia y Montenegro 23.996 4,5 .. .. .. .. .. 92 18 18 ­29 29,6 Sierra Leona 1.075 15,8 .. .. 53 30 17 83 13 20 ­16 4,7 Singapur 106.818 2,8 25.523 32.980 0 35 65 41 11 18 30 0,5 República Eslovaca 41.092 4,6 .. .. 3 29 68 56 20 26 ­3 4,3 Eslovenia 32.182 3,2 .. 30.243 3 36 61 54 20 27 ­1 6,4 Sudáfrica 212.777 3,2 1.992 2.359 4 31 65 63 20 18 0 7,1 España 991.442 2,5 8.740 14.852 3 30 67 58 18 26 ­2 4,3 Sri Lanka 20.055 3,8 696 737 17 25 58 76 8 25 ­9 8,4 Sudán 19.559 6,0 308 613 39 18 43 71 12 20 ­3 8,3 Suecia 346.404 2,0 20.416 30.469 2 28 70 49 28 16 7 1,7 Suiza 359.465 0,5 .. .. .. .. .. 61 12 20 7 1,2 República Árabe Siria 23.133 3,1 2.065 2.799 24 28 47 60 10 23 7 3,2 Tayikistán 2.078 9,9 .. 412 24 21 55 101 ..a 9 ­10 23,8 Tanzania 10.851 6,8 246 283 45 16 39 78 13 19 ­10 5,9 Tailandia 163.491 5,3 493 588 10 44 46 57 11 27 5 2,1 Togo 2.061 2,6 356 404 41 23 36 86 10 18 ­13 0,7 Túnez 28.185 4,3 2.144 2.438 13 28 60 65 14 25 ­4 2,5 Turquía 301.950 4,2 1.749 1.764 12 27 61 65 13 26 ­4 31,9 Turkmenistán 6.167 18,5 .. 1.253 .. .. .. 51 14 27 8 7,0 Uganda 6.833 5,8 187 230 32 21 47 76 16 22 ­14 4,0 Ucrania 65.149 8,6 .. 1.442 14 40 46 55 19 19 7 9,0 Reino Unido 2.140.898 2,2 21.655 25.609 1 27 72 66 21 16 ­3 3,0 Estados Unidos 11.667.515 2,6 26.105 47.566 .. .. .. 71 15 18 ­4 1,9 Uruguay 13.138 ­1,2 5.346 6.632 13 27 60 71 12 15 2 13,4 Uzbekistán 11.960 4,8 .. 1.520 35 22 43 55 18 18 8 33,1 Venezuela. RB 109.322 ­1,3 5.016 6.153 4 41 54 50 13 21 16 27,7 Vietnam 45.210 7,2 212 290 22 40 38 66 7 35 ­8 5,1 Franja occidental y Gaza 3.454 ­13,3 .. .. 6 12 82 84 53 3 ­39 10,9 Yemen. Rep. del 12.834 3,6 361 504 15 40 45 78 13 17 ­8 8,0 Zambia 5.389 4,4 188 205 21 35 44 68 13 25 ­6 20,8 Zimbabue 17.750 ­7,0 260 277 17 24 59 72 17 8 2 87,9 Todo el mundo 40.887.837 t 2,5 w .. w 817w .. w .. w .. w 62w 17w 21w 0 w De ingreso bajo 1.253.353 5,4 320 375 23 25 52 69 12 22 ­3 De ingreso mediano 6.930.704 4,4 .. 699 10 34 56 58 13 27 2 De ingreso mediano bajo 3.941.575 5,7 413 567 12 37 51 55 13 31 1 De ingreso mediano alto 2.988.438 2,7 .. 2.664 7 30 64 62 14 21 3 De ingreso bajo y mediano 8.183.030 4,6 434 556 12 33 55 59 13 26 1 Asia oriental y el Pacífico 2.367.508 7,5 .. 398 15 49 36 47 12 39 2 Europa y Asia central 1.768.088 5,0 .. 1.856 8 31 61 60 17 23 ­1 América Latina y el Caribe 2.018.715 1,5 2.174 2.837 7 23 70 65 12 20 4 Medio oriente y África Sept. 600.256 4,5 .. .. 14 39 47 62 12 26 ­1 Asia meridional 878.785 5,8 344 406 22 26 52 69 10 22 ­3 África subsahariana 543.990 3,9 312 326 13 28 58 65 18 19 0 De ingreso alto 32.715.777 2,0 .. .. .. .. .. 63 18 20 0 Nota: a, No se dispone de datos sobre el gasto final de consumo general del gobierno; estos datos se incluyen en el gasto de los hogares de consumo final, b, Los datos se refieren únicamente a Tanzania continental, 241 Cuadro 4. Comercio, ayuda y financiación Comercio de mercancías Exportaciones Exportaciones de productos de productos Balance Flujos netos Inversión Ayuda oficial Deuda externa Crédito Export. Import. manufacturados de alta tecnología en la cuenta de capital extranjera para el desa- interno % de las exporta- % de las exporta- corriente privado directa rrolloa Total Valor otorgado por el Migración Millones Millones ciones totales ciones de productos Millones Millones Millones Dólares Millones actual sector bancario neta de dólares de dólares de mercancías manufacturados de dólares de dólares de dólares per cápita de dólares % del PNB % del PIB en miles 2004 2004 2003 2003 2004 2003 2003 2003 2003 2003 2004 1995-2000 Albania 580 2.150 84 1 ­407 176 178 108 1.482 21 45,7 ­267 Algeria 31.713 18.199 2 2 .. 593 634 7 23.386 40 24,8 ­185 Angola 14.440 4.960 .. .. 1.178 1.903 1.415 37 9.698 100 4,5 ­120 Argentina 34.320 22.309 27 9 3.029 1.169 1.020 3 166.207 115 45,4 ­100 Armenia 715 1.351 62 1 ­167 115 121 81 1.127 29 6,6 ­225 Australia 86.582 107.763 30 14 ­39.542 .. 7.032 .. .. 110,0 510 Austria 115.657 115.072 78 13 988 .. 7.276 .. .. 122,7 45 Azerbaiyán 3.600 3.500 6 5 ­2.021 3.235 3.285 36 1.680 23 11,2 ­128 Bangladesh 8.150 12.100 89 0 132 86 102 10 18.778 25 40,7 ­300 Bielorrusia 11.093 16.343 62 4 ­1.043 127 172 3 2.692 18 21,2 14 Bélgica 308.854 287.236 80 b 8 b .. .. 125.060 b .. .. .. 112,2 99 Benín 600 770 8 2 ­143 51 51 44 1.828 28 c 9,9 ­29 Bolivia 2.092 1.772 17 8 36 295 167 105 5.684 37 c 52,2 ­100 Bosnia y Herzegovina 1.784 5.890 .. .. ­1.917 400 382 141 2.920 37 45,7 350 Brasil 96.474 65.904 52 12 11.669 13.432 10.144 2 235.431 54 80,9 ­130 Bulgaria 9.888 14.378 66 4 ­1.813 1.655 1.419 53 13.289 86 36,2 ­50 Burkina Faso 380 1.150 17 2 ­449 11 11 37 1.844 19 c 13,5 ­121 Burundi 42 180 2 22 ­100 8 0 31 1.310 150 36,6 ­400 Camboya 2.455 2.985 1 .. ­125 87 87 38 3.139 71 8,7 100 Camerún 2.630 2.100 7 2 .. 154 215 55 9.189 52 c 14,9 0 Canadá 321.967 275.799 61 14 25.870 .. 6.273 .. .. 96,8 733 República Centroafricana 115 145 37 0 .. 4 4 13 1.328 155 16,4 11 Chad 1.820 780 .. .. .. 837 837 29 1.499 45 c 7,7 99 Chile 32.000 24.823 16 3 1.390 3.844 2.982 5 43.231 67 70,2 60 China 593.369 561.423 91 27 45.875 59.455 53.505 1 193.567 15 166,9 ­1.950 Hong Kong. China 265.670 d 273.010 93 d 13 16.039 .. 13.624 1 .. .. 149,3 300 Colombia 16.090 16.530 36 7 ­1.110 ­1.185 1.746 18 32.979 46 34,2 ­200 Congo. Rep. Dem. del 1.600 1.940 10 .. .. 187 158 101 11.170 149 1,3 ­1.410 Congo. Rep. del 3.150 1.570 .. .. ­3 201 201 19 5.516 368 11,8 42 Costa Rica 6.301 8.268 66 45 ­967 842 577 7 5.424 36 42,5 128 Cosa de Marfil 5.500 3.650 20 8 ­305 69 180 15 12.187 89 18,8 150 Croacia 8.022 16.583 72 12 ­1.668 8.031 1.998 27 23.452 102 68,4 ­150 República Checa 66.008 67.876 90 13 ­5.661 5.342 2.514 26 34.630 48 45,7 52 Dinamarca 75.565 67.200 66 20 6.963 .. 1.185 .. .. 165,9 84 República Dominicana 5.660 7.660 34 1 867 1.112 310 8 6.291 33 36,2 ­180 Ecuador 7.538 7.861 12 6 ­455 2.143 1.555 14 16.864 82 20,1 ­300 Egipto. Rep. Árabe de 7.682 12.831 31 0 3.743 ­361 237 13 31.383 31 116,2 ­500 El Salvador 3.295 6.269 57 5 ­612 406 89 29 7.080 56 49,2 ­38 Eritrea 20 670 .. .. ­78 22 22 70 635 57 148,2 ­9 Etiopía 650 3.300 11 0 ­65 54 60 22 7.151 24 c 4,0 ­77 Finlandia 61.144 51.043 84 24 7.810 .. 3.436 .. .. 69,5 20 Francia 451.034 464.090 81 19 ­4.833 .. 43.068 .. .. 107,2 219 Georgia 649 1.847 31 24 ­349 320 338 48 1.935 44 18,8 ­350 Alemania 914.839 717.491 84 16 104.301 .. 25.568 .. .. 142,9 1.134 Ghana 2.830 3.910 16 3 352 ­166 137 44 7.957 38 c 31,4 ­51 Grecia 14.760 53.082 58 12 ­11.225 .. 717 .. .. 105,1 300 Guatemala 2.792 7.420 40 7 ­1.051 68 116 20 4.981 21 15,1 ­390 Guinea 640 700 25 0 ­245 79 79 30 3.457 59 c 15,5 ­227 Haití 362 1.301 .. .. ­13 8 8 24 1.308 29 31,7 ­105 Honduras 1.560 3.890 21 0 ­279 140 198 56 5.641 55 37,4 ­20 Hungría 54.175 59.216 87 26 ­8.819 5.149 2.506 25 45.785 70 59,6 100 India 72.530 95.156 77 5 6.853 10.651 4.269 1 113.467 19 59,9 ­1.400 Indonesia 69.710 46.180 52 14 .. ­3.685 ­597 8 134.389 71 48,8 ­900 Irán. Rep. Islámica de 42.450 32.700 8 2 .. 1.151 120 2 11.601 8 9,7 ­456 Irlanda 104.100 60.118 86 34 ­748 .. 26.599 .. .. 118,4 89 Israel 36.874 43.425 93 18 504 .. 3.880 66 .. .. 82,8 276 Italia 346.060 349.049 87 8 ­20.556 .. 16.538 .. .. 105,3 600 Jamaica 1.385 3.641 64 0 ­761 513 721 1 5.584 86 31,3 ­100 Japón 565.490 454.530 93 24 172.059 .. 6.238 .. .. 154,8 280 Jordania 3.970 7.892 69 2 ­44 ­161 376 233 8.337 82 94,1 35 Kasajstán 20.251 13.300 18 9 533 5.674 2.088 18 22.835 94 18,5 ­1.320 Kenia 2.650 4.660 24 4 ­847 195 82 15 6.766 43 40,8 ­21 Corea. Rep, de 253.910 224.440 93 32 27.613 .. 3.222 ­10 .. .. 100,8 ­80 Kuwait 27.390 11.630 7 1 18.884 .. ­67 2 .. .. 106,0 347 Kirguistán 719 941 39 2 ­95 ­12 46 39 2.021 98 8,4 ­27 Laos. Rep. Dem. Popular de 455 655 .. .. .. 19 19 53 2.846 91 9,6 ­7 Letonia 3.882 6.898 60 4 ­1.673 570 300 49 8.803 92 54,5 ­56 Líbano 1.749 9.338 68 2 ­4.109 394 358 51 18.598 104 179,0 ­30 Lituania 9.111 12.362 63 5 ­1.590 ­141 179 108 8.342 58 30,0 ­109 Macedonia, FYR 1.637 2.856 72 1 ­279 90 95 114 1.837 40 22,1 ­5 Madagascar 990 1.260 38 0 ­309 13 13 32 4.958 31 c 15,0 ­3 Malawi 470 745 12 1 ­185 23 23 45 3.134 109 c 23,2 ­50 Malasia 126.497 105.176 77 58 13.381 2.207 2.473 4 49.074 56 134,3 390 Malí 1.140 1.200 40 8 ­271 129 129 45 3.129 42 c 17,7 ­284 Mauritania 365 400 21 .. .. 218 214 85 2.360 73 c ­6,7 10 Nota: respecto de la posibilidad de comparación y la cobertura de los datos, véanse las Notas técnicas. Los números que aparecen en bastardilla corresponden a años distintos de los indicados. (Continúa) 242 Cuadro 4. Comercio, ayuda y financiación (Continuación) Comercio de mercancías Exportaciones Exportaciones de productos de productos Balance Flujos netos Inversión Ayuda oficial Deuda externa Crédito Export. Import. manufacturados de alta tecnología en la cuenta de capital extranjera para el desa- interno % de las exporta- % de las exporta- corriente privado directa rrolloa Total Valor otorgado por el Migración Millones Millones ciones totales ciones de productos Millones Millones Millones Dólares Millones actual sector bancario neta de dólares de dólares de mercancías manufacturados de dólares de dólares de dólares per cápita de dólares % del PNB % del PIB en miles 2004 2004 2003 2003 2004 2003 2003 2003 2003 2003 2004 1995-2000 Moldavia 188.627 206.423 81 21 ­7.798 9.541 10.783 1 140.004 25 34,9 ­2.000 Mongolia 986 1.774 32 3 ­132 84 58 28 1.901 95 32,0 ­70 Marruecos 858 988 38 0 ­105 131 132 100 1.472 97 36,8 ­90 Mozambique 9.661 17.514 69 11 1.434 2.395 2.279 17 18.795 47 82,5 ­300 Namibia 1.390 1.765 83 ­51 6 3 13 337 55 4.930 38 c 5,9 75 Nepal 1.830 2.450 41 3 337 .. .. 73 .. .. 55,8 20 Países Bajos 756 1.877 .. .. 171 14 15 19 3.253 3 .. ­99 Nueva Zelanda 358.781 319.864 71 31 16.403 .. 15.695 .. .. 166,9 161 Nicaragua 20.358 23.186 29 10 ­6.232 .. 2.438 .. .. 120,6 20 Níger 771 1.884 13 4 ­780 230 201 152 6.915 40 c 88,4 ­155 Nigeria 430 560 8 3 .. 23 31 39 2.116 26 c 11,4 ­6 Noruega 31.148 14.164 .. .. .. 952 1.200 2 34.963 76 13,2 ­95 Omán 82.018 48.203 21 19 34.445 .. 2.055 .. .. 11,1 67 Paquistán 14.236 7.865 14 2 1.446 ­557 138 17 3.886 19 38,1 ­40 Panamá 13.326 17.908 85 1 ­808 132 534 7 36.345 41 40,1 ­41 Papúa Nueva Guinea 950 3.466 11 1 ­1.104 1.077 792 10 8.770 92 90,4 11 Paraguay 2.460 1.670 6 39 .. 2 101 40 2.463 81 23,4 0 Perú 1.626 2.916 14 6 76 121 91 9 3.210 51 18,5 ­25 Filipinas 12.467 9.880 22 2 ­72 2.562 1.377 18 29.857 60 17,4 ­350 Polonia 39.598 42.635 90 74 3.347 1.350 319 9 62.663 81 54,0 ­900 Portugal 74.094 87.849 81 3 ­3.585 7.118 4.123 31 95.219 48 34,6 ­71 Rumania 34.983 53.776 86 9 ­12.682 .. 6.610 .. .. 151,1 175 Federación Rusa 23.553 32.691 83 4 ­3.311 3.880 1.844 28 21.280 46 15,3 ­350 Ruanda 183.185 94.834 21 19 60.109 15.784 7.958 9 175.257 52 26,0 2.300 Arabia Saudita 80 250 10 25 ­76 5 5 39 1.540 58 c 13,5 1.977 Senegal 119.550 42.954 10 0 51.488 .. ­587 1 .. .. 64,2 75 Serbia y Montenegro 1.530 2.680 34 9 ­507 79 78 44 4.419 36 c 21,7 ­100 Sierra Leona 3.408 11.194 .. .. ­3.148 1.462 1.360 162 14.885 e 84 .. ­100 Singapur 140 285 7 31 ­65 3 3 56 1.612 100 c 30,3 ­110 República Eslovaca 179.547d 163.820 85 d 59 28.183 .. 11.431 2 .. .. 80,2 368 Eslovenia 27.660 29.448 88 4 ­282 1.525 571 30 18.379 69 44,0 9 Sudáfrica 15.805 17.297 90 6 ­275 .. 337 33 .. .. 55,7 8 España 45.929 f 55.200 f 58 f 5 ­6.982 4.148 820 14 27.807 22 84,5 364 Sri Lanka 178.960 249.813 77 7 ­49.225 .. 25.513 .. .. 138,7 676 Sudán 5.800 7.950 74 1 ­131 236 229 35 10.238 50 44,6 ­160 Suecia 3.777 4.075 3 7 ­818 1.349 1.349 19 17.496 120 11,5 ­207 Suiza 121.012 97.644 81 15 22.844 .. 3.268 .. .. 113,1 60 República Árabe 118.384 111.468 93 22 50.568 .. 17.547 .. .. 175,2 80 Siria 6.435 5.320 11 1 752 146 150 9 21.566 113 30,1 ­30 Tayikistán 915 1.375 .. .. ­40 6 32 23 1.166 77 16,5 ­345 Tanzania 1.440 2.535 18 2 ­1.062 264 248 47 7.516 22 c.g 9,2 ­206 Tailandia 97.701 95.384 75 30 7.281 1.155 1.949 ­16 51.793 41 105,4 ­88 Togo 720 930 58 1 ­140 20 20 9 1.707 91 16,7 128 Túnez 9.685 12.738 81 4 ­715 1.326 541 31 15.502 75 71,0 ­20 Turquía 62.774 97.161 84 2 ­15.451 2.849 1.562 2 145.662 81 0,0 135 Turkmenistán 3.870 3.320 .. .. 444 .. 100 6 .. 0 .. Uganda 705 1.480 9 8 ­250 202 194 38 4.553 33 c 1,0 ­66 Ucrania 32.672 28.996 67 5 2.891 1.550 1.424 7 16.309 37 30,7 ­700 Reino Unido 345.610 461.983 78 26 ­46.879 .. 20.696 .. .. 157,9 574 Estados Unidos 819.026 1.526.380 80 31 ­665.939 .. 39.889 .. .. 270,8 6.200 Uruguay 2.905 3.072 34 2 103 37 275 51 1.764 91 53,3 ­16 Uzbekistán 4.238 3.310 .. .. 1.134 79 70 8 5.006 46 .. ­400 Venezuela, RB 31.360 17.300 13 4 14.575 3.539 2.520 3 34.851 43 10,8 40 Vietnam 26.229 3.029 50 2 ­604 1.192 1.450 22 15.817 39 61,0 ­200 Franja occidental y Gaza .. .. .. .. .. .. .. 289 .. .. .. 11 Yemen, Rep. del 4.555 3.790 .. .. ­296 ­89 ­89 13 5.377 40 5,2 50 Zambia 1.410 1.670 14 2 .. 91 100 54 6.425 121 35,3 86 Zimbabue 1.250 2.990 38 3 .. ­5 20 14 4.445 50 58,7 ­125 Todo el mundo 9.122.837 t 9.338.667 t 77 w 18 w .. s 572.774 s 12 w .. s 171,1 w .. w.i De ingreso bajo 215.695 251.818 60 4 18.208 13.283 14 414.454 47,1 ­4.422 De ingreso mediano 2.244.720 2.138.024 64 20 181.237 138.493 9 2.139.684 76,4 ­9.689 De ingreso mediano bajo 1.223.079 1.170.291 68 22 103.824 90.627 8 1.053.736 104,4 ­10.646 De ingreso mediano alto 1.021.641 967.734 61 19 77.412 47.867 10 1.085.948 40,7 957 De ingreso bajo y mediano 2.460.424 2.389.837 64 19 199.444 151.776 14 2.554.138 72,1 ­14.111 Asia oriental y el Pacífico 964.989 895.174 81 33 62.049 59.612 4 525.535 140,7 ­3.859 Europa y Asia central 615.333 j 626.097 j 57 12 67.110 35.614 22 675.998 27,2 ­1.858 América Latina y el Caribe 458.500 437.379 57 14 41.087 36.533 12 779.632 49,7 ­4.156 Medio oriente y África sept. 170.996 53.367 20 3 4.848 4.756 26 158.827 49,0 ­1.396 Asia meridional 101.332 138.464 79 4 11.143 5.163 4 182.785 56,1 ­2.401 África subsahariana 149.265 139.357 .. .. 13.208 10.099 34 231.360 45,4 ­439 De ingreso alto 6.662.445 6.948.809 80 18 .. 420.998 .. 205,5 14.104 Nota: a. Los totales regionales incluyen datos para economías no especificados en otro lugar. En los totales para el mundo y por grupo de ingresos se incluye la ayuda por país o región. b. Incluye a Luxemburgo. c. Los datos corresponden a un análisis de sostenibilidad realizado como parte de la iniciativa de Países Pobres Muy Endeudados (PPME) d. Incluye reexportaciones. e. Los datos son estimaciones y son indicativos de los empréstitos realizados por la antigua República Socialista Federal de Yugoslavia que todavía no se han asignado a las repúblicas que la sucedieron. f. Los datos sobre exportaciones e importaciones se refieren únicamente a Sudáfrica. Los datos sobre participaciones de exportaciones de productos básicos se refieren a la Unión Aduanera Sudáfricana (Botsuana, Lesotho, Namibia, Sudáfrica y Suazilandia). g. El PNB se refiere únicamente a Tanzania continental. i. Aunque los totales mundiales se han calculado según la suma a cero de las Naciones Unidas, considerando que los totales que aparecen en el cuadro se refieren a las definiciones del Banco Mundial, los totales regionales y de grupo de ingreso no son iguales a cero. j. En los datos se incluye el comercio interno de los Estados del Báltico y de la Mancomunidad de Estados Independientes. 243 Cuadro 5. Indicadores clave de otras economías Ingreso nacional Ingreso nacional Expectativa de vida Población bruto (INB) a bruto (INB) b al nacer Producto Tasa de Emisiones interno alfabetismo dióxido Crecimiento Densidad bruto per de adultos de carbono En promedio anual de población Millones Dólares Millones Dólares cápita Hombres Mujeres % de mayores Toneladas miles porcentual por Km 2 de dólares per cápita de dólares per cápita % crecimiento años años de 15 años métricas 2004 2000­4 2004 2004 2004 2004 2004 2004 2004 2002 2002 2000 Afganistán .. .. .. 5.543 .. .. .. .. .. .. .. .. Samoa Americana 57 .. 285 .. .. d .. .. .. .. .. .. .. Andorra 66 .. 136 .. .. e .. .. .. .. .. .. .. Antigua y Barbuda 80 2,5 182 800 10.000 829 10.360 2,3 73 78 .. 4,9 Aruba 99 .. 521 .. .. e .. .. .. .. .. .. .. Bahamas 320 1,2 32 4.684 14.920 5.068 16.140 ­0,6 66 74 .. 5,9 Bahrein 725 2,0 1.022 8.834 12.410 12.860 18.070 4,7 71 76 88 f 29,1 Barbados 272 0,4 632 2.507 9.270 4.075 15.060 0,9 72 77 100 4,4 Belice 283 3,1 12 1.115 3.940 1.840 6.510 0,9 70 73 77 f 3,1 Bermuda 64 0,0 1.280 .. .. e .. .. .. 75 80 .. 7,2 Bután 896 2,7 19 677 760 .. .. 2,3 62 65 .. 0,5 Botsuana 1.727 0,8 3 7.490 4.340 15.405 8.920 4,3 38 38 79 2,3 Brunei 361 1,7 69 .. .. e .. .. .. 74 79 93 f 14,2 Cabo Verde 481 2,5 119 852 1.770 2.720 g 5.650 g 2,9 66 72 76 0,3 Islas Caimán 44 .. 745 .. .. e .. .. .. .. .. .. .. Islas Anglonormandas 149 0,0 745 .. .. e .. .. .. 75 84 .. .. Comores 614 2,4 276 328 530 1.131 g 1.840 g ­0,5 60 63 56 0,1 Cuba 11.365 0,4 103 .. .. h .. .. 0,9 75 79 97 2,8 Chipre 776 0,6 84 13.633 17.580 17.320 g 22.330 g 2,9 76 81 97 f 8,5 Djibouti 716 1,8 31 739 1.030 1.624 g 2.270 g 1,6 43 43 .. 0,6 Dominica 71 0,0 95 261 3.650 375 5.250 1,6 75 79 .. 1,4 Guinea Ecuatorial 506 2,5 18 .. .. d 3.745 7.400 7,4 50 54 84 i 0,4 Estonia 1.345 ­0,5 32 9.435 7.010 17.741 13.190 6,8 65 77 100 f 11,7 Islas Feroé 48 .. 34 .. .. e .. .. .. .. .. .. .. Fiji 848 1,1 46 2.281 2.690 4.893 g 5.770 g 2,2 68 71 .. 0,9 Polinesia Francesa 246 1,1 67 .. .. e .. .. .. 71 77 .. 2,3 Gabón 1.374 2,2 5 5.415 3.940 7.692 5.600 ­0,2 52 54 .. 2,8 La Gambia 1.449 2,5 145 414 290 2.753 g 1.900 g 6,2 52 55 .. 0,2 Groenlandia 57 0,4 0 .. .. e .. .. .. 65 73 .. 9,9 Granada 106 1,0 311 397 3.760 740 7.000 ­3,8 70 76 .. 2,1 Guam 164 1,5 298 .. .. e .. .. .. 76 80 .. 26,3 Guinea-Bissau 1.533 2,9 55 250 160 1.058 690 1,3 44 47 .. 0,2 Guayana 772 0,4 4 765 990 3.173 g 4.110 g 1,1 58 67 .. 2,1 Islandia 290 0,8 125 11.199 38.620 9.384 32.360 4,8 78 82 .. 7,7 Irak 25.261 2,1 58 .. .. h .. .. .. 62 64 .. 3,3 Isla de Man 77 .. 135 .. .. e .. .. .. .. .. .. .. Kiribati 98 1,9 134 95 970 .. .. 0,3 60 66 .. 0,3 República Dem. de Corea 22.745 0,5 189 .. .. c .. .. .. 61 65 .. 8,5 Lesotho 1.809 0,9 60 1.336 740 5.806 3.210 2,1 36 38 81 i .. Liberia 3.449 2,4 171 391 110 .. .. ­0,2 46 48 56 0,1 Libia 5.674 2,0 3 25.257 4.450 .. .. 2,4 70 75 82 10,9 Liechtenstein 34 .. 213 .. .. e .. .. .. .. .. .. .. Luxemburgo 450 0,7 174 25.302 56.230 27.549 61.220 4,0 75 82 .. 19,4 Macao, China 449 1,0 265 .. .. e 9.605 g 21.880 g 8,9 77 82 91 f 3,8 Maldivias 300 2,2 998 752 2.510 .. .. 6,5 68 71 97 1,8 Malta 401 0,7 400 4.913 12.250 7.507 18.720 0,9 76 81 .. 7,2 Islas Marshall 60 3,7 174 142 2.370 .. .. ­3,6 .. .. .. .. Mauricio 1.234 1,0 16.842 5.730 4.640 14.655 11.870 3,2 69 76 84 f 2,4 Mayotte 172 .. 460 .. .. d .. .. .. .. .. .. .. Micronesia, Estados Federados de 127 1,8 181 252 1.990 .. .. ­5,5 67 71 .. .. Mónaco 33 .. 159 .. .. e .. .. .. .. .. .. .. Myanmar 49.910 1,2 76 .. .. c .. .. .. 55 60 90 i 0,2 Islas Marianas, Grupo Norte 77 .. 161 .. .. d .. .. .. .. .. .. .. Antillas Neerlandesas 222 0,8 277 .. .. e .. .. .. 73 79 97 46,2 Nueva Caledonia 229 1,8 13 .. .. e .. .. .. 70 78 .. 7,8 Palau 20 1,2 43 137 6.870 .. .. 0,5 .. .. .. 12,7 Puerto Rico 3.929 0,7 277 .. .. e .. .. .. 72 82 94 2,3 Qatar 637 2,1 58 .. .. e .. .. .. 75 75 89 i 69,6 Samoa 179 1,0 63 333 1.860 1.015 g 5.670 g 2,6 67 73 99 0,8 San Marino 28 .. 463 653 .. e .. .. .. .. .. .. .. Santo Tomé y Príncipe 161 2,0 167 60 370 .. .. 2,4 63 69 .. 0,6 Seychelles 85 1,1 188 685 8.090 1.320 15.590 ­3,2 69 77 92 f 2,8 Islas Salomón 471 2,9 17 260 550 829 g 1.760 g 0,7 68 71 .. 0,4 Somalia 9.938 3,3 16 .. .. c .. .. .. 46 49 .. .. Saint Kitts y Nevis 47 1,5 131 357 7.600 526 11.190 3,3 69 74 .. 2,4 Santa Lucía 164 1,2 268 706 4.310 910 5.560 1,6 72 76 90 f 2,1 San Vicente y las Granadinas 108 ­0,8 278 396 3.650 677 6.250 4,8 70 76 .. 1,4 Surinam 443 1,0 3 997 2.250 .. .. 3,5 68 73 88 i 5,0 Suazilandia 1.120 1,7 65 1.859 1.660 5.566 4.970 0,8 42 43 79 i 0,4 Timor-Leste 925 4,3 62 506 550 .. .. ­3,5 60 64 .. .. Tonga 102 0,4 141 186 1.830 735 g 7.220 g 1,3 69 74 .. 1,2 Trinidad y Tobago 1.323 0,7 258 11.360 8.580 14.795 11.180 5,3 70 74 98 20,5 Emiratos Árabes Unidos 4.284 6,9 51 .. .. e 78.834 g 21.000 g ­5,4 74 77 77 18,1 Vanuatu 215 2,2 18 287 1.340 600 2.790 0,7 67 70 74 f 0,4 Islas Vírgenes (EE.UU.) 113 1,0 333 .. .. e .. .. .. 77 80 .. 121,2 Nota: respecto de la posibilidad de comparación y la cobertura de los datos, véanse las Notas técnicas. Los números que aparecen en bastardilla corresponden a años distintos de los indicados. a. Se ha calculado con base en el método Atlas del Banco Mundial. b. PPA se refiere a la paridad del poder adquisitivo; véanse las Definiciones. c. Se estima de ingreso bajo (US$825 o menos). d. Se estima de ingreso mediano alto (US$3.256­US$10.065 ). e. Se estima de ingreso alto (US$10.066 o más). f. Estimación nacional con base en datos de censo. g. La estimación se basa en la regresión; otros datos se extrapolan de las estimaciones de referencia más recientes del Programa de Comparación Internacional. h. Se estima de ingreso mediano bajo (US$826­US$3.255 ). i. Las estimaciones nacionales se basan en datos de encuesta. 244 Indicadores seleccionados del desarrollo mundial 245 Notas técnicas cas y cambios en la metodología. Por tanto, se recomienda a los lectores En las notas técnicas se analizan las fuentes y los métodos empleados en no comparar series de datos entre ediciones o entre ediciones diferentes la recopilación de los indicadores incluidos en la presente edición de los de las publicaciones del Banco Mundial. En el CD-ROM de Indicadores Indicadores Seleccionados del Desarrollo Mundial. En las notas se ha sobre el Desarrollo Mundial 2005 se presentan series cronológicas de da- seguido el orden de aparición de los indicadores en el cuadro respectivo. tos que sí son concordantes. Los lectores observarán que la terminología que se utiliza en los Indicadores Seleccionados del Desarrollo Mundial se ajusta al Sistema Relaciones y tasas de crecimiento de Cuentas Nacionales (SCN) de 1993. Por ejemplo, el ingreso nacional Para facilitar la consulta, por lo general en los cuadros se presentan las bruto remplaza en el SCN de 1993 al producto nacional bruto. relaciones y tasas de crecimiento, y no los valores simples en que éstas se basan. Los valores en su formato original se pueden ver en el CD- Fuentes de los datos ROM de Indicadores sobre el Desarrollo Mundial 2005. Las tasas de creci- Los datos que se publican en los Indicadores Seleccionados del Desarro- miento se han calculado utilizando el método de regresión de los mínimos llo Mundial se han tomado de Indicadores sobre el Desarrollo Mundial 2005. cuadrados, a menos que se indique lo contrario (véase la sección sobre No obstante, cuando ha sido posible, se han incorporado las correccio- Métodos estadísticos que aparece más adelante). Como en este método se nes que se han señalado a partir del cierre de la presente edición. Ade- tienen en cuenta todas las observaciones disponibles en un período, las más, en el cuadro se han incluido las estimaciones de la población y del tasas de crecimiento resultantes reflejan tendencias generales en las que ingreso nacional bruto (INB) per cápita del año 2004, de reciente pu- no influyen de manera indebida valores extraordinarios. A fin de ex- blicación. cluir los efectos de la inflación, se utilizan indicadores económicos en El Banco Mundial recurre a diversas fuentes para obtener los datos precios constantes para el cálculo de las tasas de crecimiento. Los datos estadísticos que publica en Indicadores sobre el Desarrollo Mundial. La ins- que aparecen en bastardilla se refieren a un año o período distinto del titución recibe directamente los datos sobre la deuda externa de los indicado en el encabezamiento de la columna, hasta dos años antes o países miembros en desarrollo a través del Sistema de Notificación de la después en el caso de los indicadores económicos, y hasta tres años en el Deuda. Los demás datos se obtienen fundamentalmente de las Nacio- de los indicadores sociales, que suelen compilarse con menor regulari- nes Unidas y de sus organismos especializados, del Fondo Monetario dad y cambiar con menor intensidad en períodos cortos. Internacional (FMI) y de los informes que los países suministran al Banco Mundial. También se utilizan estimaciones del personal del Banco a fin Series de precios constantes de que los datos estén más actualizados y sean más concordantes. Las estimaciones relativas a las cuentas nacionales de la mayoría de los paí- El crecimiento de una economía se mide por el incremento del valor ses se obtienen de los gobiernos de los países miembros a través de las agregado que producen las personas y las empresas que operan en ella. misiones económicas del Banco Mundial. En algunos casos, el personal En consecuencia, para medir el crecimiento real se requieren estimacio- de la institución las ajusta a fin de que guarden armonía con las defini- nes del PIB y sus componentes valorados en precios constantes. El Ban- ciones y los conceptos internacionales. La mayoría de los datos sociales co Mundial recopila series de datos sobre las cuentas nacionales en precios de fuentes nacionales se han tomado de archivos administrativos ordi- constantes expresados en unidades de la moneda nacional y registrados narios, de encuestas especiales o de censos periódicos. en el año base original correspondiente al país. Para obtener series com- Véase Indicadores sobre el Desarrollo Mundial 2005, del Banco Mun- parables de datos en precios constantes, el Banco reajusta el PIB y el dial, donde se publican notas detalladas sobre los datos valor agregado por origen industrial en relación con un año de referen- cia común, en la actualidad el año 2000. Este proceso provoca una discrepancia entre el PIB reajustado y la suma de los componentes rea- Coherencia y confiabilidad de los datos justados. Dado que la distribución de esta discrepancia produciría A pesar de que se han desplegado grandes esfuerzos para uniformar los distorsiones en la tasa de crecimiento, la discrepancia se ha dejado sin datos, no se puede garantizar que éstos sean comparables por completo distribuir. y los indicadores se deben interpretar con cautela. Hay muchos factores que influyen en la disponibilidad, la posibilidad de comparación y la Medidas de resumen confiabilidad de los datos: los sistemas estadísticos de muchos países en desarrollo todavía adolecen de deficiencias, y presentan grandes varia- Las medidas de resumen correspondientes a regiones y grupos de ingre- ciones los métodos estadísticos, la cobertura, los procedimientos y las so, que aparecen al final de la mayoría de los cuadros, se han calculado definiciones. Además, las comparaciones entre distintos países y perío- mediante un simple proceso de adición en los casos en que se expresan dos de tiempo plantean complejos problemas técnicos y conceptuales en niveles. Por lo general, las relaciones y las tasas de crecimiento globales que no pueden resolverse de manera inequívoca. Es posible que la co- se han calculado como promedios ponderados. Las medidas de resumen bertura de los datos no sea completa para aquellas economías que expe- correspondientes a los indicadores sociales se ponderan según la pobla- rimentan problemas (como los derivados de conflictos) que afectan la ción o subgrupos de población, salvo en el caso de la mortalidad infan- recopilación y la presentación de los datos. Por tal motivo, si bien los til, en que se ponderan según el número de nacimientos. Véanse más datos se han tomado de las fuentes que se consideran más autorizadas, detalles en las notas sobre indicadores específicos. deberían interpretarse únicamente como reveladores de tendencias y de En el caso de las medidas de resumen que abarcan muchos años, el las principales diferencias existentes entre las economías, más que como cálculo se basa en un grupo uniforme de economías de manera que la mediciones cuantitativas exactas de esas diferencias. Las discrepancias composición del conjunto no produzca cambios en el tiempo. Se com- de los datos que se presentan en distintas ediciones son el reflejo de pilan medidas de grupo sólo si los datos disponibles para un año dado actualizaciones de los países así como de revisiones de las series históri- representan por lo menos dos tercios de la totalidad del grupo, de acuerdo 246 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 con la definición adoptada para 2000, el año de referencia. Siempre que extrapolado a la referencia de 1996. Las estimaciones para países que se observe este criterio, se supone que las economías respecto de las no se incluyen en las encuestas, se derivan de modelos estadísticos, uti- cuales no se dispone de datos, han tenido un comportamiento semejan- lizando los datos disponibles. te al de las que proporcionan estimaciones. Los lectores deben recordar El INB per cápita según la PPA es el INB dividido por la pobla- que las medidas de resumen son estimaciones de números totales repre- ción a mediados del año. sentativos de cada rubro y que no es posible hacer deducciones signifi- El Crecimiento del producto interno bruto (PIB) per cápita se cativas acerca de la actuación de los países tomando como punto de basa en el PIB medido en precios constantes. Al crecimiento del PIB se partida los indicadores correspondientes al grupo pertinente. Además, le considera una medida amplia del crecimiento de una economía. El es posible que el proceso de cálculo tenga como resultado discrepancias PIB en precios constantes se puede calcular determinando la cantidad entre subgrupos y totales generales. total de bienes y servicios que se producen en un período dado, valorizándolos según un conjunto convenido de precios correspondien- tes al año de base y restando el costo de los insumos intermedios, tam- Cuadro 1. Indicadores clave del desarrollo bién expresados en precios constantes. Para mayores detalles sobre la La Población se basa en la definición de facto de este concepto, el cual tasa de crecimiento de los mínimos cuadrados, véase la sección sobre cuenta a todos los residentes, sin tener en cuenta su situación jurídica o métodos estadísticos. su ciudadanía. Sin embargo, a los refugiados que no están radicados de La expectativa de vida al nacer es el número de años que viviría manera permanente en el país que los asila, por lo general se les consi- un recién nacido si los patrones prevalecientes de mortalidad en el mo- dera parte de la población de su país de origen. mento de su nacimiento permanecieran constantes durante toda su vida. Tasa promedio anual de crecimiento de la población es la tasa La tasa de alfabetismo de adultos es el porcentaje de personas exponencial de cambio para el período (véase la sección sobre métodos mayores de quince años capaces de leer y escribir, con discernimiento, estadísticos que aparece más adelante). una corta exposición sobre su vida cotidiana. Densidad de población es la población a mediados de año dividida Las Emisiones de dióxido de carbono (CO ) miden aquellas emi- 2 por la superficie terrestre. La superficie terrestre es la superficie total de siones que emanan de la quema de combustibles fósiles y de la fabrica- un país, con exclusión de las zonas situadas bajo cuerpos de agua inte- ción de cemento. Estas emisiones incluyen el dióxido de carbono que se riores y vías navegables costeras. La densidad se calcula utilizando los produce durante el consumo de combustibles sólidos, líquidos y gaseo- datos sobre superficie terrestre más recientes. sos y de la llamarada del gas. El Ingreso nacional bruto (INB anteriormente, el producto nacio- El Centro de Análisis de Información sobre el Dióxido de Carbono nal bruto o PNB), el indicador más general del ingreso nacional, mide (CDIAC), auspiciado por el Departamento de Energía de los Estados el valor total agregado proveniente de fuentes internas y externas que Unidos, calcula las emisiones antropogénicas anuales de CO . Estos cál- 2 se atribuyen a los residentes. El INB comprende el producto interno culos se derivan de datos sobre el consumo de combustibles fósiles, con bruto (PIB) más las entradas netas de ingreso primario provenientes de base en el Conjunto de Datos sobre Energía que mantiene el UNSD y fuentes extranjeras. Los datos se convierten de moneda nacional a dóla- en datos sobre la producción mundial de cemento, a partir del Conjun- res corrientes de Estados Unidos utilizando el método del Atlas del to de Datos sobre Producción de Cemento, que mantiene la Oficina Banco Mundial. Ello implica utilizar un promedio de tres años de tasas Estadounidense de Minas. El CDIAC recalcula cada año la serie de cambio con el fin de atenuar los efectos de las fluctuaciones transito- cronológica completa desde 1950 hasta el presente, agregando sus ha- rias del tipo de cambio. Para un análisis del método del Atlas, véase la llazgos más recientes y las últimas correcciones a su base de datos. Las sección sobre métodos estadísticos. estimaciones excluyen los combustibles que se suministran a barcos y El INB per cápita es el INB dividido por la población a mediados aeronaves de transporte internacional debido a la dificultad de distri- del año. Se convierte a dólares corrientes de Estados Unidos utilizando buir estos combustibles entre los países que se benefician de ese trans- el método del Atlas. El Banco Mundial emplea el INB per cápita en porte. dólares de los Estados Unidas para clasificar a los países con fines ana- líticos y determinar su elegibilidad para obtener empréstitos. El Ingreso nacional bruto según la PPA, el cual es el INB conver- Cuadro 2. Objetivos de Desarrollo del Milenio: erradicar tido a dólares internacionales empleando los factores de conversión de la pobreza y mejorar la vida de las personas la paridad del poder adquisitivo (PPA), se incluye considerando que las La Proporción de la población por debajo de US 1 al día (PPA$) es tasas nominales de cambio no siempre indican diferencias internaciona- el porcentaje de la población que vive con menos de US$1,08 al día a les en los precios relativos. A la tasa de la PPA, un dólar internacional precios internacionales de 1993. Véase la nota técnica para el Cuadro tiene el mismo poder adquisitivo por encima del INB que el que tiene A1 para mayor información sobre datos sobre la pobreza. el dólar de Estados Unidos sobre el INB estadounidense. Los tipos de La Preponderancia de la desnutrición infantil es el porcentaje de cambio de la PPA permiten hacer una comparación uniforme de los niños menores de cinco años cuyo peso respecto de su edad es menor niveles reales de precios entre países, justo como los índices tradiciona- que menos dos desviaciones estándar del promedio para la población de les de precios permiten comparar los valores reales en el tiempo. Los referencia internacional, con edades entre 0 y 59 meses. La población factores de conversión basados en la PPA que se utilizan en el presente de referencia, que adoptó en 1983 la Organización Mundial de la Sa- Informe se derivan de encuestas de precios llevadas a cabo por el Pro- lud, se basa en niños estadounidenses, quienes se supone están bien grama de Comparación Internacional en 118 países. Para los países de alimentados. Las estimaciones de la desnutrición infantil provienen de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos datos de encuestas nacionales. La proporción de niños de peso más bajo (OCDE), los datos se han obtenido a partir de la ronda más reciente de que el normal es el indicador de desnutrición más común. Tener un encuestas, concluida en 1999. El resto se han obtenido, o bien de la peso más bajo que el normal, así sea ligeramente, aumenta el riesgo de encuesta de 1996 o de datos de la ronda de 1993 o anteriores, y se han muerte e inhibe el desarrollo cognitivo de los niños. Además perpetúa Indicadores seleccionados del desarrollo mundial 247 el problema de una generación a otra, ya que las mujeres desnutridas La Tasa de mortalidad materna es el número de mujeres que mue- tienen mayor probabilidad de tener bebés con un peso al nacimiento ren durante el embarazo y en el momento del parto por causas relacio- más bajo del normal. nadas con el embarazo, por cada 100.000 nacimientos vivos. Los datos La Tasa de terminación de la educación primaria es el porcenta- que se presentan en este cuadro se han recolectado durante varios años je de estudiantes que logran terminar el último año de la escuela prima- y se han ajustado a una base común de 1995. Los valores son estimacio- ria. Se calcula tomando el número total de estudiantes en el último nes modeladas con base en un ejercicio realizado por la Organización grado de la escuela primaria, menos el número de estudiantes repitentes Mundial de la Salud (OMS) y el Fondo de las Naciones Unidas para la en ese grado, dividido por el número total de niños con edad oficial Infancia (UNICEF). En el ejercicio, se calculó la mortalidad maternal para graduarse. La tasa de terminación de la escuela primaria refleja el con un modelo de regresión empleando información sobre fertilidad, ciclo primario según lo define la Clasificación Internacional Estándar encargados de atender el nacimiento y preponderancia del VIH. No se de la Educación (ISCED), que fluctúa desde tres a cuatro años de edu- puede suponer que lo anterior provea una estimación exacta de la mor- cación primaria (en un número muy pequeño de países) hasta cinco o talidad maternal en ninguno de los países que aparece en el cuadro. seis años (en casi todos los países) y siete (en un número pequeño de Los Nacimientos atendidos por personal calificado de salud son países). Dado que los planes de estudio y los estándares de terminación el porcentaje de partos atendidos por personal calificado para brindar la de la escuela primaria varían de un país a otro, una tasa elevada de supervisión, el cuidado y la ayuda necesarios a las mujeres durante su terminación de la escuela primaria no significa necesariamente niveles embarazo, trabajo de parto y período de posparto, para atender naci- elevados de aprendizaje estudiantil. mientos sin ayuda adicional y cuidar de los recién nacidos. La propor- La Relación de paridad de género en la escuela primaria y en la ción de nacimientos atendidos por personal calificado de salud es un secundaria es la relación de la tasa bruta de matrícula de mujeres en la indicador de la capacidad de un sistema de salud para brindar atención escuela primaria y en la secundaria a la tasa bruta de matrícula de hom- adecuada a una mujer embarazada. Un adecuado cuidado prenatal y bres. Eliminar en la educación las disparidades de género ayudaría a posnatal mejora la salud materna y reduce la mortalidad materna y la mejorar la situación y las capacidades de las mujeres. Este indicador es infantil. Pero es posible que los datos no indiquen este tipo de mejorías una medida imperfecta de la capacidad relativa de acceso de las niñas a porque, por lo general, los sistemas de información en salud son débi- la educación. Con 2005 como el año objetivo, se trata del primero de les, no se reportan en su totalidad todas las muertes materiales y resulta los objetivos que no logra cumplirse. Las autoridades nacionales de edu- difícil medir las tasas de mortalidad materna. cación reportan los datos sobre matrícula escolar al Instituto de Esta- dísticas de la UNESCO. La educación primaria provee a los niños Cuadro 3. Actividad económica competencias básicas en lectura, escritura y matemáticas, junto con la comprensión elemental de asignaturas como historia, geografía, cien- El Producto interno bruto es el valor bruto agregado, a precios de cias naturales, ciencias sociales, arte y música. La educación secundaria compradores, por parte de todos los productores residentes en la econo- completa la oferta de educción primaria que comenzó en el primer nivel mía, más todos los impuestos y menos todos los subsidios que no se y busca sentar las bases de un aprendizaje y un desarrollo humano per- incluyen en el valor de los productos. Se calcula sin deducir la deprecia- manentes, ofreciendo una educación más orientada a la asignatura o a ción de bienes fabricados o sin deducir el agotamiento o la degradación la competencia, valiéndose para ello de docentes más especializados. de los recursos naturales. El valor agregado es la producción neta de La Tasa de mortalidad de menores de cinco años es la probabili- una industria después de sumar todos los productos y de restar los dad de que un bebé recién nacido muera antes de cumplir cinco años de insumos intermedios. La Clasificación Internacional Industrial Estándar edad si está sujeto a las tasas actuales de mortalidad específicas a edad. (ISIC) 3ª revisión, determina el origen industrial del valor agregado. La probabilidad se expresa como una tasa por 1.000 niños. Las princi- Habitualmente, el Banco Mundial emplea el dólar de Estados Unidos y pales fuentes de la tasa de mortalidad son los sistemas vitales de regis- aplica la tasa promedio de cambio oficial que señala el Fondo Moneta- tro y estimaciones directas o indirectas, a partir de encuestas de muestreo rio Internacional para el año indicado. Se aplica un factor alternativo de o censos. Para producir estimaciones ajustadas de las tasas de mortali- conversión en caso de que se considere que la tasa oficial de cambio se dad de menores de cinco años que utilicen con transparencia toda la desvíe por un margen demasiado grande de la tasa aplicada realmente a información disponible, tanto la UNICEF como el Banco Mundial han las transacciones en divisas extranjeras y productos comercializados. adoptado una metodología que encaja una línea de regresión con la La Tasa de crecimiento anual promedio del producto interno relación entre la tasa de mortalidad y sus fechas de referencia, con base bruto se calcula en moneda local a partir de datos del PIB en precios en mínimos cuadrados ponderados. constantes. La preponderancia del VIH es el porcentaje de personas con eda- La Productividad Agrícola es la relación de valor agrícola agrega- des entre 15 y 49 años contagiadas con el VIH. Las tasas de preponde- do, medida en dólares constantes de 2000 al número de trabajadores en rancia del VIH en adultos reflejan la tasa de contagio del VIH en la la agricultura. población de cada país. Sin embargo, pueden resultar muy engañosas El Valor agregado es la producción neta de una industria después tasas bajas de preponderancia del virus. Con frecuencia, esas tasas bajas de sumar todos los productos y restar todos los insumos intermedios. La ocultan una epidemia grave que, en un comienzo, se concentra en de- Clasificación Internacional Industrial Estándar (ISIC) 3ª determina el terminados lugares o entre grupos específicos de población y amenaza origen industrial del valor agregado. con propagarse a la población más amplia. En muchas partes del mun- El valor agregado de la agricultura corresponde a las secciones 1 a do en desarrollo, la mayoría de nuevos contagios ocurren en los adultos 5 de la ISIC e incluye silvicultura y pesca. jóvenes, siendo las mujeres jóvenes particularmente vulnerables. Las El Valor agregado de la industria comprende minería, manufactu- estimaciones sobre preponderancia del VIH se basan en extrapolaciones ra, construcción, electricidad, agua y gas (divisiones 10 a 45 de la ISIC). a partir de datos recolectados por medio de encuestas y de la vigilancia El Valor agregado de los servicios corresponde a las divisiones 50 de grupos pequeños no representativos. a 99 de la ISIC. 248 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 El Gasto final de consumo de los hogares (consumo privado en sobre comercio de mercancías provienen del informe anual de la Orga- ediciones anteriores) es el valor de mercado de todos los bienes y servi- nización Mundial del Comercio (OMC). cios, incluyendo productos no perecederos (como automóviles, lavado- Las Exportaciones de manufacturas comprenden los productos ras y computadores personales), que compran los hogares. Excluye las básicos de la Clasificación Uniforme para el Comercio Internacional compras de vivienda, pero incluye la renta imputada por viviendas ocu- (SITC) secciones 5ª (químicos), 6ª (manufacturas básicas), 7a (maquina- padas por sus propietarios. También incluye pagos y honorarios a go- ria y equipo de transporte) y 8a (diversos bienes manufacturados),con biernos para obtener permisos y licencias. En este caso, el gasto de los exclusión de la división 68. hogares en consumo incluye los gastos de instituciones sin fines de lu- Las exportaciones de alta tecnología son productos con alto con- cro que sirven a los hogares, aun cuando el país lo haya reportado por tenido de I&D. Incluyen productos de alta tecnología, como productos separado. En la práctica, el gasto de los hogares en consumo puede de tecnología aeroespacial, computacional, farmacéutica, instrumentos incluir cualquier discrepancia estadística en el uso de recursos con res- científicos y maquinaria eléctrica. pecto al suministro de recursos. La Balanza en cuenta corriente es la suma de las exportaciones El Gasto final de consumo del gobierno (consumo general del netas de bienes y servicios, el ingreso neto y las transferencias corrientes gobierno en ediciones anteriores) incluye todos los gastos ordinarios del netas. gobierno en compra de bienes y servicios (incluyendo la remuneración Los Flujos netos de capital privado son los flujos de deuda priva- de los empleados). Incluye así mismo la mayoría de los gastos en defen- da y los flujos no generadores de deuda. Los flujos de deuda privada sa y seguridad nacionales, pero excluye el gasto militar del gobierno incluyen el crédito bancario comercial, los bonos y otros créditos priva- que es parte de la formación del capital del Estado. dos. Los flujos privados no generadores de deuda son la inversión ex- La formación de capital bruto (en ediciones anteriores: inversión tranjera directa y la inversión de capital de cartera. interna bruta) consta de desembolsos sobre adiciones a los activos fijos La Inversión extranjera directa son los flujos netos de inversión de la economía más cambios netos en el nivel de inventarios y de valo- para la adquisición de intereses duraderos (10% o más de acciones con res. Los activos fijos comprenden mejoras de terrenos (cercas, zanjas, derecho a voto) en la gestión de una empresa que opere en una econo- drenajes, etcétera); compra de fábricas, maquinaria y equipo; y la cons- mía distinta a la del inversionista. Es la suma de capital social, reinversión trucción de edificios, vías, ferrovías y similares, incluidos edificios co- de las utilidades, otros pagos a largo plazo y capital a corto plazo, como merciales e industriales, oficinas, escuelas, hospitales y viviendas privadas. aparece en la balanza de pagos. Los datos sobre la balanza en cuenta Los inventarios son existencias de bienes en poder de las empresas, para corriente, flujos de capital privado e inversión extranjera directa se han responder a fluctuaciones temporales o inesperadas de la producción o tomado del Anuario de Estadísticas de la Balanza de Pagos y de Esta- las ventas, y los "trabajos en curso". Según el sistema de cuentas nacio- dísticas financieras internacionales, del FMI. nales (SNA) de 1993, las adquisiciones netas de valores también se con- La Asistencia oficial para el desarrollo o ayuda oficial de los sidera como formación de capital. países de ingreso alto miembros de la OCDE es la fuente principal de La Balanza externa de bienes y servicios son las exportaciones de financiación oficial externa para los países en desarrollo; pero también bienes y servicios menos las importaciones de bienes y servicios. El co- países donantes importantes que no son miembros del Comité de Ayu- mercio en bienes y servicios comprende todas las transacciones entre da para el Desarrollo (CAD) de la OCDE desembolsan ayuda oficial residentes de un país y el resto del mundo que impliquen un cambio de para el desarrollo. CAD tiene tres criterios para la AOD: el sector ofi- propiedad de mercancía en general, bienes enviados para procesamien- cial se encarga de su gestión; la ayuda fomenta el desarrollo económico to y reparaciones, oro no monetario y servicios. o el bienestar como su principal objetivo; y se otorga según términos El Deflactor implícito del PIB refleja cambios de precios para to- muy favorables, con un componente de subvención de por lo menos das las categorías de demanda final, como consumo del gobierno, for- 25% de los préstamos. mación de capital y comercio internacional, así como el componente La ayuda oficial para el desarrollo comprende subvenciones y prés- principal: el consumo privado final. Se calcula como la relación de PIB tamos, neto de reembolsos, que corresponde a la definición de AOD del en precios corrientes a PIB en precios constantes. El deflactor del PIB CAD y se otorgan a países y territorios incluidos en la parte I de la lista también se puede calcular de manera explícita como un índice de pre- de receptores de ayuda del CAD: la ayuda oficial comprende subven- cios de Paasche, en el que lo que se pondera son las cantidades de pro- ciones y préstamos del tipo AOD, netos de desembolsos, a países y te- ducción del período actual. rritorios incluidos en la parte II de la lista de receptores de ayuda del Para la gran mayoría de los países en desarrollo, misiones visitantes CAD. Las subvenciones bilaterales son transferencias en dinero o en y residentes del Banco Mundial recopilan los indicadores de cuentas especie para las cuales no se exige reembolso. Los préstamos bilaterales nacionales de organismos de estadísticas y bancos centrales nacionales. son préstamos otorgados por gobiernos u organismos oficiales, que con- Los datos para economías de altos ingresos provienen de los archivos de tienen un componente de subvención de por lo menos 25% y para los datos de la OCDE. cuales se exige el reembolso en monedas convertibles o en especie. La Deuda externa total es la deuda contraída con no residentes, reembolsable en divisa extranjera, bienes o servicios. Es la suma de deuda Cuadro 4. Comercio, ayuda y financiación pública, garantizada por el Estado y la deuda privada a largo plazo no Las Exportaciones de mercancías presentan el valor FOB (franco a garantizada, el uso de créditos del FMI y la deuda a corto plazo. La bordo) de bienes suministrados al resto del mundo, valorados en dóla- deuda a corto plazo incluye toda la deuda con un vencimiento original res de Estados Unidos. a un año o menos e intereses de mora sobre la deuda a largo plazo. Las Importaciones de mercancías presentan el valor CIF (costo El Valor actual de la deuda es la suma de la deuda externa a corto de los bienes, incluidos seguros y fletes) de los bienes comprados al plazo más la suma descontada de los pagos totales por servicio de la resto del mundo y valorados en dólares de Estados Unidos. Los datos deuda externa pública, garantizada por el Estado y la deuda externa Indicadores seleccionados del desarrollo mundial 249 privada a largo plazo no garantizada durante la vigencia de los présta- La tasa de crecimiento calculada es una tasa media que representa mos existentes. las observaciones disponibles durante todo el período. No coincide ne- Las principales fuentes de información sobre la deuda externa son cesariamente con la tasa de crecimiento real entre dos períodos dados. los informes que rinden al Banco Mundial a través del Sistema de Infor- Tasa de crecimiento exponencial me de Deudores, los países miembros que han recibido préstamos del En el caso de determinados datos demográficos, en especial la fuerza Banco. De los archivos del Banco Mundial y del FMI se ha obtenido laboral y la población, la tasa de crecimiento entre dos puntos en el información adicional. Anualmente se publican cuadros de resumen de tiempo se ha calculado aplicando la ecuación la deuda externa de los países en desarrollo en Global Development Finance, del Banco Mundial. r = ln (p / p )/n, n 1 La Migración neta es el número total de personas que migran du- rante el período, es decir, el número de inmigrantes menos el número donde p y p son la última y la primera observaciones del período, n 1 de emigrantes, incluyendo tanto ciudadanos de un país como no ciuda- respectivamente, n es el número de años comprendidos en el período y danos. Los datos que aparecen en el cuadro son estimaciones de cinco ln es el operador del logaritmo natural. Esta tasa de crecimiento se basa años. Los datos se han extraído de World Population Prospects: The 2004 en un modelo de crecimiento exponencial continuo entre dos puntos en Revision, publicado por la División de Población de las Naciones Uni- el tiempo. No tiene en cuenta los valores intermedios de la serie. Obsér- das. vese también que la tasa de crecimiento exponencial no corresponde a El Crédito interno suministrado por el sector bancario com- la tasa de variación anual medida en un intervalo de un año, que se prende todos los créditos otorgados a los distintos sectores y se expresa obtiene con la ecuación en cifras brutas, salvo el crédito concedido al gobierno central, el cual se expresa en cifras netas. En el sector bancario se incluyen las autorida- (p ­ p )/p . n n­1 n­1 des monetarias, los bancos de depósito de dinero y otras instituciones bancarias para las cuales existen datos (entre ellas instituciones que, Método del Atlas del Banco Mundial aunque no aceptan depósitos transferibles, sí contraen obligaciones como depósitos a término y ahorros). Entre los ejemplos de otras institucio- Para calcular el INB y el INB per cápita en dólares de Estados Unidos nes bancarias están las instituciones de ahorro y crédito hipotecario y para ciertos fines operativos, el Banco Mundial utiliza el factor de con- las asociaciones de crédito y de vivienda. Los datos se han obtenido de versión del Atlas. El propósito de dicho factor es atenuar el impacto de las Estadísticas Financieras Internacionales del FMI. las fluctuaciones cambiarias en la comparación de los ingresos naciona- les entre países. El factor de conversión del Atlas para un año dado es el promedio del tipo de cambio efectivo de un país (u otro factor de con- Métodos estadísticos versión) de ese año y los tipos de cambio de los dos años precedentes, En esta sección se describe la forma de calcular la tasa de crecimiento ajustados para tener en cuenta las diferencias en las tasas de inflación según el método de los mínimos cuadrados, la tasa de crecimiento en ese país y la de Japón, Reino Unido, Estados Unidos y la zona del exponencial (puntos extremos), así como la metodología del Atlas del euro. La tasa de inflación de un país se mide por el cambio en su deflactor Banco Mundial para calcular el factor de conversión utilizado al esti- de INB. La tasa de inflación para Japón, Reino Unido, Estados Unidos mar el INB y el INB per cápita en dólares de Estados Unidos. y la zona del euro, que representan la inflación internacional, se mide Tasa de crecimiento según el método de los mínimos cuadrados. Las tasas de por el cambio en el deflactor DEG (Derechos Especiales de Giro o crecimiento según el método de los mínimos cuadrados se utilizan DEGs, son la unidad de cuenta del FMI). El deflactor DEG se calcula cuandoquiera se cuenta con una serie cronológica suficientemente larga como promedio ponderado de los deflactores PIB de estos países en para hacer cálculos confiables. No se ha calculado la tasa de crecimien- términos de DEG: las ponderaciones son las cantidades de la moneda to en los casos en que faltaba más de la mitad de las observaciones de de cada país que corresponden a una unidad de DEG. Las ponderacio- un período. nes varían en el tiempo debido a que cambian, tanto la composición de La tasa de crecimiento de mínimos cuadrados r se calcula ajustando DEG como los tipos de cambio relativas para cada divisa. El deflactor una línea de tendencia de regresión lineal a los valores logarítmicos DEG se calcula primero en términos de DEG y luego se convierte a anuales de la variable en el período pertinente. La ecuación de regresión dólares de Estados Unidos aplicando el factor de conversión de DEG adopta la forma siguiente: dólares utilizado en el Atlas. Luego, el factor de conversión del Atlas se aplica al PNB de un país. El INB resultante en dólares de Estados Uni- ln X = a + bt, dos se divide por la población a mediados del año para obtener el INB t per cápita. Que equivale a la transformación logarítmica de la ecuación de la En los casos en que se considera que los tipos de cambio oficiales no tasa de crecimiento compuesta, son confiables o representativos del tipo de cambio efectivo durante un período, en la fórmula del Atlas se ha empleado una estimación alter- X = X (1 + r)t. nativa del tipo de cambio (véase más adelante). t o Las siguientes fórmulas describen el cálculo del factor de conversión En esta ecuación, X es la variable, t es el tiempo y a = log Xo y b = del Atlas para el año t: ln (1 + r) son los parámetros que se deben calcular. Si b* es el cálculo de mínimos cuadrados de b, la tasa promedio de crecimiento anual, r, se obtiene como [exp(b*) ­ 1] y se multiplica por 100 para expresarla como un porcentaje. y el cálculo del INB per cápita en dólares de Estados Unidos para el año t: 250 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2006 Y$= (Y /N)/et. * El Ingreso nacional bruto según la PPA, el cual es el INB conver- t t t tido a dólares internacionales empleando los factores de conversión de donde et* es el factor de conversión del Atlas (moneda nacional con la paridad del poder adquisitivo (PPA), se incluye considerando que las respecto al dólar de Estados Unidos) para el año t, e es el tipo de cambio tasas nominales de cambio no siempre indican diferencias internaciona- t promedio anual (moneda nacional con respecto al dólar de Estados les en los precios relativos. A la tasa de la PPA, un dólar internacional Unidos) para el año t, p es el deflactor PIB para el año t, p es el deflactor tiene el mismo poder adquisitivo por encima del INB que el que tiene t t DEG en términos de dólares de los Estados Unidos para el año t, Y $ es el dólar de Estados Unidos sobre el INB estadounidense. Los tipos de t el INB per cápita según el Atlas en dólares de Estados Unidos en el año cambio de la PPA permiten hacer una comparación uniforme de los t, Y es el INB corriente (moneda nacional) para el año t, y N es la niveles reales de precios entre países, justo como los índices tradiciona- t t población a mediados del año para el año t. les de precios permiten comparar los valores reales en el tiempo. Los factores de conversión basados en la PPA que se utilizan en el presente Otros factores de conversión Informe se derivan de encuestas de precios llevadas a cabo por el Pro- grama de Comparación Internacional en 118 países. Para los países de El Banco Mundial evalúa de manera sistemática lo apropiado de los la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos tipos de cambio oficiales como factores de conversión. Cuando se consi- (OCDE), los datos se han obtenido a partir de la ronda más reciente de dera que el tipo de cambio oficial difiere por un margen demasiado encuestas, concluida en 1999. El resto se han obtenido, o bien de la grande del tipo que efectivamente se utiliza en las transacciones inter- encuesta de 1996 o de datos de la ronda de 1993 o anteriores, y se han nas de moneda y productos comercializados extranjeros, se emplea un extrapolado a la referencia de 1996. Las estimaciones para países que factor de conversión distinto. Lo anterior es válido únicamente para un no se incluyen en las encuestas, se derivan de modelos estadísticos, uti- número reducido de países, como aparece en el cuadro de documenta- lizando los datos disponibles. ción de datos primarios en los World Development Indicators 2005. Otros El INB per cápita según la PPA es el INB dividido por la pobla- factores de conversión se utilizan en la metodología del Atlas y en otras ción a mediados del año. partes de los Indicadores seleccionados del desarrollo mundial, como El Crecimiento del producto interno bruto (PIB) per cápita se factores de conversión de un solo año. basa en el PIB medido en precios constantes. Al crecimiento del PIB se le considera una medida amplia del crecimiento de una economía. El Cuadro 5. Indicadores clave para otras economías PIB en precios constantes se puede calcular determinando la cantidad La Población se basa en la definición de facto de este concepto, el cual total de bienes y servicios que se producen en un período dado, cuenta a todos los residentes, sin tener en cuenta su situación jurídica o valorizándolos según un conjunto convenido de precios correspondien- su ciudadanía. Sin embargo, a los refugiados que no están radicados de tes al año de base y restando el costo de los insumos intermedios, tam- manera permanente en el país que los asila, por lo general se les consi- bién expresados en precios constantes. Para mayores detalles sobre la dera parte de la población de su país de origen. tasa de crecimiento de los mínimos cuadrados, véase la sección sobre Tasa promedio anual de crecimiento de la población es la tasa métodos estadísticos. exponencial de cambio para el período (véase la sección sobre métodos La expectativa de vida al nacer es el número de años que viviría estadísticos que aparece más adelante). un recién nacido si los patrones prevalecientes de mortalidad en el mo- Densidad de población es la población a mediados de año dividida mento de su nacimiento permanecieran constantes durante toda su vida. por la superficie terrestre. La superficie terrestre es la superficie total de La tasa de alfabetismo de adultos es el porcentaje de personas un país, con exclusión de las zonas situadas bajo cuerpos de agua inte- mayores de quince años capaces de leer y escribir, con discernimiento, riores y vías navegables costeras. La densidad se calcula utilizando los una corta exposición sobre su vida cotidiana. datos sobre superficie terrestre más recientes. Las Emisiones de dióxido de carbono (CO ) miden aquellas emi- 2 El Ingreso nacional bruto (INB anteriormente, el producto nacio- siones que emanan de la quema de combustibles fósiles y de la fabrica- nal bruto o PNB), el indicador más general del ingreso nacional, mide ción de cemento. Estas emisiones incluyen el dióxido de carbono que se el valor total agregado proveniente de fuentes internas y externas que produce durante el consumo de combustibles sólidos, líquidos y gaseo- se atribuyen a los residentes. El INB comprende el producto interno sos y de la llamarada del gas. bruto (PIB) más las entradas netas de ingreso primario provenientes de El Centro de Análisis de Información sobre el Dióxido de Carbono fuentes extranjeras. Los datos se convierten de moneda nacional a dóla- (CDIAC), auspiciado por el Departamento de Energía de Estados Uni- res corrientes de Estados Unidos utilizando el método del Atlas del dos, calcula las emisiones antropogénicas anuales de CO . Estos cálculos 2 Banco Mundial. Ello implica utilizar un promedio de tres años de tipos se derivan de datos sobre el consumo de combustibles fósiles, con base en de cambio con el fin de atenuar los efectos de las fluctuaciones transito- el Conjunto de Datos sobre Energía que mantiene el UNSD y en datos rias del tipo de cambio. Para un análisis del método del Atlas, véase la sobre la producción mundial de cemento, a partir del Conjunto de Datos sección sobre métodos estadísticos. sobre Producción de Cemento, que mantiene la Oficina Estadounidense El INB per cápita es el INB dividido por la población a mediados de Minas. El CDIAC recalcula cada año la serie cronológica completa del año. Se convierte a dólares corrientes de los Estados Unidos utili- desde 1950 hasta el presente, agregando sus hallazgos más recientes y las zando el método del Atlas. El Banco Mundial emplea el INB per cápita últimas correcciones a su base de datos. Las estimaciones excluyen los en dólares de Estados Unidos para clasificar a los países con fines analí- combustibles que se suministran a barcos y aeronaves de transporte in- ticos y determinar su elegibilidad para obtener empréstitos. ternacional debido a la dificultad de distribuir estos combustibles entre los países que se benefician de ese transporte. D esigualdades en ingresos, salud y resultados educativos han sido por largo tiempo un hecho evidente en muchos países en desarrollo. Cuando la desigualdad de oportunidades es la causante de tales desigualdades en los resul- tados, hay motivos de preocupación, tanto intrínsecos como instrumentales. Debido a que las desigualdades de oportunidad suelen ir acompañadas de profundas diferencias en influencia, poder y estatus social ­ya sea en el plano de per- sonas o de grupos­ tienen la tendencia a persistir. Y puesto que ello conlleva el uso ineficiente de los recursos e institucio- nes menos efectivas, la desigualdad es adversa para el desarrollo a largo plazo. En consecuencia, la acción pública tiene un papel legítimo que cumplir en la promoción de la justicia y la búsqueda de equidad, siempre que dicha acción reconozca la primacía de las libertades individuales y del papel de los mercados en la asignación de recursos. El Informe sobre el desarrollo mundial 2006 presenta evidencias de la desigualdad de oportunidades dentro y entre países, e ilustra los mecanismos a través de los cuales esa desigualdad obstaculiza el desarrollo. Aboga porque la equidad se tenga en cuenta de manera explícita al determinar las prioridades de desarrollo: la acción pública debe proponerse expandir las oportunidades de aquellos que, en ausencia de mediaciones de las políticas, son los que tienen menos recursos, poder y capacidades. En el ámbito interno, plantea por qué se justifica invertir en la gente, expandir el acceso a la justicia, la tierra y la infraestructura, y promover la justicia en los mercados. En el ámbito internacional, contempla el funcionamiento de los mercados globales y las reglas que los rigen, así como la oferta complementaria de auxilios para ayudar a la gente y a los países pobres a forjarse dotaciones mayores. Partiendo de los 60 años de experiencia del Banco Mundial en materia de desarrollo, el Informe sobre el desarrollo mundial 2006 es una lectura esencial para entender cómo una mayor equidad puede reducir la pobreza, elevar el crecimiento económico, adelantar el desarrollo y ofrecer mayores oportunidades a los grupos más pobres de nuestras sociedades. Mayol Ediciones Mundi-Prensa