69585 Кыргызская Республика Фидуциарная оценка сектора здравоохранения ПРОЕКТ, 4 ноября 2005 г. Операционная политика и службы Регион Европы и Центральной Азии Документ Всемирного Банка НЕ РАСПРОСТРАНЯТЬ БЕЗ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СОГЛАСИЯ ВСЕМИРНОГО БАНКА ВАЛЮТА Единица валюты = кыргызский сом (КС) 1.00 доллар США = 41 КС (10 августа, 2005 г.) ФИСКАЛЬНЫЙ ГОД 1 января – 31 декабря СОКРАЩЕНИЯ И АКРОНИМЫ АБР Азиатский банк развития ОФОС Оценка финансовой отчетности страны СП Счетная палата COSO Комитет организаций-спонсоров Тредвайской Комиссии СООЗ Страновой отчет по оценке закупок DfID Министерство международного развития Великобритании ЦСМ Центр семейной медицины ГСВ Группа семейных врачей ВВП Валовой внутренний продукт ГИСФМ Государственная информационная система по финансовому менеджменту GSAC Кредит на структурные преобразования в государственном управлении ФОСЗ Фидуциарная оценка сектора здравоохранения ФВТ Фонд высоких технологий МКТ Международные конкурентные торги ФИР Фонд институционального развития (грант Всемирного банка) ИФО Институциональная фидуциарная оценка IFAC Международная федерация бухгалтеров МОТ Международная организация труда INTOSAI Международная организация высших институтов аудита МСБУГС Международные стандарты бухгалтерского учета в государственном секторе СМСБУГС Совет по международным стандартам бухгалтерского учета в государственном секторе KfW Немецкий банк развития МФ Министерство финансов МЗ Министерство здравоохранения ФОМС Фонд обязательного медицинского страхования СПБ Среднесрочный прогноз бюджета НКТ Национальные конкурентные торги НУЦЗ Национальный учебный центр по закупкам ГРФО Государственные расходы и финансовая отчетность ПГИ Программа государственных инвестиций ГФМ Государственный финансовый менеджмент ПОГР Программный обзор государственных расходов ЗГЗ Закон о государственных закупках СТД Стандартные тендерные документы ГКГЗМР Государственная комиссия по государственным закупкам и материальным резервам СЭС Санитарно-эпидемиологическая служба СФ Социальный фонд SWAp Широко-секторальный подход ТП Техническая помощь ФТО Фонд технического обслуживания USAID Американское агентство по международному развитию ВБ Всемирный банк Региональный Вице-президент: Шигео Катсу, ECAVP Директор в стране: Деннис Н. де Трэй, ECCU8 Директор сектора: Сунил Бхаттачария, ECSPS Менеджер сектора: Джон Хегарти, ECSPS Руководитель миссии: Мария Ваннари, ECSPS 2 КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА ФИДУЦИАРНАЯ ОЦЕНКА СЕКТОРА ЗДРАВООХРАНЕНИЯ ОГЛАВЛЕНИЕ Стр. A. ВВЕДЕНИЕ ................................................................................................................................ 4 B. КРАТКОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ФИДУЦИАРНЫХ РИСКОВ И АССОЦИИРУЕМЫЕ МЕРЫ ПО ИХ СНИЖЕНИЮ И ПОСТРОЕНИЮ ПОТЕНЦИАЛА ....................................... 7 C. ВЫВОДЫ И КРАТКОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ФИДУЦИАРНЫХ МЕХАНИЗМОВ РЕАЛИЗАЦИИ «МАНАС ТААЛИМИ» ...................................................................................... 17 D. СТРАНОВЫЕ И ОТРАСЛЕВЫЕ ФИДУЦИАРНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ............................. 36 E. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ФИДУЦИАРНЫЕ РАМКИ СЕКТОРА ЗДРАВООХРАНЕНИЯ ................................................................................................................... 45 F. ФИДУЦИАРНЫЕ СИСТЕМЫ СЕКТОРА ЗДРАВООХРАНЕНИЯ ............................. 55 G. ПРИЛОЖЕНИЯ ...................................................................................................................... 64 7. Рекомендации на уровне страны ......................................................................................... 80 8. Рамки фидуциарной оценки ................................................................................................. 82 3 A. ВВЕДЕНИЕ 1. Контекст Программа развития сектора здравоохранения «Манас таалими», рассчитанная на период с 2006 по 2010 годы, была разработана Министерством здравоохранения в 2005 году в качестве преемника первой в целом успешной стратегии «Манас 1» и является расширением целей здравоохранения, заложенных в Национальной стратегии сокращения бедности (НССБ) и Комплексной основы развития (КОР). Программа направлена на институционализацию реформ, инициированных программой «Манас 1», и усиление тех сфер системы здравоохранения, которые не были в достаточной степени акцентированы в «Манас 1». В частности, программа стремится к усилению направленности ресурсов и вмешательств на группы с худшими показателями состояния здоровья, включая результаты Целей развития тысячелетия (ЦРТ); внедрению структурных усовершенствований в системах общественного здравоохранения и укрепления здоровья; повышению потенциала Министерства здравоохранения (МЗ) и других релевантных ведомств, отвечающих за формирование политики, определение приоритетов, планирование бюджета на основе политики, а также мониторинг и оценку; и повышение качества медицинской помощи с фокусом на приоритетные проблемы, связанные со здоровьем, в том числе сердечно-сосудистые заболевания, болезни дыхательных путей, ВИЧ/СПИД и туберкулез. Стратегия разрабатывалась и совершенствовалась в процессе обширных консультаций заинтересованных сторон. Эта деятельность включала в себя выезды на места для встреч с городскими советами по всей республике, консультации с высокопоставленными чиновниками в правительстве, а также многочисленные официальные и неформальные консультации с донорами, работающими в секторе здравоохранения. Придерживаясь духа широко-секторального подхода (SWAp), процесс возглавлялся правительством, которое предоставило основной команде специалистов здравоохранения из МЗ, санитарно-эпидемиологической службы (СЭС), Фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС) и других ключевых организаций длительный отпуск для работы над стратегией и дало гарантии на восстановление их на прежние должности, и осуществлялся в открытой и прозрачной форме с полным вовлечением доноров-партнеров. Процесс происходил на фоне сложной социальной и политической ситуации, в том числе неожиданных изменений в руководящем составе МЗ в начале 2005 года, восстаний в марте и июне, отстранения от должности Президента Акаева, восстановления политической стабильности в июле и вытекающей из всего этого реформы структуры правительства Кыргызстана. Эти события проверили способность Министерства руководить процессом реформ и способность донорского сообщества реагировать единогласно – оба этих фактора являются предусловиями для результативного широко-секторального подхода (SWAp) – и подтвердили готовность сектора здравоохранения Кыргызстана к широко-секторальному подходу. В общих чертах, задачей программы «Манас таалими» является «улучшение состояния здоровья посредством создания эффективной, комплексной и интегрированной системы предоставления индивидуальных услуг и услуг общественного здравоохранения, а также посредством повышения ответственности каждого гражданина, семьи, общества и органов государственного управления за здоровье каждого человека и общества в целом». Она включает в себя ряд действий, направленных на повышение доступа, финансовой защиты, экономической эффективности, справедливости, прозрачности, отзывчивости и эффективности фидуциарной деятельности в секторе здравоохранения Кыргызстана. 4 К стратегии «Манас таалими» прилагается План работ (ПР) на пять лет, программа расходов сектора на пять лет и Среднесрочный прогноз бюджета (ССПБ), а также перечень индикаторов для мониторинга деятельности сектора. Это послужит основой для финансирования донорами инвестиционных и текущих расходов, и попыток по осуществлению мониторинга эффективности деятельности сектора. 2. Обоснование Первый и второй проекты по реформированию сектора здравоохранения, финансируемые Всемирным Банком, использовали традиционную структуру реализации проекта с самостоятельным отделом по реализации проекта (ОРП). Второй проект по реформированию сектора здравоохранения отделил фидуциарные и административные функции от технических функций, создав два самостоятельных, но связанных между собой, отдела: ОРП для осуществления административной и фидуциарной работы и технический координационный отдел (ТКО) для координаторов компонентов и технических вопросов. В «Манас Таалими» фидуциарные и технические функции будут интегрированы в системы и структуры сектора здравоохранения страны. Такой механизм – с координацией политики на высшем уровне и интеграцией фидуциарных функций с фидуциарными системами сектора здравоохранения и техническими решениями, принимаемыми техническими отделами Минздрава является эволюцией с модели ОРП/ТКО, использованной в проекте «Здравоохранение 2», и отвечает широко- секторальному подходу, который был использован для разработки «Манас Таалими». Статьи Соглашения1 устанавливают фидуциарную ответственность Банка, гарантирующую то, что средства, выделяемые банком странам-участникам, используются только на обозначенные цели, и при этом уделяющую должное внимание экономии и эффективности. Политика банка требует, чтобы заемщик (или получатель грантовых средств банка) и реализующие проект субъекты «поддерживали системы финансового менеджмента – включая бухучет, финансовую отчетность и системы аудита – отвечающие требованиям Всемирного Банка по предоставлению достоверной и своевременной информации о ресурсах и расходах проекта»2. В 1998 г. банк установил требование, по которому механизмы финансового менеджмента новых проектов должны оцениваться до того, как проект будет представлен Совету на одобрение. Аналогично, политика Банка требует, чтобы у реализующих организаций имелся соответствующий потенциал для выполнения закупки товаров, деятельности и услуг, включенных в проект, а также определяет ответственность персонала банка за проведение оценки имеющегося потенциала и механизмов закупки с целью обеспечения их соответствия сложности реализации проекта.3 Соответственно, и так как «Манас Таалими» будут осуществляться через фидуциарные системы сектора, требуется оценка этих фидуциарных систем сектора здравоохранения. Данная фидуциарная оценка имеет двойную цель: (i) определить фидуциарное доверие, которое может быть возложено на механизмы финансового менеджмента, закупок и внутреннего контроля этих организаций как субъектов, осуществляющих закупки и/или отчитывающихся за использование аккумулированных средств; и (ii) оценить механизмы 1 См. Статьи Соглашения IBRD, Статья III, Разделы 4 и 5, и Статьи Соглашения IDA, Статья V, Раздел 1. 2 См. Операционные принципы (ОП)10.02, раздел 1, Финансовый менеджмент 3 См. Операционные принципы (ОП)11.00 5 финансового менеджмента, закупок и внутреннего контроля организаций, реализующих «Манас Таалими», с целью выработки рекомендаций по повышению потенциала этих организаций в кратко-, средне- и долгосрочный периоды. Таким образом, данная ФОСЗ подкрепляет два аспекта: (a) фидуциарные обязанности Банка через определение сильных и слабых сторон механизмов финансового менеджмента и закупок в этих организациях для оценки и управления рисками, связанными с использованием средств Банка; и (b) цель разработки «Манас Таалими» путем выработки общего понимания Правительством, Банком и участвующим в «Манас Таалими» донорами фидуциарных рисков, связанных с механизмами финансового менеджмента и закупок, для разработки и реализации соответствующих программ по построению потенциала. ФОСЗ не является аудитом. Она не предназначена для и не дает гарантии по конкретным вопросам использования, к которым будут применяться средства бюджета, Банка или доноров. 3. Область охвата В соответствии с Концептуальным документом ФОСЗ от 28 июня 2005 г., область охвата ФОСЗ была предопределена, главным образом, ссылкой на материальность организаций, фидуциарные системы и потоки средств между этими организациями в отношении фидуциарных систем для реализации и финансирования «Манас Таалими». Бюджет текущих расходов «Манас Таалими» на 2006 год без включения донорских средств в соответствии с административными и программными классификациями, а также бюджет капитальных инвестиций с включением донорского финансирования, представлены в Приложении G.1. Институты и потоки средств, включенные в эти бюджеты, представлены в форме диаграммы в Приложениях G.2 и G.3. Соответственно, фидуциарная оценка содержит следующие аспекты: • Фидуциарные структуры институтов – Министерство здравоохранения, Фонд обязательного медицинского страхования и его территориальные управления, а также выборку поставщиков медицинских услуг. • Фидуциарные системы – распределение средств сектора здравоохранения среди институтов сектора здравоохранения, системами расходов сектора здравоохранения и системами закупок. Более того, были изучены вопросы, поднятые проведенной в стране фидуциарной диагностикой, и последствия их воздействия на сектор здравоохранения. 4. Рамки фидуциарной оценки Рамки фидуциарной оценки, которых придерживалась данная ФОСЗ, соответствуют Фидуциарным механизмам для широко-секторальных подходов (SWAps): Инструкции для персонала (22 ноября, 2002 г.), изданным секторальными Советами Всемирного Банка по финансовому менеджменту и закупкам. Краткое изложение этих требований представлено в Приложении G.7. 6 B. КРАТКОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ФИДУЦИАРНЫХ РИСКОВ И АССОЦИИРУЕМЫЕ МЕРЫ ПО ИХ СНИЖЕНИЮ И ПОСТРОЕНИЮ ПОТЕНЦИАЛА В данном разделе представлены фидуциарные проблемы и риски, связанные с механизмами финансового менеджмента и закупок институтов сектора здравоохранения, участвующих в программе «Манас Таалими», наряду с рекомендациями по разрешению этих проблем и рисков. Рекомендации представлены в виде безотлагательных действий по снижению риска, которые следует выполнить до начала внедрения «Манас Таалими», а также долгосрочных мер по построению потенциала. Некоторые из этих фидуциарных проблем и рисков можно напрямую отнести к фидуциарным системам сектора здравоохранения и, следовательно, они попадают под непосредственное воздействие соответствующих институтов сектора здравоохранения. Однако, остальные фидуциарные риски имеют отношение к общим фидуциарным системам страны и, следовательно, не находятся под непосредственным влиянием сектора здравоохранения. Соответственно, выводы и рекомендации ФОСЗ представлены в разбивке по проблемам в стране и проблемам в секторе здравоохранения с целью обеспечения более легкого определения. Рекомендации, сделанные на уровне страны, которые вытекают из ФОСЗ, или были уже определены в других аналитических изучениях, и теперь уже подкреплены ФОСЗ, представлены в Приложении G.7 7 Данные / Проблема Последствия / Риски для «Манас Меры по снижению рисков для Меры по построению потенциала в Таалими», связанные с внедрением «Манас Таалими», связанных с процессе внедрения «Манас Таалими» внедрением 1. Проблемы в стране Формирование бюджета. Процесс Программа «Манас Таалими» может Партнеры «Манас Таалими» будут МЗ будет продолжать практику ССПБ с формирования бюджета остается быть не синхронизирована с фокусировать внимание на бюджете целью обучения персонала и фрагментированным, с тремя Годовым бюджетом. «Манас Таалими» на программной рационализации подготовки годового параллельными процессами в разработке основе. Годовой бюджет приводится бюджета на программной основе. (В бюджета. Ежегодное формирование и будет приводиться в соответствие с процессе реализации). бюджета превалирует над составлением бюджетом на программной основе бюджета на программной основе. (см. МЗ/Фондом ОМС. (В процессе Необходимо завершить программу, D.1) реализации) инициированную МЗ и ФОМС в 2004 году, для внедрения прочной системы бухучета, основанной на методе начислений, и финансовой отчетности, которая может объединить ключевые бухгалтерские проверки, консолидировать затраты сектора здравоохранения, а также отражать и отчитываться по основной управленческой информации по всем организациям сектора здравоохранения. (Среднесрочный период) Исполнение бюджета. Исполнение Недостаточные средства могут быть МЗ и ФОМС будут готовить Не имеет отношения бюджета подрывается отсутствием предоставлены для реализации квартальные финансовые отчеты по доверия бюджету и невозможностью программы «Манас Таалими». исполнению бюджета «Манас прогнозирования наличия средств для Таалими» на программной основе. осуществления расходов Предполагается, что годовой бюджет министерствами и отделами, будет исполняться в полной мере в производящими затраты. (см. D.1) соответствии с согласованными целевыми показателями. Будет изучено влияние проблем, связанных с исполнением бюджета, на реализацию программы. (В процессе реализации) Бухучет и финансовая отчетность. Вероятно, что сведения по расходам Минздрав должен подготовить и Необходимо завершить программу, Хотя бюджетные организации готовят сектора здравоохранения до предоставить проект Операционного инициированную МЗ и ФОМС в 2004 модифицированные финансовые отчеты, сегодняшнего дня занижались. руководства по программе «Манас» году, для внедрения прочной системы основанные на методе начислений, Следовательно, может получиться на рассмотрение Всемирному Банку бухучета, основанной на методе 8 Данные / Проблема Последствия / Риски для «Манас Меры по снижению рисков для Меры по построению потенциала в Таалими», связанные с внедрением «Манас Таалими», связанных с процессе внедрения «Манас Таалими» внедрением подготовка консолидированных так, что выделяемые донорами в вместе с форматами отчета: (К начислений, и финансовой отчетности, финансовых отчетов и мониторинг рамках широко-секторального переговорам) которая может объединить ключевые выполнения бюджета осуществляются на подхода дополнительные средства бухгалтерские проверки, основе кассового метода. Таким образом, будут использованы для погашения ФОМС должен предоставить консолидировать затраты сектора неоплаченные задолженности и расходы существующих долгов вместо экспериментальные отчеты по здравоохранения, а также отражать и сектора здравоохранения остаются увеличения затрат на согласованные расходам на Программу отчитываться по основной неясными. (см. D.1) приоритеты программ государственных гарантий и управленческой информации по всем здравоохранения. Дополнительную программу ОМС за организациям сектора здравоохранения. 6 месяцев, завершающихся в июне (Среднесрочный период). Эта 2005 г., в программном формате: (Ко деятельность не предусматривает ни времени проведения оценки) разработку новых политик бухгалтерского учета, ни реализации МЗ и МФ должны подтвердить, что системы бухучета методом начисления отчеты по расходам сектора по всему правительству. Оба вида здравоохранения будут представлены деятельности потребуют как Банку в программном формате: (К существенных ресурсов, так и переговорам) значительных сроков, ктороые выходят за рамки тех, которые предусмотрены в «Манас Таалими», а также значительных вкладов и консультаций, который выходят за рамки только сектора здравоохранения. Скорее всего, программа предусматривает внедрение относительно простого и дешевого способа автоматизации существующего процесса и добавление программного бюджета, используя широко распространенный пакет коммерческого программного обеспечения для МСП – «Бухгалтерия 1C», которая уже определена как подходящая для этой цели. Это сэкономит время, которое в настоящее время каждое медицинское учреждение тратит на бухгалтерский учет (в настоящее время они вручную подготваливают 32 набора финансовых отчетов каждый квартал) и значительно облегчит процесс консолидации (каждое 9 Данные / Проблема Последствия / Риски для «Манас Меры по снижению рисков для Меры по построению потенциала в Таалими», связанные с внедрением «Манас Таалими», связанных с процессе внедрения «Манас Таалими» внедрением медицинское учреждение представляет свои данные на бумаге в ТУ ФОМС). Термин «модифицированный бухучет по методу начисления» используется для того, чтобы дать ссылку на существующие положения по бухучету по методу начисления в КР, скорее чем на внедрение бухучета по методу начисления в соответствии с международными стандартами IPSAS или аналогичные рамки измерения. Внешний аудит. В настоящее время Будет отсутствовать заверение Получить соглашение от Института Не имеет отношения отсутствуют четкие механизмы третьей стороны по использованию высшего аудита Кыргызстана, внешнего аудита «Манас Таалими». (см. программных расходов. Счетной палаты, о приемлемых Ошибка! Источник ссылки не найден.) механизмах внешнего аудита. (К переговорам) У Института высшего аудита Заверение независимой третьей Реализовать механизм «твиннинга» Проект предусматривает мехазм Кыргызстана, Счетной палаты, слабый стороны по использованию между Счетной палатой и опытными «твиннинга» для Счетной Палаты с потенциал. (см. D.1 и D.2) программных расходов будет аудиторами (Согласовать к высшим институтом аудита, имеющим слабым. переговорам) репутацию, чтобы она проводила необходимые аудиты финановых Потребовать, чтобы опытные отчетов. Как ожидается, механизмы аудиторы проводили ежегодный «твиннинга» будут способствовать Операционный анализ программы усилению технического потенциала СП «Манас Таалими» с фокусом на для проведения финансовых аудитов, и основные области фидуциарных усовершенствованию методики и рисков. (Согласовать к переговорам) практики проведения аудитов. Государственная комиссия по государственным закупкам и Опреационный анализ, проведенный материальным запасам (ГКГЗМЗ) независимой профессиональной продолжит обучать персонал СП аудиторской компанией позволит вновь проведению анализа после созданным отделам внутреннего аудита осуществления закупок. СП и изучить методику и процессы. ГКГЗМЗ было предложено участие банковских надзорных миссий по закупкам в проведении анализов после осуществления закупок. (В 10 Данные / Проблема Последствия / Риски для «Манас Меры по снижению рисков для Меры по построению потенциала в Таалими», связанные с внедрением «Манас Таалими», связанных с процессе внедрения «Манас Таалими» внедрением процессе реализации) Социальный фонд. Ежемесячно Ресурсы, которые должны Ожидается, что годовые бюджеты Не имеет отношения Соцфонд переводит собранные предоставляться сектору будут исполняться в полной мере в поступления на медицинское здравоохранения, возможно не соответствии с согласованными страхование в ФОМС. В прошлом, у поступают в сектор здравоохранения. целевыми показателями. Соцфонда имелись задолженности, но Предусматривается ежемесячный предполагается, что сейчас они Отсутствие всесторонности бюджета совместный мониторинг исполнения существенно сократились. Отсутствует подрывает эффективность бюджета финансирующими независимая проверка сумм, распределения и прозрачность организациями с предполагаемым перечисленных Соцфондом. (см. F.1, E.2) средств государственного сектора. индексом бюджетного отклонения в государственных затратах на Административный бюджет Фонда ОМС здравоохранение менее 5 процентов. финансируется и обговаривается (В процессе реализации) напрямую с Соцфондом и не включается в общий бюджет. (см. D.1) Законодательные и регулятивные Отсутствие нормативных документов МЗ будет руководить подготовкой Положения по реализации, типовые рамки закупок. После принятия нового по реализации создает риск документов подачи предложений на документы подачи предложений, закона о государственных закупках в неверного истолкования закона при участие в торгах для использования разработанные ГКГЗМЗ, и Операционное 2004 году появилась необходимость использовании различными субъектами сектора здравоохранения, руководство Программы, разработанное разработки нормативных документов по субъектами, осуществляющими осуществляющими закупки. Это при поддержке оплачиваемого из PHRD- реализации и типовых документов закупки. будет сделано на основе типовых гранта консультанта будут подачи предложений на участие в торгах, документов, разработанных ГКГЗМЗ. использоваться в качестве учебных что поможет исполнению закона на При отсутствии типовых документов Шаблоны документов подачи материалов для обучения персонала практике. (см. D.2) подачи предложений на участие в предложений будут включены в организаций сектора здравоохранения, торгах субъекты, осуществляющие Операционное руководство участвующих в государственных закупки, продолжают использовать Программы и должны будут закупках. На всем протяжении «Манас устаревшую версию, разработанную использоваться в обязательном Таалими» будут охвачены национальный под прежний закон от 1999 года, что порядке всеми субъектами сектора и местный уровни, что будет искажает практику закупок и здравоохранения, осуществляющими способствовать наращиванию потенциала зачастую ведет к нарушениям нового закупки. всего сектора (В процессе реализации). закона о государственных закупках. (К дате вступления в силу – начало 2006 г.) Мероприятия по закупкам и Ограниченный бюджет В дополнение к существующей Введение обычной практики размещения рыночная практика. Стандарты государственных организаций может практике Бюллетеня закупок все электронных рекламных объявлений с рекламных процедур находятся на препятствовать использованию объявления на тендеры (на товары и раскрытыми условиями конкурса, а также неадекватном уровне. Бюллетень Бюллетеня для объявления услуги) и отбор консультантов будут результатов о заключении контрактов на государственных закупок (ГКГЗМЗ) предстоящих бизнес возможностей, публиковаться в специально вебсайтах закупающих субъектов будет взыскивает плату с государственных что ограничит конкуренцию. отведенных разделах вебсайтов способствовать развитию 11 Данные / Проблема Последствия / Риски для «Манас Меры по снижению рисков для Меры по построению потенциала в Таалими», связанные с внедрением «Манас Таалими», связанных с процессе внедрения «Манас Таалими» внедрением организаций за размещение объявлений МЗ/ФОМС. Более того, объявления о соответствующего институционального по тендерам и не размещает полное Отсутствие полного текста международных тендерах и отборе поведения и корпоративной этики, сообщение (рекламное объявление) (см. объявления влияет на прозрачность, консалтинговых фирм будут продвигая общую тенденцию D.2 и C.5) так как ключевые условия размещаться в публикации ООН прозрачности на всех ступенях процесса конкуренции не раскрываются. “Business Development” (бесплатно). закупки (В процессе реализации). Планирование закупок. Планирование Отсутствие связи между практикой МЗ должно внедрить многолетний Обучить фидуциарный персонал на ежегодной основе не оставляет места планирования на год и потребностью план закупок, связанный с Планом МЗ/ФОМС надлежащему планированию для многолетних контрактов и не имеет в многолетних контрактах (особенно работ (К переговорам – завершить и синхронизации планов закупок с связи с составлением бюджета на в случае контрактов по технической план на 1ый год) бюджетом сектора на программной программной основе (см. D.2 и C.5) помощи). основе – при поддержке консультантов, оплачиваемых и гранта PHRD и/или первого года плана работ (2005-2006 гг.) Организация и кадровое обеспечение Отсутствие занимающейся закупками МЗ/ФОМС должны включить отдел МЗ/ФОМС создадут кадры из закупок. Закон требует, чтобы каждый команды (или отдельный отдел или по закупкам в новую квалифицированного и обученного субъект, осуществляющий закупки, команда в управлении финансов) в организационную структуру (Ко персонала, способного администрировать назначил отдел, отвечающий за функцию МЗ/ФОМС подвергает сомнению их времени оценки), назначить и/или закупки сектора независимо от закупок, однако в реализации этого способность управлять значительно нанять необходимый персонал и источников финансирования. Обучение требования не было достигнуто возросшим объемом работы по сделать его функциональным (К дате будет проводится за счет технической существенного прогресса. администрированию закупок вступления в силу) помощи (Консультант/советник по инвестиционных расходов, вопросам закупки), посещения Постановление правительства о запланированных в рамках «Манас МЗ введет в действие практику специализированных учебных курсов и постоянных тендерных комиссиях Таалими». специальных тендерных комиссий из анализа результатов аудита фактических остается в силе, что создает возможность пула специалистов сектора, закупок и рекомендаций. (Среднесрочный сговора, коррупции, незаконных Постоянные тендерные комиссии прошедших обучение в ГКГЗМЗ. период) альянсов и конфликта интересов (см. создают возможность сговора, Операционное руководство D.2, C.5, E.1) коррупции, незаконных альянсов и Программы будет содержать конфликта интересов. инструкции для членов тендерных комиссий и формы раскрытия информации. 2. Проблемы в секторе Потоки ресурсов. На основе изменений В виду отсутствия официального Получить официальное согласие от Не имеет отношения в законодательстве и с целью отражения соглашения на использование МФ и МЗ на использование обязательств по реализации «Манас пересмотренной схемы потоков пересмотренной схемы потоков Таалими» была разработана и средств появляется риск задержки в ресурсов согласована пересмотренная схема реализации. (Ко времени проведения оценки) потоков как для текущих, так и для инвестиционных расходов. Эта МЗ и МФ должны делегировать 12 Данные / Проблема Последствия / Риски для «Манас Меры по снижению рисков для Меры по построению потенциала в Таалими», связанные с внедрением «Манас Таалими», связанных с процессе внедрения «Манас Таалими» внедрением пересмотренная схема еще не была полномочия Фонду ОМС в утверждена официально (см. F.1) отношении потоков средств ТУ ФОМС (К 1 января 2006 г.) Включить согласованную схему передачи ресурсов в Операционное руководство Проекта (К переговорам) Всемирный банк и, возможно, другие Есть риск, что выделяемые для Запросить ежегодное аудиторское Не имеет отношения доноры предоставят средства для бюджетного аккумулирования подтверждение того, что выделяемые бюджетного аккумулирования. (см. средства не дойдут до бюджета. для бюджетного аккумулирования Ошибка! Источник ссылки не найден.) средства были действительно получены бюджетом. Различные доноры еще не договорились Наблюдается недостаток Необходимо будет заключить Не имеет отношения о финанировании, которое будет определенности относительно Меморандум о взаимопонимании предоставлено для финансирования имеющегося в распоряжении между правительством и донорами. «Манас Таалими». (см. Ошибка! донорского финансирования (К переговорам) Источник ссылки не найден.) программ и, следовательно, невозможность завершить дизайн В период реализации программы программы «Манас Таалими». правительство и финансирующие Доноры еще не согласовали модальности организации будут встречаться на для перечисления своих средств (на Если кто-то из доноров решит майском и сентябрьском саммитах по бюджетное аккумулирование или выделять средства через здравоохранению для обсуждения внебюджетное параллельное внебюджетное параллельное результатов прошедшего года и финансирование). Механизмы финансирование, могут возникнуть согласования выплат на реализации внебюджетного задержки в реализации программы, последующий год. Не предполагается финансирования не разработаны. (см. вытекающие из потребности условий для выплат, хотя уровень Ошибка! Источник ссылки не найден.) создания соответствующих выплат будет регулироваться механизмов реализации. ежегодно, основываясь на деятельности сектора и полноты исполнения бюджета в соответствии с согласованными целевыми показателями. (В процессе реализации). Бухучет и отчетность. Сотрудники В настоящее время руководство не МЗ должно подготовить и Будет предоставлена техническая бухучета в МЗ и Фонде ОМС составляют может проанализировать ключевую представить проект Операционного помощь на обучение персонала бюджет, осуществляют экономический финансовую информацию с целью руководства Программы вместе с современным методам управленческого анализ, ведут бухучет и отчетность надлежащей оценки влияния форматами отчета для анализа учета. (Краткосрочный период) 13 Данные / Проблема Последствия / Риски для «Манас Меры по снижению рисков для Меры по построению потенциала в Таалими», связанные с внедрением «Манас Таалими», связанных с процессе внедрения «Манас Таалими» внедрением механически согласно политики сектора здравоохранения и Всемирному банку (К переговорам) регламентированной основы (см. D.1) реформы. Отчетность на центральных уровнях все Мониторинг программных расходов МЗ должно подготовить и Необходимо завершить программу, еще остается сильно фрагментированной будет невозможен. предоставить проект Операционного инициированную МЗ и ФОМС в 2004 и основывающейся на источнике руководства Программы вместе с году для внедрения прочной системы финансирования без осуществления Отсутствие основных механизмов форматами отчета для обзора IDA: (К бухучета, основанной на методе консолидации, необходимой для контроля бухгалтерской переговорам) начислений, и финансовой отчетности, рассмотрения всего сектора. (см. E.1, E.2 документации может привести к которая может объединить ключевые и D.1) неполной бухгалтерской ФОМС должен предоставить бухгалтерские проверки, документации и некорректному экспериментальные отчеты по консолидировать затраты сектора Система бухучета МЗ рудиментарна и не предоставлению финансовой расходам на Программу здравоохранения, а также отражать и дает возможности быстрой подготовки отчетности, которая служит основой государственных гарантий и отчитываться по основной консолидированных финансовых отчетов для принятия ключевых Дополнительную программу ОМС за управленческой информации по всем по сектору здравоохранения и ключевых управленческих решений. 6 месяцев, завершающихся в июне организациям сектора здравоохранения. финансовых индикаторов. (см. E.1 и 2005 г., в программном формате: (Ко (Среднесрочный период) Ошибка! Источник ссылки не найден.) В заполняемых вручную системах времени проведения оценки) бухучета имеет место существенное Бухгалтерская документация МЗ и дублирование усилий с вытекающей МЗ и МФ должны подтвердить, что других организаций сектора отсюда неопределенностью отчеты по расходам сектора здравоохранения ведется вручную, при относительно точности и здравоохранения будут представлены этом определенные базовые проверки достоверности информации. в Банк в программном формате: (К этих документов не проводятся. (см. E.1) переговорам) Зарплаты могут быть неверно Бухгалтерская документация Фонда рассчитаны и выплачены (недо- или МЗ и МФ должны ввести основные ОМС представляет собой комбинацию переплата). механизмы контроля первичной и ручной и компьютеризированной систем вторичной бухгалтерской бухучета. (см. E.2) Невозможно быстро определить документации, в том числе ведомость неуплаченные суммы, подлежащие по зарплате и заключение Системы заработной платы зачастую выплатам по уже заключенным контрактов, и документально заполняются вручную и испытывают контрактам. включить их в Операционное недостаток в определенных ключевых руководство Программы механизмах контроля. (см. F.3) Неуплаченные по контрактам суммы (Краткосрочный период) могут быть неверно рассчитаны и Слабый мониторинг заключения выплачены (недо- или переплата). контрактов (см. F.3) Закупки МЗ осуществляет один Имеется неуместное разделение В структуре МЗ следует создать Для МЗ необходимо разработать специалист из отдела бухучета и обязанностей организаций такой отдел по закупкам и назначить в этот надлежащие правила по финансовому 14 Данные / Проблема Последствия / Риски для «Манас Меры по снижению рисков для Меры по построению потенциала в Таалими», связанные с внедрением «Манас Таалими», связанных с процессе внедрения «Манас Таалими» внедрением отчетности. (см. E.1) величины в том, что персонал, отдел специалистов по закупкам. (К менеджменту и закупкам и дать их осуществляющий закупки и переговорам) подробное описание в Операционном заключающий контракты, не руководстве Программы. отвечают также за ведение учета за (Краткосрочный период) этими операциями. Внутренний аудит. В настоящее время Базовая основа контроля очень Включить отделы внутреннего Создать функции внутреннего аудита во функции внутреннего аудита во всех слабая. Сопряженная с отсутствием аудита в новые организационные всех значимых организациях сектора организациях сектора здравоохранения сильной аудиторской функции она структуры МЗ и ФОМС. (К здравоохранения и обучить их отсутствуют, так же как отсутствует создает риск того, что фидуциарные переговорам) внутреннему аудиту. (Среднесрочный практика периодического анализа систем и операционные процедуры и период) и процедур. (см. D.1, E.1 и E.2) механизмы контроля могут Обучить исполнителей функции применяться не так, как было внутреннего аудита в МЗ и ФОМС Расширить функции внутреннего аудита запланировано, и средства могут не методам внутреннего аудита. МЗ и ФОМС и включить аудит использоваться в соответствии с (Краткосрочный период) медицинских учреждений, которые целями экономии, эффективности и финансируются через них. другими целями, для которых они Требовать выполнения ежегодных (Краткосрочный период) были предназначены. операционных анализов программы «Манас Таалими» с фокусом на основные области фидуциарных рисков. (Согласовать к переговорам) Организационная структура функции Имеющаяся структура и персонал по Создать отдел по закупкам и До Даты вступления в силу будут закупок. Имеющаяся организационная закупкам не пригодны для принятия назначить/нанять как минимум 3 разработаны индивидуальные учебные структура МЗ не имеет отдела по донорского финансирования, сотрудников в МЗ (для товаров, услуг планы для персонала МЗ/ФОМС по закупкам и/или соответствующего выделяемого на инвестиционные и ТП) и 2 сотрудников в ФОМС (для закупкам, которые будут внедрятся в персонала для управления расходы. ТП и обучения) для течение всего периода реализации для деятельностью по закупкам, объем администрирования закупок в рамках поддержания критической массы которых возрос в рамках инвестиционной программы. (К обученных специалистов. Обучение на инвестиционной программы «Манас переговорам) рабочем месте по проведению Таалими» (E.1) международных тендеров и отбору консалтинговых фирм будет организовано с помощью международного консультанта/советника по вопросам закупок. Проблемы коррупции Нецелевое использование средств. Существует риск того, что программа В программу включены несколько Не имеет отношения Средства могут не использоваться в здравоохранения может пострадать мер по смягчению риска, такие как соответствии с целями экономии, как результат нецелевого независимое предварительное 15 Данные / Проблема Последствия / Риски для «Манас Меры по снижению рисков для Меры по построению потенциала в Таалими», связанные с внедрением «Манас Таалими», связанных с процессе внедрения «Манас Таалими» внедрением эффективности и другими целями, для испольвзоаяни или растраты средств. подтверждение со стороны которых они были предназначены. казначейства, прежде чем осуществить выплаты по бюджетным статьям, операционного анализа, который должен проводиться независимым аудитором, строгих анализов закупок, независимого и отдельного аудита закупок, предявив требование увеличенного раскрытия информации для общественности о проектной деятельности, усиленного механизма рассмотрения жалоб, набора санкций и мер, которые будут применяться в случае выявления коррупции. 16 C. ВЫВОДЫ И КРАТКОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ФИДУЦИАРНЫХ МЕХАНИЗМОВ РЕАЛИЗАЦИИ «МАНАС ТААЛИМИ» 1. Краткое изложение фидуциарной оценки4 Реализация «Манас Таалими» будет осуществляться используя и полагаясь на существующие в секторе здравоохранения республики системы финансового менеджмента и закупок в максимально возможной степени. Дополнительные системы и проверки будут вводится только там, где это необходимо, для снижения связанных с этими системами рисков. Оценка фидуциарных механизмов «Манас Таалими» была проведена данной Фидуциарной оценкой сектора здравоохранения (ФОСЗ), целью которой было (i) определить фидуциарное доверие, которое может быть возложено на механизмы финансового менеджмента, закупок и внутреннего контроля этих организаций как субъектов, осуществляющих закупки и/или отчитывающихся за использование аккумулированных средств; и (ii) оценить механизмы финансового менеджмента, закупок и внутреннего контроля организаций, реализующих «Манас II», с целью выработки рекомендаций по повышению потенциала этих организаций в кратко-, средне- и долгосрочный периоды. В ОФОС было отмечено, что в использовании государственных ресурсов имеется фидуциарный риск от средней до высокой степени при учете отсутствия планирования денежных средств, ведущего к отсутствию предсказуемости у линейных министерств в реализации утвержденного бюджета, слабым институциональным механизмам для оценки эффективности бюджетной функции, неудовлетворительной структуре отчетности для государственных предприятий, слабому внешнему аудиту и низкому потенциалу законодательной власти в обеспечении эффективного парламентского надзора за исполнительной властью. Однако, в ОФОС также было отмечено, что в Кыргызской Республике созданы базовые организации и законодательная структура и что проблема сейчас заключается в наращивании необходимого потенциала для реализации и исполнения существующих законов и положений. Выводы ФОСЗ во многом совпадают с выводами ОФОС и предлагают ряд безотлагательных мер по снижению фидуциарного риска в направлениях, отмеченных в ОФОС, и других диагностиках ГФМ, а также реагируют на проблему, указанную в ОФОС, предлагая долгосрочные мероприятия по наращиванию потенциала. Подробности по структуре финансового менеджмента «Манас Таалими» представлены далее в разделе 3 ниже. Оценка систем закупок (проведенная как часть ФОСЗ) сделала вывод о том, что существующие в стране системы закупок имеют относительно адекватную законодательную основу. Новый закон о государственных закупках, основанный на UNCITRAL (вступивший в силу 24 мая 2004 г.), включил большинство рекомендаций СООЗ (24 декабря 2002 г.). Новый закон ввел значительные усовершенствования в аспекты прозрачности, экономии и эффективности государственных закупок, добавил процедуры для выбора услуг консультантов, он полностью соответствует приемлемым международным стандартам и, по большей части, соответствует инструкциям Всемирного Банка по закупкам. Однако, институциональные возможности осуществляющих закупки субъектов всех уровней нуждаются в существенном развитии потенциала, для чего потребуются время, средства и долгосрочная приверженность лиц, принимающих 4 Данный раздел формирует основу раздела D3, Краткое содержание фидуциарной оценки, документа Всемирного Банка по оценке выполнения проекта. 17 решения, по поддержке этого процесса. Сектор здравоохранения не является исключением. Потенциал закупок на уровне сектора слабый и недостаточно развитый, что, главным образом, обусловлено ограниченным опытом в области закупок с учетом того, что бюджет обычно выделяет очень ограниченный объем средств на капиталовложения; в бюджете едва хватает средств на финансирование текущих расходов. До сих пор, практически все инвестиционные затраты покрывались за счет финансирования доноров с соблюдением процедур закупок доноров. Проблема потенциала будет решаться посредством всестороннего плана наращивания потенциала, который будет финансироваться как часть программы «Манас Таалими». Общие результаты ФОСЗ в целом соответствуют тем, которые были изложены в ОФОС и СООЗ, и приходят к заключению, что финансовый менеджмент и закупки в секторе здравхоохранения слабые. Оценка делает вывод, что сущесвтует выская степень риска в финансовом менеджменте, что требует принятия ряда немедленных мер по смягчению фидуциарного риска для получения разумных заверений в отношении фидуциарных функций (см. раздел 6 для подробной информации) и долгосрочных мер по наращиванию устойчивого потенциала в секторе здравоохранения в частности (см. Таблицу в Разделе B) и государственном секторе в целом (см. G7 для рекомендаций на уровне страны). Немедленные меры по смягчению риска, хотя они и способствуют снижению фидуциарного риска до приемлемого уровня, не устранят всех рисков, принимая во внимание существование слабой системы государственного финансового менеджмента и широко распространенную коррупцию в стране. Необходимо будет проводить непрерывный мониторинг фидуциарных рисков посредством проведения регулярных анализов ежеквартальных отчетов по финансовому менеджменту и закупках по проекту, отчетов по финансовому аудиту и писем к руководству, отчетов по операционнм аудитам, отчетов по аудиту закупок, и осуществлять периодический надзор на проектом на местах. Если такой анаилз укажет на увеличенный риск, или на случаи нецелевого использования средств, Банк воспользуется правом запросить Правительство назначить судебного аудитора, приемлемого для Банка, чтобы расследовать такие случаи, и принять другие соответствующие действия. Также здесь стоит повторить еще раз, что Банк оставляет за собой право проанализировать и откорректировать, в консультациях с другими донорами, суммы траншей периодически выделяемых в течение года. В завершении, сочетание немедленных мер по смягчению риска, интенсивный надзор со стороны Банка, и предпринимаемые санкции предоставляют приемлемые рамки для управления фидуциарными рисками. Комплексная основа снижения риска была разработана в рамках ФОСЗ и будет обсуждена и пордтверждена во время проведения переговоров по проекту. Предлагаемые действия по снижению риска включают в себя безотлагательные меры по снижению фидуциарного риска для реализации «Манас Таалими» и более долгосрочные мероприятия по построению потенциала с целью усиления потенциала управления финансами и закупками в секторе здравоохранения для достижения устойчивого воздействия. Обобщенный анализ рисков, присущих различным компонентам фидуциарных механизмов программы, приведен в таблице ниже: Риск Меры по смягчению риска Рейтинг риска Фидуциарные риски Реализующее ведомство. Потенциал Разработан набор инициатив по наращиванию H реализации слабый;и при этом МЗ/ФОМС потенциала, предназначенный для улучшения необходимо будет осуществлять потенциала по финансовому менеджменту и 18 Риск Меры по смягчению риска Рейтинг риска координацию с несколькими закупкам МЗ /ФОМС, некоторые из которых бюджетными подразделениями по всей осуществляются в первую очередь, чтобы стране. обеспечить адекватный потенциал на раннем этапе реализации проекта. Поток средств. Существует риск, что Риск задержек и отклонений потоков объединенных H денежные средства будут задерживаться, ресурсов смягчается регулярной отчетностью и или направляться на другие статьи, или интенсивным мониторингом, включая ежегодные подлежать нормированию со стороны операционные аудиты для анализа рамок Казначейства. внутреннего контроля. Необходимо будет установить стандарты обслуживания, которые будут периодически контролироваться, чтобы выявлять задержки. Штат. Сотрудники бухгалтерии могут не Количество сотрудников адекватно, но потребует H справиться с ожидаемыми сложными значительного обучения по современным системам задачами, также отсутствует мотивация бухучета и отчетности, как часть инициативы по для эффективной работы. наращиванию потенциала. Сотрудников необходимо обеспечить соответствующим оборудованием, таким как компьютеры, и необходимо предоставить другие нематериальные стимулы, такие как признание значительных достижений. Политики и процедуы бухучета могут Политики и процедуры бухучета документируются в S не соблюдаться ОРП и будут предоставлены сотрудникам. Будет создана функция внутренного аудита для мониторинга соблюдения. Внутренний аудит. Существует риск, что В процессе реализации, как МЗ, так и ФОМС H функция внутреннего аудита, которая создадут функции внутреннего аудита. Будет будет создана, может быть неэффективна, предоставлена техническая помощь для обучения и или будет подвергаться манипуляциям со предоставления оборудования для функций стороны исполнительных лиц. внутреннего аудита в соответствии с современными методами осуществления внутреннего аудита. Назначение сотрудников внутреннего аудита должно осуществляться на основе заслуг, технических навыков и честности. ТЗ и краткий список кандидатов должен рассматриваться Банком. Внешний аудит будет использоваться для компенсации низкого потенциала, пока в рамках SWAp будет развиваться функция внутреннего аудита. Внешний аудит. Слабый потенциал Потенциал Верховных институтов аудита (Счетная H внешнего аудита может вызвать задержки палата) будет уеркпляться посредством механизма в проведении аудита и/или проведение «твиннинга» с опытной и приемлемой аудиторской неадекватного внешнего аудита может фирмой или организацией. Это будет дополняться привести к неудовлетворительным операционными аудитами, фокусирующимися на отчетам по аудиту. Сушествует риск среде контроля и реализации программы в целом. предоставления неадекватного заверения от третьей стороны, что средства программы используются в соответствии с запланированными намерениями. Отчетность и мониторинг. Риск МЗ/ФОМС должны внедрить здравую систему S предоставления неверной отчетности из- бухучета для мониторинга и консолидированной за неадекватной системы бухучета. Также отчетности по расходам программы, наряду с существует риск неточности в виду интенсивным обучением сотрудников. Отчеты использования неавтоматизированной также должны будут анализироваться внутренним системы. аудитом, в то время как компьютеризация поможет увеличить достоверность. 19 Риск Меры по смягчению риска Рейтинг риска Информационные системы. Внедрение компьютеризированного бухучета и S Информационные системы недостаточно информационных систем, имеющих адекватные развиты, и бухучет в основном ведется механизмы контроля, обеспечит надежность данных вручную, при этом имеется риск и будет способствовать своевременной подготовке неадекватного контроля в системе отчетности. Будет предоставлено обучение, а бухучета, и предоставления отчетов с сотрудникам – компьютеры, чтобы обеспечить задержками. Существует риск того, что в эффективное использование. Формат силу противостояния, сотрудники снова компьютеризированных отчетов должен быть вернуться к неавтоматизированным обсужден и согласован с Казначейством, чтобы системам, таком образом не реализовав избежать дублирования или параллельной полностью выгоды от автоматизации. неавтаматизированной отчетности, подаваемой в Казначейство. Закупки. Потенциал по закупкам на Вопрос потенциала будет решаться посредством S уровне сектора является слабым. плана по интенсивному наращиванию потенциала, финансируемого как часть Программы «Манас Таалими». Общий рейтинг фидуциарного риска Общий фидуциарный риск высокий. Меры по H смягчению риска должны включать выше упомянутые действия, и в дополнение – меры по наращиванию потенциала, ежегодные финансовые и операционные аудиты, интенсивный надзор со стороны Банка, включая анализ закупок, и независимые аудиты по закупкам. Рейтинг рисков: H (высокий риск), S (существенный риск), M (умеренный риск), N (незначительный или низкий риск) Коррупция: Коррупции признается даже должностными лицами в правительстве, как основная проблема в государственном секторе. Даже если программа должна будет реализовываться в среде с воспринимаемой высокой коррупцией, риск того, что донорские средства не буду использоваться так, как это предусматривалось, считается как управляемый, при условии осуществления ряда мер по смягчению риска, необходимых для проекта, включая независимое предварительное подтверждение со стороны Казначейства до осуществления платежей по бюджетным статьям, независимый и отдельный аудит по закупкам, предявив требование увеличенного раскрытия информации для общественности о проектной деятельности, усиленного механизма рассмотрения жалоб, набора санкций и мер, которые будут применяться в случае выявления коррупции. Нецелевое использование средств:. С целью минимизации риска в дизайн проекта включены следующие меры: ƒ Предварительный контроль со стороны Казначейства. Расходы будут осуществляться МЗ, а оплата будет производиться Казначейством, котороу будет осуществлять предварительные проверки перед тем, как осуществить платежи; ƒ Ежегодные операционные анализы. В дополнение к ежегодному аудиту финансовых отчетов будет проводиться ежегодный операционный аудит приемлемой аудиторской компанией, которая будет анализировать рамки и процедуры внутреннего контроля; ƒ Предварительный анализ закупок. В первые годы значительный объем закупок по проекту будет подлежать предварительному анализу со стороны Банка. Закупки по проекту будут охватываться руководством Банка по предварительному анализу; ƒ Аудит закупок. Будет проводиться отдельный аудит закупок, чтобы проанализировать процесс закупок и контракты; 20 ƒ Механизмы рассмотрения жалоб. Будет внедрен усиленный механиз работы с жалобами, чтобы рассматривать залобы, касающиеся нецелевого использоваия средств; ƒ Прозрачность и информация для общественности. Информация о проектной деятельности будет постоянно размещаться на веб-сайте для информирования гражданского общества; ƒ Судебный аудит. Судебный аудит потребуется в том случае, если во время реализации проекта возникнут существенные подозрения в коррупции; и ƒ Интенсивный надзор со стороны Всемирного Банка. Общий надзор, включая надзор за закупками, будет проводиться сотрудниками Банка на периодической основе. 2. Организационные механизмы Подробно обсуждены механизмы реализации «Манас Таалими» были достигнуты договоренности во время миссии по предварительной оценке в период с 5 по 16 сентября 2005 года и во время оценочной миссии октябре 2005 года. Общая ответственность за управление и реализацию программы будет возложена на Министерство здравоохранения и его подотчетные организации на национальном и региональном (суб-национальном) уровнях. Минздраву принадлежит контролирующая роль в отношении всех связанных со здравоохранением организаций независимо от формы собственности и административного уровня страны. Министерство здравоохранения будет отвечать за три программные категории: (i) служба общественного здравоохранения, (ii) фонд высоких технологий, и (iii) администрирование, капитальные затраты, обучение и исследовательская деятельность. Фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС) будет отвечать за две программные категории, администрирование которых будет осуществляться через его Территориальные управления: (i) Программа государственных гарантий; и (ii) Дополнительная программа ОМС. Более того, МЗ будет нести ответственность за реализацию программы капитальных инвестиций. В свете происходящей в настоящее время реструктуризации Минздрава был определен ряд функциональных обязанностей для восьми компонентов программы капитальных инвестиций «Манас Таалими». Эти обязанности будут распределены между соответствующими организационными отделами Министерства здравоохранения. Дальнейшее усовершенствование и рационализация обязательств по координации каждого компонента были согласованы при проведении оценки, когда также завершилась реорганизация Министерства. Сама программа будет реализовываться через существующие структуры и исполнительные органы Минздрава. Была разработана комплексная основа мониторинга и оценки программы. Сбор данных будет выполнять Центр развития систем здравоохранения, который будет напрямую отчитываться Министерству здравоохранения. Дальнейшее описание механизмов реализации будет представлено в Операционном руководстве Программы (ОР), которое будет направлять реализацию и служить дорожной картой для всех вовлеченных организаций сектора здравоохранения. Политический контроль и управление программой будут входить в обязанности Совета по политике здравоохранения, председателем которого является Министр здравоохранения, а членами – представители Минздрава и ключевых занимающихся реализацией организаций. Совет будет собираться по меньшей мере два раза в год и указывать направление по основным политическим и стратегическим 21 вопросам сектора в соответствии с общей государственной политикой, а также оценивать прогресс и результаты реализации программы «Манас Таалими». Механизм сотрудничества между финансирующими организациями и Правительством Кыргызской Республики будут документально подтверждены в Меморандуме о взаимопонимании с указанием организационных, институциональных и координационных механизмов, а также ролей и ответственности каждого партнера. Сотрудничество и контроль доноров будут координироваться посредством обсуждений на заседаниях «круглых столов» – «Саммитов по здравоохранению», проводимых дважды в год с участием Правительства и реализующих организаций. Более того, донорские организации будут сотрудничать посредством организации совместных наблюдательных миссий и регулярного обмена информацией. МЗ будет организовывать по два саммита в год, один в мае и другой в сентябре, и приглашать доноров, партнеров по развитию и общественных организаций для участия в них. На Саммите по здравоохранению в мае будет анализироваться деятельность за прошлый год, результатом чего будет выработка ряда заключений и рекомендаций для МЗ, одобренных участниками Саммита. Они будут служить основой для действий со стороны Минздрава в предстоящем году, в том числе для подготовки Плана работ на следующий год. Сентябрьский Саммит по здравоохранению бутет концентрироваться на бюджете и Плане работ на следующий год. Участники будут рассматривать эти вопросы в отношении их соответствия задачам «Манас Таалими» и результатам ежегодного обзора сектора, проводимого во время майского Саммита. Результатом будет окончательный бюджет и План работ, согласованные с донорами/партнерами. План работ будет содержать в себе их соответствующий вклад, отражать их коллективные рекомендации по приоритетным направлениям деятельности и служить основой мониторинга деятельности для следующего Саммита. Предполагается, что такой коллективный подход к мониторингу сектора и координации усилит прозрачность, ответственность и постановку приоритетов донорской поддержки, выделяемой в сектор здравоохранения. Заседания «круглого стола», проводимые в период разработки «Манас Таалими», положили начало этому процессу и обеспечили значительное участие; а со стороны доноров, подготовка широко- секторального подхода (SWAp) была отмечена ростом коллективного взаимодействия с правительством по вопросам здравоохранения, в том числе, среди прочего, предложениями по реформе финансирования и реструктуризации Минздрава и Фонда ОМС. 3. Механизмы финансового менеджмента5 Проблемы на уровне страны: Их краткое изложение представлено в разделе 1 выше. Составление бюджета: Стратегия «Манас Таалими» дополняется Планом работ на пять лет, программой расходов сектора на пять лет и ССПБ, а также перечнем индикаторов мониторинга сектора, в том числе фидуциарных индикаторов. В период реализации программы каждый сентябрь будет проводится Саммит по здравоохранению, на котором будет проводится совместный обзор и согласование между донорами, МЗ и МФ Плана работ, плана закупок и бюджета здравоохранения. Организация, осуществляющая реализацию: Они представлены в разделе 2 выше. 5 Этот раздел служит основой для Приложения 7, Структура финансового менеджмента и расходы, документа Всемирного банка по оценке выполнения проекта и раздела C6, Условия и соглашения реализации. 22 Механизмы потоков средств. В общих чертах, средства Банка будут поступать в и объединяться с бюджетом Кыргызстана. Точнее, средства Всемирного Банка будут напрямую поступать на специальный депозитный валютный счет, открываемый в Национальном Банке Кыргызской Республики (НБКР) на имя МФ специально для получения средств Всемирного Банка. Затем Минфин будет обменивать иностранную валюту у НБКР на кыргызские сомы, а кыргызские сомы затем будут депонированы в один из сорока, или около того, счетов бюджета в местной валюте, управляемых Казначейством. Это даст возможность Всемирному Банку убедиться в том, что его средства были объединены со средствами бюджета Кыргызстана. После этого, при учете модальности «аккумулирования», нельзя будет выделить ни бюджетные средства ни средства донора. Ряд других доноров выразили свое желание сделать вклад в программный пул Программы «Манас Таалими», в то время как другие доноры еще не приняли решения. Возможно, что вместо варианта «аккумулирования» своих средств в бюджете, как это предлагается в отношении средств Всемирного Банка, доноры, не принявшие решения, выберут вариант предоставления средств в качестве внебюджетного параллельного финансирования. На момент подготовки данного отчета еще не были разработаны фидуциарные механизмы параллельного финансирования. Обобщенная диаграмма потоков средств в отношении средств Банка и доноров, представлена далее в Приложении G.2. После «аккумулирования» в бюджете, средства будут предоставляться и расходоваться организациями сектора здравоохранения в рамках государственного финансового менеджмента Кыргызстана. «Манас Тлими» будет финансировать мероприятия, за которые отвечают организации сектора здравоохранения кроме МЗ и ФОМС, путем перечисления средств в эти организации сектора здравоохранения через структуру государственного финансового менеджмента Кыргызстана. Диаграммы по потокам перечислений средств на текущие и инвестиционные расходы сектора здравоохранения представлены в Приложениях G.3 и G.4. Хотя схема потоков бюджетных средств внутри страны на текущие и инвестиционные расходы была разработана и согласована с изменениями в законодательстве для отражения обязательств «Манас Талими» по реализации, она не была утверждена официально, хотя было представлено Письмо по Политике Развития, подтверждающее, что схема будет утверждена. При отсутствии официального соглашения по схеме потоков средств возникает риск задержек в реализации. Соответственно, необходимо будет получить официальное соглашение у МЗ и МФ по пересмотренной схеме потоков средств. Более того, МЗ и МФ должны будут передать полномочия Фонду ОМС по управлению потоками средств ТУ ФОМС. Потребуются адекватные меры, чтобы разрешать вопросы с возможными задержками при выделении средств, и возможным нормированием наличных средств со стороны Казначейства. Такие меры будут включать установление и мониторинг стандартов услуг для исполнения ежемесячных бюджетных поручений, ежеквартальные отчеты, которые отражают потоки средства, и периодические анализы потоков средств со стороны внутреннего аудита, включая быструю конвертацию иностранной валюты, полученной от сторон финансирования, и перевод их в бюджет. Кадровое обеспечение финансового менеджмента. Функция бухучета в каждой организации сектора здравоохранения возглавляется старшим бухгалтером, который исполняет базовую фидуциарную роль и подготавливает базовую финансовую 23 информацию. Однако, персонал бухгалтерии тратит много времени на сверку цифр вместо подготовки информации, полезной на принятия решений и контроля. Соответственно, руководители сектора здравоохранения не могут сделать анализ ключевой финансовой информации с тем, чтобы осуществлять надлежащую оценку влияния политики и реформы сектора здравоохранения. Необходимо и дальше обучать персонал службы бухучета и развивать в них практический опыт, который выходит за рамки простого ведения бухгалтерии и отчетности по исполнению бюджета. Поэтому предлагается включить мероприятие по построению потенциала в «Манас Таалими», в рамках которой будет предоставляться техническая поддержка на обучение персонала службы бухучета современным методам управленческого учета. Политика и процедуры бухучета. Всестороннее Положение о бухучете бюджетных организаций, подготовленное в феврале 2001 года, содержит форматы бухгалтерских книг, подтверждающие документы, инструкции по выполнению бухучета, а также План бухгалтерских счетов для всех бюджетных организаций. Более того, за последние несколько лет и при поддержке финансируемых донорами программ сектора здравоохранения Минздрав разработал и издал дополнительные процедуры и методы бухучета специально для организаций сектора здравоохранения. К сожалению, эти дополнительные процедуры и методы бухучета противоречат Положению о бухучете бюджетных организаций, в частности, в отношении форматов финансовой отчетности (см. обсуждение далее), и поэтому игнорируются. Необходимо привести в соответствие и устранить различия между Положением о бухучете бюджетных организаций и дополнительными процедурами и методами бухучета. Между тем, Минздрав подготовит проект Операционного руководства Программы, уточняющее фидуциарные механизмы деятельности. Внутренний контроль и внутренний аудит: Противоречия между Положением о бухучете бюджетных организаций и дополнительными процедурами и методами бухучета, разработанными МЗ, способствуют возникновению неопределенности в отношении ожиданий и, следовательно, более слабой структуре внутреннего контроля. Более того, в секторе здравоохранения отсутствуют функции внутреннего аудита. Есть риск того, что фидуциарные и операционные процедуры и проверки могут применяться не так, как было запланировано, и средства могут не использоваться в соответствии с целями экономии, эффективности и другими целями, для которых они были предназначены. Он будет подавляться в процессе реализации «МанасТаалими» посредством: введения отделов внутреннего аудита в организационные структуры МЗ и ФОМС; обучения отделов внутреннего аудита МЗ и ФОМС методам внутреннего аудита; и запросом ежегодных операционных обзоров программы «Манас Таалими» с фокусом на основные области фидуциарных рисков. Более того, «Манас Таалими» поддержит создание функции внутреннего аудита во всех значимых организациях сектора здравоохранения и обучение их внутреннему аудиту, а также расширение функции внутреннего аудита МЗ и ФОМС для включения аудита медицинских учреждений, которые финансируются через них6. Финансовая отчетность: В настоящее время организации сектора здравоохранения готовят финансовую отчетсность на наличной основе и модифицированную финансовую отчетность на основе метода начисления по источникам финансирования. Каждая 6 Понимается, что в настояшее время правительством создана рабочая группа, которая разрабатывает рамки внутреннего аудита с технической помощью DfID. Предлагается, чтобы сектор здравоохранения были использован для пилотного тестирования этих рамок внутрненнего аудита совместно с Программой «Манас Таалими». 24 организация готовит восемь отчетов для каждого источника финансирования по каждому кварталу. С учетом того, что имеется до четырех источников финансирования (бюджет, Соцфонд, спецсредства и сооплата), некоторым организациям здравоохранения приходится готовить по 32 отчета в квартал. Консолидированные финансовые отчеты, объединяющие все бюджетные органы сектора здравоохранения, не производятся. Семь ТУ ФОМС сортируют и консолидируют подготовленные вручную финансовые отчеты, сдаваемые поставщиками медицинских услуг ежеквартально. Но эти консолидированные ТУ ФОМС отчеты в свою очередь не консолидировались для подготовки секторального набора консолидированных финансовых отчетов. Более того, проводимая ТУ ФОМС консолидация выполняется в соответствии с функциональной / экономической, а не программной классификацией. В рамках «Манас Таалими» МЗ и ФОМС будут подготавливать следующие ежеквартальные консолидированные финансовые отчеты по реализации программы: (i) по основным программным подзаголовкам и по классификации основных бюджетных раходов; (ii) по основным программным подзаголовкам и по основным учреждениям; и (iii) по основным учреждениям и по классификации основных бюджетных расходов. В отношении способности каждого из двух учреждений удовлетворить это требование. ¾ МЗ. МЗ реализует три компонента программы: услуги общественного здравоохранения, капитальные расходы, образование и исследования. Если и кога будет создан Фонд Высоких Технологий, затраты, понесенные и включенные этим Фоном в отчете, будут в точности соответствовать расходам данного программного компонента. В отношении двух других компонентов ФОСЗ определила, что: (a) любое одно учреждение, подведомственное МЗ реализует только один из других двух компонентов; и (ii) МЗ консолидирует финансовую информацию учреждений, подотчетных ему. К сожалению, во время проведения ФОСЗ, МЗ с училием пытался рампечатать консолидированную финансовую информацию из своих консолидированных систем. Соответственно, до реализации проекта, МЗ необходимо продемонстрировать, что оно может подготавливать консолидированную информацию и в дальнейшем продемонстрировать ее надежность, сверив ее с той информацией, которая собирается Казначейством. После того как эта информация сверена, необходимо будет рассортировать эти данные, чтобы подготовить все из трех требуемых отчетов. ¾ ФОМС. Хотя на сегодняшний день ФОМС никогда не подготавливал консолидированную информацию по исполнению бюджета: (a) ФОМС будет финансировать только два программных компонента (Программа Государственных Гарантий и Дополнительная Программа ОМС); (b) каждое ТУ ФОМС ведет базу данных по финансовым отчетам каждого Поставшика медицинских услуг (ПМС) на своей территории на ежеквартальной основе в соответствии с классификацией по основным бюджетным расходам; (c) ПМС участвуют только в Программе Государственных Гарантий; и (d) только аптеки участвуют в Дополнительной программе ОМС. Таким образом, как только ФОМС сможет консолидировать финансовую информацию, получаемую от ТУ ФОМС (что заключается в объединении различных баз данных ТУ ФОМС), и как только ФОМС сможет сверить эту консолидированную информацию с информацией по выплатам, имеющейся в Казначействе, у ФОМС, без особых усилий, будет иметь третий из необходимых трех отчетов (по основным учреждениям и по классификации основных бюджетных расходов). После этого необходимо провести значительную работу, чтобы подготовить другие два набора финансовых отчетов, которые 25 требуются, так как любой один ПМС реализует только одну из двух программ – необходимо будет только рассортировать консолидированную финансовую информацию по институтам. ФОМС представил экспериментальные отчеты по расходам на Программу государственных гарантий и Дополнительную программу ОМС за 6 месяцев, завершающихся в июне 2005 г., в программном формате. МЗ и ФОМС будет предоставлена финансовая помощь, финансируемая за счет деятельности по PHRD, чтобы помочь им разработать эти системы консолидации. Кроме этого, МЗ подготовит и представит проект Операционного Руководства по Программе и форматы отчета для анализа МАР. Ниже приводится обсуждение систем бухучета и информационных систем. Система бухучета и информационные системы: Персонал службы бухучета в организациях здравоохранения тратит много времени на поддержание заполняемой вручную бухгалтерской информационной системы вместо того, чтобы готовить информацию, полезную для принятия управленческих решений и контроля. Упомянутая ранее консолидация, производимая ТУ ФОМС, требует сортировки и ручного ввода финансовой отчетности различных организаций здравоохранения, а также консолидации подготовленных вручную финансовых отчетов, сдаваемых поставщиками медицинских услуг ежеквартально. До настоящего времени консолидированная финансовая отчетность, объединяющая все бюджетные органы сектора здравоохранения, не велась. Необходимо завершить программу, инициированную МЗ и ФОМС в 2004 году для внедрения прочной системы бухучета, основанной на методе начислений, и финансовой отчетности, которая может объединить ключевые бухгалтерские проверки, консолидировать затраты сектора здравоохранения, а также собирать и отчитываться по основной управленческой информации по всем организациям сектора здравоохранения. Это должно быть сделано в рамках инициативы по построению потенциала и при поддержке «Манас Таалими» и должно быть направлено на решение данной проблемы7. Внешний аудит: Аудит программы «Манас Таалими» будет проводится на ежегодной основе Высшим институтом аудита Кыргызстана, Счетной палатой (СП). Принимая во 7 Относительно программы, которая будет поддерживаться «Манас Таалими», чтобы завершить реализацию прочной модифицированной системы бухучета и финансовой отчетности по методу начисления, которая может объединить ключевые бухгалтерские проверки, консолидировать затраты сектора здравоохранения, а также отражать и отчитываться по основной управленческой информации по всем организациям сектора здравоохранения, необходимо отметить, что эта деятельность не предусматривает ни разработку новых политик бухучета, ни реализации дополнительного набора системы бухучета по методу начисления по всему правительству. Оба из них потребуют как значительных русурсов, так и значительных сроков, которые выходят за рамки «Манас Таалими», а также значительных вкладов и консультаций, выходящих далеко за рамки сектора здравоохранения. Скорее всего, программа предусматривает внедрение относительно простого и дешевого способа автоматизации существующего процесса и добавление программного бюджетирования посредством использования широко доступного пакета программного обеспечения «Бухгалтерия 1С», который был уже определен как подходящий для этой цели. Это сэкономит время, которое в настоящее время тратит каждое медицинское учреждение на бухучет (в настоящее время они вручную подготавливают 32 набора финансовых отчетов каждый квартал) и существенно облегчит процесс консолидации (каждое учреждение в настоящее время представляет свои данные на бумаге в ТУ ФОМС). Термин «модифицированный бухучет по методу начисления» используется для ссылки на существующие полжения по бухучету по насичлению в Кыргызстане, скорее чем внедрение бухучета по методу начисления в соответствии с международными стандартами IPSAS или аналогичными рамками измерения. 26 внимание слабый потенциал СП, возникает существенный риск того, что проводимый СП внешний аудит программы «Манас Таалими» предоставит ограниченную гарантию в отношении расходов программы «Манас Таалими». Планируется, что этот риск можно снизить посредством комбинации: (i) реализации механизма «твиннинга» между СП и опытными аудиторами на проведение СП аудита программы «Манас Таалими»; и (ii) необходимости того, чтобы опытные аудиторы проводили ежегодный операционный обзор программы «Манас Таалими» с фокусом на основные области фидуциарных рисков. Более того, приемлемыми для банка аудиторами будет проводится ежегодный аудит перечисления средств в соответствии с приемлемыми для банка функциональными обязанностями. Этот аудит будет проводится аналогично аудиту, проведенному в 2004 году в рамках проекта по Поддержке структурных преобразований в государственном секторе (GSAC). Механизм «твиннинга» с СП на проведение аудита «Манас Таалими», операционного обзора и аудита перечислений банковских средств в бюджет может различным образом комбинировать не более трех различных договоренностей и/или выполняться не более чем тремя разными аудиторами, приемлемыми для Банка. Выплаты: Предполагается, что Всемирный Банк будет осуществлять выплаты четырьмя траншами каждый год в форме бюджетного аккумулирования (см. обсуждения ранее) в объемах, согласованных между правительством и другими финансирующими организациями на майском и сентябрьском Саммитах по здравоохранению предыдущего года. Не предполагается условий для выплат, хотя уровень выплат будет регулироваться ежегодно, основываясь на деятельности сектора и полноты исполнения бюджета в соответствии с согласованными целевыми показателями. Пакет индикаторов мониторинга и оценки был согласован с МЗ и доработан во время оценочной миссии в начале октября 2005 года. Отбор этих индикаторов – так называемых индикаторов «панели управления» – будет использоваться для мониторинга общей деятельности сектора в отношении задач «Манас Таалими», для обсуждения корректировок программы или других направлений деятельности на Саммитах по здравоохранению, и в качестве основы для ежегодных решений относительно уровня выплат, выделяемых финансирующими организациями на предстоящий год. Выплаты будут осуществляться в соответствии с ежегодной Программой работ (ЕПР) четырьмя траншами каждый год, и средства будут начисляться на Депозитный валютный счет, открытый в НБКР. Банк будет анализировать увроень фактических расходов против расходов, закладываемых в бюджет ежегодно, и корректировать в ыплаты соответствующим образом. Однако, если Банк отметит основные отклоненияв фактической реализации проекта на основе ежеквартальных финансовых отчетов, он оставляет за собой право проанализировать и откорректировать, в консультациях с другими донорами, суммы периодических траншей, выделяемых в течение года. План действий: Исходя из всего вышеупомянутого, меры по снижению риска финансового менеджмента, которые следует предпринять до начала реализации программы, представлены в разделе 6. Финансовые договорные обязательства. Для включения в Юридическое соглашение между Всемирным Банком и правительством предлагаются следующие договорные обязательства по финансовому менеджменту: 1. МЗ и ФОМС будут отвечать за обеспечение структуры финансового менеджмента, как описано в Операционном руководстве Программы, утвержденном Всемирным 27 Банком, и ее сохранения на протяжении всего процесса реализации «Манас Таалими». 2. МЗ и ФОМС будут готовить ежеквартальные консолидированные финансовые отчеты по «Манас Таалими» в соответствии с функциональными / экономическими и программными классификациями в течение 45 дней по завершении квартала. 3. Механизмы аудита: (a) Ежегодные финансовые отчеты о перечислениях средств ВБ в бюджет будут подвергаться аудиту независимых аудиторов, приемлемых для банка, и в соответствии с приемлемым для Банка техническим заданием. После этого, проверенные отчеты и аудиторские отчеты будут предоставляться Банку в шестимесячный период после окончания бюджетного года. (b) Ежегодные финансовые отчеты программы «Манас Таалими» будут подвергаться аудиту независимых аудиторов, приемлемых для Банка, и в соответствии с приемлемым для Банка техническим заданием. После этого, проверенные отчеты и аудиторские отчеты будут предоставляться банку в шестимесячный период после окончания бюджетного года. (c) Механизмы финансового менеджмента «Манас Таалими» будет подлежать ежегодному операционному анализу, проводимому независимыми аудиторами, приемлемыми для Банка, и в соответствии с приемлемым для Банка техническим заданием. Аудиторский отчет будет предоставляться Банку в шестимесячный период после окончания бюджетного года. План надзора: Банк будет контролировать механизмы финансового менеджмента программы двумя основными способами: (i) проверять квартальные финансовые отчеты, а также ежегодно финансовые отчеты, прошедшие аудит, результаты операционного аализа и сопутствующих писем для руководства; и (ii) во время надзора за программой «Манас Таалими», Банк будет проверять действующие механизмы финансового менеджмента и расходов программы с целью обеспечения соответствия требованиям Всемирного Банка по финансовому менеджменту. 4. Потоки донорских средств Имеется два основных способа передачи средств доноров на финансирование «Манас таалими»: бюджетное аккумулирование и внебюджетное параллельное финансирование. Они представлены в виде диаграммы в Приложении G.2, а их описание дано ниже. Другие способы выделения донорских средств в данной ФОСЗ не рассматривались. Вариант A: Бюджетное аккумулирование При таком варианте средства доноров будут эффективно аккумулироваться в бюджете Кыргызстана и все стандартные фидуциарные механизмы сектора здравоохранения будут применяться к управлению этими средствами и их выплате, если не потребуется что-то другое, о чем подробно говорится в разделе 6. Такой механизм позволит правительству использовать в максимальной возможной степени единую систему для закупок, финансового менеджмента и выплат, таким образом исключая операционные издержки, связанные с системами внебюджетного параллельного финансирования, т.е. варианта Б. «Аккумулирование» будут осуществляться следующим образом: донорские средства будут напрямую поступать на специальный депозитный валютный счет, открываемый в Национальном Банке Кыргызской Республики (НБКР) на имя МФ специально для получения донорских средств. Затем Минфин будет обменивать иностранную валюту у 28 НБКР на кыргызские сомы, а кыргызские сомы затем будут депонированы в один из сорока, или около того, счетов бюджета в местной валюте, управляемых Казначейством. Это даст возможность донору убедиться в том, что его средства были смешаны со средствами бюджета Кыргызстана. После этого, при учете модальности «аккумулирования», нельзя будет выделить ни бюджетные средства ни средства донора. Такой метод перечисления средств использовался в проекте по Кредиту на структурные преобразования в государственном управлении (GSAC) и считается, что он обладает низким уровнем риска, принимая во внимание неквалифицированное аудиторское мнение, высказанное аудиторами по деятельности GSAC в период с 28 мая 2003 года по 31 декабря 2004 г. Такое аккумулирование имеет ряд преимуществ, включающих: усиление чувства собственности у правительства в отношении программы; построение квалифицированного кадрового состава по фидуциарным вопросам сектора, гармонизация фидуциарных процедур правительства и доноров; и рост уверенности доноров в том, что средства используются для всей программы сектора (в противоположность проектам с кольцевой схемой, где участие доноров осуществляется только в узких направлениях). Однако, у этого подхода есть и ряд рисков, связанных с данным подходом, включая: (i) снижение бюджетных ассигнований на сектор здравоохранения и замещение, вместо дополнения, бюджетных средств донорскими средствами, (ii) возможные задержки в перечислении средств субъектам сектора здравоохранения, осуществляющим закупки, и поставщикам медицинских услуг, (iii) отсутствие прозрачности в распределении и использовании средств и их управлении; и (iv) возможное нежелание правительства модифицировать свои фидуциарные процедуры (как описано в отчете) для удовлетворения доноров. Надо будет включить надлежащие меры по снижению риска в дизайн программы для разрешения этих проблем. Касательно риска замещения и задержек в перечислении средств сектору здравоохранения, нижеуказанные правила обрисовывают ожидания Всемирного банка в отношении государственного финансирования сектора здравоохранения и будут использоваться для оценки формирования и исполнения годового бюджета: • Правило 1: Затраты на здравоохранение как процент от общих государственных расходов будут постепенно увеличиваться с существующего уровня (11% в 2005 году: базовый год) до 13 процентов к 2010 году, выраженные как доля текущих расходов на здравоохранение плюс инвестиции и совинансирование из внутренних источников {т.е. функциональная классификация №5 в государственном бюджете} в расходах текущего государственного бюджета плюс инвестиции и софинансирование из внутренних источников {т.е. общие расходы государственного бюджета, как показано в Отчете Казначейства по государственному бюджету Кыргызской Республики}, в соответствии с определениями в Законе Кр «Об основных принципах бюджетного права» №78 от 11 июня 1998 года и Приказе Министерства финансов Кыргызской Республики «О внедрении дополнительной классификации доходов и расходов бюджета Кыргызской Республики» №8/п от 13 января 1998 года с поправкам на основании Приказа Министерства финансов Кыргызской Репсубюлики №208-П от 16 июля 2002 года. Эти целевые показатели отражены в СПБ на 2006-08 гг, в котором прогнозируется, что расходы на здравоохранение как процент от общих государственных расходов составят 13 процентов к 2008 году. Принимая во внимание, что 13 процентов от общих государственных расходов на 29 здравоохранение уже высоки по сравнению с другими странами с низким уровнем доходов, индикатор SWAp калиброван для цели постепенного увеличения до 13 процентов на протяжении 5 лет, а не 3-летнего периода, предусмотренного для целевых показателей СПБ. • Правило 2: Полное исполнение согласованных бюджетов: o Индекс отклонения бюджета (ИОБ) по государственным расходам на здравоохранение: менее 5 процентов. ИОБ будет рассчитываться по контрольным цифрам здравоохранения в годовом бюджете. Государственные расходы определяются следующим образом: Государственные расходы = Суммарные расходы /государственные расходы на здравоохранение – (Программа Государственных Инвестиций + Специальные средства) o Менее, чем 5-процентное откломнение между контрольными цифрами СПБ для сектора здравоохранения и прогнозами по годовому бюджету для сектора здравоохранения. Касательно риска отсутствия прозрачности в распределении и использовании средств и управлении ими, от МЗ и ФОМС будет требоваться предоставление ежеквартальных отчетов по расходам программы, привязанными к согласованной годовой Программе работ. Проверочные отчеты необходимо представить до оценки проекта. Касательно риска возможного нежелания правительства модифицировать свои фидуциарные процедуры, ВБ запрашивает, до начала переговоров, прийти к четкому согласованию потоков средств между МЗ и Фондом ОМС, а МЗ/ФОМС также разработать и принять разработку комплексное Операционное Руководство по Программе. Вариант Б: Внебюджетное параллельное финансирование При этом варианте доноры будут выделять средства одним из двух методов: (i) напрямую поставщикам/подрядчикам/консультантам на основе контрактов, заключаемых донорами, или на основе контрактов, заключаемых правительством и финансируемых донорами; или (ii) на обозначенный (специальный) банковский счет, находящийся в стране и управляемый МЗ или Фондом ОМС или назначенным отделом реализации проекта (ОРП). Эти средства будут рассматриваться как внебюджетные и их потоки будут идти параллельно обычным механизмам бюджетных перечислений. Предоставляемые донорами средства обычно финансируют согласованные части различных аспектов программы «Манас Таалими», включая текущие и инвестиционные расходы. Такой механизм сохраняет основные элементы стандартных инвестиционных или финансируемых донорами проектов с использованием кольцевой схемы банковских счетов и параллельных систем реализации для закупок, финансового менеджмента, выплат и отчетности. Эти параллельные системы реализации могут сопровождаться вмешательствами по построению потенциала, что дает возможность постепенного перехода обязательств по реализации к государственным системам и процедурам после того, как эти системы внутри страны будут усовершенствованы до стандарта, приемлемого для доноров. Этот вариант позволяет проводить более легкий и простой мониторинг перечислений и отчетности по использованию донорских ресурсов. Менее положительна 30 его возможность оказать негативное влияние на управление государственными расходами в общем – из-за чего использование внебюджетных средств не поддерживается вследствие негативного влияния на бюджетную прозрачность и гибкость – и он создает относительно слабый стимул для усиления государственных систем и построения «внутреннего» фидуциарного потенциала, так как основной фокус отчетности продолжает оставаться в рамках конкретного пула донорских средств, а не всего бюджета. Недавняя литература по вопросам эффективности помощи также говорит о более существенных преимуществах бюджетного аккумулирования по сравнению с внебюджетным параллельным финансированием. Более того, есть огромная вероятность того, что любые механизмы внебюджетного параллельного финансирования, после их разработки, не будут демонтированы в ходе реализации «Манас Таалими», что приведет к последующим затратам и последствиям, влияющим на развитие. Этот вариант не рассматривался более подробно в рамках данной ФОСЗ с учетом сходства этих механизмов со стандартным инвестиционным проектом. Предполагается, что, если донор решит оказывать финансовую поддержку «Манас Таалими» в форме внебюджетного параллельного финансирования, он будет использовать собственные механизмы реализации стандартного инвестиционного проекта и стратегии по снижению фидуциарного риска. 5. Механизмы закупок8 Объявления: Общее Уведомление о Закупках будет опубликовано Банком в онлайновом издании «Development Business» в декабре 2005 года. Специальные Уведомления о Закупках для всех международных тендеров (для контрактов на товары и услуги) и Запросы для выражения интереса для консультационных заданий для фирм, превышающие стоимость эквивалентную 100 000 долларов США, будут опубликованы в Бюллетене государственных закупок, местной газете с большим тиражом, онлайновом издании ООН «Development Business» и размещены на веб-сайте закупающего ведомства. Для всех местных (национальных) тендеров, приглашения для участия в тендере будут опубликованы в Бюллетене и, как минимум, в одной национальной газете с большим тиражом, как минимум за 30 дней для подготовки и подачи тендерных предложений. Средства, необходимые для оплаты объявлений могут быть профинансированы за счет денежных средств, предоставленных на текущие расходы Банком и другими донорами, участвующими в объединенном финансировании. МЗ и ФОМС отведут часть своих соответствующих веб-сайтов для размещения информации по присуждению контрактов, включая названия каждого участника тендера, представившего тендерное предложение, цены тендерных предложений, которые были открыто зачитаны при вскрытии предложений, названия и оцененную стоимость каждого тендерного предложения, которое прошло оценку, названия участников тендера, которые были отклонены, и причину отклонения, название победившего участника тендера, и цену, которую он предложил, а также продолжительность и резюме по объему присужденного контракта. Все контракты, присужденные посредством прямого заключения контракта (независимо от суммы) будут приведены на веб-сайте. Информация по контрактам, присужденным в результате международного тендера, и результаты отбора консультационных фирм для контрактов, превышающих эквивалент 100 000 долларов 8 Данный раздел будет представлять собой основу для Приложения 8, Механизмы закупок, Документа Банка по Оценке Проекта. 31 США также должны быть размещена на веб-сайте Всемирного Банка посредством предоставления информации офису Всемирного Банка в Бишкеке. МЗ будет следовать мерам Всемирного Банка по борьбе с коррупцией, и не будет пользоваться услугами компаний и лиц, которые лишены такого права Банком. Список таких компаний и лиц размещен на веб-сайте: http://www.worldbank.org/html/opr/procure/debarr.html Планирование закупок: разрабатываемый план закупок на Год 1 инвестиционной программы «Манас Таалими» был подготовлен в сентябре 2005 года на основе программного бюджета. Он включает подробную информацию по контрактам, которые должны быть закуплены в 2006 году и излагает пакеты закупок, которые должны быть подготовлены в 2006 году, чтобы по ним были подписаны контракты в 2007 году, а также многолетние контракты на консультационные услуги. Он также определяет методы закупок и контракты, которые потребуют предварительного рассмотрения со стороны Банка. В нем проставлены коды программных компонентов и бюджетной классификации. План закупок будет обновляться ежегодно в соответствии с ежегодной Программой Работ. Организация и штат: МЗ будет является назначенным закупающим ведомством для всех контрактов по товарам, работам и отобранным консультантам. ФОМС будет нести ответственность за отбор консультационных услуг и определенную учебную деятельность, как это определено в Плане закупок. МЗ находится в процессе создания отдела по закупкам, а ФОМС назначит и обучит сотрудников, как это более подробно описано в разделе E.1 и E.2 данного отчета. Тендерные документы: МЗ будет использовать помощь международного советника по закупкам и местных консультантов для подготовки Операционного Руководства по Программе, которое, помимо прочего, будет включать шаблоны/стандартные тендерные документы для товаров, работ и консультационных услуг, подготовленные на основе модельных документов, разработанных ГКГЗМР и согласованных с требованиями Банка. Все тендерные документы, используемые для закупки инвестиционных расходов а рамках «Манас Таалими» предварительно должны утверждаться Банком. Национальные процедуры закупок: Закон о национальных процедурах закупок от 2004 года в целом приведен в соответствие с руководствами и требованиями Банка по закупкам. Метод закупки - тендер с неограниченным участием (как определено в законе о государственных закупках) может быть использован для закупки контрактов по товарам, стоимостью ниже эквивалента 100000 долларов США и контрактов по работе, стоимостью ниже эквивалента 1 миллиона долларов США, при условии полного соблюдения условий, в дополнение к требованиям по объявлению и тендерным документам, описанным ранее в данном разделе: (d) Регистрация и лицензирование: i. Участие в торгах не должно ограничиваться ранее зарегистрированными /лицензированными фирмами; ii. Когда требуется регистрация или лицензирование, участники тендера должны иметь достаточно времени, чтобы завершить процесс регистрации или лицензирования; и они не должны получать отказ в регистрации / лицензировании по причинам, не связанным с их способностью или ресурсами для успешного 32 исполнения контракта, что должно быть подтверждено посредством пост-квалификации; iii. Иностранным участникам тендера не запрещается принимать участие в тендере. Если требуется процесс регистрации или лицензирования, иностранному участнику, который, как объявлено, имеет самую низкую стоимость тендерного предложения, должна быть предоставлена возможность зарегистрироваться или получить лицензию. (e) Участие государственных предприятий: государственные предприятия в Кыргызской Республике должны иметь право участвовать в тендере, только если они могут установить, что они являются юридически и финансово независимыми, осуществляют деятельность в соответствии с коммерческим законодательством, и не являются зависимым ведомством органа, заключающего контракты. Более того, они должны будут соблюдать те же требования к гарантийному обеспечению тендерного предложения и эффективности исполнения, как и другие участники тендера; (f) Открытие тендерных предложений и оценка тендерных предложений: i. Тендерные предложения должны открываться в присутствии участников тендера (или их уполномоченных представителей), которые хотят присутствовать при этом, и немедленно после окончательного срока для подачи тендерных предложений; ii. Оценка тендерных предложений должна проводиться в строгом соответствии с критериями, определяемыми в денежном выражении, заявленными в тендерных документах; iii. Нельзя применять внутреннее национальное предпочтение; iv. Контракты должен присуждаться квалифицированному участнику тендера, который представил тендерное предложение с наименьшей стоимостью, которое по существу отвечает требованиям, и при этом переговоры не проводятся. (g) Отклонение тендерных предложений: нельзя отклонять все предложения и приглашать к подаче новых тендерных предложений без предварительного согласования с Банком; (h) Отклонение индивидуального тендерного предложения: индивидуальное тендерное предложение только в следующих случаях: i. Участник тендера не имеет квалификации; ii. Участник тендера не принимает исправления арифметической ошибки в своем тендерном предложении, которая выявлена тендерной комиссией закупающего ведомства; iii. Участник тендера не удовлетворил требования тендерных документов; или iv. В соответствии с обстоятельствами, упомянутыми в Статье 6 Закона «О государственных закупках» от 2004 года; (i) Постановление Правительства о создании централизованных тендерных комиссий (№ 626 от 3 октября 2003 года) не применимо. Тендерные (оценочные) комиссии должны создаваться в составе объединенных специалистов сектора по специальной основе, и для каждого тендера; (j) Государственные затраты на единицу не должны применяться тендерных документов и оценки тендерных предложений для контрактов на строительные работы. Методы закупок: 33 Закупка работ: Во время составления данного отчета в инвестиционную часть программы «Манас Таалими» был включен только один относительно небольшой контракт (по смете – эквивалент примерно 300 000 долларов США) на обновление общественного вестибюля в МЗ. Данный контракт будет закуплен в соответствии с тендером с неограниченным участием, как описано выше. В Программе не определены контракты на проведение работ, которые потребуют международного конкурса. Закупка товаров: Товары, сметная стоимость которых превышает эквивалент 100000 долларов США за контракт, будут закупаться в соответствии с процедурой Международных Конкурентных Торгов (МКТ) в рамках Руководства Всемирного Банка (май, 2004 г.), которая аналогична тендеру в неограниченным участием с участием иностранных поставщиков в соответствии с Законом КР о государственных закупках. Все контракты по МКТ будут подлежать предварительному рассмотрению со стороны Банка. Закупка специального лабораторного оборудования может быть осуществлена в соответствии с процедурами Ограниченных Конкурентных Торгов, которые аналогичны методу закупок тендер с ограниченным участием, предусмотренному в Законе КР о государственных закупках. Товары, сметная стоимость которых ниже эквивалента 100 000 долларов США могут быть закуплены в соответствии с процедурой Шоппинга, которая аналогичная методу запроса котировок в рамках Закона о государственных закупках. Отбор консультантов: Консультационные услуги потребуются для всех компонентов Программы, включая помощь в реализации плана по наращиванию фидуциарного потенциала сектора здравоохранения. Консультационные услуги будут закупаться в соответствии с Руководством Всемирного Банка для Отбора Консультантов (май, 2004 г.) и как это описано в Операционном Руководстве по Программе. Руководство будет включать описание гармонизированных с законом о государственных закупках процедур, которые в целом соответствуют Руководству Банка для отбора консультантов, и может быть легко адаптировано для его использования МЗ и ФОМС. Короткие списки консультантов для оказания услуг, сметная стоимость которых меньше эквивалента 100 000 долларов США за контракт, могут включать исключительно национальных консультантов, если со стороны приемлемых иностранных фирм не поступило выражения их интереса. Для контрактов стоимостью выше 100 000 долларов США должны использоваться международные конкурсные торги. Отбор индивидуальных консультантов потребует сравнения как минимум трех заинтересованных квалифицированных кандидатов, которые готовы выполнить задание. Обучение: Обучение будет включать семинары, конференции, практические занятия, круглые столы, проводимые в связи с деятельностью, включенной в Программу «Манас Таалими» и отраженными в годовой Программе Работ. Управление учебной деятельностью будет осуществляться МЗ и ФОМС согласно разделению обязанностей / задач, изложенных в Плане закупок. Консультанты, необходимые для подготовки, облегчения и проведения учебной деятельности, будут отбираться в соответствии с должными процедурами для отбора Консультантов, описанными выше. Отбор таких 34 консультантов должен быть включен в План закупок в качестве отдельного пакета / контракта. Надзор за закупками (со стороны Банка) Фидуциарный надзор будет представлять собой часть осуществляемого сотрудничества, скорее, чем традиционные периодические надзорные миссии. Критически важно поддерживать диалог, который уже начат с партнерами в МЗ, ФОМС, ГКГЗМР и Счетной палате, для предоставления технической помощи, чтобы сделать вклад в наращивание потенциала учреждений сектора здравоохранения и в усовершенствование систем, чем просто ограничить надзор анализом операций. Фокус такого непрерывного надзора за закупками (или скорее, диалога) будет ставиться на существующие системы и процедуры, и прогресс, достигнутый в усовершенствовании этих систем. Кроме этого, независимый аудит закупок будет проводить последующие анализы на ежегодной основе, при этом отчеты будут опубликовываться на веб-сайте МЗ и предоставляться правительству и донорскому сообществу. 6. Действия, которые необходимо предпринять до реализации программы На основе описания фидуциарных механизмов реализации «Манас Таалими» в разделах Ошибка! Источник ссылки не найден. и 5 выше, необходимо предпринять определенные действия для смягчения фидуциарного риска до реализации программы, чтобы снизить фидуциарный риск до приемлемого уровня. Этот раздел обобщает эти действия. 1. Ко времени проведения оценки ФОМС должен предоставить экспериментальные отчеты по расходам по Программе государственных гарантий и Дополнительной программе ОМС за шесть месяцев на конец июня 2005 года в программном формате; 2. Ко времени проведения переговоров МФ и МЗ должны формально подтвердить согласие с пересмотренной схемой движения ресурсов «Манас Таалими» как от доноров в бюджет, так и внутри страны; 3. Ко времени проведения переговоров необходимо достичь согласия со Счетной палатой (СП) о будущих механизмах проведения аудита «Манас Таалими», т.е. СП будет проводить ежегодный аудит «Манас Таалими» с помощью механизма твиннинга между СП и опытными аудиторами. 4. Ко времени проведения переговоров МЗ должен подготовить и представить проект Операционного Руководства по Программе (ОРП), подробно излагающий, помимо прочего, ТЗ для аудитов, ТЗ для операционного анализа, форматы для финансовых отчетов, подробные процедуры закупок, формат подробного плана закупок, модельные тендерные документы, оценочные отчеты, формы контрактов и форматы для отчетности по закупкам. 5. Ко времени проведения переговоров, включить отдел внутреннего аудита в организационную структуру как МЗ, так и ФОМС. 6. Ко времени проведения переговоров, создать отдел закупок (или группу специалистов по закупкам в рамках Финансово-экономических управлений в МЗ и ФОМС). К Дате вступления в силу, обеспечить адекватный штат и разработать 35 индивидуальные планы обучения, финансирование для которых должно быть включено в ежегодные бюджеты «Манас Таалими». 7. Ко времени проведения переговоров, включить в бюджет «Манас Таалими» достаточные ресурсы для финансирования следующей деятельности по наращиванию потенциала: a. Обучить сотрудников бухгалтерии современным методам бухучета с целью менеджмента; b. Провести сверку и разрешить расхождения между Положением по бухучету для бюджетных учреждений, изданным МФ, и связанными положениями и дополнительными политиками и процедурами по бухучету, изданными МЗ; c. Реализовать во всех учреждениях сектора здравоохранения здравую систему бухучета и финансовой отчетности по методу начисления, которая способна включать ключевые механизмы бухгалтерского контроля, консолидировать расходы сектора здравоохранения, и отражать и составлять отчеты по ключевой управленческой информации; d. Обучить тех, кто будет осуществлять функции внутреннего аудита МЗ и ФОМС методам внутреннего аудита, поддержать создание и обучение функциям внутреннего аудита по всем другим значительным учреждениям сектора здравоохранения; и расширить функции внутреннего аудита МЗ и ФОМС, чтобы включить аудит медицинских учреждений, финансируемых через них; e. Обучить сотрудников СП и ГКГЗМР вопросам проведения последующих анализов закупок; f. Внедрить функцию закупок в учреждения сектора здравоохранения (посредством создания отделов закупок в закупающих ведомствах, предоставления технической помощи и обучения); g. Создать кадры квалифицированных специалистов за счет разработки учебной программы для отраслевых специалистов по закупкам; 8. К 1 января 2006 года МЗ должен запросить МФ делегировать полномочия ФОМС, чтобы позволить ФОМС управлять движением ресурсов, предназначенных для ТУ ФОМС. D. СТРАНОВЫЕ И ОТРАСЛЕВЫЕ ФИДУЦИАРНЫЕ ПРОБЛЕМЫ Данный раздел рассматривает воздействие общих фидуциарных основ страны на фидуциарные механизмы сектора здравоохранения и реализацию программы «Манас Таалими». В целом он основывается на отчетах по фидуциарной диагностике страны, включая: Всемирный Банк, Страновой Отчет по Оценке Закупок, от 24 декабря 2002 года (далее - “СООЗ”); Всемирный Банк, Страновая Оценка Финансовой Отчетности от 1 марта 2004 года (далее - “СОФО”); Всемирный Банк, проект Технического Документа по Процессу Подготовки Бюджета за сентябрь 2005 года (далее - “ТДППБ”); и, Всемирный Банк, проект Технического Документа по Процессу Исполнения Бюджета за сентябрь 2005 года (далее - “ТДПИБ”). Данный раздел отчета не преследует цель подробно повторять те вопросы, которые уже описаны в выше приведенных страновых отчетах по фидуциарной диагностике, а, скорее всего, обобщить проблемы, затронутые в них, рассмотреть, как эти проблемы могут 36 повлиять на сектор здравоохранения и программу «Манас Таалими», и предложить стратегии по смягчению рисков для реализации программы «Манас Таалими». Так как проблемы финансового менеджмента и закупок, описанные в данном разделе, характеризуются в целом фидуциарными основами, существующим в стране, скорее, чем более конкретными фидуциарными основами сектора здравоохранения, их необходимо будет разрешать на национальном уровне национальными органами власти (например, Министерством финансов, Казначейством, Государственной комиссией по государственным закупкам и материальным резервам) и необходимо оказывать поддержку в рамках страновых программ институтов развития (например, финансируемый Банком Кредит на структурные преобразования в государственном управлении (GSAC) или планируемый Грант для Стратегии по Сокращению Бедности (PRSG). При этом различные меры по смягчению рисков могут быть внедрены для реализации программы «Манас Таалими». 1. Финансовый менеджмент Формулировка бюджета В проекте Технического документа по процессу подготовки бюджета отмечается, что управление государственные расходами в КР (УГР) страдает от значительных недостатков. Процесс формулировки бюджета остается фрагментированным, при этом при подготовке бюджета отмечаются три параллельных процесса: (a) глубоко укоренившаяся система бюджета с постатейными затратами; (b) энергичный, но все еще развивающийся Среднесрочный Прогноз Бюджета (СПБ); и (c) зарождающаяся система программного бюджетирования, в рамках которой подготовка бюджетных смет на программной основе начнется с 2006 бюджетного года.9 Отражая разрозненность процесса подготовки годового бюджета, СПБ и инициативу по программному бюджетированию, отмечается четкое отсутствие хорошо определенных отраслевых политик при подготовке бюджета, при этом СПБ подготавливается изолированно от годового бюджета, а годовой бюджет – от СПБ. Обычным повсеместным явлением в Кыргызской Республике является то, что предложения по СПБ получают только формальное политическое рассмотрение, при этом решения зачастую принимаются из-за приближающихся сроков. Политический анализ является еще более формальным при пересмотре годового бюджета. Несмотря на это исполненный бюджет не осуществляет в полной мере приоритетов, заявленных Правительством, из-за проблем, как в планировании бюджета, так и в исполнении бюджета. Результаты мониторинга и оценки исполнения бюджета практически не существуют. Хотя страна перешла к СПБ, некоторые ключевые преимущества данного подхода, например, лучшая интеграция годовых бюджетов и отраслевых политик, и включение ассигнований на техническое обслуживание и эксплуатацию новых активов, не используются адекватным образом. Эти риски рассматриваются для деятельности в рамках «Манас Таалими» посредством использования подхода программного бюджетирования, который был принят, и подхода SWAp между правительством и донорами к подготовке, реализации и надзору за программой. 9 При этом, это относится к административной классификации республиканского бюджета. 37 Кроме этого, существует ряд внебюджетных институтов, включая определенные аспекты Социального Фонда10. Административный бюджет ФОМС финансируется и напрямую оговаривается с СФ, и он не включен в бюджет. Отсутствие всесторонности Бюджета подрывает эффективность ассигнований и прозрачность ресурсов государственного сектора. Все отчисления/пособия, которыми управляет Социальный Фонд и административный бюджет ФОМС должны быть включены в Бюджет. Исполнение бюджета Начиная с середины 1990-х, органы власти Кыргызстана добились определенного прогресса в усовершенствовании эффективности системы фискального менеджмента и контроля за расходами. Центральное Казначейство (ЦК) стало основным государственным органом, ответственным за процесс исполнения республиканского бюджета; улучшились процедуры управления денежными средствами; и в ЦК был создан Отдел по прогнозированию денежных средств, ответственный за управление денежными средствами. Проект Технического документа по процессу исполнения бюджета подчеркивает, что произвольный характер исполнения бюджета в системе УРГ в Кыргызстане, отклонения от первоначального бюджета в течение года и неопределенность относительно наличия ресурсов, лежат в основе структурных проблем процесса управления государственными расходами. Кроме этого, неэффективные институциональные механизмы и плохой потенциал приводят к существенной излишней деятельности (в частности, при подробных корректировках бюджета в течение года), что не позволяет добиться эффективности или контроля/ подотчетности при использовании государственных ресурсов. В сочетании с нереалистичным и несогласованным процессом подготовки бюджета, ясно, что то, каким образом осуществляется управление государственных расходов в КР, в целом приводит к непродуктивным результатам. Недостаточность достоверности бюджета и непредсказуемость наличия средств для запланированных расходов бюджетных министерств и единиц связано как с: (i) проблемами в процессе формулировки бюджета, так и (ii) слабыми сторонами в процессе исполнения бюджета, включая обширный центральный контроль и слабый потенциал по управлению ресурсами. Некоторые проблемы частично относятся к неавтоматизированным практикам в ЦК, такие как недостаточность своевременных потоков информации, и подрывают важные функции казначейства по (финансовому) планированию денежных средств, мониторингу задолженностей по платежам, и своевременная подготовка отчетов по финансовой управленческой информации. Качество счетов, подготавливаемых ЦК, страдает из-за недостатков, что подрывает их достоверность. В то время как эти проблемы, в определенной степени, как предполагается, будут разрешены посредством модернизации системы Казначейства в рамках проекта Кредита технической помощи в области государственного управления (GTAC), другие проблемы относятся к организационным и процедурным аспектам процесса исполнения бюджета и ограниченности потенциала. 10 Некоторые элементы отчислений/пособий, которыми управляет Социальный Фонд (пособие по декретному отпуску, пособия по безработице, пр.) в настоящее время интегрированы в Министерство труда и социальной защиты, и поэтому уже больше не являются внебюджетными. Пенсии и отчисления в ФОМС остаются в рамках Социального Фонда, как и раньше (внебюджетные). 38 Эти риски учитываются в рамках «Манас Таалими» посредством использования подхода правительства и доноров SWAp к реализации и надзору за программой. Более конкретно, в процессе реализации программы, МЗ и ФОМС будут подготавливать ежеквартальные финансовые отчеты по исполнению бюджета программы «Манас Таалими». Ожидается, что годовые бюджеты будут полностью исполняться в соответствии с согласованными контрольными цифрами. Предусмотрено, что стороны совместного финансирования будут осуществлять мониторинг за исполнением бюджета на ежеквартальной основе, при этом ожидается, что Индекс Отклонения Бюджета (ИОБ) в государственных расходах на здравоохранение будет менее 5 процентов. Вопросы, затрагивающие исполнение бюджета, такие как те, которые описаны выше, будут приниматься во внимание с точки зрения их воздействия на реализацию программы. Системы бухучета и отчетности В СОФО отмечается, что хотя бюджетные ведомства подготавливают модифицированную финансовую отчетность по методу начисления, консолидированные финансовые отчеты для правительства в целом по методу начисления не подготавливаются. Более того, линейные министерства не подготавливают консолидированную измененную финансовую отчетность по методу начисления, которая включает все контролируемые ими бюджетные ведомства. Скорее всего, они подготавливают финансовые отчеты по каждому источнику финансирования на основе шаблонов, разработанных Казначейством. Казначейство подготавливает финансовые отчеты на кассовой основе для целей управления денежными средствами и для отчетности перед Парламентом. На уровне всего правительства не проводится сверка между финансовыми отчетами, подготовленными по кассовому методу и по методу начисления. Таким образом, масштаб неоплаченных обязательств и расходов сектора здравоохранения неясен. В виду предыдущих обсуждений по нормированию денежных средств ЦК, вероятно, что расходы сектора здравоохранения на сегодняшний день значительно занижались, и вполне возможно, что дополнительные средства, представленные донорами сектору здравоохранения через SWAp, будут использованы для покрытия существующей задолженности, скорее, чем для увеличения расходов по согласованным программным приоритетам. Чтобы смягчить эти риски для «Манас Таалими», МЗ и ФОМС будут подготавливать регулярные финансовые отчеты по исполнению программы «Манас Таалими». Кроме этого, программа, инициированная МЗ и ФОМС в 2004 году для реализации здравой системы бухучета и финансовой отчетности по методу начисления, которая способна включить ключевые механизмы бухгалтерского контроля, консолидировать расходы сектора здравоохранения, и отразить и подготовить отчетность по ключевой управленческой информации по всем институтам сектора здравоохранения, будет завершена в рамках инициативы по наращиванию потенциала, поддерживаемой программой «Манас Таалими». Что касается лекарств, закупаемых централизовано, кторый в настоящее времся не охватываются совместным финансированиев в виду отсутствия в Кыргызской Республике требования GMP, в существующем Плане счетов существует конкретный код счета, и будет возможным осуществлять мониторинг этого счета, чтобы убедиться, что аккумулированные средства не использовались для централизованной закупки лекарств. Управленческая информация 39 Требуется, чтобы бюджетные учреждения вели несколько реестров и составляли различные обязательные финансовые отчеты. В целом эти отчеты подготавливаются для самого Казначейства, скорее, чем как инструмент для управленческого контроля и принятия решений. В СОФО отмечалось, что сотрудники бухгалтерии тратят значительное время на сверку цифр, вместо того, чтобы подготавливать полезную информацию для принятия решений и осуществления контроля руководством. Это подтверждается институциональным анализом, проведенным во время ФОСЗ – см. раздел E ниже. Соответственно, руководители сектора здравоохранения в настоящее время не способны анализировать ключевую финансовую информацию для того, чтобы они могли соответствующим образом оценить влияние политики и реформы сектора здравоохранения. Существует потребность в дальнейшем обучении и обречении сотрудниками бухгалтерии навыков, которые выходят за рамки простого ведения учета и подготовки отчетности по исполнению бюджета. В качестве меры по наращиванию потенциала, предлагается, чтобы была предоставлена техническая помощь для обучения сотрудников современным методам управленческого бухучета. Кроме этого, программа, инициированная в 2004 году для реализации здравой системы бухучета и финансовой отчетности по методу начисления, которая способна включить ключевые механизмы бухгалтерского контроля, консолидировать расходы сектора здравоохранения, и отразить и подготовить отчетность по ключевой управленческой информации по всем институтам сектора здравоохранения, должна быть завершена. Механизмы внутреннего контроля и внутренний аудит В СОФО отмечалось, что отчеты Счетной палаты (СП), высшего института аудита Кыргызстана, указывают на некоторые случаи несоблюдения законов и широко распространенное мошенничество /коррупцию по ряду министерств. Это свидетельствует о слабых рамках внутреннего контроля. Данные рамки еще больше ослабляются в силу отсутствия функции внутреннего аудита в линейных министерствах, за исключением небольшого отдела внутреннего аудита в МФ и в Министерстве труда и социальной защиты. Существует риск, что как фидуциарные, так и операционные процедуры и механизмы контроля могут не использоваться таким образом, как они были предусмотрены, а средства могут не использоваться с той экономией, эффективностью и для целей, для которых они предназначены. Это будет смягчено во время реализации «Манас Таалими» посредством: включения отделов внутреннего аудита в организационные структуры как МЗ, так и ФОМС; обучения отделов внутреннего аудита МЗ и ФОМС методам внутреннего аудита; и установления требования, чтобы ежегодные операционные анализы программы «Манас Таалими» фокусировались на ключевых областях фидуциарного риска. Кроме этого, «Манас Таалими» будет оказывать поддержку созданию и обучению функциям внутреннего аудита во всех значимых учреждениях сектора здравоохранения, а также расширяя наделение функциями внутреннего аудита МЗ и ФОМС, чтобы включить аудит медицинских учреждений, финансируемых через них. Внешний аудит и проверки В СОФО отмечается, что потенциал внешнего аудита слабый. Работа, осуществляемая СП более соответствует инспекционной работе, чем аудиту. У СП очень ограниченный потенциал для осуществления эффективных финансовых аудитов, так как она очень мало знакома с современными методами и стандартами аудита. Хотя в закон о СП были внесены поправки с того времени, как СОФО рассматривал ключевые проблемы относительно полномочий и направленности работы СП, произошли незначительные перемены с точки зрения способности СП осуществлять свою работу эффективно. 40 Соответственно, существует значительный риск, что внешний аудит программы «Манас Таалими», проводимый СП, предоставить только ограниченное подтверждение относительно расходов программы «Манас Таалими». Планируется, что этот риск будет смягчен за счет сочетания: (i) реализации механизмы твиннинга между СП и опытными аудиторами для проведения СП аудитов программы «Манас Таалими»; и (ii) требования, чтобы опытные аудиторы проводили Операционный Анализ программы «Манас Таалими», фокусируя внимание на ключевых областях фидуциарного риска «Манас Таалими». В дополнении к СП, последующие анализы (“проверки”) проводятся Государственной комиссией по государственным закупкам и материальным резервам (ГКГЗМР). Результаты документриуются в кратких отчетах, которые размещаются на веб-сайте ГКГЗМР. При этом масштаб таких проверок (как отражается в отчетах) ограничивается выявлением закупочной деятельности, которая не осуществлялась в соответствии с должными методами закупок, таким образом, приводя к потенциально более высоким ценам на закупаемые товары, работы и услуги. Рекомендации по своему характеру являются очень общими, и не ясно, как эти рекомендации исполняются, если исполняются вообще, хотя ГКГЗМР заявляет, что она налагает денежные штрафы на закупающие ведомства, которые нарушили положения закона о государственных закупках. СП планирует провести обсуждения с ГКГЗМР о координации проверок по вопросам закупок. Обе организации выразили заинтересованность в участии миссий Банка по проведению последующего анализа в качестве изучения опыта. 2. Закупки Основные аспекты закупок на уровне страны, влияющие на сектор здравоохранения, вращаются вокруг следующих направлений существующей системы государственных закупок: (i) законодательная и регуляторная основа; (ii) институциональная основа и институциональный потенциал; (iii) операции по закупкам и рыночная практика; и (iv) целостность систем закупок. Закон страны о государственных закупках (вступивший в силу 24 мая 2004 г.), включил большинство рекомендаций СООЗ от 24 декабря 2002 года. Новый закон ввел значительные усовершенствования в аспекты прозрачности, экономии и эффективности государственных закупок, добавил процедуры для выбора услуг консультантов, он полностью соответствует приемлемым международным стандартам и большинству требований Всемирного банка. Еще одним положительным шагом было принятие ряда законов и положений протии коррупции и отмывания денег в период 2002-2004 гг. После принятия нового закона о государственных закупках от 2004 года страна столкнулась с проблемой его реализации и применения. Осуществляющие закупки субъекты на национальном и региональном уровнях признают сложность применения условий нового закона, обусловленную нехваткой средств, квалифицированного персонала по закупке и оборудования. Обеспечение исполнения закона против коррупции является еще одной проблемой. Нормативные документы по реализации и типовые документы подачи предложений на участие в торгах. Одна из основных рекомендаций СООЗ – которую надо будет реализовать – связана с разработкой подробных положений, которые будут служить руководством для персонала субъектов, осуществляющих закупки, и моделью (стандартных) документов подачи предложений на участие в торгах. Готовятся шаблоны документов подачи предложений на участие в торгах и предполагается их окончательное 41 завершение до конца 2005 года. В настоящее время проект GTAC финансирует юридические услуги международных и местных консультантов, оказываемые Государственной комиссии по государственным закупкам и материальным запасам (ГКГЗМЗ) по этим двум задачам. Придание окончательной формы и внедрение в практику нормативных документов по реализации и типовых документов подачи предложений на участие в торгах окажут прямой положительный эффект на практику закупки в секторе здравоохранения. Типовые документы подачи предложений на участие в торгах надо будет гармонизировать с требованиями Всемирного банка и других доноров, участвующих в широко-секторальном подходе, и включить в Операционное руководство по Программе. Рекламная практика. Еще одной областью, где остается место для дальнейшего развития, является практика рекламирования предстоящих бизнес-событий. В настоящее время, большинство тендерных объявлений размещается в Бюллетене государственных закупок, издаваемом ГКГЗМЗ. ГКГЗМЗ взимает плату не только за подписку на Бюллетень (в основном, с предприятий частного сектора), но и за размещение объявлений о предстоящих тендерах, проводимых субъектами государственного сектора с ограниченными бюджетами. Объявления публикуются в виде перечня, а не полного текста, таким образом не предоставляя никакой информации об условиях тендеров. Публикация в местных газетах обходится еще дороже и избегается большинством государственных учреждений. ГКГЗМЗ не хочет отменять плату за публикацию рекламных объявлений, так как это является основным источником ее доходов. Более того, в целях сохранения низкой стоимости печати ГКГЗМЗ не печатает полного текста сообщений о закупках в бумажной версии Бюллетеня. Решением может быть обеспечение адекватного уровня финансирования ГКГЗМЗ, а также расширение пула подписчиков из частного сектора. Первый вариант проблематичен, что обусловлено общей ситуацией с бюджетом в стране, а второй потребует времени для роста частного сектора в ходе экономического развития страны. Хотя на уровне страны нет краткосрочного решения, Минздрав и другие субъекты сектора здравоохранения, осуществляющие закупки, могут улучшить рекламную практику путем использования вебсайтов организаций. Планирование закупок. В настоящее время закон о государственных закупках обязывает все организации государственного сектора, финансируемые из государственного бюджета, готовить годовые планы закупок (на основе годовых бюджетных ассигнований) для подачи на рассмотрение в ГКГЗМЗ. Планирование мероприятий по закупкам ограничивается циклом годового бюджета, который не дает возможности планировать контракты, период реализации которых требует больше 12 месяцев. Хотя это не является насущным вопросом на данный момент, так как бюджета едва хватает на покрытие текущих расходов (при этом инвестиционные расходы главным образом покрываются за счет доноров), постепенное введение многолетних развернутых планов закупки, синхронизированное с переходом на составление бюджета на программной основе, будет способствовать эффективному планированию и использованию государственных ресурсов. Техническая поддержка, финансируемая из гранта PHRD или из средств на первый год Плана работ, может предоставить обучение фидуциарному персоналу МЗ и ФОМС. Более того, дискуссия между экспертами банка и МЗ/ФОМС о том, как синхронизировать планирование закупок с Планом работ и подготовкой бюджета, была инициирована в сентябре 2005 года и будет продолжена на протяжении всего периода реализации. Организация закупок. Закон о государственных закупках от 2004 года обязал каждый субъект, осуществляющий закупки, инкорпорировать функцию закупки в организационную структуру. Однако, в законе нет четкого указания относительно того, надо ли создавать отдельный отдел по закупкам. Минздрав, в настоящее время 42 подвергающийся реорганизации, планирует создать небольшой отдел по закупкам в Управлении экономики и финансовой политики и нанять дополнительный персонал. Проблема будет заключаться в привлечении и сохранении квалифицированного персонала, что вызвано низким уровнем зарплаты у сотрудников государственных учреждений. Средства банка и других доноров, выделяемых на совместное финансирование программы «Манас Таалими», позволят финансировать обучение персонала по закупкам в течение всего периода реализации. В соответствии с постановлением правительства от 2003 года о центральных комитетах по закупкам, были созданы четыре постоянных комитета высшего уровня для стратегически важных расходов, в том числе один по закупкам медицинского оборудования и медикаментов под председательством Министерства здравоохранения. Высокий уровень представительства (на уровне заместителей министров из нескольких министерств) ведет к задержкам в принятии окончательных решений и утверждении результатов. Постоянное членство ставит членов под давление, включая взятки и угрозы, и открывает дверь недобросовестной практике и злоупотреблениям. Так как закон от 2004 года позволяет создавать специальные комитеты, МЗ/ФОМС определят круг специалистов сектора здравоохранения, которые смогут пройти обучение в Учебном центре ГКГЗМЗ, и назначат их для работы в тендерных комиссиях, собираемых для индивидуальных тендеров на специальной основе и с предупреждением за короткий срок. Операционное руководство по Программе «Манас Таалими» будет содержать подробные инструкции, инструкции и функциональные обязанности членов тендерных комиссий, а также формы раскрытия информации, которые должны будут подписать члены комиссии для работы в этой комиссии. Инфраструктура для развития человеческих ресурсов. В 2001 году власти предприняли достойный одобрения шаг по созданию Национального учебного центра по закупкам (НУЦЗ) в г. Бишкек, основная цель которого заключается в предоставлении обучения персоналу государственного сектора по осуществлению мероприятий по закупкам в соответствии с законом о государственных закупках. Поддержка НУЦЗ осуществляется благодаря двойному партнерству Учебного центра МОТ в Турине (Италия) при финансировании из гранта ФИР Всемирного банка. Центр в Турине предоставляет обучение персоналу НУЦЗ по вопросам управления учебным процессом, финансирования, бухучета, а также дизайна и предоставления обучения. Растущий учебный потенциал НУЦЗ будет полезным для построения потенциала по закупкам в организациях сектора здравоохранения, вовлеченных в процесс реализации плана «Манас Таалими» и широко- секторального подхода в здравоохранении. Разработка электронных закупок. Внедрение электронных закупок, без сомнения, повысит прозрачность и эффективность системы государственных закупок. Закон о государственных закупках от 2004 года, за которым последовал закон об электронной подписи, открыл двери для такого развития. Однако, неразвитая инфраструктура и низкий уровень использования компьютеров и Интернета государственными органами, особенно на суб-национальном уровне, не говоря о необходимости дальнейшего усовершенствования законодательной основы, делают развитие электронных закупок долговременной задачей, возможно, выходящей за горизонты периода реализации «Манас Таалими». 43 3. Проблемы коррупции Коррупция признается даже должностными лицами в правительстве как основная проблема государственного сектора, и проект будет реализовываться в среде воспринимаемой коррупции высокого уровня. В дополнение к мерам по смягчению рисков, рассмотренные выше, в в частности в Приложении 7, Проект будет уделять дополнительное внимание раскрытию и прозрачности и усиленному механизму по работе с жалобами в сочетании с конкрентыми коррективными мерами. Обобщенная информация по мерам приводится здесь в контексте смягчения фидуциарного риска; дополнительные выгоды по отношению к добросовестному государственному управлению очевидны: Тема Меры по смягчению рисков Улучшенное МЗ создаст и будет поддерживать веб-сайт по SWAp в здравоохранении, который раскрытие предоставляет обновленную информацию по программной деятельности и может информации и быть доступен для широкой общественности. прозрачность МЗ, через свой отдел закупок, предоставляет следующую информацию через веб- сайт SWAp в здравоохранение, которая доступна для общественности: Все годовые планы закупок и графики, включая все их обновления; Все короткие списки консультантов (индивидуальные лица и компании) с фамилиями/названиями и датами всех полученных выражений интереса; В случае пре-квалификации, все списки подрядчиков и поставшиков, прошедших пре-квалификацию, включая их имена/названия и даты полученных предложений; Все тендерные документы и запросы на предложения, выпущенные в соответствии с положениям по закупкам, согласованными с Банком и другими участниками совместного финансирования. МЗ также должно сделать доступной для общественности через веб-сайт SWAp в здравоохранении аудиторские отчеты и финансовые отчеты, включая: Все годовые аудиторские отчеты – финансовые и прочие, и включая официальные аудиторские отчеты – и письма аудиторов для руководства, подготовленные в соответствии с соглашениями о финансировании для данного проекта, и все формальные ответы и последующую детельность правительства: аудиторские отчеты должны раскрываться не позднее, чем через 30 дней после получения этих отчетов МЗ; Все отчеты Всемирного Банка, подготовленные для этой цели, в соответствии с соглашениями о финансировании для данного проекта. МЗ предоставит любому представителю общественности, без замедлений, по запросу, любой документ, размещенный на веб-сайте МЗ в соответствии с положениями о закупках по проекту, при этом взимается обоснованная плата, чтобы покрыть расходы за распечатку и доставку. МЗ будет размещать информацию, относящуются оплате за распречатывание и доставку для всех документов, размещенных на веб-сайте проекта. Механизм работы с Совет по Политике Здравоохранения должен периодически анализировать жалобами эффективность механизма работы с жалобами для целей проекта, в частности положения по последующим расследованиям серьезных и неразрешенных жалоб со стороны внутренних аудитов, и/или аудита третьей стороны, чтобы обеспечить независмость и надежность системы. ФОМС должен поддерживать свою существующую горячую линию для борьбы с коррупцией для получения жалоб от широкой общественной относительно неформальной оплаты или нарушений государственной политики по оплате за медицинские услуги, включая областные телефонные номера для получения жалоб, и регулярные национальные, региональные и специальные учрежденческие информационные кампании, включая незамедлительное предоставление информации о политике по тарифам и жалобам, чтобы обеспечить полный доступ для населения к 44 горячей линии и ее услугам. МЗ должено создать отдел по работе с жалобами для программы «Манас Таалими», основываясь на существующей горячей линии по борьбе с коррупцией, чтобы следать следующее: Обеспечить телефонную «горячую линию», специальный электронный адрес и почтовый ящик, чтобы облегчить подачу жалоб; Действовать со всей честностью, сохраняя анонимность всех сторон, регистрирующих жалобы; Вести учет и журнал жалоб, полученных в отношении программы «Манас Таалими»; Отвечать на все полученные жалобы, в автоматическом стандартизированном формате, в течение 7 дней после получения; Передавать, в случае необходимости, жалобы Совету по политике здравоохранения, направляя копию МЗ, руководителю миссии Всемирного Банка и участникам совместного финансирования; и Прослеживать статус расследований и предпринятых мер, и раскрывать такую информацию в ежемесячных отчетах Совету по политике здравоохранения, МЗ, Всемирному Банку и участникам совместного финансирования. МЗ должно размещать информацию на веб-сайте МЗ относительно механизмов рассмотрения жалоб по проекту и предоставить ОРЖ услугу по регистрации жалоб на веб-сайте, чтобы содействовать получению анонимных жалоб. Если количество жалоб или характер полученных жалоб, полученных ОРЖ, будет указывать на серьезные финансовые нарушения или растрату государственных ресурсов, руководитель миссии Всемирного Банка, в консультации с Советом по политике здравоохранения, оставит за собой право распорядиться по проведению судебного аудита, чтобы расследовать такие нарушения с участием судебного аудитора, приемлемого для Банка и в рамках Технического Задания, примлемого для Банка. Санкции и На более широком уровне, плохая эффективность программы в сравнении с каким- коррективные меры либо из ее ключевых параметров – распределение и исполнение бюджета, соблюдение структурных и политических направлений, изложенных в «Манас Таалими», внутисекторные распределения, эффективность деятельности сектора в сравнении с согласованными показателями и вехами, и эффективности фидуциарных функции в МЗ/МЗ и связанных институтов—или неспособность предпринять разумные коррективные меры; такая плохая эффективность, после политического диалога с участниками совместного финансирования, может привести к тому, что Банк предпримет коррективные меры по своему выбору, включая, но не ограничиваясь, сокращение уровня финансирования, приостановление выплат, реструктуризацию на стандартное проектное финансирование, вместо бюджетной поддержки, или, как последняя мера, полную отмену средств. E. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ФИДУЦИАРНЫЕ РАМКИ СЕКТОРА ЗДРАВООХРАНЕНИЯ 1. Министерство здравоохранения Организация и кадры Министерство здравоохранения Кыргызской Республики осуществляет деятельность в соответствии с Указом Правительства № 44 от 31 января 2005 года. Оно возглавляется Министром, которому помогает первый заместитель министра и два заместителя министра. Министр, три его заместителя и еще шесть старших руководителей входят в состав Коллегии Министерства. Один из заместителей также возглавляет Фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС), а другой заместитель является 45 руководителем Службы санитарно-эпидемиологического надзора (СЭС). См. Приложение G.5, где приведенная организационная структура Министерства здравоохранения. МЗ осуществляет надзорную роль в отношении всех организаций, имеющих отношение к здравоохранению в стране, независимо от их форм собственности и административного уровня. В рамках МЗ фидуциарные функции возложены на Управление экономической и финансовой политики. В состав этого управления входит два отдела: (i) планирования и финансов; и (ii) бухгалтерского учета и отчетности, в каждом работают по пять сотрудников, включая руководителя отдела. Начальник отдела бухучета и отчетности также является главным бухгалтером, и осуществляет функции, обычно делегируемые этой должности в области финансового регулирования, такие как право подписи. Функции двух отделов описаны в организационной диаграмме. В настоящее время в отделе бухучета и отчетности работает четверо сотрудников, включая руководителя, которые в основном получили образование в области экономики и финансов, при этом не проводилось специального обучения по бухучету и/или для повышения квалификации по бухучету. Существует одна вакансия на должность специалиста, которая находится в процессе заполнения. Сотрудники имеют достаточный опыт работы, который позволяет им осуществлять функции по составлению бюджета, проведению экономического анализа, ведению бухучета и отчетности, пр., возложенных на соответствующие отделы. Существует необходимость дальнейшего обучения и приобретения сотрудниками навыков, которые выходят за рамки простого ведения учета и составления отчетности по исполнению бюджета. Функция осуществления закупок возложена на отдел бухгалтерского учета и отчетности в соответствии с внутренним приказом, изданным в 2005 году (промежуточный Приказ № 21 от 20 января 2005 года). Данный отдел осуществляет централизованную закупку медицинских поставок за счет финансирования в рамках целевых программ, таких как диабет, туберкулез, умственное здоровье, и онкология. В отделе имеется только один сотрудник, который осуществляет всю техническую работу, связанную с организацией тендеров в рамках МЗ. В министерстве нет отдельного отдела по закупкам. Реорганизация МЗ была начата в сентябре 2005 года, и включает создание небольшого отдела по закупкам с тремя специалистами. Бухгалтерский учет и финансовая отчетность Бухгалтерский учет и финансовая отчетность – это обязанности отдела бухгалтерского учета и отчетности Управления экономикической политики. Отдел проводит все операции, относящиеся к государственному (республиканскому) бюджету для сектора здравоохранения, а также к кредитам и займам, полученным из внешних источников. Существуют планы по общему усовершенствованию и внедрению новой системы бухгалтерского учета и отчетности в центральном аппарате и институтах системы МЗ. При этом Министерство здравоохранения не имеет плана действий с указанием сроков по внедрению усовершенствованной системы бухучета и отчетности. Одна из функций отдела заключается в координации финансирования республиканских учреждений вне системы единого плательщика. Отдел также обрабатывает централизованные платежи за коммунальные услуги медицинских учреждений, не входящих в систему единого плательщика. Это требует, чтобы отдел подготавливал 46 сводную финансовую отчетность для всего сектора. При этом такая отчетность не была представлена во время проведения анализа. Вместо этого консолидация проводится по источникам финансирования, что не отражает глобальной картины ресурсов, которыми управляет Министерство. Министерству здравоохранения необходимо усовершенствовать консолидацию финансовой отчетности, чтобы отражать глобальный взгляд на финансовую эффективность и позицию учреждений здравоохранения, финансируемых из республиканского бюджета через министерство. Бухгалтерский учет все еще ведется вручную, и в основном на бумажных носителях (бухгалтерские книги, платежные ведомости, кассовая книга, пр.) и ограничивается предоставлением отчетов, требуемых Министерством финансов и другими государственными ведомствами. Использование компьютеров все еще очень ограничено даже для простых задач, таких как подготовка электронных рабочих таблиц. Различные отчеты, рассмотренные во время оценки ФОСЗ, первоначально были написаны от руки, а затем перенесены в электронные рабочие таблицы. Хотя предпринимаются определенные усилия для автоматизации системы бухгалтерского учета и отчетности, они не были очень успешными, за исключением программного обеспечения, разработанного Медицинским Информационным Центром, которое используется для консолидации некоторых отчетов (в основном Форма №1 – баланс, Форма №2 – исполнение бюджета, и Форма №4 – отчет о доходах и расходах). Хотя главный бухгалтер ведет в ручную главную книгу, периодические пробные балансы не составляются, чтобы обеспечить, чтобы ошибки и пропуски выявлялись на раннем этапе и вносились корректировки. Поэтому существует риск, что записи в журнале могут быть неточными и неполными. Компьютеризация бухгалтерского учета, с соответствующими механизмами контроля, должна стать для министерства приоритетом. МЗ, как и все линейные министерства и другие бюджетные организации (бюджетные единицы) в стране, используют гибридную систему ведения бухучета на основе начислений (при этом пассивы записываются по мере и тогда, когда они возникают, а доходы учитываются только когда они получены); и ведут свои собственные учетные записи в соответствии с предписанными форматами, используя двойную систему бухгалтерского учета. Основная цель бухгалтерского учета на уровне министерства заключается в прослеживании расходов по сравнению с бюджетными ассигнованиями, хотя, в некоторой степени это дублирует учет, который осуществляется на уровне Казначейства. Учет и отчетность по активам и пассивам, хотя и в грубой форме, представляет собой наследие Советский системы. Система Казначейства была создана в середине 90-х годов на основе кассового учета, и ведет учетные записи всех доходов и расходов чисто с точки зрения бухгалтерского учета по бюджету. Отчеты по исполнению бюджета на кассовой основе, подготавливаемые Казначейством, представляются Парламенту для информации и утверждения. Отчетность на центральных уровнях все еще фрагментирована и основана на источниках финансирования, при этом не осуществляется консолидация для предоставления общего взгляда. Финансовая отчетность в большей степени подготавливается вручную, и основана на форматах, утвержденных Министерством финансов. Отчеты консолидируются по всем медицинским учреждениям в министерстве, и, в общем, отражают основные статьи расходов в секторе здравоохранения. МЗ получает ежеквартальные отчеты от медицинских упреждений на бумаге, и затем вносит данные в программное обеспечение, которое имеется только на центральном уровне, для консолидации, прежде чем представить их Министерству финансов. Дальнейшая консолидация осуществляется Казначейством перед тем, как представить Парламенту 47 годовые отчеты. В соответствии с инструкциями Министерства финансов, бюджетные организации должны представлять следующие восемь отчетов: балансовый отчет (Форма № 1); Исполнение бюджета расходов (Форма №2); Дебиторы /кредиторы (Форма №3); Отчет по авансовым выплатам на расходы и командировочные; Специальные средства (Форма №4); Движение основных средств (Форма №5); Движение материалов (Форма №6); и Отчет об убытках (Форма №15). Отчеты должны представляться ежемесячно, ежеквартально и ежегодно. Внутренний аудит и внутренний контроль В Министерстве здравоохранения, как и в большинстве учреждений государственного сектора в Кыргызской Республике, нет отдела внутреннего аудита, и отсутствует практика периодического анализа систем и процедур. Вместо этого Счетная плата проводит периодические инспекции на предмет проверки соблюдения требований. Аспекты внутреннего контроля исполняются главным бухгалтером, который обеспечивает соблюдение ряда нормативных актов и приказов, издаваемых Министерством финансов. Эти нормативные акты и приказы, основанные на правилах, излагают конкретные процедуры, которые необходимо соблюдать при осуществлении операций, и зачастую не оставляют возможностей для произвольных решений. Ключевые функции внутреннего контроля включают двойную подпись на платежных поручениях со стороны Министра или заместителя министра плюс начальника управления экономической и финансовой политики или главного бухгалтера; тщательный контроль за расходами против бюджетных средств, подписание контрактов Министром или заместителем министра, ответственным за финансовые вопросы; ведение учета по запасам (в основном для лекарственных средств) и периодическая и ежегодная инвентаризация инвентаризационной комиссией, назначаемой ежегодно приказом министра; утверждение ежемесячной ведомости по зарплате Министром, пр. При этом, как отмечалось выше, отсутствуют пробные балансы, которые могли бы использоваться в качестве механизмов контроля для проверки точности и полноты балансов счетов. Команда также отметила определенные вопросы в отношении ведомости по заработной плате (см. раздел F.3 для подробной информации). Контроль за активами и отчетность: Существующее оборудование, хотя все еще и является функциональным, зачастую устаревшее до такой степени, что оно уже полностью амортизировано или классифицировано как «испорченный актив». Необходимо внедрить процедуру для медицинских учреждений, чтобы они могли «убрать» испорченные активы из своих журналов, и распорядиться ими по своему усмотрению после приобретения нового оборудования/капитальных активов. Внешний аудит Как отмечалось выше, Счетная палата, которая является высшим органом аудита (ВОА) Кыргызской Республики, проводит периодические (ежегодные) проверки на соблюдение требований в отношении исполнения бюджета Министерства. Эти проверки не являются финансовыми аудитами или аудитами эффективности, а, скорее всего, представляют собой проверки, нацеленные на обеспечение соблюдения бюджетных и других финансовых положений. Обычно учреждениям, в которых проводился аудит, не предоставляются отчеты и рекомендации по улучшению их систем и процедур. При этом аудиторские отчеты Счетной палаты представляют собой часть отчетов по исполнению бюджета, представляемых Парламенту Министерством финансов. Линейные министерства не платят за аудиты, проводимые Счетной палатой. 48 Системы закупок Закупки регулируются следующими законами и подзаконными актами: • Закон Кыргызской Республики «О государственных закупках» № 69 от 24 мая 2004 года, • Постановление Правительства № 626 от 3 октября 2003 года «О создании централизованных тендерных комиссий». Согласно выше упомянутому Постановлению Правительства было создано четыре централизованных тендерных комиссии. Следующие три имеют отношение к сектору здравоохранения: (1) Комиссия по закупке лекарственных средств и медицинского оборудования от имени учреждений сектора здравоохранения (под председательством Министерства здравоохранения), (2) Комиссия для централизованной закупки продуктов питания (под председательством Комиссии по государственным закупкам и материальным резервам), и (3) Комиссия для централизованной закупки ГСМ (под председательством Министерства обороны). В состав комиссии для централизованной закупке лекарственных средств и медицинского оборудования входят заместители министров следующих министерств: Министерство здравоохранения, Министерство труда и социальной защиты, Министерство экологии и чрезвычайных ситуаций, Министерство внутренних дел, и Министерство образования и культуры. МЗ создало рабочую группу из 11 специалистов для организации и осуществления закупок. Данная рабочая группа отчитывается перед Комиссией и осуществляет всю техническую работу (от сбора заявок от медицинских учреждений по всей стране, разработки тендерных документов, до организации всех связанных вопросов логистики, анализа тендерных предложений, подготовки оценочных отчетов, пр.). Заявки обычно собираются один раз в год для одного, максимум – двух тендеров. Комиссия утверждает рекомендации рабочей группы по результатам оценки и отобранным поставщикам. Затем она информирует отделы и управления Министерства, и медицинские учреждения, которые представили заявки, о результатах отбора и дает указания для начала переговоров с отобранными поставщиками. Каждый отдел/ведомство-заказчик подготавливает и подписывает собственные контракты и обрабатывает платежи. Ежегодные объемы закупок очень маленькие. Существуют еще два управления, которые вовлечены в процесс закупок: Управление организации медицинских услуг и лицензирования рассматривает жалобы и возражения, поступающие от поставщиков; Управление строительства отвечает за закупку строительных работ. В 2005 году МЗ провело три тендера по закупке наркотических, сывороточных и психотропных веществ (каждый тендер примерно на 500 000 сомов, что эквивалентно 10000 долларов США), применив метод закупок с запросом котировок (эквивалентен процедуре Шоппинга). Отсутствует требование по закупке лекарственных препаратов и вакцин только от производителей, имеющих сертификат GMP. Большинство поставщиков – это российские производители, чьи сертификаты качества признаются в Кыргызской Республике. У МЗ нет опыта по отбору консультантов (ни индивидуальных лиц, ни компаний), так как вся техническая помощь обычно финансируется донорами в рамках отдельных проектов. 49 В виду отсутствия обновленных модельных тендерных документов, министерство использует устаревшие документы, которые были подготовлены для предыдущего закона от 1997 года. В рамках реализации программы «Манас Таалими» в качестве плана по смягчению рисков и наращиванию потенциала запланировано следующее: (a) Создать отдел закупок в МЗ. Отбор консультантов может быть передан запланированному отделу по стратегии или политике и/или управлению по работе с кадрами. (b) Нанять дополнительных сотрудников и предусмотреть бюджет для обучения в годовых программных бюджетах. Обучение будет включать занятия по английскому языку и специализированные курсы по закупкам как внутри страны (в Учебном Центре ГКГСМР), так и за границей (Центр МОТ в Турине, учебный центр «Crown Agents» в Великобритании, курсы по управлению закупками в Канаде, пр.). Такое обучение предоставит осязаемые стимулы для сотрудников, которые заинтересованы в будущем развитии карьеры; (c) Оказание технической помощи в виде международного советника по закупкам, как минимум на первые 18 месяцев реализации программы для предоставления обучения сотрудникам по закупкам, оказания помощи в разработке Операционного Руководства по Программе, подробно излагающего процедуры по закупкам, и тендерных документов, и оказание помощи в подготовке пакетов для закупки товаров и контрактов с консультантами, которые требуют проведения международных конкурсных торгов; (d) Введение в практику ежегодных аудитов и анализов, проводимых после осуществления закупок; (e) Оказание поддержки независимому наблюдателю, предоставленному одним из доноров (исключая Банк) для мониторинга ключевых шагов процесса закупок (таких как вскрытие тендерных предложений с участием общественности, заседания тендерных комиссий, переговоры по контрактам) для целей мониторинга (без какого-либо вмешательства). 2. Фонд обязательного медицинского страхования Организация и штат ФОМС был создан в 1997 году в рамках системы МЗ. Он управляет отчислениями на медицинское страхование, собираемые Социальным Фондом (СФ); и является органом, уполномоченным получать и выделять денежные средства для финансирования государственных медицинских услуг в рамках системы единого плательщика. ФОМС осуществляет управление денежными средствами обязательного медицинского страхования, бюджетными средствами и другими источниками финансирования государственных медицинских учреждений в соответствии с поставленными задачами. ФОМС действует в качестве стратегического покупателя медицинских услуг, посредством заключения контрактов с проставщиками услуг (больницы и Группы семейных врачей). Организационная схема центрального аппарата ФОМС представлена в Приложении G.6. ФОМС руководит Генеральный Директор, который также является заместителем министра 50 в Министерстве здравоохранения. На центральном уровне Генеральному директору помогают два заместителя: заместитель директора по организационным и методическим вопросам и заместитель директора по экономическим и финансовым вопросам. Существует восемь Территориальных Управлений ФОМС областного уровня (включая город Бишкек), которые возглавляет директор, и которому помогает, как в случае Чуйской области, заместитель директора по экономическим и финансовым вопросам. Заместитель директора по экономическим и финансовым вопросам осуществляет надзор за двумя управлениями: Финансово-экономическое управление (с девятью специалистами); и Управление бухгалтерского учета и отчетности, возглавляемое главным бухгалтером. Главному бухгалтеру помогает заместитель и пять других специалистов имеющих конкретные функции, как указано в их индивидуальных должностных инструкциях. Оба управления - экономическо-финансовое и по бухучету и отчетности - тесно работают примерно с 31 бухгалтерами/финансистами на областном уровне. Финансовое управление несет ответственность за планирование бюджета и мониторинг за использованием денежных средств проставщиками медицинских услуг, а также за движение денежных средств через банковскую систему. Управление бухучета и отчетности осуществляет всю бухгалтерскую работу, а также подготавливает финансовые отчеты, включая консолидацию отчетов, получаемых с областного уровня. Управление также несет ответственность за разработку систем и процедур бухгалтерского учета и отчетности, хотя все формы должны утверждаться Министерством финансов. Хотя ФОМС является подведомственной структурой Министерства здравоохранения, он не рассматривается как обычная бюджетная организация, а, скорее всего, как страховое учреждение. Несмотря на тот факт, что ФОМС не рассматривается в качестве бюджетной организации, территориальные Управления ФОМС, как кажется, рассматриваются в качестве бюджетных организаций, хотя административно они подчиняются ФОМС. Бухгалтерский учет и отчетность Бухгалтерский учет и отчетность находятся в рамках ответственности главного бухгалтера, который является начальником отдела бухучета и отчетности, и подотчетен заместителю директора по финансам. Отдел получает ежемесячные, ежеквартальные и годовые отчеты от медицинских учреждений через областные ТУ ФОМС, на основе шаблонов МФ, и консолидирует их в соответствии с источниками финансирования. Годовые отчеты ФОМС также основаны на шаблонах МФ и подлежат аудиторской проверке со стороны Счетной палаты. В целом существует восемь стандартных и обязательных отчетов, которые должны представляться медицинскими учреждениями, и включают следующие: Балансовый отчет (Форма № 1); Исполнение бюджета расходов (Форма №2); Дебиторы /кредиторы (Форма №3); Отчет по авансовым выплатам на расходы и командировочные; Отчет по доходам и расходам (Форма №4); Движение основных средств (Форма №5); Движение материалов (Форма №6); и Отчет о прибылях и убытках (Форма №15). Каждый проставщик медицинских услуг должен подготовить набор из выше приведенных восьми отчетов по каждому источнику финансирования: бюджет; специальные средства; СФ; и со-оплата. Поэтому в целом каждый провайдер медицинских услуг должен готовить 32 отчета каждый квартал. Это занимает очень много времени и является трудоемким процессом. Эти отчеты консолидируются по источникам финансирования в ТУ ФОМС и представляются в центральный ФОМС. Отчетность все еще составляется вручную, хотя программное обеспечение по бухгалтерскому учету уже используется в течение двух лет. Команда отметила, что отчеты 51 обычно представляются с регулярными интервалами, обычно ежемесячно, ежеквартально и ежегодно; и хотя отчеты в большинстве своем подготавливаются вручную, обычно не отмечается существенных задержек. Во время анализа старший бухгалтер занимался консолидацией отчетов, полученных от ТУ ФОМС, используя бухгалтерское программное обеспечение и на основе формата по консолидированной отчетности, разработанного ФОМС. Эти пробные консолидированные отчеты будут представлены Банку для их оценки в рамках проводимого анализа, и чтобы продемонстрировать потенциал системы бухучета ФОМС по подготовке консолидированной отчетности для деятельности в секторе здравоохранения в рамках системы единого плательщика. Бухучет в основном осуществляется вручную, и ограничивается мониторингом расходов по статьям и предоставлением отчетов, требуемых Министерством финансов и другими государственными ведомствами. Использование компьютеров все еще очень ограничено даже для простых задач, таких как подготовка отчетов в формате электронных таблиц. Программное обеспечение «Info Accountant» используется в течение последних двух лет, но все еже очень редко и параллельно с неавтоматизированной системой. Это готовое программное обеспечение, которое было рекомендовано Министерством финансов и используется рядом бюджетных организаций в стране. Его ограниченное использование объясняется несколькими причинами, включая отсутствие энтузиазма среди сотрудников, и тот факт, что электронные отчеты все еще не принимаются, в частности Счетной палатой. Поэтому необходимо будет провести целенаправленную работу, чтобы переориентировать сотрудников на использование автоматизированных систем бухгалтерского учета и отчетности, включая переобучение, наряду с согласованием со Счетной палаты и Министерством финансов вопроса использования отчетов, подготавливаемых в электронном формате. Среда внутреннего контроля Внутренний контроль осуществляется посредством обеспечения соблюдения нормативных актов и приказов Министерства финансов. ФОМС также разработал определенные процедуры, которые должны соблюдаться при управлении ресурсами, включая бухучет и отчетность. Ключевые функции внутреннего контроля включают мандат подписания банковских документов, который включает или директора, или заместителя директора и главного бухгалтера (или заместителя), регулярная сверка банковских выписок, утверждение фонда заработной платы директором, подписание контрактов директором или заместителем директора, ответственным за финансовые вопросы. Контракты по стандартам, заключаемые с медицинскими учреждениями, были разработаны Министерством здравоохранения на основе положений, зарегистрированных в Министерстве юстиции. Эти контракты содержат обязательства проставщиков медицинских услуг, включая бухгалтерский учет и отчетность, виды отчетов и даты их представления. Отсутствует отдел внутреннего аудита и нет механизма для проведения периодического анализа систем и процедур, как услуги для руководства ФОМС. Создание отдела внутреннего аудита существенным образом усилит общие рамки внутреннего контроля, в частности в свете предусматриваемого увеличения роли ФОМС в управлении средствами обязательного страхования. Внешний аудит Внешний аудит проводится ежегодно Счетной палатой, в основном, чтобы поверить трансферты из СФ, и подтвердить, что эти средства используются по назначению, а не для того, чтобы проверить точность данных, содержащихся в отчетах СФ. Не проводится 52 независимый аудит по передаче собранных денежных средств, и у ФОМС нет механизмов, чтобы определить точность и полноту трансфертов, осуществляемых СФ. Команда ФОСЗ попросила Счетную палату предоставить последний аудиторский отчет по ФОМС, и он будет рассмотрен, чтобы определить потенциал Счетной палаты для проведения внешних аудитов в соответствии с принятыми внутренними аудиторскими стандартами. При этом ожидается, что Счетной палате потребуется значительным образом нарастить потенциал, чтобы проводить внешние аудиты в соответствии с международными стандартами. А пока для проведения аудита операций ФОМС будут привлекаться внешние аудиторы из частного сектора, чтобы проводить аудит или совместно со Счетной палатой, или от имени Счетной палаты. Системы закупок Функции закупок ФОМС поделены на две части: (i) закупки для потребностей Фонда (“административные закупки”), и (ii) закупки для потребностей различных учреждений в секторе здравоохранения (“секторные закупки”). “Административные закупки” осуществляются как центральным ФОМС, так и его территориальными управлениями. ТУ осуществляют только административные закупки по методу закупок, использующему запрос котировок. “Секторные закупки” включают основное медицинское оборудование и поставки для больниц и медицинских учреждений в рамках системы единого плательщика, изредка – медицинский автотранспорт и лекарственные средства. Закупки осуществляются или посредством метода запроса котировок, или, иногда, в рамках тендера с ограниченным участием, когда по оценке пакет закупок превышает 700 000 сомов (эквивалент 12 000 долларов США)11. ФОМС формирует тендерную комиссию для каждого тендера с ограниченным участием. В состав комиссии обычно входит 5-7 сотрудников, включая технических специалистов, иногда не являющихся сотрудниками ФОМС. Например, если тендер проводится для закупки медицинского оборудования, для участия в тендерной комиссии приглашаются специалисты из больниц. ФОМС проводит закупки нерегулярно, в зависимости от наличия денежных средств. В 2004 году, например, Социальный Фонд выплатил задолженность ФОМС, и он мог закупить лекарственные средства, вакцины и медицинское оборудование для больниц в результате проведения пяти (5) тендеров, из которых четыре (4) – для закупки медицинского оборудования. В 2005 году ФОМС не проводил закупок лекарственных средств. Закупка консультационных услуг (фирмы): отсутствует опыт отбора консультационных фирм. ФОМС заключал контракт с местной консультационной фирмой только один раз для подготовки технических спецификаций для тендера на закупку медицинского оборудования. Поставки по контракту были осуществлены из одного источника (заключение прямого контракта). В управлении работают четыре специалиста, включая начальника (г-жа Марьям Джанкорозова). Только один сотрудник участвовал в обучении по вопросам закупок в национальном учебном центре. 11 Пороги по методам закупок устанавливаются правительством. Последний раз (действующий на дату подготовки данного отчета) – в рамках Постановления Правительства КР «По установке пороговых сумм в государственных закупках», изданного 9 июля, 2001, № 327. 53 Технические спецификации для тендерных документов на закупку медицинского оборудования подготавливаются специалистами из больниц. Для подготовки тендерных документов на лекарственные средства /фармацевтические препараты управление собирает заявки и спецификации у медицинских учреждений. На основе этих спецификаций и запросов управление подготавливает необходимую документацию для закупок (включая «объявление о проведении тендера») и направляет ее Государственной комиссии (ГКГЗМР) на утверждение. Комиссия также утверждает протоколы открытия тендерных предложений и оценочный отчет (учетные записи с рекомендациями). Без утверждения Комиссии управление на может присуждать и подписывать контракты. Меры по смягчению рисков и наращиванию потенциала аналогичны тем, которые предлагаются для МЗ. 3. Поставщики медицинских услуг Организация и штаты Учреждения областного уровня, такие как центры семейной медицины, территориальные/ объединенные больницы административно подчиняются областным администрациям. Типичной территориальной больницей, такой как Сокулукская территориальная больница, в которой побывала команда, руководит главврач, который является директором. В этой больнице работает 369 сотрудников и имеется 240 коек; и она получает большую часть своего финансирования от ФОМС, государственного бюджета, а также получает свои доходы в форме со-оплаты. Главный бухгалтер возглавляет отдел бухучета и отчетности, в котором работает 4 человека, в основном занимающиеся ведением учета и составлением отчетов по использованию денежных средств. Обязанности распределяются между специалистами по источникам финансирования. Бюджет ежегодно утверждается ТУ ФОМС, в то время как уровень со-оплаты определяется ставками/тарифами, ежегодно утверждаемыми Правительством. Средства, поступившие от со-оплаты, направляются на банковский счет больницы, и используются в соответствии с решениями лечебного комитета, который утверждает расходы. Центры семейной медицины были созданы в результате проведения реформ в секторе здравоохранения в 2001 году. В каждом ЦСМ имеется несколько групп семейных врачей (ГСВ), несколько специалистов и амбулаторная служба. Сокулукский районный ЦСМ, в котором побывала команда, возглавляется директором. В состав ЦСМ входит 14 ГСВ, и он обслуживает порядка 75 000 жителей. Он получает подушевое финансирование, как из местного бюджета, так и от ФОМС, а также получает небольшую сумму от со-оплат. Количество сотрудников – 475 человек, включая 4 сотрудника бухгалтерии, которую возглавляет главный бухгалтер. Бухгалтерский учет и отчетность На областном уровне местные медицинские учреждения (ЦСМ, ГСВ, территориальные/ объединенные больницы) представляют отчеты как ТУ ФОМС, так и областным управлениям Казначейства. Этот механизм предназначен облегчить сверку данных между управлениями Казначейства и ТУ ФОМС, перед их подачей в центральное Казначейство. Бухучет ведется вручную (бумажные журналы); и отчеты первоначально подготавливаются на бумаге, а затем уже переносятся в электронные таблицы. Контракты между этими учреждениями и ФОМС оговаривают виды отчетов, которые необходимо представлять и даты их представления, но формы основаны на формах, которые 54 утверждаются Министерством финансов. Хотя отчеты подготавливаются вручную, обычно они предоставляются вовремя, и команда не обнаружила каких-либо значительных задержек. Компьютеризация бухгалтерского учета и отчетности увеличит эффективность и надежность данных; и необходимо отобрать пилотные больницы и ЦСМ для первоначальной компьютеризации систем бухгалтерского учета, прежде чем она будет распространена на другие учреждения. Внутренний контроль / внутренний аудит Ни в одном медицинском учреждении нет отдела внутреннего аудита. Они соблюдают нормативные акты и финансовые положения, изданные Министерством финансов для бюджетных организаций. Главный бухгалтер обеспечивает соблюдение норм и положений по бухучету; и уровень контроля, осуществляемый МФ/Казначейством в целом, и периодические проверки Счетной палатой, обеспечивают, что в целом бухгалтерские отчеты подготавливаются точно. Однако команда не обнаружила каких-либо свидетельств периодической сверки, проводимой как часть обеспечения точности ведения учетных записей и журналов. Учреждения представляют отдельные отчеты управлению Казначейства, а также ТУ ФОМС, которые затем сверяют представленные данные между собой, чтобы подтвердить точность и полноту отчетов, представленных учреждениями. Отдел внутреннего аудита, который будет создан в ФОМС, будет проводить периодический анализ систем и процедур поставщиков медицинских услуг как часть усиления среды внутреннего контроля в секторе здравоохранения. Внешний аудит Счетная палата проводит периодические проверки в основном, чтобы проверить использование бюджетных средств, а также обеспечить соблюдение положений. Команда не обнаружила каких-либо отчетов Счетной палаты, и не было возможности определить какие вопросы рассматривались Счетной палатой при проведении прошлых аудитов. Необходимо будет проводить внешний аудит поставщиков медицинских услуг как часть аудита программы сектора здравоохранения. Системы закупок В учреждениях здравоохранения областного уровня нет отделов закупок или штатных сотрудников, которые бы специально осуществляли бы управление операциями по закупкам. Ни одно учреждение сектора на местном уровне не проводит тендеры по закупкам в силу ограниченности денежных средств, которые зачастую недостаточны даже для покрытия потребностей в текущих расходах. Все закупки по статьям инвестиционных расходов осуществляются или донорами, или за счет государственного бюджета через МЗ. F. ФИДУЦИАРНЫЕ СИСТЕМЫ СЕКТОРА ЗДРАВООХРАНЕНИЯ Денежные средства в рамках сектора здравоохранения для реализации программы «Манас Таалими» будут проходить через два института: Министерство здравоохранения и Фонд обязательного медицинского страхования. Первый будет отвечать за три программных категории: (i) услуги общественного здравоохранения, (ii) Фонд высоких технологий, и (iii) администрирование, капитальные расходы, образование и исследования. Последний, вместе со своими территориальными управлениями, будет нести ответственность за две программные категории: (i) Программа государственных гарантий; и (ii) Программа 55 дополнительного ОМС. Данный раздел описывает фидуциарные механизмы, относящиеся к реализации «Манас Таалими». 1. Распределение ресурсов для текущих расходов между учреждениями сектора здравоохранения Фактически существует две системы для распределения ресурсов для текущих расходов между учреждениями сектора здравоохранения: (i) для тех поставщиков медицинских услуг, которые работают в рамках так называемой системы единого плательщика (СЕП); и (ii) для всех других учреждений сектора здравоохранения, включая поставщиков медицинских услуг, которые не сходят в СЕП, а также тех медицинских учреждений, которые не являются поставщиками медицинских услуг. Хотя обе системы формально подчинены Министерству здравоохранения (МЗ), Фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС) несет административную ответственность за первые, а МЗ несет административную ответственность за последние. Трансферты ресурсов для двух систем показаны в виде диаграммы в Приложении G.3. Обобщение различных ресурсов, предоставляемых сектору здравоохранения, представлено в таблице ниже, наряду с указанием того, какое учреждение сектора здравоохранения получает эти ресурсы первым, как в настоящее время (в 2005 году), так и в перспективе (начиная с 2006 года). Источники финансирования сектора здравоохранения Источник Цель Первый Предлагаемый первый получатель в получатель (начиная с настоящее время (в 2006 г.) 2005 г.) Республиканский Категориальные гранты ТУ ФОМС. Не применимо – бюджет (2005) Категориальные гранты будут отменены, начиная с 2006 г. Республиканский Минимальное Не применимо – Это ФОМС (на основе бюджет бюджетное финансирование запланированной передачи финансирование будет введено полномочий от МЗ). стандартов в рамках начиная только с Системы единого 2006 года. плательщика (с 2006 г.) Республиканский Оплата за ФОМС Без изменений (ФОМС) бюджет предоставление медицинских услуг так называемым уязвимым группам, включая детей и получателей социальных пособий 56 Источники финансирования сектора здравоохранения Источник Цель Первый Предлагаемый первый получатель в получатель (начиная с настоящее время (в 2006 г.) 2005 г.) Республиканский Программы, МЗ Без изменений (МЗ) бюджет финансируемые МЗ, включая административные затраты МЗ 2% отчисления Частичное ФОМС через Без изменений (ФОМС через на обязательное финансирование льгот и Социальный Фонд Социальный Фонд) медицинское услуг, на предоставление страхование, которых ФОМС собираемые заключает контракты, а Социальным также накладные Фондом расходы ФОМС Налоги местного Частичное Медицинские Собираются и объединяются правительства финансирование льгот и учреждения через на центральном уровне с услуг, контракты по счета в республиканским бюджетом которым заключает районных/областных и перераспределяются через ФОМС и/или прямая управлениях республиканский бюджет. бюджетная поддержка Казначейства медицинских учреждений на областном уровне и ниже Со-оплата Дополнительное Медицинские Без изменений (медицинские больных финансирование учреждения учреждения) индивидуального здравоохранения Специальные Дополняет финансовые Различные Без изменений (различные средства средства медицинских поставщики услуг и поставщики услуг и (собираемые как работников и учреждения учреждения) оплата за услуги учреждений за услуги, с больных) не охваченные Программой государственных гарантий Распределение ресурсов в рамках Системы единого плательщика через ФОМС Как обсуждалось ранее в данном отчете, ФОМС осуществляет управление страховыми отчислениями, собираемыми Социальным Фондом (СФ) и является органом, уполномоченным получать и выделять денежные средства для финансирования государственных услуг здравоохранения в рамках системы единого плательщика. ФОМС действует в качестве стратегического покупателя услуг здравоохранения, посредством заключения контрактов с поставщиками медицинских услуг и аптеками. 57 СФ передает доходы, собранные для медицинского страхования, в ФОМС ежемесячно. Ранее СФ аккумулировал задолженность, но как стало понятно, в настоящее время она существенно сократилась после подписания МВ между МВФ и Правительством. Теперь проводятся ежемесячные сверки данных между СФ и ФОМС, при этом, полагаясь на способность СФ точно и честно отчитываться по собранным средствам, так как отсутствует независимое подтверждение сумм, собираемых СФ. Далее движение ресурсов в рамках Системы единого плательщика осуществляется так, как это показано на первой диаграмме Приложения G.3. Необходимо отметить, что движение ресурсов в рамках СЕП, показанный на первой диаграмме Приложения G.3, – это движение, предлагаемое для 2006 года и далее, и представляет собой изменение движения ресурсов, которое существует в настоящее время (показано на второй диаграмме Приложения G.3), чтобы учесть в основном уже имеющиеся законодательные изменения в отношении того, как ресурсы местных бюджетов будут передаваться поставщикам медицинских услуг – ранее они передавались напрямую из местных бюджетов в территориальные управления ФОМС, но теперь будут собираться централизовано и распределяться ФОМС таким же образом, как распределяются бюджетные ресурсы. Данное предлагаемое движение ресурсов для текущих расходов подробно обсужлось с МФ, МЗ и ФОМС во время пред-оценочной миссии Банка, проводившейся с 5 по 16 сентября 2005 года, и будет формально подтверждено МФ и МЗ ко времени проведения переговоров. Фактически существует три вида трансфертов ресурсов, осуществляемых поставщикам медицинских услуг: (i) По количеству населения, или на подушевой основе. В соответствии с этой схемой, ресурсы передаются поставщикам медицинских услуг, в основном ЦСМ и ГСВ, в соответствии с количеством населения, обслуживаемого поставщиком медицинских услуг. Данные по населению представляются ФОМС поставщиком медицинских услуг ежеквартально и после этого анализируются ФОМС на предмет обоснованности по сравнению с другими имеющимися данными по населению, такие как национальные статистические данные, а также миграция за предыдущий период. В настоящее время отсутствует всесторонняя система для снижения риска двойного подсчета пациентов. Соответственно, вполне вероятно, что пациенты могут отражаться в расчетах более чем одного ЦСМ/ГСВ, или могут включаться несуществующие пациенты. ФОМС рассматривает возможность реализации талонной системы для снижения этого риска, когда пациентам будет выдаваться уникальный талон, который будет служить в качестве основы для определения количества населения, обслуживаемого поставщиком медицинских услуг, и это также позволит осуществлять мониторинг количества пациентов на национальном уровне. База данных по приписке населения для первичной медико-санитарной помощи была создана на экспериментальной основе для Бишкека, Чуйской и Иссык-Кульской областей. В рамках «Манас Таалими» необходимо тщательно изучить вопрос создания всесторонней системы для регистрации пациентов. Трансферты осуществляются ежеквартально из ресурсов СФ и ежемесячно – из бюджетных ресурсов на основе данных на конец предыдущего квартала. (ii) На основе предоставленных услуг или за каждый пролеченный случай. В соответствии с этой схемой, ресурсы передаются поставщикам медицинских 58 услуг, в основном больницам и частным аптекам, на основе предоставленных медицинских услуг. Больницы заполняют клинические статистические формы (066Y) после каждого лечения и затем вносят данные в компьютерную программу, на основе каждого пролеченного случая, которая является «собственностью» и предоставлена ФОМС. Пролеченным случаям присваиваются уникальные и последовательные идентификационные номера, и записываются соответствующие данные, включая код вида услуги, а также идентификационные номера больных, и то, относится ли больной к так называемой уязвимой группе или является ли он плательщиком Социального Фонда. Данные по пролеченным случаям консолидируются ФОМС ежемесячно в Базе данных по больницам и формируют основу для трансфертов, осуществляемых поставщикам медицинских услуг на основе стандартных норм и в процентном отношении финансирования. Аналогичная система работает и для частных аптек, хотя исходными документами являются рецепты, заранее пронумерованные в последовательном порядке, которые заполняются частично ЦСМ или ГСВ и частично - аптекой. Аптека рассчитывает сумму, которая должна быть оплачена пациентом следующим образом: продажная цена, которая должна быть получена аптекой минус сумма, возмещаемая ФОМС в рамках дополнительной программы ОМС, которая включает норму для вида лекарства и фактор, который зависит от того, относится ли пациент к так называемым уязвимым группам, или является ли он плательщиком Социального Фонда. Данные по рецептам консолидируются ФОМС ежемесячно в Базе данных по ДПОМС и составляют основу для трансфертов, осуществляемых аптекам. ФОМС осуществляет мониторинг – являются ли пациенты плательщиками Социального Фонда посредством обмена данными с СФ о его плательщиках. (iii) На основе пропорции ежегодно согласовываемого бюджета поставщика медицинских услуг. В соответствии с этой схемой поставщики медицинских услуг (те, которые не получают финансирования ни по душевой формуле, ни на основе пролеченного случая) ежегодно согласовывают свой годовой бюджет. На основе смет, представляемых МФ по бюджетным ресурсам, которые будут предоставляться в каждом квартале, ФОМС подготавливает ежеквартальный бюджет для каждого поставщика медицинских услуг. Каждый месяц, одна треть каждого квартального бюджета для каждого поставщика медицинских услуг выдается ФОМС соответствующему поставщику медицинских услуг через Казначейство. Необходимо отметить, что зачастую ФОМС не может полностью осуществить передачу ресурсов поставщикам медицинских услуг в соответствии с выше описанной схемой из-за нехватки денежных средств в бюджете. Когда существует нехватка денежных средств, МФ информирует ФОМС, какой объем денежных средств будет предоставлен ФОМС. После учета всех защищенных статей, ФОМС по своему усмотрению принимает решение о выделении имеющихся ресурсов различным поставщикам медицинских услуг. Как было объяснено, ФОМС выделяет имеющиеся ресурсы пропорционально ресурсам, которые должны быть выделены поставщикам медицинских услуг. Этот вопрос может быть смягчен в национальном масштабе посредством лучшего прогнозирования и управления денежными средствами. На уровне сектора эта проблема может быть смягчена за счет того, что доноры «Манас Таалими» будут требовать адекватного финансирования для сектора. 59 Распределение ресурсов МЗ Ресурсы, контролируемые МЗ, распределяются пропорционально годовому согласованному бюджету. В соответствии с этой схемой, учреждения сектора здравоохранения ежегодно согласовывают годовой бюджет. На основе сметы, представляемой МФ по бюджетным ресурсам, которые будут предоставляться в каждом квартале, МЗ подготавливает ежеквартальный бюджет для каждого учреждения сектора здравоохранения. Каждый месяц, МЗ выделяет одну треть от каждого квартального бюджета для каждого учреждения сектора здравоохранения соответствующему учреждению сектора здравоохранения через Казначейство. Как обсуждалось в данном отчете ранее, существуют проблемы в отношении выделения ресурсов через Казначейство в виду недостаточности денежных средств в бюджете. 2. Распределение ресурсов для инвестиционных расходов между учреждениями сектора здравоохранения В настоящее время из-за недостаточности бюджетных ресурсов регулярный инвестиционный (капитальный) бюджет для сектора здравоохранения отсутствует. Все инвестиции в секторе здравоохранения на сегодняшний день полностью или в существенной степени финансировались донорами или агентствами развития, включая Банк. При этом, если бюджет имеет достаточные ресурсы для финансирования инвестиционной программы, инвестиции будут отражаться в бюджете и в Программе государственных инвестиций (ПГИ, Приложение 3 к Бюджету). В рамках “Манас Таалими” предлагается, чтобы управление ПГИ и ее реализация осуществились Министерством здравоохранения. Управление бюджетными ресурсами, включая те ресурсы, которые фактически будут выделены бюджету донорами, будет осуществляться, как это показано на диаграмме в Приложении G.4. Данное предлагаемое движение ресурсов для инвестиционных расходов подробно обсуждалось с МФ, МЗ и ФОМС во время пред-оценочной миссии Банка, проводившейся с 5 по 16 сентября 2005 года, и будет формально подтверждено МФ и МЗ ко времени проведения переговоров. 3. Платежные системы Следующая таблица обобщает виды и суммы расходов (за исключением донорского финансирования), предусмотренные в бюджете “Манас Таалими” на 2006 год. С точки зрения платежных систем, фактически существует два вида систем: одна – для заработной платы (т.е. заработная плата и отчисления в Социальный Фонд) и другая – для остального. (тыс. сом) класс Республиканский бюджет Статьи бюджета код Бюджет Спецсредства Соцфонд ПГИ Другое Итого % Зарплата 1101 786,143 36,831 10,982 - 34,253 868,208 37% Отчисления в Соцфонд 1211 180,813 8,716 2,636 - 7,878 200,043 9% Командировки по стране 1311 5,446 2,168 473 - - 8,087 0% Закупка лекарств 1322 212,438 8,603 - - 128,422 349,462 15% Питание 1323 135,858 4,058 - - 24,423 164,339 7% Закупка оборудования 1321 55,952 8,230 705 - 3,692 68,580 3% Коммунальные услуги 1333-1339 156,986 15,537 2,379 - - 174,903 8% Другие закупки оборудования и услуг 1341 23,600 15,630 1,820 - 16,779 57,828 2% Другое Другие: 28,868 6,405 247,405 - - 282,678 12% Медицинское страхование детей 3.4.3.1. 102,900 - - - - 102,900 4% Медстрахование получателей соцпособий 3.4.3.2. 6,000 - - - - 6,000 0% Медстрахование пенсионеров 3.4.3.3. 41,480 - - - - 41,480 2% Все программы 1,736,484 106,177 266,400 - 215,447 2,324,508 100% 60 Фонд заработной платы В соответствии с бюджетом программы “Манас Таалими” на 2006 год, фонд заработной платы сектора здравоохранения, включая отчисления в Социальный Фонд, по прогнозам составит 46% от общих текущих расходов (без учета донорского финансирования). Таким образом, фонд заработной платы является значительным компонентом текущих расходов. Структура оплаты труда для работников сектора здравоохранения регулируется Постановлением Правительства № 108 от 27 февраля 2004 г. Ежегодно Правительство утверждает тарифную сетку для государственных служащих и она определяет базовую заработную плату для каждого работника сектора здравоохранения. Данная базовая зарплата умножается на коэффициенты для учета профессиональной квалификации. К полученному результату прибавляются премии за дополнительные факторы, такие как месторасположение, дополнительные обязанности и дополнительная рабочая нагрузка. Каждое учреждение сектора здравоохранения (МЗ, ФОМС, ТУ ФОМС, медицинские учреждения) ведет базу данных по фонду заработной платы для своих сотрудников и их тарифным ставкам. Эта база данных обычно представляет собой неавтоматизированную систему (она не автоматизирована в МЗ), но, как понимается, некоторые учреждения сектора здравоохранения ведут свои базы данных по зарплате на компьютере в системе, предназначенной для заработной платы. Руководитель каждого управления / отдела в каждом учреждении сектора здравоохранения ведет ежемесячный график рабочего времени для всех сотрудников своего отдела. Отдел кадров в каждом учреждении сектора здравоохранения ведет график отпусков сотрудников учреждения. В конце каждого месяца управление бухгалтерии учреждения сектора здравоохранения получает графики от руководителей каждого управления / отдела, и затем, на основе этой информации, подготавливает расчеты по заработной плате. Смета по зарплате использует базу данных по зарплате в качестве отправного пункта, и затем вносятся соответствующие прибавки и вычеты (например, за сверхурочную работу, больничные и отпускные) для расчета общей месячной заработной платы для каждого сотрудника. Вычеты из суммарной зарплаты (подоходный налог, отчисления в Социальный Фонд, и отчисления профсоюзных взносов) также отражаются в смете по заработной плате, после чего рассчитывается чистая заработная плата для каждого сотрудника. Подготавливается ведомость по заработной плате, в которой указывается чистая сумма, выплачиваемая каждому сотруднику, рассчитанная на основе сметы по заработной плате. Ведомость по чистой зарплате, а также платежное поручение, выписанное на снятие денежных средств в той же сумме, утверждаются и подписываются руководителем учреждения сектора здравоохранения (например, Министром МЗ, главврачом или директором больницы) и главным бухгалтером. После снятия денежных средств, главный бухгалтер и другие кассиры выплачивают денежные средства соответствующим сотрудникам, которые ставят подпись в ведомости по зарплате. Квитанции о выплате заработной платы с подробностями расчетов не подготавливаются и не выдаются каждому сотруднику. Скорее всего, если сотрудник считает, что он/она получили неверную сумму зарплаты, то сотрудник может попросить посмотреть расчеты по заработной плате. Вычеты из общего фонда заработной платы передаются соответствующим органам таким же образом, как и в случае обычных платежей, т.е. заполняется платежное поручение, 61 которое подписывается руководителем медицинского учреждения и главным бухгалтером. Общая информация о вычетах из фонда заработной платы и переводу данных вычетов предоставляется СФ и налоговым органам во время проведения обычно ежегодных внешних аудитов медицинских учреждений и в СФ направляется годовая декларация как нечто само собой разумеющееся. Фидуциарные вопросы в отношении фонда заработной платы, на основе выше изложенного, включают: 1. Расчеты по фонду заработной платы не утверждаются. В то время как утверждается ведомость по чистой заработной плате, сами расчеты по заработной плате не утверждаются. Существует риск не выявления мошенничества и ошибок, допущенных при расчете заработной платы. Необходимо утверждать расчеты по заработной плате. Для учреждений с большим количество сотрудников, компьютеризированное программное обеспечение для расчета заработной платы позволит проводить автоматизированный аналитический анализ и подготовку отчетов по вычетам, что существенным образом облегчит выявление мошенничества и ошибок. 2. Системы по расчету заработной платы в основном не автоматизированы. Существует риск не выявления мошенничества и ошибок, допущенных при расчете заработной платы. Расчеты по заработной плате должны проверяться вторым сотрудником бухгалтерского управления. Для учреждений, имеющих большое количество сотрудников, компьютеризированная программа по расчету заработной снизит бремя этой работы и риск возникновения таких случаев. 3. Квитанции по заработной плате с подробным расчетом заработной платы сотрудника не подготавливаются и не выдаются сотрудникам. Существует риск не выявления мошенничества и ошибок, так как сотрудники, недополучившие заработную плату, могут не задавать вопросы относительно заработной платы, которую они получили. Кроме этого, при таких обстоятельствах, когда сотрудники обычно не получают подтверждения о добросовестном характере их доходов, их ставят в ситуацию, по характеру схожей с той, которая существует в теневой экономике, так как они не могут продемонстрировать источник своих доходов для налоговых и других органов. Таким образом, скорее всего, теневая экономика будет продолжать существовать. При выплате заработной платы необходимо выдавать квитанции по заработной плате. Компьютеризированные системы по заработной плате снизят бремя этой работы, и будут способствовать снижению риска ошибок при расчетах. 4. Все сотрудники подписывают одну и ту же ведомость по заработной плате, когда они получают свою зарплату после вычетов, и таким образом, они могут увидеть, сколько получают другие сотрудники. Не понятно, способствует ли это прозрачности за счет нарушения частной информации сотрудников. Существует больший риск того, что это будет раздражать сотрудников, и они могут неэффективно осуществлять свою работу. Во многих странах обычно эта информация является конфиденциальной. Если выплаты будут осуществляться наличными, а не через банковские переводы, то этот вопрос должен быть рассмотрен однозначно. Примечание – Хотя во время подготовки ФОСЗ не было обнаружено доказательств о существовании «мертвых душ», риск финансирования заработной платы «мертвых душ» будет смягчаться аудитом программы, для котрого будет разработано достаточно широкое 62 техническое задание, чтобы потребовать от аудитора выявить любые такие существенные случаи. Другие расходы Аналогичный процесс используется при заключении контрактов на оказание услуг (в отличие от закупок по статьям инвестиционных расходов, которые регулируются законом о государственных закупках), управлении контрактами и оплате всех других расходов. После закупок все контракты подписываются руководителем учреждения сектора здравоохранения (например, министром здравоохранения в случае с МЗ) или его заместителем, ответственным за финансовые вопросы. Мониторинг контрактов осуществляется управлением или отделом по закупкам. Контракты по стандартам, заключаемые с медицинскими учреждениями, разработаны МЗ на основе положений, зарегистрированных в Министерстве юстиции. Эти контракты содержат обязательства поставщиков медицинских услуг, включая бухгалтерский учет и отчетность, виды отчетов и даты их представления. Отсутствуют системы управления контрактами. Поэтому, нет возможности не только быстро определить оставшиеся суммы, которые необходимо оплатить по уже заключенным контрактам, но также существует риск, что подрядчики могут получить завышенные/заниженные суммы оплаты. Осуществление платежей уполномочивается руководителем учреждения сектора здравоохранения или его заместителем, ответственным за финансовые вопросы, наряду с главным бухгалтером учреждения или его заместителем. 4. Системы закупок Статьи инвестиционных расходов, включенные в программу “Манас Таалими”, включают медицинское и лабораторное оборудование; офисное и компьютерное оборудование и программное обеспечение; ремонт ограниченного числа учреждений (на этот раз новое строительство не предусмотрено); и техническую помощь. Процедуры закупок, основанные на законе о государственных закупках и согласованные с руководством Банка по закупкам (редакция от мая 2004 года), будут подробно изложены в Программном Операционном Руководстве (ПОР), которое будет обязательным для использования всеми закупающими организациями в секторе здравоохранения. Текущие затраты запланированы для следующих пяти бюджетных категорий: (1) Программа государственных гарантий, (2) Фонд высоких технологий, (3) Дополнительная программа ОМС, (4) Услуги общественного здравоохранения, и (5) администрирование. Сметы по текущим затратам определены на основе «минимальных стандартов» (для здравоохранения), установленными указом правительства. Системы закупок отличаются по закупающим ведомствам, как это описывалось в предыдущих разделах (см. C.5 и E) с демонстрацией примера систем закупок в рамках МЗ и ФОМС. 63 G. ПРИЛОЖЕНИЯ 1. Бюджет сектора здравоохранения на 2006 год Бюджет текущих расходов Программы “Манас Таалими” на 2006 год (без учета донорского финансирования) Программа (тыс. сом) Класс Республиканский бюджет Бюджетная статья Код Бюджет Спецсредства Соцфонд ПГИ Другое Итого % Зарплата 1101 786,143 36,831 10,982 - 34,253 868,208 37% Отчисления в Соцфонд 1211 180,813 8,716 2,636 - 7,878 200,043 9% Командировки по стране 1311 5,446 2,168 473 - - 8,087 0% Закупка лекарств 1322 212,438 8,603 - - 128,422 349,462 15% Питание 1323 135,858 4,058 - - 24,423 164,339 7% Закупка оборудования 1321 55,952 8,230 705 - 3,692 68,580 3% Коммунальные услуги 1333-1339 156,986 15,537 2,379 - - 174,903 8% Прочие закупки оборудования и услуг 1341 23,600 15,630 1,820 - 16,779 57,828 2% Другое Другие: 28,868 6,405 247,405 - - 282,678 12% Медстрахование детей 3.4.3.1. 102,900 - - - - 102,900 4% Медстрахование получателей соцпособий 3.4.3.2. 6,000 - - - - 6,000 0% Медстрахование пенсионеров 3.4.3.3. 41,480 - - - - 41,480 2% Все программы 1,736,484 106,177 266,400 - 215,447 2,324,508 100% Зарплата 1101 689,658 13,357 34,253 737,268 40% Отчисления в Соцфонд 1211 158,622 3,119 7,878 169,618 9% Командировки по стране 1311 3,722 926 4,648 0% Закупка лекарств 1322 101,818 4,794 128,422 235,033 13% Питание 1323 132,215 3,071 24,423 159,709 9% Закупка оборудования 1321 14,886 3,521 3,692 22,099 1% Коммунальные услуги 1333-1339 132,620 7,901 140,521 8% Прочие закупки оборудования и услуг 1341 11,710 7,171 16,779 35,660 2% Другое Другие: 13,918 2,629 192,170 208,717 11% Медстрахование детей 3.4.3.1. 83,544 83,544 5% Медстрахование получателей соцпособий 3.4.3.2. 4,871 4,871 0% Медстрахование пенсионеров 3.4.3.3. 33,694 33,694 2% Программа государственных гарантий 1,381,277 46,488 192,170 - 215,447 1,835,381 100% Зарплата 1101 54,456 5,893 60,349 46% Отчисления в Соцфонд 1211 12,525 1,383 13,908 11% Командировки по стране 1311 788 841 1,628 1% Закупка лекарств 1322 30,918 2,785 33,704 26% Питание 1323 28 257 285 0% Закупка оборудования 1321 888 997 1,885 1% Коммунальные услуги 1333-1339 8,097 3,233 11,330 9% Прочие закупки оборудования и услуг 1341 2,638 3,194 5,832 4% Другое Другие: 933 618 1,551 1% Медстрахование детей 3.4.3.1. - 0% Медстрахование получателей соцпособий 3.4.3.2. - 0% Медстрахование пенсионеров 3.4.3.3. - 0% Общественное здравоохранение 111,270 19,202 - - - 130,472 100% Зарплата 1101 - 0% Отчисления в Соцфонд 1211 - 0% Командировки по стране 1311 - 0% Закупка лекарств 1322 - 0% Питание 1323 - 0% Закупка оборудования 1321 30,000 30,000 100% Коммунальные услуги 1333-1339 - 0% Прочие закупки оборудования и услуг 1341 - 0% Другое Другие: - 0% Медстрахование детей 3.4.3.1. - 0% Медстрахование получателей соцпособий 3.4.3.2. - 0% Медстрахование пенсионеров 3.4.3.3. - 0% Медподмощь высокого технического уровня 30,000 - - - - 30,000 100% 64 / продолжение (тыс. сом) Класс. Республиканский бюджет Бюджетная статья код Бюджет Спецсредства Соцфонд ПГИ Прочее Итого % Зарплата 1101 42,029 17,581 10,982 70,591 29% Отчисления в Соцфонд 1211 9,667 4,214 2,636 16,517 7% Командировки по стране 1311 936 402 473 1,811 1% Закупка лекарств 1322 79,702 1,024 - 80,725 33% Питание 1323 3,615 730 4,345 2% Закупка оборудования 1321 10,179 3,712 705 14,596 6% Коммунальные услуги 1333-1339 16,270 4,403 2,379 23,052 9% Прочие закупки оборудования и услуг 1341 9,251 5,265 1,820 16,336 7% Другое Другие: 14,017 3,158 1,485 18,661 8% Медстрахование детей 3.4.3.1. - 0% Медстрахование получателей соцпособий 3.4.3.2. - 0% Медстрахование пенсионеров 3.4.3.3. - 0% Администрирование, наука, образование 185,666 40,488 20,480 - - 246,634 100% Зарплата 1101 - 0% Отчисления в Соцфонд 1211 - 0% Командировки по стране 1311 - 0% Закупка лекарств 1322 - 0% Питание 1323 - 0% Закупка оборудования 1321 - 0% Коммунальные услуги 1333-1339 - 0% Прочие закупки оборудования и услуг 1341 - 0% Другое Другие: 53,750 53,750 66% Медстрахование детей 3.4.3.1. 19,356 19,356 24% Медстрахование получателей соцпособий 3.4.3.2. 1,129 1,129 1% Медстрахование пенсионеров 3.4.3.3. 7,786 7,786 9% Дополнительная программа ОМС 28,271 - 53,750 - - 82,021 100% Примечание. Финансирование Социальным Фондом Других Расходов в рамках Программы государственных гарантий направляется в основном на заработную плату, лекарственные средства и оборудование по усмотрению поставщиков медицинских услуг. Финансирование Социальным Фондом Других Расходов в рамках Дополнительной программы ОМС будет направляться на финансирование лекарственных средств в аптеки. Расходы по Программе администрирование, наука и образование подпадают под сферу ответственности Министерства образования; при этом соответствующие расходы, показанные в Специальных Средствах – это те расходы, которые финансируются поставщиками медицинских услуг, а соответствующие расходы, показанные как финансируемые Социальным Фондом, представляют собой административные затраты ФОМС и ТУ ФОМС. 65 Годовой республиканский бюджет “Манас Таалими” на 2006 год (без учета донорского финансирования) Мед. Прочие Мед. страхование Командировки закупки страхованиеполучат Мед. Отчис в внутри Закупка Закупка Коммун. Оборуд. и Финасиров Капит Уязвимые для Соц. страхование Код организации / Исполнительное агентство Зарплата СФ страны Команд. за оборудования лекарств Питание услуги Транспорт услуг По СЕП ремонт лица детей пособий пенсионеров Всего 1.1.0.0. 1.2.1.1. 1.3.1.1. рубеж 1.3.2.1. 1.3.2.1. 1.3.2.2. 1.3.2.3. 1.3.3. 1.3.3.3. 1.3.4.1. 1.3.4.3. 4.0.0.4. 3.4.3 3.4.3.1. 3.4.3.2. 3.4.3.3. Часть от общих расходов 5% 1% 0% 0% 2% 8% 3% 2% 0% 1% 70% 1% 8% 6% 0% 2% Республиканский бюджет 100% 1773135 82650 19010 432 64 40050 134354 44596 35827 3885 14866 1236844 10178 150380 102900 6000 41480 Бюджет 96% 1701475 73974 17014 248 0 38000 131818 43100 34382 2095 10760 1190634 9070 150380 102900 6000 41480 2.16.15 Минздрав 87% 1551095 73974 17014 248 0 38000 131818 43100 34382 2095 10760 1190634 9070 0 0 0 0 Вне СЕП 20% 360461 73974 17014 248 38000 131818 43100 34382 2095 10760 9070 0 Финансирование по СЕП 67% 1190634 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1190634 0 0 0 0 0 Бишкек ТУ ФОМС 8% 145842 0 145842 0 Чуй ТУ ФОМС 11% 198502 0 198502 0 Ош областн. и гор. ТУ ФОМС 17% 303344 0 303344 0 Жалал-Абад ТУ ФОМС 6% 101322 0 101322 0 Иссык-Куль ТУ ФОМС 11% 203338 0 203338 0 Нарын ТУ ФОМС 5% 81903 0 81903 0 Талас ТУ ФОМС 3% 57701 0 57701 0 Баткен ТУ ФОМС 6% 98682 0 98682 0 2.16.25 ФОМС 8% 150380 0 150380 102900 6000 41480 Спецсредства 4% 71660 8676 1996 184 64 2050 2536 1496 1445 1790 4106 46210 1108 0 0 0 0 2.16.15 Минздрав 4% 71660 8676 1996 184 64 2050 2536 1496 1445 1790 4106 46210 1108 0 0 0 0 Вне СЕП 1% 25450 8676 1996 184 64 2050 2536 1496 1445 1790 4106 1108 0 Финансирование по СЕП 3% 46210 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 46210 0 0 0 0 0 Бишкек ТУ ФОМС 1% 12510 0 12510 0 Чуй ТУ ФОМС 0% 8000 0 8000 0 Ош обл. и гор. ТУ ФОМС 0% 8500 0 8500 0 Жалал-Абад ТУ ФОМС 1% 10000 0 10000 0 Иссык-Кыль ТУ ФОМС 0% 4500 0 4500 0 Нарын ТУ ФОМС 0% 1000 0 1000 0 Талас ТУ ФОМС 0% 500 0 500 0 Баткен ТУ ФОМС 0% 1200 0 1200 0 Сравнение годового республиканского бюджета “Манас Таалими” на 2006 г. с республиканским бюджетом, включенным в текущие расходы бюджета Программы “Манас Таалими” на 2006 год 66 Бюджет Спецсредства Всего Тыс. сом % Тыс. сом % Тыс. сом % Годовой респ. бюджет Манас II на 2006 г. 1,701,475 98% 71,660 67% 1,773,135 96% Доп: учреждения вне бюджетных мед. учреждений 35,009 2% 59,053 56% 94,062 5% Разница со времени формулировки респ. бюджета (0) 0% (24,536) -23% (24,536) -1% 1,736,484 100% 106,177 100% 1,842,661 100% 67 Анализ платежей системы единого плательщика (СЕП) на 2006 г., включенных в годовой бюджет на 2006 год – по учреждениямЮ по программам, по регионам 68 Прочие Оплата за закупки Командир Закупка Закупка Оплата Оплата Оплата услуги оборуд. внутри оборудов лекарств за водо- за за Оплата связи Пр. ком. и Капит. Зарплата Отч. в СФ страны Питание снабж электр отоплен за газ услуги Транспорт услуг ремонт Классификационный код 1.1.0.0. 1.2.1.1. 1.3.1.1. 1.3.2.1. 1.3.2.2. 1.3.2.3. 1.3.3.4. 1.3.3.5. 1.3.3.6. 1.3.3.7. 1.3.3.8. 1.3.3.9. 1.3.3.3. 1.3.4.1. 4.0.0.4. Всего По учреждениям Детские больницы ПГГ 5.1.1.1. проект 1766.4 406.3 15.0 292.0 1153.0 895.5 1565.7 30.0 0.0 0.0 12.0 53.2 15.0 80.0 45.0 6329.1 1% Другие больницы ПГГ 5.1.1.2. проект 319752.8 73543.3 1595.8 7096.4 36554.5 54335.2 13329.9 9549.1 14525.4 195.0 2155.4 4192.7 6068.4 4657.4 7248.2 554799.5 47% Респ. больницы ПГГ 5.1.2.1. проект 27736.0 6379.3 22.0 5000.0 8730.0 6681.0 2413.5 2443.5 7662.6 0.0 90.0 0.0 280.0 335.0 350.0 68122.9 6% Психо- невролог.диспансер ПГГ 5.1.2.2. проект 1839.5 423.1 20.0 60.0 400.0 680.0 76.9 50.0 30.0 0.0 26.0 60.0 0.0 46.0 50.0 3761.5 0% Наркологичейкий диспансер ПГГ 5.1.2.3. проект 910.8 209.5 8.0 40.0 168.0 360.0 238.5 40.0 0.0 0.0 8.0 0.0 0.0 36.0 50.0 2068.8 0% Онкологический диспансер ПГГ 5.1.2.4 проект 1021.2 234.9 12.0 50.0 261.0 400.0 20.1 50.0 100.0 0.0 16.0 0.0 0.0 36.0 50.0 2251.2 0% Тубдиспансер ПГГ 5.1.2.5 проект 23580.3 5423.6 192.1 447.5 13792.6 21746.8 927.4 615.2 699.6 47.0 249.1 178.0 411.3 728.5 600.6 69639.6 6% Кожвен. Диспансер ПГГ 5.1.2.6. проект 3551.0 816.7 20.0 70.0 670.6 1375.8 191.3 64.1 0.0 0.0 32.4 0.0 50.0 82.0 56.0 6979.9 1% Инфекционная больница ПГГ 5.1.2.7. проект 5456.8 1255.1 0.0 0.0 1900.0 2100.0 724.1 1051.5 3700.0 0.0 35.0 0.0 100.0 50.0 500.0 16872.5 1% Прочие спец. больницы ПГГ 5.1.2.8. проект 1628.2 374.5 11.0 4.0 102.0 392.0 97.5 19.5 247.3 0.0 3.0 0.0 17.0 46.0 35.0 2977.0 0% Родильные дома ПГГ 5.1.3.1. проект 2474.8 569.2 15.0 40.0 724.8 900.0 609.8 240.0 840.0 0.0 12.7 0.0 80.0 25.0 100.0 6631.3 1% ЦСМ ПГГ 5.2.1.1. проект 193243.0 44445.9 1259.8 1256.9 7848.8 49.0 5835.5 2849.2 2030.6 15.0 1432.7 1886.6 8209.3 2689.0 1246.9 274298.2 23% ГСВ ПГГ 5.2.1.2. проект 27639.8 6357.2 145.6 170.1 771.1 0.0 514.6 722.9 31.0 0.0 125.2 412.5 338.3 329.3 73.0 37630.6 3% АДО ПГГ 5.2.3.1. проект 4370.2 1005.2 29.6 63.8 272.2 0.0 97.8 38.0 0.0 0.0 6.4 30.0 49.2 73.0 12.0 6047.4 1% Стоматологические поликлиники ПГГ 5.2.3.1. проект 12001.8 2760.3 188.3 285.0 781.1 0.0 280.3 276.0 65.0 20.0 182.5 113.9 244.9 361.7 201.5 17762.3 1% Стоматологические отд ЦСМ ПГГ 5.2.3.2. проект 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0% Станции скорой помощи ПГГ 5.2.5.1. проект 4496.2 1034.1 12.8 10.0 387.8 0.0 160.4 50.0 50.0 0.0 11.9 0.0 220.0 25.0 100.0 6558.2 1% Станции скорой помощи ЦСМ ПГГ 5.2.5.2. проект 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0% Станции переливания крови Другое 5.3.0.1. проект 1402.2 322.6 16.0 32.0 353.0 65.0 106.4 10.0 8.0 0.0 7.0 0.0 3.0 25.0 175.5 2525.7 0% СЭС ОЗ 5.3.0.2. проект 41848.7 9625.2 619.1 683.9 3047.8 27.6 375.1 1095.0 363.6 34.0 668.6 290.1 1695.2 1056.1 260.3 61690.3 5% Дезстанция ОЗ 5.3.0.3. проект 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0% санат. для детей не туберкулез. Другое 5.3.0.5. проект 1754.4 403.5 13.4 8.6 214.6 745.0 68.6 50.0 106.0 0.0 21.0 2.2 39.3 20.4 30.0 3477.0 0% Дома ребенка ПГГ 5.3.0.6. проект 575.0 132.3 0.0 30.0 225.0 650.0 30.6 60.0 80.0 0.0 3.6 0.0 0.0 80.0 200.0 2066.5 0% Центр по борьбе со СПИДом ОЗ 5.3.0.8. проект 2379.7 547.3 90.5 102.0 630.0 0.0 51.6 375.0 0.0 20.0 98.4 10.0 244.0 107.2 18.0 4673.7 0% Центр здоровья ОЗ 5.3.0.9. проект 1165.8 268.1 45.0 102.0 24.0 0.0 23.9 47.4 0.0 0.0 38.1 70.0 44.0 115.1 154.0 2097.4 0% Аппарат ООБ Другое 5.6.0.2. проект 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0% 69 / продолжение Прочие Оплата за закупки Команд Закупка Закупка Оплата за Оплата Оплата услуги оборуд. внутри Оборудо- лекарств водоснаб- за за Оплата связи Другие и Капит. Зарплата Отч. в СФ страны вания Питание жение электрич отоплен за газ услуги Транспорт услуг ремонт Классификационный код 1.1.0.0. 1.2.1.1. 1.3.1.1. 1.3.2.1. 1.3.2.2. 1.3.2.3. 1.3.3.4. 1.3.3.5. 1.3.3.6. 1.3.3.7. 1.3.3.8. 1.3.3.9. 1.3.3.3. 1.3.4.1. 4.0.0.4. Всего ПО учреждениям (продолжение) Централизованная бухгалтерия Другое 5.6.0.3. проект 2710.6 623.5 86.0 77.0 47.0 10.0 112.2 18.8 0.0 0.0 72.5 0.0 15.0 78.5 1445.9 5297.0 0% Централизованное хоз. Обслуж. Другое 5.6.0.4. проект 808.2 185.9 24.5 15.0 220.0 0.0 65.8 20.0 3.0 0.0 15.6 0.0 419.6 62.0 120.0 1959.6 0% Прочие услуги Другое 5.6.0.5. проект 12041.7 2769.6 315.3 416.3 1311.2 845.0 253.8 67.8 40.0 20.0 282.6 80.7 4196.9 516.3 676.0 23833.2 2% Молочная кухня Другое 5.6.0.6. проект 147.2 33.9 1.0 0.0 0.0 0.0 2.9 0.0 10.0 0.0 1.0 0.0 8.0 79.0 0.0 283.0 0% Всего план 696302.5 160150.1 4757.8 16352.5 80590.1 92257.9 28174.2 19833.0 30592.1 351.0 5606.7 7379.9 22748.4 11739.5 13797.9 1190633.5 100% % 58% 13% 0% 1% 7% 8% 2% 2% 3% 0% 0% 1% 2% 1% 1% 100% По программам ПГГ 631468.8 145238.2 3547.0 14885.7 74517.5 89915.3 27083.3 18089.0 29981.5 277.0 4398.3 6926.9 16083.4 9599.9 10718.2 1082730.0 91% ОЗ 45394.3 10440.6 754.6 887.9 3701.8 27.6 450.6 1517.4 363.6 54.0 805.1 370.1 1983.2 1278.4 432.3 68461.5 6% Админстрирование 19439.4 4471.3 456.2 578.9 2370.8 2315.0 640.3 226.6 247.0 20.0 403.3 82.9 4681.8 861.2 2647.4 39442.1 3% Всего 696302.5 160150.1 4757.8 16352.5 80590.1 92257.9 28174.2 19833.0 30592.1 351.0 5606.7 7379.9 22748.4 11739.5 13797.9 1190633.5 100% По регионам Бишкек 57436.0 13210.4 32.0 5000.0 18017.3 16596.0 5962.5 5395.0 19512.6 0.0 195.0 0.0 1830.0 805.0 1850.0 145841.8 12% Чуй 110474.7 25409.1 498.0 3126.0 14408.1 15856.2 3486.2 4844.5 4609.5 105.0 1765.3 2290.1 6488.8 2056.2 3083.9 198501.6 17% Ош 161258.9 37089.8 1592.8 5264.7 24762.6 33006.8 11447.1 6367.8 4295.3 81.0 1105.8 2799.0 5083.4 4146.0 5042.7 303343.6 25% Жалал-Абад 140844.6 32394.4 1183.0 1426.4 7092.4 9877.2 2800.7 0.0 608.8 135.0 942.4 75.3 3246.3 1079.3 1632.5 203338.3 17% Иссык-Куль 59535.5 13693.1 484.7 996.0 6642.6 6599.2 1640.6 3025.7 897.9 0.0 742.1 1197.5 2361.0 2106.4 1400.0 101322.3 9% Нарын 58606.1 13479.5 514.8 259.4 2213.7 1930.5 822.1 0.0 68.0 0.0 271.1 133.0 2328.9 841.6 433.9 81902.6 7% Талас 38599.0 8877.8 152.5 80.0 3515.3 3651.3 920.5 0.0 0.0 0.0 235.0 500.0 610.0 405.0 154.9 57701.3 5% Баткен 69547.7 15996.0 300.0 200.0 3938.1 4740.7 1094.5 200.0 600.0 30.0 350.0 385.0 800.0 300.0 200.0 98682.0 8% Всего 696302.5 160150.1 4757.8 16352.5 80590.1 92257.9 28174.2 19833.0 30592.1 351.0 5606.7 7379.9 22748.4 11739.5 13797.9 1190633.5 100% 70 Бюджет капитальных расходов Проект бюджета капитальных расходов программы “Манас Таалими” на 2006 год, все из которых, как ожидается, будут финансироваться донорами (или же через совместное финансирование бюджета, или же параллельное финансирование вне бюджета), представлен в обобщенной форме в следующей таблице: Затраты, млн. дол. США Медицинское оборудование 6,0 Компьютерное и коммуникационное 1,3 оборудование Товары 7,3 Строительные работы (реабилитация, без 0,4 нового строительства) Техническая помощь и обучение 2,3 Всего 10,0 71 2. Движение донорских средств Доноры Иностранная валюта для объединен- Иностранная валюта для параллельного ного финансирования SWAp на финансирования текущих и текущие и инвестиционные расходы инвестиционных расходов вне SWAp Иностранная валюта Иностранная Иностранная валюта валюта Система Казначейства КР Специальные валютные счета в стране Счет Казначейства для доходов в (в банках, приемлемых для доноров) иностранной валюте (НБКР) Иностранная Иностранная валюта валюта Продажа ИВ на сомы КР Транзитные / переходные счета (в банках, Системы Казначейства по приемлемых для доноров) бюджетным расходам ** (НБКР и банки-агенты) Поставщики услуг по текущим расходам и Поставщики инвестиционных товаров, работ и услуг Вариант B1: Вариант B2: Структура реализации в прямые рамках Отдела реализации проекта платежи (ОРП) Вариант A: объединение средств Вариант B: внебюджетное объединение с бюджетом параллельного финансирования Ключ: Средства доноров ** см. Приложения 3 и 4 для диаграмм движения ресурсов внутри сектора здравоохранения 72 3. Поточная диаграмма передачи ресурсов для текущих расходов в секторе здравоохранения Предлагаемая (начиная с 2006 г.) поточная диаграмма для передачи ресурсов для текущих расходов в секторе здравоохранения Система Казначейства КР Министерство экономики и финансов Социальный Больные “Аккумулированный” SWAp Ресубликанский бюджет для Фонд (СФ) (со-оплата) финансирования текущих расходов здравоохранения Система единого плательщика Министерство здравоохранения Фонд ОМС Админ. расходы Система Единого Уязвимые плательщика группы 1% от Территориальные управления Админ.р Фонда ОМС асходы собираемых специальных (ТУ ФОМС) средств Админ., ФВТ, Поставщики Поставщики медицинских услуг по ПГГ медицинских Аптеки образование (Стационары – пролеченный случай, услуг вне системы (Дополнитель наука& ОЗ ЦСМ& ГСВ – подушевая оплата, Другие – ЕП ная программа по статьям бюджета) ОМС) – за пролеченный случай Поставщики услуг по текущим расходам Ключ: Бюдж. средства (респ. бюджет) Спецсредства (фактические денежные выплаты в Казначейство) Соц. средства (факт. наличные в банке) Со-оплата (факт. наличные в банке) Ресурсный счет (счет в Казначействе или банковский счет в коммерческом банке) 73 Существующая (2005) поточная диаграмма для передачи ресурсов на текущие расходы в рамках Системы единого плательщика 74 4. Поточная диаграмма передачи ресурсов на инвестиционные расходы в секторе здравоохранения Система Казначейства КР Министерство экономики и финансов Аккумулированный пул для финансирования инвестиционных расходов здравоохранения Министерство здравоохранения Поставщики инвестиционных товаров, работ и услуг Ключ: Бюджетные средства (республиканский бюджет) 75 5. Министерство здравоохранения – организационная структура центрального аппарата (на 10 августа 2005 г.) Советник Министр Коллегия 1-ый заместитель Заместитель Заместитель Заместитель министра министра министра, министра, главврач СЭС директор ФОМС Руководитель аппарата Главное управление мед. Управление кадров Управление эконом. услуг и лицензирования и финансовой политики Отдел первичной медико- санитарной помощи Отдел по Отдел планирования и кадровой политике, финансов обучению и науке Отдел по специализированным и больничным услугам Отдел архивов, Отдел бухгалтерского управления аппаратом и учета и отчетности контроля Отдел лицензирования 76 Управление экономической и финансовой политики - МЗ Отдел планирования и Отдел бухучета и финансов отчетности • Разработка отраслевой финансовой и экономической политики • Усовершенствование и внедрение новой системы бухгалтерского • Разработка нормативно-законодательной базы, регулирующей учета и отчетности финансово-экономическую деятельность (подготовка правил, • Установка и распространение новой системы бухучета и отчетности в положений, методологических рекомендаций) центральном аппарате и медицинских учреждениях • Формулировка консолидированного программного бюджета в рамках • Финансирование республиканских учреждений, не входящих в среднесрочного прогноза бюджета систему единого плательщика. Централизованная оплата за • Финансово-экономический анализ деятельности сектора коммунальные услуги за медицинские учреждения, не входящие в • Разработка и внедрение единых методов ценообразования систему единого плательщика медицинских и других услуг. Приведение платных услуг в • Консолидированная финансовая отчетность по сектору соответствие с новыми методами финансирования в секторе • Управление материальными ресурсами (здания, оборудование, здравоохранения автотранспорт) • Внесение поправок и дополнений при исполнении республиканского • Централизованная закупка медицинских поставок в рамках целевых бюджета программ (диабет, туберкулез, умственное здоровье, онкология) • Организация и проведение процесса централизованных закупок, • Формирование и бухучет в Фонде высоких технологий контроля за тендерными закупками в медицинских учреждениях и • Формирование и бухучет в Фонде технического обслуживания координация осуществленных закупок между заинтересованными • Формирование и бухучет в Эпидемиологическом Фонде министерствами и департаментами • Финансовый аудит медицинских учреждений • Внедрение программ приватизации неиспользуемой площади, • Координация и контроль внебюджетной деятельности в лечебно- помещений и зданий, которые высвобождены в результате профилактических учреждениях в секторе здравоохранения реструктуризации медицинских учреждений • Финансовый учет поступающей иностранной помощи • Контроль за бесперебойной подачей электроэнергии и отопления. Использование лимитов. 77 6. Фонд обязательного медицинского страхования – организационная структура Организационная структура центрального аппарата ОБЩИЙ ОТДЕЛ ГЕНЕРАЛЬНЫЙ ДИРЕКТОР ГЛАВНЫЙ ЮРИСТ- ЭКСПЕРТ ЗАМЕСТИТЕЛЬ ПО ЗАМЕСТИТЕЛЬ ПО ОРГАНИЗАЦИОННЫМ И ЭКОНОМИЧЕСКИМ МЕДИЦИНСКИМ ВОПРОСАМ ВОПРОСАМ УПРАВЛЕНИЕ ПО УПРАВЛЕНИЕ УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСОВО- УПРАВЛЕНИЕ УПРАВЛЕНИЕ РАБОТЕ С АНАЛИЗА И ИНФОРМАЦИОН- ЭКОНОМИЧЕСКОЕ БУХУЧЕТА И АДМИНИСТРАТИВН НАСЕЛЕНИЕМ И ПЕРСПЕКТИВНОГО НОЙ ПОДДЕРЖКИ УПАРВЛЕНИЕ ОТЧЕТНОСТИ ЫХ ВОПРОСОВ И ЛЕЧЕБНО- РАЗВИТИЯ ЛОГИСТИКИ ПРОФИЛАКТИЧЕС- Начальник (1) Начальник (1) Начальник / главный КИМИ Начальник (1) Главный специалист Зам. начальника (1) бухгалтер (1) Начальник (1) УЧРЕЖДЕНИЯМИ Главный специалист (2) (2) Главный специалист Зам. начальника (1) Секретарь/ специалист Начальник (1) Ведущий специалист Ведущий специалист (3) Главный специалист (2) 1-ой категории (1) Главный специалист (1) (3) (3) Ведущий специалист Ведущий специалист (3) Носильщик (1) Ведущий специалист (1) (4) Водитель (1) Отдел мед. поставок: Вахтер (1) Зам. начальник (1) Рабочий по тех. Главный специалист (1) обслуживанию здания Вед. специалист (1) (1) 78 Организационная структура Чуйского Территориального Управления ФОМС ДИРЕКТОР ЗАМ. ДИРЕКТОРА ПО ЭКОНОМИЧЕСКИМ СЕКРЕТАРЬ ВОПРОСАМ ОТДЕЛ ФИНАНСОВЫЙ ОТДЕЛ БУХУЧЕТА И ОТДЕЛ ПО РАБОТЕ С ИНФОРМАЦИОННОЙ ОТДЕЛ ОТЧЕТНОСТИ НАСЕЛЕНИЕМ И ПОДДЕРЖКИ ЛЕЧЕБНО- ПРОФИЛАКТИЧЕСКИМИ Начальник – 1 чел. Начальник /главный бухгалтер УЧРЕЖДЕНИЯМИ Начальник – 1 чел. Главный специалист – 1 чел. – 1 чел. Главный специалист – 1 Ведущий специалист – 1 чел. Главный специалист – 1 чел. Начальник – 1 чел. чел. Специалист 1-ой категории – 1 Ведущий специалист – 1 чел. Главный специалист – 2 Ведущий специалист – 1 чел. Специалист 1-ой категории – 1 чел. чел. чел. Ведущий специалист – 2 чел. 79 7. Рекомендации на уровне страны Приложение содержит обобщение фидуциарных рекомендаций на уровне страны, которые вытекают из ФОСЗ, или уже были определены в других аналитических изучениях, и теперь подтверждены ФОСЗ. Данные фидуциарные рекомендации на уровне страны не будут рассматриваться в рамках SWAp, так как проблемы, к которым они относятся, не подпадают под прямое влияние соответствующих институтов сектора здравоохранения. Скорее всего, наиболее целесообразно, чтобы эти проблемы разрешались в рамках программф фидуциарной реформы, 7которая выходит за рамки масштабя данной деятельности по SWAp в секторе здравоохранения. Вывод /проблема Рекомендации на уровне страны Формирование бюджета. Процесс Дальнейшая разработка и переход к формирования бюджета остается внедрению программного бюджетирования фрагментированным, при этом при через работу над СПБ, GSAC/GTAC и подготвке бюджета осуществляется три проект DfID с МФ. Это должно помочь параллельных процесса. Подготовка синхронизировать процессы подготовки годового бюджета преобладает над СПБ и годового бюджета. программным бюджетированием. (см. D.1) Исполнение бюджета. Исполнение Ввести действительно строгие бюджетные бюджета подрывается отсутствием ограничения. Усовершенствовать процесс достоверности бюджета и формулировки первоначального бюджета. непредсказуемостью наличия денежных Отменить контрольные цифры для средств для обязательств по расходам бюджетных единиц, и оставить управление бюджетных министерств и единиц. (см. D.1) ими за линейными министерствами. Бухучет и финансовая отчетность. Хотя Внедрить здравую систему бухучета и бюджетные учреждения подготавливают финансовой отчетности на основе модифицированные финансовые отчеты по начисления по всему правительству, методу начисления, консолидированные которая включает ключевые механизмы финансовые отчеты подготавливаются, а бухгалтерского контроля, консолидирует мониторинг результатов бюджета финансовые отчеты правительства и осуществляется только на кассовой основе. отражает и подготавливает отчеты по Таким образом, объем неоплаченных ключевым финансовым показателям. обязательств и расходов сектора здравоохранения не ясен. (см. D.1) Внешний аудит. Потенциал Высшего Усилить потенциал Счетной палаты (СП), института аудита КР – Счетной палаты - включая при проведении анализов слабый. (см. D.1 и D.2) фактических операций по закупкам. Социальный фонд. Социальный фонд Включить все отчисления/пособия, перечисляет доходы, собранные для управление которыми осуществляется медицинского страхования, ФОМСу на Социальным фондом, и административный ежемесячной основе. Ранее СФ бюджет ФОМС, в Бюджет. аккумулировал задолженность, но, как понимается, теперь эта задолженность существенно снизилась. Отсутствет независимое подтверждение сумм, перечисленных СФ. (см. 1, E.2) Административный бюджет ФОМС финансируется и оговаривается непосредственно с СФ, и не включен в Бюджет. (см. D.1) 80 Вывод /проблема Рекомендации на уровне страны Законодательные и регулятивные рамки Государственная комиссия по закупок. После принятия нового закона о государственным закупкам и материальным государственных закупках в 2004 году, резервам (ГКГЗМР) должна доработать и необходимо разработать положения и выпустить положения по реализации и типовые тендерные документы для типовые тендерные документы облегчения реализации закона на практике (Запланировано сделать до окончания 2005 (см. D.2) года при помощи гранта МФР Банка, выделенного ГКГЗМР) Операции по закупкам и рыночная Банк будет продолжать предоставлять практика. Процедуры размещения консультации ГКГЗМР, чтобы она объявлений не соответствуют стандартам. придерживалась международных Бюллетень Государственных Закупок стандартов и не взимала оплату за (ГКГЗМР) взимает с государственных размещение объявление, но взимала плату с учреждений плату за размещение тендерных подписчиков. В распространением объявлений, и не размещает полный текст электронных средств связи и использования объявления (см. D.2 и C.5) Интернет, размещение полных текстов объявлений как минимум в одной онлайновой публикации Бюллетения будет способствовать прозрачности практики закупок. Планирование закупок. Ежегодное Банк будет обсуждать расширенный формат планирование не оставляет возможности шаблона плана закупок с ГКГЗМР для для заключения многолетних контрактов и осуществления пилота в секторе не устанавливает связь с программным здравоохранения (в начале 2006 года). бюджетированием (см. D.2 и C.5) Организация закупок и штат. Закон Рекомендации по созданию отделов закупок требует, чтобы каждое закупающее а рамках основоных закупающих ведомств ведомство назначило отдел, ответственный и создание специальных тендерных за функции закупок, однако значительного комитетов уже были сделаны в рамках прогресса в реализации этот требования не СООЗ. отмечено. Все еще действует правительственное постановление о постоянных тендерных комиссиях, что создает возможности для сговора, коррупции, незаконных союзов и конфликта интереса (см. D.2, C.5, E.1) 81 8. Рамки фидуциарной оценки Приложение содержит обобщение рекомендованных рамок фидуциарной оценки для SWAps в соответствии с руководством: «Фидуциарные механизмы для широко-секторных подходов (SWAps): Руководство для сотрудников» (22 ноября 2002 г.), изданное Правлением сектора по финансовому менеджменту и закупкам Всемирного Банка. Рамки оценки, использованные для данной ФОСЗ, соответствуют этому руководству. Финансовый менеджмент Система финансового менеджмента в SWAp, поддерживаемом Банком, должна подготавливать современную, понятную, значимую и достоверную финансовую информацию, которая позволила бы Банку, другим донорам и правительству планировать и реализовывать программу, осуществлять мониторинг за соблюдением согласованных процедур, и оценивать прогресс продвижения к ее целям. Чтобы выполнить эти требования, система должна включать следующие характеристики: • Бюджетирование. Система для определения краткосрочной деятельности, необходимой для достижения задач программы, и выражение этой деятельности с точки зрения финансов. • Бухгалтерский учет. Система для прослеживания, учета, анализа и обобщения финансовых операций. • Механизмы движения денежных средств. Соответствующие механизмы для получения денежных средств из всех источников и для выдачи денежных средств ведомствам, участвующим в реализации программы. • Внутренний контроль. Механизмы, включая внутренний аудит, для предоставления обоснованного заверения, что (a) деятельность проводится эффективно и результативно; (b) финансовая и операционная отчетность надежны; (c) применимые законы и положения соблюдаются; и (d) активы и учетные записи сохраняются должным образом. • Отчетность. Система, которая будет подготавливать достаточно подробную информацию для управления программой, и предоставлять каждому донору регулярные консолидированные Отчеты по финансовому мониторингу (ОФМ) и ежегодные консолидированные финансовые отчеты. • Внешний аудит. Механизмы для проведения ежегодного внешнего аудита консолидированных финансовых отчетов для сектора на основе технического задания (ТЗ), приемлемого для всех заинтересованных сторон. • Руководство по финансовым процедурам. Руководство, которое излагает финансовые политики программы и процедуры, которыми должны руководствоваться все сотрудники, на которых возложена финансовая ответственность, чтобы обеспечить, что программные ресурсы управляются и хранятся соответствующим образом. • Штат по финансовому менеджменту. Должным образом квалифицированный штат по финансовому менеджменту, включая штат для ведения бухучета и осуществления внутреннего аудита, с четко определенными ролями и обязанностями для осуществления деятельности в области финансового менеджмента. Закупки Механизмы закупок для обеспечения того, что Банк продолжает исполнять свои фидуциарные обязательства в рамках SWAp, будут включать элементы, описанные в 82 данном разделе. Оценка и смягчение риска. Оценка национальных положений, практик и процедур по закупкам применимых в секторе, должна проводиться совместно с участвующими донорами. План закупок. Разрабатываемый годовой план закупок должен определять контракты, закупки по которым будут осуществляться отдельно в соответствии с процедурами каждого донора, и будут финансироваться не из объединенных денежных средств, и будут определять как сумму по необъединенным, так и объединенным средствам по контрактам, которые должны быть осуществлены в течение периода. Этот план будет обновляться ежегодно, отдельно определяя те контракты, которые будут финансироваться не из объединенных денежных средств, и те, которые будут финансироваться за счет объединенных денежных средств. Использование донорских международных процедур по закупкам. Участники тендеров, проводимых в соответствии с международными процедурами, ценят гарантию прозрачности и равные правила игры, которые обеспечиваются МКТ. Доноры обычно требуют, чтобы использовались процедуры, аналогичные МКТ Банка для контрактов, имеющих высокую стоимость, которые обычно финансируются за счет иностранной валюты, предоставляемой донорами. В то время как порог, выше которого требуется использование МКТ, будет устанавливаться, учитывая потенциал и конкурентоспособность местных подрядных организаций и производственных предприятий, ожидается, что все контракты с высокой стоимостью в рамках SWAp будут финансироваться в соответствии с положениями процедур каждого донора по международным конкурсным торгам. Контракты, имеющие высокую стоимость, будут отводиться для финансирования конкретным донором, используя его собственные правила и процедуры. То же будет применимо и в отношении выбора консультантов. Национальные/отраслевые процедуры закупок. Для операций ниже пороговой суммы, определенной для международных закупок, доноры, участвующее в объединенном финансировании, будут согласовывать минимальные требуемые процедуры по закупкам для статей, финансируемых с объединенного счета – правила и процедуры, нацеленные на поддержание приемлемых стандартов экономии, конкуренции, прозрачности и эффективности – и, если возможно, на основе стандартных тендерных документов. Эти правила и процедуры будут согласовываться с донорами и заемщиком, и будут отражены в юридическом соглашении между каждым донором и заемщиком. Руководство по процедурам закупок. «Руководство по процедурам» для SWAp, охватывающее, помимо прочего, закупки за счет объединенных денежных средств, и обязанность заемщика поддерживать здравую систему учета, будет согласовано с заемщиком. Соблюдение данного Руководства будет являться условием, отраженным в юридическом соглашении между каждым донором и заемщиком. Отчетность. Система отчетности будет предоставлять каждому донору ежеквартальный отчет, отражающий все согласованные действия по закупкам, осуществленные за счет объединенного финансирования программы в течение периода. Последующий анализ. Участвующие доноры согласуют план осуществления надзора за последующим анализом, который будет охватывать частоту, процедуры и установленную ответственность для миссий, осуществляющих последующий анализ. Все доноры будут получать отчеты о последующем анализе, и любой донор может принять решение направить дополнительные миссии на место осуществления деятельности для дальнейшего анализа или расследования, результаты которого будут также предоставлены всем участвующим донорам. 83 Технические аудиты и аудиты по закупкам. Правительство и все доноры будут получать копии отчетов последующих технических аудитов и аудитов по закупкам по программе. Неправильно осуществленные закупки/коррективные меры. Как результат последующих анализов и аудитов по закупкам, каждый донор может выявить случаи несоблюдения кредитного соглашения (включая «Руководство по процедурам») и использовать условия, предусмотренные в его юридическом соглашении с заемщиком. Банк будет делать заявление о неправильно осуществленных закупках в рамках любого контракта, имеющего неправильно осуществленные закупки, финансируемого за счет всех объединенных денежных средств, и будет иметь возможность отменить свой заем (или потребовать его возмещения) на сумму, эквивалентную сумме контракта, умноженную на процент участия Банка в объединенных денежных средствах. 84 9. Лица, с которыми проводились встречи в процессе проведения фидуциарной оценки сектора здравоохранения Многие лица уделили большую часть своего времени, чтобы оказать помощь миссии ФОСЗ в процессе консультаций, связанных с полевыми работами и последующими анализами ФОСЗ. Миссия ФОСЗ выражает свою искреннюю благодарность этим людям и организациям. Министерство здравоохранения Г-н Миталип Мамытов, Министр здравоохранения Г-н Гулжигит Алиев, Заместитель министра Г-жа Айнура Ибраимова, заместитель министра Г-жа Людмила Штейнке, Заместитель министра Г-н Касымбек Мамбетов, Статс секретарь Г-н Марат Мамбетов, начальник DHCR Г-жа Жылдыз Узбекова, команда “Манас Таалими”, консультант Г-жа Гульнара Осконбаева, начальник Управления финансовой и экономической политики Г-жа Гульнара Кенджидиева, зам. начальника Финансово-экономического управления Г-жа Чинара Сейталиева, Директор ОТК Г-жа Гуляим Исабекова, координатор Компонента финансирования здравоохранения Г-н Асылбек Сыдыканов, координатор Компонента общественного здоровья Г-н Майрамбек Алымкулов, координатор ИТ Г-жа Айнура Кадыралиева, координатор Компонента качества Г-н Асылбек Сыдыканов, координатор Компонента общественного здоровья / Здравоохранение -2 Г-н Вячеслав Гусаров, объединенная дирекция строительных предприятий, Министерство здравоохранения Г-н Токтогазы Кутукеев, начальник Управления организации медицинских услуг и лицензирования Г-н Марина Доронина, главный бухгалтер Г-жа Зинат Бейшебаева, сотрудник по закупкам, отдел бухучета и отчетности, Управление экономической и финансовой политики Г-жа Гуляим Исабекова, координатор Здравоохранение II Г-жа Гульмира Джумалиева, Центр «Профилактической медицины» Министерство финансов Г-н Санжар Муканбетов, Директор департамента инвестиционной политики Г-н Каныбек Абдыкадыров, начальник, отдел здравоохранения и социальной защиты Г-жа Асия Тыныбекова, начальник отдела среднесрочного прогноза бюджета Г-н Мелис Мамбетжанов, начальник Управления бюджетной политики Г-н Кыял Мукашев, начальник Управления по бюджету социального сектора Г-н Мирлан Байгончоков, начальник Управления ПГИ Г-жа Людмила Забирова, ведущий специалист, отдел здравоохранения и социальной защиты Казначейство Г-н Медер Темирбеков, Директор Центрального Казначейства Г-жа Татыгуль Омурова, начальник отдела по бухучету и анализу отчетности Г-жа Замира Ташиева, начальник отдела по счетам и банковским операциям Фонд обязательного медицинского страхования Г-н Болот Элебесов, заместитель генерального директора по экономическим вопросам Г-жа Клара Осконбаева, начальник Управления бухучета и отчетности Г-н Улан Нарманбетов, начальник Финансового управления 85 Г-н Куват Раматов, начальник Управления ИТ Г-жа Нинель Кадырова, заместитель генерального директора, консультант, ВОЗ Г-жа Мариам Джанкорозова, начальник Управления медицинских поставок Управление государственного санитарно-эпидемиологического надзора Г-н Сабиржан Абдикаримов, Директор Г-н Зуридин Нурматов, начальник Эпидемиологического управления Г-н Ниязбек Мамасадыков, начальник управления маркетинга и менеджмента Счетная палата Г-н Мурат Саралинов, Председатель, Счетная Палата Государственная комиссия по государственным закупкам и материальным резервам Г-н Арслан Жаманкулов, заместитель председателя Г-н Сыргак Уметалиев, начальник Управления государственных закупок Г-н Акылбек Уметалиев, Директор регионального учебного центра по закупкам Г-жа Саина Абдымомунова, начальник отдела анализа и надзора Чуйские областные организации Г-н Малабек Токтоболотов, начальник областного финансового управления Г-н Алмаз Рахманов, зам. начальник областного управления Казначейства Г-жа Гульмира Базаркулова, начальник Территориального Управления ФОМС Г-н Бектур Ченгелов, зам. директора областной объединенной больницы Г-н Бакыт Болтбеков, директор областного центра семейной медицины Г-н Жекшен Исмаилов, зам. директор областного центра семейной медицины Сокулукские районные организации Г-н Мурат Койлубаев, начальник районного отделения Казначейства Г-н Кадыркул Мусабаев, директор территориальной больницы Г-н Элмир Асылбеков, директор районного центра семейной медицины Г-н Медин Карабаев, начальник районного государственного санитарно- эпидемиологического надзора Г-жа Салтанат Джумалиева, главный бухгалтер районного государственного санитарно- эпидемиологического надзора Г-н Бостоев Медетбек, руководитель группы семейных врачей района Жанги-Жер Другие организации Г-жа Шейла О’Доуэрти, региональный директор, «ЗдравПлюс» Г-жа Роза Учкемпирова, «Социум-Консалт» 86 10. Команда Фидуциарной оценки сектора здравоохранения В состав команды ФОСЗ входили следующие члены: Ф. И. Должность / Организация / Месторасположение Г-жа Мария Ваннари – общий координатор, включая Ст. специалист по закупкам / Отчет Руководитель миссии, ВБ, Вашингтон Г-н Ранжан Гангули – советник по финансовому Консультант по ФМ, ВБ, Лондон менеджменту SWAp Г-н Джон Огалло – координатор вкладов по Ст. специалист по финансовому финансовому менеджменту, включая написание менеджменту, ВБ, Бишкек разделов Отчета по ФМ Г-н Нурбек Курманалиев – оценка закупок, включая Аналитик по закупкам, ВБ, написание разделов Отчета по институциональной Бишкек структуре и закупкам Г-жа Асель Саргалдакова – связующий сотрудник с Эксперт по проектам ЧР, ВБ, операционной часть команды ВБ Бишкек Г-жа Саткын Бекетаева – координация логистики, Консультант, ВБ, Бишкек распространение информации, протоколы (контракт только до 10 июля 2005 г.) Г-жа Ирина Гончарова – связующий сотрудник с Помощник миссий, ВБ, Бишкек офисом в стране, помощник миссий Г-жа Аида Таширова Заместитель Постоянного Представителя, DfID, Бишкек Г-н Билл Паниек – ФМ, вклад в Отчет в координации с Менеджер программ, DFID/SDC, Джоном Огалло Бишкек Г-н Стефан Бруни Консультант, DfID, Бишкек Г-жа Петра Осински – специалист по здравоохранению Консультант, KfW, Германия (ФМ/механизмы сектора) Г-жа Ольга Горовенко Постоянный Представитель, KfW, Бишкек Г-жа Олга Хефеле KfW, Германия Г-жа Симон Вунш Директор ЦА, KfW, Алматы Г-жа Асель Чынгышева Эксперт по реализации проектов, АБР, Бишкек Г-жа Жылдыз Узбекова – связующий сотрудник с Консультант Манас-2/МЗ, командой «Манас» и зам. министра МЗ Бишкек Помимо этого, г-н Олав Кристенсен, ст. специалист по ФМ, ВБ, был привлечен для целей проведения анализа со стороны коллег. 87