89695 Реформирование тарифов на теплоснабжение и смягчение социальных последствий Рекомендации по обеспечению устойчивого функционирования сектора централизованного теплоснабжения в Республике Беларусь Июнь 2014 года Содержание Выражение признательности vii  1 1 Какие меры в секторе планирует Правительство? 3 2 Почему необходима реформа тарифов?  5 3 Каковы вероятные последствия реформирования тарифов? 13 4 Как можно осуществить реформу тарифов оптимальным способом?  21 Приложения Приложение A: Обзор сектора централизованного теплоснабжения в Республике Беларусь Приложение B: Последствия реформирования тарифов для населения и отраслей экономки Дистрибутивный эффект перекрестного субсидирования энергоресурсов в Приложение C:  Республике Беларусь Приложение D: Методология обсуждений в фокусных группах и глубинных интервью Распределение затрат на производство тепловой и электрической энергии на Приложение E:  ТЭЦ Реформирование механизмов установления тарифов на централизованное Приложение F:  теплоснабжение и уроки стран Балтии и Польши Информирование населения о реформировании тарифов: уроки и опыт Приложение G:  государств Восточной Европы и России Приложение H: Анализ программ социальной помощи в Республике Беларусь Защита малообеспеченных категорий населения при повышении тарифов: Приложение I:  опыт и уроки государств Восточной Европы и Центральной Азии Приложение J: Энергоэффективность Таблицы Матрица мер политики по реформированию тарифов и субсидий в секторе Таблица I.1:  централизованного теплоснабжения  2 Целевые показатели по уровню возмещения затрат по теплоснабжению и Таблица 1.1:  электроснабжению бытовых потребителей в системе ГПО «Белэнерго»  4 Таблица 3.1: Варианты реформирования тарифов, 2015–2020 годы  13 iii iv Реформирование тарифов на теплоснабжение и смягчение социальных последствий Таблица 4.1: Воздействие ГАСП и пособий на оплату жилищно-коммунальных услуг на уровень бедности  24 Охват, точность адресной направленности и расходы бюджета на ГАСП и Таблица 4.2:  пособия на оплату жилищно-коммунальных услуг  26 Преимущества и недостатки ГАСП и пособий по оплате жилищно- Таблица 4.3:  коммунальных услуг  28 Экономический анализ мер по повышению энергоэффективности на Таблица 4.4:  стороне производства в исследуемых городах  33 Таблица 4.5: Экономический анализ реновации сетей в исследуемых городах  34 Экономический анализ мер по повышению энергоэффективности на Таблица 4.6:  стороне потребления при действующих тарифах  35 Экономический анализ мер по повышению энергоэффективности на Таблица 4.7:  стороне потребления при различных сценариях повышения тарифов 36 Экономический анализ мер по повышению энергоэффективности на Таблица 4.7:  стороне потребления при различных сценариях повышения тарифов (продолжение)  37 Средние показатели экономии средств домашних хозяйств в результате Таблица 4.8:  реализации мер по повышению энергоэффективности  38 Таблица 4.9: Меры реформы, обеспечивающие экономию бюджетных средств  40 Рисунки Снижение уровня возмещения затрат при оказании услуг по Рисунок 2.1:  теплоснабжению бытовых потребителей  5 Рисунок 2.2: Цены на импортируемый российский природный газ резко возросли  6 Сравнение тарифов и производственных затрат в системе ЖКХ и ГПО Рисунок 2.3:  «Белэнерго»  7 Тарифы ГПО «Белэнерго» на электроснабжение промышленных Рисунок 2.4:  потребителей, % от затрат на оказание услуг  8 Перекрестное субсидирование поставок электроэнергии ГПО «Белэнерго» Рисунок 2.5:  за счет небытовых потребителей для финансирования теплоснабжения населения  8 Сопоставительный анализ затрат на энергетические ресурсы в Республике Рисунок 2.6:  Беларусь и других странах 9 Увеличение цен на выпускаемую продукцию ввиду скрытого налога на Рисунок 2.7:  электроэнергию, взимаемого с промышленных потребителей  10 Рисунок 2.8: Удельный вес расходов по категориям потребления и децилям доходов  10 Дополнительные расходы за счет скрытого налога с промышленных Рисунок 2.9:  потребителей  11 Рисунок 2.10: Распределение субсидий на теплоснабжение  12 Ценовая доступность при различных уровнях возмещения затрат по Рисунок 3.1:  группам дохода и сценариям цен  14 Рисунок 3.2: Уязвимость различных категорий населения при сценарии единой цены 15 Уязвимость различных категорий населения при сценарии Рисунок 3.3:  дифференцированной цены  15 Рисунок 3.4: Последствия повышения тарифов наиболее значительны для Квинтиля 1 и Квинтия 4  17 Рисунок 3.5: Стратегии адаптации к повышению тарифов 17 Содержание v Экономия средств бюджета при сценариях единой и дифференцированной Рисунок 3.6:  цены  19 Рисунок 3.7: Удельный вес экспорта в различных секторах  19 Рисунок 4.1: Затраты на теплоснабжение существенно различаются по областям 30 Распределение жилого фонда по потреблению тепловой энергии в Рисунок 4.2:  2012 году  30 Потребление тепловой энергии на отопление и горячее водоснабжение по Рисунок 4.3:  типам зданий  31 Рисунок 4.4: Рекомендуемая дорожная карта мер по реализации реформ 41 Выражение признательности Данное исследование проведено под руководством Ранжита Ламеха, Руководителя сектора энергетики Региона Европы и Центральной Азии, и Чимяо Фана, Директора Отдела Беларуси, Молдовы и Украины. Группа экспертов выражает им признательность за рекомендации, комментарии и содействие. Отчет подготовлен Фан Занг и Дензелом Ханкинсоном при участии большого количества сотрудников и консультантов Всемирного банка, представляющих Департаменты социальной защиты, управления экономикой и борьбе с бед- ностью, энергетики, социального развития и внешних связей. Юлия Смоляр и Влад Григорас провели анализ по вопросам социальной защиты. Себастьян Эккардт проанализировал финансовые аспекты. Мурат Алеходжин и Ирина Войтехович подготовили детализированное базовое исследование по вопросам энергоэффективности. Екатерина Кантер, Изабелла Леао и Клавдия Максименко проделали значительную работу по подготовке качественного анализа социальных последствий и анализа заинтересованных сторон. Корбет Грейнгер и Бонсюк Коо провели количественный анализ социальных последствий. Ирина Олейник руководила работой по проведению коммуникационного исследования и обучения. Бонсюк Коо, Ятинг Чуанг и Эндрю Шрайбер оказали значимую помощь в исследовательской работе. Марина Сидоренко и Ирина Войтехович проделали значительную работу по получению данных обследования домашних хозяйств и административных данных. Каруна Филипс помогла в составлении Приложения по программам социальной защиты в соседних странах. Валдас Лукосевичюс предоставил базовые исследования по методологиям установления тарифов и опыту реформирования тарифов в странах Балтии и Польше. Диан Снайдер обеспечила редактирование, а Кэрол Сигел разработала формат отчета. Розена Серрано обеспечила своевременное административное содействие. Руководство Департамента ЕЦА оказало значительную поддержку в процессе подготовки Отчета. Эксперты выражают особую признательность Элизабет Хьюбенс (Отдел социального развития), Каролине Санчес-Парамо (Отдел по управлению экономикой и борьбе с бедностью) и Эндрю Мэзону (Отдел социальной защиты). Группа экспертов также выражает благодарность представителям Совместной рабо- чей группы в составе специалистов Министерства финансов, Министерства эконо- мики, Министерства жилищно-коммунального хозяйства, Министерства труда и социальной защиты, а также представителям ГПО «Белэнерго», ГПО «Белтопгаз», Департамента по энергоэффективности и облисполкомов за продуктивные vii viii Реформирование тарифов на теплоснабжение и смягчение социальных последствий обсуждения и комментарии в период подготовки Отчета. Эксперты также благода- рят Национальный статистический комитет за предоставленные важные данные. Значительную помощь в подготовке отчета оказала Елена Клочан, которая обеспе- чивала взаимодействие с Правительством, предоставляла важные рекомендации по страновым вопросам и оказывала содействие в создании Совместной рабочей группы. Пекка Салминен оказывал поддержку и руководил программной деятельно- стью Всемирного банка в секторе централизованного теплоснабжения в Республике Беларусь. Группа экспертов выражает ему искреннюю признательность за реко- мендации и комментарии по техническим аспектам и вопросам отраслевой поли- тики. Экспертную оценку Отчета проводили Самир Шукла, Джонатан Синто, Эмиль Теслюк, Мария Ваглиасинди и Ядвига Викторивна Семиколенова. Ани Бабаланян и Катерина Ладерчи обеспечивали скрупулезное рецензирование Отчета на многих этапах и предоставляли комментарии как по содержанию, так и оформлению Отчета. Группа экспертов благодарит всех рецензентов за важные замечания и предложения, предоставленные на различных этапах проведения исследования. Эксперты с благодарностью отмечают работу Николаса Перина и Мишель Ребосио, которые оказывали поддержку и координировали исследования на местах и анализ заинтересованных сторон. Помимо авторов исходных документов и рецензентов, многие сотрудники Всемирного банка предоставили полезные комментарии, предложения и другие рекомендации в процессе подготовки Отчета. Группа экспертов выражает особую благодарность Тамаре Сулухия, Алехандро Седно, Ян Чул Киму, Уве Дейчману, Кари Ниман, Сурил Хосла, Джэз Сингху, Клаудии Васкез Суарез, Софии Георгиевой, Хезар Уорли, Стефану Дахан и Низин Умарати. Мы приносим извинения всем тем, кого мы случайно не упомянули. Наконец, группа экспертов выражает благодарность ESMAP ABG, Трастовому фонду по вопросам субсидирования и Трастовому фонду ЕЦА на цели сокращения бедности и анализа социальных последствий (ECA PSIA Trust Fund) за щедрую финансовую поддержку. Введение Правительство Республики Беларусь планирует повысить тарифы на централизован- ное теплоснабжение до уровня возмещения затрат и осуществить поэтапную отмену субсидий, заменив их программами социальной помощи. В настоящее время тарифы на теплоснабжение для населения в Беларуси составляет около 10-21 процентов от уровня возмещения затрат. Субсидирование услуг по централизованному теплоснаб- жению носит крайне регрессивный характер, увеличивает издержки ведения бизнеса и создает значительные финансовые риски и макроэкономическую уязвимость. Целью данного Отчета является анализ социальных, отраслевых и финансовых последствий предлагаемого реформирования тарифов, а также определение мер и рекомендаций по смягчению негативных последствий повышения тарифов на услуги централизованного теплоснабжения для населения. Анализ показывает, что: • Повышение тарифов на централизованное теплоснабжение в наибольшей степени скажется на малообеспеченных группах населения. • Существующая система субсидий является несправедливой и обеспечивает больше выгод потребителям с более высокими доходами по сравнению с малообеспеченными категориями. • Перекрестное субсидирование подрывает конкурентоспособность отраслей экономики в Беларуси. • Теплоснабжение бытовых потребителей по заниженным ценам увеличивает нагрузку на государственный бюджет и создает риск макроэкономической нестабильности. Анализ показывает, что негативные социальные последствия являются управляемыми в том случае, если повышение тарифов будет сопровождаться мерами по компенсации снижения покупательной способности, особенно малообеспеченных категорий населения, посредством программ адресной социальной помощи и мероприятий по повышению энергоэффективности. Реформа будет иметь больше шансов на успех при условии проведения информационных кампаний с целью снижения обеспокоенности потребителей до момента значительного повышения цен, а также внедрения механизмов участия потребителей и их привлечения к мониторингу. При должном определении последовательности и координации мер по реформированию тарифов и минимизации последствий, реформа станет приемлемой для общества, потребители получат преимущества за счет повышения качества услуг, будет обеспечена экономия средств государственного бюджета и долговременная устойчивость сектора централизованного теплоснабжения. Устойчивость сектора централизованного теплоснабжения означает: 1 2 Реформирование тарифов на теплоснабжение и смягчение социальных последствий • Финансовую жизнеспособность организаций, оказывающих услуги централизованного теплоснабжения—ГПО «Белэнерго» и ЖКХ— которые будут в состоянии обеспечивать стабильное функционирование и инвестирование в целях оказания услуг, в которых заинтересованы потребители. • Независимость теплоснабжающих организаций от прямых бюджетных субсидий. • Надлежащую адресную направленность социальной помощи на потребителей, которые не в состоянии оплачивать услуги теплоснабжения. В Таблице I.1 кратко изложены вызовы, стоящие перед сектором централизованного теплоснабжения, и рекомендуемые варианты мер политики. Отчет структурирован следующим образом: в Разделе 1 представлен обзор планов Правительства Республики Беларусь в отношении сектора. В Разделе 2 анализируются основные проблемы в секторе, для решения которых необходимо реформирование тарифов. В Разделе 3 обсуждаются варианты реформирования тарифов и вероятные последствия каждого из них. В Разделе 4 рекомендован пакет мер по реформированию, включая информирование и участие потребителей, меры социальной защиты и инве- стиционные мероприятия по повышению энергоэффективности. В Приложениях представлены материалы, аргументирующие выводы анализа по каждому разделу. Таблица I.1: Матрица мер политики по реформированию тарифов и субсидий в секторе централизованного теплоснабжения Рекомендуемые меры Проблемы Ожидаемый эффект 2014–2015 гг. 2016–2017 гг. 2018–2020 гг. Тарифы для бытовых Обеспечение уровня Поэтапное повышение уровня ГПО «Белэнерго» и организации потребителей значи- возмещения затрат возмещения затрат в системе ГПО ЖКХ в состоянии продолжать ока- тельно ниже затрат и в 30% в системе ГПО «Белэнерго» и ЖКХ зание услуг надлежащего качества нагрузка на бюджет «Белэнерго» и ЖКХ к при незначительных издержках продолжает увеличи- 2015 году государственного бюджета ваться Возможное неприятие Проведение кампании Принятие потребителями повыше- потребителями повы- по информированию ния тарифов шения тарифов потребителей Дальнейшее повышение прозрач- ности работы и подотчетности Создание механизма организаций, оказывающих комму- мониторинга и обще- нальные услуги ственного контроля потребителями Малообеспеченные Внедрение эффективных мер социальной Адресная помощь уязвимым груп- группы населения в защиты пам потребителей; большей степени по- Ограниченное влияние по повыше- Предоставление льготных кредитов /дота- Повышение страдают от повышения нию доступности услуг теплоснаб- ций малообеспеченным домашним хозяй- энергоэф- тарифов, чем обеспе- жения ствам в целях повышения энергоэффектив- фективности ченные категории ности на стороне потребления на стороне потребления Реализация мер по повышению энергоэф- фективности на стороне производства и потребления 1 Какие меры в секторе планирует Правительство? Правительство Республики Беларусь определило цели, планируемые инвестиционные мероприятия и про- должает работу по реформированию тарифов в секторе централизованного теплоснабжения. В государственных про- В Стратегии развития энергетического потенциала Республики Беларусь определены граммах и программах целевые ориентиры энергетической политики до 2020 года. Основной целью развития энергетиче- Стратегии является обеспечение энергетической безопасности страны и стимулиро- ского сектора опре- вание эффективного использования энергоресурсов. Правительством Республики делены конкретные Беларусь поставлена задача достижения следующих показателей в секторе центра- инвестиционные лизованного теплоснабжения: мероприятия и цели в секторе • Увеличение доли собственных энергоресурсов в балансе котельно-печного централизованного топлива до 28-30 процентов к 2015 году и 32-34 процентов к 2020 году относи- теплоснабжения, тельно 17 процентов в 2010 году, что позволит снизить зависимость от импорти- руемого природного газа; • Снижение доли природного газа в потреблении котельно-печного топлива до 64 процентов в 2015 году и 55 процентов к 2020 году; • Снижение энергоемкости ВВП на 50 процентов к 2015 году и 60 процентов к 2020 году (к уровню 2005 года); • Планомерная ликвидация субсидий и перекрестного субсидирования; • Реструктуризация тарифов на тепловую энергию. …такие как расши- В соответствии со Стратегией, Правительство приняло ряд постановлений рение использования и приступило к реализации мер политики в секторе централизованного энергии биомассы теплоснабжения, описание которых приведено ниже. для выработки тепловой энергии, Одним из главных природных богатств Республики Беларусь являются леса, которые занимают 40 процентов территории страны. Правительство Республики Беларусь пла- …повышение нирует увеличить долю электрической и тепловой энергии, вырабатываемой за счет уровня возмещения использования биомассы, до 14-15 процентов с тем, чтобы к 2020 году доля собственных затрат в секторе энергоресурсов в балансе котельно-печного топлива составляла не менее 32 процентов1. централизованного теплоснабжения, Правительство также определило целевые показатели по уровню возмещения затрат по теплоснабжению бытовых потребителей ГПО «Белэнерго», которое является 1. Национальная программа развития местных и возобновляемых энергоисточников на 2011–2015 годы. 3 4 Реформирование тарифов на теплоснабжение и смягчение социальных последствий крупнейшей теплоснабжающей организацией Республики Беларусь. Планируется, что ГПО «Белэнерго» выйдет на уровень возмещения затрат в 30 процентов по теплоснабжению населения к 2015 году. В 2012 году уровень возмещения затрат ГПО «Белэнерго» по теплоснабжению бытовых потребителей составлял лишь 17,2 процента. В Таблице 1.1 представлены целевые показатели по уровню возмещения затрат в секторе централизованного теплоснабжения. …повышение Применительно к муниципальному уровню, Правительство приняло Программу энергоэффектив- развития жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь до 2015 года, ности на стороне согласно которой планируется сократить потери тепловой энергии в тепловых сетях производства, на 6,7 процента к 2016 году посредством замены изношенных и неэффективных сетей теплоснабжения. Также в соответствии с программой планируется ввод в эксплуатацию энергоэффективного генерирующего оборудования, снижение прямого и перекрестного субсидирования и увеличение доли местных видов топлива. … и реструкту- Что касается организационной структуры, Правительство также планирует осуществить ризация сектора оптимизацию сектора централизованного теплоснабжения посредством передачи централизованного объектов коммунальной собственности в республиканскую собственность в систему теплоснабжения. ГПО «Белэнерго» с целью повышения эффективности управления.2 Законодательство К числу недавних мер, направленных на снижение уровня перекрестного предусматривает субсидирования между услугами электроснабжения и централизованного поэтапную лик- теплоснабжения и между бытовыми и промышленными потребителями, относится видацию прямого поэтапная отмена Правительством льготных тарифов на тепловую энергию для и перекрестного юридических лиц и ежеквартальное повышение тарифов для населения. Такое повы- субсидирования. шение производится с учетом роста доходов граждан в размерах, не превышающих фактически сложившихся темпов роста номинальной начисленной заработной платы. Однако, тарифы на жилищно-коммунальные услуги не могут повышаться более, чем на 5 долларов в год без согласования с Президентом (согласно Указу № 550). В качестве меры по смягчению последствий малоимущие семьи, проживающие в городах, расходы которых на жилищно-коммунальные услуги превышают 20 про-центов от совокупного дохода, и сельские домашние хозяйства, расходы которых на жилищно-коммунальные услуги превышают 15 процентов от совокупного дохода, имеют право на получение социальной адресной помощи. В Приложении A приведен обзор сектора централизованного теплоснабжения Республики Беларусь. Целевые показатели по уровню возмещения затрат по теплоснабжению и электроснабжению бытовых Таблица 1.1:  потребителей в системе ГПО «Белэнерго» 2011 2012 2013 2014 2015 (фактически) (фактически) Показатель возмещения затрат по теплоснабжению 21.4 17.2 18.7 21 30 (ГПО «Белэнерго», %) Себестоимость 1 Гкал тепловой энергии, рублей/Гкал 202,185.50 329,273.90 359.649.60 406,217.80 453.138.40 Источник: Государственная программа развития энергетической системы до 2016 года. 2. Концепция развития теплоснабжения в Республике Беларусь на период до 2020 года. 2 Почему необходима реформа тарифов? Тарифы на централизованное теплоснабжение, установленные для населения, существенно ниже затрат на оказание этих услуг в Республике Беларусь. С 2003 года отмечается резкое увеличение производственных издержек на фоне снижения уровня возмещения затрат по теплоснабжению населения на 50 процентов. Повышение тарифов для населения нивелируется инфляцией и ослаблением курса белорусского рубля по отношению к доллару. Даже при увеличении тарифов на 5 долларов в год (т.е. лимита, для превышения которого требуется согласование с Президентом), это не обеспечит выполнение целевого показателя возмещения затрат в 30 процентов, установленного Правительством. Система прямого и перекрестного субсидирования между категориями потребителей и между секторами электроснабжения и теплоснабжения увеличивает нагрузку на бюджет, которая усиливается по мере продолжающегося роста затрат на оказание услуг. Тарифы для населе- В настоящее время тарифы на оказание услуг бытовым потребителям составляют ния существенно около 10 - 21 процентов от уровня возмещения затрат. Диапазон зависит от ряда ниже стоимости факторов, таких как размер системы централизованного теплоснабжения, вид услуг. используемого топлива, эффективность производства, состояние сетей и техниче- ские характеристики подключения потребителей. На Рисунке 2.1 показана динамика уровня возмещения затрат за счет тарифов на теплоснабжение бытовых потребите- лей по временным периодам в Беларуси. Снижение уровня возмещения затрат при оказании услуг по теплоснабжению Рисунок 2.1:  бытовых потребителей Доля возмещения затрат по теплоснабжению 80 70 бытовых потребителей, % 60 50 40 30 20 10 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 ГПО «Белэнерго» ЖКХ Источник: Министерство энергетики, Министерство жилищно-коммунального хозяйства. Примечание: ГПО «Белэнерго» и организации ЖКХ являются основными поставщиками услуг по теплоснабжению в Республике Беларусь. Базовая информация о секторе централизованного теплоснабжения приведена в Приложении 1. 5 6 Реформирование тарифов на теплоснабжение и смягчение социальных последствий Затраты теплоснабжающих организаций в последние годы существенно увеличились и превышают «экономически обоснованный» уровень, определенный Правительством3. Стоимость топлива, используемого на ТЭЦ и в котельных, является наиболее значимой составляющей затрат теплоснабжающих организаций, в основном потому, что оплата производится в долларах. За последнее время цена поставляемого из России природного газ резко увеличилась с 47 долларов США за тыс. м3 в 2005 году до 263 долларов США за тыс. м3 в 2011 году. За этот же период произошло суще- ственное ослабление курса белорусского рубля. Это лишь частично компенсируется уменьшением технических потерь в системах передачи и распределения тепловой энергии, которые на данный момент составляют 16,3 процентов в системе ЖКХ и 10 процентов в ГПО «Белэнерго». На Рисунке 2.2 отражен стремительный рост цен на природный газ за период с 2005 года. Доля затрат на покупку импортируемого природного газа составляет примерно 60 процентов от совокупных затрат на произ- водство тепловой энергии. Считается, что затраты на производство тепловой энергии в системе ЖКХ почти в два раза превышают аналогичный показатель ГПО «Белэнерго». Это объясняется следующими факторами (i) значительная централизация (ГПО «Белэнерго» обслуживает потребителей в г. Минск и областных городах, а организации ЖКХ - в малых городах и сельских районах), (ii) ГПО «Белэнерго» эксплуатирует ТЭЦ с высо- ким коэффициентом полезного действия (в отличие от ЖКХ, в системе которого экс- плуатируются котельные), и (iii) более высокие потери при производстве, передаче и распределении тепла в системах ЖКХ по причине износа основных фондов ЖКХ. На Рисунке 2.3 показан рост производственных затрат ЖКХ и ГПО «Белэнерго» относительно увеличения тарифов. Рисунок 2.2: Цены на импортируемый российский природный газ резко возросли 500 1,400 долл. США/тыс.м3, в постоянных в постоянных ценах 2007 года 450 тыс. бел. рублей/ тыс.м3, 1,200 400 350 1,000 ценах 2007 года 300 800 250 200 600 150 400 100 200 50 0 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Цена природного газа на границе Цена импортируемого природного газа Беларуси (левая ось), долл. США за тыс. м3 (правая ось), тыс. рублей за тыс. м3 Источник: : Министерство энергетики, ОЭСР. 3. Концепция развития теплоснабжения в Республике Беларусь на период до 2020 года. Ежеквартально Совет Мини- стров принимает постановление, в соответствии в которым устанавливаются субсидируемые тарифы на отопление и горячее водоснабжение для населения. Согласно последнему Постановлению N 1166, тариф установлен в сумме 80 570 рублей за Гкал, тогда как «экономически обоснованный» тариф составляет 300 000 рублей за Гкал. Отсутствует общедоступная информация о методологии расчета «экономически обоснованного» тарифа, но подразумевается, что речь идет о тарифе, отражающем фактические затраты на выработку и поставку тепловой энергии. Почему необходима реформа тарифов? 7 Рисунок 2.3: Сравнение тарифов и производственных затрат в системе ЖКХ и ГПО «Белэнерго» ЖКХ ГПО «Белэнерго» 350 180 160 300 в постоянных ценах 2007 года, в постоянных ценах 2007 года, 140 250 120 тыс. руб за Гкал тыс. руб за Гкал 200 100 150 80 60 100 40 50 20 0 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Средневзвешенный тариф на Население Небытовые Затраты на выработку тепловую энергию потребители тепловой энергии Источник: Министерство энергетики, Министерство жилищно-коммунального хозяйства Перекрестное В целях покрытия затрат в условиях сдерживания тарифов для населения, ГПО субсидирование «Белэнерго» и ЖКХ вынуждены компенсировать убытки при оказании услуг по используется для теплоснабжению бытовых потребителей за счет других источников. ГПО «Белэнерго», компенсации боль- которое, в среднем, обеспечивает возмещение затрат по теплоснабжению бытовых шей части разрыва потребителей на уровне 17,2 процента, не получает бюджетных субсидий и, следо- между тарифами вательно, компенсирует финансовый разрыв исключительно за счет перекрестного для населения и субсидирования между потребителями на тепловую и электрическую энергию.4 фактическими В результате, небытовые потребители ГПО «Белэнерго» (главным образом, небытовые затратами. потребители электроэнергии) производят оплату по тарифам, существенно превышающим уровень окупаемости затрат с тем, чтобы обеспечить возможность поддержания низких цен на отопление для населения. На Рисунке 2.4 сравниваются тарифы на электроэнергию для промышленных потребителей с затратами на оказание им услуг по электроснабжению за период с 2005 года. На рисунке показано, что промышленные потребители электроэнергии ГПО «Белэнерго» оплачивают до 50 процентов больше от уровня себестоимости, что дает возможность обеспечивать электро- и теплоснабжение населения по заниженным ценам. Ситуация аналогична и в системе ЖКХ, где уровень возмещения затрат по теплоснабжению бытовых потребителей составляет около 10 процентов, за исключением того, что организации ЖКХ компенсируют снижение поступлений от населения за счет значительного увеличения бюджетных субсидий, а также пере- крестного субсидирования от небытовых потребителей (Рисунок 2.5). 4. В Постановлении № 220 установлен порядок перекрестного субсидирования между видами коммунальных услуг и категориями потребителей в целях возмещения затрат. 8 Реформирование тарифов на теплоснабжение и смягчение социальных последствий Тарифы ГПО «Белэнерго» на электроснабжение промышленных потребителей, % от затрат на оказание Рисунок 2.4:  услуг 16 180 14 160 12 140 120 10 центов за кВт-ч 100 8 80 % 6 60 4 40 2 20 0 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Тариф на электроэнергию Цена/стоимость услуг 100% возмещение затрат для промышленных (левая ось) (левая ось) потребителей (правая ось) Источник: Министерство экономики Перекрестное субсидирование поставок электроэнергии ГПО «Белэнерго» за счет небытовых Рисунок 2.5:  потребителей для финансирования теплоснабжения населения 2.00 Перекрестное субсидирование поставок Перекрестное субсидирование поставок перекрестное и прямое бюджетное электроэнергии за счет небытовых потребителей тепловой энергии за счет небытовых 1.80 (ГПО «Белэнерго») потребителей субсидирование ,% ВВП 1.60 Перекрестное субсидирование Прямые субсидии из местных 1.40 по услугам помимо теплоснабжения (ЖКХ) бюджетов (организациям ЖКХ) 1.20 1.00 0.80 0.60 0.40 0.20 0.00 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Источник: Министерство финансов, ГПО «Белэнерго», Минжилкомхоз, ГПО «Белтопгаз» и расчеты специалистов Всемирного банка. Перекрестное За счет взимания платы с небытовых потребителей по более высоким тарифам субсидирование перекрестное субсидирование также создает скрытый налог на промышленные подрывает конку- отрасли, что снижает конкурентоспособность экономики. При снижении тарифов рентоспособность на электроэнергию для промышленных потребителей до уровня возмещения затрат, промышленных составляющего около 9,25 центов за кВт-ч, затраты производителей на энергоресурсы отраслей… в Беларуси могли бы снизиться на 24 процента, что позволило бы им иметь более низ- кие затраты, чем в среднем по странам ЕС. На Рисунке 2.6 сравниваются энергети- ческие затраты на единицу продукции в расчете на один доллар США добавленной стоимости в промышленности при наличии и в отсутствии перекрестного субсиди- рования с аналогичными показателями соседних стран. В Приложении B приведен подробный отраслевой анализ потенциальных преимуществ при снижении цен на электроэнергию для небытовых потребителей до уровня возмещения затрат. Почему необходима реформа тарифов? 9 Рисунок 2.6: Сопоставительный анализ затрат на энергетические ресурсы в Республике Беларусь и других странах 0.8 производимая добавленная стоимость) Расходы на энергоресурсы на единицу производимой продукции (долларов/ 0.7 0.6 0.5 0.4 Средний показатель в 0.3 странах ЕС 0.2 0.1 0 Кы Се ия то а Лю ов ия М ем ия ед рг Г р ия ы ия лг ан Ф Ла ия ля ия М урц я да я Ро вия По умы ия у я ла ия ль ь Л а в я ла ия ов сь па я Ит ния с я я ко ен ия ит ия ер ма я йд я р н ла ия Да ия я Эс итв ш Т ди ол и рт ни Ш ни Ис ени Ав али Бе три Аз ер ани ба ни ни По ус Ф жа Сл ру ак бу Бо зст уз Сл ан кс ак он рг б ар ин тв Р сс Бе гал Бе ец ли В льг бр гр Ир анц нд р р н б Ал Г Ве При текущих ценах на электроэнергию При ценах на электроэнергию на уровне и газ возмещения затрат и текущих ценах на газ Источник: Расчеты с использованием данных мировой энергетической статистики и балансов Международного энергетического агентства ,тарифа Региональной ассоциа- ции органов регулирования энергетики ( ERRA) , Евростата и баз данных промышленной статистики ЮНИДО. Примечание: для расчетов использованы данные за 2009 год. … и приводит к Поскольку электроэнергия необходима для производства и поставок товаров во всех росту цен на потре- секторах экономики, скрытый налог на электроэнергию для промышленных потре- бительские товары бителей оказывает вероятное влияние на цены практически всех товаров и услуг. и услуги , Предприятия, вынужденные платить налог на электроэнергию, максимально пере- кладывают налоговую нагрузку на потребителей или другие предприятия в форме более высоких цен на выпускаемую продукцию. На основе анализа производственных затрат и цен на выпускаемую продукцию, на Рисунке 2.7 показано увеличение цен на выпускаемую продукцию по категориям расходов потребителей как результат действующих высоких налоговых ставок на потребление электроэнергии в промышленности. Эффект увеличения цены состав- ляет от 1 процента в банковском и финансовом секторе до почти 3 процентов на бытовые товары. По продуктам питания и напиткам, на долю которых приходится наиболее значительная часть совокупных расходов большинства домашних хозяйств (Рисунок 2.8), конечные цены возрастают примерно на 2 процента. В Приложении C изложена методология анализа интегрального эффекта от перекрестного субсидирования энергоснабжения в Республике Беларусь. 10 Реформирование тарифов на теплоснабжение и смягчение социальных последствий Увеличение цен на выпускаемую продукцию ввиду скрытого налога на электроэнергию, взимаемого с Рисунок 2.7:  промышленных потребителей 3.0 2.5 2.0 % 1.5 1.0 0.5 0.0 лу е/ тк я е да ры ги зь ие е ус ки пи ни ль ни ги вя лу еж ен и ва ые вс жи на а ва ус с и пит ан од то ов ко т/ зо и ор р нс ан е ра ох ты ры вы п на б об во нс ук ва то ра а од бы то тр зд пр фи Источник: Расчеты на основе данных Обследования доходов и расходов домашних хозяйств за 2009 год и Таблицы производственных затрат и цен на выпускаемую про- дукцию в Беларуси за 2009 год. Исходя из моделей потребления домашних хозяйств, приведенных на Рисунке 2.8, Рисунок 2.9 показывает распределение налоговой нагрузки по различным группам доходов. В каждой группе доходов отмечается рост стоимости основных потреби- тельских товаров, таких как продукты питания, одежда и бытовые товары. В абсо- лютном выражении дополнительные расходы являются наиболее значительными в дециле наиболее обеспеченных домашних хозяйств, но эффект представляется умеренно регрессивным, поскольку процент увеличения расходов несколько выше среди домашних хозяйств с более низким доходами. Рисунок 2.8: Удельный вес расходов по категориям потребления и децилям доходов дециль 1 дециль 6 0.5 дециль 2 дециль 7 0.45 0.4 дециль 3 дециль 8 0.35 дециль 4 дециль 9 0.3 0.25 дециль 5 дециль 10 0.2 0.15 0.1 0.05 0 ия ел ые ци я е ия о да ры ги ь ие ие лу е ук на яз ль ус овы ив лу еж н рг ан ен из ачн ия я ги ва св жи од ен та пл ус не ов н од то с т/ пи пр тв ра то ан б и оэ ор з та д е с ра н ох ты ры и вы яй тр фи сп и е об во ук оз ек ва то ни ль ан / ра ие од ох бы эл то го ле тр зд ск пр ск ко оп ов ль ал от нк се ба Источник: Расчеты на основе данных Обследования доходов и расходов домашних хозяйств за 2009 год и Таблицы производственных затрат и цен на выпускаемую продук- цию в Беларуси за 2009 год. Почему необходима реформа тарифов? 11 Рисунок 2.9: Дополнительные расходы за счет скрытого налога с промышленных потребителей 100,000 1.94 90,000 1.93 процентное соотношение 80,000 70,000 1.92 60,000 1.91 50,000 40,000 1.90 30,000 1.89 20,000 1.88 10,000 0 1.87 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 ль ль ль ль ль ль ль ль ль ль ци ци ци ци ци ци ци ци ци ци де де де де де де де де де де дополнительные расходы процентное соотношение дополнительных расходов Источник: Расчеты на основе данных Обследования доходов и расходов домашних хозяйств за 2009 год и Таблицы производственных затрат и цен на выпускаемую продукцию в Беларуси за 2009 год. …создавая расту- Прямое и перекрестное субсидирование увеличивает бюджетные и приравненные щую нагрузку на к ним расходы. В результате снижения уровня возмещения затрат, организации бюджет, значитель- ЖКХ и ГПО «Белэнерго» несут растущие операционные убытки при оказании ные фискальные услуг по централизованному теплоснабжению бытовых потребителей. Совокупные риски и факторы бюджетные и приравненные к ним расходы, измеряемые кумулятивными макроэкономиче- операционными убытками при оказании услуг по централизованному ской уязвимости, теплоснабжению бытовых потребителей как ГПО «Белэнерго», так и организациями ЖКХ, возросли с примерно 0,7 процента ВВП в 2005 году до около 1,6 процента в 2012 году. При этом, на долю ЖКХ приходится около 40 процентов, а оставшаяся часть - на ГПО «Белэнерго». На Рисунке 2.5 показана доля ВВП (в процентах), направляемая на субсидирование расходов на теплоснабжения. Занижение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения также соз- дает значительные бюджетные риски и факторы макроэкономической уязвимости. Поскольку Беларусь продолжает импортировать газ по низким ценам (составля- ющим менее половины от рыночной цены газа для европейских потребителей), существующий дисбаланс в секторе ЖКХ – будучи затратным для бюджета и эко- номически нецелесообразным с точки зрения энергоэффективности - оказывает незначительный макроэкономический эффект. При этом отсутствие корректи- ровок тарифов и низкий уровень возмещения затрат за счет тарифов на жилищ- но-коммунальные услуги создают значительные риски. В случае роста цен на импортируемый газ, существующие дисбалансы могут усилиться и стать причиной финансово-бюджетной и макроэкономической нестабильности. При существующих тарифах и уровнях потребления финансовые потери в секторе централизованного теплоснабжения увеличились бы более, чем в два раза, если бы Беларусь импортиро- вала газ по рыночным ценам, что создало бы значительный финансово-бюджетный и макроэкономический риск. 12 Реформирование тарифов на теплоснабжение и смягчение социальных последствий …а также является Помимо того, что субсидирование теплоснабжения является дорогостоящим, крайне регрессив- субсидии носят неадресный характер и являются регрессивными: домашние ным и несправедли- хозяйства с более высокими доходами получают больше выгод от субсидий по вым по отношению сравнению с малообеспеченными домашними хозяйствами. Вместо определения к малообеспеченным наименее обеспеченных домашних хозяйств и соответствующего распределения потребителям субсидий, субсидированием охвачены все бытовые потребители вне зависимости от уровня доходов. Поскольку домашние хозяйства с более высокими доходами, как правило, проживают в больших по площади жилых помещениях, для отопле- ния которых требуется больше тепловой энергии, они получают больший объем субсидирования теплоснабжения: две верхние квинтильные группы наиболее обе- спеченных домашних хозяйств получают 42,1 процента от общего объема субсидиро- вания теплоснабжения, тогда как на долю двух наименее обеспеченных квинтильных групп приходиться лишь 24 процента. Домашние хозяйства с низкими доходами и домашние хозяйства в сельских районах также получают незначительную долю суб- сидирования теплоснабжения: 3,5 и 10,4 процента соответственно. На Рисунке 2.10 показано распределение субсидий на теплоснабжение. Рисунок 2.10: Распределение субсидий на теплоснабжение 90 80 78.6 71.7 процентное соотношение 70 60 50 40 30 23.5 22.1 20 18.6 14.1 15.9 9.9 10.0 11.2 12.3 10.1 10.4 9.5 7.0 10 3.5 0 е ся т к ь но ск ь ев д тв е тв е Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 ес бс ел ст ны ие йс ни йс ни хо ом а а ин ие ил од ла Бр те м ск озя аш зя аш н щ г.М ог Го Гр че об Ви аю х ом М пе я жд д ка ес е с ну ки об ин дс М ль ро се го Источник: Расчеты специалистов Всемирного банка. 3 Каковы вероятные последствия реформирования тарифов? Последствия Последствия реформирования тарифов зависят от решения Правительства о способе реформы тарифов реализации реформы. В свете намерения Правительства о поэтапной ликвидации зависят от способа субсидирования услуг по теплоснабжению, в данном Отчете рассматриваются три реализации сценария повышения тарифов в среднесрочной и долгосрочной перспективе: пер- вый сценарий предусматривает дифференцированную цену (потребители услуг ГПО «Белэнерго» и ЖКХ производят оплату по различным тарифам), а два других сценария предполагают единую цену (когда все потребители производят оплату по одинаковому тарифу). В Таблице 3.1 представлены варианты реформы тарифов и целевые показатели по уровню возмещения затрат к 2015, 2017 и 2020 году. Финансовая Поскольку в Беларуси 61 процент домашних хозяйств (81 процент в городах и 14 нагрузка на населе- процентов в сельских населенных пунктах) охвачены системой централизованного ние возрастет, теплоснабжения, повышение тарифов повлечет значительные последствия для многих домашних хозяйств. …и в наиболь- В частности, повышение тарифов до уровня возмещения затрат в 60 процентов шей степени и до полного возмещения затрат существенно снизит ценовую доступность пострадают централизованного теплоснабжения для квинтильной группы наименее наименее обеспе- обеспеченных домашних хозяйств. При полном возмещении затрат в рамках ченные домашние сценария единой цены, 30 процентов наименее обеспеченных домашних хозяйств хозяйства будут расходовать более 20 процентов доходов на отопление по сравнению с 0,2 процента при ценах 2012 года. При сценарии дифференцированной цены, 12 процентов домашних хозяйств в квинтильной группе с самыми низкими доходами в сельских районах будут расходовать свыше 15 процентов доходов на отопление. На Рисунке 3.1 показаны последствия повышения тарифов при различных ценовых сценариях по группам доходов. Таблица 3.1: Варианты реформирования тарифов, 2015–2020 годы 2015 2017 2020 Цель Цена Цель Цена Цель Цена Сценарий I 30% возмещение затрат Единая 60% возмещение Дифференци 100% возмещение Дифференци- затрат рованная затрат рованная 30% возмещение затрат Единая 60% возмещение Единая 100% возмещение Единая Сценарий II затрат затрат Сценарий III 30% возмещение затрат Единая 45% возмещение Единая 60% возмещение Единая затрат затрат 13 14 Реформирование тарифов на теплоснабжение и смягчение социальных последствий Рисунок 3.1: Ценовая доступность при различных уровнях возмещения затрат по группам дохода и сценариям цен Процентное соотношение городских домашних Процентное соотношение сельских домашних хозяйств, расходующих более хозяйств, расходующих более 15% годового 20% годового дохода на теплоснабжение дохода на теплоснабжение 35 (сценарий единой цены) 14 (сценарий дифференцированной цены) 30 12 25 10 20 8 % % 15 6 10 4 5 2 0 0 текущие 30% воз- 45% воз- 60% воз- 100% воз- текущие 30% воз- 45% воз- 60% воз- 100% воз- цены, мещение мещение мещение мещение цены, мещение мещение мещение мещение 2012 г. затрат затрат затрат затрат 2012 г. затрат затрат затрат затрат наименее обеспеченные 20% 2 квинтиль 3 квинтиль 4 квинтиль наиболее обеспеченные 20% Источник: Моделирование на основе данных Обследования доходов и расходов домашних хозяйств за 2012 год. …как в сельских Результаты несколько различаются по сельским и городским потребителям в зави- районах, так и в симости от применения дифференцированной или единой цены. Сельские домаш- городах ние хозяйства в квинтильной группе с самыми низкими доходами, пользующиеся услугами централизованного теплоснабжения для отопления, являются наиболее уязвимыми при сценарии дифференцированной цены и, предположительно, будут расходовать 23 процента своих доходов на централизованное теплоснабжение при полном возмещении затрат. Это объясняется тем, что стоимость услуг централи- зованного теплоснабжения, оказываемых организациями ЖКХ, почти в два раза превышает стоимость услуг ГПО «Белэнерго». Организациям ЖКХ необходимо существенно более значительное повышение тарифов с тем, чтобы выйти на целевой уровень возмещения затрат. В отличие от сельских домашних хозяйств, наименее обеспеченные потребители услуг централизованного теплоснабжения в городских районах в наибольшей степени пострадают при сценарии единой цены. Предполагается, что они будут рас- ходовать 21 процент своих доходов на оплату услуг централизованного теплоснаб- жения при полном возмещении затрат. В среднем, расходы городских домашних хозяйств на централизованное теплоснабжение выше, чем у сельских домашних хозяйств, возможно потому, что сельские домашние хозяйства с большей вероятно- стью могут использовать другие виды топлива для отопления, такие как дрова, торф и уголь. На Рисунках 3.2 и 3.3 показаны уровни ценовой доступности услуг центра- лизованного теплоснабжения для домашних хозяйств при различных ценовых сце- нариях по группам доходов и типам населенных пунктов. Каковы вероятные последствия реформирования тарифов? 15 Рисунок 3.2: Уязвимость различных категорий населения при сценарии единой цены централизованного теплоснабжения, доля дохода, расходуемого на услуги 25 % (сценарий единой цены) 20 15 10 5 0 сельские городские сельские городские сельские городские сельские городские сельские городские домашние домашние домашние домашние домашние домашние домашние домашние домашние домашние хозяйства хозяйства хозяйства хозяйства хозяйства хозяйства хозяйства хозяйства хозяйства хозяйства наименее 2 квинтиль 3 квинтиль 4 квинтиль наиболее обеспеченные обеспеченные 20% 20% текущие 30% возмещение 45% возмещение 60% возмещение 100% возмещение цены, 2012 г. затрат затрат затрат затрат Источник: Моделирование на основе данных Обследования доходов и расходов домашних хозяйств за 2012 год. Рисунок 3.3: Уязвимость различных категорий населения при сценарии дифференцированной цены централизованного теплоснабжения, % 25 (сценарий дифференцированной цены) доля дохода, расходуемого на услуги 20 15 10 5 0 сельские городские сельские городские сельские городские сельские городские сельские городские домашние домашние домашние домашние домашние домашние домашние домашние домашние домашние хозяйства хозяйства хозяйства хозяйства хозяйства хозяйства хозяйства хозяйства хозяйства хозяйства наименее 2 квинтиль 3 квинтиль 4 квинтиль наиболее обеспеченные обеспеченные 20% 20% текущие 30% возмещение 45% возмещение 60% возмещение 100% возмещение цены, 2012 г. затрат затрат затрат затрат Источник: Моделирование на основе данных Обследования доходов и расходов домашних хозяйств за 2012 год. 16 Реформирование тарифов на теплоснабжение и смягчение социальных последствий …в самые холодные Последствия повышения тарифов на отопление будут наиболее остро ощущаться месяцы года, в зимний период. Отопительный сезон в Беларуси обычно начинается в октябре и заканчивается в апреле. Соответственно, расходы домашних хозяйств на оплату услуг теплоснабжения возрастают в первый и последний кварталы года. В 2012 году домашние хозяйства расходовали на услуги теплоснабжения, в среднем, 1,5 процента ежемесячного дохода в четвертом квартале и 4,5 процента в первом квартале. По сценарию единой цены при полном возмещении затрат за счет тарифов городские домашние хозяйства, относящиеся к 40 процентам населения с низкими доходами, будут расходовать примерно 23 процента своих доходов на услуги централизован- ного теплоснабжения в первом квартале; по сценарию дифференцированной цены сельские домашние хозяйства, относящиеся к 40 процентам населения с низкими доходами, будут расходовать 21 процент. На Рисунке 3.4 показаны последствия реформы тарифов по ценовым сценариям, месту проживания и времени года для домашних хозяйств в двух нижних квинтилях доходов. Помимо дополнительных расходов на теплоснабжение в зимний период, фрукты и овощи становятся более дорогими, а суммы в счетах по оплате электроэнергии …и будут вынуж- также увеличиваются за счет сокращения светового дня. Наконец, существует более дены сократить высокая вероятность начисления пени за несвоевременную оплату жилищно-ком- расходы на другие мунальных услуг именно в зимние месяцы. Все эти факторы ухудшают финансовую важнейшие товары. ситуацию малообеспеченных домашних хозяйств в зимний период. Для адаптации к повышению тарифов на теплоснабжение малообеспеченные домаш- ние хозяйства с большей вероятностью сократят расходы на питание и одежду, чем на отопление. В рамках обсуждений в фокусных группах 90 процентов участников из числа домохозяйств с низкими доходами, не получающих социальные пособия, 67 процентов из числа домохозяйств с низкими доходами, получающих социаль- ные пособия, и 53 процента из числа домохозяйств со средним уровнем доходов отметили, что они сократят расходы на питание для того, чтобы оплачивать более высокие тарифы. На Рисунке 3.5 отражены различные стратегии адаптации в слу- чае повышения тарифов, указанные участниками фокусных групп. В Приложении D изложена методология и проблематика обсуждений в фокусных группах. В Беларуси большинство зданий (92 процента) не оборудованы поквартирными приборами регулирования и учета потребляемой тепловой энергии. Участники фокусных групп также отметили невозможность контроля расходов на отопление. В случае избыточ- ного отопления домашние хозяйства предпочитают открывать окна, нежели обра- щаться в жилищно-коммунальные службы, с тем, чтобы избежать конфликтов с соседями. Каковы вероятные последствия реформирования тарифов? 17 Рисунок 3.4:Последствия повышения тарифов наиболее значительны для Квинтиля 1 и Квинтия 4 централизованного теплоснабжения, % централизованного теплоснабжения, % Сценарий единой цены – Сценарий дифференцированной цены – среднеквартальные расходы на услуги среднеквартальные расходы на услуги 60 городские домашние хозяйства сельские домашние хозяйства 60 50 50 40 40 30 30 20 20 10 10 0 0 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 текущие 30% возмещение 45% возмещение 60% возмещение 100% возмещение цены, 2012 г. затрат затрат затрат затрат Источник: Моделирование на основе данных Обследования доходов и расходов домашних хозяйств за 2012 год. Примечание: Цифра 1 под каждой графой означает домашние хозяйства, относящиеся к нижнему 20-процентному квинтилю доходов; цифра 2 означает домашние хозяйства, относящиеся ко 2-му квинтилю доходов; Q1-Q4 означают 1 – 4 кварталы. Рисунок 3.5: Стратегии адаптации к повышению тарифов 90 Сокращение расходов на питание 67 52 83 Сокращение расходов на одежду 61 23 (Безвозмездная) помощь родственников 67 и друзей 18 11 Заимствование денежных средств у друзей 37 и родственников 25 5 10 Дополнительная работа 8 16 Выращивание продукции на приусадебных 30 участках/дачах 16 14 23 Несвоевременная оплата и неплатежи 6 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Процентное соотношение Малообеспеченные, Малообеспеченные, не получающие получающие социальные социальные пособия (n=51) пособия (n=30) Домашние хозяйства со средним уровнем дохода (n=44) Ист очник:: Обсуждения в фокусных группах в феврале – марте 2014 года. 18 Реформирование тарифов на теплоснабжение и смягчение социальных последствий Женщины будут Предполагается, что повышение тарифов окажет более выраженное воздействие на более уязвимы женщин, чем на мужчин, поскольку женщины получают более низкую заработную к повышению плату и имеют меньше возможностей для трудоустройства. Кроме того, в неполных тарифов. семьях женщины чаще являются главой семьи, в том числе среди одиноких женщин- пенсионерок, а женщины, воспитывающие малолетних детей часто испытывают проблемы с трудоустройством на условиях неполной занятости. В первом квартале 2012 года, занятыми являлись 62 процента женщин по сравнению с 69 процентами мужчин. В 2011 году женщины в Беларуси зарабатывали на 26,3 процента меньше, чем мужчины. Кроме того, обсуждения в фокусных группах выявили заметные гендерные различия в стратегиях адаптации. Если мужчины отметили, что они будут больше работать или поменяют место работы в условиях повышения тарифов на жилищно- коммунальные услуги, то женщины больше склонны сократить расходы на питание или обратиться за помощью к родственникам или знакомым. Женщины, как правило, более чувствительны к возможному повышению тарифов и выражают серьезную обеспокоенность по поводу их будущего благосостояния в случае повышения тарифов. К положительным аспектам относится то, что предлагаемое повышение тарифов С другой стороны, обеспечит значительную экономию бюджетных средств и увеличение поступлений повышение тари- от оказания коммунальных услуг. Ожидается, что повышение тарифов до уровня фов обеспечит эко- окупаемости обеспечит совокупную экономию бюджетных средств в размере 1,6 номию бюджетных процента ВВП к 2020 году. Реформа тарифов при сценарии дифференцирован- средств и посту- ной цены также обеспечит рентабельность реализации тепловой энергии ГПО пления от услуг ЖКХ «Белэнерго», что позволит направлять больший объем инвестиций в новые объекты инфраструктуры и меры по повышению энергоэффективности. На Рисунке 3.6 показан объем экономии бюджетных средств по каждому ценовому сценарию. Сокращение перекрестного субсидирования также обеспечит финансовые возмож- …тогда как сни- ности для снижения тарифов на электроэнергию для небытовых потребителей. При жение объемов снижении цен на электроэнергию до уровня окупаемости затрат, средние энерго- перекрестного затраты на единицу производимой продукции могли бы снизиться примерно на 24 субсидирования процента. Деревообрабатывающая, текстильная, пищевая и бумажная отрасли, на повысит конкурен- долю которых приходится наименьшая часть экспорта (Рисунок 3.7), могли бы полу- тоспособность чить наибольшие выгоды, поскольку они затрачивают больше энергии промышленности. для производства одного доллара добавленной стоимости продукции и потребляют больше электрической энергии (нежели газа) в производственном процессе по сравнению с другими отраслями. Затраты на энергию в производственном процессе в этих четырех отраслях могли бы снизиться на 25 - 28 процентов после ликвидации перекрестного субсидирования. В Приложения E и F представлено, соответственно, описание стандартных мето- дологий распределения затрат между тепловой и электрической энергией в ТЭЦ и обзор методологий установления тарифов на централизованное теплоснабжение в странах Западной Европы. Каковы вероятные последствия реформирования тарифов? 19 Рисунок 3.6: Экономия средств бюджета при сценариях единой и дифференцированной цены Сценарий 1: 100% возмещение Сценарий 2: 100% возмещение Сценарий 3: 60% возмещение затрат в 2020 году, затрат в 2020 году, затрат в 2020 году, 1.80 дифференцированная цена 1.80 единая цена 1.00 единая цена 1.60 1.60 0.90 0.22 0.12 1.40 0.80 0.37 1.40 0.15 0.08 0.70 1.20 1.20 0.24 0.60 1.00 процент процент процент 1.00 0.08 0.50 0.05 0.80 0.80 0.12 0.21 0.08 0.40 0.60 0.14 0.60 1.25 0.68 0.30 0.04 0.98 0.03 0.40 0.40 0.20 0.47 0.04 0.04 0.68 0.03 0.51 0.03 0.20 0.20 0.10 0.25 0.25 0.25 0.00 0.00 0.00 2015 2017 2020 2015 2017 2020 2015 2017 2020 Экономия средств местных бюджетов, Экономия бюджетных средств , Экономия бюджетных средств , затрачиваемых на затрачиваемых на выплату субсидий затрачиваемых на перекрестное перекрестное субсидирование субсидирование в системе ЖКХ в системе ГПО «Белэнерго» Источник: Расчеты специалистов Всемирного банка. Рисунок 3.7: Удельный вес экспорта в различных секторах 80 73 75 доля экспорта в общем объеме выпускаемой продукции, % 70 60 46 47 50 39 39 40 29 30 23 20 16 10 0 ос ая ли я ть ос ая ос ая ан го е ос ая лы де ни ни ос ов но нн н нн щ нн нн нн ск ра ть й ть ть ия ть ле маж из ита ое ле ваю нн ле иче уд рт ле ве не тр ле ор по ых п ыш же ми ыш -бу ыш ты ыш им ос чн ов ыш об анс ом ко ом ба ом но ин ом ех ые ба кт ом пр я и пр ра тр пр фт пр лоз ш та ду дн ма об пр не и ро на во ру ю во ль ст п лл я и не на во од ре ая ти це ые ей ст ск кс де зв зн ит од че те ои ле ел зв ми пр по ал ои хи ст пр Источник: База данных внешней торговли Республики Беларусь, 2009 г. 4 Как можно осуществить реформу тарифов оптимальным способом? Как можно осуще- Как можно осуществить предложенную реформу тарифов таким образом, ствить реформи- чтобы она являлась приемлемой в социальном плане, обеспечивала финансовые рование тарифов выгоды и не создавала необоснованных трудностей для малообеспеченных оптимальным и уязвимых категорий населения? Мы рекомендуем следующие три подхода: способом? 1. Совершенствование механизмов взаимодействия и привлечения потребителей 2. Совершенствование механизмов социальной защиты 3. Стимулирование инвестиций в повышение энергоэффективности на стороне производства и потребления В следующих разделах более детально обсуждается каждый подход. Важное значение для успеха реформ имеет последовательность действий. Содействие пониманию и завоевание доверия потребителей является важнейшим первым шагом, и затем этот процесс может осуществляться параллельно со среднесрочными и долгосрочными мерами по совершенствованию механизмов социальной защиты и стимулированию инвестиций в целях повышения энергоэффективности5. Обсуждения в фокусных группах и анализ заинтересованных сторон свидетель- 1. Совершенство- ствуют о низком уровне поддержки реформы тарифов населением ввиду отсут- вание механизмов ствия знаний и информированности о порядке установления тарифов и процессе взаимодействия реформирования. Отсутствие информации определено как один из наиболее усу- и привлечения губляющих факторов для бытовых потребителей, поскольку они зачастую узнают о потребителей повышении тарифов только после получения счетов. Нечастое и недостаточное взаимодействие между теплоснабжающими организациями и потребителями также является причиной отсутствия доверия к поставщикам услуг со стороны населения, что еще больше ослабляет поддержку реформ. Важнейшее значение для повышения степени принятия населением повы- шения тарифов на теплоснабжение является разработка комплексной стратегии взаимодействия и привлечения потребителей, которая призвана стимулировать культуру причастности, наряду с кампанией по информированию с разъяснением необходимости реформ. 5. В Приложении F приведены примеры реализации реформ в сфере централизованного теплоснабжения в соседних странах. 21 22 Реформирование тарифов на теплоснабжение и смягчение социальных последствий Обсуждения в фокусных группах также показали, что население в большей степени склонно принять повышение тарифов при условии соответствующего роста заработ- ной платы и других выплат (таких, как пенсии и социальная помощь), модернизации услуг теплоснабжения (использование новых технологий и обновление оборудова- ния), большей прозрачности работы теплоснабжающих организаций, отраженной в более понятных счетах, а также установки приборов индивидуального учета и регу- ляторов тепловой энергии. …посредством Коммуникационные стратегии должны способствовать снижению обеспокоенности разработки ком- населения посредством разъяснения необходимости повышения тарифов, планов плексной ком- государства по защите малообеспеченных граждан и способов повышения про- муникационной зрачности и подотчетности организаций, оказывающих услуги централизованного стратегии теплоснабжения. Предпринятые в соседних странах бывшего Советского Союза меры являются полезным примером стратегии реформирования, в рамках кото- рой коммуникационная деятельность имела важнейшее значение для реализации реформ (Приложение G). В коммуникационной деятельности также необходимо делать акцент на формирование у потребителей мотивации к экономии энергии, содействию и поддержке населением мер по развитию и модернизации энергетиче- ской системы. В коммуникационной деятельности должны быть задействованы все ключевые государственные органы (как на республиканском, так и на местном уровне) и организации ЖКХ на системной основе, а также целевые группы потребителей в областях, городах, районах и селах. Для этого необходимо создать национальное агентство по координации действий различных министерств и ведомств по разработке рекомендаций о наиболее эффективных методах взаимодействия с различными группами потребителей. Информация от различных организаций должна быть согласованной и взаимодополняющей, а не противоречивой. Национальное агентство может предложить готовые материалы для использования в коммуникационной работе с населением. Информационные материалы, такие как социальная реклама, плакаты, листовки и брошюры, должны быть разработаны на национальном уровне. Этот способ является более экономичным, чем разработка на местах, и обеспечивает доведение до населения «единой информации». Наиболее предпочтительными для потребителей каналами информирования о коммунальных услугах являются счета, республикан- ские и местные СМИ, собрания жильцов, горячие линии, информационные стенды и Интернет. В Приложении H представлены рекомендации о конкретных мерах по совершенствованию разъяснительной работы с населением о реформировании тарифов на теплоснабжение. …и повышения Привлечение бытовых потребителей к участию в процессах обсуждения политики эффективности и принятия решений может также способствовать формированию культуры участия потреби- совместной ответственности в управлении при одновременном получении полезной телей и методов обратной связи о реформе. Такие меры дадут потребителям ощущение причастно- управления в сфере сти к процессу реформ и ответственности за результаты. Поскольку общественное коммунальных услуг. Как можно осуществить реформу тарифов оптимальным способом? 23 мнение отражает чувство исключения из дебатов по стратегическим вопросам, могут применяться различные стратегии для решения этой проблемы. Например, гражданам может быть предложено направлять комментарии о процессе реформи- рования посредством механизмов обратной связи, таких как опросы общественного мнения и консультации в режиме онлайн. Могут быть сформированы институцио- нальные механизмы для обеспечения обработки обращений граждан, их анализа и учета при принятии решений. Коммуникационные кампании и привлечение потребителей должны предусма- тривать особый акцент на работу с женской аудиторией, поскольку обсуждения в фокусных группах показали, что женщины в большей степени, чем мужчины, зани- маются счетами за коммунальные услуги и взаимодействуют с обслуживающими организациями по поводу качества услуг. Предоставление большего объема и более качественной информации и обеспечение механизмов обратной связи также позволят повысить прозрачность и подотчетность организаций ЖКХ и будут способствовать решению ключевых вопросов, волнующих потребителей. Кроме того, могут быть созданы механизмы осуществления мониторинга потребителями посредством внедрения индикативных параметров и ключевых показателей результативности, таких как эффективность использования топливных ресурсов и производственные затраты. 2. Совершенство- Существующие механизмы социальной защиты в Беларуси не в полной мере при- вание механизмов емлемы для обеспечения защиты малообеспеченных и уязвимых групп населения в социальной защиты случае реализации реформы тарифов. Причина заключается в том, что большинство социальных пособий назначаются по категориальному принципу, характеризуются недостаточной адресной направленностью и несбалансированностью. В Приложении I представлен обзор существующих программ социальной защиты в Республике Беларусь. Единственной программой, построенной на оценке нуждаемости, является Программа государственной адресной социальной помощи (ГАСП), которая предусматривает предоставление кратковременной (на срок до 6 месяцев в течение года) поддержки доходов семьям, оказавшимся в трудном финансовом положении. Масштаб программы остается узким: в 2012 году пособиями программы было охвачено максимум 2,8 процента населения, а расходы на ее реализацию составили 0,08 процента ВВП. Правительство рассматривает вопрос возобновления Программы субсидирования жилищно-коммунальных услуг, которая существовала до 2009 года. Эта программа предусматривает предоставление социальной помощи домашним хозяйствам, расходы которых на коммунальные услуги превышают 15 процентов совокупного дохода в сельских районах и 20 процентов совокупного дохода в городах. Однако, в этой схеме не учитываются различия в доходах, и, сле- довательно, она не достаточна для обеспечения защиты малообеспеченных граждан. Существует два способа улучшения адресной направленности и охвата механизмами социальной защиты с целью смягчения негативных последствий повышения тарифов для наименее обеспеченных 20 процентов населения: 24 Реформирование тарифов на теплоснабжение и смягчение социальных последствий a. Расширение или дополнение ГАСП и/или b. Совершенствование программы пособий для оплаты коммунальных услуг Кроме того, внедрение механизмов равномерной оплаты является еще одним вари- антом экономичной стратегии помощи домашним хозяйствам в решении проблемы сезонной неравномерности расходов на коммунальные услуги. …посредством Первым вариантов смягчения воздействия реформы тарифов является расширение увязывания мер по или реструктуризация (дополнение) существующей программы государственной снижению воздей- адресной социальной помощи (ГАСП). Для достижения целевого охвата 20 ствия с существу- процентов населения с самыми низкими доходами, необходимо десятикратно ющей программой расширить масштаб ГАСП и существенно повысить пороговый уровень дохода трансфертов … для того, чтобы больше домашних хозяйств могли приобрести право на получение помощи. В результате, расходы на программу существенно увеличатся до уровня 1 процента ВВП в 2015 году и останутся высокими в последующие годы. С другой сто- роны, программа обеспечит значительное сокращение бедности: уровень бедности среди наименее обеспеченных 10 процентов населения снизится в два раза после трансфертов (Таблица 4.1). Таблица 4.1: Воздействие ГАСП и пособий на оплату жилищно-коммунальных услуг на уровень бедности Все население 1 дециль 2 дециль 2015 2017 2015 2017 2015 2017 До трансфертов 1.8 4.3 18.2 42.4 0 0 Расширение ГАСП 0.9 2.1 8.6 20.6 0 0 Уровень бедности (националь- Дополнение ГАСП 0.8 1.6 8.02 15.91 0 0 ное определение) Предыдущее пособие на оплату услуг ЖКХ 1.8 4.1 18.1 41.4 0 0 Скорректированное посо- бие на оплату услуг ЖКХ 1.8 3.9 17.5 38.9 0 0 Все население  1 дециль 2 дециль 2015 2017 2015 2017 2015 2017 До трансфертов 1.1 5.9 5.3 18.9 1.4 7.7 Расширение ГАСП 0.8 4.1 3.1 8.3 0.9 3.8 Концентрация домашних хозяйств, расходы которых на Дополнение ГАСП 0.5 3.5 0.8 2.5 0.6 1.9 коммунальные услуги пре- Предыдущее пособие на вышают 15% от совокупного оплату услуг ЖКХ 1 4.9 4.9 16 1.4 6.1 дохода в год Скорректированное посо- бие на оплату услуг ЖКХ 0.5 3.5 0.7 1.3 0.5 3.9 Источник: Моделирование на основе данных Обследования доходов и расходов домашних хозяйств за 2012 год. Примечание: Уровень бедности (национальное определение) в ноябре 2012 года составлял 880 030 бел.руб. в расчете на душу населения в месяц. Индикатор благосостояния: совокупный доход в расчете на душу населения. Как можно осуществить реформу тарифов оптимальным способом? 25 Для уменьшения расходов на программу ГАСП может быть дополнена фиксиро- ванным пособием. Дополнительная выплата будет предоставляться помимо стан- дартного пособия ГАСП, назначаемого лицам, доходы которых не превышают пороговый уровень. Такое фиксированное пособие может также предоставляться другим домашним хозяйствам, на финансовое состояние которых повлияет повы- шение тарифов и которые имеют доходы выше стандартного порогового уровня для назначения ГАСП, но ниже отдельного подоходного критерия, установленного непосредственно для дополнительной выплаты. Однако, учитывая низкий охват ГАСП, такое дополнительное пособие значительно превысит «базовое» пособие и будет выглядеть в большей степени как отдельная программа. Кроме того, существующие ограничительные критерии ГАСП могут лишить домашние хозяйства из 2 дециля возможности получения дополнительного пособия, даже при более высоком пороговом уровне дохода. Таким образом, важно обеспечить сочетание дополнительного пособия с определенным расширением ГАСП, включая возможность увеличения охвата ГАСП без нарушения адресной направленности пособий. При более низких затратах вариант дополнения ГАСП окажет воздействие на бед- ность, сопоставимое со сценарием ее расширения, и будет более эффективным. В Таблице 4.2 представлены результаты моделирования по сценарию расширения охвата стандартным пособием ГАСП на первый дециль при одновременном пре- доставлении дополнительного фиксированного пособия в связи с ростом энерге- тических тарифов населению, относящемуся ко второму децилю. Таким образом, программа в совокупности обеспечивает целевой охват наименее обеспеченных 20 процентов населения, но аккумулирует половину расходов (0,5 процентов ВВП) сценария расширения ГАСП. При этом, достигается аналогичный эффект в плане сокращения бедности при повышении адресной направленности. Необходимо учесть ряд других аспектов при корректировке ГАСП. Во-первых, потребуется пересмотреть критерии для назначения пособия с тем, чтобы обеспечить возможность быстрого реагирования и включения большего количества домашних хозяйств. Во-вторых, результаты анализа заинтересованных сторон и обсуждений в фокусных группах показывают, что отношение к получателям программы ГАСП в обществе негативное. Необходимо переформатирование программы для изменения восприятия. В-третьих, действующий в настоящее время срок выплаты пособий ГАСП (6 месяцев) ограничивает эффективность программы. Пособие и/или допол- нительные выплаты должны назначаться на 12 месяцев на период осуществления реформы тарифов или должны быть увязаны с отопительным сезоном. В-четвертых, администрирование пособий должно целиком осуществляться на местном уровне, и местные органы должны определять права на получение пособий и выплачивать их из средств местных бюджетов. Это означает, что нагрузка на бюджет регионов с более низкими доходами будет выше ввиду большего спроса на пособия. Кроме того, при сочетании функций проверки нуждаемости и осуществления выплат, местные органы могут ограничивать доступ к пособиям с целью компенсации возросших рас- ходов. Для минимизации такого риска центральный бюджет может гарантировать 26 Реформирование тарифов на теплоснабжение и смягчение социальных последствий Охват, точность адресной направленности и расходы бюджета на ГАСП и пособия на оплату жилищно- Таблица 4.2:  коммунальных услуг Точность адресной Годовой бюджет, Охват пособиями направленности % ВВП 2015 2017 2015 2017 2015 2017 Расширение охвата ГАСП (20% населе- ния) 1 дециль 52 51 42 41 0.43 0.36 2 дециль 48 52 21 24 0.22 0.22 3-10 децили 12 12 37 35 0.38 0.31 Всего 20 20 100 100 1.03 0.89 Расширение охвата ГАСП (10% населе- ния) + дополнительные выплаты ГАСП (10% населения) 1 дециль 100 100 59 59 0.26 0.25 2 дециль 81 83 20 23 0.09 0.1 3-10 децили 2 2 21 18 0.09 0.08 Всего 20 20 100 100 0.44 0.43 Ранее действовавшее пособие на оплату жилищно-коммунальных услуг 1 дециль 5 21 48 25 0.002 0.01 2 дециль 1 10 15 12 0.001 0.01 3-10 децили 1 5 37 63 0.002 0.03 Всего 1 7 100 100 0.005 0.05 Скорректированное пособие на оплату жилищно-коммунальных услуг 1 дециль 27 61 84 60 0.012 0.04 2 дециль 3 18 12 16 0.002 0.01 3-10 децили 0 3 5 25 0.001 0.02 Всего 3 10 100 100 0.014 0.07 Источник: Моделирование на основе данных Обследования доходов и расходов домашних хозяйств за 2012 год. дополнительные трансферты регионам в случае, если спрос превышает имеющиеся бюджетные ресурсы. Наконец, могут быть усилены контрольно-надзорные функции для минимизации риска злоупотреблений в системе как со стороны предоставляю- щих пособия, так и их получателей. …и возобновления Программа пособий на оплату жилищно-коммунальных услуг была отменена в 2009 программы пособий году. К преимуществам возобновления субсидий на оплату услуг ЖКХ относятся на оплату жилищ- знание гражданами этой программы и ее увязка с энергетическими тарифами. Кроме но-коммунальных того, в случае возобновления данной программы, Правительство может учесть опыт услуг прошлых лет для формирования более эффективной и упорядоченной программы. Однако, в структуре программы не дифференцируются модели потребления и уровни дохода домашних хозяйств. Поэтому существенным недостатком про- граммы является то, что она не предполагает оказание поддержки значительному количеству реально малообеспеченных домашних хозяйств, которые используют альтернативные виды топлива для отопления или имеют слишком низкие доходы, Как можно осуществить реформу тарифов оптимальным способом? 27 чтобы позволить расходы на отопление в размере 15 или 20 процентов от совокуп- ного дохода. Эмпирические данные свидетельствуют о том, что программы такого типа также являются достаточно регрессивными, и большинство пособий получают домашние хозяйства со средним и высоким уровнем доходов. Для повышения охвата малообеспеченных домашних хозяйств пособиями на оплату услуг ЖКХ им может компенсироваться часть расходов на отопление в зависимости от подушевого дохода. Подобная скорректированная формула может быть построена на проверке нуждаемости для установления права на получение пособия и дифференциации пособий в зависимости от уровня доходов. Например: • Домашним хозяйствам из дециля 1 и 2 могут компенсироваться расходы, превы- шающие 10 и 15 процентов их дохода соответственно; • Домашним хозяйствам из дециля 2 и 3 могут компенсироваться расходы, пре- вышающие 20 процентов их дохода. Результаты моделирования, приведенные в Таблице 4.2, показывают, что скорректированное пособие на оплату жилищно-коммунальных услуг обеспечит охват большего количества домашних хозяйств из нижних децилей по сравнению с действовавшим ранее пособием (84 и 60 процентов против 48 и 25 процентов в 2015 и 2017 годах соответственно) и позволит уменьшить утечку средств более обеспеченным домашним хозяйствам (5 и 25 процентов против 37 и 63 процентов, уходящих за пределы нижних квинтилей в 2015 и 2017 годах, соответственно). Расходы на скорректированные пособия будут выше в 2015 году, но останутся на устойчивом уровне в 0,014 процентов ВВП; а в 2017 году для обеих программ потре- буется одинаковый объем финансирования. Скорректированное пособие на оплату жилищно-коммунальных услуг позволит существенно снизить концентрацию домашних хозяйств с высокими расходами на услуги ЖКХ (более 15 процентов годового дохода) в нижнем дециле (с 18,9 до 1,3 процента в 2017 году). По сравнению, действовавшее ранее пособие позволило бы только снизить процентное соотношение домашних хозяйств в нижнем дециле, которые расходуют более 15 процентов годового дохода на оплату услуг ЖКХ с 18,9 до 16 процентов в 2017 году (Таблица 4.1). В Таблице 4.2 сравнивается действовавшая ранее программ субсидий для оплаты услуг ЖКХ и скорректированная программа с точки зрения охвата пособиями, адресной направленности и расходов бюджета в 2015 и 2017 годах. Хотя домашним хозяйствам более удобно получать пособия в неденежной форме (нет необходимости получать денежные трансферты каждый месяц), пособия на оплату услуг ЖКХ являются менее прозрачными, чем ГАСП, и искажают мотива- цию для энергоэффективности, поскольку расходы домашних хозяйств превышают пороговый уровень в 15-20 процентов. В Таблице сопоставляются преимущества и недостатки ГАСП и пособий на оплату услуг ЖКХ. В Приложении J перечислены про- граммы социальной помощи, осуществляемые в других странах Восточной Европы и Центральной Азии для смягчения последствий реформы тарифов на теплоснабжение. 28 Реформирование тарифов на теплоснабжение и смягчение социальных последствий Таблица 4.3: Преимущества и недостатки ГАСП и пособий по оплате жилищно-коммунальных услуг Преимущества Недостатки Расширение ГАСП  ысокий эффект в плане сокращения бедно- • В • Значительное увеличение расходов на программу сти: адресная направленность на малообе- спеченных посредством структуры (оценка нуждаемости) • Наличие инфраструктуры для реализации •  Администраторы системы могут ограничивать доступ к пособиям и, за счет этого, объем бюджет- ных расходов  редубеждение в обществе к принятию помощи в • П рамках программы Дополнение ГАСП  еньший объем расходов по сравнению с • М  читывая крайне низкий охват ГАСП, дополнитель- • У расширением ГАСП ное пособие необходимо сочетать с определен- ным расширением ГАСП Действовавшее  заимосвязь с энергопотреблением посред- • Более низкая прозрачность • В ранее пособие на ством структуры оплату услуг ЖКХ • Обеспечение большего охвата • Низкая  адресная направленность и возможность утечки к более обеспеченным домашним хозяй- ствам • Более низкий эффект в плане сокращения бедности  бременительное администрирование за преде- • О лами системы социальной защиты • Искажение мотивации для энергоэффективности Скорректирован-  олее высокий эффект в плане сокращения • Б • Более низкая прозрачность ное пособие на бедности оплату • Более высокая адресная направленность  бременительное администрирование за преде- • О услуг ЖКХ лами системы социальной защиты • Искажение мотивации для энергоэффективности Дальнейшее упорядочение пособий на оплату услуг ЖКХ может быть обеспечено при условии их администрирования в системе Министерства труда и социальной защиты, а не Министерства жилищно-коммунального хозяйства. Определение уяз- вимости и, следовательно, установление права на получение социальной помощи не является компетенцией жилищно-коммунальных служб. Министерство жилищно-коммунального хозяйства может помочь органам социальной защиты в расчете/верификации расходов на услуги ЖКХ, проверке права на получение и назначении пособия. Фактически, сравнительно простое программное обеспечение может обе-спечить технологическое решение для проверки права на получение и определения размера пособия. Это также позволит снизить рабочую нагрузку на социальных работников. Обращение за получением пособия для поддержки уровня дохода в одно учреждение приобретает еще больший смысл, учитывая схожесть информа-ции/данных, собираемых для назначения ГАСП и пособий по оплате услуг ЖКХ. Будет также обеспечен больший акцент на потребности получателей, что позволит им обращаться за любым пособием в одно учреждение. Как можно осуществить реформу тарифов оптимальным способом? 29 …или внедрения В настоящее время администрирование ГАСП и пособий по оплате услуг ЖКХ равномерной осуществляется полностью на местах, и местные органы определяют право на оплаты. получение и выплату пособий из средств местных бюджетов. Это означает, что бюджеты регионов с более низкими доходами могут испытывать более высокую нагрузку ввиду большего спроса на пособия. В литературе приводятся данные, сви- детельствующие о том, что финансируемые из центрального бюджета программы социальной защиты обычно функционируют более эффективно, тогда как для программ, финансируемых из местных бюджетов, характерны более низкий охват, задолженности по выплатам и неудовлетворительная защита в бедных районах. Для того, чтобы обеспечить эффективность обсуждаемых выше мер, рекомендуется передать финансирование от местного на центральный уровень с дополнительными инвестициями в укрепление системы надзора и контроля. 3. Стимулирование Счета за энергию выше в зимний период и ниже в летние месяцы. Это может инвестиций в повы- вызывать у домашних хозяйств сложности с управлением денежными средствами. шение энергоэффек- При равномерной системе отплаты потребители осуществляют одинаковые тивности фиксированные платежи каждый месяц, вне зависимости от фактического потребления в отдельно взятый месяц. Система равномерной оплаты помогает смягчить финансовую нагрузку в связи с расходами на отопление в самые холодные месяцы и компенсировать поступления за услуги ЖКХ в летний период. Система равномерной оплаты предусматривает распределение годового потребления энергии на 12 месяцев; при этом ежемесячная оплата рассчитывается исходя из потребления энергии в прошлые периоды и расчетных будущих показателей. Счета могут корректироваться каждые шесть месяцев с целью минимизации разницы между фактическими затратами и плановыми суммами. Энергоэффективные инвестиции могут еще больше уменьшить счета потребителей и содействуют в обеспечении доступности энергии на постоянной и долговременной основе. Несмотря на существенное увеличение энергоэффективности экономики в Республике Беларусь за последние года, остается значительный потенциал для её дальнейшего повышения как на стороне производства, так и потребления в секторе централизованного теплоснабжения. Важно отметить, что многие из перечисленных ниже мер сопряжены с расходами. Поэтому потребуется повышение тарифов для финансирования многих мер. В Приложении K более под- робно анализируются препятствующие факторы и возможности для осуществления энергоэффективных инвестиций в Республике Беларусь. … для реализации Потери тепловой энергии как в системе ГПО «Белэнерго», так и ЖКХ неуклонно значительного снижаются; тем не менее, расходы на теплоснабжение все еще значительно потенциала по варьируются по областям, что свидетельствует о возможности дальнейшего экономии энергии усовершенствования систем теплоснабжения. Например, в 2012 году в Гомельской в секторе цен- области отмечены самые низкие затраты в размере 55,2 доллара за Гкал, что состав- трализованного ляет менее половины расходов в Гродненской области, где этот показатель достигает теплоснабжения 117,3 доллара за Гкал. Различия между самыми низкими и самыми высокими затра- тами на теплоснабжение в пределах области также значительны и варьируются от 24 до 51 процента (Рисунок 4.1). 30 Реформирование тарифов на теплоснабжение и смягчение социальных последствий Рисунок 4.1: Затраты на теплоснабжение существенно различаются по областям 140 Расходы на теплоснабжение, 120 долларов за Г/кал 100 80 60 40 20 0 Брестская Витебская Гомельская Гродненская Минская Могилевская область область область область область область Средние затраты Минимальные затраты Максимальные затраты Источник: Министерство жилищно-коммунального хозяйства . Что касается конечных потребителей, 84 процента жилых зданий в Республике Беларусь были построены до 1993 года по советским нормам (Рисунок 4.2). Потребление тепловой энергии в этих зданиях (для отопления и горячего водо- снабжения) в среднем составляет 230 кВт-ч в расчете на м2 в год, что почти в два раза выше, чем в новым зданиях, спроектированных в соответствии с новыми стандартами термоизоляции и имеющих энергоэффективные инженерные системы (Рисунок 4.3). Таким образом, модернизация и реновация старого жилого фонда создают значительные возможности для энергосбережения. Рекомендации по усилению стимулов для повышения энергоэффективности на сто- роне производства заключаются в следующем: Рисунок 4.2: Распределение жилого фонда по потреблению тепловой энергии (2012) 300 Общая площадь жилого фонда, млн м2 250 200 130 кВт-ч/м2 150 160 кВт-ч/м2 100 230 кВт-ч/м2 50 0 11 95 00 01 02 03 05 06 07 08 09 10 12 04 20 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Как можно осуществить реформу тарифов оптимальным способом? 31 Потребление тепловой энергии на отопление и горячее водоснабжение по Рисунок 4.3:  типам зданий 250 Горячее водоснабжение 200 Отопление кВтхч/м2-год 150 100 50 0 До 1993 г. 1993–2009 После 2009 Энергоэффективные здания Источник: Министерство жилищно-коммунального хозяйства . посредством • Усиление стимулов для теплоснабжающих организаций по повышению усиления стимулов эффективности производства. Пилотный проект, начатый в Брестской области для повышения в январе 2014 года, демонстрирует способы усиления таких стимулов. В рамках энергоэффектив- пилотного проекта предусматривается, что все теплоснабжающие организа- ности на стороне ции могут оставлять в своем распоряжении сэкономленные к концу года сред- производства, ства (измеряемые фактическими результатами относительно изначального плана), а не возвращать их в местные бюджеты. Сэкономленные средства могут использоваться на инвестиционные цели или финансовое стимулирование работников, которые способствовали повышению энергоэффективности. • Поэтапное сокращение прямого и перекрестного субсидирования производства тепловой энергии. Сокращение субсидирования, в определенной степени, будет мотивировать теплоснабжающие организации к сокращению издержек. Хотя мно- гие усовершенствования в сфере энергоэффективности требуют капитальных вложений, некоторые могут быть внедрены посредством управленческих изменений, для которых необходимы незначительные расходы (или отсутствие таковых). • Обеспечение теплоснабжающим организациям доступа к дополнительному финансированию. Источниками такого финансирования могут являться международные финансовые структуры, такие как Всемирный банк, или государство. • Обнародованиеиинформированиеорезультатахвсфереповышенияэнергоэффективности, достигнутых другими теплоснабжающими организациями.. Информирование о результатах других осуществляемых мер помогает теплоснабжающим организациям улучшать собственную результативность. Обнародование резуль- татов также дает собственникам и потребителям представление о функциониро- вании обслуживающих их организаций в сопоставлении с другими. …и инвестирования На основании проведенного обследования систем централизованного в инфраструктуру теплоснабжения в трех городах и выявленных технологических расхождений централизованного по сравнению с системами в западных странах (Приложение K), рекомендуется теплоснабжения ряд мероприятий по энергоэффективности на стороне производства 32 Реформирование тарифов на теплоснабжение и смягчение социальных последствий тепловой энергии для повышения эффективности ее выработки. Инвестиции также способствуют повышению экономичности, качества и устойчиво- сти городских коммунальных сетей и модернизации инфраструктуры. • Замена старых неэкономичных котлов на новые и более эффективные. Многие теплоисточники и котельные в Республике Беларусь требуют модернизации. Некоторые котлы эксплуатируются более 30 лет и исчерпали технический срок службы. В результате, коэффициент полезного действия котлов составляет 50 – 60 процентов. • Перевод котлов, работающих на природном газе, на использование возобновляемых видов топлива. По оценкам, при сегодняшних ценах себестоимость выработки тепловой энергии в современных котлах, работающих на древесном топливе, примерно на 10 процентов ниже по сравнению с котлами, работающими на природном газе. Поскольку рост цен на импортируемый природный газ, как ожидается, превысит рост цен на древесное топливо, целесообразность внедрения котлов на древесном топливе будет повышаться. • Оптимизация распределения нагрузок. Некоторые котлы в Беларуси загружены только на 30 – 40 процентов проектной мощности, особенно в летний период, когда необходимо обеспечивать только горячее водоснабжение. В результате использу- ется больше топливных ресурсов, поскольку котлы, работающие на более низ- кой мощности, обычно имеют более низкий коэффициент полезного действия. Такая неэффективность может быть устранена за счет установки котлов меньшей мощности. Некоторые из них могут полностью консервироваться на летний период, оставляя меньшее количество единиц, работающих на относительно более высокой мощности. Котлы, не работающие в течение летних месяцев, могут возвращаться в эксплуатацию в зимний период для удовлетворения спроса на тепловую энергию. • Замена паровых котлов на водогрейные котлы. В некоторых населенных пунктах до сих пор используются паровые котлы, которые сохранились с времен более высокой промышленной нагрузки. Эти паровые котлы в настоящее время исполь- зуются преимущественно для обслуживания бытовых потребителей (например в г. Старые Дороги). Паровые котлы являются менее эффективными в теплоснаб- жении бытовых потребителей по сравнению с водогрейными котлами. • Замена теплосетей. Замена изношенных участков теплосетей с высокими потерями тепловой энергии и воды на предварительные изолированные трубопроводы является одним из первоочередных инвестиционных приоритетов. Срок окупае- мости сетей обычно дольше, чем по другим инвестиционным мероприятиям в секторе централизованного теплоснабжения, но инвестиции в модернизацию теплосетей имеют важнейшее значение для поддержания устойчивого функцио- нирования систем централизованного теплоснабжения. • Оптимизация схем теплоснабжения. Ввиду снижения потерь тепловой энергии в течение последних десятилетий, необходимо пересмотреть и изменить параметры и марш- рут прокладки некоторых участков сетей. Как и в других странах с переходной экономикой, потребление тепловой энергии снизилось, что было свя- зано с уходом некоторых потребителей из системы централизованного теплоснаб- жения, а также в результате реализации мер по повышению энергоэффективности. В таких случаях необходимо уменьшать размеры тепловых сетей и рассматривать возможность сокращения их протяженности и маршрута прокладки, чтобы сни- зить потери тепла. Например, в г. Волковыск один потребитель с мощностью 0,4 Как можно осуществить реформу тарифов оптимальным способом? 33 Гкал/ч подсоединен к системе теплоснабжения посредством сети протяженно- стью 1,5 км (один трубопровод); при этом на данном участке сети отсутствуют другие потребители. • Замена насосного оборудования. Замена старого сетевого насосного оборудования с низкой эффективностью, которое зачатую имеет завышенную мощность, позволит значительно снизить затраты на электроэнергию. Экономическая норма рентабельности вышеуказанных инвестиционных мероприятий зависит от параметров объектов, таких как коэффициент полезного действия старых котлов и количество часов эксплуатации в год. В Таблице 4.4 приведены экономические характеристики некоторых рекомендуемых инвестиционных мероприятий на основании данных по исследованным городам. Проекты по реновации теплосетей обычно являются дорогостоящими инвестиционными мероприятиями с длительными сроками окупаемости. Инвестиционные затраты в расчете на километр и достигаемая экономия во многом зависят от диаметра устанавливаемых участков сетей. Тем не менее, замена сетей зачастую является обязательной технической мерой для поддержания в рабочем состоянии всей системы централизованного теплоснабжения. В Таблице 4.5 приведены результаты экономиче- ского анализа программ реновации сетей в исследованных городах. … и реализации Меры по повышению энергоэффективности на стороне потребления позволяют мер на стороне уменьшить энергопотребление и соответствующие расходы, что, в свою очередь, потребления обеспечивает теплоснабжающим организациям возможность снизить выработку и, в долгосрочной перспективе, капитальные расходы. Меры на стороне потребления Экономический анализ мер по повышению энергоэффективности на стороне производства в Таблица 4.4:  исследуемых городах Годовая Умень- Экономи- Чистая Инвестиционные Инвести- КПД КПД Общая выработка шение ческая дисконти- мероприятия в ционные старых новых мощ- тепловой исполь- норма рованная котельных затраты котлов котлов ность энергии зования газа прибыли стоимость Инвестиционные мероприятия тыс. долл. % % МВт Гкал тыс. м3 % млн. долл. Замена котлов на при- родном газе, работаю- 522 85% 94% 9 54 990 569 49% 1 щих в базовом режиме Замена котлов на при- родном газе, работаю- 522 85% 94% 9 11 526 119 4% 20.17 щих в пиковом режиме Замена котлов на при- родном газе на котлы 8 520 n/a 84% 19.5 38 088 5 303 13% 1.49 на древесной щепе Источник: Расчеты специалистов Всемирного банка. 34 Реформирование тарифов на теплоснабжение и смягчение социальных последствий Таблица 4.5: Экономический анализ реновации сетей в исследуемых городах Экономи- Чистая Инвести- Потери Потери ческая дисконти- ционные Протя- до после Экономия норма рованная Сети затраты женность проекта проекта газа прибыли стоимость Инвестиционные мероприятия млн. долл. км % % тыс. м3 % млн. долл. Замена старых труб на пред- варительно изолированные 0.82 1.77 19 16.3 333 12.60% 0.12 трубопроводы Замена старых труб на пред- варительно изолированные 3 8.5 8.5 5.6 490 0.30% 1.46 трубопроводы Источник: Расчеты специалистов Всемирного банка. также позволяют экономить деньги потребителей, смягчая воздействие повышения тарифов на ежемесячную оплату услуг. Правительство Республики Беларусь может рассмотреть возможность реализации следующих меры на стороне потребления: • Переход от централизованных на индивидуальные тепловые пункты. Замена централизованных тепловых пунктов на индивидуальные может обеспечить зна- чительную экономию. При использовании централизованных тепловых пунктов (ЦТП) температура контролируется на ЦТП, который обеспечивает подачу тепла группе зданий. Подача тепла в каждое здание зависит от средней потребности зданий, подсоединенных к ЦТП. При использовании индивидуальных тепловых пунктов контроль температуры осуществляется независимо в каждом здании, и объем тепла, подаваемого в здание, зависит от фактического потребления каж- дого здания. • Термореновация зданий. Большинство зданий в Беларуси построены по совет- ским нормам, и потери тепла через элементы конструкции здания являются зна- чительными. Наибольшие возможности экономии энергии обеспечиваются за счет изоляции наружных стен, замены оконных блоков и изоляции кровли. • Поквартирный учет и регулирование тепла. В настоящее время потребление тепла учитывается на уровне здания, и жильцы не имеют возможности измерять и контролировать потребление тепла в квартирах. В большинстве зданий вну- тренняя разводка систем теплоснабжения вертикальная, что затрудняет поквар- тирный учет тепла. Предполагается, что при повышении тарифов на отопление возрастут стимулы для поквартирного регулирования и учета тепла для выстав- ления счетов. Однако, при теперешнем уровне тарифов на теплоснабжение для бытовых потреби- телей, ни одна из предлагаемых мер по повышению энергоэффективности не явля- ется экономически целесообразной. Как показано в Таблице 4.6, инвестиционные мероприятия имеют очень длительные сроки окупаемости, а период окупаемости всего комплекса инвестиционных мероприятий составляет более 75 лет. Как можно осуществить реформу тарифов оптимальным способом? 35 Экономический анализ мер по повышению энергоэффективности на стороне потребления при Таблица 4.6:  действующих тарифах Общая Чистая Затраты стоимость Срок Внутренняя дисконти- Потенциал на работ в расчете простой норма рента- рованная экономии Меры по повышению единицу, на типовое окупа- бельности стоимость энергии энергоэффективности Единица долл. здание, долл. емости (IRR) (NPV) (Гкал) Замена оконных блоков 185.6 Двухкамерные стеклопакеты м2 100 62480 70.5 20.106 249253  рехкамерные Т стеклопакеты м2 150 93720 73.2 20.108 274298 Наружные стены м 2 65 157625 106.7 20.133 2130717 214.1 Изоляция кровли м 2 30 31170 105.5 20.132 225821 42.8 Терморегулирующие клапаны батарей ед. 40 7176 29.1 20.037 24427 35.7 Теплопункты на уров- не зданий ед. 15 000 15000 20.3 20.002 27347 30 Общий объем инве- стиций 367171 75.4 20.11 2242610 508.2 Источник: Расчеты специалистов Всемирного банка на основе данных по среднему зданию в исследуемых городах. Как видно из Таблицы 4.7, при повышении тарифов до уровня возмещения затрат установка терморегулирующих клапанов и теплопунктов на уровне зданий стано- вится наиболее рентабельной. Чистая дисконтированная стоимость этих инвести- ционных мероприятий становится положительной начиная с 2017 года при всех ценовых сценариях. При тарифе, обеспечивающем полное возмещение затрат, срок простой окупаемости этих инвестиционных мероприятий составляет лишь от двух до пяти лет. Полный комплекс инвестиционных мероприятий также становится экономически целесообразным при сценариях, предусматривающих 100% возмеще- ние затрат. 36 Реформирование тарифов на теплоснабжение и смягчение социальных последствий Экономический анализ мер по повышению энергоэффективности на стороне потребления при Таблица 4.7:  различных сценариях повышения тарифов Сценарий 1, ГПО «Белэнерго» 2015 2017 2020 Меры по Срок Срок Срок повышению простой простой простой энергоэф- окупае- окупае- окупае- фективности мости IRR NPV мости IRR NPV мости IRR NPV Замена оконных блоков Д  вухкамерные стеклопакеты 29 23% 238175 20 0% 230742 12 0.06 212921  рехкамерные Т стеклопакеты 30 24% 258297 21 0% 247171 13 0.06 221819 Наружные стены 43 27% 2112253 31 24% 299416 18 0.01 270163 Изоляция кровли 43 27% 222128 30 24% 19561 18 0.01 213710 Терморегу- лирующие кла- паны батарей 12 6% 21350 8 12% 790 5 0.25 5665 Теплопункты на уровне зданий 8 12% 1885 6 20% 8303 3 0.4 22930 Общий объем инвестиций 31 24% 2192143 22 21% 2157055 12 0.05 277098 Сценарий 1, ЖКХ 2015 2017 2020 Меры по Срок Срок Срок повышению простой простой простой энергоэф- окупае- окупае- окупае- фективности мости IRR NPV мости IRR NPV мости IRR NPV Замена оконных блоков  вухкамерные Д стеклопакеты 29 23% 238175 11 7% 28626 7 17% 23490  рехкамерные Т стеклопакеты 30 24% 258297 11 7% 215616 7 16% 30774 Наружные стены 43 27% 2112253 17 2% 263006 10 9% 29479 Изоляция кровли 43 27% 222128 17 2% 212278 10 9% 21573 Терморегу- лирующие кла- паны батарей 12 6% 21350 5 28% 6858 3 57% 15779 Теплопункты на уровне зданий 8 12% 1885 3 46% 26508 2 110% 53272 Общий объем инвестиций 31 24% 2192143 12 6% 257535 7 15% 88772 (Продолжение на следующей странице) Как можно осуществить реформу тарифов оптимальным способом? 37 Экономический анализ мер по повышению энергоэффективности на стороне потребления при Таблица 4.7:  различных сценариях повышения тарифов (продолжение) Сценарий 2 2015 2017 2020 Меры по Срок Срок Срок повышению простой простой простой энергоэф- окупае- окупае- окупае- фективности мости IRR NPV мости IRR NPV мости IRR NPV Замена оконных блоков  вухкамерные Д стеклопакеты 29 23% 238175 14 4% 219549 9 12% 5284  рехкамерные Т стеклопакеты 30 24% 258297 15 3% 231394 9 11% 4477 Наружные стены 43 27% 2112253 22 21% 281211 13 5% 239821 Изоляция кровли 43 27% 222128 21 21% 215919 13 5% 27642 Терморегу- лирующие кла- паны батарей 12 6% 21350 6 20% 3824 4 39% 10722 Теплопункты на уровне зданий 8 12% 1885 4 32% 17406 2 68% 38101 Общий объем инвестиций 31 24% 2192143 15 3% 2107295 9 10% 5837 Сценарий 3 2015 2017 2020 Меры по Срок Срок Срок повышению простой простой простой энергоэф- окупае- окупае- окупае- фективности мости IRR NPV мости IRR NPV мости IRR NPV Замена оконных блоков  вухкамерные Д стеклопакеты 29 23% 238175 19 1% 228862 14 4% 219549 Т  рехкамерные стеклопакеты 30 24% 258297 20 0% 244845 15 3% 231394 Наружные стены 43 27% 2112253 29 24% 296732 22 21% 281211 Изоляция кровли 43 27% 222128 28 23% 219024 21 21% 215919 Терморегу- лирующие кла- паны батарей 12 6% 21350 8 13% 1237 6 20% 3824 Теплопункты на уровне зданий 8 12% 1885 5 22% 9645 4 32% 17406 Общий объем инвестиций 31 24% 2192143 20 0% 2149719 15 3% 2107295 Источник: Расчеты специалистов Всемирного банка на основе данных по среднему зданию в исследуемых городах. 38 Реформирование тарифов на теплоснабжение и смягчение социальных последствий Инвестиционные В случае реализации мер по повышению энергоэффективности на стороне производства мероприятия по и потребления, расходы домашних хозяйств на теплоснабжение могли бы составить, в повышению энер- среднем, на 41-46 процент меньше, чем в настоящее время. Меры на стороне про- гоэффективности изводства обеспечивают около 9 процентов экономии энергии, а меры на стороне могут уменьшить потребления - еще 35 процентов. В Таблице 4.8 показаны средние расходы домашних расходы домаш- хозяйств на теплоснабжение в год, а также прогнозируемая экономия за счет реализа- них хозяйств на ции мер по повышению энергоэффективности при различных сценариях повышения теплоснабжение тарифов. Средние показатели экономии средств домашних хозяйств в результате реализации мер по повышению Таблица 4.8:  энергоэффективности После реализации После реализации мер по повышению мер по повышению энергоэф- До реализации мер энергоэф- фективности по повышению фективности на стороне энергоэф- на стороне производства и фективности производства потребления 2015 2017 2020 2015 2017 2020 2015 2017 2020 Потребление те- пловой энергии средним домаш- ним хозяйством Гкал в год 9.2 9.2 9.2 9.2 9.2 9.2 5.9 5.9 5.9 Расходы сред- Сценарий 1 (ГПО него домашнего долл. «Белэнерго» 156 220 367 142 200 334 92 130 217 хозяйства на Сценарий 1 (ЖКХ) 156 403 672 130 336 559 84 218 364 отопление Сценарий 2 156 312 519 136 272 453 88 177 294 Сценарий 3 156 234 312 136 204 272 88 132 177 Сценарий 1 (ГПО % «Белэнерго» 9% 9% 9% 41% 41% 41% Сценарий 1 (ЖКХ) 17% 17% 17% 46% 46% 46% Снижение Сценарий 2 13% 13% 13% 43% 43% 43% Сценарий 3 13% 13% 13% 43% 43% 43% Источник: Расчеты специалистов Всемирного банка. Примечание: В расчетах использованы следующие допущения: затраты на выработку тепловой энергии (в настоящее время): 65,4 доллара за Гкал (взвешенное среднее по гг. Барановичи, Волковыск и Старые Дороги; средняя площадь жилого помещения: 65 м2. Как можно осуществить реформу тарифов оптимальным способом? 39 Адресный охват Помощь малообеспеченным домашним хозяйствам в повышении энергоэффек- малообеспечен- тивности в форме льготных кредитов и дотаций может стать действенной мерой ных домашних политики по повышению доступности энергетических ресурсов. Одним из приме- хозяйств мерами по ров является Программа содействия устойчивости к погодным явлениям в США. повышению энер- Данная программа, предусматривающая оказание услуг домашним хозяйствам с гоэффективности низкими доходами по повышению устойчивости к погодным явлениям, изначально может смягчить была направлена по улучшение теплоснабжения (системы изоляции и отопления), последствия повы- но впоследствии была расширена и на системы кондиционирования, электрообору- шения тарифов дования и освещения. Критерием права на участие в программе является, главным в долгосрочной образом, размер дохода на основе пороговых уровней, определяемых в соответствии перспективе с национальными инструкциями по классификации бедности. Местные органы осу- ществляют администрирование услуг по повышению устойчивости к погодным явлениям, включающие визит энергоаудитора, установку энергосберегающего обо- рудования и итоговую верификацию проведенных работ инспектором. Недавний анализ эффективности затрат показывает, что на каждый 1 доллар инвестиций в рамках программы отдача составляет 1,80 доллара в виде снижения счетов на элек- троэнергию и 0,71 доллара возвращается местным налогоплательщикам, домашним хозяйствам и сообществам в форме увеличения рабочих мест на местном уровне, увеличение сбора платежей за коммунальные услуги, повышения качества жилых помещений, улучшения состояния здоровья и безопасности. Использование Ожидаемая экономия бюджетных средств за счет повышения тарифов составляет сэкономленных примерно 0,41 миллиарда долларов в год. Сэкономленные бюджетные средства бюджетных средств могут быть направлены на финансирование программ социальной защиты и энер- для финансирования гоэффективных инвестиций для смягчения последствий повышения тарифов для программ соци- наименее обеспеченных домашних хозяйств. Сэкономленные бюджетные средства альной помощи и могут также использоваться для снижения тарифов на электроэнергию для небы- энергоэффективных товых потребителей с целью повышения конкурентоспособности. Результаты, инвестиций … приведенные в Таблице 4.9, показывают, что при надлежащей разработке и после- довательной реализации действенных мер социальной помощи наряду с ликвида- цией субсидирования теплоснабжения государство может получить финансовые выгоды при одновременном обеспечении защиты наименее обеспеченных домаш- них хозяйств. 40 Реформирование тарифов на теплоснабжение и смягчение социальных последствий Таблица 4.9: Меры реформы, обеспечивающие экономию бюджетных средств Экономия бюджетных средств, Дотации на Снижение млрд. долларов Чистая повышение тарифов для экономия Промыш- Расходы на социальную энергоэф- промыш- бюджетных ленные защиту, млрд. долларов фективности, ленных потре- средств, млрд. Местный потре- млрд. бителей, млрд. долларов Год Всего бюджет бители долларов долларов скорректи- рованное посо- 2015 0.15 0.02 0.13 0.12 бие на оплату услуг ЖКХ 0.01 0.02 скорректи- рованное посо- 2016 0.15 0.02 0.13 0.01 0.12 0.02 бие на оплату услуг ЖКХ скорректи- рованное посо- бие на оплату услуг ЖКХ + рас- ширение ГАСП 0.30 0~0.11 2017 0.29 ~0.41 0.04 ~ 0.1 0.25~0.31 скорректи- рованное посо- бие на оплату услуг ЖКХ + расширение + дополнение ГАСП 0.19 0.09 ~0.21 2020 0.42~0.76 0.06~0.18 0.37~0.59 0.37~0.59 0.06~0.18 Источник: Расчеты специалистов Всемирного банка. Примечание: Экономия бюджетных средств в 2017 и 2020 годах отражает диапазон по трем сценариям повышения тарифов. Рекомендуемая Вышеприведенный анализ показывает, что повышение тарифов на централизован- дорожная карта ное теплоснабжение в наибольшей степени скажется на малообеспеченных группах мер по реформиро- населения. Однако, негативные социальные последствия являются управляемыми ванию тарифов на при условии совершенствования государством существующих систем социальной теплоснабжение. защиты и расширения масштаба программ по повышению энергоэффективности. Следует признать, что хотя существует ряд легко реализуемых возможностей, ком- плексное решение проблемы повышения энергоэффективности также требует дол- госрочных инвестиций и времени для того, чтобы выгоды стали ощутимыми для домашних хозяйств. Следовательно, комплекс действенных мер социальной помощи должен включать как социальные трансферты, обеспечивающие незамедлительный эффект, так и программы по повышению энергоэффективности, обеспечивающие долговременные устойчивые решения. Как отмечено выше, последовательность мер реформы имеет решающее значение. Программа реформирования будет наиболее эффективной , если Правительство Республики Беларусь: Как можно осуществить реформу тарифов оптимальным способом? 41 1. проведет кампанию по информированию потребителей 2. с одновременным внедрением более качественных механизмов социальной защиты, включая дотации на цели повышения энергоэффективности на стороне потребления для малообеспеченных домашних хозяйств, и 3. предпримет меры по стимулированию инвестиций в мероприятия по повышению энергоэффективности на стороне потребления и производства. При условии надлежащей координации мер по смягчению последствий реформа тарифов на теплоснабжение становится более приемлемой для общества, обеспечи- вает выгоды потребителям в форме повышения качества услуг и позволяет государ- ству экономить бюджетные средства. На Рисунке 4.4 показаны предлагаемые сроки реализации пакета реформ, обсуждаемых в данном документе. Рисунок 4.4: Рекомендуемая дорожная карта мер по реализации реформ 2015 2017 2020 30% возмещение затрат Сценарий 1: 60% возмещение Сценарий 1: 100% возмещение Единая цена для затрат затрат ГПО «Белэнерго» и ЖКХ Дифференцированная цена для Дифференцированная цена для ГПО «Белэнерго» и ЖКХ ГПО «Белэнерго» и ЖКХ Сценарий 2 : 60% возмещение Сценарий 2: 100% возмещение затрат затрат Единая цена для ГПО Единая цена для ГПО «Белэнерго» «Белэнерго» и ЖКХ и ЖКХ Сценарий 3: 45% возмещения Сценарий 3: 60% возмещение затрат затрат Единая цена для ГПО Единая цена для ГПО «Белэнерго» «Белэнерго» и ЖКХ и ЖКХ 2020 2019 2018 2017 Меры по повышению 2016 энергоэффективности на стороне 2015 Расширение потребления масштаба мер 2014 дают эффект по повышению энергоэффек- Меры по повышению тивности на энергоэффективности на Внедрение стороне стороне производства усовершенствованных дают эффект потребления Проведение механизмов кампании социальной защиты по информиро- Внедрение механизма ванию мониторинга потребителей потребителями