nril 3nnn Panama Estudio Sobre Pobreza Priom'd~d~sEstrateghpara la y Redzz~ccidndtr /a Pobrm SERlE DE ESTUDIOS D E L B A N C O MUNDIAL S O B R E PAISES Panama Estudio Sobre Pobreza Prioridadesy Estratgzaspara la Rehcciba de la Pobreza Banco Mundd Washington,D.C. Copyright O 2000 Banco Internacional de Reconstrucci6n y Fomento/BANCO MUNDIAL 1818H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, EE.UU. Reservados todos 10s derechos Hecho en 10sEstados Unidos de America Primera impresi6n en espaiiol: abril de 2000 Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en este documento pertenecen enteramente a1 autor o autores y no deben atribuirse en mod0 alguno a1Banco Mundial ni a sus afiliadas, ni tampoco a1 Di- rectorio Ejecutivo o a 10spaises representados en 61. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de 10s datos incluidos en esta publicacion y no acepta responsabilidad alguna por las consecuencias que su uso pudiera tener. 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Fotografia: Niiios Kuna en la comunidad de Ikandi, Provincia de Panama. Subproyecto Indigena, FIS-Banco Mundial(1999-2002), Panama. Por Ximena Traa-Valarezo, Banco Mundial. ISBN: 0-8213-4716-0 PANAMA ESTUDIO SOBREPOBREZA: - Prioridadesy Estrategiaspara la Reducci6n de la Pobreza INDICE PREFACIO vi RECONOCIMIENTOS vii EQUIVALENTES MONETARIOS viii RESUMEN EJECUTIVO ix INTRODUCCION 1. POBREZA, DESNUTRICION Y DESIGUALDAD EN PANAMA MEDICION DE LA POBREZA Y EL BIENESTAR POBREZA EN PANAMA DESNUTRICION EN PANAMA DESIGUALDAD EN PANAMA 2. DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES: LOS ACTIVOS DE LOS POBRES MAN0 DE OBRA EDUCACION SALUD BIENES FlSICOS INFRAESTRUCTURABASICA ACTIVOS FINANCIEROS CAPITAL SOCIAL 3. FACTORES CORRELAClONADOS CON LA POBREZA, DESNUTRICION Y DESIGUALDAD PROBABILIDAD DE SER POBRE / FACTORES CORRELACIONADOSCON LA POBREZA FACTORES CORRELACIONADOS CON EL ESTADO NUTRICIONAL FUENTES DE DESIGUALDAD 4. POBREZA, DUALIDAD Y DISTORSIONES EN LA ECONOMIA DE PANAMA EL LEGADO DE DISTORSIONES Y DUALIDADEN LA ECONOMIA DE PANAMA RECIENTES REFORMAS: REDUCClON DE LAS DISTORSIONES EN LA ECONOMIA DE PANAMA CONSOLIDACION DE LAS REFORMAS ECONOMICAS 5. POBREZA Y GASTO SOCIAL FALTA DE EQUIDAD Y DE EFICIENCIA EN LA ENTREGA DE EDUCACION PUBLICA FALTA DE EQUIDAD Y DE EFICIENCIA EN LA ENTREGA DE SERVICIOS PUBLICOS DE SALUD PROTECCION DE LOS POBRES: INTERVENCIONESDE NUTRICION Y ASISTENCIA SOCIAL 6. PRINCIPIOS, PRIORIDADES Y ACCIONES PARA DISMINUIR LA POBREZA LOS PRINCIPIOS MAS IMPORTANTES DE LA NUEVA ESTRATEGIA DEL GOBIERNO FRENTE A LA POBREZA PRIORIDADES PARA CONVERTIR ESTOS PRINCIPIOS EN ACCION GUlA DE MEDIDAS CLAVES PARA DISMINUIR LA POBREZA BIBLIOGRAFIA CUADROS DE TEXTO: 1.I DISTRIBUCION E INCIDENCIA DE LA POBREZA EN 1997,POR AREA GEOGRAFICA 1.2 PROFUNDIDAD Y GRAVEDAD DE LA POBREZA EN 1997,POR AREA GEOGRAFICA 1.3 DISTRIBUCION REGIONAL DE LA POBREZA EN PANAMA 1.4COMPARACION INTERNACIONAL DE LA DESIGUALDAD USANDO EL INDICE GIN1 2.1 SERVICIOS DE SALUD POR GRUPO DE POBREZA Y AREA GEOGRAFICA 3.1 DESCOMPOSICION DE LA DESIGUALDAD EN PANAMA 5.1 GASTO PUBLICO EN EDUCACION 5.2 GASTO PUBLICO EN SALUD RECUADROS DE TEXTO: I.1ANTERIORES ESTUDIOS SOBRE POBREZA Y DESIGUALDAD EN PANAMA 1.2 GEOGRAFIA Y ORIGEN ETNICO EN LA ENV 2.1 DESEMPLEO EN PANAMA: DEFINICIONES Y TENDENCIAS GENERALES 2.2 DISPARIDADES EN LA EDUCACION: DEFICITS CLAVE QUE ENFRENTAN LOS POBRES EN PANAMA, POR AREA GEOGRAFICA 2.3 LA TRAMPA DE LA POBREZA LINGuISTICA: CAPACIDADES LINGUISTICAS, EDUCACION Y POBREZA ENTRE LA POBLACION DE ORIGEN INDIGENA 2.4 BARRERAS ECONOMICAS A LA EDUCACION 2.5 POBREZA Y ACCESO A LIBROS DE TEXTO EN PANAMA: INSUFICIENCIA DE UN INSUMO CLAVE 2.6 DISPARIDADES EN LOS SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA BASICA: DEFICITS CLAVE QUE ENFRENTAN LOS POBRES EN PANAMA, POR AREA GEOGRAFICA 2.7 RECUPERACION DE COSTOS INCOMPLETA EN EL AGUA Y LA ELECTRICIDAD 2.8 CUELLOS DE BOTELLA EN EL TRANSPORTE Y LOS POBRES URBANOS 2.9 VISION DE LAS COMUNIDADES ACERCA DE LA CALIDAD DE VIDA: PESIMISMO Y PROBLEMAS SOCIALES EN AREAS URBANAS 3.1 FACTORES DETERMINANTES DE LA POBREZA, DESNUTRICION Y DESIGUALDAD: RESUMEN DE FACTORES CLAVE 3.2 LA CORRELACION ENTRE SERVICIOS BASICOS Y POBREZA EN PANAMA 4.1 EL MERCADO LABORAL DE PANAMA: REGIMENES NORMATIVOS MULTIPLES Y RESTRICTIVOS 4.2 EFECTOS REDISTRIBUTIVOS DE LA PROTECCION COMERCIAL EN LOS HOGARES 4.3 LOGROS CLAVES DEL PROGRAMA DE REFORMAS ECONOMICAS 5.1 INVENTARIO DE LOS PRINCIPALES PROGRAMAS DE ASISTENCIA SOCIAL DEL GOBIERNO 5.2 DESCENTRALIZACION DE LOS PROGRAMAS DE ALIMENTACION ESCOLAR EN AREAS REMOTAS: EL POTENCIAL DE LAS SUBVENCIONES GLOBALES 6.1 PRIORIDADES DE LAS COMUNIDADES POR AREA GEOGRAFICA 6.2 GRUPOS DE POBREZA PRIORITARIOS 6.3 EL RETO PARA LA DISMINUCION DE LA POBREZA EN POBLACIONES DE DIFIClL ACCESO Y DISPERSAS 6.4 GUIA DE MEDIDAS CLAVES PARA DISMINUIR LA POBREZA FIGURAS DE TEXTO: 1.1 DISTRIBUCION GEOGRAFICA DE LA POBREZA 1.2ETNIA, GEOGRAFIA Y POBREZA 1.3 POBREZA Y DESNUTRICION POR AREA GEOGRAFICA 1.4 LOS POBRES SON MUY POBRES Y LOS RICOS SON MUY RICOS 2.1 TASAS DE DESEMPLEO, VARIOS GRUPOS 2.2 INGRESOS INFORMALES SON SIGNIFICATIVAMENTE MAS BAJOS 2.3 POBREZA Y LA FALTA DE TITULOS DE PROPIEDAD 2.4 POBREZA Y CAPITAL SOCIAL 5.1 GASTO PUBLICO EN EL SECTOR SOCIAL EN PANAMA, 1997 5.2 iQUIEN SE BENEFICIA DEL GASTO PUBLICO EN EDUCACION? 5.3 LAS AREAS URBANAS RECIBEN UNA PARTE MUY ALTA DEL GASTO PUBLICO EN EDUCACION 5.4 DISPARIDADES EN EL GASTO DE LOS HOGARES ACENTUAN DISPARIDADES DEL GASTO TOTAL EN EDUCACION 5.5 iQUIEN SE BENEFICIA DE LOS PROGRAMAS DE ALIMENTACION ESCOLAR? ANEXOS 1. EL AGREGADO DE CONSUMO 2. MEDICION DE POBREZA 3. EL AGREGADO DE MGRESOS 4. APENDICE ESTADISTICO 5. AGRICULTURA Y POBREZA RURAL, por Tom Wiens, Carlos Sobrado y Kathy Lindert 6. POBREZA DE LA POBLACION MDIGENA EN PANAMA: Estudio Basado en la Informacih de la ENV, 1997, por Renos Vakis y Kathy Lindert 7. POBREZA URBANA EN PANAMA, por Kathy Lindert 8. DETERMMANTES DE LA POBREZA EN PANAMA, por Carlos Sobrado 9. DESNUTRICION EN PANAMA: UN ANALISIS DE LOS DATOS ANTROPOMETRICOS DE LA ENV, por Carlos Sobrado, Kathy Lindert, y Gloria Rivera 10. DESIGUALDAD EN PANAMA, por Carlos Sobrado 11. POBREZA, VULNERABILIDAD Y MERCADOS LABORALES EN PANAMA: Un Estudio Realizado con Datos de la ENV, por Renos Vakis, Ana-Maria Arriagada y Kathy Lindert 12. El IMPACTO REDISTRIBUTIVO DE LAS REFORMAS AL COMERCIO AGRICOLA Y LOS PRECIOS, por Rafael Yrarrazaval, Kathy Lindert, Tom Wiens y Carlos Sobrado 13. MEJORANDO EL IMPACTO DE LA EDUCACION PREESCOLAR EN PANAMA, por Kinnon Scott 14. LA RENTABILIDAD DE LA EDUCACION, por Kathy Lindert 15. PATRONES DE US0 DE LA ATENCION DE SALUD Y LA MCIDENCIA DEL GASTO PUBLIC0 EN SALUD EN PANAMA, por Kimon Scott y Roberto Gonzalez 16. LA MCIDENCIA DISTRIBUTIVA DE LOS PROGRAMAS DE ALIMENTACION ESCOLAR, por Kathy Lindert 17. MCIDENClA DlSTRIBUTIVA DEL PROGRAMA DE ALIMENTACION COMPLEMENTARIA MATERNO-MFANTIL, por Kathy Lindert 18. LA ORGANIZACION COMUNITARIA, VALORES Y CAPITAL SOCIAL EN PANAMA, por Maria-Valeria lunho Pena y Hector Lindo Fuentes 19. POBREZA Y HOGARES ENCABEZADOS POR MUIERES EN PANAMA: RESUMEN DE DE CONCLUSIONES, por Nobuhiko Fuwa PREFACIO A pesar de que Panami ostenta un ingreso per capita relativamente alto, la pobreza sigue siendo un problema persistente. Mas de un mill6n de personas (37% de la poblacion) vive por debajo de la linea de pobreza y, de Bstos, mas de medio mill611vive en pobreza extrema. La distribuci6n y magnitud de la pobreza en Panami varia considerablemente por area geografica, con un claro sesgo hacia las areas rurales. La pobreza en las keas indigenas s610 se puede describir como abismal: mas del 95% de 10s residentes en keas indigenas vive por debajo de la linea de pobreza y el 86% en condiciones de pobreza extrema. Si bien la pobreza no esta tan difundida ni es tan profunda en las keas urbanas, una proporci6n importante de 10s pobres y casi pobres vive en las ciudades de Panama. La mitad de todos 10s nifios son pobres y hay una fuerte correlaci6n entre pobreza y desnutrici6n infantil. Panama es tambidn uno de 10spaises con mayorinequidad en todo el mundo, con un indice Gini de consumo de 49 y un indice Gini de ingresos de 60. Los problemas de pobreza, desnutricion y desigualdad son sintomaticos de las disparidades subyacentes en cuanto a oportunidades. La distribuci6n del patrimonio productive clave (mano de obra, capital humano, activos fisicos, activos financieros y capital social) es altamente desigual. Estas disparidades prevalecen mas entre 10s pobres y no pobres, per0 tambien se manifiestan de diferentes formas por area geografica. Dichas disparidades reflejan en gran medida un legado de distorsiones econ6micas en el pais y su caracteristico patr6n dualistic0 de desarrollo. Los mercados de factores han sido segmentados por politicas que aumentan el costo de la mano de obra (el activo mas abundante entre 10s pobres) en relaci6n a1 capital. Estas intervenciones no s610 perjudican el crecimiento, sin0 que ademis estan directamente relacionadas con la pobreza. La falta de flexibilidad y la baja productividad inducidas por politicas tambidn han caracterizado a 10s sectores tradicionales (bisicamente 10s sectores agricola e industrial), 10s que se yuxtaponen con el sector de servicios modern0 y dinamico. Las disparidades en 10s activos clave (principalmente el capital humano) tambidn reflejan una falta de focalizaci6n y eficiencia de las politicas y el gasto social. A pesar del alto gasto en 10s sectores sociales, la falta de eficiencia y equidad han impedido el logro de mejores resultados para 10s pobres. El gasto publico total en educaci6n es regresivo, con un mayor beneficio para 10s no pobres que para 10s pobres. Tambien es evidente la falta de equidad geografica en el gasto pfiblico en educacibn, con sesgos en favor de las keas urbanas y contra las areas rurales e indigenas. Tambien hay una marcada falta de equidad en el gasto publico en salud, donde el quintil mas pobre es el que menos se beneficia debido a su bajo nivel de uso y acceso a 10s servicios. Si bien hay varios programas de asistencia social que parecen ser eficientes en su llegada a 10s pobres, la falta de orientacibn, la ineficacia en la entrega del programa y posibles duplicaciones de las funciones reducen la efectividad de la red de seguridad social. Reducir la pobreza es la principal prioridad del nuevo gobierno. Para poder fortalecer 10s activos clave de 10s pobres, el gobierno debe tomar varias medidas cruciales, entre las que se incluyen: asignar prioridades entre 10s grupos de pobreza, reasignar el gasto publico hacia keas que beneficien a 10s pobres, descentralizar y promover la participacion comunitaria en la prestaci6n de servicios, ejecutar reformas clave de politicas para reducir las disparidades en 10s activos, mejorar 10s mecanismos de orientation y asignar recursos suficientes para supervisar la pobreza y las intervencionesdestinadas a reducirla. RECONOCIMIENTOS Este informe es el resultado de un proceso de intensa colaboraci6n entre el Gobierno de Panama y el Banco Mundial. El proceso implic6 una permanente cooperaci6n y numerosas misiones del personal del Banco Mundial a Panama y del personal del MIPPE a Washington. El equipo del Banco Mundial de este proyecto estuvo compuesto por: Ana-Maria Arriagada (Jefe de Sector), Kathy Lindert (Jefe de Proyecto), Kinnon Scott, Carlos Sobrado, Renos Vakis, Maria-Valeria Junho Pena, Hector Lindo-Fuentes, Tom Wiens, Nobuhiko Fuwa y Rafael Yrarrhzaval. Carlos Becerra y Enriqueta Davis entregaron aportes de incalculable valor en Panama. Judy McGuire, Tilahun Temesgen, Amit Dar y Saji Thomas tambikn prestaron su colaboracion. Lerick Kebeck colabor6 con la edicibn, y estuvo a cargo del manejo de la producci6n, presentaci6n y proceso del informe. Norman Hicks y Jose Sokol actuaron como Colegas Revisores. El equipo tambikn se vio beneficiado con la asesoria de Ian Bannon (Jefe Econornista). El equipo del Ministerio de Economia y Finanzas (MEF, antes el Ministerio de Planificaci6n y Politica Econ6mica MIPPE) de este proyecto estuvo compuesto por:Nuvia Z. de Jarpa (Directora de Politicas Sociales), Rosa Elena de De la Cruz (Coordinadora Nacional de la ENV y del Estudio sobre Pobreza), Cecilio Gadpaille, Maria Cristina de Pastor, Edith de Kowalczyk, Zuleika de Bustos, Ida de Garcia, Agustin Garcia, Armando Villarreal, Gabriela Montoya, Miguel Achurra, Eudemia Pkrez, Tatiana Lombardo, Roberto Gonzalez y Julio Dikgez H. Pedro Contreras, Gloriela de Gord6n y Gloria Rivera del Ministerio de Salud tambikn participaron en el estudio. Nuvia Z. de Jarpa y Cecilio Gadpaille ademds colaboraron en la edicion final de este informe. Financiaron generosamente este estudio el Gobierno de Panama (GDP), el Banco Mundial (incluido el financiamiento proveniente del Fondo de Desarrollo Institucional (IDF) y del Compacto Estratkgico), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Gobierno de Jap6n y la Agencia Suiza para el Desarrollo y Cooperaci6n. EQUIVALENTES MONETARIOSUS 1$ = 1 Balboa MOFISCAL 1 de enero-31de diciembre SIGLAS Y ABREVIATURAS ALC America Latina y el Caribe BHN Banco HipotecarioNacional BID Banco Interamericanode Desarrollo CAS Estrategia de Asistencia a1Pais CBN Metodo de costo de necesidadesbasicas para el calculo de pobreza CEFACEI Centro Familiar y Comunitariode Educaci6n Inicial CSS Caja de Seguro Social DEC Direcci6n de Estadisticay Censo ECCS Encuesta Cualitativa del Capital Social ENV Encuesta de Niveles de Vida FDI Fondo de Desarrollo Institutional FES Fondo de Emergencia Social GDP Gobierno de Panama HFA Altura por edad IDAAN Instituto de Acueductosy AlcantarilladosNacionales MEF Ministerio de Economia y Finanzas (MEF) MIDA Ministerio de DesarrolloAgropecuario MINEDUC Ministerio de Educaci6n MINSA Ministerio de Salud MITRADEL Ministerio de Trabajoy DesarrolloLaboral MIPPE Ministerio de Planificaci6ny Politica Econ6mica (ahora MEF) MIVI Ministerio de Vivienda MINJUVE Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niiiez y la Familia MP Mapa de Pobreza NFPS SectorPliblico no Financier0 OIT Organizacion International del Trabajo ONG Organizacionno Gubernamental PARVIS Programa de Apoyo Rapido a la Vivienda de Interks Social PIB Producto Interno Bruto PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PROINLO Programa de Inversi6n Local WFA Peso por edad WFH Peso por altura Director de Pais: Donna Dowsett-Coirolo EconomistaJefe: Ian Bannon Jefe de Sector: Ana-Maria Arriagada viii PANAMA ESTUDIO SOBREPOBREZA: - Prioridadesy Estrategias para la Reduccibn de la Pobreza RESUMEN EJECUTIVO 1. En el presente informe se persiguen tres talleres. Este proceso ya sirvi6 como valioso objetivos principales. El primer0 es evaluar el aporte en la formulacion de politicas y actual nivel de pobreza, desnutrici6n y preparation de la Estrategia de Asistencia del desigualdad en Panama y sus factores Banco para Panama. La ENV y el Estudio sobre determinantes. El segundo es examinar el Pobreza han proporcionado las bases empiricas impact0 del gasto publico y de las politicas del para la Agenda Social del nuevo Gobierno, la Gobierno sobre 10spobres en sectores clave. El cual pone Bnfasis en reducir la pobreza como su tercero es delinear las prioridades y pasos mhima prioridad. La Estrategia de Pobreza del necesarios para traducir 10s amplios principios Gobiemo anterior, que fuera aprobada por destinados a reducir la pobreza en acciones Resolution del Consejo de Gabinete en concretas. septiembre de 1998, fue tambidn un resultado direct0 de este esfuerzo. La ENV y el Estudio 2. Este estudio se basa principalmente en sobre Pobreza han proporcionado las bases la primera Encuesta de Niveles de Vida (ENV) empiricas para la Agenda Social del nuevo representativa a nivel nacional, llevada a cabo Gobiemo, la cual pone enfasis en reducir la por el Ministerio de Planificaci6n y Politica pobreza como su maxima prioridad. Con la Econ6mica (MIPPE, ahora Ministerio de asistencia tecnica del personal del Banco Economia y Finanzas, MEF). El estudio cont6 Mundial, el Gobierno tambien elabor6 un nuevo con financiamiento del Gobiemo de Panama, Mapa de la Pobreza, donde se combina Banco Mundial, Banco Interamericano de information proveniente de la ENV con Desarrollo, Agencia Suiza de Desarrollo y informaci6n del Censo Nacional de Poblaci6n y Cooperaci6n, Fondo de Politicas y Desarrollo de Vivienda de 1990, para servir como instrumento Recursos Humanos del Jap6n y Programa de las de focalizaci6n del gasto public0 e Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El intervencionesespecificas. estudio tarnbidn se basa en 10s resultados de una Encuesta Cualitativa del Capital Social, diseiiada LOS PROBLEMAS DE POBREZA, DESNUTRICION para complementar la ENV con informaci6n Y DESIGUALDAD.. . minuciosa sobre las percepciones, organizaci6n y capital social a nivel de la comunidad. 4. A pesar del ingreso per capita relativamente alto de Panama (US$3,080en 3. El proceso que se llev6 a cab0 para 1997), la pobreza sigue siendo un problema elaborar el presente informe es tan importante generalizado. Mas de un mill611de personas (el como el documento mismo. Este proceso ha sido 37% de la poblaci6n) vive bajo el nivel de de intensa colaboraci6n entre el Gobiemo y el pobreza y, de estos, m h de medio milldn (el Banco Mundial y su objetivo es desarrollar la 19%) rive en condiciones de extrema pobreza. capacidad local para analizar la pobreza y un Mas de la mitad de todos 10s niiios panameiios sentido de pertenencia del mismo. El estudio son pobres. La distribuci6n y magnitud de la involucr6 una permanente cooperaci6n y pobreza en Panama difiere considerablemente numerosas misiones del personal del Banco entre las heas geograficas: Mundial en Panama y del personal del MIPPEIMEF en Washington. El Ministerio Sesgo hacia la pobreza rural.La pobreza y tambien se preocup6 de divulgar activamente 10s la extrema pobreza esth concentradas en las resultados preliminares a traves de publicaciones Leas rurales. La pobreza rural es mas alta peri6dicas de 10s hallazgos en diversos boletines tanto en tdrminos relativos (65% y 39% de y documentos y de multiples seminarios y la poblaci6n rural es pobre o extremadamente pobre, respectivamente) sustancialmente mas altos en las keas alejadas como en terminos absolutos, ya que mas de de la capital, alrededor de 315,000 residentes 788,000 residentes rurales son pobres (mas pobres estan concentrados en las Provincias de de tres cuartas partes de la poblacion pobre Panama y Colon. El nuevo Mapa de Pobreza del pais). elaborado recientemente por el MIPPEJMEF usando 10s datos de la ENV y del Censo de Indigencia en la poblacion indigena. La Poblacion y Vivienda, confirma esta tendencia: pobreza en las keas indigenas so10 se puede 10s indices de pobreza mas altos se dan en la describir como alarmante. Mas del 95% Comarca de San Blas y en las Provincias de, (197,003 personas) de 10s residentes de estas DariCn, Bocas del Toro, CoclC y Chiriqui, y 10s areas vive por debajo de la linea de pobreza mas bajos en las Provincias de Panama y Colon. y un 86% por debajo de la linea de extrema Sin embargo, en estas ultimas dos provincias se pobreza. Si bien 10s residentes indigenas son concentra aproximadamente la tercera parte de solo el 8% de la poblacion total, representan 10s pobres de Panama. Dentro de cada lugar, 10s el 19% y 35% de 10s pobres y indices de pobreza mas altos se dan en las areas extremadamente pobres de la nacibn, rurales, indigenas y remotas y 10s mas bajos en respectivamente. Con tasas de fecundidad 10s distritos urbanos centrales. mas altas, las areas indigenas son el segment0 de mayor crecimiento de la 6. En Panama existe una fuerte relacion poblacion. Como resultado de ello, sin una entre pobreza y desnutrici6n infantil. Mas del estrategia decidida de reduccion de la 16% de todos 10s nifios menores de cinco afios pobreza este indice aumentara en Panama. (cerca de 50,000) estan afectados por alguna El nivel mas alto de pobreza y extrema forma de desnutricion. Cerca del 85% de estos pobreza se da entre 10s Ngobe-Bugle, el nifios son pobres. Aproximadamente la cuarta grupo indigena mas grande de Panama, parte de 10s nifios pobres y un tercio de 10s seguido por 10s Embera-Wounan. El nivel extremadamente pobres de menos de cinco aiios de pobreza es menor entre 10s Kuna en estan desnutridos, a diferencia del 4% de 10s no general, aunque sigue siendo muy alto entre pobres. La incidencia de la desnutricion es un 10s que viven en las areas indigenas. Parece reflejo de 10s patrones geograficos y Ctnicos de que el factor geografico es un determinante la pobreza, donde mas de la mitad de todos 10s mas poderoso de la pobreza que la etnia, ya nifios en las areas indigenas sufren de que la incidencia de esta es mas alta entre desnutricion y Csta es mas alta entre 10s Ngobe- 10s grupos indigenas que viven dentro de BuglC. areas indigenas que entre 10s que viven fuera de esas areas. 7. Panama es uno de 10s paises con Vulnerabilidadurbana.Aunque la ~obreza mayor desigualdad en el mundo. Con Un no es tan generalizada o profunda en las indice de Gini de consumo de 49 y un indice de areas urbanas (15% de la poblacion urbana), Gini de ingresos de 60, la desigualdad de en las ciudades panamefias se concentra una Panama se cuenta entre las mas altas, a la par gran parte de 10s pobres (23% o mas de con Brasil y so10 levemente inferior a Sudafrica, 232,000 residentes urbanos pobres). Cerca dos de 10s paises con mayor desigualdad en el del 40% de 10s pobres urbanos (mas de mundo. Los m b pobres de Panama son muy 90,000 personas) vive en el area de Ciudad pobres y 10s mas ricos son muy ricos. Aunque la de Panama - San Miguelito. Mas a h , una desigualdad es mas alta en las keas rurales, es gran parte de 10s residentes en ciudades mas evidente en areas urbanas como la Ciudad viven apenas por encima de la linea de de Col6n, donde la cercania fisica del modern0 pobreza y se pueden considerar como sector dinamico contrasta con las barriadas vulnerables. pobres y acentua la diferencia percibida entre ricos y pobres. 5. La pobreza es un problema nacional, con varios focos de presi6n regional clave. En Panama, 10s pobres estan dispersos en todo el pais. Pese a que 10s indices de pobreza son ...REFLEJANDISPARIDADES IMPLICITAS EN EL y 43% de lo que se gana en el sector privado PATRIMONIO y public0 formal, respectivarnente. Estas diferencias no se explican por diferencias en 8. Los problemas de pobreza, el capital humano, Area de residencia o desnutricidn y desigualdaden Panama son en caracteristicas del trabajo. gran medida el reflejo de diferencias en cuanto a oportunidades. La distribuci6n del Los trabajadoresindigenasenfrentan una patrimonio productivo crucial (mano de obra, probable discriminacidnsalarial. La ENV capital humano, activos flsicos, activos muestral que las diferencias entre 10s financieros y capital social) es extremadamente salarios que perciben 10s indigenas y 10sno desigual. Estas diferencias se dan especialmente indigenasno se explican por factores tales entre 10s grupos pobres y no pobres, per0 como la educaci6n, la experiencia, el tipo de tambikn se manifiestan de manera distinta por trabajo, etc. Ademas, 10s indigenas tienen Lea geografica. pocas oportunidades de empleo en el sector formal. 9. La mano de obra, el mayor patrimonio de 10s obres, represents el 77% 10. El capital humano (educacidn y salud) de sus ingresos (t! 9% en el caso de 10s no es un complemento importante del trabajo, a1 pobres). Sin embargo, 10spobres ven restringido elevar su productividad y el potencial de el uso de este crucial patrimonio de muchas generacidn de ingresos. La ENV revela que la maneras: escolaridad rinde sus frutos en tdrminos de mayores ingresos: cada afio de escolaridad AItas tasas de desem leo entre 10s pobres proporciona un aumento cercano al 5% en 10s urbanos. Aunque no ay correlaci6n entre \ ingresos por hora. Esta rentabilidad varia pobreza y desempleo, si se considera la significativamente entre- 10s diversos niveles naci6n en su conjunto, la probabilidad de educacionales, donde la escuela primaria (con que 10s pobres no tengan empleo es dos una cobertura bastante pareja) genera una veces mas alta que para 10s no pobres en las rentabilidad mucho mas baja que la educaci6n ciudades del pais. Esta diferencia es incluso secundaria o superior (a la cual 10spobres tienen mayor si se toman en cuenta 10strabajadores poco acceso). El acceso a la atenci6n de salud estacionales y las personas desalentadas que tambien genera aumentos de productividad y buscan empleo. El desempleo es contribuye directamente al bienestar. La especialmente alto entre las mujeres y distribuci6n de 10s activos en tkrminos de capital jovenes urbanos pobres. humano es sin embargo extremadamente desigual. Posible subempleo de 10s pobres en todas las areas. Los pobres trabajan menos horas 11. Las disparidades en la educacidn son que 10s no pobres en todas las areas, un una causa decisiva de la pobreza, signo de probable subempleo y baja desnutrici6n y desigualdad en Panama. La productividad, considerando sus bajos educaci6n tambikn es un factor crucial para que niveles de ingreso. 10s pobres puedan salir de la pobreza. Un grado Fuerte correlacidn entre el empleo en el de instrucci6n mas alto para el jefe o jefa de sector informal y la pobreza. Casi tres hogar o su compafieralo disminuye cuartas partes de 10s pobres trabajan en el sustancialmente la probabilidad de ser pobre. La sector informal (40% de 10s no pobres). educacibn de la madre afecta de manera Incluso despuds de considerar otros factores significativa el estado nutricional de 10s nifios. (como el capital humano), 10s bajos niveles La disparidad en la educaci6n es el factor de consumo del hogar estan estrechamente determinante de mayor importancia de la correlacionados con el empleo en el sector desigualdad y esta relacionada con informal. Los ingresos son aproximadamenteel 40% de la desigualdad en el significativamente mas bajos en el sector informal que en el sector formal: 10s trabajadores informales ganan entre un 60% I El anllisis se bass en regresiones salariales que no ineluyen 10s ingresos del empleo independiente. VCase el Anexo 6, ApLndice A6.3. consumo en Panami. La falta de equidad es indigenas)tienen una menor expectativa de vida, evidente en el rendimiento escolar y la indices de mortalidad infantil y desnutricibn mhs cobertura, eficiencia intema y calidad de la altos y siguen falleciendo a causa de educaci6n: enfermedades infecciosas y contagiosas, no obstante la transici6n epidemiol6gicaque se esti Si bien la alfabetizacibn Y el nivel de llevando a cab0 en Panamd. La poblaci6n pobre instruccibn ban mejorado, todavia hay largo e indigena tiene menos acceso a la atenci6n de camino por recorrer en el caso de 10s pobres salud y es menos probable que busque y la poblaci6n indigena (en especial las tratamiento medico en caso de enfermedad que mujeres indigenas). 10s no pobres. Existe un vinculo importante entre el bajo acceso a 10s servicios de salud y la desnutricibn infantil en Panami. Los principales deficit en el acceso afectan a la poblaci6n indigena en todos 10s niveles y 13. Los activos fisicos (como vivienda y a 10s pobres rurales y urbanos en 10s niveles tierra) tambiCn contribuyen a la posibilidad preescolares y de educaci6n secundaria.M h de generar ingresos y sirven de a oyo para atin, hay muy pocos estudiantes en la 10s hogares frente a 10s riesgos- fOS ~obres educaci6n superior que Sean pobres (5%). habitualmente usan la vivienda y la tierra como Entre 10s principales obstSculos que se base para actividades productivas y empresas. interponen a una mayor matricula escolar de La propiedad tambidn genera rentas a travds de 10s pobres esthn: (i) 10s costos directos de la 10s ingresos que se cobran a 10s arrendatarios o instrucci6n (matriculas, libros, etc.) en 10s por medio de ahorros de la renta "imputada". niveles primario y secundario;(ii) la falta de Los hogares tambien pueden usar la propiedad "inteds" entre algunos niiios pobres (en como garantia para obtener creditos. Igualmente, especial entre 10s niiios varones urbanos) en les permite generar ingresos en casos de el nivel secundario, lo que podria apuntar a emergencia a traves de la venta o por medio de presiones sociales y a problemas de calidad prdstamos en base a ella. Finalmente, la en el sistema de educaci6n; y (iii) la falta de vivienda se puede usar como herramienta para programas a nivel de enseiianza preescolar. extender las relaciones personales, generar confianzay capital social. La eficiencia interna tambidn es m h baja enm 10s pobres e indigenas, donde existe 14. La capacidad de 10s hogares para una mayor tendencia a la repetici6n y usar la propiedad como un activo depende en deserci6n escolar que entre 10sno pobres. gran medida de la seguridad de su posesi6n y La educaci6n de menor calidad para 10s la flexibilidad de 10s mercados de tierras y de pobres se manifiesta en la alta proporci6n de bienes raices. En Panamd, la distribuci6n de las estudiantes pobres que no tienen textos viviendas y de la tierra es muy desigual, asi escolares, la falta de materiales e instrucci6n como lo es el acceso a titulos de propiedad. bilingiles para 10s estudiantes primarios indigenas, la alta proporci6n de pobres en Vivienda. LOS pobres suelen vivir en las comunidades que informan una viviendas de calidad mucho mis deficiente insuficiencia de maestros y el deterioro de que 10s no pobres. Mas aun, si bien la mayor las instalaciones de ensefianza en las parte de la poblaci6n no tiene pruebas de comunidades con una mayor concentraci6n propiedad (titulos inscritos o sin inscribir), de pobres. esta carencia es mucho mayor en el caso de 10s pobres. No ser duefio de una casa 12- Tambidin abunda la falta de equidad aumenta la probabilidad de que un hogar sea en las condiciones de salud atencibn de pobre, al igual que la falta de un titulo salud. Los indicadores de salu relativamente d inscrito. ventajosos de la naci6n en general, enmascaran grandes disparidades y condiciones de salud de Tierra. La distribution de la tierra es muy baja calidad para la poblaci6n que vive en las desigual en Panamh. Si bien 10s pobres Breas mds pobres. Los pobres (en especial 10s representan dos tercios de la poblaci6n rural, s61o son duefios de un tercio de la tierra. xii Entre aquellos que poseen algo de tierra, el Los pobres tienen mucho menos oportunidades coeficiente de Gini para el total de la tierra para ahorrar que 10s no pobres; cuando lo hacen, propia es 77. Las disparidades en el dominio tienden a colocar sus ahorros en instituciones de la tierra son responsables del 11% de la publicas (mientras que 10s no pobres usan desigualdad de consumo total en Panama. El bancos privados). El volumen total de acceso de 10s pobres a tierras ,,,titu/, es emprestitos a 10s pobres es mucho m h pequeiio incluso menor: solo un tercio de toda la que su contribuci6n a la economia. Mientras que tierra agricola en manos privadas cuenta con 10s hogares pobres reciben el 3% del credit0 titulos de propiedad completos y el 84% de total, su participaci6n en el consumo total y 10s estas tierras son propiedad de 10sno pobres. ingresos de la economia es del 10%. Las restricciones a nivel de informaci6n, distancia Titulos de propiedad y generaci6n de fisica, falta de garantias formales y 10s altos ingresos. La falta de titulos de propiedad costos por d6lar prestado son obstaculos para reduce la capacidad de 10s pobres para que 10spobres obtengan creditos. acceder a creditos (ya que a menudo se necesitan 10stitulos como garantia). La falta 17- El capital social2es uno de 10s activos de garantia (titulos de propiedad y otros que 10s pobres tienen a su haber. L0.s pobres Y activos) fue la principal causa de rechazo a 10s pobres extremos representan una parte las solicitudes de credit0 de 10s hogares desproporcionadamentealta de la poblaci6n que pobres. Sin un derecho formal, 10s pobres vive en comunidades con un alto capital social. tampoco tienen la posibilidad de vender o La ENV revela que 10s pobres tienen la pedir prestado en base a estos activos a tendencia a asociarse para fines de obtener mod0 de ingresos en casos de emergencia. "bienes publicos" (por ejemplo, en asociaciones 15. Los servicios de infraestructura comunitarias), mientras que 10s no pobres se bPsica contribu en a un mayor bienestar y agrupan en entidades que arrojan mayores productividad.Klgunos sewiclos como el agua beneficios privados (por ejemplo, cooperativas). potable y 10s sewicios sanitarios contribuyen Estos patrones sefialan que 10s pobres cuentan directamente al bienestar general y al estado de con la acci6n comunitaria (capital social) para salud. Otros como la electricidad y el telkfono compensar la falta de otros activos creados por ayudan a 10s hogares a usar sus casas de manera 10s sewicios publicos. El capital social tambien productiva para generar ingresos.La ENV revela ayuda a Las comunidades a conseguir asistencia. que el acceso a 10s sewicios basicos esta En las comunidades que cuentan con un alto fuertemente relacionado con una menor capital social existe una asistencia mas frecuente probabilidad de ser pobre. La falta de equidad en del Gobierno y de las ONG. Esta relaci6n se el acceso a tales sewicios es frecuente en obsewa en las tres areas geograficas y es Panama, tanto entre 10s pobres y no pobres como especialmente acentuada en las areas rurales e por kea geografica (especialmente entre indigenas. Las intewenciones deben colaborar poblaci6n dispersa en ireas rurales e indigenas). con las comunidades para establecer la accion La poblaci6n indigena tiene enormes deficit en publics sobre la base de esa importante via. cuanto a cobertura de todos 10s sewicios y 10s pobres rurales en cuanto a sewicios de ESTASDISPARIDADES EN GRAN MEDIDA SON electricidad y sanitarios y, en un grado menor, UN REFLEJO DEL LEGADO DE DISTORSIONES agua potable. Aunque 10s pobres urbanos tienen EN LA ECONOMIA DE PANAMA.. . un acceso mucho mayor a todo tip0 de sewicios que sus contrapartes rurales, la falta de sewicios 18. Las disparidades en la distribuci6n de sanitarios para una proporci6n importante de 10s activos y de oportunidades econ6micas son residentes urbanos pobres plantea problemas de un reflejo del patrdn de desarrollo dualistic0 salud publica. irnico en su tip0 de PanamP- La ubicaci6n geografica privilegiada de Panama y su regimen 16- Los activos financieros (ahorros y crCdito) permiten que 10s hogares uniformen El capital social, que se define como normas, confianza y redes su nivel de consumo e inviertan en la de reciprocidad que facilitan la cooperaci6n en beneficio mutuo en posibilidad de generar ingresos en el futuro. una comunidad, es un activo importante que puede reducir la vulnerabilidad y aumentar las oportunidades. monetario anclado a1 d6lar de 10s EE.UU. como si pueden verse perjudicados por ellas: (i) la moneda de curso legal, han estimulado sus mayoria de 10s trabajadores pobres reciben ventajas comparativas en el sector servicios, 10s salarios que son inferiores a1 salario minimo que contribuyencon tres cuartas partes del PIB y oficial; (ii) no reciben 10s beneficios laborales generan dos tercios de 10s empleos en Panama. "obligatorios"; (iii) la mayoria trabaja en el Estos factores estrategicos tambiCn han sector informal, donde 10s salarios son mas bajos impulsado el r6pido desarrollo de enclaves de y las condiciones de empleo menos favorables; y servicios modemos y diniimicos orientados a1 (iv) 10s pobres urbanos se ven perjudicados por mercado intemacional, entre ellos el Area del altas tasas de desempleo abierto y 10s Canal, la Zona Libre de Coldn y el Centro trabajadores rurales pobres parecen estar Bancario Intemacional. Si bien estos enclaves subempleados. generan una parte importante del PIB, contribuyen muy poco a1 empleo (3% de la 21. El modern0 sector de servicios se fuerza de trabajo) o a 10s ingresos fiscales. Es yuxtapone con el sector tradicional mk, inyectan efectos extemos negativos en la (principalmente el agricola e industrial), que economia debido a las enormes diferencias en por dCcadas se ha visto obstaculizado por 10s salarios que se pagan en 10s enclaves, en inflexibilidades inducidas por politicasY baja especial en el Area del Canal (que esta sujeta al productividad. Hasta hace poco, un regimen cddigo laboral de 10s EE.UU.), y en el resto de la comercial muy distorsionado (uno de 10s mas economia. proteccionistas de America Latina), en combinaci6n con una compleja maraiia de 19. En efecto, 10s mercados de factores controles de precios, habia causado la protecci6n han sido segmentados por politicas que de sectores ineficientes, distorsi6n en la aumentan 10s costos del trabajo en relaci6n a1 asignaci6n de recursos, generaci6n de rentas capital. El mercado laboral de Panama se para determinados grupos y aumento del costo caracteriza por multiples regimenes normativos de 10s productos bisicos. Las simulaciones con distintos sistemas para el sector privado, llevadas a cab0 con la ENV sugieren que 10s sector publico, la Comisi6n del Canal de efectos redistributivos netos de esa protecci6n Panama y las Zonas de Procesamiento para la fueron regresivos, de hecho gravando a 10s Exportaci6n. Estos sistemas han creado enormes pobres y aumentando la pobreza y la diferencias entre 10s trabajadores de la Comisi6n desigualdad. del Canal de Panama, 10s empleados de sector publico y aquellas personas que trabajan en el 22. Se ha adoptado un gran numero de resto de la economia. reformas fundamentales en un intento para estimular un mayor crecimiento que abarque 20- Las intervenciones en el mercado a todos 10s sectores y reducir la pobreza y la laboral no s610 son un obsticulo a1 desigualdad, Estas reformas incluyen: crecimiento, si no que ademis estain desmantelamiento del laberinto de barreras directamente vinculadas con la pobreza- A1 comerciales y controles de precios, inicio de un aumentar el precio relativo del trabajo y por programa de privatizaciones de gran alcance, ende disminuir la demanda por el activo mas promulgaci6n de una legislaci6n antimonopolio, abundante de 10s pobres, estas distorsiones han unificaci6n de 10s incentivos fiscales para las aumentado las filas de desempleados y han empresas manufactureras y adopci6n de fomentado la informalidad. Es mas, a1 beneficiar reformas modestas, per0 importantes en el a aquellos que se desempeiian en trabajos del C6digo del Trabajo. Despues de varios aiios de sector formal, la segmentaci6n del mercado un crecimiento insignificante, la economia laboral que generan puede implicar un fuerte comenzo a responder en 1997 con un fuerte dairo para 10s trabajadores del sector informal al crecimiento y una disminuci6n en el desempleo reducir sus ingresos, haciendo muy dificil que por primera vez en muchos aiios. Lo que es a h 10s trabajadores pobres puedan salir de la mas importante en el largo plazo, el empleo pobreza a traves de su propio trabajo. De hecho, aparentemente se ha hecho mas sensible a 10s la ENV revela que 10s pobres de Panam6 no se cambios en el crecimiento. A pesar de estas benefician de estas distorsiones, per0 en cambio reformas, todavia queda por implementar una importante agenda de politicas, entre ellas varias incentivos por eficiencia y desempefio y la reformas decisivas adicionales necesarias para debil capacidad del Ministerio de Salud en reducir la pobreza. terminos de formulacion de politicas, financiamiento y regulacion, tambien han ...Y impedido que entre 10s pobres mejoren 10s A SESGOS E INEFICIENCIAS EN EL GASTO resultados a nivel de salud. PUBLICO. Desde comienzos de la dCcada de 10s 23. Las disparidades en activos noventa, el Gobierno ha buscado fundamentales, en especial en capital compensar algunos de estos sesgos a humano, tambiCn son un reflejo de la falta de travCs de la creacidn de varios rogramas focalizacidn en las politicas sociales y en el RaY varies gasto p"blico. A pesar del alto gasto en 10s de asistencia social. Si bien programas que parecen ser bastante eficaces sectores sociales (en total 21% del PIB, 6% para para alcanzar a 10s pobres, la falta de educacion y 7% para la salud en 1997), la falta focalizacion de algunos de 10s programas de eficiencia y de equidad han impedido mejores mas grandes, la falta de eficiencia en la resultados para 10spobres: prestacion de 10s programas y una posible duplicacion de funciones reduce la eficacia El gasto publico total en educacidn es regresivo, donde 10s no pobres se benefician de estas transferencias. mas que 10s pobres. Esta falta de equidad en gran medida es el resultado de la alta AGENDA SOCIAL Y ESTRATEGIA PARA proporcion del gasto publico asignado a la REDUCIR LA POBREZA: PRINCIPIOS educacion superior (casi la tercera parte del FUNDAMENTALES presupuesto para educacion phblica), el que 24. La reduccidn de la pobreza es la practicamente en su totalidad (95%) prioridad mixima del nuevo Gobierno, como beneficia a 10s no pobres. TambiCn refleja la enfatiza la Agenda Social. En esta agenda se falta de cobertura de 10s pobres en 10s definen amplios principios estratigicos para niveles de educacion preescolar y reducir la pobreza, buscando fortalecer 10s secundaria. La falta de equidad en el gasto activos clave de 10s pobres y tomando en cuenta publico tambien es evidente a nivel las diferencias geograficas en cuanto a la geografico, con sesgos en favor de las areas situacion de la pobreza y sus prioridades. Entre urbanas y en contra de las areas rurales 10s principios fundamentales de esta estrategia (indigenas y no indigenas). Ademas, la se incluyen: deficiente calidad de la educacion publica se Mayor eficiencia del gasto social para origina en una ineficiencia funcional de la mejorar el impact0 de la inversi6n sobre el prestacion de servicios educativos, con una capital humano; toma de decisiones excesivamente centralizada, debil capacidad del Ministerio Focalization de 10srecursos hacia 10spobres de Education para la formulacion de para mejorar las probabilidades de reducir la politicas y planificacion, falta de pobreza; instrumentos de informaci6n sobre la gestion y falta de relacion entre 10s salarios Descentralizacion y "desburocratizaci6n" de de 10smaestros y su desempefio. 10s servicios para lograr una mayor eficiencia y calidad de las intervenciones; TambiCn abunda la falta de equidad en el Mayor participacion comunitaria para gasto public0 en salud. El quintil mas pobre de la poblacion es el que menos se mejorar la efectividad; y beneficia del gasto publico en salud debido a Supervision de la situacion de pobreza y de sus bajos niveles de utilizacion y acceso a la ejecucion de las medidas tendientes a estos servicios. La ineficiencia del sector reducirla. salud, incluyendo la fragmentation del sector en tres importantes proveedores (el Ministerio de Salud, la Caja de Seguro Social y el sector privado), 10s escasos CONVERSIONDE ESTOS PRINCIPIOS EN recuperation de costos en la atencion PRIORIDADESY ACCION curativa y hospitalaria (la que beneficia de manera desproporcionada a 10s no pobres) y 24. Para convertir estos principios en (ii) reasignar recursos a intewenciones accion, el Gobierno deberia: basicas y costo-efectivas en las areas pobres. TambiCn es necesario racionalizar el gasto Fijar prioridades entre 10s grupos en pobreza. En vista de la distribution de la en seguro y asistencia social, Para asegurar una red de seguridad global eficiente y pobreza, se deberia otorgar mhima focalizada. Se podria superponer un prioridad a 10s pobres rurales, indigenas (en inventario de la cobertura de sewicios a1 especial a 10s Ngobe-Bugle), niiios y nuevo mapa de la pobreza, a fin de orientar jovenes pobres, niiios desnutridos y mujeres la asignacion del gasto hacia servicios embarazadas y en period0 de lactancia. Una bPsicos y concentrarse en 10s deficits clave segunda prioridad deberia estar asignada a entre 10s pobres. En terminos amplios, las combatir la pobreza urbana. Una tercera comunidades identificaron el prioridad serian 10s programas que se transporte, electricidad, telCfono y agua enfocan hacia 10s ancianos pobres, niiios potable como maximas prioridades; en las trabajadores pobres, trabajadores pobres del comunidades indigenas el agua potable y en sector informal y 10s pobres sin empleo. las comunidades urbanas el transporte y 10s Reasignar el gasto p8blico. La principal sewicios sanitarios heron las prioridades. prioridad en una acci6n eficaz para reducir Descentralizar y promover la la pobreza deberia incluir la reasignacion del participacidn de las comunidades en la gasto publico. Dado el alto nivel del gasto prestacidn de servicios Para mejorar la social, es poco probable que se disponga de eficacia y eficiencia de las intewenciones grandes recursos adicionales en el futuro. Es contra la pobreza. Entre 10s ejemplos se por este motivo que el Gobierno deberia pueden mencionar: (i) descentralizar las reasignar el actual gasto hacia las Areas que decisiones sobre el personal transfiriCndolas benefician a 10s pobres, impulsar la a juntas regionales de educacion y extender recuperacion de costos en 10s sewicios programas participativos e innovadores de utilizados por 10s no pobres y mejorar la educacion preescolar; (ii) descentralizar las eficiencia en la prestacion de 10s sewicios. adquisiciones de alimentos en 10s programas Se deberia realizar un exhaustive analisis del de alimentacion escolar en las areas remotas; gasto publico que siwa de guia para esta (iii) aumentar el uso de las ONG y reasignacion. Este analisis deberia comunidades como intermediarios en 10s considerar tanto 10s aspectos funcionales del programas sociales; y (iv) responder a las presupuesto (incluida la incidencia preferencias de las comunidades en la distributiva del gasto en 10s sectores clave) prestacion de sewicios. como la administracibn del gasto publico. Entre 10s aspectos decisivos para una mejor Implementar reformas de politica claves asignacion del gasto en educacidn hay que para reducir las disparidades en activos. mencionar 10s siguientes: (i) asegurar una Si bien resulta esencial mantener las actuales mayor recuperacion de costos en la reformas, hay una larga lista de reformas educacion superior y desviar 10s recursos asi economicas de segunda generaci6n en la liberados hacia la educacion basica; (ii) agenda para estimular el crecimiento. Se centrar el gasto en esquemas de subsidios a deberian realizar esfuerzos especiales para la demanda de educacion para reducir las implementar reformas claves destinadas a barreras econ6micas que sufren 10s hogares disminuir las disparidades en activos y por y asi permitir una mayor matricula por parte ende la pobreza, entre las que se incluyen: de 10s pobres. Aunque todavia queda por (i) profundizar las reformas del c6digo del realizar un cuidadoso examen de la trabajo; (ii) extender la entrega de titulos de incidencia del gasto en salud, algunas de las propiedad (tanto para viviendas como para posibles areas para una reasignaci6n tierras), lo que tambidn ayudara a mejorar el incluyen: (i) asegurar una mayor acceso de 10s pobres a1 cr6dito; (iii) seguir xvi . adelante con las reformas comerciales; y (iv) Aplicar el nuevo Mapa de Pobreza para la . reducir distorsiones en el transporte focalizacion y asignacion de recursos; y colectivo y de carga. Continuar con 10s esfuerzos de divulgacion Mejorar 10s mecanismos de focalizacibn. tanto del Estudio sobre Pobreza como del El Gobierno deberia utilizar el nuevo mapa Mapa de Pobreza, tanto en circulos de pobreza (que combina 10s datos gubernamentales como en foros publicos. provenientes de la ENV y del Censo) para la 26- Las rireas que necesitan una mayor asignacion del gasto tan pronto sea posible. investigacibn incluyen: el analisis del gasto TambiCn deberia elaborar mecanismos pbblico (incidencia y administracion); 10s adicionales para focalizar el gasto, entre 10s vinculos entre pobreza y medio ambiente; un que se incluye las pruebas de medios exhaustivo anhlisis del impacto de la actual economicos (means-testing) y auto- legislaci6n en 10s mercados laborales, selection (self-targeting). incluyendo al sector informal, un analisis de la Asignar suficientes recursos para incidencia distributiva de la seguridad social; monitorear la pobreza y la evaluaciones del impact0 de 10s programas de implementaci6n de las medidas para asistencia social; investigaci6n participativa reducirla. El Gobierno esth preparando un sobre 10s obsthculos a una mayor matricula sistema de monitoreo de la pobreza, para escolar entre 10s niiios indigenas y una hacer un seguimiento a las condiciones de investigacion participativa sobre la pobreza, el vida y proporcionar information que crimen y la violencia. permita evaluar el impacto de sus inte~enciones. Este sistema incluye , encuestas del tip0 de la ENV a realizarse cada tres afios. El Gobierno asimismo deberia tratar de desarrollar un conjunto de indicadores clave para monitorear las medidas para reducir la pobreza. En la siguiente ENV tambien se deberian incluir preguntas especificas relacionadas con programas determinados que permitan realizar un anhlisis adicional del impacto y la aplicacion de la estrategia. 25. Algunos pasos clave de implementaci6n inmediata deberian incluir: . Conducir una exhaustiva revision de la asignacion del gasto publico y elaborar propuestas para la reasignacion de gastos, de mod0 que Cstos lleguen mejor a 10s pobres a . partir del presupuesto del proximo aiio; Preparar un conjunto de indicadores para monitorear la implementacibn de las medidas para reducir la pobreza (inclusive las categorias presupuestarias clave) y acordar un proceso interinstitutional para informar sobre estos indicadores y su aplicacion. Se podrian usar 10s fondos de la actual subvention del FDI para contratar asistencia tCcnica para asistir a1 MEF en la preparation y monitoreo de estos indicadores; INTRODUCCION 1. Objetivos. En el presente informe se persiguen tres objetivos principales. El primero es evaluar el nivel de pobreza, desnutricion y desigualdad en Panama y sus factores determinantes. El segundo es exarninar el impact0 del gasto publico y de las politicas del Gobierno sobre 10s pobres en sectores clave. El tercero es delinear las prioridades y pasos necesarios para materializar 10s amplios principios destinados a reducir la pobreza. 2. Fuentes de datos cuantitativosy cualitativos. Este estudio se basa principalmente en la primera Encuesta de Niveles de Vida (ENV)' representativa a nivel nacional, llevada a cab0 con financiamiento del Gobierno, el Banco Mundial (que tambien proporcion6 apoyo tecnico), el Banco Interamericano de Desarrollo, la Agencia Suiza de Desarrollo y Cooperacion, el Fondo de Desarrollo de Recursos Humanos y Politicas de Japon y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. El Fondo de Desarrollo Institucional (FDI) del Banco Mundial tambien aport6 fondos para fortalecer las capacidades del personal del Ministerio de Economia y Finanzas (MEF, ex MIPPE~para el analisis y formulacion de politicas sociales. El MIPPE realizo la encuesta en 1997 con la activa colaboraci6n de un comite interinstitutional formado por el Ministerio de Salud, el Ministerio de Educacion, el Ministerio de Desarrollo Agropecuario, la Direccion de Estadistica y Censo, el Fondo de Emergencia Social y el MEFMIPPE. El cuestionario de hogares de la ENV incluyd datos cuantitativos acerca de multiples aspectos de las condiciones de vida, entre ellos estructura del hogar, infraestructura de La vivienda, salud, nutricibn, educacion y capacitacion, actividad econdmica (laboral), migracion, gasto y consumo, ingresos, ahorros, creditos, actividades comerciales independientes y agricultura? El cuestionario de comunidades de la ENV, que abarcd a 436 comunidades, incluyo discusiones con grupos representativos para recopilar informaci6n cuantitativa y cualitativa de 10s miembros de la comunidad acerca de sus prioridades, percepciones, problemas sociales y capital social. 3. El estudio tambien se basa en 10s resultados de la Encuesta Cualitativa del Capital Social (ECCS) realizada en conjunto por el MIPPE y el Banco Mundial, la que se diseii6 para complementar la ENV con informacion detallada a nivel comunitario sobre percepciones, organization social y capital social. En el marco de esta ECCS, durante el mes de noviembre de 1997 se llevaron a cab0 discusiones con grupos representativos de 16 comunidades en las zonas urbanas, rurales e indigenas. 4. Proceso de colaboracion. El proceso que sirvio de base para elaborar el presente informe es tan importante como el documento mismo. Este proceso ha sido de intensa colaboracidn entre el Gobierno y el Banco Mundial y su objetivo era desarrollar la capacidad local para analizar la pobreza y un sentido de apropiaci6n del mismo dentro del Gobierno. El estudio involucro una permanente cooperacidn y numerosas misiones del personal del Banco en Panama y del personal del MEF en Washington. Como resultado de todo ello, el personal del MEF, a1 igual que 10s representantes de varios otros organismos y ministerios sectoriales, se han involucrado intensamente en la generaci6n y comprensi6n de 10s resultados. El MEF tambien se preocupd de divulgar activamente 10s resultados a traves de publicaciones periodicas de 10s hallazgos en diversos boletines y documentos y de multiples seminarios tanto a1 interior del Gobierno como en foros publicos. 5 . Impacto de las politicas del Estudio sobre Pobreza y la ENV. El proceso a estas alturas ya sirvio como valioso aporte en la formulacion de politicas. En primer lugar, el MEF con el FES, y el apoyo tecnico del equipo del Estudio sobre Pobreza del Banco, preparo un Mapa de la Pobreza mejorado, donde se combina informacibn proveniente de la ENV con informacibn del Censo Nacional de Poblacion 'Encuesta de Niveles de Vida. Las entrevistas en terreno de la ENV se realizaron entre junio y septiembre de 1997. Los tlatos estin disponibles para el publico en la World Wide Web: http://ispace.worldbank.org/cgi-bin/frameit.f~g?http://www.w0r1dbank~or9/htm1/prdph/lsms~smshome .html 'Enenero de 1999, el Ministerio de Planificacion y Politica Econbmica (MIPPE) se fusion6 con el de Hacienda creando un nuevo organism0 denominado Ministerio de Economia y Finanzas. 'Lamuestraincluye 4,938hogares,de 10s650,726hogares anivel nacional, 21,410personas, de10s2,732,316habitantes del pals. y y Vivienda. Este nuevo Mapa de la Pobreza sewira de instrumento importante de politica para focalizar el gasto publico y programas especificos (incluyendo a1 FES). En segundo lugar, la ENV se esta usando para realizar analisis de politicas en varios sectores, entre otros un estudio de la oferta y demanda de servicios de salud y su incidencia y un analisis de costo-beneficio en el sector educacion. En tercer lugar, el analisis contribuyo de manera significativa a desarrollar la Estrategia de Asistencia del Banco para ~ a n a m a .En ~ cuarto lugar, el "Nuevo Enfoque EstratCgico del Gobierno anterior frente a la pobrezan5,aprobado por Resolucion del Consejo de Gabinete en septiembre de 1998, fie un resultado direct0 del proceso de analisis de la ENV (lo que incluye las discusiones de 10s grupos representativos de la comunidad) y varios seminarios interinstitucionales de alto nivel sobre la pobreza. Por ultimo, la ENV y el Estudio sobre Pobreza tambien han proporcionado las bases empiricas para la Agenda Social del nuevo Gobierno, segun la cual la reduccion de la pobreza es la principal prioridad de la nueva admini~tracion.~ 6. Organizacion del informe. Este informe se divide en dos secciones. En la primera seccion se presenta el cuerpo principal del informe y esta organizado del siguiente modo. En el Capitulo 1 se examina el alcance y la distribucion de la pobreza en Panama, respondiendo a la pregunta iquiknes son 10s pobres en Panama? Tambien se hace un analisis del alcance de la desnutrici6n y la desigualdad. Los problemas de pobreza, desnutricion y desigualdad en Panama reflejan en gran medida las disparidades implicitas en activos clave (trabajo, capital humano, bienes fisicos, activos financieros y capital social), como se muestra en 10s Capitulos 2 y 3. Dichas disparidades corresponden mayormente a un legado de distorsiones en la economia panarneiia, como se analiza en el Capitulo 4, y a 10s sesgos en el gasto publico, segun se explica en el Capitulo 5. En el Capitulo 6 se delinean las medidas prioritarias para traducir 10s amplios principios destinados a reducir la pobreza en acciones concretas. 7. Ademas de 10s detalles adicionales que se proporcionan en 10s anexos tkcnicos y estadisticos, la segunda seccion incluye varios documentos de informacion basica que profundizan en 10s temas y que fueron elaborados durante la preparation del Estudio sobre Pobreza. Entre estos se incluyen documentos sobre: Pobreza Rural; Pobreza Indigena; Pobreza Urbana; Determinantes de la Pobreza, Desnutricion, Desigkaldad; Pobreza y Mercados Laborales; Pobreza y Reformas Comerciales, Programas de Education Preescolar; Uso de la Atencion de Salud y la Incidencia del Gasto en la Atencidn de Salud; Programas de Alimentacion Escolar y Nutricionales; Capital Social; y Hogares Encabezados por Mujeres. Capitulo 1 -Pobreza, desnutricion y desigualdad en Panama 1.1. En este capitulo se identifica la magnitud de 10s problemas de pobreza, desnutricion y desigualdad en Panama. En primer lugar se define y mide la pobreza, para luego describir su alcance y distribucion. Enseguida se examina la magnitud y distribucion de la desnutrici6n, la que esta estrechamente relacionada con la pobreza. Por ultimo, se analizan 10s indicadores de desigualdad en Panama, con comparaciones geograficas dentro del pais y con otras naciones. MEDICION LA POBREZA EL BIENESTAR DE Y 1.2. Para evaluar la pobreza, se necesita alguna medida del bienestar. Las medidas tipicas incluyen indicadores del consurno, ingresos y necesidades basicas. Por primera vez en Panama, en este estudio se usa el consumo para medir la pobreza y el bienestar. Los datos de consumo tienden a ser mas confiables que 10s datos sobre el ingreso ya que el consumo tiende a fluctuar menos que el ingreso, lo que lo convierte en un mejor indicador de 10s niveles de vida. El consumo tambikn es menos subjetivo que 10s indices de necesidades basicas y es mas sensible a 10s cambios en circunstancias economicas. Con la "nforme No 18421-PANdel Banco Mundial (octubre de 1998). 'Resolucionde Gabinete No 134 del 17 de septiembre de 1998. 6 Agenda Social, 5 vollimenes. agosto 1999. ayuda de 10s datos de la ENV, se calcularon dos lineas de pobreza usando el consumo como una medida del bienestar: una linea de pobreza extrema y una linea de pobreza general. 1.3. La linea de pobreza extrema se define como el nivel del consumo anual per capita necesario para satisfacer el requisito minimo promedio de caloriasdiarias de 2,2807 El costo anual de este requisito calorico minimo arroja una linea de pobreza extrema de B.1519. Por debajo de este nivel de gasto, 10s individuos no pueden mantener el nivel minimo de consumo calorico, aun cuando destinen todos sus recursos a la aiimentacion. 1.4. La linea de pobreza general se define como la linea de pobreza extrema (el costo del requerimiento calorico minimo), mas una asignacion para rubros no alimentarios. Esta asignaci6n se calcula como la proporcion del presupuesto no destinado a alimentos de aquellos individuos con un consumo total cercano a la linea de pobreza extrema.' Se supone que dado que estos individuos escasamente pueden satisfacer sus requisitos caloricos minimos, incluso en caso de usar todos sus recursos en alimentos, cualquier proporcion de su consumo total que destinen a1 consumo no alimenticio debe constituir una necesidad real. En el analisis se determinoque la proporcion del consumo no utilizada en alimentos para 10s individuos cerca de la linea de pobreza extrema era del 43 por ciento. Este mCtodo arroja una linea de pobreza general de B.1905, por debajo de la cual 10s individuos serian considerados pobres.9 1.5. A pesar del nivel relativamentealto del PIB per capita en Panama (US$3,080 en 1997), m h de un millon de personas (el 37 por ciento de la poblacion) viven bajo la linea de pobreza y de btos, mas de medio millon (el 19 por ciento de la poblacion) viven en condiciones de extrema pobreza (Cuadro 1.1). En general, la pobreza sigue la tendencia del promedio regional de America Latina y El Caribe (37 por ciento), pero la pobreza extrema es mas alta en Panama (16 por ciento en ALc)." 1.6. Los costos de redncir la pobreza en Panama no son altos. Dado 10s niveles promedio de consumo de 10s pobres, se estima que el costo minimo anual para elevar las condiciones de vida de todos 10s panameiios pobres hasta la linea de pobreza representaria mas o menos un cinco por ciento del PIB y el diez por ciento del gasto fiscal total." En el caso de la pobreza extrema, costaria aproximadamente un uno por ciento del PIB y el seis por ciento del gasto publico total. Si bien estos costos minimos no incluyen 10s costos administrativos o filtraciones hacia 10s no pobres que son inevitables en casi todos 10s planes de reduccion de la pobreza, 10s montos son bastante bajos. Para ponerlo dentro de su contexto, este costo anual minimo para erradicar la pobreza extrema se asemeja mas o menos a la proporcion del gasto publico destinada a la educacion superior durante 1996, la que casi por completo no beneficio a 10s pobres. 'Estimado por el Instituto de Nutrici6n de Centro Amtrica y Panama (MCAP) y el MMSA, este minimo representa un promedio ponderado basado en el supuesto de actividad moderada, tomando en cuenta la distribuci6n real de edad y gtnero de la poblaci6n panamefla de acuerdo con las proyecciones d e m ~ g r ~ coficiales para 1997. a s En otras palabras, individuos cuyo consumo total es m h o menos (+/-I0 por ciento) igual a la linea de pobreza extrema (Anexo 2). Se conoce como el mttodo del Costo de las Necesidades Bhicas (CBN). 'UnaventajadeestemttododecalculodelasIfneasdepobrezaextremaygeneralsobreelcostodeunacanastadeartlculosalimenticiosyno alimenticios previamente detenninada es que no imponen supuestos sobre las preferencias y patrones de consumo de la poblaci6n. Estos patrones m h bien se obsewan, representando 10s verdaderos patrones de consumo de 10s pobres en Panam4 en lugar de imponerse. "'Fuentes: Hicks y Peeters (Banco Mundial, 1998)y Wodon (Banco Mundial, 1999). Estas cifras se basan en datos de la encuesta de hogares para paises de America Latina y en metodologias similares para medir la pobreza. I'Como porcentaje del gasto del sector publico no tinanciero (NFPS - Non Financial Public Sector). Cuadro 1.1-Distribuci6n e incidencia de la pobreza en 1997, por Area geogrhfica %de la Incidencia de la pobreza Aporte a la pobreza poblacion indice por conteo individualb nacional (% de:) nacionala (%I Pobreza Pobres extremos Pobreza Pobres generalc general extremos Total Panama 100 37.3 18.8 100 100 Por area geogrhfica Urbana 55.6 15.3 3.1 22.7 9.2 Total ~ u r a l ~ 44.4 64.9 38.5 77.3 90.8 Rural (no indigena) 36.9 58.7 28.7 57.9 56.2 lndigenae 7.6 95.4 86.4 19.3 34.6 Fuente:ENV de Panam& 1997.(a) La distribucidn de la poblaci6n nacional(2,732,316)se deriva de la muestra de la ENV usando las ponderacionesde la muestra (factoresde expansi6n)del Censo Nacional. Reproduce fielmentelas cifras del CensoNacional. (b) El tndice por conteo individual es la proporci6nde la poblaci6n cuyo consumo total cae por debajo de la linea de pobreza. (c) En este estudio, "pobreza general" incluye a 10spobres extremos.(d) La categoria de Area "total rural" incluye:Areas rurales (no indtgenas)e indtgenas.(e) En este cuadro, indigenase refiere a un Area geogru~cay no al origen Ctnico (ver el Recuadro 1.2). 1.7. La pobreza parece haber disminuido con el tiempo. Comparar las estimaciones de la pobreza a traves del tiempo es un riesgo en Panama, debido a grandes diferencias en muestreo y metodologia (Recuadro 1.1). Las estimaciones basadas en 10s datos de ingresos de la Encuesta Socioecon6mica de 1983 calculan ia pobreza en un 39 por ciento de la poblacion y la extrema pobreza en un 20 por ciento. A1 ajustar estas cifras para incluir a las poblaciones indigenas y remotasi2 se obtienen estimaciones aproximadas para 1983 de un 46% de la poblacion en condiciones de pobreza y un 28% en extrema pobreza, lo que indica que la pobreza ha disminuido aproximadamente en nueve puntos porcentuales durante 10s dtimos 14 aiios. Las tendencias en 10s indicadores sociales apoyan esta aparente mejora en las condiciones de vida: la expectativa de vida ha aumentado (desde 70 aiios en 1980 a 74 en 1997), la mortalidad infantil ha disminuido (desde 31 por mil nacidos vivos en 1980 a 22 en 1997) y 10s indicadores educacionales, como la tasa de alfabetizacion y matricula en la educacion secundaria, han aumentado.I3 1.8. La mitad de todos 10s niiios panameiios vive en condiciones de pobreza. Debido a las mayores tasas de fecundidad entre 10s pobres, una gran proporcibn de niiios vive en condiciones de pobreza. De hecho, el 53 por ciento de 10s menores de cinco aiios (mas de 160,000) y el 48 por ciento de todos 10s menores de 18 (mas de 500,000) vive por debajo de la linea de pobreza. Cerca de un tercio vive en condiciones de extrema pobreza. Por el contrario, el 27 por ciento de 10s adultos de la llarnada tercera edad, mayores de 60 aiios, vive en condiciones de pobreza y un 12 por ciento en condiciones de extrema pobreza. Esta menor proportion de ancianos pobres (comparado con el 37 por ciento de la poblacion nacional total), apunta a una menor expectativa de vida entre 10s pobres que entre el promedio de la poblacion. Lo que en la actualidadrepresenta un 23 por ciento de la poblaci6n pobre en Panamd y un 36 por ciento de la poblaci6n extremadamentepobre. Este ajuste tambiCn toma en cuenta el hecho de que las poblaciones indigenas y remotas representan aproximadamenteun nueve por ciento de la poblaci6n total. I' Hicks y Peeters (septiembre de 1998). Recuadro 1.1 -Anteriores estudios sobre pobreza y desigualdad en Panama La preocupacion por la pobreza aument6 en Panama durante 10s aflos setenta y ochenta, Cpoca durante la cual se realizaron numerosos estudios sobre el tema (muchos de los cuales fueron encargados por el Gobierno). Desde fines de 10s aflos ochenta, varios organismos (incluyendo el MIPPE. la CEPAL y la OIT) tambien han hecho un seguimiento de la pobreza cada afio utilizando 10s datos de las encuestas de hogares para medicion del empleo que realiza la DEC. Es arriesgado sacar conclusiones sobre las tendencias que ha seguido la pobreza y la desigualdad sobre la base de estos estudios, debido a las grandes diferencias en la cobertura de 10s datos (ninguno es representativo a nivel nacional), la metodologia y la definition de las variables de bienestar (en la mayoria se usaron medidas de ingreso incompletas) y lineas de pobreza (en la mayoria se fijaba la linea de extrema pobreza igual a1 costo de una canasta bbica de alimentos en la Ciudad de Panama y se duplicaba para obtener la linea de pobreza general). Algunos resultados anteriores sobre la pobreza (cifras de pobreza informadas a nivel de personas) Molina (1982) estimo la pobreza en un 39Y0en 1970 y 37% en 1980 usando datos sobre ingresos recopilados en el Censo Sahota (1990) estimo la pobreza extrema en un 20% en 1980usando datos sobre ingresos recopilados en el Censo Sahota (1990) estimo la pobreza extrema en un 20% y la pobrezageneral en un 39% usando una medida bastante completa de 10s ingresos a partir de la Encuesta Socioeconomica de 1983(muestreo incompleto de las Areas indigenas y remotas). El MIPPE (1996) hizo un seguimiento de la pobreza usando los datos sobre ingresos en efectivo de la base de datos de las Encuestas de Hogares SIALIOIT (no incluye areas indigenas) todos 10s aflos entre 1991-1995. Estas estimaciones apuntan a una disminucion de la pobreza desde un 55% en 1991 a un 47% en 1995 y de la extrema pobreza desde un 27% en 1991 a un 22% en 1995. Esta disminucion es bbicamente el resultado de una reduccion en la proporcion de residentes urbanos que viven en condiciones de pobreza (desde un 47% en 1991 al35% en 1995); la pobreza rural se mantuvo m b o menos estable durante ese periodo (71% en 1991 y 72% en 1995). Algunos resultados anteriores sobre desigualdad en 10s ingresos (todos 10scoeficientes de Gini se calcularon por persona) McLure (1974) calcul6 un coeficiente de Gini de 55.7 usando datos de sueldos de la Encuesta de Hogares de 1969 Sahota (1972) calculo un coeficiente de Gini de 59.7 para 1970, usando datos de ingresos salariales y no silariales a partir del Censo de Poblacion y el Censo Agropecuario, en combinacion con datos de la Encuesta de Hogares de 1965) La DEC (1975) us6 datos de ingresos recopilados en la Encuesta de Hogares de 1971 para calcular un coeficiente de Gini de 56.3. Sahota (1990) derivo una medida completa del ingreso usando datos de la Encuesta Socioecon6mica de 1983 para calcular coeficientes de Gini de 55 para la nacion en general (sin incluir Areas indigenas y remotas), 47 para las Areas urbanas y 56 para las Areas rurales. 1.9. A1 contrario de lo que se Cree normalmente, la pobreza no es mayor en 10s hogares encabezados por mujeres que en aquellos encabezados por hombres. En general, 10s hogares encabezados por mujeres no representan una proporcion demasiado alta entre 10s pobres de Panama, cualquiera que sea el mCtodo que se use para definir la jefatura de hogar.14 Empero, surgen ciertas excepciones: (i) en las hreas urbanas, el illdice de pobreza entre 10s hogares encabezados por mujeres Figura con pareja, es decir, no casadas sino unidas, es considerablemente superior a1 de 10s hogares Distribucion geografica d e la pobreza encabezados por hombres con conyuges de facto; y (ENV 1997) (ii) en las areas indigenas, la pobreza es mas lndigena Urbana frecuente en 10s hogares encabezados por viudas 19% 23% que en aquellos encabezados por viudos. Estas excepciones representan un porcentaje muy pequeiio del total de 10s hogares y por lo mismo es Rural 58% probable que la jefatura femenina no sea una variab!e sustitutiva util para focalizar las intervenciones contra la pobreza. 1.10. La pobreza y la pobreza extrema se concentran en el campo (Figura 1.1). Una cantidad desproporcionada de pobres y pobres extremos vive en areas rurales, si se compara con la proporcion de residentes rurales dentro de la poblacion nacional. Tres cuartas partes de 10s pobres y el 91 por ciento de 10s pobres extremos viven en el campo. Dos tercios de todos 10s residentes rurales estan por debajo de la linea de pobreza general y cerca de un 40 por ciento viven en condiciones de extrema pobreza. '' Entre las definicionesdejefatura se incluyen auto-informada. economicay demografica(Anexo 19) 5 Cuadro 1.2-Profundidad y gravedad de la pobrezaen 1997,por Brea geogrhfica %de hbs. bajo No indiv. bajo la Consumo total Costo minimo indice Indice de linea de linea de pobreza promedio (B.I)a (mn. B./)~ de gravedad* pobreza. prof." Linea d e pobreza general (B.l905), incluye 10s individuos por debajo d e la linea d e pobreza extrema Total 37.3 1,020,158 506 406 16.4 9.7 Por Brea: Urbana 15.3 232,006 674 53 3.9 1.5 Todos rural: 64.9 788,152 457 353 32.1 20.0 Rural no ind. 58.7 591,148 517 229 25.2 14.0 ---- Indigenae 95.4 197,003 ; 276 124 66.1 49.2 Linea de pobreza extrema (B.1519) Total 18.8 514,839 306 109 7.7 4.2 Por Brea: Urbana 3.1 47,283 406 5 0.7 0.2 Total rural: 38.5 467,557 297 104 16.5 9.2 Rural no ind. 28.7 289,236 334 53 10.2 5.0 Indigenae 86.4 178,321 236 50 47.0 29.7 Fuente: ENV de Panama, 1997. (a) Representa el consumo per capita anual total para 10s individuos por debajo de la linea de pobreza. Las cifras fueron ajustadas a 10s precios nacionales usando un indice de precios que considera las variaciones espacides en 10s precios. (b) Representa el costo minirno para elevar el consumo per capita total de todos 10s individuos por debajo de la linea de pobreza hasta la linea. Es el deficit de pobreza absoluto. (c) El lndice de Profundidad de la Pobreza (PI)representa el monto necesario para elevar a todos 10s individuos pobres hasta la linea de pobreza (general o extrerna), expresado como un porcentaje de la linea de pobreza si se consjdera la proporci6n de la poblaci6n pobre dentro de la poblacion nacional. (d) El Indice de Gravedad de la Pobreza (P1) es una derivacibn del Indice de Profundidad de la Pobreza que torna en cuenta la distribucion del consumo total entre 10s pobres. En otras palabras, rnide el grado de desigualdad entre la poblacion que esta por debajo de la linea de pobreza. (e) Indigena en este cuadro se refiere a un r e a geografica y no al origen etnico (ver el Recuadro 1.2). 1.11. La pobreza en las areas indigenas solo se puede describir como abismal. Mas del 95 por ciento de 10s residentes en keas indigenas (cerca de 200,000 personas) estan por debajo de la linea de pobreza. Mas o menos un 86 por ciento vive en condiciones de pobreza extrema. Ademas, la pobreza es mas profunda y severa en estas areas (Cuadro 1.2). En promedio, 10s indigenas pobres tendrian que subir el consumo anual a mas del doble para Figulna 1.2 llegar a la linea de pobreza. Si bien 10s residentes de las areas indigenas Etnia, geografia y pobreza: representan s610 el ocho por ciento de % bajo la linea de pobreza por grupo etnico (ENV 1997) la poblacibn nacional, la quinta parte de la poblacibn pobre y la tercera parte de 10s pobres extremos viven en areas indigenas. Dada sus mayores tasas de fecundidad, las areas indigenas son el segment0 de la poblacibn que crece a mayor velocidad (5.4 por ciento anual). Es asi que la proporcibn de pobres en la r , 5 -= ? ,- ,- poblacion nacional aumentara si no se - 3 i, r , -~ r, -,I. - - , , r , n 1 + . . (I' .> -- 7- L !,, 3 c - - . - aplica una estrategia decidida para ,! - - ~ - L,> ,. L a2 reducir la pobreza en las areas - - D indigenas. 1.12. Si bien la pobreza es elevada en todos 10s grupos Ctnicos indigenas, la incidencia de la pobreza varia considerablemente entre el~os.'~ Usando indicadores de origen etnico basados en el idioma (a1 contrario de la definicibn geografica, ver el Recuadro 1.2), alrededor del 84 por ciento de la poblacibn de origen indigena vive por debajo de la linea de pobreza, a diferencia de la tercera parte de la poblacibn no indigena en terminos etnicos. La pobreza es mas generalizada entre 10s Ngobe-Bugle, el 'IVer el Anexo 6. 6 grupo Ctnico de origen indigena mas numeroso de panama,I6 seguido por 10s ~mbera-wounan17y 10s Kuna (Figura 1.2).18 1.13. La geografia parece ser un factor determinante muy poderoso de la pobreza indigena. La pobreza es mucho m b alta entre las personas de origen indigena que viven en areas indigenas que entre aquellos que viven fuera de esas areas, lo que hace mas facil focalizar inte~encionesen base a la geografia. Mientras que casi la totalidad de la poblaci6n indigena que vive en las areas indigenas es pobre, en el caso de 10s indigenas que viven fuera de esas areas alrededor de la mitad vive en condiciones de pobreza (Figura 1.2). La incidencia de la pobreza entre 10s Kunas que viven fuera de las areas indigenas (34 por ciento) es especialmente baja, levemente inferior a1 indice de pobreza para la nacion en su conjunto. Esto reviste particular importancia, dado que m b o menos la mitad de todas las personas de origen Kuna vive fuera de las hreas indigenas. La pobreza entre 10s Embera-Wounan y 10s Ngobe-Bugle que viven fuera de las areas indigenas sigue siendo alta, si bien mas baja que entre sus contrapartes que viven en estas areas. Recuadro 1.2 -Geografiay origen Ctnico en la ENV Geografia. La ENV es representativa a nivel nacional y para cuatro keas geograficas (que se excluyen mutuarnente) basadas en las demarcaciones del Censo National, las que incluyen: urbana, "rural" (no indigena y no remota), indigena y de dificil acceso (~z~noias).Las antzriores encuestas de hogares no incluian las Areas indigenas y de dificil acceso (por razones de costo y logisticas). Para este perfil de la pobreza se usan estos cuatro grupos, con el fin de examinar las diferencias geograficas en la incidencia de la pobreza. Sin embargo, para simplificar la presentation, las keas remotas o de dificil acceso se combinan con "rural" (dejando dos grupos no urbanos: "rural" e indigena) para el resto del estudio. Las Areas urbanas tienen una densidad demografica superior o igual a 1,500personas por kilometro cuadrado. Origen Btnico. Como se expone en el texto, la pobreza indigena es abismal. Ademhs de 10s indicadores geograficos que proporcionan una demarcacion de las "Areas indigenas," la ENV incluyo varios indicadores del idioma para permitir la clasificacidn de las personas y hogares de acuerdo a su origen etnico. Esto es importante, porque no todos 10s indigenas viven al interior de las ireas indigenas oficiales (segun se demarcaron en el censo). Estos indicadores tambien permiten analizar el perfil de la pobreza de grupos de orlgen ttnico especificos, incluyendo 10s tres grupos m k grandes: Ngobe-Bugle, Kuna y Embera- Wounan. Geografia y origen Ctnico. El analisis comparative de estos indicadores de origen etnico y areas geograficas seiiala que solo el 7% de las personas que viven en Areas indigenas no son de origen indigena. Aproximadamente el 70% de las personas de origen indigena viven en areas indigenas, mientras que el 19% vive en Areas urbanas y el 10% en otras areas rurales. Los Ngobe-Bugle (el grupo indigena m& numeroso) esth concentrados principalmente en las areas indigenas (el 84% reside en hreas indigenas), mientras que aproximadamente la mitad de 10s Kuna y Embera-Wounan viven fuera de las keas indigenas (en especial en Areas urbanas). 1.14. La pobreza no es tan profunda o grave en las areas urbanas, si bien una proporcion importante de 10s pobres viven en las ciudades. Aproximadamente el 15 por ciento de la poblaci6n urbana (mas de 230,000 personas) esta por debajo de la linea de pobreza, lo que corresponde a la cuarta parte de 10s pobres de Panama (Cuadro 1.I). Cerca del 40 por ciento de ellos (mas de 90,000 personas) vive en el area de Ciudad de Panama - San Miguelito. La pobreza urbana no es muy profunda y solo el t;es por ciento de los habitantes de las ciudades vive por debajo de la linea de extrema pobreza. Con todo, una parte considerable de 10s habitantes de las ciudades vive justo por encima de la linea de pobreza y se podrian considerar como vulnerables o en riesgo. De hecho, si se aumenta la linea de pobreza (o alternativamente, si se reduce el consumo total) en un diez por ciento, la incidencia de la pobreza urbana aumentaria en mas de un 20 por ciento (de 230 a 280 mil personas). Mas aun, dadas las tendencias '"0s Ngobe-Bugle viven principalmente en las provincias occidentales de Chiriqui y Bocas del Toro. Probablemente la pobreza tambitn es bastante alta entre 10s Naso-Teribe, quienes viven en las mismas heas geogrhficas que 10s Ngobe-Bugle. Empero, el bajo numero de sus habitantes (aproximadamente 2,200) impide analizar su caso de manera separada de 10s Naso-Teribe en la encuesta. Los Embera-Wounan residen bhicamente en la provincia de Darien, si bien m h o menos la mitad vive fuera de las ~ e a indigenas s (fundamentalmente en Areas urbanas en la Provincia de Panamb). IKLos Kunas tradicionalmente han ocupado la Comarca de San Blas (Comarca Kuna Yala), aunque m h o menos la mitad vive fuera de esta hrea (bhicamente en beas urbanas en la Provincia de PanamA). demograficas y la migracion hacia las ciudadesj9es posible que en el futuro una mayor proporcion de 10s pobres se concentre en las areas urbanas. 1.15. La pobreza es un problema nacional, con varios focos criticos de presion regional. Los pobres estan repartidos en todo el pais (Cuadro 1.3). Si bien 10s indices de pobreza aumentan considerablemente a medida que uno se aleja del area de la capital, una proporcion importante de 10s pobres de Panama (cerca de 315,000 personas) esta concentradaen las Provincias de Panama y Colon. El nuevo Mapa de la Pobreza elaborado recientemente por personal del MEFIFES con la ayuda de 10s datos de la ENV y el Censo de Poblacion y Vivienda confirma esta tendencia: 10s indices de pobreza mas altos se dan en la Comarca de San Blas, y en las Provincias de Darien, Bocas del Toro, Cocle y Chiriqui y 10s mas bajos en las Provincias de Panama y Sin embargo, en estas ultimas dos provincias se concentra aproximadamente la tercera parte de 10s pobres de Panama. Dentro de cada provincia, 10s indices de pobreza mas altos se dan en las areas rurales, indigenas y de dificil acceso y 10s mas bajos en 10sdistritos urbanos centrales. Cuadro 1.3-Distribucidn regional de la pobreza en Panarnh Incidencia de Cantidad Aporte a Regi6n como la pobreza personas pobreza % de pob. Provincias incluidas en Region (% de Hbs.) pobres nacional (% de Nacional la regi6n pobres) Cuidad de Panama y San 12% 90,064 9% 28% Panama Miguelito Region Metropolitanaa - 224,749 32% - - Panama(sinincluir 22% 26% Urbana 14% 54,169 5% 14% CPSM), Colon ~ u r a l ~ 54% 170,580 17% 12% Region Central 20% O - 268,679 48% - - Veraguas,Coclt,Herrera, 26% Urbana 19% 34,288 3% 6% Los Santos Rural 61% 234,390 23% 14% Region Occidental " - 181,364 44% - - Chiriqui,BocasdelToro 18% 15% Urbana 29% 53,484 5% 7% ~ u r a l ~ 56% 127,880 13% 8% Areas indig. en Bocas del lndigena 95% 197,003 19% 8% Toro, Chiriqui, Veraguas, Dariin, San Blas Areas remotas en Darien, Areas remotas 78% 58,299 6% 3% Veraguas, Coclt, Herrera, Chiriqui 7 Total 37% 1,020,158 100% 100% Todas Fuente:ENV de Panamh, 1997.La ENV es representativaa nivel regional de las anterioresregiones (a) Sin incluirCiudad de Panama y San Miguelito(CPSM). (b) Sin incluir areas indigenasy remotas. 1.16. Mas del 16 por ciento de todos 10s menoresde cinco aiios (cerca de 50,000) en Panama sufre de alguna forma de desnutrici6n;' con un 14 por ciento crbnicamente desnutrido, un 7 por ciento con bajo peso y un 1 por ciento con desnutrici6n aguda." La desnutricion es d l o levemente mas alta (aunque estadisticamente significativa) entre 10s nifios que las niiias, lo que es bastante comun en ausencia de practicas dis~riminatorias.'~Este ma1 es bastante bajo entre 10s nifios y niiias entre 0-11 rneses (lo que " El censo mh reciente demuestraque entre 1980y 1990,la tasa de crecimiento de las Areas urbanas fue en promedio un 3.7 por ciento anual, a diferenciadel 2.0 por ciento en las Areas rurales y 2.9 por ciento en toda la naci6n. 2"MEF, Mapa de la Pobreza (Probabilidadde ser pobre segun distrito y provincia),enero de 1999. " En la ENV se recopilaron datos antropom6tricospara 10smenores de cinco aflos.Se estimaron tres indicadores de desnutrici6n:(i) altura por edad (HFA),un indicador de desnutrici6n cronica o "atrofia del crecimiento"; (ii) peso por edad (WFA), un indicador de niflos con peso menor queel normal; y (iii) peso por altura, un indicador de desnutrici6naguda o "emaciaci6n". Se cre6 una cuarta medida compuesta para calcular la cantidad de n~dosde cualquierade esVas tres formas de des1iutrici6n. 22A diferencia del 24 por ciento en Per~i(peso por edad, 1997),28 por ciento en Nicaragua (cualquier forma de desnutrici6n), 1993, y 34 por ciento en Ecuador (peso por edad, 1994). 2'Organization Mundial de la Salud (1997)"Base de Datos Mundial sobre Crecimiento y Desnutrici6n Infantil." indica que el bajo peso al nacer es un problema poco comun), per0 luego aumenta rapidamente durante la transition del destete (I2-17meses), cuando en la dieta se introducen solidos y agua.24 1.17. Hay una fuerte correlacibn entre pobreza y desnutricion infantil. En si, las medidas antropometricas parecen ser buenos indicadores objetivos de 10s niveles de vida. En Panama, alrededor del 86 por ciento de 10s niiios desnutridos menores de cinco afios son pobres. Aproximadamente la cuarta parte de 10s niiios pobres y la tercera parte de 10s extremadamente pobres menores de cinco aiios esth desnutridos, en comparacion con un cuatro por ciento de 10s nifios no pobres. 1.18. La incidencia de desnutricihn es un reflejo de 10s patrones geogdficos y Ctnicos de la pobreza. En tkrminos geograficos, la desnutricion m b alta se da entre 10s niiios que viven en hreas indigenas y la mas baja en las Leas urbanas (Figura 1.3). Los niiios Ngobe-Bugle (el gmpo mas pobre) tienen la mayor incidencia de desnutricion (mas del 50 por ciento, a diferencia de alrededor de un tercio de 10s niiios Kuna y Embera-Wounan). Figura 1.3 Pobreza y desnutricion por area geoghfica (ENV 1997) % de personasque vtven bajo la linea de pobreza (totaly extrema)en cada Area % de niAos menores de 5 atios con desnutricioncronca en cada Area (akurdedad) 120 100 -- Urbana Ruraltotal Ruralno ind. lndgena 1.19. Las cifras a nivel international indican que la desigualdad implica una desventaja para reducir la pobreza en el largo plazo debido a 10s siguientes dos m o t i v o ~En . ~ ~primer lugar, una mayor desigualdad en 10s ingresos conlleva una menor inversion en capital fisico y humano y con ello, a un menor crecimiento economico; esto a su vez se traduce en mayor pobreza. En segundo tkrmino, la evidencia comparativa entre paises parece indicar que a una tasa de crecimiento dada, una mayor desigualdad resulta en una menor tasa de reducci6n de la pobreza. 1.20. Panama es uno de 10s paises con mayor desigualdad en el mundo. El indice de Gini en base a1 consumo para Panama es 49 para todo el pais. Esto indica una mayor desigualdad que en la mayoria de 10s paises de America Latina y por cierto, en el mundo (Cuadro 1.4). El indice de Gini en base a1 ingreso 24No hay disponible datos por series cronologicas sobre la desnutrici6n para 10s menores de 5. Sin embargo, peri6dicamente se realiza un censo de altura por edad entre 10s menores en la escuelas primarias de Panama. La proporcion de menores desnutridos en educaci6n primaria h e un 23% en 1982, 19% en 1985,24% en 1988 y 24% en 1994. Fuente: Organization Mundial de la Salud (1997): Base de Datos Mundial sobre Crecimiento y Desnutricion Infantil. 25Para una encuesta sobre cifras comparativas en diferentes paises, vease Deininger y Squire (1997), Ravallion y Chen (1997) y Ravallion (documento mimeografiado, 12 de febrero de 1998). es todavia mas alto: 60 en 1 9 9 7 .Esto situa el nivel de desigualdad de Panama a la par con el de Brasil y ~ ~ un tanto por debajo del de Sudafrica,dos de 10spaises con mayor desigualdad en el mundo. 1.21. Los mas pobres de Panama son ~i~~~~ 1.4 nuy pobres y 10s mas ricos son muy ricos. Los mayores saltos en el consumo y Los pobres son rnuy pobres y 10s ricos son el ingreso se dan en 10s dos extremos del rnuy ricos: % del consumo total (ENV 1997) espectro: abajo, entre el primer y segundo 3% 8% quintil y arriba, entre el cuarto y quinto quintil. Mientras el quintil mas bajo Quintil2 consume un 3.5 por ciento del consumo Quintil 3 total, el quintil mas alto consume el 53 por 53% I Quintil4 ciento (Figura 1.4). El quintil mas pobre recibe el 1.5 por ciento del ingreso total, mientras que el quintil mas rico recibe el 63 por ciento. 1.22. La desigualdad mas alta se da en las areas rurales. El Gini de consumo es de 45 en las areas rurales y de 41 en las areas ~ r b a n a sCon . ~ ~todo, la desigualdad es mas evidente en las areas urbanas como Colbn, donde la estrecha yuxtaposicibnfisica del sector moderno, dinhmico y adinerado con las barriadas pobres de la ciudad acentua la diferenciaque se percibe entre ricos y pobres. Los coeficientes de Gini de ingreso habitualmente son superiores a 10s coeficiente de Gini basados en el consumo, debido a las mayores fluctuaciones del ingreso anual (las que exageran la dispersi6n entre 10s extremos), mientras que 10s hogares tienden a uniformar el consumo recurriendo a sus ahorros o haciendo ahorros (en efectivo y especies). Adem&, el ingreso es especialmentediflcil de medir. ''Es completamente coherente que la desigualdad total en un pais determinado sea superior a la desigualdad en las Areas geogrhficas (urbanas, rurales), debido a que la desigualdad total captura la desigualdad entre las &reas y tambikn al interior de ellas. Capitulo 2 -Desigualdad de oportunidades: Los activos de 10s pobres 2.1. Los problemas de pobreza, desnutrici6n y desigualdad en Panama reflejan en gran medida las disparidades implicitas en las oportunidades econ6micas. La distribuci6n de 10s principales activos (mano de obra, capital humano, bienes fisicos, activos financieros y capital social) es extremadamente desigual. Estas diferencias se dan especialmente entre 10s grupos pobres y no pobres, per0 tambikn se manifiestan por area geogrifica. En este capitulo se examinan las disparidades en cada uno de estos activos. En el siguiente capitulo se toman en conjunto para examinar su relacidn con la pobreza, desnutricidn y desigualdad usando un mCtodo multivariado y asi conocer su importancia relativa. MANO DE OBRA 2.2. La mano de obra es el activo del que mas disponen 10s pobres. A pesar que la pobreza se ha medido por el consumo total y no por el ingreso (Ver Capitulo l), el ingreso es un determinante clave de 10s niveles de consumo y por lo tanto del estado de pobreza. Mas a h , la mano de obra es el principal factor para generar ingreso entre 10s pobres. Es asi que genera el 77 por ciento de sus ingresos totales, a diferencia del 69 por ciento en el caso de 10s no pobres. Sin embargo, 10s pobres tienen restricciones en el uso de este activo, segun se evidencia por lo siguiente: Menor participacidn en la fuena laboral entre 10s pobres que entre 10s no pobres, principalmente debido a una menor proporcibn de mujeres pobres econ6rnicamente activas. Si bien la participaci6n de 10s hombres en la fuerza laboral no varia mucho por grupo de pobreza, las mujeres pobres tienen menos probabilidades de estar econ6micamente activas que sus contrapartes no pobres. Mientras que la tercera parte de las mujeres pobres estan integradas a la fuerza laboral de Panama, en el caso de las mujeres no pobres la mitad participa. Este resultado es hasta cierto punto sorprendente, ya que el recurrir a1trabajo de las mujeres es la respuesta habitual de 10s hogares ante la pobreza y la vulnerabilidad.' Esto podria deberse a las mayores tasas de fecundidad entre 10s pobres y a1 consiguiente aumento en las responsabilidades domksticas (junto con una falta general de se~icios de guarderia y de acceso a otros servicios basicos). Altas tasas de desempleo entre Figura 2.1 10s pobres urbanos. En las areas urbanas2 la probabilidad de que Tasas d e desernpleo, varlos grupos 10s pobres no tengan empleo es Definicidn international (ENV 1997) 16% mucho mas alta que en el caso de 10s no pobres (Figura 2.1). El 12% desempleo es mayoritariamente 8% un fen6meno urbano, ya que las tasas de desempleo urbano casi 4% doblan las cifras de areas rurales e 0% indigenas, probablemente porque Total Total no- Pobre No-pobre Hombres Mujeres Jovenes 10s pobres rurales son demasiado pobre pobre urbano urbano pobres para poder estar desempleados (Recuadro 2.1). La tasa de desempleo es casi el doble entre 10s residentes urbanos pobres que entre 10s residentes urbanos no pobres.3 La diferencia es incluso mayor si se toman en cuenta 10s trabajadores estacionales y las 'Moser (1996). Esta correlaci6n entre pobreza y desempleo no es un hecho generalizado para todo el pais, mayormente por el bajo desempleo abierto en las Areas rurales e indigenas, donde las tasas de pobreza son mhs altas. Sin embargo, en estas Areas 10s pobres parecen estar subempleados. Los menores niveles de consumo apuntan a una relaci6n significativacon 10s mayoresniveles de desempleotanto entre 10s hombres como entre las mujeres en [as Areas urbanas, incluso despuksde considerarotros factores. Ver el Anexo 1 1. personas desalentadas que buscan empleo, lo que indica que existe un importante contingente de trabajadores pobres desempleados y desalentados. Subempleo potencial entre 10s pobres en todas las areas. Los pobres trabajan en total menos horas que 10s no pobres (10s no pobres trabajan en promedio 1.3 veces mas horas que 10s pobres), una probable seiial de subempleo y baja productividad entre 10s pobres. Recuadro 2.1 -Desempleo en Panamh: Definiciones y tendencias generales - Diferencias en las definiciones utilizadas y la cobertura de las rnuestras dificultan las cornparaciones del desernpleo en Panama (Ver detalles en el Anexo 11). La definicibn nacional que tradicionalmente se usa para medir el desernpleo difiere en muchos aspectos de 10s esthndares internacionales, en especial porque incluye trabajadores estacionales y desalentados y por el periodo de referencia (que cuenta a personas como desempleadas si han estado buscando trabajo durante 10sCltirnos tres rneses). Adernh, la muestra para las encuestas anuales de hogares utilizada para rnedir el desempleo no incluye a 10s habitantes de Areas indigenas (donde tiende a haber rnenores tasas de desempleo). Estos datos revelan las siguientes tendencias hist6ricas en el desernpleo en PanarnB: Altos niveles de desempleo durante las ultirnas decadas. En efecto, luego de la introduccibn del C6digo de Trabajo en 1972, el desernpleo aumentd de un prornedio de 6.5% en la dtcada anterior a un prornedio de 7.3% en 10s arlos 1970 y 11.9%en 10s afios 1980. En 1994, la tasa de desernpleo a nivel nacional era cercana a1 14%. Una reduccion del desernpleo en 10s Cltimos arlos, disrninuyendo a1 13.2% en 1997; esto se puede atribuir a un mayor crecirniento en ese arlo y a una mayor sensibilidad de 10s indices de desernpleo a 10s cambios en el crecirniento corno consecuencia de las modestas, pero importantes reforrnas a1 C6digo del Trabajo aplicadas en 1995.~ De acuerdo con la definici6n internacional, un individuo se cuenta corno desernpleado si no trabaj6 al rnenos durante una hora en el transcurso de la semana anterior, pero busc6 activamente trabajo en ese periodo. Esto excluye a 10s trabajadores estacionales y a 10s desalentados. Un analisis de la muestra representativa a nivel nacional de 10s datos de la ENV usando la definici6n internacional indica que: El desernpleo es rnucho rnenor en Panama de lo que se pensaba anteriormente: 5.9% en toda la naci6n en 1997. Es rnucho rnh alto en las areas urbanas (7.4%) que en las heas rurales (3.9%) o indigenas (1.3%). Hay una fuerte correlacibn entre desernpleo y pobreza en las heas urbanas. El mayor desernpleo se da entre las rnujeres y 10sj6venes, corno asirnisrno entre las personas con educaci6n secundaria y vocacional. 7 Una fuerte relaci6n entre pobreza y empleo en el sector informal: en especial para las mujeres. La mitad de la fuerza laboral de Panama esta empleada en el sector informal (en gran parte como operarios diurnos, empleadas domesticas o trabajadores por cuenta propia).6 Cerca del 80 por ciento de 10s extremadamente pobres y el 70 por ciento de todos 10s trabajadores pobres se desempefian en el sector informal (principalmente en empleos informales en el sector agricola, comercial y de servicios). De hecho, despues de controlar por otros factores (corno las diferencias de capital humano), un menor consumo del hogar aumenta la probabilidad de tener empleo en Figura 2.2 el sector informal. Tres cuartas partes de 10s trabajadores indigenas y practicamente todas lngresos informales s o n las mujeres pobres y extremadamente pobres significativarnente m i s bajos se desempefian en el sector informal. lngresos mdios por hora por sector ( E N 1997) Ingrews considerablemente mhs bajos en el sector informal, donde se desempefia 8 una gran proportion de 10s pobres.7 Los ;2 ingresos mas bajos en el sector informal que 2 4 0 Informal Rivado formal Rjblico GonzBlez (1998).Ver tambitn el Anexo I I . 'Para clasificar el empleocomo formal o informal, se utilizan las caracterlst~cascle la empresa (t~po,tamano, sector cle actlvldad)(Anexo 11). Esto se compara con un 70 por ciento en Nicaragua (1993), 47 por ciento en Argentina (1993)y 41 por ciento en Ecuador (1994). Maloney (Octubre de 1998)estima que el empleo por cuenta propia es menos habitual en Panama que lo que es dable esperar para un pais con su nivel de desanollo, lo que parece indicar que el grado de informalidad no es excesivo (aunque el empleo por cuenta propia y la informalidad no son sin6nimosde acuerdo a la definici6n que aqul se usa). 'Usando 10sdatos de la ENV, se realizaron analisis multivariables de las determinantes de 10s ingresos por hora tanto de manera separada como conjunta para hombres y mujeres (Verel Anexo 11). 12 en el sector formal (Figura 2.2) no se explican a partir de las diferencias en el capital humano (educacion, experiencia), Qrea de residencia u otras caracteristicas del trabajo. Estos resultados parecen indicar que el empleo en el sector informal puede s e ~ ide r alternativa a1 desempleo en un mercado laboral segmentado, per0 se trata de una hipdtesis que requiere investigacidn adicional8 2.3. Otros grupos tradicionalmente vulnerables tambiCn enfrentan condiciones adversas en 10s mercados laborales de Panama (mas detalles en el Anexo 11): A 10s trabajadores indigenas no les va bien en 10s mercados laborales panameiios. Se enfientan con obstaculos lingiiisticos para participar en la fuerza laboral y tienen pocas oportunidades de empleo en el sector formal (donde se generan ingresos mas altos). Ademas, se enfrentan con una aparente discriminacidn salarial (que no se explica por otros factores como capital humano, hrea de residencia, sector del empleo, etc.). Las mujeres no parecen sufiir discriminacidn en tCrminos salariales y de beneficios en Panama. Sin embargo, hay varios factores que parecen indicar que las mujeres panameiias tienen menos oportunidades laborales que sus contrapartes masculinas (tasas mas bajas de participacidn en la fuerza laboral, mayor desempleo, restricciones o impediment0 del empleo de las mujeres en determinados sectores, menos horas totales trabajadas, etc.). El desempleo es bastante alto entre 10sjdvenes de Panama (Figura 2.1), en especial entre 10sjovenes urbanos, las mujeres jovenes y 10s j6venes con educacion secundaria, lo que apunta a que existen dificultades en la transicion de la escuela a1 mundo laboral. Tambien es posible que la eventual segmentation que ha surgido como consecuencia de la multiplicidad de sistemas laborales tanto en el sector publico como en el sector privado este aumentando las expectativas de 10sjovenes en cuanto a salarios (salarios de reserva anormalmente altos). Aunque el trabajo infantil no parece ser un problema generalizado en Panama, 10s niiios trabajadores suelen ser pobres y contar con menos aiios de escolaridad que sus contrapartes que no trabajan. En su rnayoria son niiios varones que viven en las Areas rurales e indigenas. 2.4. Las disparidades en la educacidn son una causa fundamental de la pobreza, desnutricidn y desigualdad en Panama. La educacion es un complemento importante al trabajo, a1 elevar la productividad y el potencial de generacion de ingresos. En efecto, segun 10s datos de la ENV la escolaridad rinde sus frutos en terminos de mayores ingresos: cada aiio de escolaridad proporciona un aumento cercano al 5% en 10s ingresos por horaP La rentabilidad de la escuela primaria (aquella con cobertura mas equitativa y completa) es mucho menor que la rentabilidad de la escuela secundaria y superior (a la cual 10s pobres tienen mucho menos acceso) debido a grandes diferencias de ingresos por nivel de educacion.1° Las disparidades en el nivel educational (alfabetizacion y nivel de instrucci6n), cobertura actual, eficiencia interna y calidad (Recuadro 2.2) se traducen por lo tanto directamente en una falta de equidad en 10s ingresos. Maloney (febrero de 1998) encontr6 la situaci6n opuesta en Mtxico, donde 10s trabajadores bajo determinadas circunstancias tienen motivos para preferir un empleo informal tanto por 10s niveles mhs bajos de capital humano como por las distorsiones del cbdigo del trabajo. De la misma manera, el empleo en el sector informal no es una buena variable predictiva de la pobreza en Nicaragua, donde 10s ingresos mensuales en este sector superan la llnea de pobreza; Banco Mundial(1995). 'En base a anilisis de regresiones que controla por el impact0 de otras variables sobre 10s ingresos. Anexo 11. "' Tomando en consideracibn 10s costos privados (del hogar) de la escolaridad, la rentabilidad de la educaci6n primaria es un diez por ciento en promedio, mientras que en el caso de educaci6n secundaria y superior es de 15 y 24 por ciento, respectivamente. Es interesante hacer notar que mientras la rentabilidad de la educaci6n primaria y secundaria es mhs alta para las nifias, lo contrario ocurre a nivel universitario. Ver el Anexo 14. Disparidadesen alfabetizacibny grado de instruccibn 2.5. Panama ha logrado un alto nivel de alfabetizacibn,creando asi una base importante para promover un desarrollo economico con equidad, aunque hay dCficits importantes en la poblaci6n indigena. En comparaci6n con 10s paises de America Central, la alfabetizacibn es bastante alta en Panam$ incluso entre 10s pobres." En las areas indigenas, sin embargo, menos de dos tercios de las personas mayores de nueve aiios sabe leer y escribir. La tasa de analfabetismo es especialmente elevada entre las mujeres que viven en areas indigenas, lo que apunta a un sesgo hist6rico en contra de la educaci6n de las niiias en las Leas indigenas. Entre 10s grupos de origen indigena, 10s Kuna tienen el mayor nivel de alfabetizacibn (80 por ciento), seguidos por 10s Embera-Wounan (75 por ciento) y 10s Ngobe-Bug16 (64 por ciento), el grupo de origen indigena mas pobre de Panamii (Recuadro 2.3). Recuadro 2.2 Disparidades en la educacibn: Deficits clave que enfrentan 10s pobres en Panam4, por 4rea geografica - No pobres Pobres Total Pobres Pobres Pobres indigenas urbanos rurales Capital educacional: Alfabetizacibn (a) J 97% f 83% J 94% 0 86% !!62%(d) AAos de instruccibn (b) J9.5 9 5.2 0 7.0 O 5.1 !! 3.3(d) Cobertura actual: (c) Pre-escolar *:* 68% !! 26% !!46% !! 23% !! 14% Primaria J 95% J 90% J 92% J 91% !! 83% Secundaria J 82% !! 37% !! 60% !! 37% !! 16% Superior J31% *:* 3% 9 7% *:*2% 0 0% Eficiencia interna y calidad: Tasa de repitencia -Primaria J4% !! 9% !! 10% 9 8% !! 12% Tasa de repitencia - ! Secundaria *:* 8% 9% ! 11% 0 8% 0:. 0 4% Sin libros -Primaria J4% !! 29% O 7% !!24% !! 61% Sin libros - Secundaria J5% 9 12% O 9% 9 12% !! 19% Fuente: ENV de Panam& 1997.Para conocercifras m6.s detalladas, ver el Anexo 4. (a) Porcentaje de mayores de 9 afios que saben leery escribir.(b) Promedio de aRos de educaci6n completos para aquellosde 12 afios y mb.(c) Tasas de matrlculaneta. (d) Grandesdisparidades entre 10sgkneros, con menores tasas de alfabetizaci6n y grado de instnrcci6n en las mujeres indlgenas. J Representa una wbertura bastante integral, no es una prioridad clave. Representa una coberturaincompleta. !!Representaunacoberturamuybajayporendeunaprioridadclave. 2.6. Aunque hay avances, 10s pobres tienen un menor nivel de escolaridad que 10s no pobres y el grado de instrucci6n es bastante bajo entre 10s indigenas (en especial entre las niiias). Los aiios de escolaridad de todos 10s grupos ha aumentado en 10sGltimos aiios. La brecha entre 10s grupos de pobreza tambien se ha reducido levemente entre las generacionesmas jovenes, lo que indica que en cierta medida tanto la equidad como la eficiencia interna del sistema educacional han mejorado. Los niiios indigenas, sin embargo, todavia dejan la escuela mucho antes que sus contrapartes de areas urbanas y rurales. Mientras que las niiias panameiias suelen tener mas aiios de escolaridad que 10s niiios, en las keas indigenas se da justamente lo contrario, aunque esta brecha por genero se ha estrechado en 10s ultimos aiios.l2Entre 10s grupos de origen indigena, 10s Kuna tienen 10s niveles de instrucci6n m b altos (en promedio seis aiios de escuela), mientras que 10s Ngobe-BuglC, el grupo mas pobre, 10s mhs bajos (en promedio menos de tres aiios). " La tasa de alfabetizaci6n total de Panama es de 92 por ciento, en comparaci6n con 95 por ciento en Costa Rica, 73 por ciento en Honduras, 72 por ciento en El Salvador;66 por ciento en Nicaragua; y 56 por ciento en Guatemala. Las cifras de otros pafses de America Central sodel aAo 1994 (Base de datos del Banco Mundial /UNICEF EdStats). La media de America Latinaera de un 90 por ciento en 1994. Ver el Anexo 4. Recuadro 2.3 -La trampa de la pobreza lingilistica: Capacidades linguisticas, educaci6n y pobreza entre la poblaci6n de origen indigena La capacidad de hablar espaiiol parece ser un factor importante que determina 10s resultados de la educacion e incluso la situation de pobreza: + La quinta parte de la poblaci6n Ctnicamenteindigena de Panama no habla espafiol (hablantes indigenas monolingues). + La alfabetizaci6n es mas ba!a entre 10s indigenas que no hablan espaiiol: solo el 20% de 10s indigenas monolingiies sabe leer y escribir (en comparacibn con el 79% y el 98% de 10s hablantes monolingiies y bilingues de espaiiol emicamente indigenas) + Los aiios de escolaridad tambitn son mas bajos. Los hablantes indigenas monolingiies en promedio tienen menos de un aiio de escolaridad. + Entre 10s indigenas, la pobreza m b alta se da en 10s hogares encabezados por hablantes indigenas monolingues. Virtualmente todos 10s hogares encabezados por hablantes indigenas monolingiies viven en extrema pobreza. + La incapacidad de hablar el espatiol tambiCn esta relacionada con una matricula escolar m b baja en la actual generacion: tan solo la mitad de todos 10s niiios indigenas entre 6 y I1 atios monolingues actualmente se encuentran matriculados en la escuela primaria. + Aunque el espaiiol claramente es el idioma predominante para la ensefianza en Panama (incluso entre la poblaci6n indigena), unos pocos estudiantes indigenas (el 15%) informan hablar idiomas indigenas en clase en el nivel primario. Donde sea necesario, se debe fomentar la educacion bilingue en el nivel primario para ayudar a 10s niiios indigenas monolingues en su transicion hacia el mundo de habla espaiiola y para salir finalmente de la pobreza. Fuente: CWV de Pruramh, 1997.M b detalles en el Anexo 6. DCficit en la actual cobertura 2.7. La actual cobertura de la educaci6n presenta diversas carencias, en especial entre 10s pobres e indigenas, las que se pueden resumir de la siguiente manera: No obstante 10s esfuerzos realizados por impulsar la matricula preescolar a nivel nacional estos no han estado suficientemente focalizados y existe un grave d6ficit entre la poblaci6n pobre e indigena. De aquellos niiios que asisten, 10s pobres dependen en alto grado de 10s establecimientos publicos, mientras que un tercio de 10s no pobres asisten a escuelas privadas. A pesar de la amplia cobertura a nivel de escuela primaria tanto para niiios como para niiias, incluso entre 10s pobres, hay un deficit grave en el caso de 10s menores indigenas. La mayor tasa de matricula neta se da entre 10s Kuna y 10s Embera-Wounan y la menor entre 10s Ngobe-BuglC. Casi todos 10s estudiantes primarios pobres y la mayoria de 10s no pobres se matriculan en establecimientos publicos. Hay un gran d6ficit en la matricula de menores de areas rurales, pobres e indigenas en la escuela secundaria." Hay mas niiias matriculadas que niiios y la mayoria de 10s estudiantes estin matriculados en establecimientos publicos. El acceso a la educacion superior es extremadamente desigual en Panama, ya que muy pocos pobres asisten a ella. Alrededor del95 por ciento de 10s estudiantes en la enseiianza superior no son pobres y la mitad de 10s matriculados pertenece a1 quintil mas alto de la poblaci6n.'4 Estas disparidades son el resultado de la actual falta de equidad en la educacion publica, ya que las tres cuartas partes de todos 10s estudiantes de la educaci6n superior asisten a establecimientos publicos. Las tasas de matricula en la educacion superior son mucho mas altas entre las mujeres que entre 10s hombres. l3 De hecho, la matricula en la escuela secundaria en todo el pais es inferior a lo que se podria esperar dado el nivel del ingreso per capita de Panama. Ver Hicks y Peeters (7 de septiembre de 1998). ''Con un consumo per capita total al aito de B./4,812, 6 5.3 veces la linea de pobreza general. Recuadro 2.4 - Barreras econbmicas a la educacibn Los costos directos de la enseiianza son elevados en Panam4 y pueden ser un obstaculo para la matricula entre 10s pobres. Los hogares asignan el 6.2% de su consumo total a la educaci6n. Aun el costo promedio total por arlo de asistir a la escuela p6blica es alto: B.1109 por estudiante en el nivel primario y B.1253 por estudiante en el nivel secundario. Para colocar esto en el context0 adecuado, estos costos directos de la enseilanza representan el 12% y 28%, respectivamente, de la linea de pobreza general. La escuela privada es mhs de nueve veces mhs cara en la enseilanza primaria y cuatro veces mhs cara en la enseilanza secundaria. Los derechos de matricula formales de las escuelas publicas constituyen s61o una parte pequeila de 10s costos. En efecto, 10s derechos de matricula informales (que cubren las recaudaciones de fondos, viajes de estudio, actividades extra curriculares, etc.) son mucho mas altos que 10s derechos formales. El costo individual miis alto por asistir a la escuela parecen ser 10s suministros (uniformes, materiales), seguido por el transporte y 10s libros. El mayor gasto que hacen 10s no pobres, especialmente para insumos educacionales esenciales, podria seiialar diferencias en la calidad de la educacibn que reciben 10s pobres y 10s no pobres. Hay una variaci6n considerable en el costo por grupo de pobreza y hrea geogrifica, con un gasto mucho m b alto entre 10s no pobres y en las hreas urbanas. Estas diferencias surgen principalmente del gasto en ljtiles escolares y libros; como se explica en el texto, una parte importante de 10s estudiantes pobres e indigenas no tienen libros de texto. El gasto en derechos informales, que contribuyen a las actividades educacionales extra curriculares, tambien es m b alto entre 10sno pobres y en las hreas urbanas. Fuente :ENV de Panama.Mb detalles en el Anexo 4. 2.8. Los principales obstaculos para aumentar la matricula escolar de 10s pobres e indigenas parecen ser mas bien factores que actuan sobre la demanda y no sobre la disponibilidad de escuelas. La "falta de dinero" fue el motivo individual que se mencion6 con mayor frecuencia para no matricularse en la escuela primaria y secundaria (aproximadamente la mitad de 10s que no a~isten)!~Esto indica que 10s costos directos para 10s hogares (derechos de matricula, materiales, etc.) para asistir a la escuela son excesivamente altos para la poblacion pobre e indigena (en especial 10s derechos de matricula informales y 10s costos de 10s materiales escolares) de Panama (Recuadro 2.4). Los costos indirectos, como ingresos por trabajo o deberes domdsticos, no se mencionan frecuentemente como obsthculo para asistir a la escuela. La "falta de i n t e r 3 es el segundo impediment0 en importancia a la matricula de 10s pobres, en especial a1 nivel de la educaci6n secundaria (la quinta parte de 10s que no asisten).I6La falta de interds es especialmente alta entre 10s niiios varones urbanos pobres (40 por ciento de la falta de matricula de 10s varones), per0 ninguno cit6 el trabajo como obsthculo. Esto parece indicar que un grupo generacional mas bien grande de 10s pobres, 10sjovenes varones urbanos, no optan ni por trabajar ni por asistir a la escuela, corriendo el riesgo de caer en el crimen y mantener su condition de pobreza. S61o un cuatro por ciento de 10s pobres no matriculados en la enseiianza secundaria y el 18 por ciento en la enseiianza primaria nombraron factores de oferta como 10s principales obstaculos, a saber: la distancia a las escuelas, poco espacio en las salas de clase o falta de establecimientos, como 10s principales obsthculos." Disparidadesen la eficiencia interna y calidad de la educacion 2.9. En el nivel primario, 10s niiios pobres suelen repetir grados con mayor frecuencia que 10s niiios no pobres. El doce y el nueve por ciento de 10s estudiantes extremadamente pobres y pobres de la escuela primaria, respectivamente, informaron que estan repitiendo su actual aiio escolar, a diferencia de solo el cuatro por ciento de 10s niiios no pobres. Aproximadamente el doble de la proporci6n de estudiantes indigenas en educaci6n primaria repiten su actual aiio escolar, en relaci6n con estudiantes en las areas urbanas y rurales. Las tasas de deserci6n tambien son mas altas entre 10s estudiantes indigenas " Cifras del cuestionario sobre el hogar en la ENV. Estos resultados heron confirmados por el cuestionario sobre la comunidad en la ENV, donde la no asistencia de 10s niRos a la escuela se atribuy6 en primer lugar a factores econ6micos. l6 Seria 6til realizar estudios adicionales (quizh a travCs de anblisis de grupos representativos) para identificar m h exactamente 10s factores impllcitos a esta falta de inter&. Podrla responder a factores sociales (padres que no asistieron a la escuela, falta de apoyo por parte de la familia, presi6n de sus padres, etc.) o bien a la falta de pertinencia de 10s programas de estudio. En el cuestionario de la ENV sobre la comunidad, la falta de apoyo de la familia se nombr6 como factor decisivo (despuks de 10s motivos econ6micos) como explicaci6n de la no asistencia de 10s nifios a la escuela. " La falta de establecimientos representa una restricci6n mucho m h grave a nivel de la educaci6n pre-escolar, aunque 10s factores que actuan sobre la demanda (como la condici6n de pobreza, educaci6n de la madre, etc.) juegan un papel importante en la matricula en este nivel. Ver el Anexo 13. en educacibn primaria.'' Es posible que estas diferencias en la eficiencia interna surjan de diferencias en la calidad de la educaci6n o de restricciones que actfian sobre la demanda. Son menos aparentes en el nivel secundario,donde se matriculan muy pocos estudiantes pobres. 2.10. Los niiios pobres e indigenas reciben una educacibn de calidad inferior a la que reciben 10s niiios no pobres. Hay dos modos de evaluar la calidad de la educacibn: la calidad del aprendizaje (a traves de pmebas estandarizadas de aprendizaje escolar) y la calidad de 10s insumos (materiales, libros, maestros, etc.). Las cifias de la ENV parecen indicar que 10s pobres e indigenas no tienen acceso a insumos esenciales que tienen relaci6n con la calidad. Primero, una gran proporci6n de nifios pobres e indigenas no tienen libros de texto (Recuadro 2.5). Segundo,el consumo mas bajo de insumos escolares a nivel de 10s hogares pobres e indigenas apunta a un menor uso de materiales educacionales en su proceso de aprendizaje (ver Recuadro 2.4). Tercero, la falta de materiales e instmcci6n bilingiies a nivel de la educaci6n primaria aparentemente crea un obsthculo a un mejor nivel educacional entre 10s nifios indigenas (ver Recuadro 2.3). Cuarto, es mucho m b probable que 10s niiios pobres e indigenas pertenezcan a comunidades donde el niimero de maestros es insuficiente. Finalmente, es mucho mas probable que 10s nifios pobres e indigenas vivan en comunidades donde las instalaciones escolares estin deterioradas (infraestructura, salas de clase, pupitres, etc.). Recuadro 2.5 -Pobreza y acceso a libros de texto en Panarnh: Insuficiencia de un insumo clave + Falta de libros entre 10s pobres. Cerca del 30% de 10s estudiantes primarios pobres y el 12% de 10s estudiantes secundarios pobres no tienen libros de texto, a diferencia de sblo el 5% de 10s no pobres (en ambos niveles). Los pobres que no cuentan con libros citan la "falta de dinero" como el principal motivo para ello ( m h de la mitad de 10s que no tienen libros). La tercera parte indic6 que "no nos pidieron" libros en la escuela, lo que apunta a una completa renuncia al uso de libros en estas escuelas y a un sintoma de pobreza (10s maestros probablemente no piden libros a sus estudiantes porque saben que no 10spueden costear). + Falta de libros entre 10s nifios indigenas. En las Areas indigenas, cerca del 60% de todos 10s estudiantes primarios y la quinta parte de 10s estudiantes secundarios no tienen libros (en ning~inidioma). El principal motivo es la "falta de dinero" (70%de 10sque no tienen libros). + Fuentes de libros. La mayoria de 10sniiros pobres e indigenas que sitienen libros 10s compran o 10s piden pres tados. Muy pocos reciben libros gratuitos del Estado o de las escuelas, si bien las actuales donaciones parecen estar focalizadas adecuadamente a 10s gmpos m h necesitados: 9% y 2% de 10s estudiantes pobres en educaci6n primaria y secundaria, respectivamente, recibieron libros gratuitos, a diferencia de tan solo el 1% de 10s no pobres en ambos niveles; 33% y 7%de 10s estudiantes indigenas en educaci6n primaria y secundaria, respectivamente, recibieron libros gratuitos. Fuente:Cuestionariosobreel hogar de la ENV de Panam4 1997. 2.11. Entre 10s pobres y no pobres de Panama existen marcadas diferencias tanto en el estado de salud como en el acceso a la atenci6n mCdica. Una buena salud contribuye directamente al bienestar individual.Es asimismo un importante complemento del trabajo por su contribuci6n a la productividad. 2.12. Los indicadores de salud relativamente buenos a nivel de toda la nacibn enmascaran grandes diferencias y un estado de salud deficiente entre 10s pobres e indigenas. Si bien la expectativa general de vida es alta para 10s niveles prevalecientes en America Latina (74 aiios a1nacer), es apenas de 63 afios en las regiones mas pobres de panama.'' Del mismo modo, la tasa de mortalidad infantil es de 40 a 50 por cada 1000 nacidos vivos en 10s 4.0 distritos mas pobres (similar a la tasa de paises de bajo ingreso), a pesar del promedio nacional de 19 por cada 1000. Las enfermedades intestinales, desnutricion y enfermedades respiratorias todavia son la causa de una parte importante de 10s fallecimientos en provincias como Bocas del Toro y la Comarca de San Blas; el nivel de enfermos de tuberculosis tambikn es alto en Bocas del Toro; y la malaria es habitual en Bocas del Toro,Darien y Veraguas y en todas estas regiones hay una alta concentraci6n de personas pobres e indigenas2' Por otra De 10sresidentes indigenas entre 13 y 17 aflos de edad que se matricularon en algun punto, la mitad no termin6 la escuela primaria Entre la juventud urbanay rural, esta cifraes de 4 y 13 por ciento, respectivamente. ''MINSA (Septiembrede 1996).Estadlsticas de Salud. La expectativade vida global es en realidad levemente superior en Panami a la que seria dableesperar por su ingreso per capita. Hicks y Peeters(Septiembrede 1988). 20MINSA (Septiembrede 1996).Estadfsticasde Salud. parte, segun se explico en el Capitulo 1, la desnutricion es m h frecuente entre 10s pobres e indigenas que entre 10s no pobres. Otros problemas sociales que 10s pobres mencionaron con cierta frecuencia son la violencia, el alcoholismo y 10s embarazos en adolescentes (mhs de la mitad de las adolescentes embarazadas son pobres y la cuarta paite de todos 10s embarazos entre 10s pobres se producen durante la adolescencia). 2.13. Los datos disponibles sugieren que 10s pobres e indigenas tienen menor acceso a la atenci6n de salud. El acceso es determinado tanto por la disponibilidad fisica de 10s servicios (medido por la distancia o tiempo necesario para llegar a1lugar mas cercano de atencion) como por la capacidad de 10shogares para pagar por 10s senicios. A pesar de que estas dos restricciones exigen diferentes politicas de respuesta, su efecto es similar para 10s hogares: incapacidad para poder viajar a obtener senicios ubicados en lugares alejados o para pagar por servicios cercanos(o ambos). Si usamos la definicion de la OrganizacionMundial de la Salud para acceso a senicios de salud (vivir a una hora o menos de distancia del centro de atencion); aproximadamente el 20% de la poblacion no cuenta con acceso a senicios de salud. La informacion de la ENV sugiere que esta carencia es aun peor entre 10s pobres, particularmente 10s indigenas. Entre 10s residentes en keas indigenas, que necesitaron atencion de salud cuando se enfermaron,el tiempo promedio que les tom0 llegar a 10s centros de salud fue de 52 minutos (Tabla 2.1). Para aquellos que no buscaron tratamiento, tanto el costo como la distancia fueron obstaculos claves (mas de la mitad de las personas en el quintil de 10s mas pobres, y una cuarta parte de las personas en el segundo quintil, no buscaron atencion a1enfermarse debido a1costo y/o distancia). 2.14. Es menos probable que 10s pobres e indigenas busquen tratamiento mCdico en caso de enfermedad que 10s no pobres.2' El 45 por ciento de 10s pobres que inform6 haber sufrido alguna enfermedad o accidente consulto a un profesional medico, a diferencia del 64 por ciento de 10s no pobres. La proporcion de 10s que solicitarontratamiento es aun menor entre 10s indigenas (Cuadro 2.1). 2.15. Los pobres que buscan tratamiento tienen mas probabilidades de acudir a servicios pliblicos como clinicas, hospitales y centros de salud p~iblicosque suscontrapartes no pobres, si bien una proporcion significativa de 10s no pobres tambien usan 10s senicios publicos (Cuadro 2.1). Los indigenas dependen significativarnente de 10s establecimientos publicos (principalmente de 10s centros y subcentros), per0 tambien se tratan en su propio hogar. Los no pobres acuden a medicos en mayor proporcion que 10s pobres e indigenas, 10s que tambien confian en enfermeras y parientes para su tratamiento. 2.16. La baja calidad de 10s servicios de salud tambiCn parece ser un problema que enfrentan 10s pobres, particularmente en las areas rurales e indigenas.. Actualmente, hay pocos incentivosen el sistema public0 de salud para asegurar la calidad de la atencion. Dado el limitado acceso a 10s servicios, las consumidores pobres tienen pocas opciones para escoger el proveedor. Los servicios de salud no son supenisados adecuadamente y no existen en operacion sistemas de acreditacion y de control de calidad apropiados. No obstante que la ENV no recolect6 muchos indicadores de calidad, el cuestionario de la comunidad sugiere que 10s insumos medicos estan en menor disponibilidad para 10s pobres, quienes en su mayoria viven en comunidades que reportaron largos tiempo de espera, falta de medicinas e insuficienteequipo medico. La falta de medicinas parece ser particularrnenteun problema en las areas rurales, al igual que la falta de equipo medico en las areas indigenas. La baja calidad de la atencion fue la primera razon para no buscar cobertura para un 3 por ciento de las personas en el quintil de 10s mas pobres, que estuvieron enfermos per0 que no buscaron tratamiento. 2 'Los datos sobre las consultas se deben interpretar con cautela, ya que fueron informados por las mismas personas encuestadas (las cifras comparativas de varios palses indican que 10s no pobres informan con m k frecuencia sus enfermedades que 10s pobres) y 10s pobres tienden a tratarse m k ellos mismos que 10s no pobres. Cuadro2.1 -Serviciosde salud por grupo de pobreza y hrea geogrhfies Pobres Pobreza No extremos General Pobres Urbana Rural Indig. Total Visitas de salud, enfermedadesduranteel Cltimo mes Tasa de consultas' 0.7 0.8 1.2 1.2 1.O 0.6 1 . 1 Tasa de coberturab 0.4 0.5 0.6 0.6 0.5 0.3 0.6 Tasa de concentraci6nc 1.9 1.8 1.9 1.9 1.8 2.0 1.9 Lugar de tratamiento Establecimiento pdblico 81% 83% 62% 62% 77% 81% 68% Establecimiento privado 19% 17% 38% 38% 23% 19% 32% HospitalIClinicaphblicos 27% 37% 42% 47% 33% 20% 41% Centro de salud1Subcentro 55% 46% 20% 15% 44% 61% 27% HospitaVCllnica/Mkdicoprivados 7% 9% 32% 32% 17% 2% 26% Farmactutico/Otros 3% 4% 4% 5% 3% 1% 4% En casa 9% 4% 2% 2% 3% 16% 3% Distancia a1 lugar de tratamiento(Minutos promedio hasta el lugarde tratamiento, sin incluir el tratamientoen casa) Minutos promedio (para 10s que buscaron 37 32 27 24 35 52 29 tratamiento) Gasto privado (del hogar) en serviciosde salud %de enfermosque pagaron algo (B./> 0) ( 58% 1 6 1 % 1 7 2 % 1 71% 1 6 7 % 1 4 7 % 1 6 8 % Fuente:ENV de 1997. (a) Tasade consultas=ndmerode visitas/n8mero de enfermos;en otraspalabras,el ndmerode visitas promediode un individuo que report6 algunaenfermedad.(b) Tasa de cobertura =nBmerode personas con a1menos unavisita/ndmerode enfermos;en otras palabras,el porcentajede las personasque inform6 algunaenfermedadcon al menos unavisita al medico.(c)Tasa de concentraci6n=ndmerode visitas I ndmero de personas que hizo al menos una visita. BIENES FISICOS 2.17. La distribucibn de bienes fisicos como casas y tierras es muy desigual. Estos bienes contribuyen a1potencial de generaci6n de ingresos a1proporcionar una base para actividades productivas. La propiedad asimismo genera rentas, ya sea a traves de 10s ingresos que se perciben de 10s arrendatarios o a traves de 10s ahorros en tkrminos de renta imputada, la que de lo contrario tendria que haber salido de la farnilia. Ademas, los hogares pueden usar la propiedad como garantia para obtener creditos. Igualmente, una propiedad permite generar ingresos en casos de emergencias a traves de su venta o pidiendo prestamo en base a ella (prkstamos hipotecarios). Finalmente, la casa se puede usar como herramienta para extender las relaciones personales, generar confianza y capital social. La capacidad de 10shogares de usar la propiedad como un activo depende en gran medida de su calidad, de la seguridad de sus derechos de propiedad y de la flexibilidad de 10smercados inmobiliarios y de tierras. 2.18. Los pobres suelen vivir en casa de mucho menor calidad que 10s no pobres. Si bien hay diferencias culturales considerables entre 10s pobres de Panama, 10s datos de la ENV parecen apuntar a muchas similitudes en sus condiciones habitacionales. Un hogar pobre tipico vive en una casa individual (65 por ciento) o choza o rancho (28 por ciento). En sus casas suele haber un alto grado de hacinamiento (con un promedio de tres personas por cuarto, a diferencia de 1.2 entre 10s no pobres), en especial entre 10s indigenas (mas de cuatro personas por cuarto). Los materiales usados para construir estas casas son menos durables que en el caso de las viviendas de 10s no pobres; el valor promedio estimado para las viviendas de los no pobres m b que duplica el valor de las viviendas de los pobres. 2.19. La mayor parte de la poblacidn no tiene titulos de Figura 2.3 propiedad para sus casas; per0 Pobreza y la falta de titulos de propiedad esta falta de titulos es peor para % de propietariossin docurnenacidn(tRulos oescrituras 10s pobres. La mayoria de 10s C registrados o no registrados( ENV 1997) hogares en Panama son duefios de g g l w % - 19% 64% sus propias casas, incluso 10s pobres 51% - (76 por ciento a nivel nacional, 82 38% - 29% por ciento de 10s hogares pobres). Sin embargo, rara vez tienen prueba 1 I I 1 de esa propiedad, ya sea en la fonna u s $P 1 - 8 m m d i : g gr rg 'E u de titulos o escrituras (inscritos o no 8 s c 2 3 3 :J $ 2 I- inscritos), en especial entre 10s g a s g I- -0 " pobres (Figura 2.3). a Q 2.20. La distribuci6n de la tierra es muy desigual, especialmente la tierra sin titulo. Los pobres, que representan dos tercios de la poblaci6n rural, son dueiios de menos de un tercio de las tierras agricolas y del 16 por ciento de las tierras con titulo. De 10s que tienen tierra, 10s hogares no pobres son dueiios de 3.6 veces la cantidad de tierra de 10s hogares pobres (con tenencias promedio de 36 y 10 hectiireas, respectivamente)y nueve veces miis tierras con titulos. El Coeficiente de Gini por el total de la tierra con dominioera 77 en 1997.22 2.21. La tierra, y en especial la tierra sin titulo, puede ser una limitaci6n para 10s pobres. La mitad de 10s pobres y el 70 por ciento de 10s no pobres en las keas rurales no tienen tierra. Entre 10s pobres, 10s menores ingresos se dan entre aquellos que tienen parcelas de tamaiio pequefio a medio, ingresos que son incluso mas bajos que entre 10s que no tienen tierra. S610 10s que tienen fincas mhs grandes (de mas de 15 hecthreas) tienen ingresos que se asemejan a 10s ingresos de 10s que no tienen tiema.*) 2.22. La falta de titulos de propiedad reduce la capacidad de 10s pobres para obtener crkdito (ya que a menudo se necesitan 10s titulos como garantia). De hecho, segcn se analiz6 en el phafo 2.30, la falta de garantias (titulos de propiedad y otros bienes) h e la principal causa de rechazo de las solicitudes de cridito de 10s hogares pobres. Sin un derecho formal, 10s pobres tampoco tienen la posibilidad de vender o pedir prestado en base a estos bienes a mod0 de ingresos en casos de emergencia. Los titulos de propiedad contribuyen de manera significativa a darle valor a la tierra (aumentando su valor en B.1456 promedio por hectkea si se consideran otras diferencias en el valor de la tierra), prometiendo auspiciosos resultados a1uso de un programa de entrega de titulos como parte de una estrategia frente a la pobreza. 2.23. Los pobres tienen menos bienes durablesque 10s no pobres. En promedio, el valor total de 10s bienes durables de 10sno pobres es 16veces el valor de 10s bienes durables de 10spobres. Ademas de que la reserva total de bienes se puede usar como ingreso de emergencia, 10s pobres carecen de las comodidadesy oportunidadesproductivas que pueden ayudar a generar estos activos. " Fuente: ENV de Panam4 1997. Una estimaci6n nacional anterior situ6 el coeficiente de Gini para la tierra en 87 en 1990. Este coeficiente arroj6 84 (1979) en Guatemala, 81 en Costa Rica (1973) y El Salvador (1971), 78 en Honduras (1974), 56 en Indonesia (1973), 53 en Filipinas (1980) y 35 en Corea(1980). Fuente:Deininger(1997). " Esto no toma en cuenta las diferenciasen la calidad de la tierra. Mientras que la ENV no incluye infomaci6n sobre muchos indicadores de calidadde la tierra (clima, clase de tierra, topografia, etc.) tsta sugiere que 10s pobres tienen muy poco acceso a tierras con irrigaci6n (Ver Anexo 5). Otros indicadoresse podrlan incluir en la pr6xima ENV por medio del uso de las tkcnicas de recopilaci6nde dabs geogrsficos (SIG). INFRAESTRUCTURA BASICA 2.24. Los pobres, y en especial 10s pobres rurales y 10s indigenas, no tienen acceso a muchos servicios basicos (Recuadro 2.6).Los hogares que no tienen servicios bisicos (agua, servicios sanitarios, electricidad, telefono) son mas vulnerables que aquellos que si cuentan con ellos. El agua potable y 10s servicios sanitarios contribuyen directamente a1 bienestar general y a1 estado de salud. La electricidad y el telefono ayudan a 10s hogares a usar sus casas de manera productiva para generar ingresos. L Recuadro 2.6 - Disparidades en 10s servicios de infraestructura bisica: D6ficits clave que enfrentan 10s pobres en Panam4, por Area geogrhfica No pobres Pobres Total Pobres Pobres rurales Pobres indigenas urbanos Agua por tuberla: (a) Acceso (casa, patio, cornunidad) J 95% O 72% J 92% O 72% !!42%(d) %con servicio permanente 9 70% 9 46% .:. 9 65% .:. *:* 45% .:. !!23%(d) Servicios sanitarios: .:. !! Conexidn formal (alcantarilladoltanque stptico) 70% 15% 44% 6% 8% Letrina o hueco 28% 66% 48% 80% 32% Ninguna instalacidn 2% 20% 8% 14% 60% Recolecci6n de basuras: *:* 73% *:* 20% *:* 77% 6% 0:. *:* 0% Energia: Luz elkctrica en el hogar (b) J 92% O 45% J 92% 03 38% 7% 0:. Gaslelectricidad para cocinar (c) 493% O 45% 4 91% !!38% !!8%(e) Fuente: ENV de Panam& 1997.En el Anexo 4 se entregan cifras detalladas. (a) En Otras fuentes se incluyen pozos, rlo, otros; servicio inintermmpido se refiere a contar con agua durante 30 dlas al mes y 24 horas al dla. (b) En otras fuentes se incluyen vela, gas, combustible, ninguna. (c) En otras fuentes se incluye lefia, otras. (d) 57% de 10s pobres ind(genas obtienen agua de dos y lagos; s61o el 3%trata el agua que no llega por cafieria. (e) el 92% de 10s pobres indlgenas usa lella. Representa un cobertura general bastante equitativa, no es una prioridad clave. Representa una cobertura incornpleta. 0:' !! Representa una cobertura muy baja y es una prioridad clave. 2.25. Si bien la mayor parte de 10s pobres tiene acceso a agua por tuberia, una gran proporci6n de 10s residentes indigenas no tiene acceso a este tipo de agua y abundan 10s problemas de calidad en el servicio. Tres cuartas partes de 10s pobres reciben agua por ~aiieria.2~Sin embargo, cerca del 60 por ciento de 10s residentes indigenas no tiene ninguna forma de conexion a este tipo de agua y obtiene su agua de rios, lagos, agua de lluvia u otras fi1entes.2~La falta de acceso a agua potable en las keas indigenas es una de las probables causas de 10s altos niveles de diarrea y por ende de la desnutricion entre 10s nifios indigenas. Si bien el Gobierno esta empefiado en diversos proyectos para extender la cobertura de agua por tuberia hacia las comunidades rurales e indigenas, hay evidencias de tipo anecdotico que apuntan a problemas de duplication de iniciativas y falta de coordinacion en la entrega del servicio y 10s metodos. Entre 10s que reciben agua por tuberia, una alta proporcibn de pobres de todas las areas informan problemas con la calidad del servicio (flujo irregular, presion de agua inadecuada, problemas de contaminacion y mantenimiento inadecuado). Una mayor eficiencia y recuperation de costos en la entrega de 10s servicios de agua podria ayudar a financiar las mejoras de calidad y cobertura de 10s sewicios (Recuadro 2.7). 2.26. Hay grandes disparidades en el acceso a 10s servicios sanitarios por area y por grupo de pobreza. Globalmente, el 55 por ciento de la poblacion panamefia tiene conexiones a1 sistema de alcantarillado o a fosos sdpticos. Sin embargo, el acceso fluctua significativamente por grupo de pobreza y las conexiones formales benefician a la mayoria de 10s hogares no pobres, per0 a muy pocos de 10s hogares pobres. En cambio, la mayor parte de 10s hogares pobres tienen servicio de hueco o letrina y la quinta parte no tiene ningun sistema formal de sewicio sanitario. Las diferencias tambidn son notorias por area geografica, aunque se mantienen 10s patrones de falta de equidad en la entrega del servicio. En las areas urbanas, la mitad de 10s hogares pobres dependen de letrinas, con 10s consiguientes problemas de 24 La mayor parte de 10s pobres recibi6 agua por caAerla en su propiedad (en el patio), pero no en su casa 25 La falta de acceso a agua por caflerla es especialmente generalizada entre 10s Ngobe-BuglC. salud publica. En el campo, las conexiones a servicios sanitarios son escasas, en especial entre 10s pobres. Mientras que la mayoria de 10s hogares rurales pobres (no indigenas) tienen letrinas, en el caso de 10s residentes indigenas s610 la tercera parte tiene y el resto no tiene acceso a servicios sanitarios formales. En lo que se refiere a 10s servicios de recolecci6n de basura, las diferencias son principalmente geograficas, cubriendo la mayor parte de la poblaci6n urbana (si bien 10s datos cualitativos apuntan a servicios esporadicos), per0 muy pocos residentes rurales e indigenas. Recuadro 2.7 -Recuperaci6n de costos incompletaen el agua y la electricidad La incompleta recuperaci6n de costos en 10s sewicios bbicos causa despilfarro y una menor cantidad y calidad en la entrega de 10s sewicios. Agua. Cerca de la quinta parte de 10s hogares panarneaos que tienen conexiones a1 agua no pagan por su consumo de agua.26 Esta cifra es m b alta entre 10s pobres (27%) que entre 10s no pobres (15%) y es especialmente elevada entre 10s pobres urbanos (40%). El costo es minimo para 10s que pagan algo: 10s pobres pagan menos de B.18.4 por persona al a o (el 2% de su consumo promedio total), mientras que 10s no pobres pagan B.135 por persona al a o (1% de su consumo promedio total). Electricidad. Cerca del 13% de 10s hogares conectados a la red de electricidad no pagan por su sewicio. Las conexiones ilegales (con empalmes al alumbrado publico, por ejemplo) parecen ser especialmente generalizadas entre 10s residentes urbanos pobres: el 40% de 10s hogares urbanos pobres con conexiones no pagaron por su consumo. Fuente: ENV de Panamh, 1997. 2.27. Mientras que pricticamente todos 10s residentes urbanos tienen acceso a luz elCctrica y a gas para cocinar, la cobertura es extremadamente restringida en las areas rurales e indigenas, en especial en el caso de 10s pobres. La mayor parte de 10spobres en las areas rurales e indigenas dependen del kerosene para la iluminaci6n y de la leiia para cocinar. El uso generalizado de la leiia para cocinar en estas areas plantea problemas de deforestaci6nZ7en areas que ya son marginales y produce enfermedades respiratorias. La baja recuperaci6n de costos y eficiencia disminuye 10s fondos disponibles para aumentar la cobertura de 10s servicios elCctricos(Recuadro 2.7). 2.28. Prhcticamente ningun hogar pobre tiene conexi6n telefbnica. S61o el 14 por ciento de todos 10s hogares de Panama dice poseer lineas telefbnicas y s610 el dos por ciento de 10s pobres cuenta con una linea. Recuadro 2.8 -Cuellos de botella en el transporte y pobres urbanos En las comunidades urbanas se mencion6 el transporte (sewicios publicos inadecuados, calles deterioradas y congesti6n de trhfico) como una primera prioridad. Los pobres urbanos dependen en alto grado del transporte publico. La mitad de 10s residentes urbanos pobres (71% en Ciudad de Panama y San Miguelito) depende del transporte publico para desplazarse al trabajo. El principal medio de transporte pbblico son 10s bmnibuses administrados por operadores privados. Los precios fijos relativamente bajos y un complejo sistema de concesiones para la entrada y asignaciones de rutas han atenuado la competencia en la prestaci6n del sewicio y reducido de manera importante su calidad. Los tiempos de desplazarniento son largos: usando el transporte publico, 10s pobres se demoran ec promedio cerca de una hora para desplazarse al trabajo, lo que disminuye su tiempo disponible para actividades productivas. El Gobiemo estk actualmente analizando 10s medios para reducir las distorsiones en el transporte publico, mejorar la calidad en la prestaci6n de este sewicio y fortalecer el marco regulador para las normas vehiculares, la inspection y el control de la contaminaci6n. Fuente: ENV de Panam4 1997.M h detallesen el Anexo 7. ACTIVOSFINANCIEROS 2.29. La probabilidad de ahorro es mucho mayor entre 10s no pobres que en 10s pobres. El ahorroZgpuede ser un activo importante para 10s pobres, tanto para uniformar el consumo como para fines de inversi6n. Sin embargo, s61o el once por ciento de 10s pobres mantenian ahorros, a diferencia de cerca de la mitad de 10s no pobres. Las diferencias geograficas tambiCn son notorias: la mitad de 10s hogares l6 En Ecuador, por ejemplo, el 74 por ciento de 10s que esth conectados no paga nada por sus servicios de agua. Fuente: Banco Mundial, Informe sobre la Pobreza en Ecuador, Volumen 11, I0 dejunio de 1995. "Sin embargo, la mayor parte de la deforestaci6n en Panaml no es causada por 10shogares, si no por las empresas silvlcolasy ganaderas. En el cuestionariode la ENV de Panamh no se incluyeron preguntas sobre las reservas de aliment0 de 10s hogares, una forma de ahorro en especies que se puede liquidar rhpidamente en efectivo. Por consiguiente, no se puede m a r un cuadro completo de 10s ahorros. Ademks, 10s datos recopilados en el marco de la ENV sobre 10s montos ahorrados mensualmente y 10s ahorros totales no son compatibles y es imposible conciliar las cifras.No se recomienda utilizarestas cifras.En futuroscuestionariosde ENV se debe tratar de corregirestoserrores. urbanos mantenian ahorros, a diferencia de so10 la quinta y decima parte de 10s hogares rurales e indigenas, respectivamente. Los pobres tienen la tendencia de colocar sus ahorros en instituciones publicas, mientras que entre 10sno pobres hay una mayor probabilidad de que usen bancos privados. 2.30. El volumen total de 10s prkstamos a 10s pobres es muy inferior a su aporte a la economia. Pedir prestamos y hacer compras a credit0 es otro medio importante para que 10s hogares uniformen su consumo e inviertan para su futuro potencial de generacion de ingresos. Mientras que 10s hogares pobres reciben el tres por ciento del credito total, su participacion en el consumo total y en 10s ingresos de la economia es del diez por ciento. Las restricciones a nivel de informaci6n, distancia fisica, falta de garantias y 10s altos costos por dblar prestado son obstaculos para que 10s pobres obtengan credito. Por consiguiente: Una menor proporci6n de hogares pobres en relacion con 10s no pobres solicit0 crkdito. Si bien la tasa de creditos aprobados es bastante similar (levemente superior entre 10s no pobres), la expectativa de rechazo fue un importante factor disuasivo para que 10s pobres no solicitaran credito. Otros factores que desalentaron a 10s pobres de solicitar credito fueron el riesgo y el excesivo papeleo. La falta de garantia (titulos de propiedad u otros bienes) es la principal causa de rechazo en un crkdito solicitado por pobres en todas las areas. El tamaiio de las tierras y la falta de titulos de propiedad fueron 10sdos factores principales que incidieron en el volumen de 10sprkstamos agricolas y el acceso a ellos en las areas rurales. La distancia fisica de 10s prestadores afecta las fuentes de 10s prkstamos obtenidos por 10s pobres. La distancia fisica afecta la capacidad del prestatario para acceder a 10s prestadores y la capacidad de estos hltimos para evaluar el riesgo crediticio que representa el prestatario y supervisar el reembolso. Los pobres rurales, por ejemplo, accedieron a fuentes de credito que estaban ubicadas en promedio a so10 tres kilometros de distancia, a diferencia de diez kilometros en el caso de 10s no pobres. Las fuentes formales de credit0 (bancos privados o asociaciones de productores) esthn mucho mas alejadas de 10sprestatarios que 10sprogramas gubernamentales,cooperativas, prestamistas, ONG y la familia. Por ese motivo, las fuentes formales mas distantes solicitan garantias en reemplazo del conocimiento mas cabal de 10sprestatarios, lo que excluye a 10spobres. Los pobres piden prestado mas dinero para fines de consumo y el tamaiio de 10s prestamos que obtienen es mucho menor que en el caso de 10s no pobres. Tres cuartas partes de 10s prestamos a 10s pobres son para fines de consumo, a diferencia de aproximadamente la mitad en el caso de 10s no pobres. El emprestito promedio anual de 10s pobres es B/.730 a diferencia de aproximadamente B/.4,600 en el caso de 10s no pobres. Los prestatarios pobres pagan una tasa de inter& anual promedio mas alta por 10s crkditos agricolas. Las tasas de interis anuales efectivas fluctuan de manera significativa de acuerdo a la fuente, plazo, garantias y nivel de riesgo del prestatario. En las areas rurales, 10s prestatarios pobres pagan una tasa media de 24 por ciento, contra el 12 por ciento en el caso de 10sprestatarios no pobres. La amortizacion fluctua considerablemente de acuerdo a1 prestador, con una alta tasa de morosidad en el caso de 10s programas gubernamentales. Entre 10s que pagaron algo, la amortizacion promedio fue de solo el 12 y 17 por ciento, respectivamente, en el caso de 10s bancos y programas gubernamentales, per0 el 100 por ciento en el caso de todas las demas fuentes de credito en efectivo. CAPITAL SOCIAL 2.31. El capital social es uno de 10s Figura 2.4-Pobreza y capital social activos de 10s pobres.29El capital social, que se define como normas, confianza y krcentaje de individuosen cada quintilen redes reciprocas que facilitan la cormnidades con capitalsocial bajo y alto cooperaci6n mutuamente beneficiosa en una comunidad, es un activo importante .E ;:E T g T a G c T '8 que puede disminuir la vulnerabilidad y zw / S 20% x X +Alto SCI g -- aumentar las oportunidades. Los pobres y 10% 10s pobres extremos representan una parte 0% 1 2 3 4 5 desproporcionadade la poblacion que vive en comunidades con un alto capital QuinSles de poblacidn social.30 Los que estiin en el quintil mas pobre mas que duplican la propokci6n de 10s que viven en comunidadescon un bajo capital social (Figura 2.4). Lo inverso correspondeal quintil mas alto. 2.32. Los pobres tienen la tendencia de asociarse para fines de "bien publico", mientras que 10s no pobres se unen a asociaciones que arrojan mayores beneficios privados. Los pobres suelen participar mas en comites y asociaciones de la comunidad que 10s no pobres, mientras que 10s hogares mas pr6speros suelen participar en cooperativas. La probabilidad de que 10s pobres se integren a comites locales es casi el doble en comparaci6n a 10s no pobres; mas aun, 10s pobres tiene cuatro veces mas probabilidades de participar en asociaciones locales que 10s que no son pobres. En cambio, 10s hogares mhs pr6speros tienen casi tres veces mas probabilidades de incorporarse a cooperativas que 10s pobres. Estos patrones parecen indicar que 10s pobres usan la acci6n a nivel de la comunidad para compensar la falta de serviciospublicos. 2.33. El capital social ayuda a las comunidades a conseguir asistencia. En las comunidades que cuentan con un alto capital social se informa de una asistencia mas frecuente del Gobierno y las ONG. En terminos globales, tienen cuatro veces mas probabilidadesde recibir ayuda del Gobierno y dos veces mas de las ONG que las comunidades con una bajo capital social. Esta relaci6n se observa en las tres areas geograficas y es especialmentefuerte en las areas rurales e indigenas. 2.34. Los datos de la ECCS y la ENV revelan marcados contrastes entre las comunidades urbanas, rurales e indigenas en tCrminos de la existencia de organizacionescomunitariasy capital social. Cerca del 75 por ciento y 80 por ciento de las comunidades rurales e indigenas dentro de la muestra de la ENV afirman contar con algun tip0 de organizaci6na nivel de la comunidad, a diferencia de s61o la mitad de las comunidades urbanas de la muestra. Ademas, 10s hogares indigenas participan mucho m b en organizaciones que sus contrapartes urbanas y rurales (40 por ciento de 10s hogares indigenas informan tomar parte en algun tip0 de organizacibn, a diferencia de s610 el 28 y 30 por ciento de 10s hogares urbanos y rurales, respectivamente). No es de sorprenderque las comunidades indigenasy rurales tambien tengan un mayor capital social que las comunidades ~rbanas,~'lo que apunta a que en estas comunidades hay redes mas numerosas y activas de asociaciones. En la ECCS se determini>que existen nexos horizontales mas fuertes en las comunidadescon un mayor capital social y por consiguiente en las comunidades indigenas. Estos nexos horizontales se manifiestan ya sea a traves de diferentes organizacionesen la misma comunidad que cooperan entre ellas o a travks de la creacibn de vinculos con grupos en comunidadesvecinas. 29En la ENV se incluyeron numerosas preguntas relativas al capital social tanto en la encuesta sobre el hogar como en las entrevistas realizadas por el grupo especializado en comunidades. Ademk, para recopilar informaci6n minuciosa sobre el capital social, se realizaron antllisis de grupos representatives en 16comunidades como parte de la Encuesta Cualitativa del Capital Social (ECCS). loSi bien esto se puede explicar por diferencias culturales, con una representaci6n demasiado alta de indigenas (que tienen un capital social superior) en el quintil m h bajo, el capital social parece ser m k s6lido entre 10s pobres incluso dentro de las Areas geogrtlficas (dentro de las Areas urbanas por ejemplo). "Seghn las mediciones de un indice de Capital Social (ICS), ver el Anexo 18. Recuadro 2.9-Visibn de las comunidades acerca de la calidad de vida: Pesimismo y problemas sociales en dreas urbanas + ;Una paradoja en las percepciones? La visi6n de las comunidades sobre 10s cambios en el bienestar general se contradicen con el perfil de pobreza medido en ttrminos del consumo anual. A pesar de tener un mayor consumo total promedio y a una menor incidencia de la pobreza, las comunidades urbanas tienen una visi6n m h pesimista acerca de 10s cambios recientes en sus niveles generales de vida que sus contrapartes rurales e indigenas "mh pobres". En cambio, las comunidades urbanas se mostraron m h optimistas cuando se les consult6 acerca de cambios especificos en sus condiciones de vida (servicios bhicos y vivienda). Es claro que esta aparente paradoja entre las condiciones de vida y las percepciones que tienen las comunidades estan motivadas por factores no econ6micos. + Problemas sociales como prioridades. Los problemas sociales fueron 10s que con mayor frecuencia se citaron como de mbima prioridad en las comunidades urbanas, en especial el crimen y la seguridad, pero tambitn las drogas, adicci6n al alcohol, pandillas y problemas de lajuventud. En m h del 80% se inform6 de problemas con hurtos, drogas y alcohol y casi en la mitad se mencionaron problemas de pandillas y prostituci6n. Las estadisticas oficiales indican que el crimen y la violencia esthn en aumento y que el crimen (y en especial el crimen violento) esta concentrado en las heas urbanas, en especial en las Ciudades de Panama y Col6n. + Pobreza, crimen y violencia. Si bien en la ENV no se revela una fuerte relaci6n entre pobreza, crimen y violencia, estos si pueden implicar un alto costo para 10s pobres, 10s que son m h vulnerables a 10s impactos en muchas formas: * Costos directos: Propiedad hurtada, ptrdida de productividad, ptrdida de vida, destrucci6n de la infraestructura p~iblica, etc. Costos de prevenci6n: Inversiones en puertas methlicas, bmotes en las ventanas, etc. son habituales en las bmiadas de bajos ingresos que rodean a Ciudad de Panama. P6rdida de oportunidades de empleo: Inversionistas disuadidos en heas de alta criminalidad; rnenor seguridad en el desplazamiento, etc. * Erosi6n del capital social: La menor confianza en las comunidades y entre 10s hogares restringe el uso de este importante activo. En Sollis et. al. (1995) se encuentra un andisis del crimen y la violencia en las barriadas de Panarnl y en Moser (1996) un andisis del impact0 del crimen y la violenciaen 10spobres. Capitulo 3 Factores correlacionados con la pobreza, desnutricihn y - desigualdad 3.1. En el Capitulo 2 se analizaron las disparidades existentes en el patrimonio clave de 10s pobres y no pobres y por area geogrhfica. En este capitulo se analiza la importancia relativa de estos y otros factores que determinan la pobreza, desnutrici6n y desigualdad en un escenariomultivariado. Se resumen 10s resultados mas importantes para cada problema, destacando las principales prioridades queameritan intervenciones de politica. Del analisis multivariado de 10s tres problemas emergen las siguientes dos conclusionesbasicas (Recuadro 3.I): Los factores correlacionados con la pobreza, desnutrici6n y desigualdad se superponen en forma significativay la mayoria implican importantesmedidas de politica. Las disparidades en activos clave (trabajo, educacibn, servicios bisicos, bienes fisicos y activos financieros) efectivarnentetienen fuertes nexos con la pobreza, desnutrici6n y desigualdad. Recuadro 3.1 -Factores determinantesde la pobreza,desnutrici6ny desigualdad: Resumen de factoresclave Pobreza Estado nutritional Desigualdad Trabajo 4 Ingresos del sector agricola e J Sector de empleo, tasa de informal dependencia Educaci6n J Jefe ojefa de hogar/pareja J De la Madre J Jefe o jefa de hogarlpareja, todos 10s miembros Sewicios J Depende del hrea geogrhfica J Servicios de salud, 4 Telkfonos, electricidad, bhicos vacunaciones sewicios sanitarios (incluye el agua) Bienes 4 Tenencia y calidad de la J Bienes duraderos, posesi6n de 4 Tenenciade vivienda, posesi6n fisicos vivienda, posesi6n de tierra tierra con titulos de tierra con titulo con titulos Activos 4 Crkdito 4 Crkdito financieros Ubicaci6n 4 Area geografica J Area geogrx~ca J Area g e ~ g r ~ c a Fecundidad, J TamaiIo del hogar J Fecundidad, embarazos, J TamaiIo del hogar estructura numero de niAos menores de 5 del hogar Otros J Capital social (algunos tipos) J Situaci6n econbmica J Precios e incentivos factores (consumo de alimentos) J Idioma J Diarrea (relaci6n con el agua) J Lactancia exclusiva J Edad, gknero de 10s nifios PROBABILIDAD SER POBRE / FACTORES CORRELACIONADOS CON LA POBREZA DE 3.2. En esta secci6n se examinan 10s factores correlacionados con la pobreza en un escenario multivariado. El anilisis es util, en primer lugar, para verificar el papel relativo de 10sdiversos factores en la determinaci6n de la condici6n de pobreza, y en segundo lugar, para evaluar el potencial impacto de 10s cambios inducidos por politicas en estos factores sobre la probabilidad de ser pobre, manteniendo 10s demas factores constantes. La probabilidad de que una familia sea pobre se analiz6 para toda la nacibn, como tambiCn para las keas urbanas, rurales e indigenas.' 3.3. Es importante hacer notar desde un principio las limitaciones implicitas en este anilisis.Ante todo, el analisis no capta el impacto dinhmico de ciertas causas de la pobreza con el tiempo. En especial, con este modelo estatico con observaciones en un s610 punto del tiempo no se puede evaluar el impacto de 10s carnbiosen el crecimiento econ6mic0, que indudablemente es un factor determinante crucial de la ' En el Anexo 8 se encuentra una descripci6n mi& detallada de la metodologla y 10s resultados. En 10s Anexos 5 y 6 se incluyen modelos detalladospara las h a s ruralesy de origenCtnico indtgena (como contraparte a las dreas geograficas). pobreza. En segundo lugar, el analisis esta limitado por las variables disponibles a nivel de hogar en la ENV de 1997. Por lo tanto, no se pudieron incluir otros factores como las condiciones sociales de crimen y violencia o las condiciones fisicas como variaciones en el clima o acceso a 10s mercados. Finalmente, aunque la teoria sostiene que muchas de las variables incluidas en el analisis realmente contribuyen a (causar) la pobreza (o a reducir la pobreza), las relaciones estadisticas se deben interpretar como correlaciones y no como determinantes, ya que la causalidad puede operar en arnbos sentidos para algunas variables. 3.4 La pobreza esta claramente asociada con niveles mas bajos o un uso restringido de activos claves, incluidos el trabajo, educacibn, bienes fisicos, servicios bhsicos, crCdito y capital social. La ubicacibn geografica y el tamaiio del hogar tambiCn presentan correlaciones importantes con la pobreza. Los resultados mas importantes se resumen a continuaci6n: El empleo en el sector informal y la agricultura estin relacionados con la pobreza. Los hogares que obtienen la mayor parte de sus ingresos de la agricultura o del sector informal tienen una mayor probabilidad de ser pobres, debido a 10s menores ingresos (y en consecuencia productividad) en estos sectores. La educacion puede servir como un importante medio para salir de la pobreza.2A mayor grado de instrucci6n alcanzado por el jefela del hogar o su pareja, menor es la probabilidad de un hogar de ser pobre. Por lo general, si un jefela de hogar o su pareja ha terminado la educaci6n basica, el hogar tiene aproximadamente un diez por ciento menos de probabilidades de ser pobre que si dicha persona no tiene educaci6n. Algunos aiios de educacion secundaria reducen a h mas la probabilidad de ser pobre. Viviendas de baja calidad y falta de titulos de propiedad estin fuertemente relacionados con la pobreza, aunque el sentido de la causalidad no es claro. La pobreza misma es una causa de la vivienda provisional, pero la vivienda de baja calidad tambiCn puede limitar la capacidad de 10s hogares de usar la vivienda como activo productivo, por ejemplo para desarrollar un negocio productivo independiente (en especial cuando va acompaiiada de la falta de servicios de infraestructura bbsica, como se expone mas abajo). El hecho de no ser dueiio de una vivienda tambiCn estd asociado a una mayor probabilidad de ser pobre en las areas urbanas y rurales, a1 igual que la falta de un titulo de propiedad registrado. La tenencia de pequeiios predios esta asociada con la pobreza, aun cuando se tenga titulo de propiedad. Los hogares que tienen tierra, con una superficie mayor a 15 hectkeas (con titulo de propiedad), tienen menos probabilidad de ser pobres. Los hogares con tierra de menos de 15hectareas no disminuyen su probabilidad de ser pobre. El acceso a servicios basicos reduce en forma significativa la probabilidad de ser pobre en todo el pais (Recuadro 3.2). La correlaci6n entre servicios basicos y pobreza depende considerablemente de la cobertura de esos servicios. En las areas urbanas, el agua y la electricidad no se correlacionan significativamente con la condici6n de pobreza, ya que la mayoria de 10s habitantes de las ciudades (incluidos 10s pobres) cuentan con estos servicios. Del mismo modo, la falta de servicios sanitarios y suministro regular de agua no se correlacionan significativamente con la pobreza en las keas indigenas, ya que pocos hogares indigenas tienen acceso a estos servicios. En el andisis se usa el grado de instrucci6n mi% alto del jefela de hogar o su pareja. Ya que el nivel de instrucci6n de estos miembros (adultos) es anterior a su condici6n econ6mica actual, se podrla considerar vdlidamente que tiene una influencia causativa sobre la condici6n de pobreza (mientras que 10s niveles educacionales de 10s dependientes j6venes del hogar pueden ser bajos porque la pobreza les impide costear la educaci6n). Recuadro 3.2-La correlaci6n entreserviciosbhsicos y pobreza en Panamh Naci6n Areas urbanas Areas mrales Areas indigenas Suministrode agua J X J X Sewicios sanitarios J J J X Electricidad J X J J Sewicios telef6nicos J J J J * Indica correlaci6n significativa entre la falta de acceso al servicio y una probabilidad m&salta de ser pobre. X Indica que no hay correlaci6n significativa entre el servicio y la probabilidad de ser pobre. Un acceso restringido al crkdito esta fuertemente correlacionado con ser pobre, aunque el sentido de la causalidad no es claro. Es posible que 10sbajos ingresos y escasos activos impidan que 10s pobres obtengan crCdito; pero del mismo modo, es posible que el bajo acceso a1 crddito obstaculice la capacidad de 10spobres de usar su mano de obra y otros activos en forma productiva. La integracihn a ciertos tipos de organizaciones reduce la probabilidad de 10s hogares de ser pobres. Los hogares que pertenecen a una cooperativa que genere "ganancias privadas" a 10s miembros tienen menos probabilidad de ser pobres, especialmente en las heas urbanas. En las areas indigenas, la participacibn en organizaciones de la comunidad (corno comitCs, asociaciones,juntas y consejos) esti asociada con un mayor consumo total, lo que es coherente con las conclusiones que se analizaron mas arriba. Aun despuks de considerar las disparidades de activos, la ubicacion geografica es un factor importante para explicar la pobreza en Panama,particularmente la pobreza indigena.Los hogares en las heas indigenasy de dificil acceso tienen un 25 por ciento mas de probabilidades de ser pobres que 10s hogares urbanos, incluso despuCs de considerar otras diferencias. Finalmente, vivir en areas rurales (no indigenas, no remotas) aumenta la probabilidad de ser pobre en un diez por ciento. Los hogares mas numerosos tienden a ser mas pobres. Por lo general, cada niiio adicional menor de cinco aiios aumenta en 16 puntos porcentuales la probabilidad de ser pobre. La correlacibn entre fecundidady pobreza es especialmente intensa en las keas rurales, poniendo de relieve la importancia del acceso a 10sservicios de planificacibn familiar. FACTORES CORRELACIONADOSCON EL ESTADO NUTRICIONAL 3.5. La desnutricibnesta fuertementecorrelacionada con la pobreza en Panamb, como se comenta en el Capitulo 1. No es sorprendente que 10s factores correlacionados con el estado nutricional en gran medida coincidan con las correlacionesde pobreza. Los principales factores correlacionadoscon el estado nutricional se resumen a continuacibn? Una mayor educacibnesta asociada con un mejorestadonutricional,manteniendo constantes el consumo y otros factores. La educacibn de las madres afecta de manera significativa el estado nutricional: 10s menores cuyas madres tienen algun grado de educacibn secundaria o mas tienen menos probabilidadesde ser desnutridos que aquelloscuyas madres no tienen educacibn. El acceso a servicios de salud mejora el estado nutricional. La mayor cercania a establecimientos de salud y la oportuna recepcibn de vacunas estdn correlacionados con un mejor estado nutricional. Los niiios con cuadros recientes de diarrea tienen considerablementemas probabilidades de tener bajo peso, lo que subraya la importancia del acceso al agua y servicios sanitarios, asi como la disponibilidad de terapias de rehidratacibn oral e intervencionesde desparasitacibn. ' Las determinantes del estado nutricional se calcularon usando varios modelos de regresiones lineales multivariadas en puntuaciones z expresadas en ttrminos porcentuales (variables continuas) para altura por edad (indicador de desnutricidn crdnica o atrofia) para menores de cinco aAos y para peso por edad para menores de cinco aflos. Otras variables que se probaron, pero que no fueron significativas, son un lndice de calidad de la vivienda, falta de servicios sanitarios, habitaciones por persona, falta de electricidad, leAa como combustible para cocinar, falta de agua por tuberlas (con y sin tratamiento), dep6sito de basura en el patio, gtnero y estado civil del jefela de hogar, servicios de cuidado de niilos, estado de salud de la madre (tabaquismo, enfermedades), etc. Es posible que algunas de estas variables de hecho afecten el estado nutricional, pero no hayan demostrado ser significativas debido a su correlacidn con otras variables (por ej., el agua con la diarrea en Areas indigenas). Ver Anexo 9 para mils detalles. La posesibn de bienes fisicos influye en el estado nutricional. Los niiios que viven en hogares con pocos bienes duraderos (una variable para aproximar riqueza) tienen mas probabilidad de estar desnutridos. Paradojicamente, 10s hijos de 10s campesinos tienen mas probabilidades de estar desnutridos. Los niiios que viven en hogares que poseen tierra (aunque sea con titulo) de 1 a 15 hectareas, son mas propensos a ser mas desnutridos que 10s que viven en hogares que tienen muy poca tierra o que no tienen. Las disparidades geograficas son determinantes importantes del estado de nutricibn. Es mucho mas probable que el crecimiento de 10s niiios de las areas indigenas este retrasado con respecto a1 de 10s niiios de las areas urbanas. Es mis probable que 10s niiios de mayor edad estCn desnutridos, lo que pone de relieve la vulnerabilidad de 10s niiios durante el period0 posterior a la lactancia. TambiCn es mas probable que 10s niiios varones estdn desnutridos, siendo esto un resultado comun cuando no hay practicas discriminatorias. La competencia con otros menores de cinco aiios baja el estado nutricional. A mayor cantidad de miembros menores de cinco aiios en un hogar, peor es el estado de nutricidn de cada niiio. Un numero mayor de embarazos tiene este mismo efecto. Esto ultimo podria ser la consecuencia de 10s problemas de salud asociados con un reducido espaciamiento entre 10s nacimientos (tanto para la madre como para el niiio), de 10s periodos de amamantamiento exclusivo mas cortos para cada niiio y de la competencia por alimentos y por el cuidado entre hermanos. Estos resultados destacan la necesidad de contar con una mayor disponibilidad de servicios de planificacidn familiar y divulgacidn. La lactancia exclusiva mejora significativamente el estado nutricional. Los beneficios de la lactancia materna (mejores sistemas de inmunidad, fuente segura de nutrientes, etc.) son bien conocidos. FUENTES DESIGUALDAD DE 3.6. En Panama, las fuentes de la desigualdad se sobreponen marcadamente con 10s factores correlacionados con la pobreza. A1 igual que con la pobreza, las diferencias en el patrimonio (trabajo, educacion, vivienda, tierras, servicios basicos y credito) explican una gran parte de la desigualdad (Cuadro 3.1). Otras fuentes de desigualdad son la ubicaci6n geografica y el tamaiio y composicidn del h ~ ~ aDos. tercios de la desigualdad del consumo en Panami se puede explicar por diferencias en el r ~ trabajo, la educacidn, la propiedad de la tierra, ciertos servicios, factores geograficos y el tamaiio del h ~ ~ aLa .educacidn constituye el factor individual que mas incide en la desigualdad, reflejando las r ~ grandes diferencias en el acceso a la educacidn (particularmente a la educacidn secundaria y superior) y las grandes disparidades salariales asociadas con 10s diversos grados de instruccidn. 'En el anaisis se revela que el gtnero (la relaci6n hombres-mujeres y el sex0 del jefeta de hogar) no es un atributo personal importante que explique la desigualdad en Panaml (o la pobreza, como se explica mhs arriba). La falta de influencia del gtnero es coherente con la evidencia intemacional para 10s paises en desarrollo (verFemeira y Litchfield, 1997). Sin embargo, es importante hacer notar que la desigualdad dentro de 10s hogares no fue captada por 10s datos de la ENV. Es importante hacer notar que con la excepci6n de este anllisis "conjunto"(analizandojuntas las diferentes variables), la descomposici6n de la desigualdad con la ayuda de cada variable individual no es aditiva. En el Anexo 10 se encuentranexplicaciones adicionales. Cuadro 3.1 -Descomposici6n de la desigualdad en Panama Grupo Subgrupo %de desigualdad que explica: 1 Trabajo No de trabajadores por miembros del hogar 14% 2 lngreso formal vs. informal (la mayor fuente en el H) 13% 3 Ingresos publico/privado/Canal (la mayor fuente en el h o w ) 7% 4 Aflos de educacidn Todos 10s miembros del hogar 13% 5 Mhimo para el jefe/a de hogar o su pareja 41% 6 Jefela de hogar 39% 7 Propiedad de la Con titulo registrado vs. sin titulo vs. no es dueflode 15% vivienda la vivienda 8 Hectheas de tierra Propias (6 grupos) a 11% 9 agricola Trabajadas (6 grupos)a 14% 10 Con titulo (6 grupos)" 5% I I Acceso a Sin linea telef6nica (vs. posee linea) 35% I2 sewicios bbicos Sin conexidn elCctrica (vs. tiene conexi6n) 22% 13 Sin sewicios sanitarios (vs. tiene sewicios) 33% 14 CrCdito MASde B./100 e? crCdito anual obtenido 6% 15 Geografia y Cuatro beas: Urbana, rural, indigena, dificil acceso 29% 16 lenguaje h e a s indigenas vs. No indigenas 10% 17 Idioma indigena vs. idioma no indigena 8% 18 Gtnero Masculino/Femenino 0% 19 Tamailo del hogar Node miembros de 0-23 ailos de edad 26% 20 Node miembros de 24-59 ailos de edad 2% 21 Node miembros de m b de 59 0% Total: %de desigualdad explicado por 10s factores 2, 5,9, 13, 15, 19 61% Sobre la base de una descomposici6n de Medidas entr6picasde la desigualdad.Las cifrasse presentanpara la medida E-2 de desigualdad.Ver metodologlay resultadosdetalladosen el Anexo 10,A\ Divididospor tamaAos de 0-0.01,0.01-1,1-3,3-10,10-30y mh de 30 hectkas. _b\ Los serviciossanitariosincluyen conexi6n a alcantarilladoo tanque dptico. Estavariabletambikn indica acceso a agua. 3.7. Muchas de estas variables son por naturaleza de largo plazo: como ha demostrado la experiencia internacional,es muy dificil reducir la desigualdad. La mayoria de estas variables son de algun mod0 estructurales (geografia), dificiles de cambiar por 10s gobiernos (distribucibn de la tierra, oportunidades sectoriales de empleo) o afectan el consumo a travCs de varias generaciones (por ejemplo, educaci6n y fe~undidad).~ 3.8. Una medida que puede disminuir la desigualdad en el corto plazo es la reducci6n de las barreras a1 comercio y de 10s controles de precios.Como se explica en el Capitulo 4, las simulaciones efectuadas sugieren que una menor distorsibn en el intercambio comercial y 10s precios de 10s productos agricolas probablemente disminuirh la desigualdad: la liberalizacion total del comercio reduciria el Gini de consumo en 0.6 puntos. Aunque pequeiias, dichas reducciones son significativas, particularmente a la luz de la tendencia de 10s coeficientes Gini de variar poco a travCs del tiempo. - lncluso en Chile, donde desde hace algun tiempo se han aplicado agresivas pollticas estlvcturales para promover el crecimiento y reducir la pobreza y la desigualdad (pollticascomerciales,reforma educacionale inversiones publicas orientadas hacia gruposespeclfiws, etc.), el lndice de Gini de desigualdad s61ose ha reducido en 1,5puntos porcentualesen siete dos. VerFerreiray Litchfield (enero 1997)y Banco Mundial (10 de junio de 1997). Capitulo 4 Pobreza, dualidad y distorsiones en la economia de Panama - 4.1. En 10s Capitulos 2 y 3 se establecen 10s vinculos que hay entre las disparidades en la distribution de activos por un lado y la pobreza, desnutricion y desigualdad por el otro. Estas disparidades en oportunidades econcimicas se derivan del patron de desarrollo dualistic0 unico en su tipo de Panama, el que a la vez ha sido el product0 de un legado de distorsiones de las politicas adoptadas en su mayoria durante la decada de 10s setenta. En el presente capitulo se examinan dichas distorsiones y su probable impact0 en la pobreza y la desigualdad. Tambien se examinan las recientes reformas que buscan corregir esas distorsiones y se ponen de relieve las medidas que aun estan pendientes en la agenda de reformas y que son fundamentales para reducir la pobreza y la falta de igualdad. ELLEGADO DE DISTORSIONES Y DUALIDAD EN LA ECONOMIA DE PANAMA 4.2. Con un PIB per capita de US$3,080 (1997) y una baja inflation, la economia panameiia es una de las mas prosperas y estables de la region. Su privilegiada ubicacion geografica y su regimen monetario anclado a1 d6lar de 10s EE.UU. como moneda de curso legal han estimulado sus ventajas comparativas en el sector servicios, el que contribuye con mas de tres cuartas partes del PIB y genera dos tercios del empleo en Panama. Dichos servicios se estan volviendo aun mas competitivos con la mayor privatization (por ejemplo, en 10s servicios portuarios). 4.3. Los modernos enclaves de servicios de Panama como fuente de dualidad. Estos factores estrategicos tambien han impulsado el rapido desarrollo de enclaves de servicios modemos y dinamicos orientados a1 mercado intemacional, entre ellos el Area del Canal, la Zona Libre de Colon y el Centro Bancario Intemacional. Si bien estos enclaves generan una parte importante del PIB (ocho por ciento en la Zona Libre de Colon, siete por ciento en el Area del Canal), contribuyen poco al empleo (tres por ciento de la fuerza de trabajo) o a generar ingresos fiscales que se pudieran usar para invertir en otras regiones del pais. Es mas, inyectan extemalidades negativas en la economia: las enonnes diferencias entre 10s salarios que se pagan en 10s enclaves (en especial en el Area del Canal, donde rige el sueldo minimo de 10s EE.UU.) y el resto de la economia panameiia aumentan drasticamente las expectativas salariales en relacion con el costo de oportunidad de la mano de obra. 4.4. Segmentacibn del mercado de factores. En efecto, 10s mercados de factores han sido segmentados por politicas que aumentan el costo del trabajo y reducen el costo de capital. El mercado laboral de Panama se caracteriza por multiples regimenes laborales (Recuadro 4.1:), 10s que han producido grandes diferencias salariales entre 10s trabajadores de la Cornision del Canal de Panama, 10s empleados del sector public0 y 10s que trabajan en el resto de la economia. 4.5. Estas intervenciones no so10 son un obstaculo a1 crecimiento, si no que ademas estan directamente vinculadas con la pobreza. A pesar de que la pobreza ha sido medida por el consumo y no por el ingreso (Ver Capitulo I), el ingreso es un determinante clave de 10s niveles de consumo, y 10s pobres derivan la mayor parte de sus ingresos por medio de su mano de obra (ingresos del trabajo). A1 aumentar el precio relativo del trabajo y por ende disminuir la demanda por el activo mhs abundante de 10s pobres, estas distorsiones han engrosado el desempleo y han fomentado la informalidad. De hecho, el desempleo aument6 bruscamente y se mantuvo bastante insensible a 10s cambios experimentados por el crecimiento luego de la introduccion del Codigo de Trabajo de 1972.1 Es mas, mientras beneficia a aquellos que tienen la suerte de conseguir trabajos en el sector formal, la segmentacicin del mercado laboral resultante puede implicar un grave daiio para 10s trabajadores del sector informal a1 reducir sus ILuego de la introducci6n del C6digo de Trabajo en 1972, el desempleo aument6 de un 6.5%promedio en la dkcada de 10s sesenta a un 7.3% en 10s &os setenta y 11.9% en 10s ochenta. Fuente MIPPEJDPS. Es m k , Gonzhlez (1998) demuestra que el desempleo se volvi6 menos sensible (menos elktico) a 10s cambios en el crecimiento econ6mico despuks de que fuera instituido el C6digo de Trabajo. 3 1 ingresos, haciendo muy dificil que 10s pobres puedan salir de la pobreza a traves de su propio trabajo. De hecho, la ENV revela que 10s pobres de Panama no se benefician de las generosas disposiciones que ordena la legislaci6n laboral y que incluso se pueden ver perjudicados por las distorsiones que crean. Una serie de elementos avalan esta conclusi6n: (i) la mayoria de 10s pobres que trabajan reciben salarios que son inferiores al salario minimo oficial mas bajo;2 (ii) no reciben 10s beneficios laborales ordenados por el Codigo de Trabajo (como la bonificacion salarial del decimotercer mes); (iii) la mayoria de 10s pobres que trabajan laboran en el sector informal, donde 10s ingresos son mas bajos y las condiciones de empleo menos favorables;y (iv) en todo el pais, 10s pobres que trabajan parecen estar subempleados y 10s pobres urbanos se ven perjudicados por altas tasas de desempleo abierto. Recuadro 4.1 - E l mercado laboral de Panama: Regimenes normativos mliltiples y restrictivos Una multiplicidad de regimenes normativos rigen el mercado laboral de Panama: El C6digo de Trabajo introducido en 1972y modificado en 1995 es el principal mecanismo regulador del sector privado. Sin embargo, este Codigo del Trabajo y la legislaci6n que se le asocia distorsionan el mercado laboral privado de varias maneras: Una compleja estructura de salarios minimos (por regi6n y sector) y la prohibici6n de reducir 10s salarios en cualquier circunstancia Un breve periodo de prueba, despuks del cual rigen drasticas restricciones al despido (la reforma de 1995 mantuvo el periodo de prueba, pero eliminb la conversibn automhtica del empleo a un estado permanente al tkrmino de dicho periodo) Severas restricciones y multas por despido. Numerosos beneficios laborales, entre otros una gratificacibn salarial del decimotercer mes, bonificaciones por antigiiedad en el servicio y bonificaci6n por horas extras. Alrededor de 100 leyes laborales especiales rigen el empleo en el sector pliblico, con clhsulas aun mas generosas para 10strabajadores estatales y escalas salariales m& altas que aquellas dispuestas en el C6digo de Trabajo. Para 10strabajadores de la Comisi6n del Canal de Panama (CCP) rigen las leyes laborales de 10sEE.UU. y este rkgimen se esta manteniendo mientras se transfieren 10s activos al dominio panamefio. Los salarios que se pagan en la CCP son mucho m& altos que 10sque se pagan en el resto de la economia (incluso superiores a 10s del sector pdblico). Un rtgimen legislativo separado y menos restrictivo rige el empleo en las Zonas de Procesamiento para la Exportaci6n M h detallesseencuentranen el Anexo 11. 4.6. El sector tradicional: Otras distorsiones. El modern0 sector de servicios se yuxtapone con el sector tradicional orientado a1 mercado interno (principalmente el agricola e industrial), el que por decadas se ha visto obstaculizado por inflexibilidades inducidas por politicas y una baja productividad. Hasta hace poco, un rCgimen comercial muy distorsionado (uno de 10s mas proteccionistas de America Latina), en combinaci6n con una compleja malla de controles de precios en 10s sectores orientados al mercado interno, habia resultado en la protecci6n de sectores ineficientes, distorsi6n en la asignacibn de recursos, generaci6n de rentas para detenninados grupos y aumento del costo de la canasta de consumo basico. Simulaciones realizadas con informaci6n de la ENV sugieren que el efecto redistributivo net0 de esa protecci6n fue muy regresivo y de hecho gravo a 10s pobres, aumentando la pobreza y la desigualdad (Recuadro 4.2). 4.7. Efectos de las distorsiones y la dualidad. Finalmente, las politicas excesivamente proteccionistas y distorsionadoras frenaron el crecimiento y generaron una gran deuda externa. TambiCn agudizaron la pobreza y engendraron una distribution muy dispareja de 10s ingresos. En la decada de 10s ochenta, dichas distorsiones y la confrontacion con 10s EE.UU. sumergieron la economia en una grave crisis. A fines de 1989, el PIB habia caido en un 16 por ciento, la inadecuada gesti6n y las sanciones externas habian desmonetizado la economia y el desempleo se habia incrementado a1 20 por ciento (usando la definicidn nacional). 'Casi dos tercios de 10s trabajadores asalariados extremadamente pobres y casi la mitad de todos 10s trabajadores asalariados que viven por debajo de la llnea de pobreza perciben menos que el salario mlnimo por hora (a diferenciade s61o un 17%de 10sno pobres). Recuadro 4.2- Efectos redistributivos de la protecci6n comercial en 10s hogares Hasta hace poco, Panama rnantenia uno de 10s sisternas cornerciales y de precios rnh protegidos de ArnCrica Latina. Estas intervencionestienen un efecto redistributivo directo sobre la econornia y por consiguiente un potencial irnpacto directo sobre la pobreza y la desigualdad. Se sirnul6 el irnpacto redistributivo de la cornpleta liberalizacion del cornercio y 10s precios para 10s alirnentos basicos utilizando la informaci6n de 10s hogares proveniente de la ENV. Los alirnentos son irnportantes desde la perspectiva de la pobreza, ya que el consurno de alirnentos representa el 59% de 10s presupuestos totales de 10s pobres y porque la agricultura genera el 29% de 10s ingresos totales de 10s pobres y el 41% en el caso de 10s pobres de sectores rurales. Se espera que el impact0 net0 de la completa liberalizaci6n del comercio serh positivo.sobre la pobreza y la desigualdad. Las sirnulaciones sugieren que: La pobreza general caeria en casi dos puntos porcentualesrespecto del nivel de 1997 (de 37.3% a 35.6%). La desigualdaddisrninuiria(con una reducci6n del coeficientede consurno de Gini de 0.6 puntos porcentuales). Los hogares pobres experirnentarian una ganancia neta de B/26 per capita o 5% del consurno total (en cornparaci6n con BI.57 per capita, el 2% del consurno total correspondientea 10sno pobres). Aunque algunos productores perderian en tCrminos netos (aun considerando sus ganancias corno consurnidoresdebido a la caida en el costo de 10sproductos bhsicos), 10s perdedores netos representarian s610 el 2% de la poblacibn y rnenos de un tercio de ellos son pobres. A pesar de que rnuy pocos productorespobres (rnenos de 15,000personas en total) perderian en t6rminosnetos debido a la eliminaci6n de las barreras al cornercio, una parte significativa de ellos se concentra en las Provincias de Darikn y Veraguas. Por lo tanto, se justificarian rnedidas cornpensatorias orientadas geogdficamente para proteger a 10s productores pobres de estas regiones contra 10s efectos adversos detectados de posibles rnedidas de liberalizacion cornercial futuras. MASdetallessobre tasas arancelariasy la metodologia empleadaen las simulaciones se encuentranen el Anexo 12. RECIENTES REFORMAS: REDUCCION DISTORSIONES EN LA ECONOMIA DE PANAMA DE 4.8. Desde 1990, Panama ha recorrido un largo camino hacia la recuperaci6n politica y econ6mica. En 10s primeros afios, el crecimiento se bas6 principalmente en un auge de la construcci6n y de otros bienes no transables, corno asimismo en la acumulaci6n de atrasos en 10s pagos de deudas. Hacia 1994, el PIB alcanz6 10s niveles existentes antes de la crisis, per0 ante la ausencia de cambios estructurales basicos, el crecimiento volvi6 a descender a un modesto dos por ciento. 4.9. En un intento por estimular un mayor crecimiento que abarque todos 10s sectores y reduzca la pobreza y la falta de igualdad, el Gobierno ha aplicado una serie de reformas fundamentales a partir de 1994. Desmantel6 un laberinto de barreras a1 comercio y controles de precios, inici6 un programa de privatizaci6n de gran alcance, promulg6 una legislaci6n antimonopolio y de protecci6n a1 consumidor, unific6 10s incentivos fiscales para las empresas manufactureras y adopt6 reformas modestas, per0 importantes,en el C6digo de Trabajo (Recuadro 4.3). 4.10. DespuCs de varios afios de crecimiento poco significativo, la economia comenz6 a responder en 1997, a pesar de una serie de impactos climaticos y econ6micos.3 El PIB real aument6 de 2.9 por ciento en 1994 a 4.7 por ciento en 1997. El desempleo cay6 por primera vez en aiios, descendiendo del 14 por ciento en 1994 a1 13.2 por ciento en 1997 (usando la definici6n national). Lo que es aun mas importante en el largo plazo, desde la introducci6n de las modestas per0 importantes reformas al C6digo de Trabajo en 1995,el empleo aparentemente se ha hecho mas sensible a 10scambios en el crecimiento.4 'Especialmenteelfen6menoclimhticoElNifio,unabajaenlasoperacionesdelCanal(debidoalamenorirnportaci6n cerealesporpartede de China)y una decreciente demanda del Ministerio de Defensa de 10sEE.UU.. 'Gonzhlez(1998). Recuadro 4.3 -Logros claves del programa de reformas econbmicas Liberalizaci6n del regimen comercial. Rebaja arancelaria a muchos bienes, transformacibn de aranceles especificos en tasas ad valorem, eliminacibn de barreras no-arancelarias a las importaciones, eliminaci6n de controles de precios. Transformaci6n de uno de 10s regimenes comerciales con mls distorsiones en Amtrica Latina y el Caribe en uno de 10s m h abiertos. Promocion de la competencia interna. Se aprob6 la Ley sobre Cornpetencia, la cual elimin6 controles de precios que aun quedaban y establecib un marco antimonopolio y de proteccibn al consumidor Reforma a1 Cbdigo de Trabajo. Modestas reformas al Cbdigo de Trabajo, entre ellas: (i) restricci6n de la intervenci6n del gobierno en las relaciones empleador-empleado; (ii) mls flexibilidad para 10s empleadores para reubicar a 10s empleados dentro de las empresas; y (iii) flexibilizacidn de la conversibn automhtica del empleo a un estado permanente desputs del periodo de prueba de tres meses. Reforma y privatizacibn de las empresas pGblicas. (i) Privatizacibn del instituto estatal de telecomunicaciones (INTEL); (ii) reforma de 10s principios de fijacion de precios y aprobacion de la ley para autorizar la generacidn privada de electricidad; (iii) privatizacion de las funciones de entrega de servicios de la autoridad portuaria nacional (APN); (iv) apertura de las actividades dominadas tradicionalmente por el sector public0 en el Area de las finanzas, construccibn, operaci6n y mantenimiento de las principales carreteras. Unificaci6n de 10s incentivos fiscales en el sector manufacturero. Aprobacibn de la Ley 2811995 "Ley de Universalizacidn de 10s Incentives Tributarios a la Produccidn", a fin de equiparar 10s incentivos fiscales para todas las empresas manufactureras, independientemente de su tamailo. Fuentes: Republicade Panaml: DesarroNoSocial con Eficiencia Econdmica 1997-1999,Resoluci6n No 222 del Consejo de Gabinete del 19dt septiembre de 1997;Banco Mundial (1998): Prtstamo para la Refonna Econ6mica (PRE), Infonne sobre el Ttrmino de la Implementaci6n. CONSOLIDACIONLAS REFORMAS ECONOMICAS DE 4.1 1. Si bien se ha avanzado en la reduccion de algunas distorsiones y disparidades en oportunidades econdmicas, aun queda por implementar una importante agenda de reformas econdmicas para que Panama logre mantener el crecimiento y reducir el de~em~leo.5Con una oportuna implementacidn de estas reformas, se estima que el crecimiento real del PIB ascienda de cuatro por ciento en 1998 a cinco por ciento alrededor del 2001.6 Suponiendo una distribucidn constante del consumo, estas tasas de crecimiento esperadas podrian reducir la pobreza en hasta 3.3 puntos porcentuales alrededor del 2001 (de 37.3 por ciento en 1997 a 34.0 por ciento en 2001). Se proyecta que la extrema pobreza, que muestra una tendencia a ser mas estable, descienda en 2.0 puntos porcentuales en el mismo periodo (de 18.8 por ciento a 16.8por ciento). 4.12. Ademas de fomentar el crecimiento, lo que es critic0 para disminuir la pobreza, otras cuatro areas tambien tienen el potencial de atenuar las disparidades en 10s activos claves y las oportunidades economicas y son cruciales para reducir la pobreza y la desigualdad: Profundizar las reformas a1 Codigo de Trabajo y la legislacidn complementaria para facilitar las restricciones a1 despido y reducir el costo relativo del trabajo. Dichas distorsiones siguen perjudicando a 10s pobres a1 fomentar el desempleo, el subempleo y la informalidad. Reformas adicionales que reduzcan dichas distorsiones permitirian que 10s pobres usen su activo mas abundante de manera mas flexible. Ampliar el regimen de propiedad de la tierra a traves de la modernization de 10s servicios de administracidn de tierras, y el lanzamiento de un programa nacional masivo de entrega de titulos de propiedad, centrado principalmente en las regiones periurbanas y rurales. Este programa deberia llenar 10s vacios en 10s titulos de propiedad que actualmente impiden que 10s pobres puedan acceder a1 credit0 y comprar o vender propiedades. Esto tambidn tendria un probable impact0 sobre la desigualdad, ya que las disparidades en 10s activos inmobiliarios con titulo explican una parte significativa de la falta de igualdad en Panama (ver Capitulo 3). Seguir adelante con las reformas comerciales. Si bien 10s aranceles han disminuido sustancialmente, 'Segun se analiz6en detalle en la Estrategiade Asistenciaal Pals para Panam4 Banco Mundial (29de octubre de 1998). En la Estrategiade Asistencia al Pals para PanamBse encuentranm6.sdetalles sobre la refonna del caso base y las proyeccionesde crecimiento. 34 aun se necesitan mas rebajas (especialmente en el caso del arroz y la leche). Simulaciones que han utilizado la informaci6n de la ENV sugieren que rebajas arancelarias adicionales verdaderamente reducirian la pobreza y la desigualdad (Recuadro 4.2). Aunque algunos productores perderian en terminos netos debido a 10s menores precios (aun considerando sus ganancias como consumidores), estos perdedores netos representan una parte infima de la poblaci6n y la mayoria no son pobres. Reducir las distorsiones en el transporte colectivo y de carga. El Gobierno deberia activamente buscar reformas para disminuir las distorsiones en la prestaci6n del transporte colectivo, el que es utilizado en gran medida por 10s pobres urbanos. La eliminacibn de barreras a la competencia en el transporte de carga tambien reduciria el costo de vida en general. Capitulo 5 -Pobreza y gasto social 5.1. Las disparidadesen el capital humanoderivan de la falta de focalizacibnde la politica social y de 10s recursos publicos. A pesar del alto gasto publico en 10s sectores sociales, la falta de eficiencia y de equidad han impedido mejores Figura 5.1 resultados para 10spobres (Figura 5.I).' Aun cuando el Gobiernoha tratado de compensar algunos de Gasto publicoen el sector soclal en Panamh, 1997 estos sesgos en contra de 10s 60% pobres desarrollando una serie de 50% - 46% % del gasto social: programas de asistencia social, el 40% - impact0 de estos programas 29% 30% - - 30% 26% - podria mejorarse con una 27% - focalizaci6n sistematica y el 9% mejoramiento en la forma de 5% entrega de 10s programas. Dado n 10s claros nexos existentes entre "B las disparidades en el capital o$\efJO "'"be humano por un lado y la pobreza, %40 &A% desigualdad y desnutrici6n por el '"1'" otro (segun se determin6 en 10s Capitulos 2 y 3), el presente capitulo se centra en la critica necesidad de reasignar el gasto publico destinado a 10ssectores socialeshacia areas que beneficien a 10spobres. FALTADE EQUIDAD Y DE EFICIENCIA EN LA ENTREGA DE EDUCACION PUBLICA 5.2. En Panama se asigna cerca de un seis por ciento del PIB a1 gasto public0 en educacihn, lo que lo ubica entre 10s paises con un mayor gasto en educaci6n de AmCrica ~atina.*Es mb, la educaci6n ha absorbido una creciente proporci6n de 10s recursos, aumentando del 4.7 por ciento del PIB en 1992a1 5.6 por ciento en 1997y del nueve por ciento del gasto publico en 1992 a1 doce por ciento en 1997 (Cuadro 5.1). Los datos de la ENV revelan que el gasto de 10s hogares en educaci6n representa aproximadamente un tres por ciento del PTB, lo que arroja un total de nueve por ciento del PIB (gasto publico y privado) asignadoa la educaci6n en 1997. 5.3. Si bien el nivel total del gasto publico en educaci6n parece ser adecuado,su distribuci6n no es equitativa. En efecto, las disparidades en 10s resultados de la educaci6n responden en gran medida a 10ssesgos en el gasto publico: a En general, el gasto publico en educacion es regresivo y 10s no pobres se benefician mas en tCrminos absolutos. Mientras que 10s pobres representan el 43 por ciento de la poblaci6n en edad escolar entre 5 y 24 aiios, s61o reciben el 28 por ciento del gasto publico total en educacion (Figura ' ~ mayor parte (93 por ciento) del gasto publico en Trabajo y Bienestar Social es absorbida por el Fondo de lnvalidez, Vejez y Muerte de la Caja a de Seguro Social (CSS). El resto se destina a1 empleo y capacitaci6n, relaciones empleado-empleador, beneficios de licencia mtdica y matemidad, un fondo de la CSS para riesgos profesionales, bienestar y asistencia social, y administracibn y reglamentaci6n. La mayor parte (83 por ciento) del gasto en vivienda se destina a inversiones en vivienda publica canalizadas a Waves del Ministerio de Vivienda (MIVI), la CSS y el Banco Hipotecario Nacional (BHN). Los Programas de Inversibn Social incluyen el gasto efectuado por el Ministerio de la Presidencia en el Fondo de Emergencia Social (FES) y 10s programas apoyados por la Oficina de la Primera Dama, ademh del Programa de Inversi6n Local (PROINLO) del MIPPEIMEF. 'Otros paises con un alto gasto son: Mtxico (5.8%), Venezuela (5.1Y0)y Costa Rica (4.7%). Al igual que Panamh, estos paises no sblo asignan una alta proporcibn de su PIB al gasto publico en educacibn, si no que dicho gasto es elevado sobre una base per capita en funcibn de la paridad de poder adquisitivo (PPA) absoluta La proporci6n promedio del PIB asignada al gasto p~iblicoen educaci6n en 10s paises desarrollados es de aproximadamente 5.3 por ciento. Fuentes: Base de datos de estadisticas del Banco Mundial y UNICEF; lnformes del Desarrollo Mundial del Banco Mundial; MIPPE y MMEDUC. 5.2). Sin embargo, estos subsidios son m b importantes para 10s pobres en tCrminos relativos, representando el 35 por ciento de su consumo per capita total y promedio, a diferencia del once por ciento para 10s no pobres. El gasto publico en educacibn preescolar y secundaria es regresivo en tCrminos absolutos (Figura 5.2). En tCrminos relativos, 10s subsidios son mas importantes para 10s pobres que para 10s no pobres en estos niveles (en funci6n del consumo promedio total y per capita, que es relativamente mas bajo entre 10s pobres). Los subsidios a la educacibn superior son extremadamente regresivos, tanto en tCrminos absolutos como relativos. El 94 por ciento del gasto pbblico en educaci6n superior beneficia casi exclusivamente a 10s no pobres. Mas del cuarenta por ciento de 10s subsidios en educacion superior publica devengan en favor del quintil mas alto de la poblaci6n. Es mas, el gasto pbblico en educaci6n superior es regresivo en tkrminos relativos, representando mas del cinco por ciento del consumo total promedio y per capita de 10s no pobres, a diferencia de s610 un tres por ciento de 10s pobres (a pesar de 10s niveles relativamente mas bajos de consumo total entre 10s pobres). Por consiguiente, con una menor tasa de recuperation de costos en este nivel: 10s elevados subsidios gubernamentales a la educaci6n superior de hecho benefician a 10s niveles mas altos de la sociedad panameiia. Cuadro5.1 -Gasto publicoen educaci6n 1992 1993 1994 1995 1996 1997 (P) Gasto total en educaci6n (B.1000) (a) 313,668 338,143 364,377 373,022 431,859 490,355 %en gasto corriente 95% 87% 92% 91% 91% n.d. %en inversi6n 5% 13% 8% 9% 9% n.d. Gasto total en educaci6n como proporci6n del: PIB 4.7% 5.4% 4.7% 4.7% 5.2% 5.6% Gasto p~iblicototal (b) 9.2% 12.8% 12.0% 11.0% 11.5% 12.2% Gasto pdblico total en sectores sociales (c) 25.1% 26.6% 23.9% 21.6% 23.9% 26.5% Gasto en educaci6n por nivel (% del total) (d) Primaria y preescolar 40% 30% 33% 34% 29% 29% Secundaria 25Y0 37% 30% 29% 34% 33% Superior 29% 27% 29% 30% 29% 30% Otras 6% 7% 7% 7% 7% 8% Subsidies totales por estudiante (B.0 (d) Primaria y preescolar 358 326 342 351 342 374 Secundaria 476 831 641 604 805 872 Superior 1,623 1,676 1,722 1,683 1,747 2,142 Fuentes:MIPPEIMEF:Direccibn de Presupuestode la Nacibn; MINEDUC;ContraloriaGeneral de la Republics. Las cifras para 1997son preliminares. a\: La informacibn sobre gastos en educacibn excluye el gasto en inversionesen educacibn realizadas por el FES y PROMLO (programas de inversibn local basados en la demanda), como asimisrnoel Programa de Almuerzos Escolaresfinanciadopor el FES,B\: Como proporci6n del Gasto no Financier0del Sector Pliblico._c\:Incluye el gasto publico en Educacibn, Salud,Trabajo y SeguridadSocial,ademb de Vivienda.Excluye el gasto del FES, 10sprogramas del Despacho de la PrirneraDam4 PROINLO y 10s"Proyectos de DesarrolloSocial" (Partidas Circuitales),de 10scualesalgunos o su totalidad podrfan ser consideradoscorno gasto"social". d\ lnciuye el gasto administrativo. Los subsidios s61o son progresivos en el nivel primario, tanto en tCrminos absolutos como relativos. Mientras que 10s pobres representan el 49 por ciento de 10s niiios en edad de educaci6n primaria, reciben el 56 por ciento del gasto publico en educaci6n en este nivel. En tCrminos relativos, 10s subsidios para la educaci6n primaria son diez veces mas importantes para 10s pobres, representando un 18 por ciento del consumo per capita de 10s pobres, a diferencia de s610 el 1.6 por ciento en el caso de 10s no pobres. La falta de equidad en el gasto publico en educacibn tambiCn es evidente a nivel geogrifico, con sesgos a favor de las areas urbanas y en desmedrode las Areas rurales indigenas y no indigenas. Mientras que 10s residentes indigenas (quienes son casi todos pobres) representan el diez por ciento de la poblaci6n en edad escolar (5 a 24 aiios), s61o reciben el cinco por ciento del gasto publico total en educaci6n (Figura 5.3). Los residentes rurales tambikn reciben una cantidad La recuperacibn de costos rnb baja se da en la educacibn superior: 10s subsidios representan el 84 por ciento del costo total de la educacibn superiorpublica,en comparacibn con el 78 por ciento para la educacibn primaria y secundaria. desproporcionadarnente baja de 10s subsidios educacionales,a pesar de que la mayoria de 10s pobres esth concentradosen el campo. En contraste, mientras que casi la mitad de la poblaci6n entre 5 y 24 aiios vive en hreas urbanas, 10s residentesde las ciudadesreciben dos terceras partes del gasto publico en educaci6n. A1 igual que 10s sesgos en contra de 10s pobres, la falta de equidad geogrifica en el gasto publico se manifiesta en 10sniveles de educaci6n preescolar, secundariay superior. 5.4. A pesar de estos patrones,la proporcion del gasto total asignado a la educaci6n primaria ha disminuido sustancialmente en 10s ultimos aiios. La proporci6n asignada a la educaci6n primaria4 actualmente es igual a la otorgada a la educaci6n superior, la que beneficia casi exclusivamente a 10s no pobres (Cuadro 5.1). Figura 5.2 dQui6n se beneficia del gasto publico en educacion? % de subsidioa 10s pobres, no pobres, por nix1(ENV 1997) 100% 94% 90% - 80% 70% 72% - 57% Re prirnaria Rimaria Secund. Superior Total % pob. de 5- Subsidio 24 anos Figura 5.3 Las areas urbanas recibenuna parte muyalta delgasto publicoen educacibn:%de subsidios,por Areas geogrAficasy nivel (8JV 1997) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% hdigena 30% 20% 10% 0% Re prirnaria Rimaria Secundaria Superior Total Subsidio % pob. de 5 24 anos El Gobierno no desagrega sistematicamente las asignaciones de gasto para la educacibn primaria y preescolar. Sin embargo, la infomacibn disponible para 1993 indica que la escuela primaria absorbe el 96 por ciento de la asignacibn a la educacibn primaria y pre-primaria. Fuente: Informe No. 13701-PANdel Banco Mundial "Pammo:Issues in Basic Education",mano de 1995. 38 5.5. Las desigualdadesen el gasto de 10s hogares en educaci6n agudizan la falta de equidad en la distribuci6nde 10s recursos totales destinados a la educaci6n. Los no pobres gastan significativamente m b en educacion que 10s pobres (Figura 5.4). Como se analiza en el Recuadro 2.4 del Capitulo 2, dichas diferencias surgen principalmente del gasto en utiles escolares, libros y derechos informales. Estas desigualdades probablemente aumentan la falta de equidad en la calidad de la educaci6n recibida. Figura 5.4 I I Disparidades en el gasto de lo8 hogares acenttian desigualdades del gasto total en educaci6n (EM11997) I Oh delgasto Oh delgasto del % del gasto % pob. de 5-24 pliblico hogar total aiios 5.6. La falta de eficiencia funcional en la gesti6n de la educacidn tarnbikn ha impedido que mejoren 10s resultados educacionales entre 10s pobres. La deficiente calidad de la educaci6n pliblica tambidn se origina en la falta de eficiencia en la entrega de la educacihn, entre ellas: (i) una toma de decisiones altamente centralizada y la falta de participaci6n de 10s padres y las comunidades; (ii) una inadecuada capacidad de formulaci6n de politicas y de planificaci6n en el Ministerio de Educaci6n; (iii) la ausencia de sistemas de informaci6n, gesti6n y de evaluaci6n estandarizada como instrumentos para la toma de decisiones; y (iv) la falta de relaci6n entre el pago y el rendimiento de 10s maestros y administradores. Si bien esta falta de eficiencia no esta limitada a 10s pobres, la calidad de la educaci6n que por este motivo reciben 10s pobres esta rezagada con respecto a la que reciben 10s no pobres (como se analiz6 mas arriba). 5.7. Aunque el gobierno ha cornenzado a abordar algunas de estas deficiencias, el principal desafio es elirninar 10s actuales sesgos en el gasto publico. En la Estrategia Decenal de Educaci6n (1997-2006) desarrollada por el Gobierno, se delinean cuatro principales objetivos de politicas: (i) equidad de acceso; (ii) mejoras en la calidad; (iii) eficiencia institucional, con enfasis en la descentralizacibn de las decisiones administrativas y educacionales; y (iv) mayor participaci6n de la familia y la comunidad. El desafio clave para llevar a la practica estos principios y para reducir las disparidades en el capital humano es reasignar el gasto publico en educacion, de manera que una mayor parte de dl beneficie a 10s pobres. Es necesario aumentar la recuperation de costos en la educaci6n superior (la que beneficia casi que exclusivamente a 10s no pobres), con el fin de liberar recursos que podrian ser asignados a la educaci6n primaria, una prioridad para ayudar a 10s pobres a salir de la pobreza. FALTADE EQUIDAD Y DE EFICIENCIA EN LA ENTREGA DE SERVICIOS PUBLICOS DE SALUD 5.8. Con una asignaci6n de m b del siete por ciento del PIB y del 15 por ciento de 10s egresos fiscales a1 sector salud durante 1996, Panama se ubica entre 10s paises que mas gastan en salud en America ~atina.'Es mas, la salud ha ido absorbiendouna creciente proporcidn de recursos, aumentando del seis por ciento del PIB y el doce por ciento de 10s egresos fiscales en 1992hasta 10s porcentajes recien seiialados. A pesar de esta gran inversidn, 10s resultados y 10s indicadores de salud son miis bajos de lo esperado, especialmente entre 10s pobres y 10s indigenas (ver Capitulo 2). La falta de equidad en el gasto publico y la ineficienciaen el sector explican en gran medida esta aparente paradoja. Cuadro5.2-Gasto p6blico en salud 1992 1993 1994 1995 1996 Gasto total en salud (B.1000) 406,709 442,724 475,859 547,090 584,s10 %en gasto corriente 91% 89% 88% 81% 79% %en inversi6n 9% 11% 12% 19% 21% Gasto total en salud como proporci6n del: PIB 6.1% 6.1% 6.2% 6.9% 7.1% Gasto pljblico total 1 1.9% 14.6% 15.7% 16.1% 15.6% Gasto p6blico total en sectores sociales 32.5% 30.3% 31.2% 31.7% 32.3% Gasto en salud por tipo (% del total) Salud matemo-infantil 28% 28% 28% 26% 25% Salud de adultos 34% 34% 32% 30% 29% Salud ambiental 16% 15% 17% 13% 12% Construcci6n de Centros de Salud 6% 8% 8% 17% 20% Administracibn y reglamentaci6n 16% 15% 16% 15% 14% Gasto en salud por organism0 (% del total) Ministerio de Salud (MINSA) 33% 36% 31% 29% 30% Caja de Seguro Social (CSS) 51% 50% 53% 59% 59% Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN) 3% 3% 3% 3% 3% Direcci6n Metropolitans de Aseo (DIMA) 13% 11% 13% 10% 9% Fuente: MIPPE/MEF: Direcci6n de Presupuestode laNaci6n. 5.9. Si bien el nivel total de 10s recursos publicos asignados a la atenci6n de salud parece ser adecuado, las disparidadesen 10s resultados de salud derivan de 10s sesgos en el gasto publico. La informaci6n detallada de la ENV sobre patrones de uso, estado de pobreza y ubicacidn geogrdfica respaldan las siguientes conclusiones(ver Anexo 17)P Los quintiles mas pobresy mL ricos son 10s que menos se benefician del gasto publico en salud. En el caso de la poblacidn del quintil superior, se debe a que reciben atencidn de salud del sector privado. Sin embargo, en el caso de 10s mbs pobres, este sesgo apunta a bajos niveles de uso de la atencidn de salud en general, independientementedel tip0 de atencidn. El gasto de salud en atenci6n curativa es regresivo, mientras que el gasto relacionado a la atenci6n de la maternidad es progresivo. Sin embargo, la falta de informacidn institutional sobre 10s costos de 10s diferentes tipos de atencidn de salud impide evaluar la incidencia global del gasto public0 en salud. Los no pobres y 10s que viven en las areas urbanas usan mas la atenci6n hospitalaria; por consiguiente, es probable que el gasto en atenci6n hospitalaria sea regresivo. Los grupos m b pobres tienden a utilizar rnbs 10scentros, subcentrosy puestos de salud y por consiguiente es probable que el gasto en estos liltimos servicios sea progresivo. 'Otros palses con un alto gasto son Argentina (10.6 por ciento del PIB), Costa Rica (8.5 por ciento) y Colombia (7.4 por ciento). Fuente: Govindarajet. at. (marzo de 1995). Un completo analisis de la incidenciadel gasto publico en salud no ha sido posible debido a la falta de infomaci6n en lo que respecta al valor de 10s servicios del cuidado de la salud y la parte de este valor que es cubierta mediante subsidio gubernamental (versus la parte cubierta por el pago de 10s hogares). Los patrones de uso reflejan,en gran parte, la incidenciaen el uso de 10sservicios ptiblicos. Ver detalle en Anexo 17. 5.10. La falta de eficiencia en el sector salud tambiCn ha impedido que se logren mejores resultados de salud entre 10s pobres. Esta falta de eficiencia surgeen gran medida de la existenciade un sistema de salud fragmentado, que consta de tres actores principales: el Ministerio de Salud (MINSA), la Caja de Seguro Social (CSS) y el sector privado. La falta de integraci6nen el financiamientoy la entrega de 10s serviciosde salud entre estos tres actores promueve la duplicacibny subutilizaci6nde 10sservicios, impide las economias de escala y crea aumentos innecesarios en el costo de 10s servicios. Ademas, el MINSA tiene una inadecuada capacidad de formulaci6n de politics, financiamiento y regulaci6n7una infraestructura deteriorada y sistemas de gestibn e infomaci6n obsoletos. TambiCn existe una dependencia excesiva de 10s medicos en aquellos casos en que las enfermeras podrian proporcionar 10s servicios a un costo mas bajo. La toma de decisiones y la gesti6n estan excesivamente centralizadas.En conjunto con 10s altos niveles de burocracia, esto ha promovido una cultura de deficiente gestibn, falta de responsabilidad por 10s resultados y el rendimiento e incapacidad de respuesta oportuna ante las necesidades locales. No hay un vinculo entre las transferencias de pagos a 10s proveedores y su rendimiento, lo que poco incentiva a mejorar la eficiencia y efectividad. Ademas, 10s sistemas de prestacibn y referencia en 10s servicios de salud estan desorganizados y no cuentan con reglamentos e incentivos financieros adecuados para manejar la demanda por servicios. Si bien estos problemas no se limitan a 10s pobres, son 10s pobres quienes sufi-en 10s resultados en timinos de un menor acceso a serviciosde calidad y peores resultados en su salud. 5.11. Si bien el Gobierno esta adoptando una serie de medidas para mejorar la eficiencia del sectorsalud, tambiCn deberia corregir 10s sesgosen el gasto publico.El MINSA y la CSS han iniciado un programa de reformas del sector salud, cuya fase piloto se realizara en la regi6n de San Miguelito. Este programa busca mejorar la eficiencia a travks de (i) una asociaci6n estratCgica entre las dos instituciones; (ii) la separaci6n del financiamiento y la prestaci6n de servicios; (iii) el aumento de la participaci6n del sector privado en la prestacion de servicios; (iv) el fortalecimiento de las capacidades de formulaci6n de politicas, normativa y de gesti6n del MINSA; (v) la descentralizaci6n de 10s servicios a nivel regional y una mayor autonomia tanto administrativa como financiera de 10s proveedores de servicios; y (vi) una mayor participaci6n de la comunidad en la atencibn de salud y materias relacionadas. Sin embargo, la mayor eficiencia es s61o un aspect0 del problems. El Gobierno tambiCn deberia tratar de mejorar la equidad en el acceso a 10s servicios de salud a travCs de: (i) una mejor focalizaci6n del gasto pcblico con la ayuda del mapa de la pobreza elaborado por el MIPPEMEF y (ii) una mayor cobertura de las intervenciones de salud primarias costo-efectivas en las zonas rurales, indigenas y urbanas pobres. Una cuidadosa revision del gasto publico en 10s serviciosde salud, en conjunto con la informaci6n proveniente de la ENV, facilitaria la identificaci6n de las medidas especificas necesarias para llevar a cab0 esta reasignaci6n. PROTECCIONLOS POBRES: INTERVENCIONESDE NUTRICION Y ASISTENCIA SOCIAL DE 5.12. Para compensar algunos de 10s sesgos en contra de 10s pobres, el Gobierno ha movilizado importantes recursos para programas de asistenciasocial.Actualmente se asigna aproximadamenteel uno por ciento del PIB a estos programas, la mayor parte de 10s cuales se iniciaron a comienzos de la dCcada de 10snoventa (ver Recuadro 5.1). 5.13. Estos programas abordan directamente problemas claves de la pobreza y algunos de ellos parecen ser bastante eficaces para llegar a 10s pobres. Si bien Panama no cuenta con una red integral de proteccion social, sus actuales programas de asistencia procuran reducir las principales disparidades, entre ellas: Eliminando barreras Figura 5.5 econ6micas que impiden una mayor matricula escolar de Qul6n re beneflcla d e 10sprogramas d e allmentaclbn 10s pobres. Los programas escolar? educacionales compensatorios Proporcidn de beneficios comparados con proporcidn en la poblacidn por grupo de pobreza (ENV 1997) de Panama (varios esquemas de alimentacion escolar y un nuevo programa de transferencia de fondos en .Total Pobres efectivo) procuran eliminar las barreras economicas a la educacion entregando la % beneficio % beneficio % de pob. de asistencia necesaria para merienda almuerzo 3-11 afios generar incentives que Nota: Total oobres incluve oobres extrernos I redunden en una mayor matricula y asistencia y un mejor desempeiio. Si bien reciCn se estA realizando una evaluaci6n del impacto educacional de estos programas, existe evidencia de que algunos son bastante eficaces en llegar a 10s pobres.7En especial, 10s datos de la ENV indican que el Programa de Almuerzos Escolares del FES estd muy bien focalizado, llegando mayormente a nifios pobres y extremadamente pobres (Figura 5.5). Respondiendo a las solicitudes de la comunidad en tCrminos de infraestructura bhsica y social. Las disparidadesen el acceso a 10s servicios bisicos esthn intimamente ligadas a la pobreza, falta de equidad y desnutricibn. En este momento, el gobierno esth aplicando una serie de programas de inversion local basados en la demanda (incluidos el FES y el PROINLO), que buscan responder a las necesidades de la comunidad y cubrir el dCficit en la entrega de serviciosbasicos. Respondiendo a las necesidades especificas de grupos vulnerables. A travCs de una serie de programas de menor envergadura, el Gobierno tambiCn proporciona asistencia especialmente disefiada para grupos vulnerablesespecificos. En Cstos se incluye asistenciade vivienda para familias de bajos ingresos y programas sociales ejecutados por las ONG para niiios en la calle, ancianos pobres, mujeres y jovenes pobres y afro-panamefios. El MINSA tambien ejecuta un programa de alimentaci6n complementariay de micronutrientes para 10s niiios y madres desnutridos,el cual parece estar muy bien focalizado? 'En este momento, el FES y el Banco Mundial esth diseflando una evaluaci6n del impacto de 10s programas de alimentaci6n escolar sobre la asistencia y el desempeflo. a Los niflos pobres reciben mbs de tres cuartas partes de las raciones alimenticias del MINSA (mientras que la cuarta parte restante llega a quienes no lo son). Sin embargo, la cobertura del programa es restringida, llegando al 14% de 10s niflos indlgenas y al 8% de todos 10s niflos pobres (a diferenciade un 3% de 10sniflos no pobres). Ver Anexo 17. Reeuadro 5.1 INVENTARIO DE LOS PRINClPALES PROGRAMAS DE ASISTENCIA - SOCIAL DEL GOBIERNO Programa iFocalizaci6n explicita hacia 10s Aspectos claves para mejorar su pobres? eficacia contra la pobreza PROGRAMAS EDUCACIONALES COMPENSATORIOS Programa de alimentaci6n escolar del MINEDUC X~inguno.Explicitamente + Focalizacion Merienda temprano en la mafiana (leche con galletas universal por ley (a todos 10s + Mejorar eficiencia en la enriquecidas o crema enriquecida en base a cereales). escolares de escuelas primarias entrega a zonas remotas Costo anual promedio por estudiante: B.123; para la publicas). + Mejorar costo-eficiencia leche: B.135; para las galletas: B.19; para la crema: B.112. reemplazando la leche por crema o galletas enriquecidas. -Nuevo programa de almuerzos escolares del X ~ i n ~ u n o . + Focalization MINEDUC + Evitar superposiciones con Para nirfos en programas dejomada extendida. programa del FES Programa nuevo. Programa de alimentacibn escolar del FES Focalizado de acuerdo con + Expansi6n focalizada Alrnuerzo (arroz, frijoles y aceite). Implementado con criterios de nutrition y el rnapa + Reducir ineficiencia en la participacion de la comunidad. Costo anual prornedio por de pobreza. entrega a zonas de dificil estudiante: B.121. acceso o remotas Programa de transferencia escolar de fondos (Un Se focalizarh segun el nuevo + Focalizaci6n Balboa al dia) mapa de pobreza y 10s indices de + Adrninistracion y Nuevo programa para transferir BI1 por estudiante, por matricula/deserci6n supewision eficientes. cada dia de asistencia (cuya fase piloto se esth realizando en Bani). OTROS PROGRAMAS DE NUTRICION Y ALIMENTACION Programa de alimentaci6n complementaria del Focalizado con la ayuda de + Evaluar irnpacto en 10s MINSA indicadores antropornttricos de pobres y eficiencia en la Raciones alimenticias mensuales acornpanadas de desnutricion y del riesgo aplicaci6n; ampliar el suplementos de micronutrientes a travts del sistema de nutritional, el programa se auto- programa. salud para 10s nifios desnutridos de menos de 5 anos y focaliza por si mismo debido al para mujeres ernbarazadas y lactantes de bajo peso. sabor insipid0 de la comida. Claros criterios de elegibilidad y salida (seleccibn antropornktrica). Otras intervenciones nutricionales La rnayoria focalizadas segun 4 Evaluar irnpacto y (MINSA/PATRONATO DE NUTRICION) la necesidad (por ejemplo, eficiencia en la aplicacion Suplementos de micronutrientes en zonas con deficiencias en micronutrientes) deficiencias, intewenciones de desparasitaci611,huertos escolares, etc. PROGRAMA DE ASISTENCIA PARA LA VIVIENDA Programa MIVI -PARVIS Focalizado hacia familias con + Evaluar su capacidad de Subsidies para reparaciones de vivienda de hasta Bl1,500 ingresos de menos de Bl300 al llegar a 10s m h pobres. para familias de bajos ingresos. Los beneficiaries no mes (encuesta sobre medios 4 Se necesita evaluaci6n; las pueden haber sido beneficiados con otro tipo de econdmicos), dhndose prioridad a preguntas deben incluirse asistencia para la vivienda ni ser propietarios de terreno 10s que ganan menos de Bl250 al en la ENV 2000 por mas de tres aflos. Tambitn proporciona mes. infraestructura basica (agua, sewicios sanitarios, letrinas) y sewicios de legalizacidn de propiedad para 10s -participantes. PROGRAMAS DE ASISTENCIA A GRUPOS ESPECIALES Programas del FES para grupos vulnerables Diversos criterios: 4 Verificar focalization, en Programas nuevos. programas ejecutados por ONG y Focalization geogrifica, &to- especial en 10s programas financiados por el FES para grupos vulnerables focalizaci6n para 10s niflos en la para mujeres yj6venes. especiales, entre ellos: nifios en la calle, ancianos pobres, calle; ancianos que no tienen + Se necesitan evaluaciones mujeres y jovenes pobres, afro-panameflos e indigenas. cobertura de la CSS ni de otros del impact0 de 10s programas de protecci6n social, programas. - etc. PROGRAMAS LOCALES DE INVERSION SOCIAL Programas de infraestructura y credit0 del FES "X ~ u c h ade las inversiones s + Diseflar criterios de Proyectos de inversi6n en infraestructura social y del FES, per0 no todas, se focalizacion con el nuevo econ6mica basados en la demanda y un nuevo programa focalizan con la ayuda de mapa de pobreza. para respaldar a microernpresas. Tambitn financia una criterios de pobreza geografica. + Aumentar proporci6n del serie de programas de desarrollo regional (por ej., el gasto del FES sujeto a programa FIDA-Ngobe). criterios de focalizacidn. MIPPEMEF -PROINLO XNinguna. Explicitamente + Focalizaci6n lnversiones cornunitarias basadas en la demanda. universal, con cantidades iguales + Evitar yuxtaposici6n . para cada corregimiento. hncional con el FES 5.14. Sin embargo, una serie de deficiencias reduce la eficacia de estas transferencias, entre ellas: Falta de focalizacion. Algunos de 10s programas de asistencia de mayor extensi6n de Panama, especialmente el programa de meriendas escolares del MINEDUC (ver Figura 5.53 y el programa de inversion local del MIPPEMEF (PROINLO) son explicitamente universales. Otros como el FES estan solo parcialmente focalizados hacia 10s pobres!O El significativo monto de recursos destinados a estos programas tendria un impact0 mucho mayor en la reduction de la pobreza si Cstos se concentraran en 10s pobres. Falta de eficiencia en la entrega de programas. La ineficiencia en la entrega de las transferencias tambien reduce su costo-efectividad. Por ejemplo, el programa de meriendas escolares del MINEDUC incluye alimentos innecesariamente caros, en especial la leche (respaldada por grupos de presibn de la industria del procesamiento y envasado de la leche)." La eliminaci6n de la leche del programa aumentaria la relacibn costo-eficacia (usando en su reemplazo crema en base a cereales o galletas enriquecidas, ambas de menor costo). Tanto el programa de meriendas del MINEDUC como el programa de almuerzos del FES tambiCn adolecen de ineficiencias en la entrega fisica de 10s alimentos en las zonas de dificil acceso (Ver Recuadrcs 5.2). La descentralizaci6n del abastecimiento de alimentos en dichas zonas solucionaria esto ultimo. Posible duplicacibn de funciones. La eficacia de 10s diversos programas de inversibn social podria verse disminuida por la posible duplicacibn de funciones (entre el FES y PROINLO y posiblemente con 10s ministerios del ramo). Recuadro 5.2 -Descentralizacidn de 10s programas de alimentacibn escolar en Areas remotas: El potencial de las subvenciones globales Tanto el Programa de Meriendas del MINEDUC como el Programa de Almuerzos del FES adolecen de ineficiencia en la entrega fisica~de10salirnentos en las zonas de dificil acceso: La entrega gubernamental es costosa. En algunos casos, 10s alimentos han debido ser entregados por helic6ptero (iA un costo de B/800 por hora de helic6ptero!), caballos o embarcaciones. El retiro por parte de la comunidad resulta costoso e ineficaz. Una de las opciones que se han probado implica solicitarle a las comunidades que retiren ellas rnismas 10s alimentos en puntos de entrega satelites (se rnantiene el costo, pero es asurnido por las cornunidades). Sin embargo, esto no ha sido efectivo y hay nurnerosos informes de alirnentos que se han desperdiciado. Antes del cornienzo del pr6ximo ail0 escolar, seria necesario diseAar rnecanismos mfis costo-efectivos para transferir recursos a estas comunidades (que tienen un alto indice de pobreza y desnutrici6n) en el marco de ambos programas. Entre las opciones se sugiere: Las subvenciones globales. Una alternativa prometedora seria descentralizar las compras de alimentos, dejhdolas en manos de las rnisrnas comunidades. El Gobiemo podria transferir fondos directamente a las comunidades a travts de subvenciones globales, y tstas entonces comprarian 10s alimentos a nivel local (de acuerdo con criterios nutricionales indicados previamente y acorde con 10s viveres existentes localrnente). Un analisis de costo-beneficio indica que, con una supervisi6n y mecanismos de rendici6n de cuenta adecuados, Csta seria la opci6n mAs eficaz en funcibn de 10s costos. 'Laleypanamenaexigequeelprogramademeriendas(lecheygalletasenriquecidas)delMINEDUCseamplleparaquellegueatodos10sniflos. De hecho, se orienta levemente por sl solo hacia 10s pobres, porque 10sniRos con mk recursos econ6micos asisten voluntariamente a escuelas privadas en lugar de publicas (y las meriendasno se entregan en las escuelcrsprivadas). " Si bien a algunas inversionesejecutadas por el FES (especialmente en las financiadas por donantestales como el Banco Mundial y el BID) se aplican criterios de focalizaci6n,el resto del gasto en inversionesdel FES no se focalizasegun 10scriteriosde pobreza. " En t6minos del costo por mil calorlas transferidas, la leche tiene un costo 1,6 veces superior a de las galletasenriquecidasy 2,4 veces superior al de la crema enriquecida.Ademh, la habitual prevalencia de alergias a la leche (especialmente entre 10sindlgenas)resta atractivo al uso de la leche. Capitulo 6 - Principios, prioridades y acciones para disminuir la pobreza AGENDASOCIAL Y ESTRATEGIA PARA REDUCIR LA POBREZA: PRINCIPIOS FUNDAMENTALES 6.1. Reducir la pobreza es la prioridad mas importante para el nuevo Gobierno, como enfatiza la Agenda social.' En esta Agenda Social se definen amplios principios estratkgicos para reducir la pobreza, buscando fortalecer 10s activos clave de 10s pobres y tomando en cuenta las diferencias geograficas en relaci6n con la pobreza y sus prioridades (vea el Recuadro 6.1). Entre 10s principios fundamentales de esta estrategia se incluyen 10s siguientes: Mayor eficiencia en el gasto social para mejorar el impacto de la inversi6n en el capital humano; Orientaci6n de 10s recursos hacia 10s pobres para aumentar la probabilidad de lograr un impacto sobre la pobreza; Descentralizacibn y "desburocratizaci6n" de 10s servicios para lograr una mayor eficiencia y calidad de las intervenciones; Mayor participation comunitaria para mejorar la efectividad; y Monitoreo de la situacion de pobreza y de la ejecuci6n de las medidas tendientes a reducirla. Recuadro 6.1 -Prioridadesde las comunidades por hrea geografica Areas rurales Areas indigenas Areas urbanas Transporte, caminos Educacibn Seguridad, crimen Electricidad, telkfonos Agua potable Transporte, caminos Agua potable Alcohol, drogas Empleo, trabajo Atenci6n de salud Transporte, caminos Saneamiento Empleo, trabajo Atencibn de salud Agua potable Educacibn Vivienda Centros sociales y comunitarios Vivienda Seguridad, crimen Vivienda, titulos de dominio Centros sociales y comunitarios Empleoltrabajo Alcohol, drogas Seguridad, crimen Saneamiento Atencion de salud Tierra, titulos de propiedad Electricidad, telkfonos Pandillas y problemas de lajuventud Saneamiento Centros sociales y comunitarios Iluminacibn, telkfonos Alcohol, drogas Recoleccibn de basuras Educacion Fuente: Cuestionario sobre la comunidad de la ENV de Panamti, 1997;prioridades de las cornunidadesordenadas por orden de fiecuencia. PRIORIDADES PARA CONVERTIR ESTOS PRINCIPIOS EN ACCION 6.2. Ademas de mantener y profundizar el programa de reformas econ6micas como un vehiculo para impulsar el crecimiento, se requiere de varias medidas prioritarias para convertir estos principios en resultados, entre las que se incluyen: (i) fijar prioridades entre 10s grupos de pobreza; (ii) reasignar el gasto pGblico como la medida de maxima prioridad; (iii) descentralizar y promover la participaci6n para lograr eficacia en la prestaci6n de 10s servicios; (iv) implementar reformas especificas de politica para disminuir las disparidades de activos; (v) usar y desarrollar explicitamente mecanismos defocalizaci6n; y (vi) asignar recursos para monitorear la situacion de la pobreza y medidas para reducirla. Fijacion de prioridades entre 10s grupos clave de pobres y vulnerables 6.3. El Gobierno deberia establecer prioridades entre 10s grupos de pobreza de acuerdo a la incidencia, profundidad y severidad de la pobreza (Recuadro 6.2). La primera prioridad deberia ser 10s pobres rurales, 10s indigenas y 10s niiios pobres y desnutridos. La segunda prioridad deberia ser la pobreza Agenda Social, 5 voltimenes, agosto 1999 urbana. Finalmente, la tercera prioridad deberia ser 10s programas orientados hacia 10s ancianos pobres, niiios trabajadores, trabajadores pobres del sector informal y 10s pobres sin empleo. Recuadro 6.2 -Grupos de pobreza prioritarios (0.. = prioridad alta;0. prioridad media; =prioridad de acuerdoa la envergadura y = gravedadde la pobreza) ... GRUPOS CEOGRAFICOS: PRIORIDAD Los pobres en las 4reas rurales. Una alta proporcion de la poblacion rural es pobre. El nuevo Mapa de Pobreza (ver mhs abajo) ayudaria a identificar 10sdistritos donde hay una alta concentraci6n de pobres rurales. Todos 10s residentes de las Breas indigenas. Una focalization geografica hacia las Areas indigenas seria ... sencilla en tCrminos administrativos: practicamente todos 10s residentes de las ireas indigenas son pobres y la mayoria vive en condiciones de pobreza extrema. Los pobres en las rireas urbanas. En ttrminos de nhmeros absolutos, 10spobres urbanos representan un grupo 0. importante. Una proporci6n significativa de 10s residentes urbanos vive escasamente por encima de la linea de pobreza y se pueden considerar como vulnerables. Sin embargo, la pobreza urbana es menos extrema, grave, o profunda. GRUPOS ETNICOS: PRIORIDAD Los Ngobe-Bugle. En el anklisis se muestra que este grupo indigena, la etnia indigena mhs grande de Panama, 0.0 tiene el indice de pobreza mas alto en el pais. La mayor parte de 10sNgobe-Buglt e s t b concentrados en las ireas indigenas de Chiriqui y Bocas del Toro, lo que permite focalizar 10sprogramas en tCrminos geogrhficos (ver mhs arriba). Sin embargo, suelen vivir en agrupaciones dispersas de 6 a 8 hogares, lo que dificulta la prestaci6n de 10s sewicios. Otros grupos indigenas. Los indices de pobreza tambikn son elevados en otros grupos indigenas, pero 0.0 principalmente para aquellos grupos que viven dentro de las ireas indigenas. GRUPOS DEMOGRAFICOS Y ECONOMICOS: PRIORIDAD Nifios y j6venes pobres. La mitad de 10snirios panameifos dc menos de 18aiIos son pobres. La cuarta parte de 0.0 10s nirlos pobres menores de cinco ailos esth desnutridos. El estado de desarrollo de 10sniifos 10shace extremadamente vulnerables a 10s riesgos que implica vivir en un entorno empobrecido. La juventud es el punto en el ciclo vital cuando se produce el desarrollo fisico, cognitivo y psicosocial m6s acelerado y es mas susceptible a un desarrollo anormal debido a las condiciones de pobreza. La pobreza es especialmente onerosa ... para 10s individuos, la sociedad y las futuras generaciones cuando se produce en estas etapas de la vida. Nifios desnutridos y mujeres embarazadas y en period0 de lactancia. En la Agenda Social tambitn se identifican a estos grupos como prioritarios para efectos de intervenciones. Al existir una fuerte correlaci6n entre pobreza y desnutrici611,estos grupos son detectados en gran medida por otras clasificaciones de grupos de prioridad. Sin embargo, se requieren algunas intemenciones especlficas para ellos (ver Parte 3). - Ancianos pobres. Si bien la proporcion de 10s ancianos pobres es menor (29%),10s cambios demograficos · indican que kstos representarh un grupo importante en el futuro. En la actualidad existen muy pocos programas en Panama para asistir a 10s ancianos pobres que no esth dentro del sistema de seguridad social. 4 Nifios trabajadores pobres, trabajadores del sector informal y desempleados (en especial mujeres y · jbvenes). En la Agenda Social tambiCn se identifican a estos grupos como de prioridad para efectos de intewenciones. Ciertamente, la pobreza esth relacionada con el trabajo de menores, trabajo informal y desempleo (en el caso de las mujeres yjovenes urbanos). Pese a que probablemente ya fueron captados por las anteriores clasificaciones de grupos de prioridad, es posible que tengan necesidades especificas. Medida de mayor prioridad: Reasignar el gasto publico 6.4. La reasignacion del gasto publico es la prioridad numero uno para lograr una accidn efectiva destinada a reducir la pobreza. Dado el alto nivel del gasto social en Panama, es poco probable que se pueda contar con grandes recursos adicionales. Por tal motivo, el Gobierno deberia reasignar urgentemente el actual gasto hacia las Areas que benefician a los pobres, impulsar la recuperation de costos en 10s servicios utilizados por 10s no pobres y mejorar la eficiencia en la prestacibn de 10s servicios. El uso explicit0 de mecanismos de focalizaci6n (ver mas abajo) en 10s programas y planes de prestacion de servicios, tambiCn seria util para asegurar la canalizacion de mas recursos hacia 10s pobres. En 1999 se deberia realizar un exhaustivo examen del gasto publico que sirva de guia para esta reasignacibn. En este examen, 10s aspectos funcionales del presupuesto (incluida la incidencia distributiva del gasto en 10s principales sectores) deben recibir especial atencibn, como asimismo la administracibn y gesti6n del gasto publico. El analisis de la ENV ya proporciona elementos sobre algunas de las principales reasignaciones necesarias para disminuir las actuales disparidades en activos. 6.5. Es necesario reasignar el gasto publico en educacidn en pro de una mayor eficiencia en la lucha contra la pobreza. El analisis demuestra claramente que las disparidades en la educaci6n son un factor crucial de la pobreza, desnutrici6n y desigualdad en Panama. Ademas, invertir en la educacion de 10s pobres es el principal mecanismo que les proporciona 10s medios para salir de la pobreza por su propio esfuerzo en el largo plazo. Entre 10s aspectos cruciales para una reasignaci6n del gasto en el sector educacion hay que mencionar 10s siguientes: Una mayor recuperaci6n de costos en la educaci6n superior (que beneficia a 10s no pobres) liberaria recursos que se podrian asignar a la educaci6n basica (prioridad para 10s pobres e indigenas). Se estima que el costo anual de la cobertura total a nivel de instrucci6n primaria para todos 10s niiios entre 6 y 11 aiios que no estan matriculados en este momento seria bastante reducido: cerca de B1.12 millones en total (0.14 por ciento del PIB), lo que incluye Bt.9 millones para el Gobierno y B1.3 millones para 10s hogares (en la forma de derechos de matricula, derechos de matricula informales, costos de transporte, libros y materialesf. El costo anual de la cobertura total a nivel de educaci6n secundaria para todos 10s niiios entre 12-17 aiios que no estan matriculados en este momento seria bastante mayor: cerca de B1.89 millones en total (1% del PIB), lo que incluye Bt.69 millones en gastos del sector pliblico y Bt.20 millones en aportes de 10s hogares. El costo de la cobertura total a nivel de educacidn secundaria s610 para 10s pobres representaria aproximadamente las tres cuartas partes de este monto. Sin embargo, en vista de la alta rentabilidad de la educaci6n secundaria y de su impact0 en disminuir la pobreza y la desigualdad, tales inversiones sejustifican plenamente. En muchas areas, 10s factores que actuan sobre la demanda (restricciones economicas) implican obsticulos mucho mas importantes a una mayor matricula de 10s pobres que 10s factores de estimulo a la oferta (disponibilidad de servicios). Como tal, el gasto se deberia centrar mas bien en intervenciones de educacion compensatoria (por ej., programasfocalizados de alimentaci6n escolar ylo de transferencia en efectivo en base a la asistencia) y la entrega de libros de texto y utiles escolares (las mayores partidas de gasto por asistir a la escuela; beneficios por la calidad de la educaci6n). Inversiones en instrumentos como la TELEBASICA tambiCn reducirian las restricciones para aumentar el acceso a la escuela en areas rurales de dificil acceso. 6.6. El Gobierno deberia complementar sus sdlidos esfuerzos por elevar la eficiencia en el sector salud con una reasignacidn del gasto publico destinada a mejorar la equidad. Se deberia examinar cuidadosamente el gasto publico en 10s servicios de salud, combinando el uso de la informaci6n de la ENV con datos sobre costos unitarios de servicios especificos, a fin de identificar las medidas concretas necesarias para su reasignaci6n. Si bien en la actualidad no se dispone de datos sobre costos unitarios, el analisis de la ENV arroja luz sobre algunas de las posibles areas para una reasignaci6n del gasto publico: Con respecto a 10s tipos de servicios proporcionados, se deberia buscar una mayor recuperaci6n de costos en la atenci6n curativa (la que beneficia de manera desproporcionada a 10s no pobres) y desviar recursos hacia la expansi6n de intervenciones primarias costo-efectiva en las areas pobres, rurales e indigenas (con la ayuda del Mapa de Pobreza, ver mas adelante), con especial Cnfasis en la salud materno-infantil, rehidratacibn oral, agua potable en areas rurales e indigenas, prevenci6n y detecci6n temprana de la tuberculosis, planificaci6n familiar y educaci6n en salud. Con respecto a 10s establecimientos, se deberia buscar una mayor recuperaci6n de costos (y una prestacion mas bien privada en lugar de publica) en la atenci6n hospitalaria (la que beneficia de manera desproporcionada a 10s residentes urbanos y no pobres). Ademas, el gasto publico en insumos (incluidos 10s medicamentos), inversi6n y rehabilitaci6n se deberia concentrar en 10s centros, subcentros y puestos de salud (a 10s que acuden principalmente 10s pobres). 6.7. Se deberia racionalizar el gasto en programas de seguridad y asistencia social, para consolidar una red de proteccidn global eficiente y bien focalizada. Si bien 10s actuales programas de Estas cifra se baan en un costo promedio de atencibn escolar por estudiante en 10s niveles de educaci6n primaria y secundaria (Fuente MIPPE) y en el nlimero de nitlos en edad escolar cohorte que no esthn actualmenrte matriculados en la escuela (Fuente ENV 1997). Esto no incluye el costo incremental de la inversibn aociada con la extensibn de lajornada escolar diaria. asistencia estin abordando directamente problemas cruciales de la pobreza (educacibn compensatoria~alimentacibnescolar, becas; inversibn local, nutricibn e intervenciones adaptadas a las necesidades de grupos vulnerables especificos), es necesario tomar diversas medidas para racionalizar el gasto en estos programas y asegurar una red de proteccibn eficiente y global: Focalizar explicitamente el gasto de todos 10s programas de asistencia social, incluidos 10s actuales programas de alimentacibn escolar e inversibn social, reduciendo o bien eliminando las asignaciones a areas con una baja incidencia de pobreza y desviando estos recursos hacia areas mas pobres (ver mas adelante el analisis sobre focalizacibn); Reducir la duplicacibn de gasto en programas de inversibn local ya sea combinando estos programas o centrandolos en areas (sectoriales o geograficas) especificas; Desarrollar mecanismos para proteger las asignaciones presupuestarias anuales para 10s programas e intervenciones que la experiencia demuestra que llegan a 10s pobres, tales como 10s programas del FES, 10s de educacibn primaria, etc. Esto no incluye "todo el gasto social" o "toda la inversion social" y excluye programas mas politicos como el gasto "de inversion social" en el marco de las "Partidas Circuitales". Usar 10s recursos generados por la mejor focalizacibn de 10s anteriores programas para ampliar programas piloto ya en marcha, si las evaluaciones demuestran su Cxito (por ejemplo, programas respaldados por el FES y el Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niiiez y la Familia/MINJUVE); asignar recursos para crear nuevos programas sociales usando un modelo similar para atender problemas sociales como el crimen, la violencia y el alcoholismo, seiialados como prioridades por las comunidades urbanas e indigenas en la ENV; y Evaluar cuidadosamente la incidencia distributiva del gasto public0 en 10s programas de seguridad social. 6.8. El gasto phblico en infraestructura bhica se deberia asignar de acuerdo a criterios de pobreza y deficits. La combinacibn exacta de necesidades de infraestructura difiere sustancialmente por area geografica. En tCrminos generales, las discusiones de grupos representativos de las comunidades en el marco de la ENV arrojaron las siguientes prioridades: agua potable en las areas indigenas; transporte, electricidad, telefonos y agua en las areas rurales; y transporte y saneamiento en las areas urbanas. Estas prioridades concuerdan plenamente con 10s analisis de las disparidades de activos realizados con 10s datos de la ENV (Capitulo 2). El prbximo Censo de Poblacibn y Vivienda del aiio 2000 entregara inforrnacibn detallada sobre 10s actuales deficits y cobertura de 10s servicios de infraestructura. Luego se debe superponer una representacibn grafica de estos dCficits con el nuevo Mapa de Pobreza para facilitar la asignacibn del gasto public0 de acuerdo a la pobreza y carencia de servicios (otorgando una mayor prioridad a 10scorregimientos y distritos con problemas mas marcados). Mayor eficacia y eficiencia en la prestaci6nde servicios 6.9. La descentralizaci6n de servicios y la participaci6n de las comunidades deberia resultar en una mayor eficacia de las intewenciones destinadas a disminuir la pobreza. La Agenda Social del Gobierno busca descentralizar la administracibn y ejecucibn de varias funciones y servicios traspasindolos a1 nivel local, para lograr un mayor nivel de rendicibn de cuentas y una mejor calidad y eficiencia en la prestacibn de servicios. TambiCn destaca la importancia de la participacibn de las comunidades como un medio para impulsar el sentido de pertenencia local y la satisfaccibn de 10s clientes, movilizar recursos adicionales, mejorar el nivel de rendicibn de cuentas entre 10s proveedores de semicios y construir capital social. Como ejemplos se pueden nombrar 10s siguientes: Descentralizar las decisiones de personal en las Juntas Regionales de Educacibn y ampliar 10s innovadores programas preescolares no formales basados en la participacibn de las comunidades (CEFACEI, Madre-a-Madre); Descentralizar las compras de alimentos en el marco de 10s programas de alimentacion escolar, transfiriendo subvenciones globales a ]as comunidades de dificil acceso para la adquisici6n local de alimentos; Ampliar la participation de las ONG y las comunidades como intermediarias en el disefio, elaboration y ejecucion de programas sociales realizados de acuerdo a las necesidades especificasde 10sgrupos vulnerables (por ejemplo, 10sprogramas respaldados por el FES y el MINJUVE); y Confiar mas en las preferencias expresadas por las comunidades en lo que dice relaci6n con las inversiones, tanto para 10s servicios prestados por 10s ministerios de linea como por 10s fondos de inversion local basados en la demanda (corno10sFES). dificil acceso con pob!aci6n muy dispersa. Panama tiene m b de 6,000 comunidades que cuentan con menos de 50 habitantes y otras 4,300 m b que cuentan con menos de 2,000 habitantes. La ENV indica que casi 2% de la poblacibn vive en heas no- indigenas de dificil acceso, la mayoria de estas localidades s61o son accesibles por aire, barco, o a caballo. Muchas heas indigenas son muy dificilmente accesibles, por no tener carreteras, y caserfos muy dispersos (con 6 a 8 casas cada uno). El no hablar espafiol puede ser otra barrera que distancia a h m b a estas poblaciones del resto de la economfa del pais. No hay f6rmula mhgica para combatir la pobreza en estas Areas remotas. El costo de proveer infraestructura bbica y sewicios sociales a poblaciones tan dispersas es muy elevado en ttrminos per capita. En una tpoca de restricciones presupuestarias, estos altos costos se traducen en un n~imerocada vez m b reducido de personas pobres que se benefician de la asistencia gubemamental, y por lo tanto habra un menor impact0 del gasto phblico en la reducci6n de la pobreza. Las actividades productivas, ya Sean de pequeila escala manufactureras, agro-industriales, o agrlcolas encuentran impedimentos como 10s altos costos de transacci6n y el poco acceso al mercado. Las fragiles condiciones ambientales y ecol6gicas restringen aun m b las posibilidades de desarrollo de estas Areas. La experiencia alrededor del mundo ha demostrado que, una soluci6n com~iny respuesta natural a este problema ha sido la migraci6n de familias enteras o miembros individuales, hacia 10s pueblos m b grandes, centros urbanos regionales o hacia las Areas metropolitanas, y entonces envfan remesas a sus familiares que se quedaron en sus pueblos. No obstante, existen algunas medidas o acciones que ayudarian a mejorar las condiciones de vida de estas poblaciones dispersas, como las siguientes: Proveer sewicios bbicos a estas pequefias comunidades; Extender el uso de mdtodos innovadores en el iunbito del suministro adecuado de sewicios a estas poblaciones apartadas, tales corno: (i) contratar con las ONG y grupos comunitarios existentes en esas Areas la provisibn de 10s sewicios requeridos (un ejemplo existente en Areas remotas es la ONG Pro Niilos de Daritn que abastece de alimentos, suplementos y realiza otras intewenciones de nutrici6n que benefician a niaos en edad escolar); (ii) descentraliuv la entrega de sewicios, decisiones de inversiones sociales, y ejecuci6n de proyectos a travts de 10s municipios o de las oficinas regionales del FES; y (iii) usar la TELEBASICA y personal mtdico m6vil para proveer servicios educativos y asistencia mtdica, respectivamente, a las poblaciones dispersas (que incrementarfan su capital humano y su potencial para emplearse aunque emigren); Reducir 10scostos de transacci6n dentro y fuera de estas Areas para promover las actividades del sector privado y mejorar el acceso al mercado, empezando por mejorar el acceso por carretera o las comunicaciones marftimas (no obstante, hay que considerar las condiciones ambientales y ecol6gicas) y tambitn hay que mejorar el sistema de telecomunicaciones; Proveer asistencia ttcnica focalizada a las necesidades especificas de estas poblaciones en lo que se refiere a la producci6n agricola, el mercadeo y 10s servicios financieros, a travts de agentes de extensibn agricola y 10s medios de comunicaci6n; Apoyar iniciativas para el desarrollo de las propias regiones o de Areas especificas; y Continuar el programa de reforma econ6mica para promover el crecimiento econbmico generalizado, particularmente en actividades intensivas en el uso de mano de obra, para ayudar a mitigar 10s efectos de empleo de la migracibn de estas Reformas decisivas de politicas para disminuirlas disparidades de activos 6.10. Implementar reformas decisivas de politica para promover un crecimiento econ6mico de amplia base y disminuir la dualidad y disparidades de activos. La agenda para la segunda generacion de reformas econ6micas destinadasa estimular el crecimiento econ6mico es amplia, englobando reformas para mejorar la eficiencia del estado, estimular la competencia, mejorar lagobernabilidad, modernizar la infraestructura basica, administrar el canal y desarrollar la region interoceinica (Ver el Capitulo 4). El Gobierno necesita evitar un retroceso en las reformas que se han implementado desde principios de la dicada de 10snoventa. Hay que dedicaresfuerzos especiales para asegurar la implementaci6n de reformas esenciales para disminuir las disparidades en 10s activos de 10s pobres y por consiguiente la pobreza, lo que incluye: Profundizar las reformas a1 cddigo del trabajo y legislaciones relacionadas sobre despido y disminuir el costo relativo de la mano de obra, el activo mas abundante de 10s pobres. Un profundo estudio de las politicas laborales y su impacto en el mercado laboral ayudaria a identificar las reformas especificas que se deben emprender. Ampliar la cobertura de 10s titulos de propiedad mediante la modernizaci6n de 10s servicios de administraci6n de las tierras y un prograrna masivo de entrega de titulos de propiedad que se centre en las areas periurbanas y rurales. Una mayor entrega de titulos disminuiria significativamente las disparidades en tierra y vivienda, las que estan estrechamente relacionadas con la pobreza y falta de igualdad. Tambidn es uno de 10s medios m6s eficaces para permitir que 10s pobres accedan a1 credit0 (que puede ayudar a generar ingresos), ya que la falta de garantias es el principal obstaculo para conseguirlo. Seguir adelante con las reformas comerciales y estimular la competencia en 10s mercados internos. Simulacionesrealizadas con 10sdatos de la ENV indican que las reformas para liberalizar el comercio y 10s mercados internos efectivarnente ayudarian a disminuir la pobreza y desigualdad en Panama. Si bien 10s aranceles han disminuido sustancialmente, se requieren reducciones adicionales, en especial para el arroz y la leche. Por otra parte, es importante evitar que se incorporen nuevas distorsiones, entre ellas barreras no-arancelarias(como 10spermisos fitosanitarios). Reducir las distorsiones en el transporte colectivo y de carga. Si bien un transporte colectivo eficientees una mhima prioridad para 10s pobres urbanos, en especial porque sirve de complemento a 10s activos laborales, 10s subsidios y distorsiones de precios y un complejo sistema de concesiones han disminuido la calidad y la competencia en la entrega de este servicio. La competencia tambidn se ha visto restringida por barreras de acceso y salida en el transporte de carga, reduciendo su eficiencia y aumentando 10s costos de vida en Panama. El Gobierno deberia buscar activamente reformas para reducir estas distorsiones. Una focalizacidn explicitade programase intervenciones hacia 10s pobres es un elementocritic0 6.11. La focalizaci6n de 10s recursos hacia 10s pobres es una herramienta crucial para mejorar el impacto y la relacidn costo-eficiencia del gasto public0 y de las intervenciones. A1 concentrar 10s recursos p6blicos en 10s que miis lo necesitan, la focalizaci6n mejora la relaci6n costo-eficiencia y el impacto del gasto. La focalizacidn geogrhfica (a travis del Mapa de Pobreza) es la principal herramienta que se esth usando para este fin en Panama. Esto conlleva diversas ventajas, en especial su fhcil administraci6n: las comunidades se pueden seleccionarex ante para las intervenciones, sobre la base de su concentraci6n de pobres. El esfuerzo realizado para mejorar el Mapa de Pobreza, a travis de la combinaci6n de datos del Censo de 1990 y de la ENV, es muy util para promover este mdtodo? En algunas beas, sin embargo, por ejemplo en las grandes ciudades, 10s distritos y corregimientosmuestran una gran diversidad en sus perfiles de pobreza y las restricciones impuestas por las muestras impiden crear herramientas de focalizaci6n a un nivel m6s desagregado de comunidad o vecindad. Por este motivo, es necesario que algunos programas (por ejemplo, programas de transferencia como 10s suplementos alimenticios materno-infantiles o 10s subsidios de vivienda del PARVIS), traten de refinar sus instrumentos a travis de una combinaci6n del Mapa de Pobreza con mecanismos de focalizaci6n adicionales. Hay indicadores individuales como el ingreso (encuestas sobre medios econ6micos) o evaluaciones antropomdtricas que pueden ser litiles (si bien gravosas administrativamente) para seleccionar beneficiarios en estas instancias. Tambiin se puede usar laauto-selecci6n para la prestaci6n - Se deberlarepetir este ejercicio con la ayuda de 10s datos del pr6ximo Censo de Poblaci6n y Vivienda del d o 2000 y de la ENV 2000 para actualizareste mapa. de aquellos servicios que usan mhs 10s pobres que 10sno pobres (por ejemplo, canalizar 10sbeneficios a trav6s de 10spuestos, subcentrosy centros de salud, donde 10spobres acuden masivamente). Recursossuficientespara monitoreoy evaluacibn 6.12. Es necesario monitorear tanto la pobreza como la estrategia adoptada para reducir la pobreza y para esta tarea se necesitan recursos adecuados. En primer lugar, el Gobierno esta elaborandoun sistemade monitoreode la pobreza para hacer un seguimientode las condicionesde vida y proporcionar datos que permitan evaluar el impacto de las intervenciones. El sistema se basarsl en la ENV de 1997 y en encuestas similares que se Ilevarh a cab0 cada tres aflos. Se han planificado dos adicionales: una en el aiio 2001 y otra en el aAo 2004. Adembs, el Gobiernoesth analizando la posibilidad de incluir temas criticos adicionalesen el sistema de encuestas anuales de hogares (administradaspor la Direcci6n de Estadistica y Censo), a fin de generar un flujo permanente de datos para el monitoreo de la pobreza. Finalmente, el pr6ximo Censo del aiIo 2000 (que es bastante amplio en cuanto a 10st6picos que cubrirh) entregarh informacibn adicional para este monitoreo. En segundo lugar, el Gobierno tambidn esta elaborando un sistema de monitoreo de acciones para reducir la pobreza, las que incluyen elaborar un plan operativo anual durante el period0 de la estrategiadonde se especifican las medidas que se realizarin cada afio (corno ya se hizo para 1999)y elaborar indicadores de monitoreo a ser utilizados por cada instituci6n en el seguimiento de sus programas. En la siguienteENV tambiCn se deberia incluir preguntas especificas para facilitar este monitoreo. TambiCn es necesario disponer de recursos para evaluarel impacto de intervencionesespecificassobre la pobreza. GUIA DE MEDIDASCLAVESPARA DISMINUIR LA POBREZA 6.13. En el Recuadro 6.4 se presentan las restricciones y medidas claves en las principales h a s estratdgicas de reducci6n de la pobreza, a1 igual que aquellas Breas que necesitan de una mayor investigacibn. TambiCn se indica la sincronizaci6n general en la aplicaci6n de estas medidas. Algunos pasos crucialesque quedan para su aplicaci6n inmediataincluyen: Conducir una exhaustiva revisi6n de la asignaci6n del gasto pliblico (ver p h f o arriba mencionado) y elaborar propuestaspara la reasignaci6n de 10sgastos, de mod0 que Cstos lleguen mejor a 10spobres a partir del presupuestopara el pr6ximo aiio fiscal; Preparar un conjunto de indicadores para monitorear acciones destinadas a reducir la pobreza (inclusive las categorias presupuestarias clave) y acordar un proceso interministerial para informar sobretales indicadoresy su aplicaci6n (ver p h f o arriba mencionado). Se podrian usar 10s fondos de la actual donaci6n del FDI para contratar asistencia t6cnica para apoyar a1 MEF en la preparaci6n y monitoreode estos indicadores; Utilizar el nuevo Mapa de Pobreza preparado por el MIPPE/MEF/FES como instrumento para la focalizaci6ny asignacion de recursos; y Seguir con 10sesfuerzos de divulgaci6n tanto del Estudio sobre Pobreza como del Mapa de Pobreza, en circulos gubernamentalesy en foros pliblicos. Recuadro 6.4 -GUIA D E MEDIDAS CLAVES PARA DISMINUIR L A POBREZA RESTRICCIONES RECOMENDACIONES Puntos claves Prioridad ( Medidas claves I ... Plazo PROFUNDIZAR LAS REFORMAS ECONOMICAS: Prioridad para 10spobres en todas las dreas El crecimiento econ6mico es esencial para Reformas claves: Acc: en curso disminuir la pobreza. Tambikn es el medio Profundizar las reformas del c6digo del Imp: CP, PM m8s eficaz para disminuir el desempleo trabajo (m8seficaz que intervenciones directas). Modemizar el sistema de tenencia de la La eliminacibn de las distorsiones clave tierra (tambitn crucial para mejorar el tambidn disminuira las disparidades de acceso al crkdito) activos, como el trabajo, la propiedad y el Seguir adelante con las reformas crkdito. comerciales Disminuir las distorsiones en el sector transporte EDUCACION:Prioridad para 10spobres en todas Ias Preas, grandes deficits para toda In poblaei6n indfgena ... Disparidades en el acceso. PrincipalesdCficits: Para reasignarel gasto: Act: CP, PM Preescolar:pobres en general,en especial Aumentar la recuperaci6nde costos en la Imp: LP mrales e indigenas ... educaci6n superior (cobrando derechos) para Primaria:indigenas liberar recunos Secundaria:pobres en general,en especial Aumentar la proporci6ndel gasto asignado a la mrales e indlgenas educacibn bikica y secundariaen rireaspobres (vla Superior:pobres en general (pero menor MP) usando 10srecunos liberados arriba Act: CP prioridad) Para atenuar las restriccionesa la demanda: Imp: CP, LP Costos directos, otros factores que actdan sobre ... Programasde educaci6n compensatoria la demandason restriccionescmciales. focalizados Disponibilidad de escuelas es un problema Becas focalizadaspara 10s pobres (en especial 0. mayormenteen el nivel preprimario. pobres rurales e indigenas) para la educaci6n Act: CP, PM ... primariay secundaria Imp: LP Atenuar las restriccionesen la educaci6n preescolara travCs de una ampliaci6n focalizada de programas no formales(CEFACEI, Madre-a-Madre).Atenuar las reskicciones para la provisi6n en heas de diflcil acceso a otros niveles educativospor medio del la expansi6n del uso de la TELEBASICA. lnstruccidn de baja calidad (falta de libros, Para mejorar la calidadproporcionando insumos para las Act: CP, PM ... materiales,materialese instrucci6n bilingue, escuelas en 10scorregimientosmik pobres (via MP): Imp: LP insuficienciade maestros, infraestructura Proporcionar librosde texto gratuitos en base a ... deteriorada) prkstamos en 10sniveles primario y secundario Proporcionar utiles escolares, incluso materiales ... bilinguesen el nivel primario Capacitarmaestros bilingues Mejorar 10sestablecimientoen base a la Areas 0. demanda, con prioridaden las Areas pobres (via MP) IneficienciasFuncionales Para mejorar la eficiencia del gasto publico: Act: CP, PM *. Descentralizarla administraci6ny algunas Imp: LP decisiones de gasto (p. ej., materiales); implementar la Ley 2811997 Fortalecerla capacidad de planificacidnen el 0. MMEDUC lncorporar el Sistemade Informaci6n para la 0. Administraci6n(MIS), sistema de evaluaci6n 0. Mejorar el sistema de incentives para 10smaestros relacionando el pago al desempeflo me. = mkxima prioridad;0. =prioridad media; = prioridad; MP = Mapa de la Pobreza; CP =perlodo de un aRo; PM = 1-3aAos; LP =m8s de 3 aflos; Act =plazo para implementarlas medidas; Imp =plazo para el impact0 sobre la pobreza Recuadro6.4, Continuaci6n ATENCION DE SALUD: Prioridad para 10s pobres, en especial en las Breas indigenas - RESTRICCIONES RECOMENDACIONES ... Puntos claves Prioridad Medidas claves Plazo Bajo acceso a la atenci6n de salud entre 10s ... Evaluar 10sfactores que restringen el acceso Act: CP, PM pobres, esp. indlgenas;Enfermedades (costo, disponibilidadde establecim.,etc.) Imp: PM para infecciosas y contagiosas tradicionales: Aurnentar la cobertura de intervenciones efectivas todas enfermedades intestinales,desnutrici6n, hacia 10spobres, con tnfasis en salud rnaterno- enfermedadesrespiratorias,TB, malaria; infantil, rehidratacidnoral, agua potableen keas Problemas sociales de salud plblica: embarazo rurales e indlgenas,prevenci6n y detecci6n en adolescentes,alta fecundidad,violencia y temprana de TB, planificaci6n familiar,educacidn alcoholismo en salud, etc., a travts de giras mtdicas para cubrir la poblaci6n dispersa. ... .. Capacitar personal de salud bilingue, indlgena Atencidn de salud de baja calidad para 10s Para mejorar la calidad y eficiencia: Act: PM pobres (escasa competenciaentre proveedores, Establecer asociacionesestrattgicasentre el Imp: PM falta de supervisi6n e incentives, falta de MINSA y la CSS. medicinas,equipos mtdicos) Separar financiamientoy entrega de servicios Aumentarla participaci6ndel sector privado en la entrega de servicios Fortalecerlas capacidades de formulaci6n de pollticas, regulaci6n y gesti6n del MINSA ... Descentralizarservicios, aumentar la participacidn de las comunidades Sesgos en el gasto pbblico en beneficio de 10s no Para mejorar la equidad en el gasto phblico: pobres (especialmenteclases medias) Reunir datos sobre costos por tip0 y nivel de Act: CP servicio para un exhaustivo andisis de la Imp: PM incidencia del gasto Act: CP, PM Focalizar gastos en nuevas inveniones y Imp: PM rehabilitacibnde acuerdo a 10s pobres, vla MP Act: CP, PM Reorientar gastos en beneficio de atenci6n Imp: PM primaria vla clinicas, no en atenci6n terciaria Debilidadesen la red de servicios de salud El desarrollo y fortalecimientode la red de Act: CP, PM -0. servicios de salud a travts del mejoramientode la Imp: PM infraestructurq technologlas sanitaria y capacidades del RRHH,el desarrollo de capacidades gerenciales,la puesta en ejecuci6n de nuevos modelos de gesti6n y financiamientode 10s servicios, el desarrollo y operacidn de sistemas y mecanismosde supervisi6n,monitoreo y evaluaci6n. *** =maximaprioridad; ** =prioridad media; =prioridad; MP=Mapa de la Pobreza;CP =period0 de un d o ; PM = 1-3dos; LP =m8s de 3 aflos;Act = plazo para implementarlas medidas;Imp =plazo para el impact0sobre la pobreza Recuadro 6.4, Continuaci6n - ASISTENCIA SOCIALY NUTRICION: Prioridad para 10s pobres en todas las Areas, en especial las indlgenas RESTRlCCIONES RECOMENDACIONES Puntos claves Prioridad Medidas claves Plazo ... Programas de educaci6n compensatoria: (Alimentacibn escolar, transferencias en efectivo) Focalizar 10s programas hacia 10s pobres es Mejorar/mantener la focalizaci6n hacia 10s pobres Act: CP, PM crucial usando 10s siguientes criterios nutricionales y del MP: Imp: CP, PM y Modificar la ley para incorporar la focalizaci6n de LP 10s programas de alimentaci6n del MMEDUC; graduador del programa escolar con bajos niveles de desnutrici6n Mantener focalizacidn del programa de almuenos del FES durante su expansi6n Focalizar nuevo programa de transferencias en ... efectivo (Balboa por dia) Ineficiencias en la aplicacibn Reducir la falta de eficiencia como sigue: Act: CP, PM Descentralizar la compra de alimentos en h a s Imp: CP, PM y remotas bajo 10s programas de alimentaci6n LP escolar Reemplazar la leche por alimentos m L costo- efectivos bajo el programa de alimentaci6n del MINEDUC Examinar las experiencias internacionales con transferencias escolares en efectivo para diseflar el programa de transferencias en efectivo (Balboa por dia) Varios programas de transferencia y Evaluar el impacto y focalizaci6n de 10s programas Act: CP, PM 0.0 nutrici6n: Suplementos alimenticios del (con preguntas especlficas en la ENV 2000); Imp: LP MMSA, varias intervenciones en nutrici6n, introducir mecanismos de focalizaci6n expllcitos subsidios habitacionales de PARVIS, nuevos en todos 10s nuevos programas (p. ej., programas programas de Grupos Vulnerables del FES del FES) Progrnmas de inversi6n social Programas de infraestructura y crtdito del Diseflar nuevos criterios de focalizaci6n con el Act: CP 0.0 FES nuevo Mapa de la Pobreza; Imp: PM Puntos clave: focalizar hacia 10s pobres Aumentar la proporci6n de gasto del FES sujeto a Act: PM ... 0. criterios de focalizaci6n Imp: PM PROINLO DEL MIPPEMEF lntroducir focalizacibn hacia corregimientos mhs Act: PM Puntos clave: focalizar hacia 10s pobres pobres usando el nuevo MP Imp: PM · Examinar posible superposici6n funcional con el Act: PM FES Imp: LP INFRAESTRUCTURA BASICA Generalidades: Las inversiones se deben orientar hacia 10s pobres superponiendo el MP con un inventario de 10s servicios de infraestructura existentes Las prioridades deben basarse en la demanda, con participaci6n de las comunidades Puntos clave para 10s pobres en Breas rurales: Acceso a transporte, caminos .a. Construcci6n, rehabilitacibn y mantenimiento de Act: PM, Imp: caminos de acceso rural PM Acceso a electricidad lnstalacibn de electrificacibn rural para todos 0. Acceso a agua potable donde sea deficiente Esfuerzos coordinados de varios organismos para 0.0 mejorar acceso a agua potable Puntos clave en Breas indlgenas: Acceso a agua potable Esfuerzos coordinados de varios organismos para Act: PM, Imp: 0.. ... mejorar acceso a agua potable PM Acceso a letrinas Respaldar esfuerzos de comunidades/ONG para para todos promover la construcci6n de letrinas Acceso a electricidad, gas (uso excesivo de lefla Promover uso del gas en lugar de la lefla para 0. para cocinat) cocinar Puntos clave para 10s pobres en Breas urbanas: Eficiencia de 10s servicios de transporte colectivo Reformas para promover la entrada y competencia Act: PM, Imp: 0. en transporte colectivo; rehabilitacibn y PM mantenimiento de calles urbanas; mejoras de para todos gestibn de trkfico Acceso a servicios sanitarios y de basura Ampliar acceso usando el MP 0. Calidad de 10sservicios de agua · Mejorar calidad del servicio Acceso y mantenimiento del alumbrado phblico Mejorar acceso y mantenimiento de alumbrado public0 con participaci6n de las comunidades =mkima prioridad; 0. =prioridad media; = prioridad; MP =Mapa de Pobreza; CP =perlodo de un afio; PM = 1-3aflos;LP =m L de 3 aflos; Act =plazo para implementar las medidas; Imp = plazo para el impacto sobre la pobreza Recuadro 6.4, Continuaci6n - TITULACION DE TIERRAS Y PROPIEDADES RESTRICCIONES RECOMENDACIONES ... Puntos claves Prioridad Medidas claves Plazo En heas urbanas, 10s pobres no tienen titulos de Identificary rectificar10svacios en el sistema de Act: CP, PM, sus viviendas. La falta de tltulos reduce su inscripci6ny entrega de tltulos; implementarcampailas LP capacidad para acceder a crkditos para la de extensi6n para informar a 10s pobres sobre 10s Imp: LP generaci6n de ingresos. procedimientosy oportunidades; ampliar la inscripci6ny entrega de titulos otorgando prioridad a 10s corregimientoscon altas concentracionesde pobres (via ... el MP) En heas mrales, 10s pobres no tienen titulos de Mejorar la eficiencia del sistema de catastros, entrega de Act: CP, PM, sus tierras. La falta de titulos tambitn reduce su titulos e inscripci6n de las tierras; terminar y evaluar el LP capacidad para acceder a crkditospara la proyecto piloto de entrega de titulos en Veraguas; Imp: LP generaci6n de ingresos. ampliary ajustar planteamiento del proyecto piloto a una campafla de entrega de tltulos de la tierra en todo el pals, otorgando prioridad a corregimientos con altas concentracionesde pobres (via el MP) ... GENERACION DE INGRESOS Y SERVICIOS FINANCIEROS Los pobres no tienen acceso a sewicios de ahorro Adoptar medidas para ampliar la entrega de tltulos Act: PM, LP y crtdito, ambos cruciales para uniformar el nivel de tierra y propiedades a 10s pobres (ver arriba), las Imp: LP de consumo a tiempo y generar ingresos que se pueden usar como garantia para acceder al crkdito y mejorar la capacidad crediticia de 10s pobres me. Evaluar exhaustivamentelas restriccionesque Act: CP actuan sobre la demanda y la ofertq a fin de Imp: PM proporcionar a 10s pobres un mejor acceso a 10s servicios financieros;buscar soluciones especlficas para las restriccionesclaves me. Adoptar mttodos innovadoresy favorables en Act: PM tkrminosdel mercado en la oferta de servicios Imp: PM ... financieros (p. ej., grupos solidarios) Eliminar cualquier tip0 de subsidio existente a las Act: CP, PM ... tasas de interts. Imp: PM Los campesinos pobres no tienen acceso a Proveer asistencia tkcnicapara la producci6n Act: PM,LP Tecnologla apropiada que les permita diversificar agricolay el mercadeo de productos tradicionales. Imp: PM, LP la producci6n y mejorar la productividad. y no tradiconales, utilizando metodologlas costo- efectivas. ... FORMACION DE CAPI'TAL SOCIAL El capital social ayuda a las comunidades a Trabajar con gmpos de la comunidad para Act: CP, PM, disminuir su vulnerabilidad, aumentar sus detenninar las necesidades de inversi6n locales LP oportunidadesy conseguir asistencia. Si bien 10s Proporcionar fondos a las comunidades para Imp: PM, LP pobres tienden a vivir en comunidades con un inversionesdirectas en capital social en respuesta a mayor capital social, estos nexos son m b fuertes sus solicitudes (p. ej., via centros sociales, heas en las heas indlgenas y m b dtbiles en las heas deportivas, etc.) urbanas. **a = maximaprioridad; ** =prioridad media; = prioridad; MP = Mapa de Pobreza;CP =perlodo de un aflo; PM = 1-3 ahos; LP = m b de 3 ailos; Act =plazo para implementarlas medidas; Imp =plazo para el impacto sobre la pobreza Recuadro 6.4, Continuaci6n - AREAS QUE REQUIERE MAYOR INVESTIGACION Analisis del gasto pliblico, incluida la incidencia y eficiencia distributiva de dicho gasto en 10ssectores claves y la administraci6n de ese gasto Un analisis m h exhaustivo del impacto de la actual legislacion laboral sobre el mercado del trabajo en tCrminos de la segmentaci6n global, desempleo y sector informal; con entrega de propuestas de reforma especificas Investigaci6n para explorar 10s nexos entre pobreza y medio ambiente Analisis de la incidencia distributiva del sistema de seguridad social y su impacto en 10s pobres Evaluaci6n del impacto de 10s programas de asistencia social, incluyendo: (i) Programas de alimentaci6n escolar (impacto en la educaci6n); (ii) Programa de alimentaci6n complementaria del MINSA; (iii) Programa de subsidios habitacionales PARVIS del MIVI; (iv) Inversiones, programas sociales y esquemas de crCditos del FES; (v) Programa PROINLO del MIPPEIMEF. Investigaci6n participativa, a travCs de grupos representativos y otros instrumentos cualitativos, para seguir analizando 10s obstAculos que se interponen a una mayor matricula y asistencia escolar de 10s nifios indigenas Investigaci6n participativa, a travCs de grupos representativos y otros instrumentos, sobre el crimen y la violencia, posibles soluciones y sus nexos con la pobreza. Bibliografia del Informe ~ r i n c i ~ a f Deininger, Klaus and Lyn Squire, November 1997."New Ways of Looking at Old Issues: Inequality and Growth." The World Bank. Draft. Ferreira, F.H.G. and Litchfield, J.A. 1997. "Poverty and Income Distribution in a High-Growth Economy Chile: 1987-1995" Chapter 2 "Income Distribution and Poverty: A Statistical Overview". Fundacion Istmeiia de Estudios Econ6micos y Sociales. Noviembre 1994. Empleo, Pobreza y Economia Informal. FIEES Series No. 3. Gonzalez, Jose Antonio. 1998. Labor Market Flexibility in 13Latin American Countries and the United States: Stylized Facts about Structural Relationships Between Output and Employment-Unemployment-Wages. The World Bank. Gobierno de Panama. Septiembre 19, 1997. Desarrollo Social con Eficiencia Economica 1997-1999. Resolucion de GabineteNo. 222. Gobierno de Panama. Septiembre 17, 1998.Nuevo Enfoque Estrategico Frente a la Pobreza. Resolucion de GabineteNo. 134. Hicks, Norman and Pia Peeters. September 17, 1998."Poverty in Latin America and the Caribbean: A Survey." The World Bank. Draft. Maloney, William F. February 1998."Are LDC Labor Markets Dualistic?" The World Bank. Draft. Maloney, William F. October 26, 1998. "Self-Employment and Labor Turnover in LDCs: Cross- Country Evidence." The World Bank. Draft. Maloney, William F. and Tom Krebs. April 1998. "Informality, Distribution, Rigidity, and Labor Market Institutions in Latin America: An Applied Efficiency Wage Model." The World Bank. Draft. McLure, Charles E. 1974. The distribution of income and tax incidence in Panama. Public Finance Quarterly Vol. 2 No. 2. Ministerio de Planificacion y Politica Economica y RUTA Social. Abril 1997. El Gasto Publico Social en Panama: Tendencias y Prioridades. Ministerio de Planificacion y Politica Economica. Diciembre 1993. Panama: Niveles de Satisfaccibn de las Necesidades Basicas. Mapa de Pobreza. Documento de Trabajo No. 44. Ministerio de Planificacion y Politica Economica. 1996. Perfil e Indicadores de Pobreza en Panama. Datos calculados por SIALJOIT. Ministerio de Planificacion y P~liticaEconomica, Direction de Politicas Sociales. Marzo 1998. Panama: Informe Social 1997. Ministerio de Planificacion y Politica Economica, Direccion de Politicas Sociales. Diciembre 1997. Programa de Desarrollo Social: Periodo 1994-1999. Ministerio de Planificacidn y Politica Econbmica, Direccion de Politicas Sociales y Fondo de Poblacion de las Naciones Unidas. 1997. Panama: Pasos Hacia un Futuro Mejor: Politicas con Enfoque de Genero, Poblacion y Pobreza. Ministerio de Salud. Septiembre 1996. Estadisticas de Salud. 'Bibliografiaadicional estA incluida en 10s Anexos. Molina, S., Sergio. Diciembre 1982. La Pobreza: Descripci6n y anilisis de politicas para superarla. Revista de la CEPAL 18. Moser, Caroline O.N. 1996. Confronting Crisis: A Summary of Household Responses to Poverty and Vulnerability in Four Poor Urban Communities. The World Bank. ESSD SeriesNo. 7. Ravallion, Martin and Shaohua Chen. May 1997."What Can New Survey Data Tell Us about Recent Changes in Distribution and Poverty?"e World Bank Economic Review, Vol. 11No. 2. Sahota, Gian S. 1990. Poverty Theory and Policy: A Study of Panama. Johns Hopkins University Press. UNICEF y Ministerio de Planificaci6n y Politica Econ6mica. Julio 1997. Panami: La Niiiez y la Mujer en la Encrucijada del Aiio 2000. SegundaEdici6n. UNICEF y Ministerio de Trabajo y Bienestar Social. Julio 1997. Desarrollo Humano en Panami: Trabajo Infantil y Educaci6n. Wodon, Quentin. 1999. Poverty and Policy in Latin America. The World Bank. Draft. World Bank. October 29, 1998. Country Assistance Strategy of the World Bank Group for the Republic of Panama. Report No. 1842]-PAN. World Bank. June 1, 1995. Republic of Nicaragua: Poverty Assessment. Report No. 14038-NI. World Bank. June 30, 1995. Ecuador Poverty Report. Volume 2. World Bank. July 20, 1995. Panama: A Dual Economy in Transition. Report No. 13977-PAN. World Bank. March 17, 1995. Panama: Issues in Basic Education. Report No. 13701-PAN. World Bank. June 10, 1997. Poverty and Income Distribution in a High-Growth Economy: Chile: 1987-1995. Report No. 16377-CH. World Health Organization. 1997.Global Database on Child Growth and Malnutrition. Yrarrkzaval, Rafael E. Octubre 1997. "Panami: Politica Comercial y de Precios de Productos Agropecuarios 1992-1997." Banco Mundial. Draft. ANEXOS ANEXO 1 - EL AGREGADO DE CONSUMO 1. Para analizar la pobreza, se requiere una medida de bienestar. El bienestar, o la utilidad de las personas, no se puede medir directamente, por lo que se utilizo el consumo como medida indirecta del bienestar. El Estudio Sobre Pobreza usa el consumo total, en lugar del ingreso, como base para medir el bienestar de 10s individuos. Hay varias razones para adoptar esta medida. Primero, el consumo es considerado como un mejor indicador de 10s niveles de vida debido a que su fluctuation durante el curso del mes o del afio es menor que 10s ingresos. Cuando 10s ingresos fluctuan (por ejemplo con las estaciones), 10s individuos tienden a usar 10s ahorros (en efectivo o en especie) para tratar de mantener un consumo constante durante el aiio. Segundo, 10s datos de consumo tienden a ser de una mejor calidad que la informacion sobre 10s ingresos de 10s individuos. La experiencia intemacional ha mostrado que 10s entrevistados tienden a proveer informaci6n mas precisa sobre su consumo que sobre su ingreso, el cual tiende a ser subestimado o dificil de medir debido a 10s ingresos informales y en especie. Por ultimo, el uso del consumo para medir el bienestar tiene la ventaja de que las lineas de pobreza pueden ser derivadas de 10s mismos datos de la ENV en lugar de partir de otras fuentes de informacion. 2. El consumo tiene tambien varias ventajas sobre otras medidas de bienestar, como 10s indicadores de necesidades basicas (por ejemplo, acceso a agua, electricidad, y escuela; desnutrici6n; etc.). Mientras que el consumo es una medida objetiva de bienestar, 10s indicadores de necesidades basicas se basan en varias definiciones subjetivas, incluyendo el nivel en el cual estas necesidades estarian "satisfechas" y 10s factores de ponderacion asignados a sus componentes. Por otra parte, 10s indicadores de necesidades bbicas no son sensibles a cambios en el corto plazo ya que reflejan basicamente inversiones pfiblicas y por lo tanto no son utiles para monitorear cambios en condiciones econ6micas. Aunque el Estudio Sobre Pobreza usa el consumo como base para medir el bienestar y la pobreza, utilizaremos 10s indicadores basicos sociales (corno desnutricion; acceso y uso de servicios bbicos) para complementar esta medida cuantitativa de bienestar usando la abundancia de informacion proveniente de la ENV. Descripcibn General 3. La ENV provee 10s datos necesarios para construir una medida de consumo total. Esta medida incluye el consumo anual de productos alimenticios (comprados y no comprados, incluyendo el autoconsumo), la vivienda (utilizando un valor imputado para la vivienda propia), bienes durables, articulos y servicios de consumo, servicios bisicos (por ejemplo, agua, gas, electricidad), y gastos en educacion y salud. Estos componentes son descritos en mas detalle abajo. Los precios utilizados para valorar el consumo de estos componentes provienen principalmente de 10s cuestionarios de 10s hogares y comunidades. Se construy6 un indice de precios y se procedi6 a ajustar las diferencias geograficas de costos (Vease abajo para una descripcibn mas detallada sobre el indice de precios). Por ultimo, se us6 la informacion sobre 10s miembros de 10s hogares para convertir el nivel de consumo del hogar (recolectada en la encuesta) a una medida de bienestar individual (per capita), tomando en cuenta el tamafio y la composici6n del hogar. Anexo 1, Pagina 2 Consumoalimenticiocampdo Consumoalimenticionocompmdo(auto-c~mo, mgalos,donaciones) Gastosen dculosy serviciosde consumo Serviciosdel hogar ValoranMdel uso dobienesdurables Valoranualdeusodelavivicnda Consumodewicios bgsicos(qua,electricidad,gas) Consumo Alimenticio 4. Alimentos Comprados. La fuente principal de datos para el componente de 10s alimentos comprados es la Seccion 8.A.I del cuestionario de hogares de la ENV ("Gastos y Autoconsumo de Alimentos, Bebidas, y Tabaco"). La pregunta 3 (variable GA103) indica si 10s miembros del hogar han comprado cada articulo durante 10s ultimos 12 meses. Usando esta seccibn, se multiplic6 el numero de meses (pregunta 4, variable GA104) que se consumi6 cada alimento por el valor promedio por mes (pregunta 5, variable GA105) para obtener el gasto anual. 5. Para calcular el gasto anual de 10s alimentos comprados en superrnercados se us6 la Secci6n 8.A.111de la ENV ("Frecuencia y Valor de las Compras en Supermercados") multiplicando el valor total de la compra (pregunta 2, variable GA302) por la frecuencia anual de la compra (pregunta 1, variable GA301 I). Ademas, se calcul6 el valor anual del consumo alimenticiofirera del hogar multiplicando la pregunta 5 (variable GB105) en la Secci6n 8.B.I (gastos en 10s liltimos 7 dias) por 52 (52 semanaslaiio). 6. Sumando 10s gastos anuales de todos 10s alimentos comprados, las compras de alimentos en supermercados, y el consumo alimenticio fuera del hogar, se obtiene el gasto total por aiio en alimentos comprados. 7. Alimentos No Comprados. Aunque el consumo de estos articulos no representa un desembolso de dinero, el bienestar del hogar aumenta de igual manera que con 10s alimentos comprados. La fuente principal de datos para el componente de 10s alimentos no comprados es la Seccidn 8.A.I del cuestionario de hogares de la ENV ("Gastos y Autoconsumo de Alimentos, Bebidas, y Tabaco"). La pregunta 7 (variable GA107) indica si han obtenido cada articulo de la produccidn propia o sin tener que comprarlo (regaloIdonaci6t1, parte de pago, del negocio) durante 10s ultimos 12 meses. Para obtener la cantidad anual, se multiplica el numero de meses (pregunta 8, variable GA108) que se consumi6 cada alimento por la cantidad promedio por mes (pregunta 9, variable ~ ~ 1 0 9 ~ ~ ) . 8. Para obtener el valor anual del consumo alimenticio no comprado, fue necesario multiplicar la cantidad anual por un precio. El problema con 10s alimentos no comprados es la falta de precios o valor ya que estas cantidades nunca fueron compradas o vendidas. Por lo tanto, se imputaron 10s precios de la siguiente manera. Primero, si el articulo tambidn fue comprado (ademas de consumirlo sin comprarlo) por el hogar, se utiliz6 el precio pagado. Este precio pagado fue estimado dividiendo el valor total de las compras en 10s ultimos 15 dias (pregunta 6c, variable GA106C) por la cantidad comprada en 10s ultimos 15 dias (pregunta 6a, variable GA106A). Segundo, si este precio no se conocia (por raz6n de no comprar el articulo), se estimd el valor usando 10s precios pagados por hogares geograficamente cercanos ya que tienen acceso a mercados similares.3 ' Sila frecuenciaes diariase multiplicapor 365, si es semanal por 52, si es mensual pot doce y si es anual por uno. 'Luego de tomar en cuenta la unidad del articulo reportadaen la pregunta GAI 09B 'Del consumo total de alimentos, 16.4% correspondfan a alimentos no comprados, de estos 7.6%tenian precio del mismo &fculo en el hogar, y 92.6%utiliz6 el precio pagado por hogares cercanos Anexo 1, Pagina 3 9. Ademas, se incluyo el consumo de alimentos gratis de la Seccion 4 (educaci6n). Para obtener el valor anual de 10s alimentos gratis en las escuela, se multiplic6 el valor estimado de 10s alimentos por el informante en las preguntas 3 y 23 (variables P403c y P423c) por 34 (Semanas en el aiio escolar). 10. Sumando el valor anual de todos 10s alimentos no comprados (auto-consurno, regalos, donaciones) y 10s alimentos gratis en 10s centros de salud y las escuelas, se obtiene el gasto total por aiio en alimentos no comprados. Gastos en Articulos y Serviciosde Consumo 11. La fuente principal de datos sobre 10s gastos en articulos y servicios que normalmente se consumen en 1 aiio o menos (como fosforos, jabones, detergentes, periodicos, desodorantes, libros, gastos de transporte no relacionados a1 trabajo o educacibn, zapatos, ropa etc.) es las Secciones 8.B.1, 8.B.11, y 8.B.111de la ENV. Para 10s gastos hechos en 10s ultimos 7 dias (Seccion 8.B.I), se multiplic6 el valor reportado en la pregunta 4 por 52 semanas para obtener el valor anual.4 Para 10s gastos hechos en el mes pasado (Seccion 8.B.II), se multiplic6 el valor reportado en la pregunta 2 por 12 meses para obtener el valor anual.5 Se incluyeron todos 10s gastos anuales en la Seccion 8.B.111directamente, con la excepcibn de las variables GB30.5, GB307, GB317, GB318 (Compra y reparacion de bienes durables), y de la variable GB319 que fue incluida en 10s gastos en salud, y las variables GB321 (impuestos directos), GB323, GB324, y GB325, (transferencias y donaciones dadas) que no fueron incluidas en el gasto anual de articulos y servicios de consumo. Sumando 10s gastos anuales de todos 10s articulos y servicios de consumo, se obtiene el gasto total por afio en articulos y servicios de consumo. Serviciosdel Hogar: Energia,Agua, TelCfono 12. La fuente de datos sobre 10s gastos en 10s servicios del hogar es la Seccion I de la ENV. Para obtener el valor anual del gasto en agua que se consumio el hogar, se multiplic6 el consumo mensual (pregunta 20, variable V120) por 12 meses. Para obtener el valor anual del gasto en electricidad que se consumi6 el hogar, se multiplic6 el consumo mensual (pregunta 26, variable V126A) por 12 meses. Para obtener el valor anual del gasto en querosin, gas, velas y otras fuentes de energia para el alumbrado que se consumio el hogar, se multiplico el consumo mensual (pregunta 27, variable V127) por 12 meses. Para obtener el valor anual del gasto combustible para cocinar que se consumio el hogar, se multiplic6 el consumo mensual (pregunta 30, variable V130) por 12 meses. Para obtener el valor anual del gasto en el servicio telefonico que se consumi6 el hogar, se multiplied el consumo mensual (pregunta 28, variable V128) por 12 meses. Sumando 10s gastos anuales de todos 10s servicios del hogar, se obtiene el gasto total por aiio en servicios del hogar. Valor del Uso Anual de la Vivienda 13. Como parte del agregado de consumo, se debe incluir el valor del uso anual de la vivienda para cada hogar. La fuente principal de datos para el componente de vivienda es la Seccion 1 del cuestionario de hogares de la ENV ("Datos de la Vivienda y el Hogar"). 14. Vivienda alquilada. Se considera que el valor de alquiler de la vivienda es una buena estimation del valor de uso de la vivienda para 10s hogares que pagan por el uso de su casa apartamento, 'De la Secci6n 8.B.1, se incluyeron las variables GB 101, GB102, GB103, GB104, GB106, GB107, GB 108en el consumo de articulos y servicios de consumo, pero el variable GB105 (consumo alimenticio fuera del hogar) fue incluido en el consumo alimenticio. 'DelaSecci6n 8.B.11, se incluy6 10s variables GB201-GB224 en el consumo de articulos y servicios de consumo. Sin embargo, 10s variable GB225-GB229, aportes y pago de seguros, pensiones, y la Caja de Seguro Social no fueron incluidos en el consumo de articulos y servicios de consumo ya que heron incluidos en las categorias de 10s gastos en salud y "otros" gastos (vease abajo para mhs detallas). Lor;gastos en las compras no alimenticios en supermercados (preguntas 30, 31, variables GB230-231) heron incluidos (multiplicando el valor ikdicando en la pregunta 31 por la frecuencia anual de compras indicanda en la pregunta 30). Anexo 1, Pagina 4 u otro. Por lo tanto, en el caso de una vivienda alquilada, se utilizo el valor anual del alquiler en el agregado de consumo que se calculo en multiplicando el alquiler mensual (pregunta 37, variable V137) por 12 meses. 15. Vivienda no alquilada (propia). En 10s casos cuando la vivienda no se alquilo, el valor del uso anual de la vivienda fue estimado en la siguiente manera: (i) para la mayoria de casos, se utilizo el valor de uso estimado por 10s dueiios; o (ii) para aquellos hogares que no proporcionaron este valor, se estimo el valor de uso de la vivienda por medio de una regresion (vease 10s proximos parrafos para la explicacion detallada de cada caso). 16. (i) Valor estimado por 10s duefios. Para la mayoria de casos de vivienda propia, se utilizo el valor de uso estimado por 10s dueiios. Afortunadamente, en la ENV se 10s pregunt6 a 10s hogares que no alquilaban vivienda "Si tuvieran que pagar alquiler por esta vivienda, cuanto tendrian que pagar a1 mes?" (pregunta 36, variable V136). La respuesta a esta pregunta se utilizo como estimacion del valor de alquiler de la vivienda y por ende como estimacion a1 valor de su uso (se multiplico el valor estimado por mes por 12meses para obtener el valor anual). 17. Para verificar la validez de las respuestas a la pregunta 36 (variable V136) como estimacion a1 valor de alquiler de la vivienda, se realizaron tres pasos. Primero, se seleccionaron 10s hogares que reportaron haber pagado alquiler, y se estimo una regresion linear entre el valor pagado y variables descriptivas y geograficas de la vivienda. Segundo, se seleccionaron 10s hogares que no reportaron pagar alquiler y se estimo el valor de alquiler usando las caracteristicas de 10s hogares seleccionados y 10s parametros estimados en la primera ecuacion. Tercero, se estimo una segunda regresion linear para 10s hogares que no pagaron alquiler entre el valor obtenido con 10s parametros estimados y el valor reportado en la pregunta 36. La Tabla 1 muestra 10s resultados de la regresion del primero paso, usandose el valor de alquiler pagado como la variable dependiente. 18. Cuando se comparo (en 10s hogares que no pagaron alquiler) el valor de alquiler obtenido usando 10s parametros estimados con el valor de alquiler estimado por 10s miembros del hogar (pregunta 36, variable V136), se obtuvo un coeficiente de correlacion de 0.732 (p<0.000099). El promedio de 10s valores estimados con 10s parametros es de 89.61 y con la pregunta 36 es 99.57 (relacion de 1:1.1). El promedio de las diferencias entre ambos valores fue de 9.9 (entre 6.6 y 13.2 con un Interval0 de confianza de 95%). Dada la gran similitud entre 10s valores obtenidos con 10s parametros estimados y la respuesta a la pregunta 36 (variable V136), a1 igual que el alto grado de correlacion, se considera que el uso de la variable V136 como estimacion del valor de renta es apropiado. Anexo 1, Pagina 5 19. (ii)Valorno estimadopor 10s duefios. En dos por ciento de 10s 4,938 hogares, la vivienda no se alquil6, y 10s hogares no dieron un estimado del valor de alquiler, por lo que en se utilizo el valor de renta estimado con la ecuaci6n primera (con 10s parametros reportados en la Tabla 1) como el valor de uso de la vivienda. Valor del Uso Anual de Bienes Durables 20. Muchos bienes son consumidos parcialmente durante elperiodo bajo estudio, por ejemplo carros, refrigeradoras, estufas, etc. Aunque se haya comprado un televisor durante el periodo de la entrevista, esperamos que se siga utilizando (consumiendo) por muchos aiios mas. Para reflejar el bienestar presente que estos bienes reportan al hogar, hay que estimar el "valor de uso por un aiio" y no el costo de dichos articulos, ya sea que se compraron en el presente aiio o en aiios anteriores 21. La fuente principal de datos para el valor del consumo del equipamiento del hogar es la Seccion 8.F de la ENV. Debido a que normalmente estos articulos no se consumen en su totalidad en un aiio, se tuvo que estimar el valor de su uso durante el ultimo afio. Por ejemplo, si alguien compr6 un televisor por B/.300.00 este aiio, el valor del consumo de este televisor no es B/. 300.00, ya que el proximo aiio la persona podra utilizar el televisor tambien, o sea que 10s Bl.300.00 se consumen durante un periodo de tiempo de mas de un aiio. Este caracteristica no se da con alimentos u otros bienes de consumo ya que por ejemplo, cuando alguien compra un litro de leche, se consume en menos de un afio. 22. Para estimar el valor del consumo del equipamiento del hogar necesitamos tener tres datos: Primero, edad del equipamiento (variables F301 a la F325), Segundo, afios de vida que le quedan al equipamiento, y Tercero, el valor actual del equipamiento (variables F40 1 a la F425). 23. Para obtener 10s aiios de vida que le quedan a cada bien, necesitamos saber cuanto es lo que cada bien dura (en promedio) o como comunmente se le llama, cud1 es la vida util o aiios de vida esperada. Si supieramos 10s aiios de vida util del equipo, simplemente le restamos la edad del equipo y obtenemos 10s aiios que le quedan de vida util. Afortunadarnente, 10s mismos datos de la ENV nos permiten estimar 10s aiios de vida esperada de cada equipo. Suponiendo que cada aiio un porcentaje similar de la poblaci6n compra equipos, es de esperar que algunas personas tengan equipos nuevos, algunas equipos con un aiio de edad, otras con dos afios, etc. Por lo tanto si por ejemplo, se calcula el promedio de las edades de todos 10s televisores (promedio de F307), se obtendria la vida media o promedio de edad de 10s televisores. Al multiplicar la vida media por dos (2), se obtiene la vida esperada de un televisor. Si a la vida esperada de 10s televisores, le resto la edad reportada (variable F307), se obtiene cuantos aiios de vida le quedan a cada televisor. Finalmente, si a1 valor actual de un televisor (variable F407) lo divido entre 10s aiios de vida que le quedan, se obtiene el valor de uso del televisor por un aiio. 24. Haciendo el mismo proceso para todos 10s equipos y sumando 10s valores obtenidos por hogar, se obtiene el valor de consumo de todo el equipamiento del hogar. Educacibn 25. La fuente principal de datos sobre 10s gastos de 10s miembros del hogar en educacion (como gastos en la matricula o inscripcion, uniformes, libros o materiales, transporte) es la Seccion 4 de la ENV. En la ENV, se pregunt6 a 10s hogares 10s gastos anuales para 10s nifios menores de 6 aiios en la escuela pre-primaria (preguntas 4-6, variables P404-P406 en la Seccibn 4) y para 10s estudiantes de 6 aiios y mas (preguntas 24, 25, 26, 29, 30; variables P424, P425, P426, P429, P430). Ademas, se pregunt6 a 10s hogares 10s gastos mensuales para 10s niiios menores de 6 aiios (preguntas 7-10, variables P407-P410) y para 10s estudiantes de 6 aiios y mas (preguntas 31-34, variables P431-P434). Para obtener el valor anual de 10s gastos mensuales, se 10s multiplic6 por 12 meses. Anexo 1, Pagina 6 26. Sumando 10s gastos en educacion para todos 10s miembros del hogar y las becas para estudios, se obtiene el consumo total por aiio en educacion. Salud 27. La fuente de datos para 10s gastos en salud es la Seccidn 8. Se incluyeron 10s gastos en salud de la pregunta 19 en la Secci6n 8.B.111 (variable GB319): gastos anuales en medicinas, honorarios mkdicos, examenes mkdicos, hospitalizaciones y otros gastos asociados a1 cuidado de la salud de 10s miembros del hogar. 28. Ademas, se incluyeron el valor anual de 10s gastos en seguro que fueron reportados en las preguntas 27,28,29 en la Seccidn 8.B.11(variables GB227, GB228, GB229). 29. Asimismo, se incluyo el costo de la seguridad social de enfermedades y matemidad, ya que estos gastos representan el consumo de servicios de salud. No se incluyeron las contribuciones a la seguridad social de invalidez, vejez y muerte, ya que estos representan una forma de ahorro.6 Sin embargo, en la Seccion 8.B.11del cuestionario de la ENV se pregunt6 el aporte total a la Caja de Seguro Social (pregunta 25, variable GB225), sin distinguir entre el parte de seguridad social de enfermedades y matemidad (que representa el consumo) versus las contribuciones de invalidez, vejez y muerte (que representan el ahorro). Para incorporar esta distincion, el valor anual reportado en la pregunta 25 fue ajustado por un factor de 7.4% ya que representa la proporcion del aporte total a la Caja de Seguro Social que pagan 10s trabajadores para seguro de enfermedades y matemidad.7 30. Sumando el valor de gastos en estas preguntas, se obtiene el gasto total en salud. Otros 31. Ademb, se incluyeron en el gasto total las donaciones recibidas en bienes de instituciones, familiares, amigos y vecinos (preguntas 8 y 9 en la Seccidn 8.E.11, variables GE208 y ~ ~ 2 0 9 ) . 8 Igualmente, se incluyo el pago de pension alimenticia (pregunta 26 en la Secci6n 8.B.11, variable GB226). El ConsumoTotal 32. Finalmente sumando para cada hogar todos 10s valores de consumo, se obtiene la variable del consumo total por hogar. Se excluyeron siete hogares del total original de 4,945 hogares (para terminar con un total de 4,938) donde una parte significativa del agregado de consumo fue product0 de estimaciones de 10s diferentes componentes9. PONDERACION CONSUMOTOTALPOR EL INDICEDEPRECIOSREGIONAL DEL 33. El costo de la vida no es parejo en todo el pais, por lo tanto se ajust6 el valor del consumo total para tomar en cuenta las diferencias de precios entre las diferentes areas geogrhficas del pais. Se construyeron indices de precios para cada UPM utilizando informaci6n recopilada en el cuestionario de precios y el cuestionario de hogares (Secci6n 8.A). 'Estos serian incluidos en un variable de ingresos. 'De la contribuci6n que pagan 10s trabajadores a la C.S.S., 92.6% es asignada a la programa de invalidez, vejez y muerte (I.V.M.) y 7.4%es asignada a la programa de enfermedad y maternidad (EyM). Fuente: C.S.S. Sin embargo, no se incluyeron las donaciones en dinero para evitar contar dos veces la contribuci6n de estas transferencias, ya que el consumo asociado con eslas donaciones en dinero ya se incluy6 en otras formas de consumo. (Las donaciones en bienes y dinero serian incluidas en un variable de ingresos). 'TarnbiCn se seleccionaron solamente hogares con las entrevistas completas. Anexo 1, Pigina 7 34. Usando 10s datos de consumo en Secci6n 8.A.1, se calcul6 el "consumo promedio a nivel nacional en libras" de cada articulo alimenticio. Esto se logr6 a1 dividir el valor del consumo anual (variables GA104 * GA105) por el precio promedio nacional por articulo (obtenido a1 dividir las variables GA106C entre ~ ~ 1 0 6 ~ 1Para 0 ) .la obtenci6n de 10s precios a nivel nacional, se requiri6 que hubieran a1menos 45 observaciones por articuloy que las unidadesestuvieran en libras. 35. Luego se estimaron 10s precios por articulo a nivel regional (de UPM) y a nivel nacional utilizando como base 10scuestionarios de precios y en caso de que la informaci6n no estuviera presente, se utilizaron 10s precios reportados en el cuestionario de hogares de la ENV en la Seccibn 8.A.I variables GA106C y GA106A, selecciondndose 10s casos donde las unidades estaban reportadas en libras. Con estos precios se estimo el costo de compra del "consumo promedio a nivel nacional en libras"en cada UPM (usando 10s precios a nivel de UPM) y a nivel nacional (usando 10s promedios de precios nacionales). 36. Finalmente para obtener una variable que nos permita uniformizar cualquier gasto a nivel nacional (a utilizarse en forma multiplicativa), se dividi6 el costo de compra a nivel nacional del "consumo promedio a nivel nacional en libras" entre el costo de compra en cada UPM del "consumo promedio a nivel nacional en libras", obtenidndoseun valor para cada UPM (variable PESO). 37. Usando el promedio nacional como base (promedio nacional = l), se encontr6 que 10s precios varian entre 0.67 y 1.22. VALORDEL CONSUMOTOTALPERCAPITA 38. El paso final para poder ordenar a la poblaci6n por nivel de bienestar (consurno) del mas bajo a1 mas alto requiere asignar una proportion del consumo total a cada miembro del hogar (per capita). El consumo utilizado en el Estudio SobrePobreza es el consumo per capita, o sea el valor del consumototal del hogar dividido por el numero de miembros del hogar. Hay varias otras maneras de asignar el consumo del hogar a 10s diferentes miembros considerando diferencias en necesidades, economias de escala y la presencia de bienes publicos en el hogar. Por lo transparente que es, se utilizo el consumo per capita per0 para pruebas de sensibilidad del agregado de consumo se usaran otras formas de dividir el consumo (como escalasde equivalencia). 39. Se utilizo la variable de consumo total per capita para ordenar a las personas del nivel mas bajo de consumo per capita por aRo (bienestar) a1 nivel mas alto. Como se puede apreciar en el grafico, el consumo per capita actual en Panama varia substancialmente. En promedio, el consumo per capita anual es B/.1,821. Pero el diez por ciento de la poblacion con mayor consumo per capita tiene un nivel de consumo promedio de B/.6,451 y, a1otro extremo, el diez por ciento de la poblacion con menor consurno per capita tiene un consumo anual per capita promedio de B1.207. "'Este "precionacional"por artfculose utiliza unicamenteparael cAlculodela cantidadde consumopromedio nacional. Posteriormentese calcula otro "precio nacional" con una metodologla basada principalmenteen 10s datos provenientes del cuestionario de precios. ANEXO 2 MEDICIONDE POBREZA - I . La metodologia utilizada en este estudio para clasificar a las personas como pobres extremos, pobres o no pobres consiste en (i) ordenar a las personas de acuerdo a su nivel de bienestar medido por su consumo; (ii) calcular el valor de una linea de pobreza general y una linea de pobreza extrema; y (iii) identificar las personas cuyos niveles de consumo se encuentran por debajo estas lineas. (I) ORDENARA LASPERSONAS FIG. 1: ORDEN DE LA POBLACION BASADO EN CONSUMO Nivel mas alto de bienestar Para llegar a una clasificacionde las personas como pobres o no pobres, primer0 se necesita ordenar a las personas desde el nivel mas bajo de bienestar a1m b alto. Este ordenamientorequiere: (a) una definici6n de bienestar; y (b) la construccion de una medida de este bienestar. Nivel mtis bajo de bienestar 2. Definici6n de bienestar. El bienestar, o la utilidad, no se puede medir directarnente,por lo tanto se utilizo consumo como medida indirecta del bienestar. El consumo se usa porque no sufre de 10s sesgos y subestimaci6n que tiene una medida de ingreso y porque evita la subjetividad de las medidas de necesidadesbkicas insatisfechase indices de desarrollo humano. Vease Anexo I para detalles sobre la construcciondel variable de consumototal como medida de bienestar. 3. Se utiliz6 esta variable de consumo total per capita para ordenar a las personas del nivel mas bajo de consumo per capita por aiio (bienestar) a1nivel mas alto. Como se puede apreciar en el grafico, el consumo per capita actual en Panami varia substancialmente. En promedio, el consumo per capital anual es B$1,821. Pero un diez por ciento de la poblaci6n mas alta tiene un nivel de consumo promedio de Bl.6,451 y, al otro extremo, el diez por ciento de la poblaci6n mas pobre tiene un consumo anual per capita promedio de Bl.207. Anexo 2, Pagina 2 %de la Nivel de consumopromedio poblacion per capita anual (B$) Nivel mhs bajo de consumo Fuente: ENV 1997 (11) CONSTRUCCIONLAS LINEASDEPOBREZA DE 4. Se construyeron dos lineas de pobreza para este estudio: una linea de pobreza extrema y una linea de pobreza general. 5. Linea de Pobreza Extrema. La linea de pobreza extrema representa el costo de adquirir el nivel de calorias minimas recomendadas para Panama (el promedio es 2,280, vease la Tabla A2.1) usando la canasta observada de consumo de las personas de "bajos recursos." Si el nivel de consumo de un individuo esta por debajo de este valor, esto implica su imposibilidad de consumir el nivel de calorias minimas recomendadas. 0 sea, aunque gastase todo en alimentos, el nivel de calorias adquiridos seria insuficiente para proporcionar el minimo recomendado. 6. La linea de pobreza extrema se calcul6 en la siguiente manera: a) Usando el ordenamiento en base a consumo total per capita anual, se seleccionaron 10s hogares con 10s niveles de consumo mas bajos (entre el 10%y 40% mas bajo). b) Basandose en 10spatrones de consumo de alimentos de 10s hogares que se encuentran entre el 10%y 40% mas bajo de consumo, se calcul6 la cantidad de calorias que cada tip0 de aliment0 proveel y el porcentaje que estas calorias representan en el total Usando el contenido cal6rico reportado en: "Valor Nutritivo de 10s alimentos de Centroamtrica." Instituto de Nutrici6n de Centro America y Panama (INCAP) y la Organizaci6nPanamericana de la Salud (OPS). Ciudad de Guatemala,Guatemala, 1998. Anexo 2, Pagina 3 consumido (en promedio). Por ejemplo, para este grupo de hogares, el arroz proporciona mas calorias que cualquier otro tipo de alimento: 27.2 por ciento de las calorias consumidas. Los productos que siguen en importancia son el aceite vegetal y el azucar, cada uno de ellos proporciona 9.1 y 8.5 por ciento de las calorias consumidas por este grupo (vCase la Tabla A2.2 para 10s patrones de todos productos). c) Usando datos de INCAP, se determino 10s requerimientos caloricos minimos promedio para un Panameiio: 2280 kcalldia (vease la Tabla A2.1). d) Se calculo la cantidad de alimentos necesarios para satisfacer 10s requerimientos caloricos minimos, manteniendo las proporciones (patrones de consumo) por tip0 de alimento observadas en 10s hogares que se encuentran entre el 10% y 40% mas bajo de consumo. Esto implica un ajuste de las cantidades actuales a las cantidades necesarias para llegar al nivel de calorias recomendado (2280). e) En base a estas cantidades, se determino el costo de 10s alimentos necesarios para satisfacer 10s requerimientos caloricos minimos. Este es el costo para satisfacer 10s requerimientos caloricos minimos, o sea, el valor de la linea de pobreza extrema. Para Panama en 1997, la linea de pobreza extrema se calculo en B1.519per capita a1 aiio. 7. Esta metodologia para calcular la linea de pobreza extrema se presenta en forma grafica en la Figura 3. 8. Linea de Pobreza General. El consumo total, aun entre las personas de recursos minimos, casi siempre incluye consumo de productos y servicios no alimenticios. Por lo tanto, la linea de pobreza general incluye un monto adicional que corresponde al porcentaje del consumo no alimenticio de las personas que se encuentran alrededor de la linea de pobreza extrema. 9. Para calcular la linea de pobreza general, se calculo el valor de la linea de pobreza extrema y despuks se calcul6 el valor de consumo no alimenticio complementario para sumar a1 valor de la linea de pobreza extrema. Este ultimo calculo se hizo de la siguiente manera: a) Se seleccion6 10s individuos cuyos niveles de consumo total (CT) se encuentran alrededor (+I- 10%)de la linea de pobreza extrema (CT =Zpe = 519). Estas personas son aquellas que, aun si gastasen todos sus recursos de consumo en alimentos, apenas podrian satisfacer sus requerimientos caloricos minimos. b) Para este grupo, se calcularon 10s coejcientes de consumo: o sea el porcentaje del consumo total que fue asignado a 10s productos alimenticios (en este caso 57.3%) y lo que fue asignado a productos no alimenticios (42.7%). c) Se dividio el valor de la linea de pobreza extrema por el porcentaje de consumo alimenticio (57.3%) para obtener la linea de pobreza general. 10. Esta metodologia para calcular la linea de pobreza general se presenta en forma grafica en la Figura 4. Anexo 2, Pagina 4 Anexo 2, Pigina 5 A. Ordenantientode laspersonas B. Cdlculo del Valorde Requerimientos CalbricosMinimos Nivel m b alto de consurno total per capita anual Nivel de calorias promedio actual de hogares en el 10-40%m h bajo. Nivel total de este grupo =2025lpersona. Por ejemplo: 27.2% de las caloriasviene del arroz 9.1% de las calorias vienen del aceite vegetal 8.5% de las calorias vienen del &car actual en alimentos 7.3% de las caloriasvienen del maiz Ver 10spatrones para todos 10sproductos en la Tabla A2.2 La cantidad de calorias corresponde a una cantidad fisica de alimentos (en libras) Nivel de calorias promedio recomendados =2280 Se ajustan las cantidades de cada aliment0 para lograr una canasta que proporcione las 2280 caloriasmanteniendo 10spatrones de consumo de 10shogares en el 10-40de consumo per capitam h bajo. C. Valorde Ihea depobreza extrerna Nivel mhsbajo de consurno El valor se calcula sumando el costo de las cantidadesde productos total per capita anual actuales estimados en el paso anterior, usando 10sprecios que enfientan 10s hogares seleccionados. Con 10sdatos de la ENV, hemos encontradoun valor anual de B/.5 19per capita. Ordenamiento de laspersonas La linea de pobreza general incluye el costo de la linea de pobreza Nivel mhs alto de consumo extrema, Z,,, mas un monto adicional para el consumo no alimenticio. total per capita (Balboas) C, =C, +C,, C, = ConsumoTotal C, = Consumode Alimentos C,,= Consumono alimenticio ~QuCporcentaje del consumo total se dedica a1consumo no alimenticio? Para calcular la linea de pobreza, utilizamos 10s coejcientes de consumo 1,097 observados en el grupo de individuoscuyo consumo total se encuentra alrededor (+/-10%)de la linea de pobreza extrema (Z,). En este caso, este grupo asigna 42.7% a1 consumo no alimenticio 853 consumo alirnenticio y 57.3%a1consurnoalimenticio. y no alimenticio Utilizamos estos coejcientes de consumo para calcular la linea de pobreza: 646 C, =(1-.427)Z, Z, =519/.573 519 w CT=Zpe=519 Zpe = Linea de Extrema Pobreza = 519 432 Zpg =Linea de Pobreza General= 905 Nivel inas bajo de consumo total Anexo 2, Pagina 8 11. Mediciones de pobreza: Los indices de pobreza usados en este estudio son tres casos especiales de la clase de medidas separables y aditivas de Foster, Greer y Thorbecke (1984). La medida general de pobreza es: [Ecuacibn I] Donde: yi = consumo estimado de la i-nesima persona, en una poblacibn de tamaiio n Z = linea de pobreza q = numero de personas cuyo y; es menor que la linea de pobreza Z; a =un parametro no negativo que refleja la aversibn de la medida a la pobreza 12. Conteo de unidades: El primer caso se da cuando a = 0. Esta es la medida del Conteo de Unidades (H) y, segun lo que indica la Ecuacion 1, es simplemente qln, o la proporcion de la poblacion bajo la linea de pobreza. Resumiendo, el indice de Conteo de Unidades proporciona information sobre la incidencia de la pobreza. No nos dice nada acerca del grado o severidad de la pobreza y trata de manera similar poblaciones donde la proporcion de personas bajo la linea de pobreza es la misma. 13. Brecha de pobreza: Para determinar el grado de pobreza, se usa un segundo caso de la medida de pobreza denominado indice de Brecha de Pobreza (PG). Este indice se obtiene cuando a = 1(en la Ecuacibn 1). El indice indica el deficit agregado de pobreza que la poblacion pobre tiene en relacion a la linea de pobreza. 14. FGT P2: El tercer caso de la medida de pobreza se da cuando a = 2. Esta medida, a menudo denominada la medida Foster-Greer-Thorbecke P2 (FGT P2), indica la severidad de la pobreza y demuestra la relativa desigualdad que existe dentro de la poblacion pobre. Esta medida depende de la distribucibn y esencialmente pondera las brechas de pobreza promedio por la poblacion a cada nivel. 15. Ravaillion (19922) nos muestra un buen ejemplo que ilustra las diferencias entre este Indice y 10s dos indices anteriores. Por ejemplo, es posible que en dos poblaciones se den identicas medidas del Conteo de Unidades y de la Brecha de Pobreza y a la vez, tengan distribuciones de 10s niveles de pobreza muy distintas. Ravaillion (1992) presenta el ejemplo de dos poblaciones, A y B, donde A esta compuesta de cuatro individuos con consumos 1, 2, 3, y 4, mientras que B esth compuesta por otros cuatro individuos con consumos de 2, 2, 2 y 4. Si la linea de pobreza es tres, el Conteo de Unidades es 75 por ciento y la Brecha de Pobreza es 25 por ciento en ambas poblaciones. Pero la medida FGT P2 tiene un valor de 14 para la poblaci6n A, y de 8 para la poblacion B, lo que nos demuestra que 10s individuos mas pobres de la poblacion A tienen la mitad del consumo que 10s individuos mas pobres de la poblacibn B. Ravallion, Martin, "Poverty Comparisons: A Guide to Concepts and Methods," World Bank LSMS Working Paper No. 88, 1992. ANEXO 3 EL AGREGADO DE INGRESOS - 1. El agregado de ingresos es una medida de todos 10s ingresos que cada hogar obtiene durante un aiio. Se puede dividir en dos grandes grupos: (i) ingresos directos de actividades laborales; e (ii) ingresos que no son producto de actividades laborales durante el aiio. Los ingresos laborales se dividen en agropecuarios y no agropecuarios; ambos grupos estin compuestos de salarios (ya sean del sector formal o del sector informal) y trabajos independientes o negocios. Los ingresos no laborales incluye 10s intereses provenientes de ahorros o inversiones (acciones, dividendos), alquileres de equipos o propiedades (incluyendo la casa propia), pensiones e indemnizaciones, donaciones de instituciones o de amigos o familiares, y otros ingresos no clasificados. Beneficionetode aetividadesagropecwriasindepmdientes Salariwno~pecuariosf d t se Mom&s Beneficio netodoactividadcsno-as fomaleseinfmdes Xnmrecibidos 2. Todos 10s datos fueron previamente "limpiados" o revisados para poder identificar "outliers", estimar o recodificar datos perdidos, y en general organizar 10s archivos de datos en un formato mas facil de usar. INGRESOS LABORALES 3. Aunque 10s datos se reportan en agropecuarios y no agropecuarios, la elaboraci6n de las variables es el producto de tres secciones de la ENV y se explicara en base a estas secciones. La asignacion en las diferentes variables en el reporte es obvia y no se requiere ninguna mention especial. Se utilizaron la Secci6n 6-Actividad econdmica, Seccibn 9-Negocios del hogar no agricola, y la seccion 10-Actividades agropecuarias. Actividad Econdmica (Seccidn 6) 4. Debido a que se reportaban hasta tres trabajos distintos durante el aiio, lo primero que se hizo fue unificar las variables comunes de los tres trabajos. Se incluye una tabla donde se explica el nombre original de la variable, su origen, y el nombre comun dado (Tabla A3.1). La Parte B corresponde al primer trabajo, la parte C corresponde a1segundotrabajo, y la parte D corresponde a1tercer trabajo. 5. El salario total es la suma de "Salario 1" y 'Salario 2". El beneficio net0 de: negocios independientes es el valor de la variable "Neto" (ambas variables se encuentran en valor anual).. 6. La primera clasificaci6n es salarios o trabajo independiente. La segunda clasificacion fue en ingresos agropecuarios o no agropecuarios. La variable "Rama" se utiliz6 para este proposito: valores de 1, 2 o 5 en esta variable corresponden a labores agropecuarias, y el resto corresponden a labores no agropecuarias. La tercera clasificaci6n fue en sector formal o sector informal Las variables utilizadas fueron la categoria ocupacional (p618), el tamaiio de la empresa (p617), y la ocupaci6n definida por el c6digo nacional (p611). Anexo 3, Pagina 2 7. Los Empleados del Gobierno y empleados de la Comision del Canal (p618=1 o p618=3) fueron clasificados como FORMAL Los Empleados u obreros en una empresa privada o jornalero o Peon (p618=2 o p618=4) si trabajaron en empresas de menos de 6 trabajadores (p617<3) fueron clasificados como INFORMAL, y si trabajaron en empresas de m h de 5 trabajadores (p617>2) fueron clasificados como FORMAL. Los Duefios o patrones de empresa o finca o como socio activo (p618=5), si trabajaron en empresas de menos de 6 trabajadores (p617<3) y no es profesional (p611>16) fueron clasificados como INFORMAL, el resto fueron clasificados como FORMAL. Los trabajadores por su cuenta o como trabajador en su finca (p618=6), si trabajaron en empresas de mas de 5 trabajadores (p617>2) y es profesional (p611 4 7 ) fueron clasificados como FORMAL, el resto fueron clasificados como INFORMAL. Los Ayudantes o Trabajadores sin pago familiar o no (p618=7 o p618=8), si trabajaron en ernpresas de menos de 6 trabajadores (p617<3) fueron clasificados como INFORMAL, y si trabajaron en empresas de mas de 5 trabajadores (p617>2) fueron clasificados como FORMAL. Las (0s) Empleadas (0s) domesticas (0s) (p618=9) fueron clasificadas (0s) como INFORMAL^ . Negocios del hogary trabajos independientesno agropecuarios(Seccibn 9) 8. Aunque esta seccibn se procesb en su totalidad 10s beneficios netos que resultaron eran sumamente exagerados tanto como ganancias muy grandes como perdidas muy grandes. Adem6s se presentaban muchas discrepancias en 10s datos reportados en varias variables que por la naturaleza de la seccibn no era posible diferenciar 10s datos reales de 10s posibles errores. Este problema se da en la seccibn de negocios porque es muy dificil poner un limite o identificar 10s casos "exagerados" cuando no hay parametros biol6gicos, o agricolas que nos sirvan de base. Por ejemplo, si alguien nos reporta que produjo 300 quintales de maiz en una hectkea de terreno, sabemos que el dato es incorrect0 ya que las rnhimas producciones reportadas nunca llegan a sobrepasar 10s 100 quintales2, o si se reporta haber consumido 4,000 libras de papa en un hogar con una sola persona, sabemos que es imposible que esta persona se haya comido mas de 10 libras de papa a1 dia por todo un aiio. En cambio, en 10s negocios independientes, es posible que un comerciante mueva BI. 1,000.00 de mercancia en un mes, y que otro mueva B/.100,000.00. No hay parametros que podarnos aplicar para diferenciar 10s casos probables de 10s improbables. ' Aplicandoestas definiciones a 10s datos de la ENV97 se encontraron 12 casos a 10s que no se les podla clasificarcon 10s parhetros descritosy se asignaron de la siguiente manera:ocho (8) casos en la empresa privaday un (I) patron0 se clasificaron como FORMALES,y un (I) jomalero o pe6n y dos (2) trabajadores por cuentapropia se clasificaron como INFORMALES. Producciones de 70 quintales se consideranexcelentes Anexo 3, Pagina 3 9. Debido a este problema se decidib utilizar 10s datos reportados en la secci6n 6, la variable "Neto", cuando fie clasificada de "no agropecuaria" 3. Se considera que 10s problemas que el uso de esta variable introduce son mucho menores que la alternativa de utilizar 10s resultados de la Seccion 9. Actividad agropecuaria (Seccio'n10) 10. Las actividades agropecuarias estan divididas en dos areas: Prirnero, [as actividades de cultivos y sus correspondientes subproductos, y la produccion forestal, y Segundo, la cria de anirnales y sus subproductos. Tambien varios gastos se reportaron en forma conjunta, y se tuvieron que asignar proporcionalmente a las actividades agricolas y pecuarias. 1 1. Los ingresos en las actividades agricolas estan compuestos por la producci6n de cultivos (10-B.I- 3a), menos la cantidad dejada para semilla (10-B.1-8), menos la cantidad que se perdio o malogro (10- B.1- 12), menos la cantidad que le entregaron por tierras dadas a medias (10-B.1-14), multiplicado por el precio por unidad. El precio por unidad utilizado en primera instancia fue el precio de venta reportado por el mismo agricultor. Cuando no se dio venta del product0 se utilizo el precio medio obtenido por ese producto/unidad. Tambien se sumo el valor de la produccion de subproductos, estimando 10s precios de igual manera que en la produccion de cultivos, y finalmente se le sumo el valor total de 10s arboles talados. 12. El primer grupo de egresos de cultivos es la suma de 10s valores reportados en las secciones de insumos: 10-B.11preguntas uno a la cinco, y la de Gastos: 10-B.111preguntas uno a la nueve. 13. Los ingresos en la parte animal es la suma de 10s animales vendidos, animales consumidos en el hogar, animales intercambiados, y carnbio en el valor del hato, multiplicado por el precio de venta en 10s casos en que se reportaba tal, y multiplicado por el precio medio de venta de cada tipo de animal cuando no se reportaba precio de venta. Para calcular el carnbio del hato se le resta a1 valor del hato hace doce meses, el valor del hato hoy en dia (10-D.1 pregunta tres). El valor del hato hace doce meses se calcula multiplicando el precio por animal por 10s animales que se poseian hace doce meses. Los animales que se poseian hace doce meses se calculan a partir del 10s animales que se poseen en la actualidad (10-D.1 pregunta dos) menos 10s animales comprados y animales que nacieron (10-D.1 preguntas cuatro y cinco respectivarnente), mas 10s animales que murieron, 10s que se vendieron en pie, 10s que se vendieron sacrificados, 10s que se consumieron en el hogar, 10s que se utilizaron para trueque y 10s que se usaron para la elaboracion de subproductos (10-D.1 preguntas seis, siete "a" (7a), diez "a" (lOa), y seccion 10- D.111 preguntas once, doce, trece y catorce respectivamente). A esto se le sumo el valor de la produccion de 10s subproductos animales , utilizando de nuevo el precio reportado de la venta cuando estaba presente, y el valor medio cuando no se reportaba venta alguna y multiplicand010 por la cantidad de produccion (10-D.V pregunta dos "a" (2a)). 14. El primer grupo de egresos de animales es la suma del valor de 10s animales comprados (10-D.1 pregunta cuatro) multiplicado por el precio por animal, mas 10s gastos de mantenimiento y crianza de 10s animales (I0-D.VI pregunta uno a la cinco), y el valor de 10s cultivos utilizado para la alimentacion de 10s animales (10-B.1 Pregunta nueve). 15. El resto de 10s egresos en la produccion agropecuaria 10s conformaron 10s gastos netos en rentar la tierra a trabajar: 10-A.1 pregunta once menos 10-A.11 pregunta veintidos, el valor de los salarios pagados a trabajadores: 10-B.IV.2a * 10-B.IV.2b + 10-B.IV.3a * (1.54+10-B.Iv.~~) 10-B.IV.5 + 10- + Ya que se anotaron valores de B/. 0.00aun cuando 10sentrevistados reportaron pbrdidas, hay que tener en cuenta que 10s datos provenientes de esta variable tenderln a sobrestirnar las ganancias promedio de cualquier grupo. 'El "1.5" es para tomar en cuenta el valor o costo de alimentar a 10s trabajadores, ya que esta pregunta se refiere a pago de jomales a trabajadores que se les dio alimentaci6n. Anexo 3, Pagina 4 B.IV.6d, pagos por asistencia tkcnica: 10-B.V pregunta uno "d" (Id), y el valor de uso anual de 10s equipos e instalaciones descritos en las secciones 10-B.VI y 10-B.VII (todas las categorias). La estimaci6n del valor de uso de estos bienes durables se hizo de igual manera a la descrita en el agregado de consumo para 10s bienes durables del hogar. Basicamente se calcula la edad promedio por bien reportada en las preguntas numero dos de arnbas secciones,se multiplica esta cifra por dos para calcular la edad esperada por bien. Luego a la edad esperada por bien se le resta la edad reportada de cada bien (pregunta numero dos de nuevo), obtenikndose 10s afios de vida que le quedan a1 bien. Finalmente se divide el valor actual del bien (10-B.VI.7 y 10-B.VII.6) por 10s afios de vida que le quedan, y este es el valor de uso del bien por un afio. 16. Con la excepci6n del valor de uso de las ordefiadoras y 10s baiiaderos (secciones 10-B.VI y 10- B.VII), el resto de estos gastos no se podia diferenciar si se utilizaron para la producci6n de animales o para la producci6n de cultivos, por lo que se tuvo que asignar proporcionalmente a cada actividad. La proportion que se utiliz6, fue la dada por el beneficio net0 de cada actividad dado por 10s ingresos y egresos previamente calculados. Obviamente este proceso tiene validez cuando ambas producciones (cultivos o hrboles y animales) se dieron en un mismo hogar. INGRESOSNO LABORALES Intereses recibidos 17. Intereses de cuenta de ahorros y otras fuentes similaresy dividendos de acciones y participaci6n en sociedadesy cooperativas .En la Encuesta de Niveles de Vida (ENV) estos ingresos estan reportados en la Secci6n 8.E.11, preguntas uno y dos. Ambas preguntas estan en base anual por lo que no se requiri6 ninglin tiPo de transformaci6n. Alquileres de equipo,propiedades y casapropia 18. Arriendo de propiedades, construcciones, equipo o bienes, y valor de uso estimado de casas propias. Los valores de alquileres recibidos se encuentran en la ENV en la secci6n 8.E.1, pregunta uno. La cantidad reportada se multiplic6 por doce para obtener el equivalente anual ya que la pregunta fue el monto por mes. 19. Se decidi6 incluir el valor de uso de 10s hogares que son dueiios de sus viviendas. Es costumbre incluir este valor como un ingreso ya que tambikn se incluye como un gasto (se incluy6 como consumo, vkase el Anexo 1). La 16gicaes similar a la utilizada en incluir el valor de la production de 10s alimentos Anexo 3, Phgina 5 consumidos en el hogar en el sentido de que es un bien de propiedad que el hogar decide vender, rentar o consumir, y que lo que se haga con el bien no debe influir en el agregado de 10s ingresos. Otra manera de ver este "ingreso" es pensar que el hogar se esta alquilando la vivienda a ellos mismos. 20. La mayoria de 10s propietarios de la vivienda reportaron el valor estimado de alquiler, y en 10s casos que no valor fbe reportado, se estim6 el alquiler utilizando la misma ecuaci6n descrita pare el agregado de consumo en el Anexo 1y reportada en la Tabla A3.2. 21. La estimaci6n hecha por 10s propietarios se encuentra en la Seccion 1 pregunta treinta y seis. Esta cantidad a1 igual que la estimada con la ecuaci6n para 10s casos faltantes equivale a1 valor mensual por lo que se multiplic6 por doce para obtener el valor anual. Pensiones, Indemnizaciones 22. Pensiones alimenticia, de orfandad de viudez, jubilation, cesantia, indemnizaciones por terminacion obras o contratos, de seguros mkdicos y de salud, de seguros de vida, incendios o daiios a la propiedad o por accidentes de trabajo. En la ENV estos ingresos se encuentran en la Seccibn 6.E preguntas cincuenta y nueve, sesenta y sesenta y uno, y en la Seccion 8.E.11, preguntas tres, cuatro, cinco, y once. En ambas secciones se tom6 la cifia reportada y se multiplico por doce para obtener el ingreso por aiio. Donaciones o ayudas de instituciones 23. Alimentos recibidos por menores de 5 aiios, y por estudiantes menores de seis aiios y por estudiantes mayores de seis aiios, dinero o bienes recibido de instituciones, y valores de becas para estudios. 24. El valor de alimentos recibidos (donaciones) por 10s niiios menores de 5 aiios de edad fue reportado en la ENV en la Secci6n 3.A preguntas doce y trece, La pregunta doce, que es la frecuencia codificada de 10s alimentos recibidos, fbe recodificada para representar la frecuencia anual de 10s valores recibidos (Por ejemplo, 4-Mensual fbe recodificado a "12", ya que se recibe doce veces durante el afio), y luego se multiplic6 por el valor de la pregunta trece para obtener el valor anual de estos alimentos. 25. Los alimentos recibidos en las instituciones de educaci6n se report6 en la Seccion 4.A pregunta tres C (3C), y en la Seccion 4.B pregunta veintitrds C (23C). En ambos casos el valor reportado es en base semanal, y estimando que el afio escolar tiene 32 semanas, se multiplic6 el valor reportado por treintid6s para obtener el valor anual. 26. El valor en dinero en efectivo proveniente de instituciones se encuentra en la Secci6n 6.D pregunta sesenta y cuatro y la Secci6n 8.E.11 pregunta siete. El valor de las donaciones de instituciones en bienes se encuentra en la Seccion 8.E.11 pregunta ocho. Todas estas variables fueron reportadas en base anual por lo que no se requirio ninguna transformaci6n. 27. El valor de becas recibidas que se encuentra en la Seccion 8.E.I pregunta dos, se multiplic6 por doce para obtener el valor anual. Se incluy6 este rubro por considerarse que tenia mas relacion a las donaciones de instituciones que a cualquier otra categoria. Donaciones o ayudas departiculares 28. Dinero o bienes de familiares, amigos o vecinos. La parte de dinero fue reportada como "Remesas" en la Seccion 6.D pregunta sesenta y cinco, y la parte de bienes en la Seccion 8.E.11 pregunta Anexo 3, Pagina 6 nueve en la ENV.Arnbos casos heron reportados como gastos anuales por lo que no se requirio ninguna transformaci6n. 29. Herencias, loteria y juegos de azar y otros (no clasificados). En la ENV, estas cantidades fueron reportadas en base anual en la secci6n 8.E.11 preguntas seis, diez y doce, y no se requirio transformar 10s datos reportados. ANEXO 4 -APENDICE ESTADISTICO Lista de Cuadros ConsumoE Ingreso A4.1 - El ConsumoTotal: Valor Absoluto (Per Capita),por Area y Gmpo de Pobreza A4.2 - Patronesde Consumo: Porcentaje del ConsumoTotal, por Area y Grupo de Pobreza A4.3 - Consumo Total(Per Capita), por Quintil A4.4 - Consumo Anual Promedio de Alimentos Per Capita, por Area y Gmpo de Pobreza A4.5 - Consumo de Bienes Duraderos, por Area de Pobreza (% de Hogares que Consumen cada Item A4.6 - Valor Total de Bienes Duraderos del Hogar, por Area y Grupo de Pobreza A4.7 - Agregado de Ingresos, por Quintil de Consumo Total A4.8 - Agregado de Ingresos, por Quintil de Ingreso Total A4.9 - Agregado de Ingresos, por Gmpo de Pobreza y Area Pobreza y Desnutrici6n A4.10 - Pobreza por Grupo Ethreo(% de Individuos Pobres en Cada Gmpo) A4.11 - Desnutrici6n entreNiAos Menores de 5, por Gmpo de Pobrezay Area Geogrdfica A4.12 - Niflos Desnutridos por Gmpo de Pobreza Estructura del Hogar y Fertilidad A4.13 Estructura del Hogar, por Gmpo de Pobreza y Area Geogrhfica A4.14 --Fecundidad,por Gmpo de Pobreza y Area Geogrhfica A4.15 - Alfabetismo (Ohde Mayores de 9 Aflos que Saben Leer y Escribir) Educaci6n A4.16 - Nivel de Instrucci6n (NumeroPromedio de Aflos de Escolaridadpara 10s Mayores de 12) A4.17 - TasasNetas de Matriculas, por Nivel Educational A4.18 - Motivos para no Asistir a la Escuela-Gmpo Ethreo Primaria A4.19 - Motivos para no Asistir a la Escuela -Gmpo Ethreo Secundaria A4.20 - Nlimero de Estudiantesen la Escuela,por Nivel y Tipo de Establec. mblico o Privado) A4.21 - Numero de Personas por Edad de Escuela(si esth matriculados o no) A4.22 - Incidencia de 10sGastos en Educacidn, por Gmpo de Pobreza y Quintil A4.23 - Eficiencia Interna -Tasas de Repetici6n: % de Escolares que Informan estar Repitiendo el Grado que Cursan Actualmente A4.24 - Disponibilidad de Libros: % de Menores con Libros, por Nivel de Educaci6n A4.25 - Fuentes de 10sLibros, para 10s Estudiantes que Tienen Libros A4.26 - Motivos para no Tener Libros, para 10sEstudiantes que no Tienen Libros A4.27 - Medios de TransporteHacia la Escuela A4.28 - Minutos hasta la Escuela, Minutos Promedio Hasta la Escuela, por Nivel A4.29 - Gastos en Educaci6n del Hogar, Nivel Primario, por Gmpo de Pobreza y Area A4.30 - Gastos de Educaci6n del Hogar, Nivel Secundario, por Grupo de Pobreza y Area Salud A4.31- Servicios de Saludpor Gmpo de Pobreza, Area Geogrhfica Vivienda y Servicios Bhsicos A4.32 - Pertenencia del Hogar y sus Condiciones A4.33 - Serviciosde InfiaestructuraBhsica (% de Hogares) A4.34 - Recuperacibn de Costospara el Agua A4.35 - Recuperacibn de Costos para la Electricidad Activos Financieros: Ahorros y Crkdito A4.36 - Ahorros por Instituci6n, por Gmpo de Pobrezay Area A4.37 - Crkditosde Consumoy Usos, por Gmpo de Pobreza y Area A4.38 - Solicitudes de Crtdito en Efectivo, por Grupo de Pobrezay Area A4.39 Total CrCditosy PrCstamos (Proyectados a Todos 10s Hogares), por Grupo de Pobreza y Area - Anexo 4 Cuadro A4.1 EL CONSUMO TOTAL: Valor absoluto(per capita), por hreay grupode pobreza - AREASURBANAS 1 AREAS RURALES VALOR ABSOLUTO, B./ PX PG NP TOT] PX PG NP TOT Consumo anual PC 406 674 2881 25441 334 517 1773 1036 Alimentos Comprados Producidos Recibidos Otros (%) Educaci6n Salud Bienes personaleslservicios Bienesdurables Transporte, viajes Arriendo Electricidad, gas, etc. Agua y telbfono Transf. en especies (noaliment.) 1 2 5 4 1 2 4 3 AREAS INDIGENAS TODO PANAMA PX PG NP' TOT PX PG NP TOT VALORABSOLUTO, 0.1 Consumo anual PC 236 277 1434 330 307 506 2604 1821 Alimentos 162 183 787 211 191 284 876 655 Comprados 66 83 660 110 115 210 816 589 Producidos 52 55 42 55 46 45 24 31 Recibidos 41 42 77 43 29 29 28 28 Otros (%) 3 3 8 3 2 2 5 4 Educaci6n 11 15 173 22 16 32 153 108 Salud 1 4 31 5 3 5 96 62 Bienespersonaleslservicios 21 27 171 33 32 65 445 303 Bienesdurables 4 5 63 8 4 8 115 75 Transporte, viajes 5 7 83 11 10 23 205 137 Arriendo 26 30 95 33 41 67 540 363 Electricidad,gas, etc. 4 5 29 6 7 15 95 65 Agua y telbfono 0 0 3 1 2 6 75 49 Transf. en especies (noaliment.) 0 0 0 0 1 2 5 3 ENVdo PanamA. 1997; PX = Pobmzaextrerna; PG = Pobrera general(induye 10s pobmsexlrel os); NP = No pobre;TOT = Tdal Muestra muy reducida; 10s resultadossodeben interpretar con cautela Anexo 4 Cuadro A4.2 PATRONESDE C - c AREAS URBANAS AREAS RURALES PX PG NP TOT~ PX PG NP TOT 52.3 50.3 37.0 39.0) 62.0 58.9 45.8 53.5 Cornprados (%) Producidos(%) Recibidos(%) Otros (%) Educaci6n(%) Salud (%) Bienespersonales/se~.(%) Bienesdurables (56) Transporte, viajes (9'0) Arriendo (%) Electricidad, gas, etc.,% Agua y telbfono (%) Transf. en especies (no aliment. 100.0 100.0 100.0 100.01 100.0 100.0 100.0 100.0 AREAS INDIGENAS I TODOPANAMA PX PG NP* TOT 1 PX PG NP TOT . . 68.7 67.7 55.3 67.11 63.4 58.6 39.2 46.5 Cornprados (%) 25.7 26.8 44.8 27.7 34.6 38.9 36.0 Producidos(%) 24.4 23.3 3.5 22.4 17.4 11.9 1.5 Recibidos(%) 17.8 16.8 6.3 16.3 11.0 7.6 1.6 Otros (%) 0.8 0.8 0.7 0.8 0.5 0.3 0.3 Educaci6n(%) 4.2 4.5 12.5 4.9 4.7 5.8 6.4 Salud (%) 0.5 0.9 1.6 0.9 0.8 1.O 2.5 Bienes personales/se~.(%) 8.9 9.2 11.8 9.3 10.0 11.8 17.0 Bienesdurables (%) 1.7 1.8 4.6 1.9 1.3 1.5 3.6 Transporte, viajes (%) 1.7 2.0 5.4 2.1 2.9 4.0 7.4 Arriendo (%) 12.2 12.0 6.5 11.7 13.7 13.3 17.5 Electricidad, gas, etc.,% I.9 1.9 2.1 1.9 2.3 2.7 3.6 Agua y telbfono (%) 0.2 0.2 0.2 0.2 0.6 1.O 2.6 Transf. en especies (no aliment. 0.1 0.1 0.0 0.1 0.2 0.3 0.2 Total(%) 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 ENV de PanamB. 1997: PX = Pobrezaextrama; PG = Pobrezageneral (induye 10s pobmsextremes); NP = No pobm;TOT =Total Muestra muy reducida;10s msultadosse deben interpntar con cautela Table A4.3 CONSUMOTOTAL (per capita), por quintil - QUlNTlLES DE CONSUMO Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 ConsumoTotal, 6.1 320 750 1235 1984 4812 Anexo4 Tabla A4.4- Consumo anual prornedio de alimentos per capita, por Brea y4upo de pobreza Balboas por persona por aAo AREAS URBANAS AREAS RURALES . . PX PG NP TOT PX PG NP TOT ALIMENTOS EN LA CASA 189.1 301.3 694.5 634.4 183.5 271.4 653.5 429.3 PRODUCTOS LACTEOS Leche en Polvo Leche liquida Lecheevaporada Queso CARNEWHUEVOSDE GAUNA Carnede res Came de puerco Polloo gallina Pescados Mariscos (camarones) Sardina y tuna (Atun) Embutidos Visceras de res Viscera pollolgallina Huevosde gallina GRANOS BASlCOS Arroz (todos) Porotos Lentejas Frijoles Arvejas amarillos/verdes Maiz en grano Maiz en mazorca VEGETALES Y VERDURAS Vegetales Tomate Repollo Zanahoria Zapallo/Challote Lechuga Pepino Remolacha Cebolla entera Ajilpimientolpicante Apio Ajo Culantrolperesillcebollina Verduras Papas Platanosverdes/maduros NName Yuca Otoe Anexo 4 Tabla A4.4 C0NT.- Consumo anual promedlode aliment- per capita, por 8 sa y grupo de pobreza Balboaspor personapor aAo AREASURBANAS AREAS RURALES PX PG NP TOT -TOT FRUTAS 5.8 12.2 31.9 28.8 22.1 Guineoshanano 1.7 2.2 4.4 4.1 Naranja 0.3 1.1 2.9 2.6 Manzana 0.5 1.3 5.1 4.5 Cocos (pipa) 0.8 1.7 3.1 2.9 Aguacate 0.6 1.2 2.7 2.5 Mangos 0.6 1.8 2.8 2.6 Limon 0.4 1.5 2.8 2.6 Papaya 0.7 0.6 2.9 2.5 Pii'ia 0.1 0.4 2.5 2.2 Melon 0.0 0.1 0.8 0.7 Sandia 0.1 0.5 1.9 1.7 PAN/HARINAWCREMAWPASTAS 24.0 34.7 78.7 72.0 Pan, Galletas, Dulces 15.4 19.6 39.2 36.2 Pan de sal y dulce 14.3 16.7 28.5 26.7 Galletdpasteleldulces 1.1 2.9 10.6 9.5 Otros 8.6 15.1 39.5 35.8 Cereales y cremas 3.2 5.4 17.7 15.8 Pastasalimenticias 1.9 3.4 8.7 7.9 Alimento lnfantil 1.3 2.7 4.7 4.4 Preparadosde maiz 1.0 1.8 5.4 4.8 Harinatrigolhojaldres 1.2 1.8 3.1 2.9 AZUCAmIEL 8.5 9.5 13.9 13.3 Azucar (blancalmorena) 8.0 8.7 11.8 11.4 Panela,raspadura, miel 0.4 0.8 2.1 1.9 GRASAS 11.1 15.6 32.0 29.5 Aceite vegetal 8.1 11.2 20.4 19.0 Mantequilldmargarina 1.8 2.3 5.0 4.6 Mayonesa 1.2 2.1 6.6 5.9 REFRESCOWHELADOWCAFBTE 10.0 16.0 48.4 43.5 Sodaslrefrescosijugos 4.4 7.6 30.2 26.8 ela ado's y raspados 0.9 3.0 8.2 7.4 Cafe y te 4.8 5.4 10.0 9.3 OTROSAUMENTOS EN CASA 6.3 12.4 36.0 32.4 Pastaslsalsade tomate 2.9 5.1 12.5 11.4 Sopa enlataddsobres 1.1 2.7 5.7 5.2 Condimentos 0.8 1.9 5.1 4.6 Sal 1.2 1.7 2.9 2.7 Enlatados 0.2 0.8 6.4 5.6 OtrosAlimentos 0.2 3.4 2.9 ALIMENTOS CONSUMIDOS FUERA DE CASA CASA 0 COMPRADOSGRUPO 24.0 36.6 222.7 194.3 SUPERMERCADOS Y RESTAURANTES 8.6 14.3 189.0 162.3 ALIMENTOS ESCOLARES 11.9 16.3 10.7 11.6 ALCOHOL Y TABACO 3.6 6.0 23.0 20.4 GRANTOTAL DELVALOR DE TODOS LOS ALIMENTOS CONSUMIDOS (+alcoholy ta 213.1 337.9 917.2 828.7 205.3 297.1 751.4 ENV de Panamh. 1997; PX = Pobmzaextrema;PG = Pobrezageneral (induye 10s pobresextremes);P = No pobre;TOT = Total Muestm muy reducida;loo resultador,re debaninterpretarcon cautsla Anexo 4 Tabla A4.4 CONT. Consumo anual promedlo de allmentoo per capita, por d may grupo de pobreza - Balboaspw personapor atlo AREAS INDIGENAS TOTAL PAlS PX PG NP' TOT - TOT ALIMENTOS ENLA CASA 121.2 139.3 639.8 162.3 523.1 PRODUCTOS LACTEOS Lecheen Polvo Lecheliquida Lecheevaporada Queso CARNEUHUNOS DE GALUNA Came de res Camede puerco Polloo gallina Pescados Mariscos (camarones) Sardina y tuna (Atun) Embutidos Visceras de res Viscera pollo/gallina Huevosde gallina GRANOS BASlCOS Arroz (todos) Porotos Lentejas Frijoles Arvejas amarilloshrerdes Maizen grano Maizen mazorca VEGETALES Y MRDURAS Vegetales Tomate Repollo Zanahoria Zapallo/Challote Lechuga Pepino Remolacha Cebolla entera Ajilpimientolpicante Apio Ajo Culantrolperesil/cebollina Verduras Papas Platanosverdeslmaduros NName Yuca Otoe Anexo 4 Tabla A4.4 CONT. Consumoanualpromedlode allmentos percapita, por Brea y grupo de pobreza - Balboaspor persona por an0 AREAS INDIGENAS I TOTAL PAlS PX PG N P TOT -TOT FRUTAS 19.2 19.6 33.5 20.3 25.7 Guineoshanano 8.1 8.1 12.9 8.3 Naranja 0.9 0.9 3.9 1.O Manzana 0.0 0.0 1.6 0.1 Cocos (pipa) 2.6 2.6 3.3 2.6 Aguacate 1.8 1.9 2.3 1.9 Mangos 4.5 4.8 5.2 4.8 Limon 0.8 0.8 1.6 0.9 Papaya 0.1 0.1 1.5 0.2 Pifia 0.3 0.3 0.8 0.3 Melon Sandia 0.2 0.2 0.4 0.2 PANIHARiNAWCREMAWPASTAS 6.2 7.4 65.7 10.1 Pan, Galletas, Dulces 3.2 3.6 22.8 4.4 Pande sal y dulce 2.5 2.8 15.8 3.4 Galletdpasteleldulces 0.7 0.8 7.0 1.1 Otros 3.0 3.9 42.9 5.7 Cereales y cremas 0.6 0.8 10.4 1.2 Pastasalimenticias 1.0 1.3 9.8 1.7 Alimento lnfantil 0.4 0.4 8.0 0.8 Preparadosde maiz 0.2 0.4 0.5 0.4 Harinatrigolhojaldres 0.8 1.0 14.2 1.6 AZUCARIIUiEL 9.2 11.6 34.7 12.7 Azucar (blanca/morena) 9.1 10.4 34.4 11.5 Panela, raspadura,miel 0.1 1.3 0.3 1.2 GRASAS 3.3 3.7 22.4 4.6 Aceite vegetal 3.1 3.5 19.2 4.2 Mantequilldmargarina 0.2 0.2 1.4 0.3 Mayonesa 0.0 0.0 1.8 0.1 REFRESCOWHELADOWCAFBTE 7.2 8.2 51.4 10.2 Sodas/refrescodjugos 1.3 1.8 21.5 2.7 Heladosy raspados 0.1 0.3 5.3 0.5 Cafe y te 5.8 6.1 24.6 7.0 OTROSAUMENTOS EN CASA 6.6 7.5 33.3 8.7 Pastaslsalsade tomate 1.O 1.3 11.3 1.7 Sopa enlataddsobres 1.4 1.9 11.0 2.3 Condimentos 0.2 0.2 2.9 0.3 Sal 3.1 3.3 4.6 3.3 Enlatados 0.1 0.1 1.1 0.I Otros Alimentos 0.9 0.8 2.4 0.9 ALIMENTOSCONSUMIDOSFUERADECASA CASA 0COMPRADOS GRUPO 40.9 43.6 146.9 48.4 SUPERMERCADOSYRESTAURANTES 1.7 2.5 64.6 5.4 ALIMENTOS ESCOLARES 37.2 37.8 46.7 38.2 ALCOHOL Y TABACO 2.0 3.3 35.6 4.8 GRAN TOTAL DELVALOR DETODOS LOS ALIMENTOSCONSUMIDOS(+alcoholy ta 162.1 182.9 786.7 210.6 191.1 284.3 876.2 ENV de PanamQ,1997; PX = Pobrsza -ma; PG = Pobmzageneral (induye lor pobmr e*emor); P = No pobre;TOT = Total Mueatre muy raducida;lor mrultador se debeninterprotar can cautela Anexo 4 Curdm A4.6 Consumo de blenes duraderos, pot Area y grupo de pobreza (% de hogares que consumen cada item) - AREAS URBANAS ] AREAS RURALES I AREAS INDIGENAS 1 TOTAL PANAMA PX PG NP TOT PX PG NP TOT PX PG NP* TOT ( PX PG NP TOT Coana 85% 91% 97% 96% 29% 51% 85% 69%, 11% 13% 73% 19%1 29% 54% 94% 83% Plancha 64% 78% 92% 90% 18% 35% 67% 52% 7% 10% 45% 13% 19% 40% 85% 73% Moledora 15% 24% 24% 24% 56% 58% 53% 55% 46% 46% 12% 43% 50% 48% 32% 36% ' Radio 49% 54% 65% 64% 64% 66% 69% 67%I 50% 50% 63% 51% 58% 61% 66% 64% Refrigerador 31% 47% 86% 82% 4% 15% 50% 34% 2% 4% 26% 6% 6% 20% 76% 60% Lavadora 9% 21% 62% 58% 3% 7% 31% 20%I 1% 1% 5% 2% 3% 9% 53% 41% Televisor 69% 86% 95% 94% 21% 37% 72% 56%I 6% 8% 32% 10% 21% 43% 88% 76% Llneatelef6nica 2% 4% 21% 20% 0% 1% 10% 6% 0% 0% 0% 0% 1% 2% 18% 14% MBquinade coser 13% 17% 28% 27% 10% 15% 22% 18%I 29% 30% 16% 29% 16% 18% 27% 24% Ventilador 43% 64% 85% 83% 5% 17% 47% 33%1 2% 3% 13% 4% 8% 25% 74% 61% Juguera 17% 25% 65% 61% 1% 7% 34% 22% 1 0% 0% 0% 0% 2% 10% 56% 43% Biadeta 22% 32% 33% 33% 13% 21% 34% 28% 1% 1% 3% 2% 10% 21% 33% 30% Tostadora 4% 6% 31% 28% 0% 1% 10% 6%1 0% 0% 0% 0% 0% 2% 25% 19% Equipoestemof6nico 23% 27% 52% 50% 1% 5% 19% 13% ' 0% 1% 10% 2% 3% 9% 43% 34% Reprodudorde videos 2% 6% 34% 31% 0% 1% 10% 5% 0% 0% 0% 0% 0% 2% 27% 20% Mdquinade escribir 4% 7% 27% 25% 0% 2% 14% 8% 0% 0% 9% 1% 0% 3% 23% 17% Computadora 0% 0% 8% 7% 0% 0% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 6% 4% Aim acondicionado 0% 0% 12% 11% 0% 0% 1% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 9% 7% Automdvil 0% 2% 36% 33% 0% 2% 19% 11% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 31% 23% Botelmotor 3% 1% 1% 1% 3% 2% 2% 2% 14% 14% 16% 14% 6% 4% 1% 2% Motoddeta 0% 0% 1% 1% 0% 0% 1% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 1% Otros 2% 1% 3% 3% 0% 0% 3% 2%I 1% 1% 5% 1% 0% 0% 3% 2% ENVde PanamB, 1997; PX = Pobrezaextrema; I G = Pobreza general (incl ye pobres extremos); NP = No pobres; TOT =Total 'Muestramuylimitada;10sresultadossedeben iterpretarconcautela CuadmA4.6 -Valor total de blenes duraderoo del hogar, por drea y grupo de pobreza AREAS URBANAS AREAS RURALES AREAS INDIGENAS TOTAL PANAMA PX PG NP TOT PX PG NP TOT PX PG NP* TOT PX PG NP TOT Valor adualizadode bienes duraderoadelhogar $251 $411 4764 4323 $112 $220 2241 1296 $119 $150 $877 $217 $126 $250 4051 3005 ENVde Panamb, 1997; PX = Pobreza extrema; PG= Pobrezageneral (incluyepobresextremos); NP = No pobres;TOT = Total Muestra muy pequefia; 108 resultadosse deben interpretar con cautela Anexo 4 Cuadro A4.7 Agregado de ingresos, por quintil de consumo total - 1 Q U l N T l L D E C O N S U M O I TOTAL lngreso Total per capita $ 2,292 INGRESOS LABORALES 70% 1.AGROPECUARIOS 6% Salarios 2% Sector formal 1% Sector informal 1% Bo. neto de produccion 4% 2.NO AGROPECUARIOS 64% Salarios 54% Sector formal 48% Sector informal 5% Negocio propio 11% Sector formal 4% Sector informal 6% INGRESOS NO LABORALES 30% 1.RETORNO DE CAPITAL 16% lntereses recibidos 1% Alquiler equipo, propiedad 14% 2.DONACIONES, AYLIDAS 4% De instituciones 2% De particulares 2% 3.PENSIONES, INDEMN. 11% 4.0TROS INGRESOS 1% Cuadro A4.8 - Agregado de ingresos, por quintil de ingreso total I Q U l N T l L D E I N G R E S O TOTAL lngreso Total per capita $ 2,292 INGRESOS LABORALES 1.AGROPECUARIOS Salarios Sector formal Sector informal Bo. neto de produccion 2.NO AGROPECUARIOS Salarios Sector formal Sector informal Negocio propio Sector formal Sector informal INGRESOS NO LABORALES 1.RETORNO DE CAPITAL lntereses recibidos Alquiler equipo, propiedad 2.DONACIONES, AYUDAS De instituciones De particulares S.PENSIONES, INDEMN. 4.0TROS INGRESOS Anexo 4 Cuadro A4.9 Agregado de ingresos, por grupo de pobreza y Area - 1 POBREZA EXTREMA 1 TODOS POBRES(INCL. POB. EXT.) Urbana Runl lndigena Total 1 Urbana Rural lndigena Total lngreso Total per capita $ 627 $ 469 $ 303 $ 426 1 S 849 S 593 S 328 S 600 INGRESOSLABORALES 1.AGROPECUARIOS Salarios Sector formal Sector informal Bo. net0de produccion 2.NO AGROPECUARIOS Salarios Sector formal Sector informal Negociopropio Sector formal Sector informal INGRESOSNO LABORALES 1.RETORNO DE CAPITAL lntereses recibidos Alquiler equipo, propiedad Z.DONACIONES, AYUDAS De instituciones De particulares 3.PENSIONES, INDEMN. 4.0TROS INGRESOS CuadroA4.9 CONT. - Agregado de ingresos, por grupo de pobreza y Area I NO POBRE I TODO PANAMA POR AREA Urbana Rural lndlgena Total I Urbana Rural lndigena TOTAL lngresoTotal per capita $ 3,796 $ 1,807 $ 1,349 $ 3,299 1 $ 3,346 $ 1,095 $ 375 $ 2,292 INGRESOSLABORALES 1.AGROPECUARIOS Salarios Sector formal Sector informal Bo. net0de produccion 2.NO AGROPECUARIOS Salarios Sector formal Sector informal Negocio propio Sector formal Sector informal INGRESOS NO LABORALES 1.RETORNO DE CAPITAL lnteresesrecibidos Alquiler equipo, propiedad Z.DONACIONES, AYUDAS De instituciones De particulares 3.PENSIONES. INDEMN. 4.0TROS INGRESOS Anexo 4 Cuadro A4.10 Pobreza por grupo etareo - (%de individuos pobres en cada grupo) Edad: Edad: Edad: Edad: Edad: Edad: Cuadro 0-5 6-11 12-17 18-24 25-59 >=60 Total Pobreza extrema % bajo LPX 30% 27% 23% 17% 14% 12% 19% # de personas 102,244 98,332 81,915 55,394 145,420 31,326 514,839 Pobreza general (a) % bajo LPX 53% 49% 44% 35% 30% 27% 37% # de personas 183,440 175,340 153,260 117,028 318,526 72,355 1,020,158 No pobres % sobre LPG 47% 51% 56% 65% 71% 73% 63% # de personas 163,425 183,945 197,324 213,409 761,603 191,819 1,712,158 Total Cuadro Total % 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% # de personas 346,866 359,285 350,584 330,437 1,080,129 264.174 2,732,316 LPX = linea de pobrezaextrerna;LPG = lineade pobrezageneral a\ "Pobrezageneral" incluyepobrezaextrema. Cuadro A4.11 Desnutricidn entre niflos rnenores de 5, por grupo de pobreza y area geoghfica - AREAS URBANAS AREAS RURALES PX PG NP TOT~ PX PG NP TOT Cr6nica (APE) (a) 23.7% 10.8% 3.9% 5.6%( 24.5% 17.9% 5.5% 14.8% I Bajo peso (PPE) (b) 16.6% 6.4% 1.8% 2.9% 12.6% 8.8% 2.4% 7.2% Aguda (PPA) (c) 5.5% 1.8% 0.6% 0.9% 1.3% 1.3% 0.8% 1.2% Cualquier foma (d) 33.2% 13.9% 4.9% 7.1%1 27.5% 20.4% 5.9% 16.7% AREAS INDIGENAS I TODO PANAMA PX PG NP' TOT PX PG NP TOT Crbnica (APE) (a) 50.7% 50.1% 6.6% 48.7% 33.7% 23.3% 4.3% 14.4% Bajo peso (PPE) (b) 23.0% 21.6% 0.0% 20.9% 16.7% 11.O% 1.9% 6.8% Aguda (PPA) (c) 1.6% 1.8% 0.0% 1.7% 1.8% 1.5% 0.6% 1.1% Cualquier foma (d) 52.7% 52.0% 6.6% 50.5% 36.9% 25.8% 5.1% 16.1% ENV de Panamh, 1997:PX = Pobrezaexhrna; PG= Pobrezageneral (induye pobrezaextrema);NP = No pobres;TOT =Total 'Muestramuyredudda:10sresultadossedebeninterpretarwncautela a\ APE = alturapor edad. Nilios wya alturatiene una desviad6n estdndarde dos o mhs por debaio del valor de referenda b\ PPE = pew por edad. Nilios cuyo pesotiene unadesviad6n estdndarde dos o mds por debdo delvalor de referenda. a\ PPA = peso pw altura. Niilos cuyo peso por altura tiene una desviad6n esthndarde dos o mdspor debaio del valor de referenda. d\ Niilos gue de imerdo a alguna de lasdefinidones anteriores secuentan wmo desnutridos. Cuadro A4.12 Niflos desnutridos por grupo de pobreza - (% de niiiosdesnutridosque son pobre, no pobre,etc. Cr6nica Bajo peso Aguda Cualquier (APE) (PPE) (PPA) Forma Pobres extremos 70% 73% 48% 68% Todos pobres (incl. p 86% 87% 73% 85% No pobres 14% 13% 27% 15% Total 100% 100% 100% 100% Anexo 4 Cuadro A4.13 Estructura del hogar, por grupo de pobrezay area geogrificzI - AREAS URBANAS I AREAS RURALES PX PG TOT PX PG NP TOT TAMANO Y COMPOSlClON DEL HOGAR # de Personas por HH 6.74 6.05 4.02 # de Personasde Edad: 0-5 1.34 1.05 0.44 # de Personas de Edad: 6-11 1.25 0.99 0.46 # de Personas de Edad: 12-17 1.07 0.85 0.47 # de Personasde Edad: 18-24 0.87 0.78 0.52 # de Personas de Edad: 25-59 1.88 1.98 1.73 # de Personas de Edad: >=60 0.33 0.40 0.39 DEPENDENCIADE MIEMBROS QUE TRABAJAN # de Trabajadores en el hogar 1.75 1.85 1.68 Relacidn de dependencia \a 5.24 3.89 2.89 CARACTERISTICAS DEL JEFE 0 JEFA DE HOGAR (JH) Jefela de hogar: Edad 48.20 45.90 48.20 Jefela hogar: mujer 38% 29% 29% JH: Con pareja 58% 71% 65% JH: Separadola/divorciadola 19% 11% 12% JH: Viudola 6% 5% 8% JH: Solterola 17% 12% 14% 14%( 9% 9% 14% 12% AREAS INDIGENAS I TODO PANAMA PX PG NP' TOT PX PG NP TOT TAMANO Y COMPOSlClON DEL HOGAR # de Personas por HH 7.44 7.15 3.39 6.80 6.45 5.70 3.63 4.20 # de Personas de Edad: 0-5 1.55 1.48 0.50 1.39 1.28 1.02 0.35 0.53 # de Personasde Edad: 6-11 1.50 1.41 0.60 1.33 1.23 0.98 0.39 0.55 # de Personas de Edad: 12-17 1.29 1.20 0.49 1.14 1.03 0.86 0.42 0.54 # de Personas de Edad: 18-24 0.81 0.82 0.35 0.77 0.69 0.65 0.45 0.51 # de Personas de Edad: 25-59 2.00 1.95 1.36 1.90 1.82 1.78 1.61 1.66 # de Personas de Edad: >=60 0.29 0.29 0.07 0.27 0.39 0.40 0.41 0.41 DEPENDENCIADE MIEMBROSQUE TRABAJAN # de Trabajadores en el hogar 2.31 2.26 1.47 2.18 2.07 1.89 1.59 1.67 Relacidn de dependencia \a 3.47 3.35 1.74 3.20 3.47 3.35 2.77 2.93 CARACTERISTICAS DELJEFE 0JEFA DE HOGAR (JH) Jefela de hogar: Edad 45.20 45.00 35.30 44.10 48.00 47.60 49.10 48.70 Jefela hogar: mujer 16% 15% 15% 15% 15% 17% 26% 24% JH: Con pareja 85% 85% 81% 84% 79% 77% 65% 68% JH: Separadolaldivorciadola 6% 6% 6% 6% 6% 8% 12% 11% JH: Viudola 4% 4% 2% 4% 7% 7% 9% 8% .IH: Solterola 4% 5% 11% 5% 8% 9% 14% 13% ENV de Panama. 1997; PX = Pobreza Extrema: PG = Pobreza general (induye 10s pobres extrernos); NP = No pobres; TOT = Total Muestra muy redudda; 10s resultadosse deben interpretar a n cautela Todas las cifras del cuadro corresponden at prornedio del valor de cada hogar b Relaciondedependencia=Node miernbrosque notrabajanlNode rniembrosquetrabajan(sin induira las personasparalasque nohayinformacion) A 10s hogares sin trabajadores se les asigno un valor de 13, ya que este es el valor mas alto de la muestra Cuadro A4.14 - Fecundidad,Por Grupo de Pobrza y Area Geografica AREAS URBANAS I AREAS RURALES PX PG NP TOT PX PG NP TOT # de nacidosvivos 4.6 3.4 2.3 2.5 4.5 4.0 2.6 3.4 # de nifios vivos 4.5 3.4 2.4 2.5 4.4 3.9 2.6 3.4 AREAS INDIGENAS TODO PANAMA PX PG NP' TOT PX PG NP TOT # de nacidosvivos 4.7 4.6 3.3 4.5 4.6 4.0 2.4 3.0 # de nifios vivos 4.3 4.2 3.3 4.5 4.3 3.9 2.4 3.0 ENV de Panama. 1997; PX = Pobreza Extrerna; PG = Pobreza general (induye 10s pobresextrernos); NP = No pobres;TOT = Total Muestra muy reducida; 10s resultados se deben interpretar con cautela Cuadro A4.16 ALFABETISMO (% de mayores de 9 que saben leer y ercrlbir) - AREASURBANAS I AREAS RURALES PX PG NP TOT PX PG NP TOT Hombres>9 ahos 88% 94% 99% 98% 83% 86% 93% 89% Mujeres> 9 anos 90% 94% 98% 97% 79% 84% 92% 88% Total > 9 anos 89% 94% 98% 98% 81% 85% 92% 88% AREAS INDIGENAS TODO PANAMA PX PG NP' TOT PX PG NP TOT Hombres>9 anos 72% 73% 88% 74% 80% 85% 97% 93% Mujeres> 9 anos Total > 9 anos 61% 62% 86% 63041 75% 83% 97% 92% PORQUlNTlL Hombres >9 anos Mujeres> 9 anos 71% 90% 94% 97% 99% Total > 9 anos 76% 90% 95% 97% 99% ENV de Panam&.1997; PX=Pobrezaex(rema; PG = Pobrezageneral(incluye 10s pobresextremos);NP =No pobre;TOT = Total 'Muestremuyreducida;10sresultado8eadebeninterpratarconcautela Cuadro A4.16 - NlVEL DE INSTRUCCION( n O h AREASURBANAS AREAS RURALES PX PG NP TOT ( PX PG NP TOT Hombres por grupo etareo 12-17anos 18-24 anos 25-39 ahos >40 anos Mujerespor grupo etareo 12-17 anos 18-24 anos 25-39 anos >40 aAos Total por g ~ p etareo o 12-17 anos 18-24 aAos 25-39 anos >40 anos Total, todos 10s grupos Hombres 6.1 6.9 10.1 9.7 4.5 5.0 7.0 5.9 Mujeres 6.0 7.1 10.3 9.9 4.3 5.2 7.5 6.3 TOTAL 6.0 7.0 10.2 9.8 4.4 5.1 7.3 6.1 AREAS INDIGENAS TODO PANAMA PX PG NP* TOT] PX PG NP TOT Hombres por grupo ethreo 12-17 anos 18-24aAos 25-39 anos >40 anos Mujeres por grupo etareo 12-17 aiios 18-24 anos 2539 aAos >40anos Total porgrupo etareo 12-17anos 18-24 aiios 25-39 anos >40 aiios Total, todos 10s g ~ p o s Hombres Mujeres TOTAL Anexo 4 Cuadro A4.16 CONT. NlVEL DE INSTRUCCI~N(nlimero promedlo de aAot de e8colaridad para lot mayores de 12) - POR QUlNTlL Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Hombres por grupo etareo 12-17 aiios 4.9 6.4 7.1 7.8 8.1 18-24aiios 5.7 7.5 9.1 10.5 12.0 25-39 aiios 5.8 7.7 8.8 10.7 13.0 >40 aiios 2.8 4.1 5.9 7.9 11.1 Mujeres por grupo etareo 12-17 aiios 5.0 7.0 7.5 8.0 8.1 18-24aiios 4.9 8.3 10.3 11.5 12.1 25-39 aiios 4.7 8.2 9.8 11.7 13.2 >40aiios 2.0 3.9 5.8 7.8 10.8 Total por grupo etareo 12-17 aiios 5.0 6.7 7.3 7.9 8.1 18-24aiios 5.4 7.9 9.7 11.1 12.1 25-39 aiios 5.3 7.9 9.3 11.2 13.1 >40 aiios 2.4 4.0 5.9 7.8 10.9 Total, todos 10sgrupos Hombres 4.5 6.2 7.6 9.0 11.4 Mujeres 3.9 6.5 8.0 9.6 11.3 TOTAL 4.2 6.3 7.8 9.3 11.3 ENVde Panamh. 1997;PX = Pobrezaextreme;PG = Pobrezageneral(induyelo8 pobresextremes); NP = No poke;TOT = Total 'Muestra muy reducida; 10sresukedosse deben interpretar con cautela Cuadro A4.17 - TASAS NETAS DE MATRICULA, por nlveleducaclonal AREAS URBANAS AREAS RURALES PX PG NP TOT PX PG NP TOT Pre-kindertaru~oetareo = 3-4) ,- . Hombres Mujeres Total Pre-primaria (grupo etareo de kinder= 5) Hombres Mujeres Total Primaria (grupo etareo = 6-11) Hombres Mujeres Total Secundaria(grupo etareo = 12-17) Hombres Mujeres Total Educacibnsuperior (grupoetareo = 18-24) Hombres Mujeres Total CuadroA4.17 CONT. TASAS NETAS DE MATRICULA,por nlveleducaclonal - AREAS INDIGENAS TODO PANAMA PX PG NP' TOT PX PG NP TOT Pre-kinder (grupoetareo = 34) Hombres Mujeres Total Pre-primaria(grupo etareo de kinder = 5) Hombres Mujeres Total Primaria(grupo ethreo = 6-11) Hombres Mujeres Total Sewndaria (grupo etareo = 12-17) Hombres Mujeres Total Educacionsuperior (grupo ethreo = 18-24) Hombres Mujeres Total CuadroA4.17 CONT. - TASAS NETAS DE M A S POR QUlNTlL - Pre-kinder(grupo etareo = 34) Hombres 2% 5% 6% 11% 31% Mujeres 2% 7% 7% 9% 14% Total 2% 6% 6% 10% 21°h Pre-primaria (grupoetirreode kinder = 5) Hombres 13% 46% 61% 73% 88% Mujeres 15% 43% 57% 74% 74% Total 14% 45% 59% 74% 79% Primaria (grupo etareo = 6-11) Hombres 87% 93% 96% 95% 90% Mujeres 87% 93% 95% 94% 95% Total 87% 93% 96% 95% 92% Secundaria(grupoetareo = 12-17) Hombres 17% 54% 70% 87% 92% Mujeres 22% 68% 79% 85% 84% Total 19% 61% 75% 86% 88% Educacionsuperior (grupoetareo = 18-24) Hombres 1% 4% 10% 25% 53% Mujeres 1Oh 6% 18% 36% 53% Total 1% 5% 14% 31% 53% ENVde Panmh. 1997;PX = Pobrezaexlrema; PG = Pobretageneral(induye 10s pobresextrernos);NP = No pobre;TOT = Total Muestra rnuyreduciia:10s resuttedasse deben interpretermcautela Lastasas netas da rnetriculase calwlan mrno:ntjrnemde indiidwsdel grupoethreo pevistoque esthnrnatriculados en el nivelescolerInljrnerode individuosdel grupo ethreoprevisto CuadroA4.18 MOTlVOSPARA NO ASlSTlR A LA ESCUELA GRUPO ETAREO PRIMARIPL - - AREAS URBANAS I AREAS RURALES PX PG NP TO1 PX PG NP TOT TAMAAO TOTAL MUESTRA: # aue no asiste 6 12 3 15 25 35 1 36 EDAD PRlMARlA Todos 10s menores entre 6-11 - Edad Falta de dinero 31% 25% 19% Trabajo Labores domesticas Falta de inter& Enfermedad 23% 17% Distancialtransporte Falta cup0 en la dase 53% 27% 20% Requiere plantel Otro 16% 26% 100% 44% Total grupo 100% 100% 100% 100% EDAD PRlMARlA Nitias entre 6-11 - Edad Falta de dinero 26% 26% Trabajo Labores domesticas Falta de inter& Enfermedad Distancialtransporte Falta cup0 en la clase 100% 24% 24% Requiere plantel Otro 49% 49% Total grupo 100% 100% 100% EDAD PRlMARlA - Nitios entre 6-11 Falta de dinero 38% 25% 16% Falta de interes Enfermedad 35% 23% Distancialtransporte Falta cupo en la clase 43% 28% 19% Requiere plantel 43% 38% 38% Otro 19% 13% 100% 42% 11% 6% 6% Total grupo 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% ENVde PanamB. 1997;PX = Pobrezaextrerna;PG = Pobreza pneral(incluye 10spobresextremos);NP = No pobre: 1 IT = Total 'Muestrareducidaenrnuchascategorias;10sresultadossedebeninterpretarconcautela CuadroA4.18 CONT. MOTIVOSPARA NOASlSTlR A LA ESCUELA GRUPO ETAREO PRIMARIA - - AREAS INDIGENAS TODO PANAMA PX PG NP' TOT PX PG NP TOT TAMARO TOTAL MUESTRA:# aue no asiste 69 71 2 73 100 118 6 124 EDAD PRlMARlA Todos 10s knores entre 6-11 - Edad 3% 3% 3% Faltade dinero 49% 49% 62% 50% Trabajo Laboresdom6sticas Falta de inter& 12% 13% 12% Enfermedad 2% 2% 38% 3% Distancianransporte 7% 7% 7% Falta cup0en la dase Requiereplantel 1% 1% 1% Otro 27% 26% 25Oh Total grupo 100% 100% 100% 100% EDAD PRlMARlA Nifias entre 6-11 - Edad 6% 6% 6% Fanade dinero 31% 31% 62% 34% Trabajo Laboresdomesticas Falta de interes 16% 16% 15% Enfermedad 38% 3% Distandanransporte 10% 10% 9% Falta cup0 en la dase Requiereplantel Otro 37% 37% 34% Total grupo 100% 100% 100% 100% EDADPRlMARlA Nifiosentre 6-11 - Faltade dinero 63% 63% 63% 54% Falta de inter& 8Oh 10% 10% 5% Enfermedad 3% 3% 3% 2% Distancia/transporte 5% 5% 5% 5% Falta cup0 en la dase 6% Requiereplantel 3% 2% 2% 11% Otro 19% 18% 18% 17% Total grupo 100% 100% 100% 100% ENVde PanamB. 1997 PX = Poke2a exb-ema; PG = P o w general(induyebs pobresextremes); NP = No pobre;TOT = Total ^ Muestrareducide en muchascalegorlas:bs resultadon6e deben interpretarmcautela Anexo 4 Cuadro A4.18 CONT. MOTlVOS PARANOASlSTlR A LA ESCUELA GRUPOETAREO PRIMARIA - - POR QUlNTlL Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 TAMAAO TOTAL MUESTRA: # aue no asiste 100 19 4 1 EDAD PRIMARIA - ~odos10smdnoresentre 6-11 Edad 2% Faltade dinero 44% 34% 28% Trabajo 2% Labores domesticas 1% Falta de interes 7% 4% Enfermedad 5% 30% Distanciafiransporte 5% 4% Falta cup0 en la dase 5% Requiere plantel 8% 11% Otro 22% 18% 30% Total grupo 100°h 100% 100% EDAD PRlMARlA -Nitias entre 6-11 Edad 4% Falta de dinero 35% 30% 40% Trabajo 3% Labores domdsticas 3% Falta de inteds 9% Enferrnedad 8% 28% 60% Distancialtransporte 5% 12% Falta cup0 en la dase 3% Requiere plantel 5% Otro 27% 31% Total grupo 100% 100% 100% EDADPRlMARlA Nifiosentre 6-11 - Falta de dinero 54% 37% Falta de interes 5% 6% Enfennedad 2X 31% Distancialtransporte 5% Falta cupo en la dase 6 X Requiereplantel 11% 17% Otro 17% 10% 100% 100% Total grupo 100% 100% 100% 1OOK ENVde Panam$,1997: PX = Pobrezaemma: PG= Pobrezawneral (induye 10s pobresextremes); NP= No pobre;TOT =Total 'Muestrareducidaenmudrascategorias;10sresunadossedebeninterpretarconcautela Anexo 4 CuadroA4.19 MOTlVOSPARA NOASlSTlR A LA ESCUELA GRUPO ETAREOSECUNDARIA - - AREAS URBANAS AREAS RURALES PX PG NP TOT PX PG NP TOT TAMAQOTOTAL MUESTRA:Ique no asiste 26 48 65 113 202 316 70 386 EDADSECUNDARIA Todos 10s menores entre 12-17 - Edad 1% 1% 3% 2% 1% FaRa de dinero 66% 49% 23% 33% 64% 57% 44% 55% Trabajo 20% 12% 8% 7% 7% 7% Laboresdomesticas 1% 1% 1% 2% 2% Termind 10s estudios 2% 1% 1% 1% 4% 1YO FaRa de inteds 17% 24% 25% 25% 13% 18% 27% 20% Enfermedad 4% 2% 3% 2% 2% 2% 1% Distancialtransporte 3% 4% 3% 4% Embarazo 4% 9% 7% 3% 2% 3% 2% Faltacupo en la dase 1% 4Oh 1% Requiemplantel 4% 1% 2% 1% 1% 1% 1% Tuvo que repetir 4% 2% 4% 3Oh 1% 1% 4% 2% Oiro 8% 13% 13% 13% 2% 2% 4% 3% Total grupo 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100°h 100% EDADSECUNDARIA Nifias entre 12-17 - Edad 1% 1% 6% 4% 3% Falta de dinero 92% 67% 26% 40% 59% 57% 46% 55% Trabajo 26% 17% 5% 4% 3% Labores dombstices 2% 2% 3% 5% 4% Ternin6 10s estudios 1% 1% 6% 2% Falta de interes 8% 14% 12% 10% 10% 20% 12% Enfermedad 2% 2% 2% Distancianransporte 3% 5% 3% 5% Embarazo 8% 14% 12% 8% 6% 7% 6% Falta cup0 en la dase 1% 4% 1% Requiere plantel 8% 2% 4% 1% 2% 3% 2% Tuvo que repetir 8% 4% 2% 3% 1% 7% 2% Otro 4% 12% 9% 3% 3% 4% 3% Total grupo 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% EDADSECUNDARIA - Niiios entre 12-17 'Edad 1% 1% 0% Faltade dinero 39% 29% 20% 24% 66% 58% 43% 55% Trabajo 11% 6% 10% 8% 11% 9% Termin6 10s estudios 4% 2% 0% 1% 2% 1% Falta de inter& 36% 40% 42% 41% 14% 23% 31% 25% Enfermedad 9% 5% 7% 6% 2% 1% 1% Distancialtransporte 3% 3% 2% 3% Faltacup0 en la clase 1% 4% 1% Requiere plantel 2% 1% 1% Tuvo que repetir 7% 4% 2% 2% 2% 2% Otro 16% 22% 14% 17% 1% 2% 4% 3% Total grupo 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% ENVde Panamh, 1997;PX = Pobrazaexirema;PO = Pobrezav r a l (induye lo8 exbmoa);NP= Nopobre:TOT =Total 'Mwslrareducideenmudscategories;10sresultado.sedebeninterpreteromcautela Cuadro A4.19 CONT. MOTIVOS PARA NOASlSTlR A LA ESCUELA GRUPOETAREOSI CUNDARlA - - AREAS INDIGENAS TODO PANAMA PX PG NP' TO1 - TOT TAMARO TOTAL MUESTRA:# que no asiste 188 196 4 200 699 EDADSECUNDARIA - Todos 10smenores entre 12-17 Edad 9% 10% 9% Faltade dinero 49% 46% 44% 46% Trabajo 3% 2% 2% Laboresdombsticas 5% 5% 4% Termino 10sestudios 2% 2% 2% Falta de interbs 18% 19% 56% 20% Enfennedad 2% 2% 2% Distancia/transporte 1% 1% Embarazo 1% 2% 2% Faltacup0 en la dase Requiereplantel Tuvo que repetir 1% 1% 1% Otro 11% 11% 11% Totalgrupo 100% 100% 100% 100% EDADSECUNDARIA - Niiias entre 12-17 Edad 6% 6% 6% Falta de dinero 46% 43% 28% 43% Trabajo 2% 2% 2% Laboresdombsticas 9% 9% 9% Termin6 10sestudios 1% 1% I% Faltade inteds 22% 21% 72% 22% Enfermedad 2% 2% 2% Distancialtransporte 1% 1% Embarazo 2% 5% 4% Falta wpo en la clase Requiereplantel Tuvo que repetir Otro 10% 11% 11% Total grupo 100% 100% 100% 100% EDAD SECUNDARIA Niiios entre 12-17 - Edad 13% 13% 13% Faltade dinero 52% 49% 100% 50% Trabajo 3% 3% 3O/i Termin6 10s estudios 3% 3% 3% Faltade inter& 14% 17% 17% Enfermedad 1% 1% 1% Distancialtransporte Faltawpo en la dase Requiere plantel 1 1% Tuvo que repetir 2% 2% 2% 1 2% Otro 12% 12% 11% 5% Totalgrupo 100% 100% 100% 100% 100% ENVde Panama. 1997;PX = Pobrezaextreme;PG = Pobreza~eneral(incluye lo8 pokes extremes). NP = No pobre;1 IT = Total 'Muestrareducidaenmucharcategorlas;lorresultadossedebeninlerpretarccncautela CuadroA4.19 CONT. MOTlVOSPARA NO ASlSTlR A LA ESCUELA GRUPO ETAREOSECUNDARlA - - POR QUlNTlL Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 TAMANOTOTAL MUESTRA: t que no asiste 436 137 72 35 19 EDADSECUNDARIA Todos 10smenores entre 12-17 - Edad 5% 1% 2% Faltade dinero 60% 35% 39% 31% 23% Trabajo 5% 3% 10% 7% 43% Laboresdombsticas 2X 2% 2% Termin6 10sestudios 1% 3% 1% Faltade inter& 14% 33% 27% 31% 14% Enfermedad 2O h 1% 3% 4% Distancialtransporte 2O h 4% 2% Embarazo 2% 5% 3% 10% 7% Faltacupo en la dase 1% 3% Requiereplantel 1% 2% 1% 3% Tuvo que repetir 1% 2% 4% 5% Otro 5% 8% 9% 9% 8% Total gnrpo 100% 100% 100% 100% 100% EDADSECUNDARIA - Nifiasentre 12-17 Edad 5% 4% Faltade dinero 58% 40% 41% 28% 28% Trabajo 3% 2% 14% 46% Laboresdom6sticas 6% 5% 4% Termin6 10sestudios 1% 3% Faltade inter& 13% 14% 23% 16% 12% Enfermedad 2% 2 1 Distancia/transporte 2% 6% 3% Embarazo 4% 13% 6% 20% 9% Falta cup0 en la dase 2% 3% Requiere plantel 1% 6% 3% 5% Tuvo que repetir 1% 4% 3% 6% Otro 5% 5% 15% 7% 6% Total gnrpo 100% 100% 100% 100% 100% EDADSECUNDARIA Niiiosentre 12-17 - Edad 4% 1% Falta de dinero 61% 32% 37% 34% Trabajo 7% 4% 17% 27% Termin6 10s estudios 1% 3% 2% Falta de inteds 15% 46% 29% 46% 25% Enfermedad 2% 5% 25% Distancialtransporte 2% 3% 2% Falta cup0 en la clase 1% 4% Requiereplantel 1% Tuvo que repetir 2% 1% 5% 4% Otro 5% 10% 5% 11% 22% Total grupo 100% 100% 100% 100% 100% ENVde PmamB, 1997;PX = Pobrezaextrema; PG= Pobreza general (induye10s pobres extremes); NP = No pobre; TOT = Total 'Mueslrareducidaenmuchascategaias;lo8resultadossedebeninterpretarcmcautela CuadroA4.20 NUMERODE ESTUDIANTESENLA ESCUEIA, POR NlVELY TIP0 DE ESTABLEC. (PUBLIC00 PRIVADO) - AREASURBANAS AREAS RURALES NP TOT ESCUELASPUBLICAS Pre-kinder Pre-primaria(Kinder) Primaria Sewndaria Educaci6nsuperior ESCUELASPRIVADAS Pre-kinder Pre-primaria (Kinder) Primaria Sewndaria Educaaonsuperior TODAS LAS ESCUELAS Pre-kinder Pre-primaria (Kinder) Primaria Sewndaria Educacib superior 387 3,475 95.943 99.418 ( 204 1.802 12.104 13,906 AREAS INDIGENAS 1 TODO PANAMA PX PG NP* TOT~ PX PG NP TOT ESCUELAS PUBLICAS I Pre-kinder 222 291 291 1,106 2.258 Pre-primaria (Kinder) 1,270 1,647 139 1.786 3,637 11.141 Primaria 39.898 43,458 1,575 45.033 109,820 193,507 Secundaria 4.066 5,811 1,046 6.857 17,794 63.298 Educed611superior 75 69 145 591 4,935 ESCUELAS PRIVADAS Pre-kinder . 537 Pre-primaria (Kinder) 105 577 Primaria 1,021 1,021 1,021 1,580 2,167 Sewndaria 109 109 109 437 2.134 Educaci6n superior . 417 TODAS LASESCUELAS Pre-kinder 222 291 291 1,106 2,795 Preprimaria (Kinder) 1,270 1,647 139 1.786 3.741 11,718 Primaria 40.919 44,479 1.575 46,054 111.400 195,674 Sewndaria 5,076 5,920 1.046 6,966 18,231 65,431 Educad6nsuperior 75 69 145 591 5,352 PORQUlNTlL Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 ESCUELASPUBLICAS Pre-kinder 1.224 1,517 1,970 1,249 421 Pre-primaria (Kinder) 4,330 7.608 6,686 6.621 1.706 Primaria 115.436 89.462 75,767 47,182 14,688 Sewndaria 18.964 50,057 58,549 58,202 23,644 Educaci6n superior 903 4,847 13,394 31.015 37,860 ESCUELASPRIVADAS Pre-kinder 537 102 900 2.891 Pre-primaria (Kinder) 105 600 1,326 2,454 5,833 Primaria 1,580 587 3,572 10.932 24.899 Secundana 437 2,188 5.418 10,931 31,036 Educaci6nsuperior 521 1.606 4.207 19,114 TODAS LAS ESCUELAS Pre-kinder 1.224 2,054 2.073 2,149 3.313 Pre-primaria (Kinder) 4,434 8,208 8,012 9,075 7,539 Primaria 117,016 90,049 79,339 58,115 39,587 Sewndaria 19.401 52,245 63,967 69,133 54.681 Educad6nsuperior 903 5.388 15.001 35,223 56,974 ENV de Panam&.1997; PX = Pobnzeextrana; PG = Pobrazageneral(indye br pobesextmmos); NP= Nopobre;TOT= Total 'Muestramynducida;lormsubdasud.b.n irterpmmcondela Cuadro A4.21- NUMERO DE PERSONAS POR EDADDE ESCUELA(ai estan matrlculados o no) AREASURBANAS AREAS RURALES XP AP NP TOT XP AP NP TOT Edad:3-4(pre-kinder) 2.808 11,005 39.181 50,186 19,525 35.351 12,137 47.488 Edad:5 (kinder) 1,316 6.374 20,225 26,599 8,591 16,093 7,103 23,196 Edad:6-11 (primaria) 8.793 37,979 137.248 175,227 53,603 98,566 45,014 143,579 Edad:12-17 (secundaria) 7,509 32,619 145,621 178,239 43,587 87,504 50.326 137,831 Edad:18-24 (estudios avanzados) 6,096 30,047 168,432 198,479 29,938 64,471 43.982 108,453 AREAS INDIGENAS TODO PANAMA XP AP NP' TOT XP AP NP TOT Edad:3-4 (pre-kinder) 11,726 12.794 341 13,135 34.059 59,149 51.659 110,809 Edad:5 (kinder) 6.088 6.679 283 6,963 15,994 29.146 27,612 56,757 Edad:6-11 (primaria) 35,936 38,795 1,684 40,479 98,332 175,340 183.945 359,285 Edad:12-17 (sewndaria) 30.819 33,137 1,377 34,514 81.915 153,260 197,324 350,584 Edad:18-24 (estudios avanzados) 19,360 22,510 994 23,504 1 55,394 117,028 213,409 330,437 POR QUlNTlL Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Edad:3-4(pre-kinder) 35,727 27,006 18,607 17,721 11,748 Edad:5 (kinder) 17,391 13.248 10,462 9,724 5,933 Edad:6-II(primaria) 103,251 82,855 74.926 57,878 40,376 Edad:12-17 (sewndaria) 86,040 75,046 69,525 67,399 52,574 Edad:l8-24 (estudios avanzados) 59.210 66,961 68.161 72,615 63,490 ENV de Panam11. 1997;PX = Polnazaextrema;PG = Pobrezageneral(induye 10s pobresextremos);NP =No pobre;TOT = Total 'Mueatfamuyreducida;10sresuRadossedebeninterntarmncautele Cuadro A4.22 - INCIDENCIADE LOS G A S T O O TODO PANAMA I PORQUlNTlL PX PG NP TOTIQ1 Q2 Q3 Q4 lncldencla de 108 Gastoo PObllcm ~ P r l m a r i (Kinder) (costo unitario= 8.I374por estudiante) . Gastos Publicos ('000) 1,360 4,167 5,913 10,079 1.619 2.845 Por ciento de 10sgastos publicos totales 13% 41% 59% 100% 16% 28% Primaria (costo unitario= 8.1374 por estudiante) Gastos Publicos ('000) 41,073 72,372 55,737 128,108 43,173 33.459 Por aento de 10sgastos p~iblicostotales 32% 56% 44% 100% 34% 26% Secundaria (costo unitario = 8./872 por estudiante) Gastos Publicos('000) 15,516 55,196 127.417 182.612 16.537 43.650 Por ciento de 10sgastos publicos totales 8% 30% 70% 100% 9% 24% Educaci6nSuperior (costo unitario = B.DI42por estudiante) Gastos Publicos ('000) 1,267 10,571 177,968 188,539 1.935 10,383 Por cientode 10sgastos publicos totales 1% 6% 94% 100% 1% 6% Gutor Pubiicw Totaiies(excluyen ios gastos en otror tipos de educacl6n) - Gastos Publicos('000) 59.216 142.306 367,034 509.338 63.264 90,337 Por aento de 10sgastos publicos totales 12% 28% 72% 100% 12% 18% lncldencla de lor Gastos de lorr Hogares Per capita 16 32 153 108 16 50 Numerode personas 514,839 1,020,158 1,712.158 2,732.316 546,463 546,463 Total (B.1'000) 8.237 32,645 261,960 295,090 8,907 27,159 Por ciento de 10sgastos 3% 11% 89% 100% 3% 9% lncldencla del GastoTotal en Educaclbn(POblico+ Hogar) Total (0.1'000) 67,453 174,951 628,994 804,428 72,171 117,496 Por ciento de 10sgastostotales 8% 22% 78% 100% 9% 15% Referencia: % Pop. entre 5-24 afios 23% 43% 57% 100% 24% 22% ENVde PanamB,1997;PX = Pobrezaextrema;PG = Pobreza general(induye b s pobresextremos);NP = No pobre;TOT = Total Costosunitariosde MIPPE: Direccih de Presupuestode la Naci6n; MINEDUC. Cifrasparala inddencla del gesto publiw calmladasdel Cuadro A4.20. Datos sobre elgasto de 10s hogaresen educacbndel Cuadm144.1 Anexo 4 CuadroA4.23 - EFlClENClA INTERNA TASAS DEREPETICION: % de escolam quo Infomunutar npltlendo el gmdo que cursanactualmen - AREAS URBANAS I AREAS RURALES PX PG NP TOT PX PG NP TOT Repitiendola primaria - TOTAL 20% 10% 4% 6% 10% 8% 4% 7% Hombres 17% 10% 4% 5% 14% 11% 4% 9% Mujeres 23% 11% 4% 6% 6% 4% 4% 4% Repitiendola sewndaria TOTAL - 12% 11% 10% 10% 10% 8% 5% 6% Hombres 14% 11% 11% 11% 10% 8% 6% 7% Mujeres 9% 12% 8% 9% 9% 7% 4% 6% AREAS INDIGENAS TOM) PANAMA PX PG NP' TOT PX PG NP TOT Repitiendola primaria - TOTAL 12% 12% 0% 12% 12% 9% 4% 7% Hombres 12% 12% 0% 12% 13% 11% 4% 8% Mujeres 12% 12% 0% 11% 10% 8% 4% 6% Repitiendola sewndaria - TOTAL 5% 4% 0% 3% Q% Q% 8% 8% Hombres 0% 0% 0% 0% 8% 9% 10% 9% Mujeres 12% Q% 0% 8% 10% 9% 7% 8% POR QUlNTlL Ql Q2 Q3 Q4 Q5 Repitiendola primaria - TOTAL 12% 7% 4% 2% 4% Hombres 13% Q% 5% 2% 3% Mujeres 10% 5% 3% 2% 5% Repitiendola secundaria - TOTAL 8% 9% 10% 9% 6% Hombres 7% 9% 11% 10% 6% Mujeres 9% 9% 8% 8% 6% ENVde Panamd, 199c PX = Pobrsza enrema;PG = Pobreza general(imluyelo6 pokesextmos); NP =Nopobre;TOT = Total 'Muertramuyreducidn;lbresulted08uedebeninterpretarconcaulsla Cuadro A4.24 DlSPONlBlLlDADDE LIBROS: K de menores con Ilbros, por nivel de educacl6n - AREAS URBANAS AREAS RURALES PX PG NP TOT PX PG NP TOT Primaria 90% 93% 98% 97% 70% 76% 92% 81% Secundaria 83% 91% 96% 95% 83% 88% 94% 91% AREAS INDIGENAS TODO PANAMA PX PG NP' TOT PX PG NP TOT Primaria 38% 39% 86% 41% 60% 71% 96% 84% Secundaria 79% 81% 93% 83% 82% 88% 95% 93% POR QUlNTlL Ql Q2 Q3 Q4 Q5 Primaria 61% 87% 96Ok 97% 99% Secundaria 82% 90% 96% 94% 96% Cuadro A4.25 FUENTES DE LOS LIBROS, para 10s estudlantes que tlenen llbros - AREAS URBANAS AREAS RURALES PX PG NP TOT PX PG NP TOT PRlMARlA Propio, prestamo, amigos Gratis: Programaescolar o guber. Subsidio: Prog. Escolarlguber. Adquirido o arrendado Total g ~ p o SECUNDARIA Propio, prestamo, amigos Gratis: Programa escolar o guber. Subsidio: Prog. Escolarlguber. Adquirido o arrendado Total g ~ p o 100% 100% 100% 100% 100% AREAS INDIGENAS TODO PANAMA PX PG NP* TOT( TOT PRlMARlA I Propio, prbstamo,amigos Gratis: Programa escolar o guber. Subsidio: Prog. Escolarlguber. Adquirido o arrendado Total grupo SECUNDARIA Propio, prbstamo. amigos Gratis: Programaescolar o guber. Subsidio: Prog. Escolarlguber. Adquirido o arrendado Total grupo 100% 100% 100% 100% 1 PORQUlNTlL Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 PRlMARlA Propio, prbstamo, amigos 36% 22% 17% 6% 4% Gratis: Programaescolar o guber. 15% 2% 1% 0% 2% Subsidio: Prog. Escolarlguber. 1%. 0% 2% Adquirido o arrendado 49% 76% 82% 94% 92% Total g ~ p o 100% 100% 100% 100% 100% SECUNDARIA Propio,prbstamo,amigos 44% 35% 27% 24% 14% Gratis: Programaescolar o guber. 3% 1% 1% 1O h 2% Subsidio: Prog. Eswlarlguber. 0% 0% 0% 1% Adquirido o arrendado 54% 64% 73% 75% 84% Totalgrupo 100% 100% 100% 100% 100% ENVde Panamb,1997;PX = Pobrezaextrerna;PG = Pokeza general (induye10s pobresextrernos);NP = No pobre;TOT = Total Muestrarnuy reducida;10sresultadossedeben interpretarcon caulela CuadroA4.26 MOTIVOSPARA NO TENER LIBROS, para losestudlantesque notlenen llbros - AREAS URBANAS 1 AREAS RURALES PX PG NP TOTI PX PG NP TOT PRlMARlA I No lo pidio Faltade dinero Usa la biblioteca No estaban disponibles Total grupo SECUNDARIA No lo pidio Falta de dinero Usa la biblioteca Totalgwpo 100% 100% 100% loo%( 100% 100% 100% 100% AREAS INDIGENAS 1 TODO PANAMA PX PG NP* TOT( PX PG NP TOT PRlMARlA I No lo pidio Falta de dinero Usa la biblioteca No estaban disponibles Totalgrupo SECUNDARIA No lo pidio Faltade dinero Usa la biblioteca Totalgwpo 100% 100% lOO0h loo%l 100% 100% 100% 100% POR QUlNTlL PRlMARlA No lo pidio 34% 51% 70% Faltade dinero 58% 39% 19% Usa la biblioteca 8% 7% 11% No estaban disponibles 3Oh . Totalgwpo 100% 100% 100% SECUNDARIA No lo pidio 23% 51% 32% 76% 80% Faltade dinero 49Ok 22% 25% 4%. Usa la biblioteca 27% 27% 43% 20% 20% Totalgrupo 100% 100% 100% 100% 100% ENV de Panamb. 1997; PX = Pobrezaextrema,PG = Pobrezageneral(mduye10s pobres exiremos); NP = No pobre; TOT = Total Muestrarnuy reducida;10s resunadosse deben interpratarmn cautela Cuadro A4.27 MEDIOSDE TRANSPORTE HACIA LA ESCUELA - AREASURBANAS I AREAS RURALES PX PG NP TOT1 PX PG NP TOT TOTAL (primariay secundaria) I Camina Autobus. Taxi Coche Otro Total grupo PRlMARlA Camina Autobus, Taxi Coche Otro Totalgrupo SECUNDARIA Camina Autobus, Taxi Coche Otro Total grupo 100% 100% 100% loo%( 100°h 100% 100°h 100°h AREAS INDIGENAS TODO PANAMA PX PG NP* TOT( PX PG NP TOT TOTAL (primaria y secundaria) I Camina Autobus, Taxi Coche Otro Totalgrupo PRlMARlA Camina Autobus, Taxi Coche Otro Totalgrupo SECUNDARIA Camina Autobus, Taxi Coche Otro Totalgrupo CuadroA4.27 CONT. MEDIOS DE TRANSPORTE HAClA LA ESCUELA - POR QUlNTlL Q1 02 Q3 Q4 Q5 TOTAL (primaria y secundaria) Camina 86% 57% 43% 28% 10% Autobus, Taxi 10% 37% 52% 61% 59% Coche 0% 1% 3% 10% 31% Otro 4% 5% 2% 1% 1% Total grupo 100% 100% 100% 100% 100% PRIMARIA Camina 92% 78% 66% 46% 16% Autobus, Taxi 4% 16% 27% 43% 58% Coche 0% 1% 5% 9% 26% Otro 4% 5% 3% 2% 1% Total grupo 100% 100% 100% 100% 100% SECUNDARIA Camina 51% 27% 23% 23% 13% Autobus, Taxi 45% 68% 74% 68% 66% Coche 1% 1% 1% 9% 21% Otro 4% 4% 2% 0% 0% Total grupo 100?'0 100% 100% 100% 100% ENV de Panamb,1997;PX = Pobreza extrema; PG = Pobrezageneral(incluyeloa pobresextremos);NP = Nopobre;TOT = Total 'MuahIramuyreducida;10sresultadossedebeninterpretarconcaulela CuadroA4.28 MINUTOSHASTA LA ESCUELA,Minutospromediohastela escuela, pot nlvel - AREASURBANAS AREAS RURALES PX PG NP TOT PX PG NP TOT TOTAL rimar aria v secundaria) 15 20 26 25 24 24 27 25 Primaria secundaria 21 27 28 28 1 50 42 34 37 AREAS INDIGENAS I TODO PANAMA PX PG NP' TOT ( PX PG NP TOT TOTAL (primaria y secundaria) 20 21 28 21 1 22 22 26 25 Primaria 18 18 14 18 19 17 16 17 Secundaria 38 44 49 45 42 37 29 31 POR QUlNTlL TOTAL (primaria y secundaria) Primaria 19 16 13 15 23 Secundaria 41 34 30 29 28 ENV de Panamh,1997; PX = Pobrezaexirema; PG = Pobrezageneral (incluye10s pobresextremos);NP = No pobre,TOT = Total 'Muestramuyreducida;10sresukadossedebeninterpretarconcaulela Anexo 4 Cuadro A4.29 Gastos en educaci6n del hogar, nivel primario, por grupo de pobreza y Area - Estudiantesque pagan algo (B,I>O)como proporci6n de todos 10s estudiantes PX PG NP Urbana Rural lndlgena TOT Plblica Derechosde matricula 42 57 79 83 64 27 tiles escolares 89 94 100 100 97 81 Derechosde matricula informales 40 47 63 58 56 36 Transporte 2 7 28 25 13 0 Otros 6 10 26 26 12 5 Total 91 95 100 100 98 84 Privada Derechosde matricula 28 37 97 98 83 n.d tiles escolares 92 94 99 98 97 n.d Derechosde matricula informales 20 36 45 43 63 n.d Transporte 0 0 67 69 36 n.d Otros 20 15 35 36 20 n.d Total 100 100 100 1 99 n.d Total Derechosde matricula 42 57 83 86 64 27 tiles escolares 89 94 100 100 97 81 Derechosde matriculainformales 40 47 63 55 56 36 Transporte 2 7 28 34 13 0 Otros 6 10 26 28 12 5 Total 91 95 100 100 98 84 Gastos promedio de todos 10s estudiantes (inclusiveaquellos que no pagan) PX PG NP Urbana Rural lndigena TOT Publica Derechosde matricula 1 2 4 5 2 1 tiles escolares 26 42 101 116 60 22 Derechosde matricula informales 3 3 7 6 5 1 Transporte 1 3 27 23 8 0 Otros 2 3 11 10 5 1 Total 34 58 169 159 80 25 Privada Derechosde matricula 1 1 571 593 246 n.d tiles escolares 14 21 188 271 173 n.d Derechosde matricula informales 1 1 13 13 10 n.d Transporte 0 0 139 144 54 n.d Otros 3 2 37 38 19 n.d Total 19 28 1027 1060 503 n.d Total Derechosde matricula 1 2 120 120 9 1 tiles escolares 26 41 118 146 62 21 Derechosde matricula informales 2 3 8 7 5 2 Transporte 1 3 50 47 10 0 Otros 2 3 16 15 5 1 Total 34 57 344 335 92 25 Cuadro A4.29 CONT. Gastos en educaci6n del hogar, nivel primario, por grupo de pobreza y Area - Gastos promedlo de 10s estudiantes que pagan algo (B.AO) PX PG NP Urbana Rural lndigena TOT Publica Derechosde matricula 2 4 5 6 3 2 Utilesescolares 29 44 101 116 61 27 Derechosde matricula informales 4 5 7 9 9 4 Transporte 27 37 96 90 65 102 Otros 29 32 44 40 42 23 Total 38 61 169 159 82 30 Privada Derechosde matricula 3 3 586 604 293 n.d Utilesescolares 15 22 191 276 179 n.d Anexo 4 Derechosde matricula informales 2 3 14 31 16 n.d 29 Transporte 0 0 206 210 149 n.d 206 Otros 14 14 104 104 94 n.d 102 Total 19 28 1038 1072 503 n.d 983 Total Derechosde matricula 2 4 145 140 13 2 87 Otilesescolares 29 44 119 146 64 26 100 Derechosde matriculainformales 4 5 8 13 9 4 11 Transporte 27 37 138 138 71 102 121 Otros 29 32 59 56 44 22 52 Total 37 61 345 336 94 30 203 TarnaAo de la muestra PX PG NP Urbana Rural lndigena TOT Pljblica 1158 1842 1112 1019 1337 598 2954 Privada 18 23 231 204 37 13 254 Total 1176 1865 1343 1223 1374 611 3208 ENV de PanamB, 1997; PX = Pobreza extrema; PG = Pobrezageneral (incluye10spobres extremos); NP = No pobres; TOT = Total Cuadro A4.30 - Gastosen educaci6n del hogar, nivel segundario, por grupo de pobreza y Area Estudiantes que paganalgo @,DO) corno proporcl6n de todos 10s estudiantes PX PG NP Urbana Rural lndigena TOT Publica Derechosde matrlcula 92 93 93 92 95 97 93 Otilesescolares 99 100 100 100 99 100 99 Derechosde matrlculainformales 58 58 55 52 63 50 56 Transporte 43 61 65 57 77 36 64 Otros 11 16 25 26 15 18 22 Total 100 100 100 100 100 100 100 Privada Derechosde matricula 50 90 100 100 95 n.d 96 tiles escolares 75 95 98 97 97 n.d 97 Derechosde matriculainformales 25 48 42 41 57 n.d 43 Transporte 75 67 61 60 75 n.d 62 Otros 0 17 27 27 21 n.d 27 Total 100 100 100 100 100 n.d 100 Total Derechosde matricula 91 93 94 94 95 97 94 Otilesescolares 98 99 99 99 99 100 99 Derechosde matrlculainformales 58 58 52 49 62 50 53 Transporte 44 61 64 58 77 35 63 Otros 11 16 25 26 16 18 23 Total 100 100 100 100 100 100 100 Gastos prornedio de todos 10s estudiantes (inclusive aquellos que no pagan) PX PG NP Urbana Rural lndigena TOT Pljblica Derechosde matrlcula 9 13 16 16 14 8 15 Otiles escolares 64 86 134 157 126 88 144 Derechosde matriculainformales 6 7 10 9 10 6 9 Transporte 39 62 71 54 95 43 68 Otros 3 8 20 20 11 17 16 Total 129 192 280 256 256 161 253 Privada Derechosde matricula 6 259 606 616 389 n.d 594 tiles escolares 45 89 167 244 203 n.d 240 Derechosde matriculainformales 7 27 14 14 21 n.d 15 Transporte 62 99 103 105 117 n.d 106 Otros 0 4 33 34 23 n.d 33 Total 127 489 1001 1013 753 n.d 987 Total Derechosde matricula 9 21 161 174 36 8 127 tiles escolares 63 86 142 181 131 88 163 Anexo 4 Derechosde rnatriculainformales 6 8 11 10 11 6 10 Transporte 40 64 79 67 96 42 76 Otros 3 8 23 24 11 16 20 Total 129 201 457 456 284 160 395 Cuadro A4.30 CONT. Gastos en educacidn del hogar, nivel segundario, por grupo de pobreza y Area - Gastos promedio de 10s estudiantes que pagan algo (B.I>O) PX PG NP Urbana Rural lndigena TOT Publica Derechosde rnatricula 9 14 17 18 15 8 16 tiles escolares 64 86 134 158 127 88 164 Derechosde rnatriculainforrnales 10 13 18 17 13 12 16 Transporte 90 102 109 94 123 119 107 Otros 28 55 81 76 70 90 75 Total 129 192 280 256 256 161 253 Privada Derechos de rnatricula 12 289 608 618 408 n.d 598 ljtiles escolares 59 93 171 250 208 n.d 246 Derechosde rnatricula informales 29 57 32 34 36 n.d 34 Transporte 83 146 169 174 154 n.d 172 Otros 0 25 125 124 111 n.d 123 Total 127 489 1001 1013 753 n.d 987 Total Derechosde rnatricula 9 22 171 186 38 8 135 ljtiles escolares 65 86 144 182 131 88 164 Derechosde rnatriculainformales 10 14 21 20 20 12 19 Transporte 90 104 123 115 125 119 119 Otros 28 54 92 90 73 90 86 Total 129 201 458 456 284 160 395 Tamatlo de la muestra PX PG NP Urbana Rural lndigena TOT Publica 171 532 1071 880 638 85 1603 Privada 4 17 291 270 39 1 310 Total 175 549 1362 1150 677 86 1913 ENV de Panama, 1997; PX = Pobreza extrerna; PG = Pobreza general (incluye 10s pobres extrernos); NP = No pobres; TOT = Total Anexo 4 Cuadro A4.31 Sewicios de salud por grupo de pobreza, area geoghfica - AREAS URBANAS AREAS RURALES PX PG NP TOT PX PG NP TOT VlSlTAS MEDICAS, ENFERMEDADES DURANTE EL ULTIMOMES Coeficientede consultas 0.8 1.0 1.2 1.2 0.7 0.8 1.2 1.O Tasa de cobertura 0.5 0.5 0.7 0.6 0.4 0.5 0.6 0.5 Tasa de concentracibn 1.6 1.8 1.9 1.9 1.9 1.8 1.9 1.8 LUGAR DEATENCION: ESTABLECIMIENTOSPRIVADOS CONTRA PUBLICOS Establecimientopublico 91% 86% 58% 62% 81% 82% 73% 77% Establecimientoprivado 9% 14% 42% 38% 19% 18% 27% 23% LUGAR DEATENCION: POR TlPO DE ESTABLECIMIENTO HospitallCllnicapliblica 62% 60% 45% 47% 24% 30% 35% 33% CentrolSubcentrode salud 28% 26% 14% 15% 56% 52% 37% 44% Hosp.lCl(nicalM4dicoprivado 8% 10% 35% 32% 9% 10% 24% 17% Farrna&utico/Otro 2% 3% 5% 5% 4% 4% 2% 3% En el hogar 0% 1% 2% 2% 6% 3% 2% 3% DlSTANClAHASTA LA ATENCION (Minutos promedio hasta el lugar de atencion, excluyendo la atenci6n en el hogar) Minutos hasta el est. de salud 29.1 24.8 23.8 24.1 37.9 32.4 39.9 35.4 GASTO PRIVADO ENATENCION DE SALUD % de enf. que paganalgo (B.I>O) 63% 61% 73% 71% 62% 64% 71% 67% AREAS INDIGENAS TODO PANAMA PX PG NP* TOT( PX PG NP TOT / VISITAS MEDICAS,ENFERMEDADES DURANTE EL ULTIMO MES I Coeficientede consultas 0.6 0.6 1.O 0.6 0.7 0.8 1.2 1.1 Tasa de cobertura 0.3 0.3 0.6 0.1 0.4 0.5 0.6 0.6 Tasa de concentracibn 2.0 2.0 1.6 2.0 1.9 1.8 1.9 1.9 LUGAR DE LAATENCION: ESTABLECIMIENTOSPRIVADOSCONTRA PUBLICOS Establecimientoptiblico 79% 80% 97% 81% 81% 83% 62% 68% Establecimientoprivado 21% 20% 3% 19% 19% 17% 38% 32% LUGAR DE LAATENCION: POR TlPO DE ESTABLECIMIENTO HospitallCllnicapublica 17% 18% 42% 20% 27% 37% 42% 41% CentroISubcentrode salud 62% 62% 55% 61% 55% 46% 20% 27% Hosp.lClinidM6dicoprivado 2% 2% 3% 2% 7% 9% 32% 26% FarrnaduticoIOtro 1% 1% 0% 1% 3% 4% 4% 4% En el hogar 18% 17% 0% 16% 9% 4% 2% 3% DlSTANClA HASTA LA ATENCION (Minutos promediohasta el lugar de atencibn, excluyendo la atencibn en el hogar) I Minutos hasta el est. de salud 39 55 15 32 27 29 GASTO PRIVADO ENATENCION DE SALUD %de enf. que pagan algo (B.1~0) 48% 47% 43% 47% 52 58% 61% 72% 68% ENV de Panarnb. 1997; PX = Pobreza extrema; PG = Pobreza general (induye extremadamentepobres);NP = No pobres; TOT = Total * Muestra rnuy reducida;10s resultadosse deben interpretar con cautela Coeficiente de consultas= nurnemde visitas/nljrnerode enfermos ; en otras palabras, el nurneropromedio de visitas para un indiiuo que indicaestar enfermo Tasa de cobertura = Nljrnero de personas con por lo menos una visitalnumero de enfermos; en otras palabras, el porcentajede las personasque que rnanifestaronester enferrnosque tuvieron al menos una visita medica Tesa de wncentraci6n = nurnemde visitaslndrnemde personas con por lo rnenos una visita. Anexo 4 CuadroA4.32 PERTENENCIADEL HOGARY SUS CONDICIONES - AREASURBANAS I AREAS RURALES PX PG NP TOT PX PG NP TOT PERTENENCIADEL HOGAR TlPO DE VlVlENDA Vivienda: Casa 74% 71% 70% 70% 60% 73% 90% 82% Vivienda: Choza 4% 4% 0% 1% 37% 25% 7% 15% Vwienda: Departamento 4% 8% 21% 19% 1% 1% 2% 1% Vivienda: Otra 18% 17% 9% 10% 2% 2% 1% 1% TlPO DE PERTENENCIA Casa anendada 6% 8% 21% 19% 2% 2% 4% 3% Casa propia 60% 62% 70% 69% 89% 87% 86% 87% - con tltulo inscrito 20% 15% 35% 33% 6% 9% 21% 15% - con tltulo en tnlrnite 11% 17% 17% 17% 4% 6% 11% 9% - sin tltulo niescritura 29% 30% 18% 20% 79% 72% 54% 63% Otra casa h 34% 29% 10% 12% 10% 10% 10% 10% CONDICIONESDEL HOGAR CONDICIONES DELTECH0 T d o : Calidad 1\b 92% 95% 96% 98% 77% 83% 95% 89% Techo: Calidad 2 k 8% 5% 4% 4% 23% 17% 5% 11% CONDICI~NDE LOSMUROS Muros: Calidad 1!d 58% 69% 92% 90% 20% 36% 70% 54% Muros: Calidad2 \e 35% 25% 8% 8% 29% 25% 15% 20% Muros: Calidad 3 \f 7% 8% 1% 2% 50% 39% 15% 26% CONDICIONES DEL PISO Piso: Calidad 1\g 2% 5% 38% 35% 0% 0% 8% 4% Piso: Calided 2 VI 68% 73% 56% 57% 35% 50% 75% 63% Piso: Calidad3 \i 12% 12% 5% 6% 10% 7% 5% 6% Piso: Calidad4 \j 14% 9% 1% 1% 53% 41% 12% 26% Piso: Calidad5 k 4% 1% 1% 1% 2% 1% 1% 1% CANllDAD DE HABITACIONES Habidones: Cantidadtotal k 2.1 2.6 3.8 3.5 2.4 2.6 3.3 3.0 Habitadones: Personaspor hab. U 4.0 2.9 1.3 1.5 3.1 2.5 1.1 1.8 AREAS INDIGENAS TOM) PANAMA PX PG NP' TOT PX PG NP TOT PROPIEDADDE LA VlVlENDA TlPO DEVlVlENDA Vivienda: Casa 19% 23% 68% 27% 49% 85% 75% 72% Vivienda: Choza 80% 78% 29% 72% 47% 28% 2% 9% Vivienda: Departamento 1% 1% 0% 1% 1% 3% 15% 12% Vivienda: Ota 0% 0% 5% 0% 3% 5% 7% 8% TIP0 DE PERTENENCIA Casa arrendada 0% 1% 18% 2% 2% 3% 16% 13% Casa pmpia 91% 89% 46% 85% 87% 82% 74% 76% - con tltulo inscrito 4% 4% 0% 4% 7% 10% 31% 25% - contltulo entnlrnite 1% 1% 0% 1% 4% 8% 15% 13% - sintltulo niescritura 86% 83% 46% 80% 77% 65% 28% 38% Otra caaa b 8% 10% 35% 13% 11% 14% 10% 11% CONDICIONESDE LA VlVlENDA CONDICI~NDELTECHO Techo: Calidad 1 \b 33% 37% 67% 39% 65% 78% 95% 91% Techo: Calidad2 k 87% 63% 33% 61% 35% 22% 5% 9% CONDIC16NDE LOS MUROS Muros: Calidad 1!d 5% 7% 39% 10% 19% 39% 86% 73% Mums: Calidad2 \e 15% 18% 23% 18% 25% 24% 9% 13% Mums: Calidad3 \f 80% 75% 39% 72% 56% 37% 5% 14% CONDIC16N DEL PIS0 Piso: Calidad 1 0% 0% 0% 0% 0% 1% 30% 22% Piso: Calidad2 VI 7% 10% 47% 13% 29% 49% 81% 58% Piso: Calidad3 \i 17% 18% 20% 18% 12% 10% 5% 6% Piso: Calidad4 \j 65% 61% 18% 57% 53% 37% 4% 13% Piso: Calidad5 k 11% 11% 14% 12% 5% 3% 1% 1% CANTIDADDE HABITACIONES Habitaciones: Nototal k 1.Q 1.9 2.8 2.0 2.2 2.5 3.5 3.2 Habitaciones: Personaspor hab. U 4.9 4.6 1.4 4.3 3.7 2.9 1.2 1.7 ENV dB Panam4.1997;PX = Pobrszaa m ; PG= Pobrsregeneral(induyeextemadsmente poass); NP = No-, TOT =Total Muestram y redudda:10s resuttador se dbbeninterpretarconceulela \g Lacase se&bid en @atom, tuedonada,u(iliradacomopago pw sawidor, ocupada, otro.\bConmeto, mmento,*a, dm. \c Concrete-fibra, madera,pala, Palos,oh.\d Bloquesda m t o , ladllllos, piadras,a w e t o , mmento \e Conasto-fih, madera. U PaIOs,barn,wja, mazOS,s h mwos,oh.\g PaneleSde mrmeto, ladllllw, 0ranito.Mm b ,mento. \i Madera.Y Tiem, arena. IkVinilo, pelos,mu. Y Sin induir W n a y baflos. CuadroA4.33 SERVlClOS DE INFRAESTRUCTURABASICA(%de hogam) - AREAS URBANAS 1 AREAS RURALES PX PG NP TOT~ PX PG NP TOT AGUA I Agua: Potable 87% 92% 99% 98% - A1interiorde /a casa 25% 39% 79% 75% -- Fuerade En elpatio 64% 53% 19% 22% lapropiedad 11% 9% 2% 3% Agua: de pozo 2% 2% 0% 0% Agua: de do, otra 11% 6% 1% I % Trat. agua no potable b 14% 9% 12% 11% Servicio de agua ininterrumpido \b 63% 65% 75% 74% SERVlClOSSANlTARlOSY RECOLEC. DESPERDICIOS Retrete: Alcantarilladoffososhptim 41% 44% 84% 80% Retrete: Letrinao pozo 50% 48% 15% 18% Retrete: Ninguno 10% 8% 1% 1% Con recolecci6nde desperdidos 67% 77% 93% 91% FUENTESDEENERGIA Ilurninaci6n: Electricidad 81% 92% 99% 98% 22% 38% 75% Ilurninaci6n: Velas/gas/cornbustible 17% 7% 1% 1% 77% 61% 24% Ilurninad6n: OMninguna 2% 1% 0% 0% 1% 1% 1% Cocina: Gas. Electricidad 84% 91% 99% 98% 20% 38% 76% Codna: Lena.Otras 16% 9% 1% 2% 80% 62% 24% AREAS INDIGENAS TODO PANAMA PX PG NP' TO1 PX PG NP TOT AGUA Agua: Potable 42% 42% 41% 42% - A1interiordel hogar 17% 16% 20% 17% - En elpatio 74% 74% 61% 72% - Fuemde lapropiedad 9% 10% 19% 11% Agua: De pozo 1Oh I% 0% 1% Agua: De pozo, Otra 57% 57% 59% 57% Trat. agua no potable \a 3% 3Oh 22% 5% ServicMtie agua ininterrumpido \b 24% 23% 13% 22% SERVlClOSSANlTARlOSY RECOLEC. DESPERDICIOS Retrete: Alcantarilladolfoso sbpiico 6% 8% 31% 10% Retrete: Letrinao pozo 31% 32% 49% 34% Retrete: Ninguno 62% 60% 19% 56% Con recolecci6nde desperdicios 0% 0% 0% 0% FUENlESDE ENERGIA Iluminaci6n: Electricidad 7% 7% 18% 8% 23% 45% 92% Iiuminaci6n: Velaslgaslmmbustible 88% 85% 60% 83% 75% 53% 7% Iluminaci6n: Otralninguna 6% 8% 22% 10% 2% 2% 1% Cocina: Gas,Electricidad 6% 8% 72% 14% 21% 45% 93% Cocina: Lena, Otras 94% 92% 28% 86% 79% 55% 7% ENV de Panamb. 1997: PX = Pobrezaextrema;PG = Pobrarageneral(indye extrernadamente Ibres);NP = Nopobms;TOT = Total Muestre muy reduada;10s resullndosre daben inlerpmtarcar cautele \a Hervidaoclmda;% de hogaresqua batanel agua qua se obllene defuenles distintas alas c \b % de hogaresmconexionesa aguapotablequeredbenagua 30 dlas al mes. 24 horasal dl Anexo 4 Cuadro A4.34 RECUPERACIONDE COSTOSPARA ELAGUA - AREASURBANAS I AREAS RURALES PX PX PG NP TOT Por hogar (con ponderaclonw por hogar) % que no paga, con conexibn 58% Pagos mensuales por agua, B.1 Todos 10s hogares (HH) 4.0 Todos 10s HHque pagan algo (B.I> 0 11.3 HH sin conexiones (B./> 0) HHcon conexiones (B.I> 0) 11.3 Per clplta (con ponderaclones Indlvlduales) % qua no paga, con conexion 56X Pagos mensuales por agua. B.1 Todos 10s individuos 0.6 Todos 10s indiv. qua pagan algo 1.5 Sin conexiones (B./>O). . Con conexiones (B./> 0) 1.5 1.4 3.5 3.2 0.4 0.5 1.3 0.9 AREAS INDIGENAS TODO PANAMA PX PG NP* TOT PX PG NP TOT Por hogar (con ponderaclones por hogar) % que no paga, con conexion 29% 29% 0% 26% 30% 27% 15% 17% Pagos mensuales por agua, B.1 Todos 10s hogares (HH) 0.2 0.3 0.3 0.3 1.1 2.0 8.8 6.8 Todos 10s HHque paganalgo (B.1 0 * 0.8 0.8 0.7 0.8 2.4 3.6 10.9 9.5 HHsin conexiones (B.I> 0) 0.5 0.5 0.5 2.2 3.4 6.8 5.4 HHcon conexiones (B.I> 0) 0.8 0.8 0.7 0.8 2.6 3.8 11.1 9.5 Per clpita (con ponderacionw indlvlduales) % que no paga, con conexi& 27% 26% 0% 25% 29% 26% 13% 17% Pagos mensualespor agua, B.1 Todos 10sindividuos 0.0 0.0 0.1 0.0 0.2 0.4 2.4 1.6 Todos 10sindiv. que pagan algo (B.I> 0.1 0.1 0.2 0.1 0.4 0.7 2.9 2.2 Sin conexiones (B./>O) 0.1 0.1 0.1 0.5 0.9 2.5 1.7 Con conexiones (0.1> 0) 0.1 0.1 0.2 0.1 0.4 0.7 2.9 2.2 Cuadro A4.35 - RECUPERACIONDE COSTOS PARA LA ELECTRICIDAD AREAS URBANAS I AREAS RURALES PX PG NP TOT~ PX PG NP TOT Por hogar (con ponderaclones por hogar) I % que no paga, con conexion 60% 40% 12% 14% Pagos mensuales,B.1 Todos 10shogares(HH) 3.3 7.5 27.7 25.7 Todos 10s HHque pagan algo (B./> 0 8.55 12.7 31.5 30.3 Per clplta (con ponderaclones Indivlduales) % que no paga, con conexion 57% 37% 10% 14% Pagos mensuales Todos 10s individuos 0.5 1.2 7.2 6.3 Todos los indiv. que paganalgo (B.I> 1.1 1.9 8.1 7.4 1.1 1.6 4.5 3.4 AREAS INDIGENAS TODO PANAMA PX PG NP' TOT PX PG NP TOT Por hogar (con ponderaclones por hogar) % que no paga, con conexion 28% 24% 0% 19% Pagos mensuales, 0.1 Todos 10shogares(HH) 4.4 4.5 4.6 4.5 Todos 10s HHque paganalgo (8.1> 0 6.0 6.0 4.6 5.6 Per ciplta (con ponderaclones Indlvlduales) % que no paga, con conexion 30% 27% 0% 25% Pagos mensuales Todos 10sindividuos 0.4 0.5 1.4 0.6 0.7 1.3 6.5 5.4 Todos 10s indiv. que paganalgo (B.I> 0.6 0.7 1.4 0.7 1.O 1.7 7.3 6.2 ENVde PanarnB. 1997;PX = Pobrezaexirsma;PG = Pobrezageneral(incluyeextrernadarnenteporn 3); NP= NOporn;TOT =Total 'Muestramuyreducida;10sresulladossedebeninterntarconchela Anexo 4 CuadroA4.36 -Ahornos por Instltucldn, por grupo de pobrezay drea AREAS URBANAS AREAS RURALES PX PG NP TOT PX PG NP TOT AHORROS 13% 19% 52% 48% 3% 9% 31% 21% ...Enbancosprivados 0% 8% 43% 41% 0% 3% 14% 12% ...Enel Banco Nacionalde Panama 31% 13% 22% 21% 8% 18% 34% 31% ...Enla'Cajade ahorros' 64% 58% 39% 40% 63% 48% 41% 42% ...Cooperativasvecinales y de trabajadores 22% 11% 10% 10% 15% 10% 7% 8% ...Asociaciones de ahorro y &dito 0% 15% 19% 19% 8% 17% 22% 21% ...Clubes,tiendas comerciales 0% 4% 10% 9% 0% 1% 4% 3% AREAS INDIGENAS TOTALPANAMA PX PG NP' TOT PX PG NP TOT AHORROS 5% 6% 48% 10% 5% 11% 46% 36% ...En bancos privados 14% 10% 0% 5% 4% 6% 37% 34% ...Enel Banco Nacionalde Panama 52% 46% 16% 32% 27% 19% 24% 23% ...Enla 'Caja deAhorros' 21% 34% 39% 36% 50% 51% 40% 40% ...Cooperativasvecinales y de trabajadores 27% 19% 6% 13% 20% 11% 10% 10% ...Asociacionesde ahorro y ddito 0% 9% 59% 32% 3% 16% 20% 20% ...Clubes, tiendas comerciales 0% 0% 0% 0% 0% 2% 8% 8% ENVde Pensmh, 1997:PX = Pobrezaextrema; PG = Pobrezageneral (incluye 10s pctxesextremos);NP = No pobres;TOT = Total 'Muestm muyredudda;bs reaubdosbedebeninterpretercon cautela Cuadra A4.37 Cddltos de consumo y usos, porgrupo de pobrezay Area - AREASURBANAS 1 AREAS RURALES PX PG NP TOT 1 PX PG NP TOT REClBlOCREDIT0 CONSUMO EL AAO PASADO 12% 19% 20% 20%I 11% 15% 18% 17% ...Compr6ropas,zapatos 80% 69% 78% 77% 14% 28% 52% 42% ...Compr6alimentos 20% 29% 22% 23% 85% 76% 44% 58% ...Compr6artlculosparaelhogar 0% 14% 27% 26% 4% 5% 15% 10% ...Compr6 otros Fines de consumo 0% 8% 13% 13% 0% 1% 4% 3% AREAS INDIGENAS TOTAL PANAMA PX PG NP' TOT PX PG NP TOT REClBlOCREDIT0CONSUMO ELANO PASADO 7% 8% 23% 9% 10% 15% 20% 18% ...Compr6ropes,zapatos 4% 7% 18% 10% 19% 37% 71% 64% ...Comproalimentos 91% 89% 89% 89% 79% 64% 28% 36% ...Compr6artlculos parael hogar 5% 4% 0% 3% 4% 7% 24% 20% ...Compr6otros bienesde consumo 0% 0% 11% 2% 0% 3% 11% 9% ENV de Panamh,1997;PX = Pobrezaemma; PG= Pobrezageneral (incluyebs pobresextremos);NP = No pobres;TOT = Total 'Mwsmmuyredudda,lo8rewltadossedebeninterpreterconCautela Anexo 4 Cuadro M.38 Solicltudea de cr6dlto en efectivo, por grupo de pobrezay area - AREAS URBANAS AREAS RURALES PX PG NP TOT PX PG NP TOT SOLlClTO CREDIT0 EN EFECTIVO EL AN0 PASADO ...NO 96% ...sl 4% TOTAL 100% iPOR QUE NO SOLlClTO UNCREDIT0 EN EFECTIVO? ..No lo necesita 3% ..Demasiados tiesgos 28% ..Demasiados tdmites 7% ..Tame una negativa 33% Otros 28% TOTAL 100% LFUEAPROBADO ELCREDITO? ...NO ...Sl 100% TOTAL 100% SI FUE APROBADO, iFUE SUFlClENTE EL MONTO 45% SI NO FUEAPROBADO, 'POR QUE? ..No tenla aval ..No tenia titulo de propiedad ..lngreso muy bajo ..Otros TOTAL 100% 100% 100°6 100% 100% 100% 100% AREAS INDIGENAS TOTAL PANAMA PX PG NP' TOT PX PG NP TOT SOLlClTOCREDIT0 EN EFECTIVOEL An0 PASADO ...NO 96% 95% 83% ...Sl 4% 5'6 17% TOTAL 100% 100% 100% iPOR QUE NOSOLlClTO UNCREDIT0 ENEFECTIVO? ..No lo necesita 4% 7% 38% ..Demasiadosriesgos 46% 44% 38% ..Demasiados tramites 13% 12% 10% ..Teme una negativa 27% 27% 6% Otros 10% 11% 8% TOTAL 100% 100% 100% 'FUE APROBADO ELCREDITO? ...NO 22% 15% ...SI 78% 85% 100% TOTAL 100% 100% 100% SI FUE APROBADO, LFUESUFlClENTEEL MONTO 26% 49% 100% SI NO FUEAPROBADO. LPOR QUE? ..No tenia aval 40% 311 ..No tenia titulo de propiedad 33% ..lngreso muy bajo 67% 67% 40% 15% ..Otros 33% 33% 20% 21% TOTAL 100% 100% 100% 100% ENV de Panama.1997:PX = Pobreza extrerna;PG =Pobrezaganeral(incluye 10s pobresexfrernos);NP= IS;TOT = Total 'Muestramuyreducida;lo6mwnadossedebenintatpretarconcautela Anexo 4 Cuadro A4.39 -Total c r 4 d h y prhtamos (proyectados a todos lor hogares), por grupo de pobreza y Brea AREASURBANAS AREAS RURALES Unidades = '000 Balboas PX PG NP TOT PX PG NP TOT Prktamot Denonales Totalprbstamosatodos 10s hogares Prbstamopromedio por hogar Chdltor penonales Totalpdstamos atodos 10s hogares Prbstamo promediopor hogar Pdstamos comerclales Totalprbstamosa todos 10s hogares Prbstamo promediopor hogar Chdttos comerclales Total pdstamos a todos 10shogares Prbstamo promedio por hogar Total pemonal (pr4stamor y cr4dltor) Total prbstamosa todos 10s hogares Prbstamopromedio por hogar Total comerclal (pr4starnos y cr4dltos) Total prbstamosa todos 10s hogares 0 Prbstamopromedio por hogar 0 Total pdtamos (comerclales y penonah) Total pdstamos a todos 10s hogares 215 Prbstamopromedio por hogar 0.216 Total cddltos (comerclales y peraonales) Total prbstamosa todos 10shogares 69 Prbstamoprornedio por hogar 0.069 TOTAL PRESTAMOSY CREDITOS TOTAL GENERAL - Total pdstamos a todos 10shogares 284 Prestamopromediopor hogar 0.285 Numerode hogares endeudados 996 N~imerode individuosendeudados 8,083 73,073 560,652 633,725 38.295 117.229 159,079 276,308 AREAS INDIGENAS TOTAL PANAMA PX PG NP' TOT 1 PX PG NP TOT Phtamos penonales Total prbstamos a todos 10s hogares 577 1,389 360 1,748 1,461 13,770 Pdstamo promedio por hogar 0.308 0.449 0.601 0.474 0.167 0.406 CrMItos pemonales Total pdstamos a todos 10shogares 58 598 180 778 285 5,252 Pdstamo promedio por hogar 0.031 0.193 0.301 0.211 0.033 0.155 PrBrtamos comerelales Total prbstamos a todos 10s hogares 0 0 78 78 1,371 5,008 Prbstamopromedio por hogar 0 0 0.13 0.021 0.157 0.148 Cddltos comerclales Total prbstamos a todos 10s hogares 87 129 0 129 563 723 Pdstamo prornedio por hogar 0.046 0.042 0 0.035 0.064 0.021 Total pemonal(pdstamor y cr0dltor) Total prbstamos a todos 10s hogares 635 1,986 540 2,526 1,746 19.022 Prbstamopromediopor hogar 0.339 0.643 0.902 0.685 0.2 0.561 Total comerclal (pdstamosy crbdltoa) Total prbstamos a todos 10s hogares 87 129 78 207 1,934 5,732 Pdstamo promedio por hogar 0.046 0.042 0.13 0.056 0.221 0.169 Total pdtamos (comerclales y pemonales) Total pdstamos a todos 10s hogares 577 1.389 437 1,826 2.832 18,778 Prbstamopromedio por hogar 0.308 0.449 0.731 0.495 0.324 0.553 Total cddltm (comerclales y pemonales) Total pdstamos a todos 10s hogares 145 727 180 907 847 5,975 Prbstamoprornedio por hogar 0.077 0.235 0.301 0.246 0.097 0.176 TOTAL PRESTAMOSY CREDITOS TOTAL GENERAL - Total prbstamos a todos 10s hogares 721 2,115 618 2,733 3,680 24,754 Prbstamopromedio por hogar 0.385 0.685 1.032 0.741 0.421 0.73 N~imerode hogaresendeudados 1,872 3.090 598 3,688 8,748 33,928 Numerode individuos endeudados 15,422 23,460 2,425 25,886 61,801 213,762 MI& Panamd.1987;PX = Pobrezaextreme; PG = Pobrezageneral(induye10s pobresextremos). NP = No pobres; TOT =Total 'Muertramuyrsducida,bsresultado8wdebeninterpretarconcoutala Anexo 5, Pagina 1 Anexo 5 -Agricultura y Pobreza Rural Tom Wiens,Carlos Sobrado, Kathy Lindert 7 de abril de 1999 Pobreza en la economia rural 1. En Panama, la pobreza esth concentrada en las hreas rurales y reducirla es una prioridad de primer orden. En la ENV se revelan 10s siguientespatrones de pobreza en la economiarural: Cerca de dos tercios de 10s residentes en heas de economia rural (lo que incluye a campesinos urbanos)' viven por debajo de la linea de pobreza (Cuadro A5.3); La pobreza rural es mayor en las ireas indigenas (95 por ciento) y menor entre 10s campesinos urbanos (8 por ciento, Cuadro A5.3); Es interesantehacer notar que la pobreza rural es menor entre 10scampesinos sin tierra y mayor entre aquellos que tienen menos de 15 hecthreas de tierra (Cuadro A5.4); tambien es mayor entre 10s campesinosque entre 10sno campesinos(Cuadro A5.3). Empleo e ingresos rurales: El lugar sorprendentementemodesto que ocupa la agricultura 2. En Panam9 rural, la agricultura juega un papel sorprendentemente pequeiio. En tkrminos globales, la agricultura es responsable del 7 por ciento del PIB y del 22 por ciento del empleo totaL2En las areas rurales, esto genera s61o poco mas de la cuarta parte del total de 10s ingresos (Cuadro A5.5) y la mitad del empleo. El sector no agricola contribuye con cerca de la mitad de 10s ingresos en estas ireas? Incluso entre 10s campesinos, las agricultura aporta apenas el cincuenta por ciento de todos sus ingresos. Como se analiza mas adelante, el papel relativamente modesto que cumple la agricultura en 10s ingresos deriva del alto porcentaje de personas que no tienen tierra (sin importar su situaci6n de pobreza), como asimismo la falta de plantaciones o agriculturaa gran escala, la que tradicionalmente emplea una cantidad importantede mano de obra contratada. 3. La agricultura es m9s importante entre 10s pobres rurales, per0 aun asi su funci6n es limitada. LO; sectores agricolas y no agricolas generan-una proporci6n similar del ingreso per cApita promedio de 10s pobres rurales (41 por ciento y 35 por ciento, respectivamente, Cuadro ~ 5 . 5 )El~sector . no agricola emplea a mas de un tercio de 10strabajadores rurales pobres. En especial, las ~nujeresrurales pobres se emplean en trabajos no agricolas, principalmente en servicios comunitarios, comercio y manufactura. Los pobres extremos de las hreas rurales dependen en un mayor nivel de la agricultura, ya que derivan el 53 por ciento del total de sus ingresos promedio de este sector. 4. Entre 10s pobres rurales, la mayor parte del ingreso agricola se usa para fines de subsistencia. La producci6n propia representa dos terceras partes de 10s ingresos agricolas de 10s pobres rurales y es especialmente importante para 10s residentes de las Leas indigenas, 10s que tienen menos oportunidadespara complementar 10s ingresosde la finca con ingresos provenientes de salarios obtenidos en la agricultura (Cuadro A5.7). 5. Los no pobres derivan una proportion mucho mas alta de sus ingresos agricolas de la ganaderia. Si bien en la mayoria de 10s hogares rurales se crian algunos pocos animales, 10s agricultores 'En este Anexo, la economiarural incluye lo siguiente:i3rea.s rurales no indigenas(incluyehreas remotas),hreas indigenasy campesinosurbanos. Estos dltimos representanmenos del dos por ciento de esta poblaci6n "rural total" (Cuadro A5.1). Se definen como campesinos aquellos que derivan a1 menos el diez por ciento de sus ingresos totales de la agriculturay que poseen al menos 0.25 hectilreas de tierra disponible para ser explotada. 'Esto se compara con el 25 por ciento del PIB y un tercio del empleo en Nicaragua (1993), el 14 por ciento del PIB (1995) y 36 por ciento del empleo (1990)en El Salvadory el 25 por ciento del PIB (1995)y 52 por ciento del empleo (1990)en Guatemala. 'El resto deriva de ingresos que no provienen del trabajo.Es importante hacer notar que la agricultura influye en el sector no agricola a1 generar demandapor esos sewicios en las hreas rurales. 'El saldo deriva de ingresos no provenientes del trabajo, como el valor imputado de la vivienda (rentabilidad del capital), transferencia y pensiones. Anexo 5. Paaina 2 m b grandes se dedican a la crianza de ganado (especialiulci6n en ganaderia). El ganado y 10s productos lbcteos contribuyen con m h del cincuenta por ciento de todos 10s ingresos agricolas en el caso de 10s no pobres, mientras que entre 10s pobres representan tan solo la quinta parte (Cuadro A5.9). Por otra parte, 10s no pobres producen m h del 80 por ciento del valor total de la producci6n de ganado y 10sproductos lhcteos (Cuadro A5.10). Esto tiene efectos en 10s patrones de protecci6n comercial: 10s aranceles a la leche, que se mantienen elevados a pesar de la reciente ola de reducciones tarifarias, benefician principalmente a 10sno pobres (y grava a 10sconsumidores), como se explica en el Anexo 12del Estudio sobrePobreza: Prioridadesy Estrategiaspara la Reducci6nde la Pobreza. 6. Entre 10s que se dedican a 10s cultivos, 10s no pobres suelen estar levemente m8s especializados, centraindose en cultivos de un mayor valor. En Panama, 10s hogares no pobres producen m h de la mitad del valor total de la producci6n de cultivos. Los no pobres generalmente se especializan en la producci6n de cereales, vegetales y kboles fiutales. Los agricultores no pobres producen m b de dos tercios de 10scereales y el &car (dos cultivos histbricamente protegidos), al igual que el ochenta por ciento del cafd. Cultivadosa escala comercial, esta combinaci6n de cultivos suele ser m b exigente en sus requisites de insumosen efectivoy por ende,en su financiamiento.Entre 10scultivos que son m b importantes a nivel de 10s hogares nuales pobres se cuentan el arroz, raices alimentarias y tub6rculos, frijoles y plantaciones de banano. Especialmente en 10s hogares indigenas, una gran proporci6n de su valor agricola total proviene de su producci6n de bananas (guineos), platanos y legurnbres(frijoles de bejuco). Tierra: Desigualdad,pobrezay la importanciade 10s titulos de propiedad 7. La gran mayoria de 10s hogares ruralesde Panama, tanto 10s pobres como 10s no pobres, no tienen tierra y la pobreza es mayor entre aquellos que la poseen. La mitad de 10s pobres males no poseen tierra propia (CuadroA5.13). Una proporci6n a h mayor de 10s no pobres de las heas males (70 por ciento)no tienen tierra. De hecho, el patr6n geogrhfico de la falta de tierras parece tener una relacion inversa con la situaci6n de pobreza: como se explicaba mhs arriba, la pobreza es m6s alta entre 10s que poseen tierra propia que entre 10sque no la tienen (Cuadro A5.4). 8. Entre 10s p~bres, Figurn~ 5 . 1 aquellos hogares con tierra (en especial Figura AS.1 POBRES RURALES: lngresospercapita, - parcelas m8s pequefias) por fuente tienen 10s ingresos m8s (ENV de 1997) b a j ~ s .Como era dable ~ 2500 - esperar, la dependencia de rd ; 10singresos no agricolases 2000 .- - .d muy altaentre la poblacibn 5 1500 - que no posee tierra propia F: No agrfc. y tarnbibn entre aquellos 1000 - U) que tienen parcelas muy Agrlc. pequefias (Cuadro A5.6). Sin embargo,a medida que = 07' aumenta el tamdo de las Sin < 1 ha. 1-2 ha. 2-5 ha. 5-15 15 fincas, el ingreso agricola tierra ha. ha. no aumenta en la misma proporci6n en que disminuyen 10s ingresos no agricolas, de mod0 que la categoria de pobres que cultivan entre 2 y 15 hectheas de tierra es la que se encuentraen peores condicioneseconomicas(Figura A5.1). Esto aplica en 'Esto no toma en cuentalas diferenciasen la calidad de la tierra. A pesar que la ENV no incluye informaci6n de muchos indicadorcsde calidad de tima (clima, tipo de tierra, topografla, etc.), sugierc que 10s pobrcs tienen muy poco acceso a tierras imgadas (ver Anexo 5). Otros indicadorcspodrlan scr includosen laphxima ENV por mediodel usode las tecnicas de la recopilaci6nde datos geograficos (SIG). Anexo 5, Pagina 3 especial a 10s residentes de areas indigenas: aquellos que poseen tierra generalmente estan en condiciones economicas muy inferiores que 10s que no la tienen. Solo 10s que tienen fincas de mayor tarnaiio (mas de 15 hecthreas) tienen ingresos que se acercan a 10s ingresos de 10s sin tierra. Estos patrones coinciden con el hecho de que la pobreza es mas frecuente entre 10s que poseen tierra y parece indicar que la tierra, en especial aquella para la cual no se cuenta con titulos de propiedad, puede representar una restriction para 10s pobres. Con una entrega adecuada de titulos de propiedad y un mercado mas activo, 10s pobres estarian menos amarrados a su tierra y tendrian mas oportunidades para mejorar su situacion (ya sea trabajando en otros sectores y/o emigrando). 9. La distribution de la tierra es muy desigual en Panama. En promedio, 10s hogares rurales pobres que tienen tierra poseen 10 hectareas y 10s no pobres 36 (Cuadro ~ 5 . 1 4 1Mientras que casi el seis . ~ por ciento de la tierra que poseen 10s no pobres cuenta con riego, en el caso de 10s pobres esto alcanza a menos del dos por ciento. Los pobres, que representan las dos terceras partes de la poblacion en todas las keas rurales, solo poseen la tercera parte de la tierra agricold de Panama (Cuadros A5.12 y A5.19.' Entre 10s que si poseen algo de tierra, el coeficiente de Gini para la tenencia total de tierras h e de 77 en 1997.9 10. Los pobres tienen incluso menos acceso a tierras con titulo. Aunque la mayor parte de la tierra agricola es "propia," hay muchos matices en 10s derechos de propiedad. Estos dependen de la manera en que fue adquirida la tierra y si Csta cuenta o no con titulos, si esth registrada o es indocumentada. En terminos de adquisicion de la propiedad, mientras que 10s pobres generalmente la heredan, 10s no pobres suelen obtenerla a traves de c ~ m ~ r a sEn . ' ~Panama, solo el siete por ciento de 10s hogares pobres en las areas rurales poseen titulos de propiedad para sus tierras (Cuadro A5.13). Solo la tercera parte de toda la tierra agricola "propia" tiene titulos de propiedad plenos (titulos registrados) y el 84 por ciento de esta tierra esth en manos de 10s no pobres (Cuadro ~5.12)."Como se explica a continuacion, 10s titulos de propiedad aumentan significativamente el valor de la tierra y facilitan el acceso a1credito. 11. El valor promedio de las tierras de 10s no pobres es mas alto que las tierras de 10s pobres, de manera que las diferencias patrimoniales en tCrminos de tierra son incluso mayores que las diferencias en tCrminos de ingresos. El valor unitario de la tierra agricola (tanto percibido como real) que poseen 10s no pobres es sustancialmente mas alto que el valor unitario de la tierra perteneciente a 10s pobres.'2 La ubicacibn afecta de manera significativa el valor de la tierra. La tierra agricola perteneciente a residentes urbanos posee un precio promedio de venta o arrendarniento m8s alto que la tierra agricola perteneciente a residentes mrales, probablemente debido a1 espectro mas amplio de posibilidades para destinarla a usos no agricolas. Los valores de la tierra son significativamente menores en las areas indigenas y de acceso remoto (donde 10s valores promedio disminuyen en B.1151 y B./311, respectivamente, despuds de considerar otros factores como el riego y la prod~ctividad).'~La productividad agricola no esth muy relacionada con el valor de venta de las tierras agricolas, aunque si existe una cierta relacion con 10s valores de arrendamiento. Se descubrio que 10s titulos de propiedad contribuyen de manera importante a1valor de la tierra (agregando B.1456 por hectares, ya sea que el titulo 'Las cif'rasabarcan a todos 10s hogares rurales y urbanos agrlcolas que poseen algo de tierra propia. 'Ya que la ENV es una encuesta de hogares, este punto excluye la tierra de instituciones y sociedades. Estas cifras incluyen a 10s hogares rurales (rurales, indigenas, remotos) y ademk a 10shogares urbanos agricolas. 'La mayorla de 10s campesinos son dueflos de sus tierras - el inquilinato o arrendamiento no es habitual (si bien m b comun en 1,os Santos), como se muestra en el Cuadro AS.15. Fuente: ENV de Panamh, 1997. Una estimacibn nacional previa de la distribucibn de la tierra situ6 al coeficiente de Gini para la tierra en 87 en 1990. Este valor se compara con 84 en Guatemala (1979), 81 en Costa Rica (1973) y El Salvador (1971), 78 en Honduras (1974), 56 en Indonesia (1973), 53 en Filipinas (1980) y 35 en Corea (1980). "' Entre 10s pobres rurales que poseen tierra agricola, un 43 por ciento hered6 esta tierra, el 26 por ciento la compr6 el y 26 por ciento la adquiri6 por ocupacibn de hecho o invasi6n. Entre 10s no pobres, r n b del cincuenta por ciento compr6 sus tierras, el 27 por ciento la hered6 y el 20 por ciento la adquirib por ocupaci6n de hecho o invasi6n. El resto adquiri6 la tierra a travCs de otros medios como la adjudicaci6n o concesiones. " Los tltulos de propiedad de otro 22 por ciento de la tierra qricola de Panama se encuentran en proceso actualmente o no e s t h registrados; 10s no pobres son dueflos del 68 por ciento de esta tierra (Cuadro A5.12). Los precios reales rnedios hasados en transacciones de mercado fueron de B.1638 por hectArea de tierra en manos de 10s no pobres y B.142 por hect&ea de tierra en rnanos de 10s pobres. Los precios percibidos por la tierra fueron de B.l1,000 y B.1600 por hectArea en el caso de 10s no pobres y pobres, respectivamente. Fuente: ENV de Panamit, 1997. I'Usando un modelo de regresi6n multivariable para predecir 10svalores de la tierra, ver Wiens (1998). Anexo 5, Pagina 4 estk registrado o no y despu6s de controlar por otras variables). El valor implicit0 en 10s titulos de propiedad es un elemento prometedor en cuanto a usar un programa de entrega de titulos de propiedad como parte de la estrategia contra la pobreza. Despuks de tener en cuenta las diferencias de productividad agricola, las diferencias en 10s valores unitarios de la tierra entre pobres y no pobres parece indicar que s610 una fiaccion de 10stenedores pobres de pequeilasparcelas (cerca de un tercio) se podria beneficiar de un programade reforma agraria no subvencionado basado en el mercado. C d i t o rural y agricola: Acceso restringido de parte de 10s pobres rurales y la importancia de contarcon titulosde propiedad de sus tierras para garantizar 10s cr6ditos 12. Los patrones generales de ahorro y ckdito entre 10s pobres de Panama se analizan en el Informe Principal del Estudio sobre Pobreza: Prioridades y Estrategias para la Reduccion de la Pobreza. Estos patrones son similares para 10s pobres males: pocos ahorros en instituciones formales o informales y un acceso a1credito que es inclusomenor que entre 10spobres de las h a s urbanas. En esta secci6n se ponen de relieve algunasde las principales caracteristicasdel endeudamiento rural y agricolaen el context0 de la pobreza. 13. Una proporcibn muy pequeaa de hogares rurales, tanto pobres como no pobres, solicitaron crdito, a pesar de las tasas de rechazo relativamente bajas. Solo el seis por ciento de 10s pobres rurales14y el 14 por ciento de 10s no pobres rurales recurrieron a un credito en cualesquierade sus formas durante el d o , a pesar de que las tasas de rechazo heron bajas (Cuadro A5.22). Mas de la mitad de 10s pobres aparentemente preferirian evitar 10s riesgos que conlleva el endeudamiento. TambiCn el papeleo parece ser un factor disuasivo, impidiendo que el 14 por ciento de 10s hogares rurales pobres solicitara un crkdito. Mientras que alrededor del 24 por ciento de 10s no pobres estimaron que no necesitaban pedir prkstamos, solo el ocho por ciento de 10s pobres menciono que no solicitaron un credito porque no lo necesitaban. La quinta parte de 10s pobres rurales no procurb un crkdito por miedo a ser rechazados. Es interesantemencionar, sin embargo,que entre aquellos que solicitaroncrkdito, solo el ocho por ciento h e rechazado. El principal motivo de rechazo de las solicitudes de parte de 10s pobres nuales h e la falta de garantia (bienes o titulos de propiedad de la tierra). 14. La participaci6n en todos 10s tipos de prCstamosa la poblacibn rural pobre es muy inferior a su correspondiente proportion en el ingreso total. Mientras que 10s pobres representan las dos terceras partes de la poblaci6n rural y el 22 por ciento del ingreso total, s610 perciben el siete por ciento del crkdito rural en Panama (CuadroA5.23). Son responsables de un tercio del ingreso agricola total, pero reciben s610 el siete por ciento del total de 10s prkstamos agricolas (Cuadro A5.24). Tambien generan el once por ciento del ingreso no agricola net0 proveniente de trabajos independientes, per0 perciben poco mas del uno por ciento de 10spdstamos y crkditos otorgados a empresas no agricolas. 15. El volumen del total de 10s prhtamos agricolas es bastante reducido y el acceso de 10s pobres es restringido. Alrededor del 16 por ciento del total de 10s prkstamos nuales es para fines agricolas. Los prestamos esthn muy concentrados en tkrminos geograficos: cerca del 54 por ciento del valor total de 10s prestamos en efectivo para la agricultura y el 91 por ciento de las ventas a crkdito se distribuyen en Chiriqui, seguido por porciones menores, pero significativas, en Los Santos y Veraguas. Sedn se explicaba m b arriba, 10s pobres reciben una hcci6n muy pequefia de estos prkstamos y su participaci6n no dice relacion con su aporte a la economia nual. La participacibn de 10s hogares indigenas como usuarios de crddito es especialmentebaja, con solo un 0.2 por ciento del valor total de 10s prestamos para fines agricolas (Cuadro A5.24). La principal hente de ckdito agricola para 10s pobres heron las cooperativas y programas gubernamentales.Los montos que 10s pobres recibieron de bancos privados, asociacionesde productores, prestamistasinformalesy almacenesheron insignificantes. -- - - - " Incluyetodas las Breas (wales, indigenas,remotas), mits 10s carnpesinosurbanos. Anexo 5, Pagina 5 16. El tamafio de las tierra y la posesi6n de titulos de propiedad son 10s dos factores principales que influyen en el volumen de 10s prestamos otorgados a1 sector agricola. El sesenta por ciento del valor de 10sprestamos agricolas en efectivo y el 79 por ciento del crkdito se otorga a predios cuyo tamaiio es superior a 15 heckireas. Los campesinos con menos de dos hecthreas reciben solo el 0.1 por ciento de 10sprestamos en efectivo y el 1.1 por ciento del crMito. De igual modo, el 45 por ciento de 10sprestamos en efectivo y el 81 por ciento de las ventas a crkdito recae en 10s carnpesinos que cuentan con titulos de propiedad para sus tierras. En efecto, 10s analisis multivariable de regresiones revelan que lo que realmente cuenta es la tierra con titulo: entre 10s prestatarios, cada hecthrea de tierra con titulo merece B.1200 adicionales de prestamos en efectivo y B.1100 adicionales en credito, mientras que las tierras sin titulo no agregan absolutamente nada a 10s prkstamos reales (y presumiblemente potenciales). Por consiguiente, la falta de titulos de propiedad de sus tierras entre 10spobres rurales restringe el monto de financiamientoque pueden obtener. 17. Los titulos de propiedad de sus tierras tambien son vitales como garantia para obtener cualquier monto de financiamientoagricola. En terminos del valor, tres cuartas partes de 10sprkstamos en efectivo se otorgan contra titulos. El ganado tambien parece tener un alto valor como garantia, quizb porque 10s animales son ficiles de recuperar. El valor como garantia de otras propiedades (casas, cosechas, bienes comprados, tierras sin titulos) aparentemente no se considera muy alto. Ademb de la garantia, para la mayoria de 10s prestamos agricolas es necesario suministrar otros instrumentos legales como un pagare, letra, factura u otro documento. El acceso a 10s prestamos en efectivo habitualmente implica tener relaciones de algun otro tip0 con potencial prestamista, las que fluchjan desde un amigo o pariente (22 por ciento) hasta transaccionescon 10scompradores de 10s productos, empleadores o bancos donde se mantiene una cuenta de deposito. Debido a su relativa falta de garantias, 10s pobres dependen de este tip0 de conocimiento personal para acceder a 10s pdstamos. Sin embargo y desafortunadamente, esthn menos relacionadoscon 10s potenciales prestamistas, segun lo indica el hecho de que s610 el 32 por ciento de sus prestamos involucrauna relacion de ese tipo, a diferencia del 55 por ciento en el caso de 10s no pobres. 18. La distancia fisica de 10s prestamistas tambien influye en las fuentes de 10s prestamos que obtienen 10s pobres. La distancia fisica afecta la capacidad de 10s sujetos de credit0 para acceder a 10s prestamistas, como tambikn la capacidad del prestamista para evaluar el riesgo de falta de pago que representa el prestatario y supervisar el reembolso. Las fuentes a las que acceden 10s pobres estan a una distancia promedio (media)de tan solotres kilbmetros,mientras que en el caso de 10sno pobres esta es de diez kil6metros. Las fuentes de crkdito formal, esto es, bancos privados o asociaciones de productores, esthn a una distancia promedio de alrededor de 15 a 30 kilometros de 10s prestatarios, mientras que 10s programas gubernamentales, cooperativas, prestamistas informales, ONG y familiares otorgan 10s prestamos dentro de un radio mucho menor, entre 1 y 6 kilometros. Es por eso que las fuentes formales mas distantes buscan reemplazar sus conocimientos de 10s prestatarios por medio de garantias y asi excluyen a 10s pobres. A la inversa, 10s pobres, a1 no tener garantias, s61o pueden obtener prkstamos de prestamistas ubicados muy cerca de ellos. 19. Los prestatarios pobres pagan una tasa de interes anual promedio mas alta para sus prestamos agricolas. Las tasas de interks anual efectivas fluctcian significativamente de acuerdo a la hente, plazo, garantia y grado de riesgo del sujeto de crkdito. Los prestatarios pobres pagan una tasa media de 24 por ciento, contra 12por ciento en el caso de 10sprestatariosno pobres!5 Entre 10sprkstamos que generan intereses, 10s provenientes de bancos gubemamentales y familiares normalmente devengan las tasas mas bajas (8-9 por ciento); las de 10s prestamistas informales las mas altas (60 por ciento); mientras que la media para 10s bancos privados, asociaciones de productores y programas gubernamentaleses del20 por ciento. ''La tasa mediana global es 13.2por ciento, donde el 20 por ciento de 10s p~starnosdevenga un interts anud de menos del ocho por ciento y 20 por ciento de 10s prkstamos con tasa de interks mhs alta que 60 por ciento. Fuente: ENV de Panama, 1997. Anexo 5, Pagina 6 20. El reembolsovaria considerablementepor prestamista y en 10s programasgubernamentales hay una alta tasa de morosidad.El coeficiente de reembolso anual de 10s intereses y capital en relacion con el valor total de las deudas explica de cierta manera las tasas de morosidad por tip0 de hente y prestatario.'6 Por ejemplo, entre 10s que pagaron algo, 10s reembolsos promedio heron de tan so10 un doce por ciento y 17 por ciento para 10s bancos gubernamentales y otros programas del Gobierno, respectivamente, per0 de un 100por ciento para todas las demas fuentesde prestamosen efectivo. 21. La mayor liquidez permite que 10s agricultoresno pobres aumenten su productividad. Con un mayor acceso a1 credito, 10s no pobres normalmente tienen una mayor liquidez por hecthea. Por este motivo, pueden realizar cultivos mds intensivos (mayor uso de insumos y trabajo asalariado por hectarea). Los pobres, con menos acceso a1creditoy predios normalmente mas pequefios,habitualmente compensan estos aspectoscon una mayor intensidad del trabajo familiar." Asistencia tbcnica y capacitacion 22. Las oportunidades de asistencia t6cnica y capacitacidn son muy limitadas en las ireas rurales, con una gran falta de equidad. La asistencia tecnica (AT) agricola suelen otorgarla organizacionescomo el MJDA, IDIAP, BDA, cooperativas, empresas privadas y ONG. Sin embargo, solo el MIDA esth presente en las heas rurales, y da cuenta de mas de tres cuartas partes de todos 10s contactos de Asistencia Tecnica (AT) (y priicticamente de toda la AT que reciben 10spobres; ver Cuadro A5.25). Menos del siete por ciento de 10s hogares agricolas reconocieron haber tenido algun tip0 de contacto de esta naturaleza con fuentes de AT. So10 el tres por ciento de 10s hogares agricolas pobres informaron haber tenido alguna asistencia de este tipo, mientras que entre 10s no pobres este porcentaje aumenta a1 13 por ciento. Menos del uno por ciento de 10s campesinos de las hreas indigenas informaron haber tenido este tip0 de contacto. De 10s hogares que si la tuvieron, en el ocho por ciento de 10s casos fueron visitas de tecnicos a la finca, en el resto de 10s casos, heron actividades de grupo como dias de visitas a terreno y reuniones. La distribution de las oportunidades de capacitaci6n en el lugar del trabajo tambitin es deficiente. Cerca del 13 por ciento de 10s no pobres, per0 solo el 5 por ciento de 10s hogares pobres, recibieron esta capacitacionanualmente. Pero esta capacitacihn practica se centro en gran medida en ocupaciones no agricolas: el cincuenta por ciento de todas las oportunidadesde capacitacidn para 10s pobres estuvo orientadaa la poblacion sin tierra, contra el 69 por cientoen el caso de 10s no pobres. ''~ s ttambien se ve influenciado por factores comoel vencimiento, tasasde inter&y otros. o " Ver Wiens (1998)para un anhlisis detallado. Anexo 5, Phnina 7 Prioridadesde las comunidadesy factoresdeterminantes de la pobreza rural 23. Las mhximas prioridades identificadas por las comunidades ruralesen la ENV en tkrminos generales reflejan 10s dBficits en la entrega de serviciosen el campo. En ellas se incluyen la infraestructura basica (transporte, electricidad, telefonos, agua, etc.) y servicios sociales (educacidn, salud). Resulta interesante que 10s aspectos agricolas en gran medida esen ausentes en el orden de prioridades de las Centrossociales, comunitarios comunidades, quids como indicio del lugar poco importante que ocupa la Instalacionessanitarias agricultura en el Panama rural (Recuadro A5.1). S610 la tierra y el transporte (que se podrian interpretar como problemas de acceso a 10s mercados por parte de 10s campesinos) esth incluidos como prioridades importantes por parte de las comunidadesrurales. 24. El orden de prioridad de las comunidades coincide estrechamente con el ansllisis multivariadode las correlacionesde la pobreza rural (ver el Anexo A5.I)." Entre las variables clave que parecen ayudar a reducir la pobreza rural se incluyen: infraestructura basica (electricidad, telefonos, caminos, agua), educacion y acceso al credito. Tambien aqui parecen ser muy pocos 10s factores agricolas que estiin relacionados con una mejor situaci6n econbmica. De hecho, la mayoria de las variables agricolas estiin relacionados con una mayor pobreza, entre ellas: dependencia de 10s ingresos agricolas, ser un campesino; tener tierra; y la existencia de servicios de almacenaje de productos agricolas, agroindustriasy fuentes locales de credito (ver el Anexo A5.1). Aparentemente, la poblaci6n rural que no se dedica a la agricultura estii en mejores condiciones econ6micas que practicamente cualquier tipo de campesino. En Panamh, la dependencia en la agricultura parece estar asociada con una alta probabilidad de ser pobre. Comotal, cualquier estrategia destinada a reducir la pobreza rural debe hacer hincapie en las inversionesen servicios bbicos y en opciones en el sector no agricola. "kstosresultadosson dlidos.Sewnstruyeronvarias especificaciones diferentesademhsde aquellaque se presentaen el .AnexoA5.1 (enel Anexo 8 del Estudiosobre Pobreza se presentan especificaciones adicionales). Anexo 5,Pagina 8 dificil acceso con poblaci6n rnuy dispersa. Panamh tiene miis de 6,000 comunidades que cuentan con menos de 50 habitantes y otras 4,300 miis que cuentan con menos de 2,000 habitantes. La ENV indica que casi 2% de la poblaci6n vive en Areas no- indigenas de dificil acceso, la mayoria de estas localidades s61o son accesibles por aire, barco o a caballo. Muchas ireas indigenas son rnuy diflcilmente accesibles, por no tener carreteras, y caserios rnuy dispersos (con 6 a 8 casas cada uno). El no hablar espaflolpuede ser otra barrera que distancia aun miis a estas poblaciones del resto de la economla del pais. La pobreza en estas Areas es rnuy aka: el 95% de la poblaci6n vive debajo de la linea de pobreza. No obstante que pocas personas esth desempleadas, el subempleo y 10sbajos ingresos reducen el nivel de vida de 10sresidentes en estas Areas. No hay f6rmula miigica para combatir la pobreza en estas Areas remotas. El costo de proveer infraestructura bhica y servicios sociales a poblaciones tan dispersas es rnuy elevado en ttrminos per dpita. En una tpoca de restricciones presupuestarias, estos altos costos se traducen en un numero cada vez miis reducido de personas pobres que se benefician de la asistencia gubernamental, y por lo tanto habrii un menor impacto del gasto publico en la reducci6n de la pobreza. Las actividades productivas, ya Sean de pequefla escala manufactureras, agroindustriales, o agricolas encuentran impedimentos como 10s altos costos de transacci6n y el poco acceso al mercado. Las frhgiles condiciones ambientales y ecol6gicas restringen aun miis las posibilidades de desarrollo de estas Areas. La experiencia alrededor del mundo ha demostrado que, una soluci6n comun y respuesta natural a este problema ha sido la migraci6n de farniliai enteras o miembros individuales, hacia 10s pueblos miis grandes, centros urbanos regionales o hacia las Areas metropolitanas, y entonces envian remesas a sus familiares que se quedaron en sus pueblos. No obstante, existen algunas medidas o acciones que ayudarian a mejorar las condiciones de vida de estas poblaciones dispersas, como las siguientes: Proveer servicios biisicos a estas pequeflas comunidades; Extender el uso de mttodos innovadores en el h b i t o del suministro adecuado de servicios a estas poblaciones apartadas, tales como: (i) contratar con las ONG y grupos comunitarios existentes en esas Areas la provisi6n de 10s servicios requeridos (un ejemplo existente en Areas remotas es la ONG Pro Niaos de Daritn que abastece de alimentos, suplementos y realiza otras intervenciones de nutrici6n que benefician a nifios en edad escolar); (ii) descentralizar la entrega de servicios, decisiones de inversiones sociales, y ejecuci6n de proyectos a travts de 10s municipios o de las oficinas regionales del FES; y (iii) usar la TELEBASICA y personal mtdico m6vil para proveer servicios educativos y asistencia mkdica, respectivamente, a las poblaciones dispersas (que incrementarian su capital humano y su potencial para emplearse aunque emigren); Reducir 10scostos de transacci6n dentro y fuera de estas Areaspara promover las actividades del sector privado y mejorar el acceso a1 mercado, empezando por mejorar el acceso por carretera o las comunicaciones maritimas (no obstante, hay que considerar las condiciones ambientales y ecol6gicas) y tarnbitn hay que mejorar el sistema de telecomunicaciones; Proveer asistencia ttcnica focalizada a las necesidades especificas de estas poblaciones en lo que se refiere a la production agricola, el mercadeo y 10s servicios financieros, a travts de agentes de extensi6n agricola y 10smedios de comunicaci6n; 1prograrna de reforma econ6mica para promover el crecimiento econ6mico generalizado, particularmente en intensivas en el uso de mano de obra, para ayudar a mitigar 10s efectos de empleo de la migracidn de estas Anexo 5 I'inin Q ---LA--!' . Anexo A5.1 - Principales determinantes de la pobreza rural 25. Hay varios factores, entre ellos las caracteristicas individuales, del hogar y de la comunidad, que parecen estar relacionados con la pobreza rural. Sin embargo, a1 examinarlos aisladamente, es dificil saber cua1 es la causa y cual es el efecto y cuales son los mas importantes. Es en realidad impo:;ible hacer tales distinciones a partir de una encuesta de corte transversal, ya que la situacion de pobreza de un hogar se !la determinado en un entorno dinamico, iutertemporal, que so10 se puede simular de manera in~perl'ectaa traves de comparaciones entre hogares en un momento unico. Como tal, un analisis multivariadn de la pobreza rural es en el me.jor de los casos solo indicativo, per0 ayuda a centrar la atencion en posiblcs mecanismos de politica que xirvan para erlfrentar la pobreza o para orientar la ayuda hacia los pobres. 26. El objetivo del ejercicio es la "predicci6nn de la condicion de pobreza de los hogares a partir dc una combinaci6n de variables que probablemente desempeiien una funcion causativa. Esto implica que tie las variables "explicativas" hay que excluir aquellas que con mayor probabilidad son cczu,radcz.spov la pobreza y no son causntbv~~sde ella, como asimismo cualquier variable que sea part'e directa de la medicion de la pobreza (esto es, un componente del ingreso o consumo per capita o estrechamente relacionado con ellos). A mod0 de ejemplo, 10s niveles educacionales de 10s dependientes jovenes en 10s hogares pobres pueden ser bajos porque la pobreza no les permite afrontar el gasto de la educacion, es decir, la pobreza precede en el tiempo a su educacion y no se puede decir que su falta de educacibn es el motivo de su pobreza. Por otra parte, 10s niveles educacionales de los miembros adultos de un llogar si son anteriores en el tiempo a su actual nivel economico y se puede considerar de manera valida que soli una influencia causative de su situacion de pobreza. Ademas, hay muchas caracteristica~de /;IS comunidades que fuerorr capiad:rs i.)nr I2 ei?i:uesta de cnni~rn~dades(corno la prcL:m:.;:ia , , ? I I S ~ : I I C : ~ ~ <.I+: varios tipos de infraestructura fisica o social) que tienen una estrecha relacion con 10s niv~zlesde pohl-ezn de las comunidades y, a traves de estas ultimas, con la condicion de pobreza de cada hogar. Entre estas, seria dificil argumentar que la disponibilidad de telefonos privados, por ejemplo, ayude a "causar" la pobreza, pero hay fundamentos a prior6 para argumentar que la ausencia de electricidadl o de calninos decentes si ayuda a "causar" la pobreza, al imponer trabas a la productividad econornica. 27. Finalmente, hay muchas callsas geograficas de la pobreza para las cuales no contan13s con In< variables adecuadas, por ejemplo, que reflejen la variaciones transversales representativas del clirrla, suelo, acceso a mercados, pendientes del terreno, solidez general de la economia, etc., y estas variables que se excluyen pueden estar t.elacionadascon multiples variables que si se incluyen, haciendo qlle estas ultimas parezcan ser importantes o "causativas" sin que lo sean. 28. Por consiguiente, a coutinuacion se indican 10s resultados de regresiones logisticad" que predicen, a partir de diversas variables explicativas, la probabilidad de que determinados hogares sean pobres o no pobres. 1,as posibles variables se extrajeron de una larga lista de influencias supuestamenfe causativas. De la lista se exclt!\c::-r!n m11il:as variables experimentales que no eran estadistica~nentc significativas o que estaban demasi;ldo relacionadas con otras variables incluidas. Sin embargo. en I:ts regresiones dispuestas en crlaclros sinopticos mas abajo se mantuvieron algunas variables no significatibas justamente para demostrar su de pertinencia. Una vez mas, en algunos casos especificos se puedc. poner en duda u objetar el sentido de causalidad y aqui no se hace valer ninguna relacion de causalidad en particular. Las variables, de las cuales la mayoria son variables ficticias (O,I), se pueden tipificar de ia siguiente manera: (a) Variables a nivel de comunidad (cle la Encuesta de Comunidades) '"a regresihn logit <,logisticscs ilna ti-c:~ica=I5 ha. indiw de wnteo individual 55% 71% 87% 87% 78% 55% CuadroA5.5 lngresos totales y agdcolas en dreas rurales (incluye a 10s campesinoaurbanos) - PERCAPITA PE PG NP RURAL IND. URBANA TOT CAMPES. lngresoper dpita. 0.1 406 530 1.873 1,095 376 3,358 1,015 898 lngresoagricola 53% 41% 20% 27% 34% 28% 27% 52% De salarios agriwlas 14% 15% 6% 9% 5% 4% 9% 8% Deempleo independiente 39% 26% 14% 17% 28% 25% 18% 44% lngresos de trabajo noagricola 25% 35% 50% 46% 42% 46% 45% 24% lngreso no deltrabajo 22% 23% 29% 26% 25% 25% 27% 24% ENVde Panamb. 1097;PE = Pcbma extnrma:PG= Pobrezageneral (incluyelapobmzae r n e ; NP = nopobres;TOT = Total U&na SMOinduyea 10s csmpesinos. Loscampesinos se definencomo 20.25ha de tigrm para explolary[pmduccidnagrlc. + crianza de ganado]D 1Wbingreso CuadroA5.6 lngresos per capita por clase de tierra en areas rurales (Incluyea lor camperlnoa urbanor) - Balboasperd p i a PE PG NP RURAL IND. URBANA TOT CAMPES. Sin tierra Total ingreso perdpita 375 551 1,741 1,110 539 3.450 1.089 874 lngresoagriwla 110 136 188 152 55 1,655 159 414 lngresode trabajo noagricola 181 285 1,028 635 392 1,126 621 271 lngreso no deltrabajo 84 131 525 323 93 669 309 189 Hogarescon e l ha. Total ingresoper dpita 316 592 1,799 970 350 2,899 938 685 lngreso aqricola 138 188 453 264 142 927 264 240 lngresode trabajo noagriwla 98 243 751 402 112 1,392 389 194 lngresono deltrabajo 79 160 594 304 95 580 285 252 Hogarescon 1-2ha. Total ingresoper dpita 351 426 1,693 893 368 2.788 597 513 lngresoagrlcola 169 179 616 277 152 90 238 280 lngresode trabajo no agricola 89 121 380 176 114 0 156 94 lngreso no deltrabajo 92 125 697 240 102 2,698 203 139 Hogarescon 2-5 ha. Totalingresoper dpita 252 323 2,136 779 230 4,033 553 542 lngresoagricola 111 157 740 312 90 2,986 231 260 lngreso de trabajo noagriwla 50 65 771 225 60 791 155 133 lngreso no del trabajo 92 102 625 241 80 256 168 150 Hogarescon 5-15 ha. Total ingresoper dpita 361 432 2,218 948 415 5.261 824 816 lngresoagriwla 236 253 . 1,097 502 253 1,820 438 463 lngresode trabajo no agricola 37 71 685 236 63 2.691 205 179 lngresono del trabajo 88 109 436 210 99 750 181 175 Hogarescon > 15 ha. Total ingresaper dpita 1,139 1,031 2.417 1.649 440 3.090 1,650 1,657 lngresoagricola 1,020 801 926 1.014 202 261 857 901 lngresodetrabajonoagrlwla 27 94 795 288 109 1,805 407 381 lngreso no deltrabajo 92 136 696 348 129 1.024 386 374 Cuadro A5.7 -Valor de la produccl6nagrlcola, ventas, consurno en Breas rurales(inclye a los carnpesinosurbanos) PORHOGAR PE PG NP RURAL IND. URBANA TOT CAMPES. Producd6nagicala 1,184 978 2,070 1.368 845 13,030 1.515 3,386 Ventas 16% 21% 57% 46% 11% 55% 45% 45% Subsistencia(wnsumo) 76% 64% 14% 32% 82% 2% 31% 30% Otros usos 9% 18% 44% 31% 9% 42% 33% 24% ENVde PanamB. 1997:PE= Pobmzaexbema: PG= Pobreza generel (induye la pobrezaeatrema;NP = nopobms:TOT =Total Urbanastdo induye a loocampesinos. Loscampesirmsse definenmmo:>0.25ha. de Bermparaerplotary [pmducci6nagric. + uianza de ganado]z 10%ingresodel hogar CuadroA5.8 Valor absolutode la produccl6nagrlcola, (reas rurales (incluyea 10s carnpeslnos urbanos) - B.fo00 PE PG NP RURAL IND. URBANA TOT CAMPES. Vacas, toms, temeros 4,426 17.800 99.782 93,212 852 23.518 117582 111991 Arror 36.930 41,053 16,202 54,763 1.505 986 57,255 57,034 kame 16.216 24.298 9,826 23.591 10,217 315 34.123 34,055 Cerdos o puercos 1,115 3,156 31,422 15,576 378 18,624 34.578 24,197 Mazorcalgranosecn 3,439 7,803 14,853 19,702 1,767 1,187 22,656 22,419 Cafe 3,803 4,874 19.188 17.009 603 6,450 24,061 24,015 Leche 0 453 16.038 14,784 0 1,707 16,491 15,956 Gallinaso pollos 2,552 5,522 5,890 10,793 542 77 11,412 7,507 Pldtano 2,497 3,940 1,849 3,731 1,675 383 5,789 4,954 Frijolde bejuco 1,761 2,897 1,823 3.279 1,410 31 4,720 4,160 Zapallo 1 215 5.400 5.153 2 461 5,616 5,616 YUW 1,339 2,512 1.728 3,899 316 2 4 4,239 4.172 Aguacate 114 223 4,759 4,579 403 0 4,982 4.671 Pimento 0 15 5,662 5,676 0 0 5.676 5,676 Maraaryd 0 7 4,916 4.923 0 0 4,923 4,916 Mazorcalmaiznuevo 219 449 3.609 3,419 156 483 4.058 3.892 Banano-Guineo 2.419 2,705 277 557 2,425 1 2,983 2.900 Tomate perita 11 38 3.560 2.590 4 1.004 3,598 3.580 Papaya 5 114 3,055 3,114 0 55 3.169 652 Cana de azucar 156 1,204 2.136 3,340 0 0 3,340 3.340 Poroto 509 2,023 922 2,880 0 65 2.945 2,932 Perejil 0 149 2,184 309 0 2,024 2,332 2,256 Madera 998 1.249 899 1,777 313 58 2,148 2,105 Bollosltortillas 481 1,114 836 1,822 118 10 1.950 1,875 Sorgo 368 368 1,961 1.860 0 469 2.329 2,329 Todos losdends wltivos 5.250 9.671 18,719 20,525 2,611 5.254 28,390 24,997 Total 84,611 133850 277496 322865 25.296 63,184 411346 382198 ENVde Panam&.1997; PE =Pobmzae m a : PG = Pobrezageneral (induye la pobrezaextrema;NP = no pobres:TOT = Total Urbana&lo induyea 10s campesinos. Loscampesirmsse delinen wmo: >0.25ha.de Germ paraerplolary [producd6nagric.+ uianza de ganado]> 10%ingresodd hogar Cuadro A5.9 Porcentajede la producci6nagrlcola para cada grupo, Areas rurales (incluyea lor campesinos urbanos) - Porcentaje PE PG NP RURAL IND. URBANA TOT CAMPES. Vacas, loros,temeros 5% 13% 36% 29% 3% 37% 29% 29% Amz 44% 31% 6% 17% 6% 2% 14% 15% Name 19% 18% 4% 7% 40% 0% 8% 9% Cerdoso puercos 1% 2% 11% 5% 1% 29% 8% 6% MazorcalgranoS ~ C O 4% 6% 5% 6% 7% 2% 6% 6% CaY 4% 4% 7% 5% 2% 10% 6% 6% Leche 0% 0% 6% 5% 0% 3% 4% 4% Gallinaso pollos 3% 4% 2% 3% 2% 0% 3% 2% Plbtano 3% 3% 1% 1% 7% 1% 1% 1% Frijol de bejuco 2% 2% 1% 1% 6% 0% 1% 1% Zapallo 0% 0% 2% 2% 0% 1% 1% 1% Yuca 2% 2% 1% 1% 1% 0% 1% 1% Aguacate 0% 0% 2% 1% 2% 0% 1% 1% Pimento 0% 0% 2% 2% 0% 0% 1% 1% Marawyd 0% 0% 2% 2% 0% 0% 1% 1% Mazorcalmalznuevo 0% 0% 1% 1% 1% 1% 1% 1% Banano-Guineo 3% 2% 0% 0% 10% 0% 1% 1% Tomate perita 0% 0% 1% 1% 0% 2% 1% 1% Papaya 0% 0% 1% 1% 0% 0% I% 0% Catlade anicar 0% 1% 1% 1% 0% 0% 1% 1% Poroto 1% 2% 0% 1% 0% 0% 1% 1% Perejil 0% 0% 1% 0% 0% 3% 1% 1% Madera 1% 1% 0% 1% 1% 0% I% 1% Bollosltortillas 1% 1% 0% 1% 0% 0% 0% 0% Sorgo 0% 0% 1% 1% 0% 1% 1% 1% Todos 10sdemds cultivos 6% 7% 7% 6% 10% 8% 7% 7% Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% CuadroA5.10 Porcentajrdeltotal de la produccl6n agrlcola,drear runks (Incluyea lor umpeslnos urlmnos) - Pomntaje PE PG NP RURAL IND. URBAN4 TOT CAMPES. Vaca,toros, temem 4% 15% 85% 79% 1% 20% 100% 95% Armz 65% 72% 28% 96% 3% 2% 100% 100% Name 48% ?I% 29% 60% 30% 1% IOOX 100% Cerdoso puercos 3% 9% 91% 45% 1% 54% 100% 70% Mazordgranosea 15% 34% 66% 87% 8% 5% 100% 99% CaY 16% 20% 80% 71% 3% 27% 100% 100% Leche 0% 3% 97% 90% 0% 10% 100% 97% Gallinaso pollos 22% 48% 52% 95% 5% 1% 100% 66% Platan0 43% 68% 32% 84% 29% 7% 100% 86% Frijolde bejuco 37% 61% 39% 69% 30% 1% 100% 88% zapall0 0% 4% 96% 92% 0% 8% 100% 100% YuU~ 32% 59% 41% 92% 7% 1% 100% 98% Agwcate 2% 4% 96% 92% 8% 0% 100% 94% Pimento 0% 0% 100% 100% 0% 0% 100% 100% Maracuya 0% 0% 100% 100% 0% 0% 100% 100% Mazorcalmalznuevo 5% 11% 8Ph 84% 4% 12% 100% 96% Bananc-Guineo 81% 91% 9% 1% 81% 0% 100% 97% Tomate perita 0% 1% 99% 72% 0% 28% 100% 99% Papaya 0% 4% 96% 98% 0% 2% 100% 21% Cana de &car 5% 36% 64% 100% 0% 0% 100% 100% Poroto 17% 69% 31% 98% 0% 2% 100% 100% Perejil 0% 6% 94% 13% 0% 07% 100% 97% Madera 46% 58% 42% 83% 15% 3% 100% 98% Bollos/torlillas 25% 57% 43% 93% 6% 1% 100% 96% S-0 16% 16% 84% 80% 0% 20% 100% 100% TO~OS10sdeds cultivos 18% 34% 66% 72% 9% 19% 100% 88% Total 21% 33% 67% 78% 6% 15% 100% 93% ENVde Panad. 1997;PE = Po- e m : PG = Pcbrezngmeral (lnduye la pobnaa-ma; NP= nopohs;TOT =Tow Urbana &lo indye a 10scampeainos. Loscampesinolse M n e n coma >0.25ha.de timparaeqlotar y (prodDduai6negrlc. + crianzade ganado]> 10%ingresodel hogar Cuadro A5.11 Area y sltuaci6n de domlnio de la tierra: Hecllreas por hogar - Para todos 10s hogares rurales (incluye a 10s campeslnos urbanos) PE PG NP RURAL IND. URBANA TOT CAMPES. Area de tierra disponible para explotar Total disponiblepara explotar 6.3 6.3 11.6 7.4 4.9 108.2 8.9 Tierra propia 5.2 5.1 10.7 6.4 4.5 100.5 7.8 Tierra arrendada a terceros 0.1 0.I 0.5 0.3 0 0.7 0.3 Tierra arrendada de terceros 1.6 2.2 3 2.6 0.6 8.3 2.5 Situacl6n de propiedad de la tierra Contitulo inscrito 0.7 0.8 4.4 2.2 0.7 35 2.6 Contitulo no inscrito 0.9 1.I 2.3 1.5 0.6 19.2 1.7 Tierra cooperativa 0 0 0 0 0 0 0 Sucesiono sin titulo 1.7 1.2 0.6 0.8 1.3 2.4 0.9 Nada 1.9 1.9 3.3 1.9 1.8 43.8 2.6 Desconocida 0.2 0.2 0.2 0.2 0.1 0.4 0.2 ENV de Panama. 1997;PE = Pobreza exlrema; PG = Pobrezageneral (incluyela pobrezaexlrema);NP = No pobres; TOT = Total Urbanas61o incluyea 10scampesinos. Los carnpesinos se def~nenmmo: 20.25 ha. de tierra para explolar Y [produmbn agric. +crianzade ganado] > 10%ingresodel hogar incluyea 10shogarassln tierra. Cuadro A5.12 Total Brea disponible para explotar y por situacl6n de propiedad - Paratodos 10s hogares rurales (incluye a 10s campesinos urbanos) PE PG NP RURAL IND. URBANA TOT CAMPES. Area de tierra disponible para explotar Totaldisponible para explotar 453,651 889,540 1584921 1800041 149,110 525,311 2474462 2258906 Tierra propia 377,924 711.299 1458574 1546208 135,687 487,978 2169873 1982675 Tierra arrendada a terceros 5.474 9,502 25,337 31,147 486 3,207 34,840 34.386 Tierra arrendada de terceros 81.201 187.743 151,685 284,979 13,909 40,540 339.428 310,617 Porcentajedel total Total disponiblepara explotar 18% 36% 64% 73% 6% 21% 100% 91% Tierra propia 17% 33% 67% 71% 6OA 22X 100% 91% Tierra arrendada a terceros 16% 27% 73% 89% 1% 9% 100% 99% Tierra arrendada de terceros 24% 55% 45% 84% 4% 12% 100% 92% Situacl6n de propiedadde la tlerra Con titulo inscrito 50.392 116,333 604,283 529,541 21,146 169,929 720,616 633,115 Contitulo no inscrito 68,298 152,719 318,419 358,868 18,920 93,350 471,138 458.279 Tierra cooperativa 454 454 0 315 140 0 454 453 Sucesiono sin titulo 121,097 171.849 80,708 200.519 40,207 11,830 252,557 248,666 Nada 137,683 263,689 455,164 450,710 55.274 212.869 718.853 635.908 Desconocida 9,772 17,400 12,752 26,184 1,889 2.079 30.152 24.287 Porcentajedel total Contitulo inscrito 7% 16% 84% 73% 3% 24% 100% 88% Contitulo no inscrito 14% 32% 68% 76% 4% 20°A 100% 97% Tierra cooperativa 100% 100% 0% 69% 31% 0% 100% 100% Sucesion o sin titulo 48% 68% 32% 79% 16% 5% 100% 98% Nada 19% 37% 63% 63% 8% 30% 100% 88% Desconocida 32% 58% 42% 87% 6% 7% 100% 81% ENV de Panamd, 1997; PE = Pobrezaextrema;PG = Pobrezageneral(incluyela pobrezaexirema);NP = No pobres; TOT = Total Urbanasblo incluyea Mscampesinos. Los campsinos se ddinen como: >0.25 ha.de tierra paraexplotary [produccibnagric. + crlanzade ganado]> 10%ingresodel hogar incluyea 10s hogares sintierra. Cuadro A5.13 Porcentaje de hogares por sltuacidn de domlnio de la tierra - Paratodos 10s hogares rurales (incluye a 10s campeslnos urbanos) Porcentajede TODOSloshogares PE PG NP RURAL IND. URBAN TOT CAMPES. Concualqier clase de tierra 58% 49% 30% 35% 70% 65% 39% 81% Contitulo inscrito 7% 7% 13% 10% 7% 48% 10% 21% Con titulo no inscrito 11% 10% 8% 9% 9% 8% 9% 19% Tierra cooperativa I% 0% 0% 0% 1% 0% 0% 0% Sucesion o sin titulo 16% 12% 3% 6% 22% 7% 8% 16% Nada 24% 20% 8% 12% 32% 6% 14% 29% Desconocida 19% 21% 25% 24% 8% 43% 22% 21% ENV de Panaml, 1997. PE = Pobrezaextrema;PG = Pobrezageneral(incluye la pobreza extrema); NP = No pobres; TOT = Total Urbanasblo incluye a 10scampesinos. Los campesinosse definencomo: >0.25 ha de tierre paraexplolary [produccibnagrlc. + crianzade ganado]> 10%ingresodelhogar ~ncluyea 10s hogaressintierra. Cuadro A5.14 -Area y situacidn de propiedad de la tierra: Hectareaspor hogar Paratodos 10s hogares rurales con tlerra (lncluye a 10s campesinos urbanos) PE PG NP RURAL IND. URBANA TOT CAMPES. Area de tierra disponible para explotar Total disponiblepara explotar Tierra propia Tierra arrendada a terceros Tierra arrendada de terceros Situacidn de propledadde la tierra Con titulo inscrito Con titulo no inscrito Tierra cooperativa Sucesion o sin titulo Nada Desconocida ENV de Panam&.1997, PE = Pobreza extrema,PG = Pobreza general (Incluye la pobreza extrerna);NP = No pobras,TOT = Total Urbanas6b incluyea 10s campesmos. 10s campesinos se detinenwmo. >0.25ha. de lierra para explotar y [production agric + crianzade ganado) > 10%ingreso del hogar No incluye a 10s hogaressin tierra Cuadro A5.15 Total area disponible para explotar y por sltuacldn de propiedad - Para 10s hogares rurales con tierra (incluye a 10s campesinos urbanos) PE PG NP RURAL IND. URBANA TOT CAMPES. Area de tierra disponible para explotar Total disponiblepara explotar 380.353 717,491 1460761 1548735 136,868 492,649 2178252 Tierra propia 377,924 711,299 1458574 1546208 135.687 487,978 2169873 Tierra arrendada a terceros 5,474 9.502 25,337 31.147 486 3,207 34,840 Tierra arrendada de terceros 7,904 15.694 27,524 33,674 1,667 7,878 43,218 Porcentajedeltotal Total disponible para explotar 17% 33% 67% 71% 6% 23% 100% Tierra propia 17% 33% 67% 71% 6% 22% 100% Tierra arrendada a terceros 16% 27% 73% 89% 1% 9% 100% Tierra arrendada de terceros 18% 36% 64% 78% 4% 18% 100% Situacidn de propiedad de la tierra Con titulo inscrito 50.392 116.333 604,283 529,541 21.146 169,929 720,616 Con titulo no inscrito 68,298 152.719 318,419 358,868 18.920 93.350 471,138 Tierra cooperativa 454 454 0 315 140 0 454 Sucesion o sin titulo 121,097 171,849 80,708 200.519 40,207 11,830 252,557 Nada 137,683 263.689 455,164 450,710 55.274 212.869 718.853 Desconocida 112 350 201 350 0 201 551 Porcentajedeltotal Con titulo inscrito 7% 16% 84% 73% 3% 24% 100% Con titulo no inscrito 14% 32% 68% 76% 4% 20% 100% Tierra cooperativa 100% 100% 0% 69% 31% 0% 100% Sucesion 0 sin titulo 48% 68% 32% 79% 16% 5% 100% Nada 19% 37% 63% 63% 8% 30% 100% Desconocida 20% 64% 36% 64% 0% 36% 100% ENV de Panama. 1997; PE = Pobrezaextrema; PG = Pobreza general (incluyela pobrezaextrema); NP = No pobres;TOT I Total Urbana 5610 incluye a 10s campesinos. Loscarnpesinos se definencomo: >0.25 ha. de tierra para explotar y [produccibnagric. + crianza de ganado] > 10%ingreso del hogar No incluyea 10s hogaressin tierra Cuadro A5.16 Porcentaje de hogares contlerra por situacidn de propiedad de la tierra - Para 10s hogares rurales con tierra (lncluye a 10s campesinos urbanos) Porcentajede hogaresCON TIERRA PE PG NP RURAL IND. URBANA TOT CAMPES. Con cualquier clasede tierra 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% Con titulo inscrito 11% 15% 43% 27% 10% 73% 25% 26% Con titulo no inscrito 20% 21% 28% 27% 13% 12% 24% 23% Tierra cooperativa 1% 1% 0% 1% 1% 0% 1% 0% Sucesion o sin titulo 28% 25% 10% 17% 31% 11% 19% 20% Nada 42% 41% 26% 34% 46% 9% 35% 35% Desconocida 0% 1% 1% 0% 0% 6% 1% 1% ENV de Panam&.1997; PE = Pobreza extrarna;PG = Pobreza general(incluye la pobrezaextrema); NP = No pobres;TOT = Total Urbana 1610 incluyea 10s campesinos. Loscarnpesinos re definencnmo: ,025 ha. de tierra para explotar y [produccibnagric. + uianza de ganado] > 10% ingreso del hogar incluyea 10s hogares sin lierra. CuadroA5.17 % de hogares en cada grupo con tierra y divemas situacionesde propiedad - PE PG NP RURAL IND. URBANA TOT CAMPES. COM % de todos 10s hogaresen cada grupo (incluye a 10s que no tienen tierra) Hogarescon: Tierra propia (cualquier tarnafiolsituac 58% 49% 30% 35% 70% 65% 39% 81% Titulo inscrito 7O h 7% 13% 10% 7% 48% 10% 21% Titulo no inscrito 11% 10% 8% 9% 9% 8% 9% 19% Tierra cooperativa 1% 0% 0% 0% 1% 0% 0% 0% Sucesiono sin titulo 16% 12% 3% 6Oh 22% 7% 8% 16% Tierra, per0 sin documentation (Nada 24% 20% 8% 12% 32% 6% 14% 29% Tierra, per0 sit. dominio desconocida 19% 21% 25% 24% 8% 43% 22% 21% Como % de hogaresen cada grupo con algo de tierra (no incluyea 10s sin tierra) Titulo inscrito 11% 15% 43% 27% 10% 73% 25% 26% Titulo no inscrito 20% 21% 28% 27% 13% 12% 24% 23% Tierra cooperativa 1% 1% 0% 1% 1% 0% 1% 0O h Sucesion o sin titulo 28% 25% 10% 17% 31% 11% 19% 20% Tierra, per0 sin docurnentacion(Nada 42% 41% 26% 34% 46% 9% 35% 35% Tierra, per0 sit. dominio desconocida 0% 1% 1% 0% 0% 6% 1% 1% ENV da Panama, 1997,PE = Pobreza extrema; PG = Pobreza general (incluye la pobreza extrema). NP = No pobres. TOT = Total Umana solo incluye a 10s campeslnos. Los campeslnos se definen como: .0.25 ha, de tlerra para explotar y [production agric. + crlanza de ganado] > 10% ingl-esodel hogar CuadroA5.18 % de hogaresen cada grupo por tamaiio del predio - PE PG NP RURAL IND. URBANA TOT CAMPES. % de todos 10s hogaresen cada grupo (incluye a 10s sin tierra) Ninguno 42% 51% 70% 65% 0-1 13% 11% 5% 8% 1-2 11% 9% 3% 5% 2-5 18% 12% 4% 6% 5-15 10% 9% 5% 7% >15 7% 8% 11% 9% Total 100% 100% 100% 100% % de hogarescon tierra en cada grupo (no incluyea 10s sin tierra) 0-1 22% 23% 19% 23% 1-2 19% 17% 11% 14% 2-5 30% 25% 15% 18% 5-15 17% 19% 18% 20% > I5 12% 16% 38% 26% Total 100% 100% 100% 100% ENV de Panama, 1997, PE = Pobreza extrema, PG = Pobreza general (~ncluyela pobreza extrema), NP = No pobres, TOT = Total Ubana sblo lncluye a 10s campestnos Los campestnosse definan wmo >O 25 ha de tterra para explotar y [producc~onagric + alanza de ganado] s 10%lngreso del hogar Cuadro A5.19 Riego- PE PG NP RURAL IND. URBANA TOT CAMPES. Hogarescon riego; Como % de todos 10shogares 6% 8% 12% 9% 7% 20% 9% Como % de 10s hogarescon tierra 8% 9% 15% 12% 7% 28% 11% Total tierra propia Ha. medias por hogar 8.93 10.354 36.266 18.251 6.452 153.98 19.922 Ha. totales 377.924 711,299 1458574 1546208 135,687 487.978 2169873 Tierra con riego Ha. medias 0.14 0.20 2.18 1.12 0.16 0.91 0.93 Ha. totales 6,036 13,646 87.530 94,927 3,375 2.874 101.176 Tierra con riego como % de tierra prop 2% 2% 6% 6% 2% 1% 5% T. clriego del grupo como % tierra dri 17% 33% 67% 71% 6% 22% 100% ENV de PanamB. 1997; PE = Pobreza axbema; PG = Pobreza general (incluye la pobreza extrema), NP = No pobres; TOT = Total Urbana solo incluye a 10s campesmos. Los campesinos sa delinan mmo. ,025 ha de tierra para explolar y [producciOn agric. + alanza de ganado] > 10%lngreso del hogar Anexo 5 Cuadro A5.20 Ahorro por Institucibn, &reas rurales (incluye a lo6 carnpesinos urbanos) - PE PG tip RURAL IND. UKBANA TOT CAMPES. AHORRAN 4% 8% 33% 21% 10% 63% 20% 15% ..En bancos privados 6% 4% 13% 12% 5% 13% 11% 7% .. En el Banco de Panama 26% 22% 34% 31% 3ZCh 43% 32% 39% ...En Caja de ahorros 45% 47% 41% 42% 36% 43% 42% 40% . ..Cooperativas del vecindario y de trabajadore 20% 11% 7% 8% 13% 0% 8% 6% ...Cooperativas de ahorro y credit0 5% 16% 23% 21% 32% 30% 22% 23% ...Clubes, tiendas comerciales 0% 1% 4% 3% 0% 11% 3% 3% . ENV de Panama. 1997; PE = Pobrezaextrema, PG = Pobreza general (incluye la pobreza exlrema), NP = No pobres. TOT = Total Urbanasolo lncluye a 10scampeslnos Los campesinos se definen como >O 25 ha. de tierra para explotar y [producc~onagric +crlanza de ganado] 10%lngreso del hogar Cuadro A5.21 - Crdditos de consumo y usos, Breas rurales (incluye a 10s carnpesinos urbanos) PE PG NP RURAL IND. URBANA TOT CAMPES. OBTUVO CR~DITODE CONSUMO EL AfiO PASADO 10% 14% 18% 17% 10% 20% 16% 12% ...Cornpro ropa, calzado 11% 26% 53% 42% 10% 91% 41% 31% ..Cornproalimentos 86% 77% 46% 58% 89% 37% 60% 75% ...Compro aparatos electrodomesticos 4% 4% 15% 10% 3% 28% 10% 7% ...Cornprootros bienes de consumo 0% 1% 4% 3% 2% 0% 3% 1% ENV de PanarnA, 1997.PE = Pobrezaextrema: PG = Pobrezageneral (mcluye la pobreza extrema). NP = No pobres TOT = Total UrbanasG!o incluye a 10s campeslnos Los campeslnos se definen como >O 25 ha de tierra para explotar y [produccon agric + crianza de ganado] > 10%ingreso del hogar Cuadro A5.22 Solicitudes por crddito en efectivo, Breas rurales (incluye a 10s campesinos urbanos) - PE PG NP RURAL IND. URBANA TOT CAMPES. LSOLICIT~CREDITO EN EFECTIVO EL AQO PASADO? ...NO 97% 94% 86% 90% 94% 66% 90% 92% Si 3% 6% 14% 10% 6% 34% 10% 8% TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 'POR QUE NO SOLlCIT6 CR~DITOEN EFECTIVO? ..No lo necesita 4% 8% 24% 16% 9% 39% 15% 12% ..Demasiado riesgo 54% 52% 46% 50% 44% 27% 49% 49% ..Demasiado papeleo 14% 14% 14% 14% 12% 20% 14% 16% . Ninguna de posibilidad de obtenerlo 23% 21% 12% 16% 25% 5% 17% 18% Otros 6% 6% 4% 4% 10% 9% 5Oh 4% TOTAL 100% 100% 100% 700% 100% 100% 100% 100% 'FUE APROBADO EL CR~DITO? ...NO 15% 8% 5% 6% 11% 6% 7% ... si 85% 92% 95% 9 ~ % 89% 100% 94% 93% TOTAL. 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% SI FUE APROBADO, 'FUE SUFICIENTE? 30% 57% 65% 61% 63% 79% 62% 64% SI NO FUE APROBADO, 'POR QUE FUE RECHAZADO? ..Sin bienes para dar en garantia 40% 22% 38% 36% 31% 20% ..Sin titulo de dominio de la tierra 26% 12% 20Y0 18% 40% .Ningunaposibilidad de obtenerlo 40% 22% 12% 8% 67% 16% 10% . .Otros 20% 30% 39% 36% 33% 35% 30% TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% ENV de PanarnA. 1997: PE = Pobreza extrerna, PG = Pobreza general (incluye la pobreza extrema) NP = No pobres TOT = Total Urbana solo lncluye a 10s campesinos Los campestnosse deflnen mmo >O25 ha. de tterra para explotar y [producc~bnagric + crlanza de ganado] > 10% ingreso del hogar Anexo 5 CuadroA5.23 -Total Credit0 y pr6stamos (ampllado a todos loo hogares), lreas runles (incluye a lor campeslnos urban-) Unidades = '000 Balboas PE PG NP RURAL IND. URBANA TOT CAMPES. Pdstamo personal Total prestamosa todos 10s hogares 1,247 9,440 60.604 60,961 1,748 7,334 70,043 32,269 Prestamopromediopor hogar 0.162 0.413 1.321 0.984 0.483 2.349 1.019 1.371 CMIto personal Totalprestamos a todos 10s hogares 216 3,762 6,411 9,126 778 269 10.172 2,207 Prbstamopromediopor hogar 0.028 0.165 0.14 0.147 0.215 0.086 0.148 0.094 Pdstamo comercial Total prestamosa todos 10shogares 1,371 4,916 68,765 54,342 78 19.261 73.681 56,325 Prestamopromediopor hogar 0.178 0.215 1.499 0.877 0.022 6.169 1.072 2.394 CMlto comerclal Total prestamos a todos 10s hogares 553 714 131,839 127,304 120 5.130 132,553 17,527 Prestamopromediopor hogar 0.072 0.031 2.874 2.054 0.033 1.643 1.929 0.745 Total pr6stamos y cr6ditos penonales Total prestamosa todos 10s hogares 1.462 13,201 67,015 70,087 2,526 7,603 80,216 34,476 Prestamopromedio por hogar 0.19 0.578 1.461 1.131 0.698 2.435 1.167 1.465 Total pdstamos y cr6dltos comerclales Total prlstamos a todos 10s hogares 1,924 5,630 200,604 181,646 198 24.390 206,234 73,852 Prestamopromedio por hogar 0.25 0.246 4.373 2.931 0.055 7.812 3.001 3.138 Total pr6stamo-3(comerclales y penonales) Totalprestamosa todos 10s hogares 2.617 14,355 129.369 115,304 1,826 26,595 143,724 88,594 Prestamopromediopor hogar 0.341 0.629 2.82 1.861 0.505 8.518 2.092 3.765 Total cr6dlto (comercial y personal) Totalpdstamosa todos 10s hogares 769 4,476 138.250 136,430 897 5,398 142.725 19,735 Prestamopromedio por hogar 0.1 0.196 3.014 2.202 0.248 1.729 2.077 0.839 TODOS LOS PR~STAMOSY CREDITOS GRANTOTAL - Total prestamos a todos 10s hogares 3.386 18,831 267,619 251,733 2,723 31,993 286.450 108,328 PrCtamo promedio por hogar 0.441 0.824 5.834 4.062 0.753 10.248 4.169 4.603 Numerode hogaresque pidieronprestado 7,682 22.839 45,873 61.971 3,619 3.122 68.712 23,532 Numero de individuosque pidieronprestado 52,884 139,856 176,996 276.308 25.052 15,493 316.852 111.510 ENV de Panama. 1997;PE = Pobreza extrema;PG = Pobreza general(incluye le pobrezaextrema); NP = No pobres; TOT = Total Urbanas61o induye a 10s campesinos. Los campesinos se definencoma: >0.25ha. de tiwa paraexpbtary [pmducei6nagric. + mama de ganedo]> 10% ihgresodel hogar CuadroA5.24 Cr6dlto agrlcola, Breasrurales (Incluye a loo campeslnos urban-) - PG NP RURAL IND. URBANA TOT CAMPES. Hogaresdprest. agric. % de todos 10sHH 0.8% 3.0% 1.7% 0.2% 21.2% 1.9% 4.4% Fuentesde prbstamos agricolas: Gobiemo Numerode hogares (ampliadosa la pob.) % de hogares con prestamos Bancopnvado Numerode hogares (ampliadosa la pob.) % de hogares con prestamos Cooperativa Numerode hogares (ampliadosa la pob.) % de hogares con prestamos otms Numerode hogares (ampliadosa la pob.) % de hogarescon prestamos Total del grupo Numerode hogares (ampliadosa la pob.) % de hogares con prestamos Valor de 10s pr6stamos agricolas, por fuente Gobiemo Total prestamos (millonesde B.0 % deltotalde 10sprestamos % del total de 10sprestamos por fuente Bancopnvado Total prestamos (millonesde B.0 % del total de 10sprestamos % del total de 10sprestamos por fuente Cooperativa Total prestamos (millonesde B.0 % del total de 10sprestamos % deltotalde 10sprestamos por fuente otms Totalprbstamos (millones de 0.0 % del total de 10sprestamos % del total de 10sprestamos por fuente Totaldel grupo Total prestamos(millones de B.0 % del total de 10sprestamos % del total de 10sprestamos ENVde Panama, 1997; PG = Pobreza general (incluyala pobrezaextrema): NP= No pobres; TOT = Tolal Urbanas61o lncluyea 10scampesinos. Loscampeslnosse deRnencorno: ~0.25 ha.de tierraparaexpbtar y(producci6nagric. +crianzade ganedo]> 1 Anexo 5 Cuadro A5.25 Aslstencla tecnlca agricola, por fuente, &mas ruralw (incluye a 10s campeslnos urbanos) - S61o incluye a 10s hogares claslfkados como CAMPESINOS PG NP RURAL IND. URBANA TOT CAMPES. Reclbleron asistencla tecnlca % de todos 10shogaresdelgrupo 3% 13% 7% 1% 35% 7% 7% # de hogares (ampliados a la pob.) 2,205 5,598 5,891 215 1,696 7,802 7,802 Mlnisterio de Agrlcultura (MIDA) % de todos 10shogaresdelgrupo 3% 10% 6% 1% 20% 5% 5% # de hogares (ampliados a la pob.) 2,036 4,147 5,063 146 975 6,184 6,184 IDlPG % de todos 10shogaresdelgrupo 0% 1% 1% 0% 0% I% 1% # de hogares (ampliados a la pob.) 109 414 523 0 0 523 523 BDA % de todos 10s hogaresdelgrupo 0% 1% 0% 0% 3% 0% 0% # de hogares (ampliados a la pob.) 0 277 135 0 142 277 277 Cooperatlvas % de todos 10s hogaresdel grupo 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% # de hogares (ampliadosa la pob.) 99 123 221 0 0 221 221 Empmsa prlvada % de todos 10s hogarasdel grupo 0% 2% 0% 0% 11% 1% I% # de hogares (ampliadosa la pob.) 0 738 221 0 516 738 738 ONG % de todos 10s hogaresdelg ~ p o 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% # de hogares (ampliados a la pob.) 190 0 120 69 0 190 190 lglesia % de todos 10s hogaresdelgrupo 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% # de hogares (ampliadosa la pob.) 0 0 0 0 0 0 0 Goblerno, otros % de todos 10s hogares delg ~ p o 0% 1% 0% 0% 3% 0% 0% # de hogares (ampliadosa la pob.) 120 256 222 0 154 376 376 Porcentaje de hogares (CAMPESINOS)con aslstencla Ucnlca, por fuente Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% Ministerio de Agricultura (MIDA) 92% 74% 86% 68% 58% 79% 79% IDlPG 5% 7% 9% 0% 0% 7% 7% BDA 0% 5% 2% 0% 8% 4% 4% Cooperativas 5% 2% 4% 0% 0% 3% 3% Empresa privada 0% 13% 4% 0% 30% 10% 10% ONG 9% 0% 2% 32% 0% 2% 2% lglesia 0% 0% 0% OX 0% 0% 0% Gobierno, otros 5% 5% 4% 0% 9% 5% 5% ENV de PanamB. 1997: PG= PobFezageneral(ikrye la pobreza extrama); NP = Nm-Poor;TOT =Total Urbanadlo incluye a 10scampesinos. Loscampesinosse defnenm o : 20.25ha. de lierrapara explotar y [pmducdbnegric. + uianza de ganado] > 10%ingresodel hogar Anexo 6, Pagina 1 Anexo 6 -Pobreza de la poblacion indigena en Panama: Estudio basado en la informacibn de la ENV, 1997 Renos Vakisy Kathy ~indertl 15 defebrero de 1999 1. Si bien la "etnicidad" es un concept0 muy amplio que se refiere tanto a1 idioma como a la cultura y el territorio, en 10s analisis de encuestas de America Latina generalmente se ha adoptado uno de 10stres siguientes indicadores practicos para definir a 10s pueblos indigenas, dependiendo de la disponibilidad de information, a saber: el idioma hablado, la concentraci6n geografica y la percepcion de si mismos.2 En el diseiio de la ENV de Panama se incluyeron "identificadores" para 10s primeros dos indicadores, esto es, el idioma (materno, secundario) y la concentraci6n geografica. La mayoria de 10s analisis realizados en el marco del Estudio sobre Pobreza: Prioridades y Estrategias para la Reduction de la Pobreza se basaron en el area geografica para distinguir entre 10s residentes de las areas indigenas, rurales no indigenas y urbanas. Estas categorias se excluyen reciprocamente y se aplican sobre la base de las clasificaciones del censo para cada grupo encuestado. Las clasificaciones geograficas tienen ciertas ventajas, entre ellas, simplifican el analisis y permiten futuros usos en politicas (por ejemplo, orientacion hacia destinatarios especificos en base a areas geograficas). Sin embargo, tienen sus limitaciones en cuanto a que no distinguen 10s diferentes grupos indigenas o 10s habitantes indigenas que viven dentro y fuera de las cireas indigenas. 2. En este estudio se intenta estudiar con mayor profundidad la pobreza en 10s pueblos indigenas, usando mas bien indicadores de idiomas y de origen Ctnico en lugar de criterios geograficos. Tambien se pretende analizar las condiciones de vida de 10s principales grupos indigenas, tanto dentro como fuera de las demarcaciones oficiales de areas indigenas usadas en el censo. Estos grupos incluyen 10s Ngobe- Bugle, 10s Kuna y 10s Embera-Wounan. En el estudio se procura hacer un retrato de la pobreza indigena y examinar 10s diversos activos que poseen 10s pueblos indigenas, a saber: trabajo, capital humano, bienes fisicos, activos financieros y capital social. TambiCn se analizan 10s factores que determinan la pobreza de 10s indigenas usando tecnicas de regresi6n multivariadas. PARTEI: PUEBLOS INDIGENAS DE PANAMA Descripciongeneral de 10s gruposindigenas de panama3 3. En el censo de 1990 se identificaron cerca de 200,000 residentes indigenas en Panama, lo que representa aproximadamente el 8 por ciento de la poblacion nacional. Hay varios grupos diferentes de pueblos indigenas en el pais (ver el Cuadro A6.1 mas adelante). El de mayor tamafio es el Ngobe-Bugle, seguido por el Kuna y el Embera-Wounan. 4. Ngobe-Bugle. El grupo de mayor tamaiio, que se conoce como Guaymi o Ngobe-Bugle, representa las dos terceras partes de todos 10s pueblos indigenas de ~anama.4Ocupan principalmente las provincias occidentales de Bocas del Toro y Chiriqui. Su habitat es predominantemente montaiioso, con serias restricciones para la produccion agricola. Entre 10s principales cultivos se incluye el arroz,iiame, -- - - - ' Losautores desean agradecer a Carlos Sobrado por su asesoria y ayuda en el andisis de la ENV y a Harry Patrinos por su asesoria respecto a 10s indicadores lingllfsticos de ttnicidad. Tambitn agradecen muy especialmente a Enriqueta Davis, Elizabeth Katz y Ximena Traa por sus valiosos comentarios y aportes. Finalmente, agradecen a la Agencia Suiza de Desarrollo y Cooperaci6n (SDC) por el financiamiento aportado a la ENV y al anaisis de la pobreza en 10s pueblos indigenas. Psacharopoulosy Patrinos (1994). 'Esta secci6n se basa en informaci6n de: Davis (Diciembre de 1997), Alvarado (Febrero de 1998) y en el Censo de la Poblaci6n Nacional de 1990. Si bien 10s Ngobe y 10s Buglt son dos gmpos distintos con importantes diferencias entre ellos, en especial su idioma y tradiciones matrimoniales(la poligamia es habitual entre 10s Ngobe, pero no entre 10s Buglere), comparten el mismo territorio,sistema de organizaci6n y muchastradiciones. Anexo 6, Phgina 2 maiz y frijoles, bananas y cafe (ver el Apendice A6.1). La emigraci6n temporal para trabajar en plantacionesde bananas y cafe y haciendas ganaderas es habitual entre 10strabajadores ~ u a ~ m i . 5 5. Histbricamente, 10s Ngobe-Bugle viven en comunidades muy pequeiias y dispersas (6 a 8 hogares en promedio) que esthn unidas por vinculos familiares. Esta dispersi6n dificulta la entrega de servicios basicos a sus comunidades.El dominiode la tierrano es colectiva de manera generalizada,si no m6s bien adquiridapor herencia o derechosde uso.6 6. Si bien 10s consejos de gobiemo central no son una tradici6n de larga data entre 10s Ngobe- Bugle, ciertas personalidadestradicionaleshan desempeiiado una funcion importanteen hacer cumplir las normas culturales y sociales y en mediar en las di~~utas.7En la decada de 10s setenta, 10s Ngobe adoptaron un nuevo tipo de organizaci6ndirectiva basada en el modelo de 10s Kuna, ante la iniciativa del Gobierno y con el apoyo del Cacique General de 10sKuna EstanislaoLbpez. En esta nueva organizaci6n se incluye el Congreso General de 10sNgobe-Bugle, como asimismo 10s Congresos Regionales de Bocas del Toro, Chiriqui y Veraguas. El sistema involucra la participaci6n masiva y un proceso de votaci6n de 10sNgobe-Bugle. Con la aprobaci6n de la Ley 10 en marzo de 1997 se reconoci6 oficialmente a1 grupo como la Corilarca Ngobe-Bugle, como asimismo a las instituciones Ctnico-culturales del grupo y la existencia del Congreso General y 10s CongresosRegionales. Tambikn se estableci6 un cierto numero de cargos oficiales que rigen a la sociedad Ngobe-Bugle, entre otros, el Cacique General, el Gobernador de la Comarca y 10scaciquesregionalesy locales.8 7. No obstante su condicibn de Comarca autonoma, tanto el gasto public0 comola recaudaci6n de ingresos siguen bajo el control del Gobierno Central de Panama, el que debe garantizar las asignaciones necesarias para la administracibn, inversibn y desarrollo integral de la Comarca en el presupuesto nacional de cada aiio. Estos fondos se canalizan a travks de institucionesestatales, con la colaboraci6nde 10s Congresos General, Regionales y Locales, y de acuerdo con 10s planes y programas preparados por 10s organismos gubemamentales en coordinacibn con las autoridades indigenas.9 8. Los Kuna. Los Kuna constituyen el segundo grupo indigena en tamaiio de Panama, con una poblacidn cercana a las cincuenta mil personas en 1990(la quinta parte de toda la poblacibn indigena). La mayoria de 10s Kuna viven en la comarca de San Blas, tambikn llamada Comarca Kuna Yala. San Blas esta compuesta por un archipielago de aproximadamente 365 islas en la costa AtlanticalCaribeiia.Debido a esta posici6n tan alejada, 10s contactos con el resto del pais dependen de 10s viajes en avidn y en ernbarcaciones.l0 Muchos Kuna tambien viven en la Provincia de Panama, en especial en El Llano y Caiiitas en el Distrito de Chepo, donde recientementese cre6 la Comarca Kuna de ~adun~andi.11 9. La principal actividad de 10sKuna es la agriculturay dentro de ella 10s principales cultivos son el maiz, seguido por las bananas, plantaciones de Musa Paradisiaca, coles, cocos y aguacates (ApCndice A6.1). La explotacidn de productos marinos es asimismo una importante hente de sustento para 10s Kuna. Las actividades artesanales son de similar importancia, estando las mujeres dedicadas a la produccion de ceramica y blusas decorativas(molas)y 10shombres a 10strabajos de madera. ' Bourgois (1985) entrega una descripci6n m b bien grafica de las condiciones laborales que enfrentan 10s trabajadores Guaymt de las plantaciones.Descubrid que 10s trabajadores de esta etnia operan en el nivel jerbquico m b bajo de 10s trabajadores, incluso por debajo de otros trabajadores indigenas en tkrminos de paga, responsabilidady condiciones de trabajo. Davis (diciembre de 1997). 'Entre ellos hay que nombrar a1Sukia, considerado por 10s Ngobe como una personalidad sagrada enviado por el Dios Infinito (Donkin Kri Kokwinbidi);el "Jefe" (Donkin Kri o Cacique), es un representante polttico elegido; el Patriarca (Patriarca oAnciana), una autoridad cuasi- administrativa de la farnilia mL amplia;el jefela de hogar (generalmenteun hombre); y el hijo var6n de m b edad. Para mayor informaci611,ver Alvarado (febrerode 1998). Para mayores detalles,ver Alvarado (febrero de 1998) y Ley I0 de17 de marzo de 1997, Capitulo 1. 'Ley 10 del 7 de mano de 1997, Capftulo 5. Hay m b de 20 pistas de aterrizajeen la Comarca KunaYala. Davis (Diciembre de 1997). " Ley 24 del 12 de enero de 1996. Anexo 6, Pagina 4 Definicion 2: Cualquier idioma indigena. Se clasifica a una persona como indigena si habla cualquier idioma ya sea como idioma materno (o primer idioma) o como otro idioma (secundario);l6 Definicion 3: Cualquier idioma indigena en el hogar. Se clasifica a una persona como indigena si esta persona o cualquier otra en el hogar habla cualquier idioma indigena, ya sea como idioma materno (primer idioma) o como otro idioma (secundario).l7 16. Como se explicaba mas arriba, entre 10s principales grupos indigenas de Panama se cuentan 10s Ngobe-Bugle, Kuna, Embera-Wounan, ademb de unos pocos grupos mas pequeiios. Sin embargo, ya que la poblaci6n de 10s grupos "otros indigenas" es muy reducida, Cstos se combinan con 10s Embera- Wounan para lo que resta de este analisis.18 En el ApCndice A6.2 se encuentra un anilisis de 10s problemas de muestreoy de las pruebas de la significancia estadistica. 17. Las tres definiciones arrojan patrones muy similares en lo que se refiere a la distribucion etnica de la poblacion (Cuadro A6.2). Menos del diez por ciento de la poblaci6n nacional queda clasificada como indigena y 10s Ngobe-Bugle representan cerca de dos tercios de la poblaci6n indigena. Los Kuna y 10s Embera-Wounan representan el resto de esta poblaci6n, en proporcionessimilares. 18. Con las primeras dos definiciones, 10s resultados fueron casi identicos. Tal como se esperaba, un nlimero mayor de personas quedaba clasificado como indigena con la Definicion 3 (cerca de 271,000 con la Definicibn 3, a diferencia de aproxirnadamente 176,000 y 182,000 con las Definiciones 1 y 2, respectivamente). Uno de 10s motivos es que en la Definici6n 3 se incluyo a niiios menores de seis (a quienes no se les consult6 sobre el idioma), arrojandouna muestra mhs grande. Esta mayorproporcibn de personas indigenas que arroja la Definicion 3 parece indicar que 10s hogares indigenas tienen mas niiios que 10s hogares no indigenas (corno se explica mas adelante). Geografia y etnicidad 19. El numero total de indigenas e'tnicos es sustancialmente mayor que el nlimero de residentes clasificados como indigenas si se usan 10s indicadores geograficos de area. Con la Definici6n 3, por ejemplo (que incluye a menores de seis aiios), el n~merototal de residentes de las ireas indigenas es aproximadamente 206,000. Esto se compara con las aproximadamente 271,000 personas contabilizadas como poblaci6n ktnicamente indigena usando la Definicion 3. 20. En el Cuadro A6.3 se presenta la distribucion de 10s grupos etnicos por area geografica. Menos del diez por ciento de 10s residentes de areas indigenas no son indigenas en terminos de su etnia, independientemente de la definici6n. La poblaci6n que Ctnicarnente pertenece a 10s Ngobe-Bugle esta concentrada en su mayoria en areas indigenas (84-90 por ciento, dependiendo de la definition que se use). En carnbio,una parte importante de 10s Kuna y Embera-Wounan vive fbera de estas Leas (cerca del cincuenta por ciento, usando la Definicion 3), en especial en Qeas urbanas, lo que implica una migration importante de estos grupos hacia las ciudades.La migracion puede ser el resultado de patrones culturales (por ej., el comportamiento semi n6made de 10s Embera-Wounan) o formar parte de las decisiones de indole econ6mica del hogar de buscar mejores condiciones de vida. De hecho, como se explica mas adelante, 10s niveles de pobreza parecen ser mas bajos en la poblacibn indigena que vive fuera de las keas indigenas. l6Esto se refiere alas preguntas 12y 13en la Secci6n4 de la ENV. " En esta definicibn se incluye a 10s rnenores de 6 aRos, quienes no fueron encuestadosacerca del idioma en la ENV. Sin embargo, en el caso de hogares donde s61o una criada o unla arrendatariolahablan un idioma indigena(y 10sdemh miernbros hablan un idiorna no indlgena),tstos se clasificanwmo no indlgenas. Por consiguiente,en todos 10s restantes cuadros se incluyen a 10s pueblos "otros indlgenas" en el grupo de 10s Embera-Wounan.En la muestra s61o hay 13, 18 y 52 observaciones para la categorla "otros indlgenas", correspondientes a las Definiciones 1, 2 y 3, respectivamente. Esta categoriaktnica de "otros indfgenas" representaa alrededordel I% de la poblacidn indlgenatotal de esta muestra. Anexo 6, Pagina 5 21. Las tres definiciones Btnicas arrojan resultados muy similares en cuanto a las tendencias geograficas. Sin embargo, es interesante advertir que 10s patrones recien mencionados son mas fuertes con las definiciones mas flexibles (por ej., con la Definici6n 3).19 Esto es, si bien la distribucibn de 10s Ngobe-Bugle sigue estando concentradaen las areas indigenas, la proporci6n de Kuna y Embera-Wounan que viven en areas urbanas y rurales aumenta bajo la Definicih 3. 22. Para efectos de simplificar el analisis, de aqui enadelante se usa la Definici6n 3 por una serie de motivos. En primer lugar, la Definicidn 3 es mas integral, ya que incluye a 10s menores de seis dos; esto aumenta de manera significativael tamaiio de la muestra y agrega niveles de libertad para el analisis economBtrico.En segundo lugar, esta definici6n permite clasificar a todo el hogar como indigena o no. Esto es importantepara cualquier analisis econometrico que explora las diferencias Ctnicas como posibles variables explicativas. Finalrnente, las dos definiciones restantes imponen algunas restricciones. La Definition 1(idioma materno), puede por ejemplo excluir a 10s descendientes de indigenas que declaran que su idioma materno es el espaiiol. La Definicion 2 (otro idioma) puede excluir a la poblacion indigena que no habla un idioma indigena o que niega conocerlo, pero que sin embargo forma parte de un grupo indigena,de su cultura y caracteristicas.20 Capacidades lingiiisticasde 10sgruposindigenas: Monolinguismo contra bilingiiismo 23. En el analisisreci6n realizado, se usaron indicadores de idioma para clasificar a las personas (y a 10s hogares) de acuerdo a su etnicidad esperada. Sin embargo, las capacidades lingiiisticas efectivas de 10s individuos tambien son una caracteristica importantepor derecho propio. Las capacidades lingiiisticas de la poblaci6n, monolinguismo (s610 espaiiol o idiomas indigenas) o bilingiiismo, puede tener importantesalcances para efectosde politicas, en especialen ireas como la educacion, serviciosde salud, politicas laboralesy programas sociales. 24. Capacidad de hablar espaiiol.Tal como se esperaba, la gran mayoria de 10s panameiios (el 83 por ciento) s610 habla espaiiol (Cuadro A6.4). Otro 15 por ciento es bilingiie. So10 dos dBcimos de por ciento de toda la poblaci6n no habla e~~aiiol.21Eso podria significar que las inversiones en politicas o programas especificos para aquellos que no hablan espaiiol podrian no ser eficaces en funcion de 10s costos debido a1reducido universo de posibles beneficiarios. 25. Sin embargo,uno de cada cinco indigenas no habla espaiiol (Cuadro A6.4). La cuarta parte de 10s Ngobe-Bugle y Kuna es monolingue y s610 habla un idioma indigena. En cambio, s61o un dos por ciento de 10s Embera-Wounan no habla espaiiol. La proporci6n de indigenas que vive en breas indigenas y no habla espaiiol es mis alta, especialmenteen el caso de 10sNgobe-Bugle y Kuna. Hay mas probabilidades de que 10s hombres indigenashablen espaiiol que las mujeres: hay casi el doble de mujeres monolingues que hombres en esa situacibn. Es interesante hacer notar que, con excepci6n de 10s niiios entre 6 y 11 aiios, la probabilidad de hablar espaiiol disminuyecon la edad, de mod0 que entre 10s grupos de mas edad hay una mayor proporcion que solo habla un idioma indigena. 26. Conservaci6n de 10s idiomas indigenas. Una parte importante (el 15 por ciento) de 10s habitantes Ctnicamente indigenas de Panama no habla un idioma indigena.22 La mayor proporci6n de hablantes monolingiies en espaiiol se da entre 10sKuna (29 por ciento), seguido por 10s Embera-Wounan 'Tambikn son altos 10s weficientes de correlacibnentrearea y las tres definiciones sobre la base del idioma:Definicibn 1= 0.42, Definici6n 2 =0.40y Definici6n 3 =0.35. Por consiguiente,hay coherenciaentre 10sdos tipos de clasificacionesktnicas (hrea geograficae idiorna). Psacharopulosy Patrinos, 1994. l'S61o algo rnL de 3,400 personas (rnenos del 0.2% de la poblaci6n national) de Panama son hablantes monolingtiesen inglts u otros idiomas distintos del espailol o 10s idiomas indlgenas. Para 10s fines de este andisis, estas personas se clasifican como hablantes monolinglies del espailol. Hay que rewrdar que estas personas se clasifican como indlgenas de acuerdo a la Definici6n 3, ya que aqut se aplica la clasificaci6n wmo indlgenasi cualquier rniernbro del hogar (distinto a una criadao unla arrendatariola)habla un idiorna indlgena. Anexo 6, Pagina 6 (19 por ciento). El idioma parece haberse conservado mejor entre 10s Ngobe-Bugle que en 10s demas grupos, con s610 un ocho por ciento de hablantes rnonolingiies en espaiiol; esto probablemente apunta a una rnenor proporci6n de Ngobe-Bugle que vive fuera de las heas indigenas. Entre 10s tres grupos indigenas, hay una mayor proporci6n de personas etnicamente indigenas que vive fuera de las heas indigenas y s61o habla espaiiol, lo que parece apuntar a que la migration puede estar provocando una pdrdida de la cultura indigena. 27. Es mas, la proporcion de indigenasque s610 habla espaflol parece ir en aumento, en especial entre 10s Kuna y 10sEmbera-Wounan, lo que parece apuntar a que las generaciones m b jovenes tienden a no aprender sus idiornas ancestrales. Hay una mayor proporcion de niiios indigenas entre 6 y 18 aiios que no habla un idioma indigena, si se compara con otros grupos etarios (Cuadro A6.4). Entre 10s Kuna y 10s Embera-Wounan, la proporci6n de hablantes en espaiiol aumenta de manera regular desde 10s mas ancianos a 10s mbs j6venes. Es asi que una parte significativa de 10s niiios Kuna (cerca del cuarenta por ciento) y de 10s niiios Embera-Wounan (mas de la cuarta parte) no habla su idioma indigena, mientras que entre 10sNgobe-Bugle solo el nueve por ciento de 10s menores entre 6 y 18 aflos no lo habla. Este patr6n parece replicar el hecho de que una proporci6n mhs alta de 10s Kuna y Embera-Wounan vive fuera de las heas indigenas, en comparaci6n con 10sNgobe-Bugle. PARTE11: UNPERFILDE LA POBREZAENTRELOS GRUPOSINDIGENAS La pobreza entre 10s pueblos indigenas 28. La pobreza entre 10s grupos indigenas de Panama s610 se puede describir corno abismante. Sobre la base de la definici6n de etnicidad de acuerdo a1 idioma73 cerca del 83 por ciento de la poblacion indigena vive por debajo de la linea de pobreza>4 a diferencia de un tercio de la poblaci6n ktnicamente no indigena (Cuadro ~6.5).25Tambien, la extrema pobreza es mucho mas fiecuente entre 10s indigenas: el 70 por ciento de la poblaci6n indigena no puede satisfacer sus minimas necesidades calbricas diarias, incluso si destinara todos sus ingresos a1 consumo de alimentos. Esto se compara con la poblacion ktnicamente no indigena,donde el 13por ciento es extremadamentepobre. 29. Estas disparidades tambien se reflejan en el indice de profundidad de la pobreza: Bste es casi cinco veces mas alto para la poblaci6n indigena que para la no indigena. La pobreza tambiBn es mas severa entre 10s indigenas, lo que parece indicar que la distribuci6n del consumo entre la poblaci6n indigena es mhs desigual que entre la poblacion no indigena. Esto es, dado que el indicador de gravedad asigna una mayor ponderacibn a 10smas pobres entre 10spobres, hay mas personas indigenas pobres que viven muy por debajo de la linea de pobreza (en lugar de estar agrupadas cerca de ella). 30. A1 desglosar la poblaci6n indigena por grupo etnico, se manifiesta que la pobreza estii mas arraigada entre 10s Ngobe-Bugle: el 92 por ciento es pobre y el 82 por ciento vive en condiciones de extrema pobreza. Tambien hay mucha pobreza entre 10s Embera-Wounan (el 80 por ciento), aunque una menor proporcion vive en condiciones de extrema pobreza. El indice de pobreza es mis bajo entre 10s ''Definici6n3, cornose describemhs arriba. " En este informe, 10s extrernadamente pobres se definen wrno aquellosque tienen un wnsurno total por debajo de una llnea de pobrezaextrema de B.1519per capitay corno pobres a aquelloscuyo wnsurno total es inferiora la llnea de pobreza general de B.1905 per chpita (incluyendo 10s pobres extremes). En el Anexo 2 se entregan detallesde la metodologlausadapara wnstruir esm llneas de pobreza.Ver tambien un anPisisrnbs general de las rnetodologlaspara la rnedici6n de la pobrezaen Ravallion (1992). " La dernarcaci6n geogrhl7ca de 1as h a s indlgenas arroja una incidencia levemente mayor para la pobreza entre 10s residentes indlgenas (95%). Esto probablementees una consecuenciadel hecho de que la pobreza es rnk alta entre la proporci6n de lapoblacidnindlgenaque vive dentro de las h a s indlgenasy mL bajaentre la que vive fuera de esas h a s (mk adelante,esto se analizaen mayor detalle). Anexo 6. Pa~ina7 Kuna (65 por ciento), acercandose mas a1 nivel de pobreza26 existente en las areas rurales no indigenas (63 por ciento). Geografia, migracibny pobreza entre 10s indigenas 31. Al distinguir entre las poblaciones Ctnicamente indigenas que viven dentro y fuera de las areas indigenas geograficas, se descubren algunos de 10s factores implicitos en las diferencias en el nivel de pobreza entre 10s grupos indigenas (como se muestra en el Cuadro A6.6). En terminos generales, la pobreza es mucho mas alta entre 10s indigenas que viven dentro de las ireas geogrhficas "indigenas" que entre sus contrapartes que viven fiera de estas areas. Mientras que practicamente todas las personas etnicamente indigenas que viven dentro de las areas indigenas son pobres (el 96 por ciento), solo la mitad de la poblacibn indigena que reside fuera de estas areas vive por debajo de la linea de pobreza (53 por ciento). Las diferencias geograficas son aun mas marcadas en el caso de 10s que viven en condiciones de extrema pobreza: mientras que el 87 por ciento de la poblacibn indigena que reside dentro de las areas indigenas es extremadamente pobre, solo un cuarto de la poblacion que vive fuera de estas areas vive por debajo de la linea de pobreza extrema. 32. La incidencia de la pobreza es especialmente baja entre 10s Kuna que viven fuera de las hreas indigenas (34 por ciento) -inchso inferior a1 nivel general de pobreza de toda la nacibn (37 por ciento). Esto reviste una especial importancia, ya que aproximadamente la mitad de toda la poblacion Kuna vive fuera de las areas indigenas (Cuadro A6.3), en parte como resultado de indices de migraci6n mas altos (Cuadro A6.7). En efecto, escapar de la pobreza parece ser una motivacibn de primer orden para 10s Kuna que emigran: 10s motivos econbmicos, esto es, trasladarse en busca de ingresos mas altos, trabajo u oportunidades de educacibn, explican el 60 por ciento de las recientes decisiones de migracibn de 10s Kuna (Cuadro A6.7). Sin embargo, la aparente perdida del idioma originario en este grupo (ver el Cuadro A6.4) podria indicar que esta decisibn implica un alto costo en ttrminos culturales. 33. Entre 10s Embera-Wounan y Ngobe-Bugle que viven fuera de las areas indigenas, la pobreza sigue siendo bastante alta, si bien es inferior que entre sus contrapartes que viven dentro de estas areas. Esto posiblemente sea un indicio de que las razones que obligan a 10s Embera-Wounan y a 10s Ngobe- Bugle (Cuadro A6.7) a emigrar son mas bien de orden social (familia, matrimonio).27 34. Estos patrones respaldan la importante conclusibn de que la geografia parece ser un factor determinante mas poderoso de la pobreza que la etnicidad en si (o la cultura). Este hallazgo facilita la focalizacibn de programas en base a areas geograficas, sin mencionar de que crea mucho menos divisiones politicas, a diferencia de lo complicado que seria focalizar la ayuda en base a la etnicidad o el idioma. Pobreza y capacidades lingiiisticas 35. La mayor pobreza entre 10s grupos indigenas etnicos se da en 10s hogares encabezados por hablantes monolingiies de un idioma indigena (Cuadro A6.8). Practicamente todos estos hogares viven en condiciones de extrema pobreza. En cambio, entre 10s Ctnicamente indigenas, sblo el 36 por ciento de 10s que viven en hogares encabezados por hablantes monolingiies en espafiol es pobre y solo el 15 por ciento vive en condiciones de extrema pobreza. La pobreza es asimismo mas profunda y reviste mayor gravedad en la poblacibn que vive en hogares donde elllajefela de hogar no habla espafiol. 26Usando la clasificaci6n geogrkfica (ver Informe Principal del Estudio sobre Pobreza: Prioridades y Estrategias para la Reducci6n de la Pobreza en el Volumen 1). ''Estas decisiones por motivos sociales tienen sentido, ya que 10s Ngobe-Bugle y 10s Embera-Wounan viven en agrupaciones de hogares pequellas y dispersas (como se explic6 mib arriba). Anexo 6, Pagina 8 Desnutricidn entre la poblaci6n indigena 36. La incidencia de la desnutricion sigue muy de cerca 10s patrones de pobreza de todos 10s grupos etnicos existentes en Panama y puede servir como un indicador objetivo adicional de 10s niveles de vida (Cuadro A6.9 y Figura A6.1). Uno de cada dos niiios indigenas esta desnutrido, a diferencia de uno de cada diez en la poblacion no indigena.28 Entre 10s indigenas, la mayor frecuencia de desnutrici6n se da entre 10s niiios Ngobe-BuglC: la mitad de todos 10s niiios Ngobe-Bugle sufre de alguna forma de desnutrici6n (principalmente desnutrici6n crbnica), mientras que esto sucede en la tercera parte de 10s niiios Kuna y Embera-Wounan. Este patron corresponde a la mayor incidencia de pobreza entre 10s Ngobe-Bugle (Cuadro A6.5 mas arriba). TambiCn podria responder a1menor acceso al agua potable entre 10s hogares Ngobe-Bugle (que se exarnina mas adelante), puesto que el consumo de agua no potable es un factor crucial para el estado nutritional, por cuanto puede originar infecciones parasitarias y diarrea con el consiguiente atraso en el crecimiento de 10sniiios. Figura A6.1 Pobreza y desnutrici6n por grupo 6tnico (ENV de 1997) % de individuos por debajo de la linea de pobreza (generaly extrem) para cada grupo; % de niiios menores de 5 que eskin desnutridos en cada grupo (HFA) 100 60 s 40- 20 - 0 U) U) m ' m m C 9 c m C gd,E EalC = .-am 0 5 .3 n a gi -0, u u 6 2 .-K - C 37. Mas de la mitad de 10s nifios que vive en areas indigenas estan desnutridos, a diferencia de menos del 25 por ciento entre 10s niiios que viven fuera de estas areas. Es mas, mientras que la incidencia de la desnutricion es muy baja entre 10s niiios Ctnicamente indigenas que viven en hogares donde solo se habla espaiiol (menos del ocho por ciento), 10s niiios de hogares en que se habla un idioma indigena (ya sea monolingiies o bilingiies) tienen casi un cincuenta por ciento de probabilidades de estar desnutridos. Ambos resultados coinciden con 10s resultados de la incidencia de pobreza analizados mas arriba (Cuadros A6.6 y A6.8). Estructura de 10s hogares,fecundidad y pobreza 38. Tamaiio del hogar. Los hogares indigenas son lejos 10s de mayor tamaiio en Panama, lo que deriva tanto de las tasas de fecundidad mas altas como del habito de alojar a la familia ampliada en una misma vivienda. Los hogares indigenas tienen en promedio 6.6 miembros (y entre ellos 10s Ngobe-BuglC tienen las familias promedio mas numerosas), a diferencia de 4.0 miembros en 10s hogares no indigenas (Cuadro A6.10). Este patr6n se mantiene incluso entre 10s pobres: en promedio, 10s hogares pobres ttnicamente indigenas tienen dos miernbros rnhs que sus contrapartes pobres no indigenas. 2Wsandoun indicador compuesto de cualquier forma de desnutrici6n (cr6nica, bajo peso y aguda). Anexo 6, Pagina 9 39. Fecundidad. Las tasas de fecundidad mas altas entre la mujeres indigenas son una de las razones que explican el mayor tamaiio de 10s hogares. Estas t a s a ~ 2son de 3.5 nacidos vivos entre las mujeres ~ indigenas, contra 2.9 entre las mujeres no indigenas.30 La mayor tasa de fecundidad se da entre 10s Ngobe-BuglC (3.6). De hecho, 10s hogares indigenas tienen en promedio 1.6 menores de doce aiios mas que 10s hogares no indigenas (Cuadro A6.10). Los analisis multivariable confirman que las tasas de fecundidad son mas altas en La poblacion indigena, en especial en 10s Ngobe-BuglC. La educaci6n es claramente un factor importante para disminuir la fecundidad y la pobreza esta asociada con una mayor fecundidad (Cuadro A6.11). 40. Estructura de 10s hogares. En promedio, 10s hogares indigenas tambiCn tienen un mayor numero de adultos que sus contrapartes no indigenas, lo que probablemente refleje la practica comun de concentrar a familias arnpliadas dentro de una sola vivienda. En 10s hogares indigenas hay un promedio de 2.7 adultos entre 10s 18 y 59 aiios de edad, a diferencia de 2.1 en 10s hogares no indigenas (Cuadro A6.10). Sin embargo, el numero de habitantes de mayor edad es mas bajo entre 10s grupos indigenas, en especial entre 10s Ngobe-Bugle y 10s Embera-Wounan. Aparentemente, la pobreza generalizada es la que explica esta menor tasa de expectativa de vida entre 10s indigenas, ya que entre 10s pobres no indigenas se observa un numero similarmente bajo de ancianos. 41. Hay una proporcion mucho mas alta dejefeslas de hogar casadoslas en 10s hogares indigenas que entre 10sjefeslas de hogar no indigenas (Cuadro A6.10). Esta proporcion es mayor entre 10s Ngobe-Bug16 y 10s Embera-Wounan que entre 10s Kuna. Es interesante que estos patrones coincidan en gran medida con la proporci6n de hogares encabezados por mujeres, lo que apunta a que la jefatura de hogar femenina tiene una alta correlaci6n con el estado civil de no casadola del jefela de hogar. Seglin las informaciones, la proporci6n de hogares encabezados por mujeres es mas alta en la poblacion no indigena que en la poblaci6n indigena. Entre 10s indigenas, 10s Kuna tienen una mayor proporci6n de hogares encabezados por mujeres que 10sNgobe-Bugle y 10s Embera-Wounan. 42. Dependencia y pobreza. Como una consecuencia del mayor tamaiio de 10s hogares y de su composici6n masjoven, parece haber una mayor relacion de dependencia entre 10s indigenad 1 que entre 10s no indigenas, con relaciones de 3.2 y 2.9, respectivamente (Cuadro ~6.10).32Esta relaci6n de dependencia es especialmente alta entre 10s Ngobe-Bugle, con un promedio de 3.8 dependientes que no trabajan por cada miembro que trabaja. Esto significa que 10s ingresos usualmente mas bajos de 10s miembros trabajadores indigenas tienen que alcanzar para mas personas y por este motivo, el consumo per capita suele ser inferior a la linea de pobreza en estas etnias. Sin embargo, las relaciones de dependencia son similarmente elevadas en 10shogares pobres no indigenas, lo que parece indicar que una alta fecundidad y el gran tamaiio de 10s hogares estan intimamente ligados a las condiciones de pobreza. PARTE111: ELPATRIMONIODE LOS GRUPOS INDIGENAS 43. La pobreza no es una condicion estatica. A1 contrario, las personas tienden a entrar y salir de una situacion de pobreza a medida que cambian las condiciones economicas, personates y del hogar frente a 10s diversos riesgos. Hay cierta evidencia, y grandes controversias, respecto a en quC medida aquellos que se encuentran en condiciones de extrema pobreza pueden salir de esa condici6n. La informaci6n proveniente de varios paises parece indicar que si bien el grupo de 10s "moderadamente pobres" es muy dinimico, resulta mucho mas dificil que 10s individuos salgan de la extrema pobreza y esta afecta a una proporci6n muy alta de la poblaci6n indigena de Panama. '"as tasas de fecundidad son especificas por edad (calculadas como el numero de nacidos vivos para mujeres entre 15 y 49 aflos). " Estos patrones se mantienen para la poblaci6n indigena en el espectro de todos 10s niveles de consumo, rnientras que las mujeres pobres no indlgenas tienen tasas de fecundidad levemente mhs altas que sus contrapartes no pobres. "Sedefinecomoelnlimerodemiernbrosquenotrabajandivididoporelnumero demiembros quetrabajan. "Sin embargo, este resultado no es estadisticamente significativo. Ver el Apkndice A6.2 m h adelante. Anexo 6, Phgina 10 44. Los anilisis comparativos en varios paises de las diversas estrategias que usan las poblaciones vulnerables para hacer frente a 10sproblemas revelan que 10spobres tienen algunos activos o medios para resistir condiciones de vida deterioradas.33 Estos activos se pueden agrupar de la siguiente manera: (i) trabajo; (ii) capital humano (educacion y salud); (iii) bienes fisicos (vivienda, servicios bisicos y tierra); (iv) activos financieros (ahorros, crkdito); y (v) capital social a nivel comunitario.34 En esta seccion se examinan estos activos clave de las poblaciones indigenas de Panama. Activos laborales 45. El trabajo es el activo mas abundante de 10s pobres. En el context0 de una creciente inseguridad economicadebido a cambios en 10sprecios, salarios y gastos del sectorpublico, 10spobres responden con la diversificacion de 10s recursos provenientes del ingreso a traves de la movilizacion de su trabajo. Esto puede significar tanto intensificar sus actuales estrategias de generacion de ingresos como crear nuevos medios para obtener nuevos i11~resos.3~ 46. PoblaciBn econ6micamente activa. Mas de la mitad de 10s indigenas participa en la fuerza laboral (Cuadro A6.12). Sin embargo, mientras que tres cuartas partes de 10s hombres estan economicamente activos, so10 la tercera parte de las mujeres participa en la fuerza laboral. La tasa de participacion miis alta de la poblacion indigena se da entre 10s Embera-Wounan, tanto para hombres como para mujeres, mientras que entre 10s Ngobe-Bug16 se da la mas baja. Esto puede apuntar a diferencias culturales y a1 papel que desempeiian las mujeres en cada grupo Ctnico, pero tambibn puede ser un indicio de diferentes estrategias de asignacion del trabajo a nivel de cada hogar. Sin embargo, la observaci6nde que 10s hombresNgobe-Bugle tambien tienen las menores tasas de participacion entre 10s indigenas resta fuerza a este ultimo argumento. La participacibn en la fuerza laboral por edad tiene la forma de U invertida que se esperaba: la participacion es baja para las personas mas jbvenes, luego aumenta bruscamente para terminar nuevamente disminuyendo para 10s ancianos. Ademh, la participacionaumentajunto con el nivel de educacion. 47. Desempleo y subempleo entre 10s indigenas. En tkrminos globales, las tasas de desempleo son muy bajas para la poblacion indigena.36 Dada la alta incidenciade la pobreza entre 10sgrupos indigenas, es probable que 10s bajos niveles de desempleo apunten a1 hecho de que 10s pobres no pueden darse el lujo de no trabajar. Sin embargo, existen algunas sefiales que apuntan a que 10s indigenas estin subempleados,ya que trabajan menos horas totales que 10s no indigenas(Cuadro A6.13). 48. Empleo. El cincuenta por ciento de 10s indigenas esd empleado en el sector agricola (Cuadro A6.14). Fuera de eso, el veinte por ciento esth empleado en el comercioy el doce por ciento en servicios a la comunidad. Mas del noventa por ciento de ellos trabaja en el sector privado (Cuadro A6.15). Las dos terceras partes de todos 10s trabajadores Ctnicamente indigenas encuentra trabajo en el sector informal (Cuadro A6.16). Las oportunidades de empleo en el sector formal son mas bien escasas dentro de las areas geograficas indigenas (Cuadro A6.16). La diversificacion laboral y una mayor intensidad del trabajo no parecen ser habituales entre 10s indigenas: son pocos 10s individuos indigenas que tienen mas de un trabajo y el nhmero total de horas trabajadas es m b bajo entre 10s indigenas que entre 10s no indigenas(CuadroA6.17). j3Moser (1996), mi% estudios de paises especificos. Estos estudios se realizaron principalmente en heas urbanas. Serla interesante utilizar la metodologia participativa de Moser para analizar las estrategias que usan 10s pobres indigenas. Sin embargo, la ENV nos brinda algunos indicios respecto a estas estrategias. 3'Los parientes de 10s hogares (la familia ampliada, etc.) tambi6n se puede considerar como un activo. Moser (1996). "Moser (1996). 36Las tasas de desempleo son del 2% para toda la poblaci6n ktnicamente indigena y de un 2% y 4% para hombres y mujeres indigenas, respectivamente. Anexo 6, Pagina 11 49. Fuentes de ingreso. Cerca del sesenta por ciento de 10s ingresos totales de 10s indigenas proviene del trabajo (Cuadro A6.17). El empleo independiente genera cerca del cuarenta por ciento de las rentas del trabajo entre 10s indigenas (a diferencia de s610 la cuarta parte entre 10s no indigenas). Es interesante que 10s indigenas parecen depender mucho de las transferencias: la quinta parte de sus ingresos totales provienen de ese tipo de donaciones (principalmente de instituciones publicas y privadas, Cuadro ~6.17).37Esto apunta a un cierto nivel de dependencia de la asistencia externa y a la vulnerabilidad ante cambios en su nivel. 50. No obstante el alto numero de trabajadores indigenas empleados en las labores agricolas, la agricultura genera una proportion sorprendentemente baja de 10s ingresos totales de este grupo (Cuadro A6.18). Esto probablemente deriva de la baja productividad del sector agricola. Entre 10s indigenas, la mayor parte del product0 agricola se usa para fines de subsistencia, lo que parece indicar de que se enfrentan con costos de transaccion mas altos para comercializar su produccion (costos de transporte, acceso a 10s mercados, etc.). 51. Salarios por hora y discriminacion. Los salarios por hora de 10s indigenas son aproximadamente un 32 por ciento mas bajos que en el caso de Los trabajadores no indigenas: 10s indigenas ganan en promedio B.11.6 por hora, a diferencia de 10s no indigenas que perciben mas de ~./2.38Se estim6 que las funciones salariales descomponian la brecha salarial entre 10s trabajadores indigenas y no indigenas con la ayuda de la tkcnica de Oaxaca descrita en el ApBndice A6.3. Si bien el 45 por ciento de las disparidades salariales se puede explicar por diferencias en las caracteristicas observables (educacion, experiencia, sector de empleo, etc.), el 55 por ciento de la brecha no tiene explicaci6n y se puede estimar que representa el limite superior para la discriminacion en contra de 10s trabajadores indigenas. Educacion 52. La educaci6n es un complemento importante para el trabajo, elevando su productividad y su potencial para la generacion de ingresos. En efecto, en el Informe del Desarrollo Mundial de 1990 se demostro que habia una relaci6n muy estrecha entre 10s niveles de educacidn y la disminucion de la pobreza. Es mis, de acuerdo con la nueva teoria del crecimiento de reciente aparicion que trata de explicar el crecimiento y sus nexos con el capital humano, la educacion se considera un factor esencial. Es el vehiculo clave que puede usar un individuo pobre para salir del circulo vicioso de la pobreza. 53. Alfabetizacion entre 10s grupos indigenas. A diferencia de la poblacion no indigena, donde la alfabetizacion es practicarnente universal, casi la tercera parte de la poblaci6n indigena no sabe leer o escribir (Cuadro A6.19). Mientras que el 80 por ciento de 10s Kuna sabe leer y escribir, el 25 por ciento y 36 por ciento de 10s Embera-Wounan y de 10s Ngobe-Bugle, respectivamente, no sabe leer o escribir. Es mas, la alfabetizacion es menor entre 10s pobres indigenas que entre sus contrapartes no indigenas. 54. La alfabetizacibn es especialmente baja entre las mujeres indigenas: cerca del 40 por ciento de todas las mujeres indigenas y casi la mitad de las mujeres Ngobe-Bugle son analfabetas. Este tip0 de brecha por gCnero no se observa entre la poblacion panamefia no indigena, ni siquiera entre 10s pobres. 55. El analfabetismo mas alto se da entre 10s indigenas que no hablan espaiiol (Cuadro A6.20). Solo el veinte por ciento de 10s hablantes monolingues de un idioma indigena sabe leer y escribir. En cambio, el 92 y el 94 por ciento, respectivamente, de 10s hablantes indigenas monolingiies y bilingiies de espaiiol estP alfabetizado. "En la ENV no se diferenciaentre las transferenciaspublicas y privadas "Fuente:PanamdENV,1997. Anexo 6, Pagina 12 56. Nivel de instrucci6n. La poblacion no indigena completa en promedio cuatro aiios mas de escolaridad que la poblacibn indigena (CuadroA6.19). Esto tambien se da entre 10s que viven por debajo de la linea de pobreza, donde 10s pobres no indigenas terminan mas afios de enseiianza que 10s pobres indigenas. La diferencia en el nivel de instruccion se esti estrechando en cierto mod0 entre las generacionesmas recientes: 10sniiios indigenas entre 12y 17aiios tienen en promedio dos aiios menos de escolaridad que sus contrapartes no indigenas, a diferencia de una brecha cercana a 10s cinco aiios en el grupo etario entre 25 y 39 aiios. 57. Entre 10sgrupos indigenas,10sKuna tienen 10s niveles mas altos de instrucci6n,con un promedio total de casi siete aiios de enseiianza. En cambio, el promedio es de menos de tres aiios de escolaridad entre 10sNgobe-BuglC (el grupo indigena mas numeroso). 58. El promedio de escolaridadde 10shombres es de alrededor de cinco aiios, mientras que en el caso de las mujeres alcanza a algo menos de cuatro aiios. Sin embargo, esta brecha entre 10s gtineros parece estarse cerrando en la ultima generacion: 10s niiios varones entre 12 y 17 aiios tienen una ventaja de tan so10 0.4 afios frente a sus contrapartes ferneninas, a diferenciade una diferencia de 1.8 aiios para el grupo etario entre 18y 24 aiios y de 2.2 para el grupo etario entre 25 y 39 aiios. 59. La capacidad lingilistica, o mas bien la capacidad de hablar espafiol, parece ser un factor determinantemuy importantepara el nivel de instruccion (Cuadro A6.20). Los hablantes monolingues de un idioma indigena, que sqelen ser el grupo mas pobre de Panama (ver mas arriba), tienen en promedio menos de un aiio de escolaridad. En carnbio, la escolaridad es de 7 a 9 aiios entre sus contrapartes indigenas que son bilingues y hablan espaiiol. Por tanto, las inversiones en educacion bilingue en el nivel bhsico (con libros de texto, materiales, maestros capacitados en enseiianza bilingue) claramente parecen ser importantes para ayudar a 10s niiios indigenas que solo hablan el idioma indigena en su transition hacia el mundo de habla espaiiola, aumentandosus oportunidades para escapar de la pobreza. 60. Matrlcula actual. Si bien en Panami se ha logrado un nivel de matricula practicamenteuniversal para la educacion primaria entre la poblacion no indigena, alrededor del 16 por ciento de 10s niiios indigenas entre 6 y 11 aiios no esti matriculado en la escuela primaria (Cuadro A6.19). La matricula es incluso mas baja entre 10s niiios indigenaspobres que entre sus contrapartes indigenas no pobres. La tasa de matricula m b alta se da entre 10s Kuna y 10s Embera-Wounan, la mas baja entre 10sNgobe-Bugle. La incapacidad de hablar espaiiol parece ser un factor importante que impide la matricula de 10s niiios monolingues entre 10s 6 y 11 aiios de edad que no hablan espafiol: so10 el cincuenta por ciento esti matriculado actualmente en la escuela primaria, lo que parece apuntar a una ausencia generalizada de serviciosbilingiies en el nivel primario (CuadroA6.20). 61. Solouna parte muy pequeiia de 10sniiios indigenas se matricula en la escuela secundaria (Cuadro A6.19). La proporci6n de niiios no indigenas entre 12y 17 aiios matriculadosen la enseiianza secundaria dobla la proporcion pertinente de 10s niiios indigenas. Mientras que 43 por ciento de 10s niiios indigenas pobres se rnatricula en la enseiianzasecundaria, solo un 16 por ciento de 10s niiios indigenas pobres si lo hace (Cuadro A6.19). So10 el ocho por ciento de todos 10s niiios indigenas monolingues que no hablan espafiol se matricula en la escuela secundaria y practicamente ninguno de estos vive por debajo de la linea de pobreza (CuadroA6.20). 62. De 10s niiios indigenas que asisten a la escuela, casi todos estin matriculados en una escuela publica. Esto tambikn aplica a 10s niiios no indigenas, en especial a 10s pobres. Es interesante que una proporcion mucho rnenor de estudiantes indigenas que actualmente estin matriculados gastan algo en desembolsos relacionados con la escuela, corno derechos de rnatricula, libros, uniformes, etc. Esto podria apuntar a que 10s estudiantes indigenas reciben ayuda financiera (en especial en forma exenciones de 10s derechos de rnatricula), pero probablemente tarnbitin puede indicar que 10s niiios indigenastienen menos Anexo 6, Pagina 13 acceso a libros de texto y otros materiales didacticos(que absorben el grueso del gasto de 10s hogares en education, ver el Anexo 4 del Estudio sobre Pobreza: Prioridadesy Estrategias para la Reduccion de la Pobreza). De hecho, so10 el 52 por ciento de 10sestudiantesprimarios indigenas y el 85 por ciento de 10s estudiantes secundarios indigenas informa tener libros. Esto se compara con un 91 por ciento de 10s estudiantes no indigenastanto del nivel primario como secundarioque tiene libros. 63. Idioma que se habla en la escuela. Claramente, el espaiiol es el idioma predominante de la enseiianza en Panama (Cuadro A6.21), aun entre 10s indigenas. Algunos de 10s estudiantes indigenas (15 por ciento) informan que el idioma principal que se habla en la escuela es algun idioma indigena, especialmente en el nivel primario (Cuadros A6.21 y A6.22). La probabilidad de asistir a una escuela donde el principal idioma hablado sea un idioma indigena es tres veces mas alta entre 10s estudiantes pobres indigenas que entre sus contrapartespobres no indigenas, lo que deriva de la mayor proporci6n de hablantes monolingiies de un idioma indigena entre 10s pobres. Entre 10s grupos indigenas, 10s Kuna tienen la probabilidad mas alta de asistir a una escueladonde se habla un idioma indigena. Salud y serviciosde atenci6n mCdica 64. Una buena salud es otro de 10s aspectos importantes para mantener 10sactivos de capital humano y trabajo (corno asimismo como fiente del bienestar general). Si bien 10s indicadores de salud son relativamentesdlidos en Panama, estos enmascaran un deficienteestado de salud entre la poblacion pobre y en especial entre la poblacion indigena. En las heas indigenas, las tasas de mortalidad infantil son de 40 a 50 por cada 1000nacidos vivos (que se asemeja a 10s paises de bajo ingreso), a pesar de un promedio nacional de 19 por cada 1000. Como se explicaba m6s arriba, hay un alto nivel de desnutricion entre 10s niiios indigenas. Las enfermedades intestinales, desnutricion y males respiratorios siguen siendo la causa de una proporci6n importante de defuncionesen las areas predominantemente indigenas como Bocas del Toro y San Blas; tambien hay un alto nivel de tuberculosis en Bocas del Toro; la malaria es habitual en Bocas del Toro, Darien y Veraguas y en todas estas areas hay una alta concentration de pueblos indigenas. Las comunidades indigenas incluidas en la ENV tambien informaron tener problemas de alcoholismo. 65. Es menos probable que 10s indigenas recurran a tratamiento medico en caso de enfermedad o accidente que la poblacibn no indigena. Entre aquellos que informaron haber sufrido alguna enfermedad o accidente, alrededor del cuarenta por ciento de 10s indigenas consult6 a un profesional de salud, mientras que este porcentaje fue de aproximadamente un sesenta por ciento entre 10s no indigenas (Cuadro A6.23). Esta brecha se mantiene aun entre la poblacibn que se encuentra por debajo de la linea de pobreza (donde es mas habitual que 10s pobres no indigenas soliciten tratamiento que 10s pobres indigenas). En Panama, la poblacion indigena normalmente usa 10s establecimientos de salud publica, a1 igual que 10s pobres no indigenas (Cuadro A6.23). Entre 10s indigenas, la probabilidad de que traten ellos mismos sus enfermedades en casa es cuatro veces mas alta que entre 10s no indigenas, lo que apunta a que la poblaci6n indigena tiene un menor acceso a 10s servicios de salud. El autotratamiento de sus enfermedades es particularmente mayor entre 10s Ngobe-Bugle. Probablemente esto puede ser un resultado de su forma de vida: 10s Ngobe-Bugle histbricamente viven en agrupaciones muy pequeiias y dispersas de hogares, lo que dificulta la entrega de serviciosbasicos. De hecho, para 10s indigenas quesi solicitaron tratamiento, la distancia promedio a 10s serviciosmedicos es de 41 minutos y de 55 minutos en el caso de 10sNgobe-Bugle, a diferencia de 32 minutos para 10s no indigenas (es de presumir que la distancia es aun mayor para 10s que no buscaron tratamiento). 66. En 10s casos en que 10s indigenas recurren a tratamiento medico, es mucho mas probable que acudan a centros o subcentros de salud (y menos probable que usen hospitales) que 10s no indigenas, sin importar su condicidn de pobreza. Tarnbien es menos probable que paguen por 10s servicios medicos. Anexo 6, Pagina 14 Cerca del cincuenta por ciento de toda la poblacion no indigena que solicit6 tratamiento pag6 algo por 10s servicios medicos, a diferencia de s610 algo mas de la cuarta parte de 10s indigenas (Cuadro A6.23). Bienes fisicos y servicios bhsicos 67. Condiciones de la vivienda. Si bien existen importantes diferencias culturales entre 10s grupos indigenas de Panama, la information de la ENV parece indicar que las condiciones de vivienda son bastante similares en estos grupos (Cuadro A6.24). Un "tipico" hogar indigena reside en una choza o rancho, o casa individual. Las viviendas indigenas suelen estar bastante atestadas, con un promedio de dos habitaciones y 5 a 6 miembros por habitacion. Ademas, 10s materiales usados para construir estas viviendas son menos durables que el de las viviendas no indigenas. Especificamente, solo la mitad de las viviendas indigenas cuenta con techos de material mas duradero como concreto o metal, a diferencia del 94 por ciento de las viviendas no indigenas. De igual modo, las paredes y pisos de la mayoria de las casas indigenas estan hechas de madera, tierra o paja. 68. Condicion de propiedad de la vivienda. Aunque la mayoria de 10s hogares indigenas informan "ser dueiios" de sus viviendas, la mayor parte no tiene documentos que demuestren su dominio (el 62 por ciento de todos 10s hogares o el 79 por ciento de 10s que son duefios de sus hogares), como titulos o escrituras (Cuadro A6.24). La falta de titulos de propiedad es mayor entre 10s pobres indigenas que entre 10s pobres no indigenas. Si bien las diferencias de titulos de propiedad puede derivar de las tradiciones culturales en la distribution de la propiedad, la falta de titulos puede ser un impediment0 para que 10s indigenas obtengan creditos (un medio importante para escapar de la pobreza o uniformar el consumo), ya que estos grupos no cuentan con formas de garantia formales para el endeudamiento. 69. Servicios basicos. En tenninos de acceso a servicios biisicos, el nivel de todos 10s servicios es insuficiente para 10s grupos indigenas, aun si se compara con la poblacionpobre no indigena (Cuadro A6.24). Los Ngobe-Bugle son 10s que tienen menos acceso a todos 10s tipos de servicios bkicos. Probablemente, esto se debe a que hay una mayor proporcion de Ngobe-Bug16 que vive en keas indigenas que de Kuna y Embera-Wounan (Cuadro A6.3 mas arriba) y que 10s Ngobe-Bug16 tradicionalmente viven en pequeiias agrupaciones dispersas de hogares, lo que dificulta mucho la entrega de estos servicios. 70. Se estima que la mitad de todos 10s hogares indigenas tiene un acceso formal a1suministro de agua (conexiones p~iblicaso privada a agua corriente por tuberia), a diferencia de mas del noventa por ciento de 10s hogares no indigenas (Cuadro A6.24). El agua de cerca del cuarenta por ciento de la poblacion indigena se extrae de rios y cursos de agua y en el tres por ciento de pozos. Entre 10s grupos indigenas, mientras que cuatro quintas partes de 10s Kuna y Embera-Wounan tiene acceso a agua por tuberia (una proporcion similar que en 10s hogares pobres no indigenas), solo es un tercio en el caso de 10s Ngobe-Bugle. De 10s hogares que no reciben agua por tuberia, son muy pocos 10s que tratan el agua (ya sea hirvikndola, filtrindola o agregandole cloro), lo que crea problemas de salud. En este sentido, mientras que solo el 23 por ciento de 10s hogares no indigenas trata el agua, son menos alin 10s hogares indigenas que lo hacen (siete por ciento). Sin embargo, es interesante destacar que 10s Kuna tratan m b el agua que cualquier otro grupo (incluyendo 10s no indigenas). 71. Del mismo modo, cerca de la mitad de todos 10s hogares indigenas no cuenta con alguna forma de instalacion sanitaria (conexiones a alcantarillado o letrinas), con las consiguientes preocupaciones de una eventual contaminacion y problemas ambientales y de salud publica (Cuadro A6.24). Esto es especialmente grave entre 10s Ngobe-Bugle: casi las dos terceras partes no tienen instalaciones sanitarias. Los servicios de recoleccion de basura practicamente no existen en 10s hogares indigenas. La falta de un adecuado sistema de elimination de desechos en la Comarca Kuna Yala en San Blas ya ha causado daiios y contaminacion ambiental de consideration en la fragil vida maritima que rodea a1 archipi6lago. Anexo 6, Pagina 15 72. En terminos de fuentes energeticas para iluminar y preparar alimentos, la mayoria de 10s hogares indigenas no tiene conexiones a la electricidad o gas, y dependen de fuentes informales como el kerosene, velas y lefia (Cuadro A6.24). Tambien en este caso 10s hogares indigenastienen menos acceso a las fuentes energeticas formales que 10shogares pobres no indigenas y son 10s Ngobe-Bugle 10s que tienen el acceso mas bajo. 73. Acceso a la tierra. La mitad de todos 10s hogares indigenasposee algo de FiguraA6.2 - - - - - tierra (Cuadro A6.25). En cambio, entre lngresos per capitapor fuente y cantidadde 10s no indigenas, la mayoria no tiene tierra, poblacidnBtnicamente indlgena(ENV de tierra. Sin embargo, entre 10s que si 1997) poseen tierra, 10sno indigenasson duefios 7 1500 m, de m6s tierra (19 hectiueas de tierra, a 2 diferencia de s61o siete en el caso de 10s 'C 1000 3 hogares indigenas). Los Kuna, que son el 500 grupo menos pobre entre 10s indigenas, son 10s que poseen menos tierra (seis s!8 hectilreas). De hecho, la tierra puede ser -F O Sintiirra < I ha. 1-2ha. 2-5ha. 5-15ha >15ha una limitation en terminos del ingreso de estas etnias: 10s que no poseen tierra son lejos 10s que tienen 10s ingresos per capita mas altos (Figura A6.2). Los que tienen un poco de tierra son 10sque tienen 10s ingresos m6s bajos; aun 10s que tienen bastante tierra tienen ingresos m h bajos que 10s sin tierra. 74. Posesi6n de tierras y titulos de propiedad. Dadas las restricciones legales que existen sobre la propiedad privada de la tierra en las Comarcas indigenas39 ,la ENV revela que mas de las tres cuartas partes de 10s indigenasque poseen tierra no tienen titulo de propiedad; en el caso de 10s no indigenas, esta proporcibn es poco menos de la mitad (Cuadro A6.26). Activos financieros 75. Ahorro. El ahorro es un activo importante para uniformar el consumo en el tiempo y para fines de inversi6n. La informacidn de la ENV indica que el 19 por ciento de 10s indigenas tiene ahorros, a diferencia de m k de un 37 por ciento entre 10s no indigenas (Cuadro A6.27). Segh se esperaba, 10s pobres tienen ahorros bajos (nueve por ciento de 10s indigenas). Entre 10s indigenas, 10s Kuna tienen las tasas de ahorro mas altas. Esto coincide con 10s resultados de 10s analisis mas arriba de que 10s Kuna son el grupo indigena de m b recursos. De 10sque ahorran, la mayoria de 10s indigenas coloca sus ahorros en instituciones publicas como el Banco Nacional de Panama y la Caja de Ahorros. 76. CrCdito. La capacidad nacional de comprar bienes y servicios a crkdito tambien constituye una herramienta importante para uniformar el consumo en el tiempo y para fines de inversibn. Si bien se aprobaron crkditos para la mayoria de 10s hogares que 10s solicitaron, sblo el ocho por ciento de 10s indigenas solicit6 algun tip0 de credito, a diferencia de un catorce por ciento entre 10s no indigenas (Cuadro A6.28). Entre 10smotivos mas habituales para no solicitarun crkdito, se mencionaron 10s riesgos asociados con el endeutiamiento y el creer que el crkdito no seria aprobado. Entre 10s indigenas que si solicitaron credito, el bajo ingreso fue uno de 10s motivos mas comunes para su denegacibn. En forma global, 10s montos de endeudamiento promedio no difieren sustancialmente entre 10s indigenas y no "Las leyes que crean las ComarcasEmber&(Ley 22 de 1983)y IaComarcaNgobe-Bug16(Ley 10de 1997),establecen que las tierras delimitadaspor tales leyes constituyenpropiedad colectivade las respectivas Comarcas y queel usufnrcto de las tierras colectivas es administradopor las autoridadesindigenas tradicionales,de acuerdo a procedimientosde las Cartas Organicascorrespondientes. Las leyes s61o reconocen las ptopiedades privadas y derechos posesorios registrados a1momento de promulgarse las mismas y establecenrestriccionessobre la venta de estas propiedades a otras personas que no sea la propia Comarca. Anexo 6, Pagina 16 indigenas (B./3,742 y B./ 4,007, respectivamente). Pero son mucho mas bajos entre 10s pobres (y en especial entre 10s pobres indigenas).Y 10s mas bajos de todos se dan entre 10s que viven en keas indigenas (B.174 1en promedio), lo que apunta a una restriction en terminos de la proximidad geografica a las instituciones de credit0 en estas areas (ademas de 10s limitados activos que sirvan de garantia). La mayor parte de 10screditos que obtuvieron 10sindigenas fue para uso personal (uniformar el consumo). Capital social 77. El capital social, que se define como el conjunto de normas, confianza y redes de reciprocidad que facilitan la cooperacion mutuamente beneficiosa en una comunidad, representa un importante activo que puede reducir la vulnerabilidad y aumentar las oportunidades. La information de la ENV y la Encuesta Cualitativa del Capital Social (ECCS) apunta a las siguientes tendencias en el capital social entre 10s indigenas(Para mas detalles, ver el Anexo 18del Estudio sobre Pobreza): Las comunidades indigenas tienen un mayor capital social que las comunidades no indigenas. Cuatro quintas partes de las comunidades indigenas incluidas en la muestra de comunidades de la ENV informaron contar con algun tipo de organizaci6n comunitaria, a diferencia de so10 la mitad de las comunidadesurbanas y tres cuartos de las comunidades rurales no indigenas. En la ECCS tambiCn se encontr6 que las conexiones horizontales mas estrechas, que se manifiestan a traves de diferentes organizaciones dentro de la misma comunidad o a traves de la creation de vinculos con las comunidadesvecinas, se daban en las comunidadesindigenas. Entre 10s indigenas etnicos, el capital social parece ser msis s6lido en 10s que vivendentro de las ireas indigenas que en aquellos que vivenfuera.40 Una mayor proporcion de hogares indigenas que vive dentro de las keas indigenas inform6 tener algGn nivel de participacion en organizaciones orientadas a la comunidadrelacionadas con el bien pGblico (juntas, congresos,comitCsy asociaciones locales de la comunidad) que sus contrapartes que viven en areas urbanas y rurales no indigenas (36 por ciento contra 26 por ciento, respectivamente). Casi el doble de 10s hogares indigenas que viven dentro de areas indigenas informa participar en comites y asociaciones de la comunidad que 10s que viven fuera de estas keas. En cambio, 10s hogares indigenas que residen fuera de las Areas indigenas tienen casi el doble de probabilidades de unirse a asociaciones que arrojan ganancias privadas mas altas, como es el caso de las cooperativas, un patr6n que tambitn se repite en las areas urbanas y entre 10s no pobres en general. La migration o el asentamiento en areas no indigenas no parece afectar el capital social y 10snexos comunitarios. El capital social parece contribuir a una visidn m6s positiva del bienestar general. A pesar de la abismante tasa de pobreza entre las comunidades indigenas, Cstas tienen una visi6n m b positiva de 10s cambios en el bienestar general que sus contrapartes rurales y urbanas no indigenas. Este optimismo contrasta con la percepcion sobre condiciones de vida especificas (como la entrega de servicios basicos), 10s que calificaron de manera mas negativa que sus contrapartes no indigenas.Los nexos comunitarios mas solidos (el capital social) podrian ser el motivo de la vision relativamente positiva del bienestar general entre 10s pueblos indigenas, la que por otra parte contrasta con las condicioneseconomicasgeneralmentedramaticas. El capital social tambiCn parece ser un importante mecanismo para conseguir ayuda externa. Una mayor proporcion de comunidades indigenas que tienen niveles altos o medios de capital social informan recibir ayuda externa (del Gobierno o ONG) que aquellas con bajos nive:les de capital social. 4aLos resultados de este ptvrafo se tabularon con la ayuda de indicadores IingUIsticos de etnicidad (Definici6n 3) y no se incluyen en el Anexo 18. Anexo 6, Pagina 17 PARTEIV: FACTORES DETERMINANTES DE LA POBREZA IND~GENA 78. Si bien el analisis univariado recien presentado es esencial para entender la relacion entre poblacion indigena y pobreza, es tambien importante comprender las interacciones entre todos estos factores. En esta secci6n se examinan las correlaciones de pobreza para la poblacion indigena y no indigena en un entorno multivariable, de modo de arrojar algo de luz sobre su importancia relativa. Este analisis es util, en primer lugar, para verificar el papel relativo que desempeiian 10s diversos factores en determinar la condicion de pobreza (y cualesquier diferencias para 10s indigenas y no indigenas), y en segundo lugar, para evaluar el potencial impacto que 10s cambios inducidos por politicas puedan tener sobre la probabilidad de ser pobre, manteniendo constantes todos 10s demas factores. 79. Desde un principio, es importante hacer notar las Iimitaciones de este analisis. La primera y mas importante, el analisis no puede captar el impacto dinimico de algunas causas de la pobreza en el tiempo. En especial, el impacto de 10s cambios en el crecimiento economico, ciertamente un factor determinante clave de la pobreza, no se puede evaluar con la ayuda de este modelo estkico de corte transversal. Otros factores dinamicos que probablemente Sean correlatives con la pobreza son variables como el estado nutricional anterior de 10s miembros del hogar (que por ejemplo podria afectar su actual productividad). Segundo, el analisis esta restringido por las variables disponibles a nivel de hogar en la encuesta de hogares de la ENV de 1997. Otros factores como las condiciones sociales, por ejemplo la exclusion social, discrimination, alcoholismo o crimen, o como las condiciones fisicas, por ejemplo variaciones climaticas o acceso a mercados, no se pudieron incluir debido a que no existia informacion a este nivel. Finalmente, si bien se mantiene la teoria de que muchas de las variables incluidas en el analisis si contribuyen a (o "causan") la pobreza (o disminucibn de la pobreza), las relaciones estadisticas deben interpretarse como correlaciones y no como factores determinantes, ya que la causalidad puede ir en ambos sentidos. Correlacionesde la pobreza indigena 80. En el cuadro A6.29 se presentan 10s resultados de la estimaciones sobre la probabilidad de que 10s hogares indigenas Sean pobres.41 Los resultados se analizan a continuation. 81. Entre 10s indigenas, 10s activos clave (trabajo, educacibn, servicios basicos y bienes fisicos) estan claramente relacionados con la condicibn de pobreza. Otras correlaciones de la pobreza son la ubicacion geograficas y el tamaiio y composicibn del hogar. 82. Trabajo: Fuentes de ingreso y empleo. El empleo en el sector informal esta claramente relacionado con la pobreza en 10s hogares indigenas. En aquellos hogares donde el principal ingreso proviene del empleo informal, la probabilidad de ser pobre es sustancialmente mas alta que en 10s hogares donde 10s ingresos provienen del sector formal privado, el sector public0 o de ingresos que no provienen del trabajo. 83. Educacion. Existe una clara relaci6n entre la condicibn de pobreza y la educacibn y esta ultima juega un papel importante en su disrninuci6n.42 A mayor educacion del jefela de hogar o de su compaiiero/a, menor es la probabilidad de que el hogar sea pobre. El completar la enseiianza (primaria o secundaria) disminuye considerablemente las posibilidades de que un hogar sea pobre. "En la columna "efectos marginales" se muestra el cambio porcentual en la situaci6n de pobreza asociado con un cambio unitario en la variable explicativa. Un coeficiente de signo negativo generalmente significa que a mayor valor de una variable, disminuye la probabilidad de ser pobre. En Maddala (1983) se ofrece una exposici6n exhaustiva de la metodologla economktrica implementada en esta seccidn. " En el aniilisis se usa el mkimo nivel de instrucci6n del jefela de hogar o de su compaflero/a para evaluar la relaci6n entre educaci6n y pobreza. Dado que el nivel de instrucci6n de estos miembros (adultos) es anterior a su actual situaci6n econ6mica, es posible considerar con plena validez que Cste tiene una influencia causativa sobre la condici6n de pobreza. Anexo 6, Pagina 18 84. Condiciones de vivienda y situacion de propiedad. Una vivienda de baja calidad esta muy relacionada con la pobreza, si bien el sentido de la causalidad no esta claro. La pobreza misma es una causa de una vivienda precaria, per0 una vivienda de baja calidad tambien puede restringir la capacidad de 10s hogares de usar sus casas como un activo productivo, por ejemplo a mod0 de emplazamiento para un negocio independiente. Las viviendas de mayor tamaiio (mas habitaciones per capita) estan relacionadas con niveles de pobreza mas bajos. La propiedad de la vivienda y la situacion de propiedad no parecen tener un irnpacto significativo sobre la probabilidad de ser pobre entre 10s indigenas. 85. Sewicios bisicos. El acceso a servicios de infraestructura basica mejora el bienestar y la productividad de 10s pobres y acrecienta su capacidad de usar sus viviendas para un negocio independiente. La falta de acceso a instalaciones sanitarias (con solo letrinas) esta muy correlacionado con la pobreza. Las mayores distancias a las fuentes de agua (corno una variable sustitutiva para el acceso al agua) estin asociadas con una probabilidad mas alta de ser pobre. 86. Otros bienes fisicos. Ser dueiio de equipos esti asociado con una menor probabilidad de ser pobre. Los equipos se pueden estimar como una variable sustitutiva de riqueza o bienes fisicos, lo que estaria claramente relacionado con la condition de pobreza. 87. CrCdito.El acceso al crkdito muestra una relacion significativa con la probabilidad de ser pobre. El credit0 permite que 10s hogares uniformen su consumo frente a fluctuaciones en 10s ingresos e inviertan en actividades productivas para la generacibn de ingresos en el futuro. 88. Fecundidad, tamaiio y composici6n del hogar. Los hogares indigenas tienden a ser pobres. Aquellos con mas nifios menores (corno consecuencia de una mayor fecundidad) tienen una mayor probabilidad de ser pobres, presumiblemente por la calidad de dependientes familiar de estos miembros. 89. Ubicacion geografica. lncluso despues de controlar por las caracteristicas clave del hogar, la situacion geografica es un factor importante en determinar la situation de pobreza. Los hogares indigenas ubicados dentro de las areas indigenas tienen mayores probabilidades de ser pobres que aquellos ubicadosfuera de estas areas, incluso despues de tomar en cuenta otras diferencias. Es interesante que 10s indicadores de etnicidad no fueran significativos, lo que nuevamente apoya la noci6n de que la geografia es un factor determinante de la pobreza mas poderoso (corno ya se explic6 mas arriba). Comparacion con 10s factores determinantes de la pobreza para 10s no indigenas 90. Los factores asociados con la pobreza indigena coinciden en gran medida con aquellos asociados con la pobreza entre 10s no indigenas (Cuadro ~6.30).43Esto sugiere que si bien 10s factores determinantes de la pobreza son constantes independientemente de la etnicidad (e incluyen la dotacion y uso de activos clave como el trabajo, educacion, servicios basicos y bienes fisicos, como asimismo ubicacion geografica y estructura del hogar), en la poblacion indigena la incidencia de la pobreza es mas alta debido a la menor dotaci6n de estos activos. En efecto, en una regresi6n conjunta para todo Panamh, la etnicidad no result6 ser significativa en correlaci6n con pobreza, mientras que 10s activos clave y la ubicacion geografica (dentro versus fuera de areas indigenas) si lo fueron, lo que parece indicar que son estos 10s factores asociados con la pobreza y no el origen etnicoper se. '"Los niveles de significancia son rnb fuertes a nivel global, ya que la muestra de 10s no indigenases de mayor tamafio Anexo 6, Pagina 19 PARTEIV: RESUMENY RECOMENDACIONES 91. En el perfil de pobreza de la poblaci6n indigena de Panama aparecen varios patrones clave: La pobreza entre 10s indigenas so10 se puede describir como abismante (83 por ciento de la poblaci6n etnicamente indigena vive por debajo de la linea de pobreza y el 70 por ciento vive en condiciones de extrema pobreza). El nivel m b alto de pobreza se da entre 10sNgobe-Bug16 (el grupo indigena mas grande: el 92% es pobre), seguido por 10s Embera-Wounan (80 por ciento) y 10s Kuna (65 por ciento). Los indicadores de desnutrici6n infantil reflejan estos patrones. La geografia es un factor determinante de la pobreza: la incidencia de pobreza es mucho mas alta en la poblaci6n indigena que vive dentro de las beas indigenas que en aquella que vive fuera de estas areas. Este resultado aplica en especial a 10s Kuna y 10s Embera-Wounan, de 10s cuales cerca de la mitad vive fuera de dichas areas. Decididamente, 10s factores economicos parecen ser la principal rnotivacion para la migration de 10s Kuna. Sin embargo, el costo de esta decisi6n aparentemente es la perdida de la capacidad de hablar el idioma indigena, ya que una mayor proporci6n de poblaci6n ttnicamente indigena que vive fuera de las Ceas indigenas solo habla espaiiol. La incapacidad de hablar espaiiol tambitn esth relacionada con la indigencia. El grado mas alto de pobreza dentro de la poblacibn indigena se da en 10s hogares que e s t h encabezados por hablantes monolingues de un idioma indigena: virtualmente todos ellos viven en condiciones de extrema pobreza. Los hogares de mayor tamaiio y alta fecundidad muestran una fuerte correlaci6n con la pobreza indigena, ya que 10s ingresos que ya son bajos se deben repartir entre mas miembros. 92. Al revisar el patrimonio de 10s indigenas, se concluye que la pobreza indigena es un reflejo de la insuficiente dotaci6n de activos clave o barreras para su eficiente utilization en el mercado: Si bien el trabajo es uno de 10s activos mas abundantes que tienen 10s indigenas, la rentabilidad de este activo es baja debido a: subempleo y baja productividad, oportunidades restringidas de empleo fuera del sector informal (donde 10s ingresos son sustancialmente mas bajos, ver el Anexo 11) y probable discrimination salarial en 10s mercados laborales. Aunque la educacion claramente constituye un importante medio para escapar de la pobreza (y es un insumo en otras keas, como limita la planificacibn familiar), el nivel de instruccion es muy bajo en la poblaci6n indigena, en especial entre 10sNgobe-Bugle. No obstante la cobertura pricticamente total de la enseiianza primaria en Panama (aun entre 10s pobres no indigenas), una significativa proporci6n de 10s nifios indigenas no se matricula o no termina la ensefianza primaria. Hay muy pocos que asisten a la escuela secundaria. La incapacidad de hablar espaiiol parece ser un importante factor que limita la matricula en la escuela y existen pocas oportunidades para que 10s nifios indigenas asistan a escuelas bilingues. Los indicadores de salud tambidn son peores en la poblaci6n indigena y su acceso a 10s servicios de salud esta mucho mas restringido. a La calidad de las viviendas es baja entre 10s indigenas y la mayor parte de ellos no tienen titulos o prueba de propiedad para sus casas. Los indigenas en gran medida carecen de suficientes servicios basicos como agua, instalaciones sanitarias y fuentes de energia, en especial 10sNgobe-BuglC. Los indigenas tienen escasos activos financieros, ya sea en la forma de ahorros o de acceso a1 crkdito. Anexo 6, Pagina 20 A diferencia de 10s activos recien enumerados, el capital social es bastante alto entre 10s indigenas. Los nexos comunitarios parecen ser muy efectivos en generar una vision positiva acerca del bienestar general y la capacidad de lograr ayuda externa. 93. Este analisis arroja luz sobre varias recomendaciones de politicas: El necesario asignar recursos fiscales adicionales a las iniciativas de disminucibn de la pobreza entre 10s indigenas. La focalizacibn geografica de recursos hacia las hreas indigenas puede ser un instrumento~itila1realizar (y supe~isar)tales asignaciones,ya que: (a) es en estas areas donde existe una pobreza mas profunda y generalizada (incluso entre 10s Btnicamente indigenas); y (b) la focalizacibn geografica de 10s recursos es mas sencilla en terminos administrativos que la focalizacibn basada en la etnicidado el idioma. El Gobierno deberia hacer un uso efectivo del alto nivel de capital social que poseen las comunidades indigenas, trabajando en conjunto con las organizaciones indigenas para diseiiar, implementary fijar prioridadesen las solucionese intervencionesdestinadas a disminuir la pobreza. Dos areas clave donde se necesitan urgentemente inversiones fiscales para reducir la pobreza en el largo plazo identificadas por las mismas comunidades indigenas definieron (ver Cuadro A6.31): education y agua potable: En lo que dice relacion con la educacihn, el Gobierno deberia suministrar recursos adicionales para materiales didacticosy libros de texto y capacitacionde maestros bilingiies a nivel primario. Tambien podria ser de utilidad realizar investigaciones adicionales con la ayuda de metodos cualitativos(gruposde estudiorepresentativos,etc.) para explorar mas a fondo las barreras que se interponen para lograr un nivel de instruction mas alto entre 10sniiios indigenas. En lo que dice relacibn con el agua potable, 10sNgobe-Bugle tienen lejos el mayor deficit en el acceso a este vital elemento para su bienestar (y por consiguiente la tasa de desnutricion mas alta). Es necesario proporcionar coordinadamenterecursos adicionales (para evitar duplicaciones y conflictosentre 10s prograrnas), de mod0 de mejorar el acceso de 10s grupos indigenas (y en especial de 10sNgobe-Bugle)a1agua potable. Dado el elevado nivel de pobreza y extrema pobreza que existe en la poblacion indigena (especialmente entre 10s que viven dentro de Areas indigenas), se requiere urgentemente de asistencia social en forma de transferencias para aliviar la pobreza en el corto plazo. Para lograr un mayor impacto, estas transferencias deberian incluir inversiones con beneficios a largo plazo, por ejemplo las vinculadas a la asistencia escolar (e.g., focalizacibn de 10s programas de alimentacibn escolar or transferencias en efectivo vinculadas a la asistencia de 10sestudiantes). Anexo 6, Pagina 21 Alvarado, Eligio. February 28, 1998. Panama: Per31 de 10s Pueblos Indigenas. Draft. Davis V. Enriqueta. December 1997. Informe sobre la Pobreza en Panama: Componente de Capital Social. Deaton, A. 1997. TheAnalysis of Household Surveys. The World Bank. Maddala,G. 1983. Limited Dependent and Qualitative Variables inEconometrics. Cambridge University Press. Oaxaca, R.L. 1973. Male-Female WageDifJerentials in UrbanLabor Markets. InternationalEconomic Review, Vol. 14,No. 1, p.p. 693-709. Psacharapoulos,G. and H. Patrinos. 1994. Indigenous People and Poverty in Latin America. The World Bank. Ravallion, M. 1992. Poverty Comparisons.LSMS Working Paper No. 88. The World Bank. The World Bank. May 1998. Panama: Atlantic Mesoamerican Biological Corridor Project. Global EnvironmentFacility Project Document. Anexo 6, Pagina 22 APENDICE A6.1: PRODUCCION AGFUCOLA POR GRUPO ETNICO 1 Perejil 2,332 2,332 --- 0 0 0 0 Madera 2,148 1,776 373 42 54 277 - -- - Bollosltortillas 1,950 1,789 161 51 48 61 - Sorgo 2,329 2,329 0 0 0 0 Todos 10s demas cultivos 1 1 11.001 - 28,390 25,798 2,592 728 863 Total 411,345 382,415 28,922 15,373 5,095 8,451 Fuente:ENV de Panamh, 1997 I Nota: NI: No-indigena I: lndigena NB: Ngobe-Bug16 K: Kuna EW: Embera-Wounan Anexo 6, Pagina 24 APENDICE A6.2: MUESTREOETNICIDAD EN LA ENV Y Diseiio de la muestra En la ENV de Panama de 1997, 10shogares indigenas se sobre-muestrearon para asegurar un tamaiio de muestra adecuado. Ademas, se implement0un diseiiode muestreo de dos etapas, seleccionandoen primer lugar y de manera aleatoria las unidades de muestreo primarias (PSU, Primary Sampling Units) en las regiones y luego, tarnbitn aleatoriamente, 10s hogares de cada PSU. Como tal, cualquier analisis estadistico debe considerar el diseiio de la muestra. Ademas, incluso con el sobremuestreo de poblacion indigena, hay casos en que el tamaiio de la muestra es pequeiio y un cuidadoso tratamiento estadistico resulta de vital importancia. Teniendo esto en mente y dado el disefio para la recopilacibn de informacibn, el anilisis estadistico de este estudio se realiza con la ayuda de herramientas de estratificacibn que consideran tanto el diseiiode la muestra como 10s tamaiios de las muestra de cada subgrupo de la poblacibn.44 Para efectos de comprobacion basica, 10s Cuadros A6.2.1 a A6.2.4 resumen 10stamaiios de muestras para algunas de las principales categoriasque se usan en este analisis. Significanciaestadistica Se prob6 la significanciaestadisticade todos 10sresultados analizados en este documento. Dado que en la ENV no se us6 una muestra aleatoria esthdar y la muestra de la poblacion indigena no es grande, no son validas las pruebas de significancia estandares basadas en las propiedades de grandes muestras y muestreo aleatorio. Como tal, las pruebas de significancia estadistica para todas las comparaciones de "medidas" realizadas en este estudio consideran el diseiio no aleatorio de la informacibn usando ponderaciones adecuadas y herrarnientas de estratificacion para corregir por cualesquiera sesgo. Todos 10s resultados presentados en este estudio son estadisticamente significativos (la mayoria a un nivel de confianza del 99%), con la excepcion de las comparaciones de "medias" para las tasas de dependencia, segun se indica en el texto. Para mayores explicaciones sobre la estratificaci6r1,ver Deaton (1997). Anexo 6, Pagina 25 No indigena 8634 7411 196 16241 Ngobe-Bug16 43 57 1357 1457 Kuna 48 17 308 373 Embera-Wounan 57 10 299 366 D@3M$n&icu 3: Cualguiaidi~maitxdl&enam d hqar (nvCLUFE &&M.*:6) Poblaci6n total 9965 8743 2729 21437 No indigena 9622 8549 181 18352 Ngobe-Bug16 83 110 1764 1957 Kuna 124 60 399 583 Embera-Wounan 136 24 385 545 Anexo 6, Pagina 26 Poblaci6n total 16473 579 4327 21437 Poblacibn no indigena 16371 0 1981 18352 Poblacibn Ctnicamenteindigena 190 549 2346 3085 Vive en area indigena 27 514 2007 2548 Vive fuera de hrea indigena 163 35 339 537 Hombre 96 282 1225 1603 Mujer 94 267 1121 1482 6-11 32 108 449 589 12-17 26 99 378 503 Edad 18-24 23 66 268 357 25-39 42 90 385 517 40-59 20 69 274 363 >60 10 29 74 113 Ngobe-Bug16 Vive en area indigena 27 373 1364 1764 Vive fuera de hrea indigena 58 9 126 193 Hombre 44 206 797 1047 Mujer 41 176 693 910 6-11 16 78 294 388 12-17 I I 70 250 331 Edad 18-24 8 46 161 215 25-39 17 60 237 314 40-59 10 52 162 224 >60 7 12 33 52 Kuna Vive en area indigena 0 135 264 399 Vive fuera de hrea indigena 82 21 81 184 Hombre 42 72 162 276 Mujer 40 84 183 307 6-11 14 27 46 87 12-17 12 28 58 98 Edad 18-24 8 20 44 72 25-39 22 29 59 110 40-59 9 15 57 81 >60 3 16 24 43 Embera-Wounan Vive en hrea lndigena 0 6 379 385 Vlve fuera de Area indigena 23 5 132 160 Hombre 10 4 266 280 Mujer 13 7 245 265 6-11 2 3 109 114 12-17 3 1 70 74 Edad 18-24 7 0 63 70 25-39 3 1 89 93 40-59 1 2 55 58 > 60 0 I 17 18 Anexo 6, Pagina 27 NB: Ngobe-BuglC EW: Ernbera-Wounan MS: Monolinglle-SpaPlol MI: Monolingue-Indl~ena Anexo 6, Pagina 28 APENDICE A6.3 -DISCRIMINACION SALARIAL DE TRABAJADORES IND~GENAS Metodologia para medir discriminacion salarial. Con la ayuda de la tCcnica de Oaxaca (1973), se puede descomponer la diferencia salarial entre dos grupos (en este caso, entre trabajadores no indigenas e indigenas) en un componente que en gran medida se puede atribuir a 10s recursos en capital humano y otro componente que refleja en gran medida la discriminacion salarial. La tCcnica implica hacer estimaciones de regresiones salariales separadas para 10sdos grupos (A y B), como: (I) In WA = XA ( b ~+)EApara el gmpo A y (2) In wg = XB (bg) +EB para el grupo B donde 10s subindices 'A' y 'B' se refieren a 10s grupos A y B, respectivamente; In (w) son 10s logaritmos de 10s salarios, X son un vector de las caracteristicas, b son 10s coeficientes y E son 10s terminos de error. El analisis de este estudio se basa en regresiones salariales, sin incluir 10s ingresos del empleo independiente (ya que un individuo que trabaja por cuenta propia no discriminaria en contra de si mismo). La diferencia en el promedio del logaritmo salarial equivale a la diferencia porcentual entre la paga no indigena e indigena. Ya que el termino de error en las funciones salariales de no indigenas e indigenas tiene una media de cero, podemos mostrar que: (3) InWA - In wg [ XA ( b ~-) XB (bg)] = donde XA y XB son 10s valores promedio de las caracteristica no indigenas e indigenas en la muestra. A1 reordenar, la ecuaci6n (3) arroja: Por consiguiente, la diferencia salarial proviene de dos fuentes. El primer termino representa las diferencias salariales atribuibles a diferencias en la rentabilidad ( b ~bg- ) que reciben 10s grupos A y B por la misma dotaci6n de caracteristicas generadoras de ingresos. El segundo termino representa las diferencias salariales atribuibles a diferencias en la dotacion de caracteristicas generadoras de ingresos ( XA - XB), evaluadas con la estructura salarial de 10s trabajadores del grupo A. Se dice que la primera parte refleja una discriminacibn salarial, mientras que la segunda captura diferencias salariales provenientes de diferencias en la dotacion de caracteristicas generadoras de ingresos. El usar funciones salariales para estimar discriminacion significa que habran variables omitidas que no "explican" las diferencias salariales. Por consiguiente, la parte de discriminacibn de la descomposici6n no s61o explica diferencias salariales que se deben a discriminacion, si no que ademas a las variables omitidas. En este sentido, a menudo se sostiene que la parte de discriminacion sirve como el limite superior de discriminacibn salarial "no justificada" o "no explicada". Anexo 6. Phgina 29 Afios de educacion Tuvo capacitacibn Cant. de miembros en el hogar Entre 0 y 5 af'tos -0.021 -0.045 Entre 6 y l l aiios -0.054*** 0.033 Entre 12y 17 aiios -0.026*** 0.090* krea geogrrifica Rural -0.358*** 0.045 Indigena -0.371*** -0.527*** Otras Mujer 0.016 -0.145 ~ o l t e r o b -0.140*** 0.193 Caracteristicas del trabajo PliblicoC 0.280*** 0.503*** Sindicalizado 0.110*** 0.300*** Perrnanente -0.543*** -1.087*** Selectividad 0.205*** 0.412*** Tamafio de la muestra 4554 274 R a1cuadrado 0.36 0.32 Variable dependiente: Logaritmo de salario por hora. (a) Experiencia =~ C u h t tiempo esth trabajando en su actual o profesi6n (por ej., como mechico en cualquier empresa)? (b) Soltero =sin casar + viudola + divorciadola. (variable omitida: casadola = casadola + unida).(c) La variable omitida para 10s sectores es privado y para hea geogrx~caes urbana. Niveles de significancia: * =90%, ** = 95%, *** =99% -tl Anexo 6, Pagina 30 Anexo 6, Phgina 3 1 - Ernbera-Wounan %del grupo etnico No indigena 60 39 1 100 Ngobe-Bugle 4 7 88 100 Kuna 27 5 68 100 Embera-Wounan 25 4 (a) 71 100 Mniri6n de etn'rcidad3: CnaEquitridiomaindigena en el hopr %de pob. del Area 100 100 100 100 No indigena 97 97 7 90 Ngobe-Bugle 1 2 65 6 Kuna 2 1 1.5 2 Embera-Wounan 1 0 (a) 13 2 %del grupo etnico No indigena 60 40 1 100 Ngobe-Bugle 6 10 84 100 Kuna 38 I I 50 100 Embera-Wounan 38 6 (a) 56 100 Fuente ENV de Panama 1997 Es posible que los porcentajesno sumen 100debido al redondeo. (a) Muestra reduclda Anexo 6,Pagina 32 Vive en Area indigena Vive fuera de Area indfgena Vive en Area indigena Vive en zirea indigena Vive fuera de kea indigena Vive en Area indigena Vive fuera de Area indigena Anexo 6, Pagina 33 Embera-Wounan Embera-Wounan Fuera de tireas indigenas Fuera de beas indigenas Dentro de tireas indigenas Embera-Wounan Anexo 6,Pagina 34 Motivospara migrar: MASdineroltrabajo Trabajo no agricola Estudios/educacion Anexo 6,Pagina 35 Anexo 6, Pagina 36 Edad al cuadrado Anexo 6, Pagina 37 Tomo 2, del Estudio sobre Pobreza).(b) Muestra muy reducida. (c) Incluye ensefianza Servicios bbicosa Servicios comunitariosb Anexo 6, Pagina 38 Empleados domCsticos Sector privado: 70 71 64 70 79 58 Empresas 12 12 16 7 15 21 Jornaleros 39 40 34 48 38 73 Empleados 100 100 100 100 100 100 dornesticos Emp. independientes 96 97 95 98 99 89 Trab. no 87 90 98 76 87 86 remunerados ~ r e geografica a Fuera keas Indigenas 43 36 50 38 Dentro beas 73 75 63 79 indigenas Fuente ENV de Panam4 1997.(a) Muestrareducida. Anexo 6, Pagina 39 Grupos 6tnicos Indigena No indlgena - Ingresos provenientesdel 59 66 trabajo Sueldos y salarios 36 50 Empleo independiente 23 16 Ingresos no provenientesdel 41 34 trabajo Rentas del capitala 16 17 Donaciones/Transferencias 21 8 De instituciones 19 4 De la familia, amigos 2 4 Pensiones, indemnizaciones 4 8 Otros ingresos 0 1 Total ingreso per capita (B.0 693 2407 IFuente: ENV de 1997.(a)Rentas del capital incluye: intereses recibidos (insignificante),m L valor imputado de 10sbienes flsicos y propiedades. Anexo 6, Pagina 40 Anexo 6, Pagina 41 Sin educacibn(%) 39 87 * 63 53 12' 33 Anexo 6, Pagina 42 Anexo 6, Pagina 43 - Anexo 6, Pagina 44 Otros 13 13 15 17 6 15 11 11 16 22 5 13 Con titulo 11 12 6 6 5 7 25 26 I0 6 15 13 registradolescritura Con titulo en proceso 8 9 3 2 5 3 1 3 1 3 7 4 1 1 1 0 Sin titulo o escritura 64 62 74 75 74 73 38 37 62 68 51 57 Condiciones de la vivienda Casa 65 73 28 22 50 28 72 74 40 31 59 39 Tipo de Choza 27 19 67 74 42 66 9 7 54 65 29 52 Vivienda Departamento 3 3 2 1 6 0 12 12 4 1 9 5 Otra 5 5 4 2 3 5 6 7 3 3 3 4 Techo Calidad la 79 86 46 49 29 48 91 94 50 42 59 61 ~alidad2b 25 18 63 66 68 51 9 6 50 48 41 39 ~aredes Calidad la 6 6 4 3 9 0 15 1 5 6 4 1 5 2 ~alidad2b 95 95 96 96 89 100 85 85 94 96 85 98 Piso Calidad la 53 60 19 16 27 19 80 83 33 24 46 30 Calidad 2b 48 40 83 84 75 82 20 17 67 76 54 70 # de habitaciones 2.5 2.6 2.0 2.0 2.1 1.9 3.2 3.3 2.3 2.2 2.7 2.2 # de personas por 2.8 2.5 4.6 4.3 4.9 5.0 1.7 1.6 3.8 3.9 3.4 4.0 habitacion Acceso a agua Fuente de agua Suminist. agua por 73 78 48 31 78 80 89 91 56 33 86 85 tuberia De pozo 9 1 3 3 4 4 0 5 5 3 4 3 0 De rio, otras 18 9 49 65 18 20 6 4 41 63 12 15 Trata agua si fuente de agua no es agua por 14 21 6 3 42 7 17 23 7 4 35 7 tuberias %con servicio de agua 47 51 27 22 47 31 64 66 33 22 57 38 Servicios de saneamiento %clservicio alcantarillado 17 18 12 13 11 10 55 57 25 20 37 23 %clletrina 64 70 31 22 42 55 38 39 31 24 34 49 %sinletrinanialcantar. 19 12 57 65 47 35 7 4 44 56 29 28 %sin recoleccion de basura 24 27 7 2 8 24 59 61 20 5 36 41 Fuentes de energia Fuente de iluminacidn: Electricidad 47 53 17 11 21 36 79 82 32 16 55 49 Kerosene, velas 51 45 75 79 77 60 20 17 60 71 45 48 Otras o ninguna 2 2 8 1 0 2 4 1 1 8 1 2 1 3 Cocina con: Gas, electricidad 46 51 19 13 23 35 78 80 36 23 55 50 Lena 52 47 79 84 77 63 20 17 62 75 44 48 Fuente: ENV de Panam&1997.Es posible que 10sporcentajes no sumen 100debido al redondeo. Tot.=Total Panam& NI=No indigena, I=lndlgena,N-B=Ngobe-Bugle,K=Kuna, E-W=Embera-Wounan.(a) Calidad 1: cemento,concreto, baldosas,ladrillo, metal. (b)Calidad 2: madera, de paja,tierra. Anexo 6, Pagina 45 nder actividades Panama Caja de ahorros 51 54 31 21 41 44 40 40 38 31 51 20 Cooperativas localesc 1 1 10 28 28 n.d n.d 10 10 7 15 0 10 Asociaciones de 16 14 25 29 n.d 44 20 19 28 39 23 20 cr&dito/ahorro Clubes de 2 2 n.d n.d n.d n.d 8 8 7 n.d 7 n.d ahorro/reservas Fuente: ENV de Panamh, 1997.Tot.=TotalPanamh,NI= No indigena, I= Indlgena, N-B=Ngobe-Bugle ,K=Kuna, E- W=Embera-Wounan. (a) % de hogares. El perlodo de referencia son 10sdltimos 12 meses. (b) %de 10s que tienen ahorros. Las personas pueden tener ahorrosen m&sde un lugar,por consiguientela suma de las cifrasno arroja 100%. (c) Anexo 6, Phgina 46 48 49 43 Demasiado papeleo 15 15 14 21 21 25 Falta de titulo de propiedad Bienes duraderosdomksticos meses.(b)Aquellosque solicitwony recibieron crkditocomo%de todos 10shogares que solicitaro Anexo 6, Pagina 47 Dentro de Areas indigena (vs. fuera de) Nzimero de miembros del hogar: Edad: mAs de 60 Jefa de hogar mujer Miix. educacidndeljefe/a de hogar a su compaiiero/a: 1-5 ailos (vs. ninguno) Educaci6n primaria completa (vs. ninguna) 7- 11 &os (vs. ninguno) Educaci6n secundaria completa (vs. ninguna) Educaci6n superior (vs. ninguna) Embera-Wounan (vs. Kuna) Condiciones de la vivienda Habitaciones per ciipita Con letrina (vs. ninguna) Minutos hasta la fuente de agua Acceso a electricidad Mayorfuente de ingresodel hogar Privada formal (vs. publica formal) Privada informal (vs. publica formal) No del trabajo (vs. publics formal) registrado (vs. no es duefio) Anexo 6, Pagina 48 M b de 60 0.052*** Jefa de hogar mujer -0.009 Mcix. educacidn dejefe/a de hogar o compaiiero/a: 1-5 aiios (.vs. ninguno) -0.015 Educaci6n primaria completa (vs. ninguno) -0.040* 7-1 1 aiios (vs. ninguno) -0.070*** Education secundaria completa (vs. ninguno) -0.074*** Educaci6n superior (vs. ninguno) -0.142*** Condiciones de la vivienda Habitaciones per capita -0.082*** Con letrina (vs. ninguna) -0.136*** Minutos hasta la fuente de agua 0.002 Acceso a electricidad -0.098*** Mayorfuente de ingreso del hogar Privada formal (vs. publica formal) 0.048*** Privada informal (vs. publica formal) 0.044*** Non labor (vs. pdblica formal) 0.063*** Patrimonio Tierra propia (en hectareas) -0.030** Vivienda propia con titulo registrado (vs. no es duefio) -0.050*** Vivienda propia sin titulo registrado (vs. no es duetio) -0.086*** Valor de 10sequipos propios -0.190*** Cooperativa (membrecia) -0.040C** Tamaflo de la muestra 4478 Ajuste (% de prediccionescorrectas) 0.86 Anexo 6, Pagina 49 Transporte, caminos Seguridad / crimen respuestas. N6tese que la muestrano es estadisticamenterepresentativade Anexo 7 Pobreza Urbana en Panami - Kathy Lindert,l 21 de abril1999 LAS AREAS URBANAS PANAMA DE 1. Como una consecuencia de la migracion generalizada a las ciudades, la poblacion urbana de Panama ha crecido a un ritrno mayor que la poblacion de las areas rurales. Seghn el ultimo censo, entre 1980 y 1990 la tasa de crecimiento promedio fue un 3.7 por ciento anual en las Areas urbanas, un 2.0 por ciento en las areas rurales y un 2.9 por ciento para toda la nacibn. Los datos de la ENV indican que cerca del 56 por ciento de 10s 2.7 millones de habitantes de Panama vive en Leas urbanas.2 Este resultado es parecido al de 10s paises de AmCrica del Sur,3 donde la poblacion en general esth mas concentrada en las urbes, a diferencia de 10s paises de AmCrica Central: donde la poblacion es mas rural. 2. I,as areas urbanas de Panama se pueden dividir en dos categorias diferentes: (i) Las dos "principales areas urbanas" metropolitanas de las Ciudades de Panama y Colon en ambvs extremos del canal; y (ii) los centros provinciales mas pequeiios, muchos de 10s cuales estin fuertemente vinculados a la economia rural. En el siguiente Cuadro A7.1 se clasifican varios distritos "urbanos" de Panama segun su grado de urbanizacion.5 3. Con una poblacion total de mas de un millon de personas en 1990, en la Provincia de Panama vive el 46 por ciento de los habitantes del pais. Aproximadamente el ochenta por ciento de la poblacion de esta provincia vive en areas urbanas. La Ciudad de Panama tiene una densidad promedio 3,883 habitantes por kilometro cuadrado. 4. Colon es la segunda ciudad mas grande de Panama y la capital de una provincia de gran tamaiio que lleva el mismo nombre. La ciudad se encuentra comprimida en una pequeiia peninsula tipo isla que cubre menos de tres kilometros cuadrados, con una densidad demografica extremadamente alta, 18,846 personas por kilometro cuadrado. En 1990, el Distrito de Colon contaba con 140,908 habitantes, lo que representa el 84 por ciento de la poblacion de toda la Provincia. Fuera del Distrito de Col6n, gran parte de la region es rural y su estado general es de subdesarrollo. 5. David es la tercera ciudad en tamaiio de Panama y la capital de la provincia de Chiriqui, una region agricola fertil donde vive la mayor parte de la poblacidn indigena Guaymi (Ngobe-Bugle) de Panama.6 Ubicada a lo largo de la carretera Panamericana y cerca del limite con Costa Rica, David es un importante nodo de transporte. En el distrito de David viven cerca de 103 mil personas.7 Su densidad demografica es considerablemente menor que la de Ciudad de Panama: 118 personas por kilometro cuadrado en promedio y 925 en el centro de la ciudad (ver el Cuadro A7.1).8 ' La autora agradece a Carlos Sobrado por la valiosa ayuda que le prest6 en el anAlisis de la ENV sobre la pobreza urbana y a Renos Vakis por el anaisis del mercado de trabajo en las breas urbanas. En el Censo y la ENV, las breas urbanas se definen como cualquier brea de las siguientes caracterlsticas con mhs de 1,500 habitantes: electricidad, suministro de agua potable, un sistema de alcantarillado y calles pavimentadas. Para cumplir con los requisitos de hrea urbana, tamhien debe tener una escuela secundaria, establecimientos comerciales, centros sociales y de recreaci6n y veredas. 'MAS de tres cuartas partes de la poblacidn de Argentina, Brasil, Chile, Colombia y P e d es urbana, la poblaci6n urbana de Bolivia (ST%), Ecuador (57%) y Paraguay (52%) es similar a la de Panama. Los residentes urbanos representan menos de la milad de la poblaci6n total de 10s palses de AmCrica Central, a excepci6n de Nicaragua. Herrera, Ligia J. "Regiones de Desarrollo Socioecon6mico de Panama: 1980-1990:Transformaciones ocurridas en la ddcada." CELA, 1994. El Censo de 1990 arrojd que el 51% de la poblaci6n Guaymi (tambien llamada Ngobe-Bugle) vive en Chiriqul; el 41% vive en Bocas del Toro y el resto en otras provincias. 'Censo de 1990. Censo de 1990. Anexo 7, Pagina 2 S610 casco urbano S610 casco urbano Bocas del Toro 6. En su mayoria, 10sdemas centros urbanos son las capitales provinciales como Santiago, la cuarta ciudad mas grande de Panama y capital de la provincia de Veraguas, Penonome, capital de la provincia de CoclC y Chitre, capital de la provincia de Herrera y la ciudad mas grande en la peninsula deAzuero (ver Cuadro A7.1). Muchos de estos centros mantienen fuertes lazos con la economia rural (tanto directos como indirectos). PERFIL DE LA POBREZA URBANA~ Incidenciade la pobreza urbana 7 . Aunque la pobreza es menos generalizadaen las Leas urbanas que en el carnpo, Panama tiene un nhmero bastante alto de focos de pobreza urbana y una importante proportion de 10s habitantes de las ciudades viven apenas por encima de la linea de pobreza (LP) y podrian ser considerados vulnerables. Mas aun, dado las actuales tendencias demograficas y la migracion a las urbes, es probable que una mayor proporci6n de 10spobres se concentreen el futuro en las keas urbanas. 8. Aproximadamente el 15 por ciento de la poblacion urbana (mas de 230 mil personas) esth por debajo de la linea de pobreza total (LPT), representado un 23 por ciento de 10s pobres de Panama 'Eneste documento, se definen como pobres extremos 10s individuos con un consumo per capita anual total inferior a e B.1519 y como pobres 10s individuos con un consumo per capita anual total inferior a B.1905 (incluyendo 10s pobres extremos). MAS detalles se encuentran en el Anexo 2 del Estudio Sobre Pobreza: Prioridades y Estrategias para la Reducci6n de la Pobreza. Anexo 7, Pagina 3 (Cuadro A7.2). La pobreza urbana no es muy profunda; sblo el tres por ciento de 10s habitantes de las ciudades viven por debajo de la linea de pobreza extrema. 9. Sin embargo, la existencia de un grupo importante de residentes urbanos que se pueden considerar"vulnerables" o "en riesgo" de pobreza queda de manifiesto por la pendiente mas uniforme de distribution acumulativa de la poblaci6n que vive justo sobre la linea de pobreza total. En efecto, si la linea de pobreza aumenta (o en su defecto, si se reduce el consumo total) en un diez por ciento (de B.1905 a B./995), el impact0 de la pobreza urbana aumentaria en un 22 por ciento, de 15 a 19 por ciento de la poblacion urbana (de 232 mil a 284 mil personas). En este caso, la contribution de 10s pobres urbanos a la pobreza nacional aumentaria del23 a125 por ciento (CuadroA7.2 y Figura 1). LPT + 20% 1085 22.0% 27.4% 6.4 2.6 LPT +30% 1176 25.9% 29.9?'0 7.7 3.3 Fuente: ENV de 1997. Niiios y jovenes urbanos pobres 0. Una cuarta Figura A7.1 parte de todos 10s niiios urbanos Pobreza y vulnerabilidaden las areas urbanas de Panama menores de cinco (W1997;LP=lheadepobreza) aiios son pobres, y un -"m 30% =" 26% seis por ciento vive en % $25% - 22% extrema pobreza. 0 n g 19% 820% - Una cifra similar (22 0) al 15% 0 0 por ciento) de 10s r m15% - 3 E niiios entre 6 y 11 y 2 Z10% n = 5 1 j6venes entre 12 y 17 ,-= 3% 5% (18 por ciento) crecen . su2 0 en condiciones de 0% , LPextrem LPtotal(905) LPT110% LW120% LPr'130% pobreza en las areas (519) (995) (1085) (1176) urbanas. En efecto, 10s niiios y jovenes menores de 18 aiios representan cerca de la mitad (46 por ciento) de todos 10s habitantes urbanos que estan por debajo de la linea de pobreza. La concentracibn de la pobreza entre 10s niiios y jbvenes de las areas urbanas tiene implicancias generacionales significativas y posiblemente tarnbien el efecto de hacer perdurar esta pobreza. Distribution geografica de 10s pobres urbanos 11. A1 seleccionar la muestra de la ENV, se intent6 que ksta &era representativa a nivel estadistico para el Brea metropolitanade la Ciudad de Panama - San Miguelito (CPSM) y a nivelregional tanto para Anexo 7, Pagina 4 las iueas urbanas como rurales dentro de cada regi6n.10 Esto permite analizar m6s detalladamente la distribution geografica de la pobreza urbana. Como se muestra en el siguiente Cuadro A7.3, una parte importante (31 por ciento) de la poblacion urbana de la Region occidental es pobre. En esta region se concentra poco mas de la quinta parte de la pobreza urbana de Panama e incluye la tercera ciudad mas grande del pais, David, como tambitin diversas ciudades mas pequeiias como Bugaba, Bani y Boquete en la Provincia de Chiriqui y Changuinola en Bocas del Toro. Si bien el veinte por ciento de la poblacion urbana de la region Central (que incluye ciudades mas pequeiias como Chitre, Aguadulce, las Tablas, Santiago y Anton) es pobre, esta region solo representa el 14 por ciento de 10s pobres urbanos de Panama debido a su poblacion relativamente baja. En cambio, si bien una proporcion relativamentepequeiia de la poblacion del Lea metropolitanamas grande de Ciudad de Panama - San Miguelito (CPSM) se encuentra por debajo de la linea de pobreza, esta region de CPSM representa casi el cuarenta por ciento de 10s pobres urbanos del pais. Muchas comunidades en la CPSM son mixtas, donde se yuxtaponen focos de pobreza con heas de mayor bienestar. De igual modo, si bien el 16por ciento de las keas urbanas en el resto de la region Metropolitana (que abarca las provincias de Colon y Panama, sin incluir la CPSM) es pobre, esta region representa una cuarta parte de 10s pobres urbanos. de la llnea de pobreza. _c\ La muestra regional sies estadlsticamenterepresentativa. Areas urbanas dentro de las regiones de: (i) Ciudad de Caracteristicasde 10s hogares urbanos pobres 12. Los hogares pobres y en pobreza extrema suelen ser de mayor tamaiio y con mas niiios que sus contrapartes no pobres. Asi, con un numero similar de individuos trabajando, generalmente tienen una tasa de dependencia mas alta. 13. Un analisis mas a fondo de la jefatura del hogar revela que en algunos hogares encabezados por mujeres, la pobreza si tiene un mayor peso que en 10s hogares encabezados por hombres (aunque este resultado no aplica globalmentea todos 10s hogares encabezadospor mujeres).ll En este caso especifico, 'OLas regiones (variable"dominio") incluyen las siguientes:(i) Regi6n Metropolitana, con las provinciasde Panama y Col6n (sin CPSM, ya que tsta constituye su propia "regi6n" separada) y que se puede dividir en urbana y rural; (ii) Regi6n Central, que incluye las provincias de CoclC, Herrera, 10s Santos y Veraguas (con exclusi6n de las Areas indlgenas) y que se puede dividir en urbana y rural; (iii) Regi6n Occidental, que incluye las provincias occidentales de Chiriqul y Bocas del Toro (con exclusi6n de las Areas indlgenas) y que se puede dividir en urbana y rural; (iv) la Regibn ( h a s ) indlgenas, que incluye las Areas indlgenas de todas las provincias recitn nombradas, mi% las h a s de San Blas y DariCn; y (v) la Regi6n "Areas de diflcil accesoo remotas", que incluye las Areas no indlgenasde San Blas, Daritn y de otras provincias. " VCase el Anexo 19del Estudio Sobre Pobreza: Prioridades y Estrategias para la Reducci6n de la Pobreza para un anaisis mhs acabado de la jefatura por genera. Anexo 7. Paeina 5 hay una mayor proporci6n de hogares pobres extremos encabezados por mujeres que hogares moderadamente pobres y no pobres. Asimismo, hay una mayor proportion de hogares urbanos encabezadospor mujeres unidas (viviendo en pareja no casadas) que son pobres (ya sea moderadamente o extremadamente)que sus contrapartesencabezadospor hombres12 y esta diferencia es significativa.13 Nodetrab. activos por hogar Relaci6n de dependencia 5.2 3.9 2.8 2.9 Jefatura de mujer reportada (%) 38% 29% 29% 29% %dejefdas de hogar que estb: Casadolas o Cohabitan 58% 71% 65% 65% Separadolas o divorciadolas 19% 11% 13% 12% Viudolas 6Yo 5% 8% 8% Solterolas 17% 12% 14% 14% Fuente: ENV de 1997. Desnutricion infantil en las areas urbanas 14. A1 igual que la pobreza, la desnutricibn no es un problema tan generalizado en las Leas urbanas como en las ireas mrales, aunque es mas frecuente entre 10snifios pobres urbanos que en suscontrapartes no pobres. En total, el seis por ciento de 10s nifios urbanos de menos de cinco afios enfrentan problemas de crecimiento (si se usa el indicador de altura por edad de la desnutrici6n).l4 En las Leas urbanas, la desnutrici6n es casi tres veces mas frecuente entre 10snifios pobres que entre 10s no pobres. El once por ciento y el 24 por ciento de 10s niiios pobres y pobres extremos de las Leas urbanas tienen baja estatura para su edad, a diferencia de s610 el cuatro por ciento de 10s nifios urbanos no pobres. En las beas urbanas, la desnutricion es mhs alta entre 10s niiios de 12 a 17 meses de edad: un doce por ciento de 10s niiios de esta edad sufie retraso en su crecimiento. Este es un resultado comlin, donde la desnutricion aumenta en la transici6n de la alimentacion con leche materna a una dieta basada completarnente en solidos. No hay una diferencia significativa en la desnutricibnentre niiios y nifias en las areas urbanas. ACTIVOS DE LOS POBRES URBANOS 15. La pobreza no es una situation estitica. Las personas mas bien tienden a entrar y salir de la condici6n de pobrezals a medida que sus condiciones econ6micas,del hogar y personales cambian frente a diversos riesgos. Los analisis en multiples paises sobre las diversas estrategias que utiliza la poblacion vulnerable revelan que 10s pobres tienen varios activos o medios para sobrellevar un empeorarniento de sus condiciones de vida.16 Estos activos se pueden agrupar como sigue: (i) trabajo; (ii) capital humano (educaci6n y salud); (iii) activos fisicos y financieros, sobre todo sus viviendas, credit0 e infiaestructura; l2Cerca del 30 por ciento de 10s hogares encabezados por mujeres unidas son pobres, a diferencia de un once por ciento de 10s hogares encabezadospor hombres unidos. l3Significative con un estadlsticot de 3.105. I4Las cifras son tres por cientoen peso por edady uno por ciento en peso por altura para 10s niflos urbanos. " Hay algun grado de evidencia y mucha discusibn acerca del grado en que 10s individuos en extrema pobreza son capaces de salir de sus condiciones de vida indigentes. Los datos de varios pdses indican que 10s "moderadamente pobres" representan un grupo bastante dinhico, per0 que es mucho m8s dificil que 10s individuosextremadarnentepobres logren escaparaesta condicibn. l6Moser (1996) m b estudiosde paises especlficos. Anexo 7, Pagina 6 y (iv) el capital social a nivel de la comunidad.17 En esta seccion se examinan estos activos clave de 10s pobres urbanos. Trabajo 16. El trabajo es el activo m b valioso de 10s pobres. En el context0 de una creciente inseguridad economica debido a carnbios de precios, salarios y gasto publico, la respuesta de 10s pobres es la diversificacibn de 10s recursos por concept0 de ingresos movilizando su trabajo. Esto puede implicar tanto la intensification de las estrategias con que ya cuentan para generar ingresos como la creation de nuevos medios que consigan ese fin.18 17. En efecto, la mayor parte I de 10s ingresos de 10s pobres Areas urbanas urbanos proviene de su trabajo. Tipos de ingresos Pobres I Total 1 No extremos I pobres 1 pobres Como se muestra en el siguiente Ingresos laborales I I I Cuadro A7.5, estos ingresos 82% 78% 69% Sueldos y salarios laborales representan mas de las tres cuartas partes de todos 10s Ingresos no laborales ingresos de 10s pobres y Rentas del capital a aproximadamente dos terceras Donacioneflransferencias De instituciones b partes en el caso de 10s no De familiares, amigos pobres. De esto, Pensiones. Indemnizaciones 1 4% 1 8% 1 11% aproximadamente el noventa por Otros ingresos 0% 1% 1% ciento de 10s ingresos laborales Ingreso per capita total@./) 627 I 849 3,796 de 10s trabajadores urbanos Fuente: ENV de 1997.a\ En rentas del caoital se incluve: interesesrecibidos (no significativo),mb el valor imputadoa 10; activosffsiks y propiedades._b\E; proviene de sus sueldosy salarios imposiblediferenciar entrcinstitucionespublicasy privadas. y el diez por ciento restante del empleo por cuentapropia. 18. Los pobres urbanos de Panama estiin ocupados principalmente en el comercio y 10s servicios publicos/comunitarios (en especial las mujeres) y en segundo lugar en la manufactura y construccibn (Cuadro A7.6). En las hreas urbanas, una menor proporcidn de pobres que de no pobres trabaja en servicios financieros y en el sector transporte. De igual modo, 10s no pobres tienen mas probabilidades de trabajar en el sector publico que 10spobres (Cuadro A7.7). Entre 10s pobres que trabajan en el sector privado (89 por ciento), una mayor proporcion de hombres pobres urbanos trabaja en empresas privadas y como jornaleros, mientras que las mujeres pobres urbanas tienden a trabajar en labores domesticas o por cuenta propia. La proporcion relativarnente alta de mujeres urbanas que trabaja por cuenta propia tiene implicancias significativas para la focalizacion de esquemas de microcredito (esto se analiza mas adelanteen mayor detalle). "Tambiknlasrelacionesaniveldehogar(familiasextensas,etc.)sepuedenconsiderarcomounactivo. Moser(1996). lgMoser (1996). Anexo 7, Pagina 7 - 19. Los trabajadores urbanos pobres, y en especial las mujeres urbanas pobres, generalmentese concentran en el sector informal (Cuadro A7.6). Mas de lastres cuartaspartes de todos 10strabajadores urbanos pobres se desempeiian en el sector informal, a diferenciade solo el 40 por ciento de 10s residentes urbanos no pobres. Ochenta por ciento de las mujeres urbanas pobres se desempefianen este sector. En efecto, si se controla por otras variablescomo la educacidn y la experiencia, es evidente que un nivel de consumo mas bajo en el hogar est6relacionadocon el empleo en el sector informal (ver Cuadro A7.AI del Anexo). Asimismo, en la ENV se revela que 10s empleosde 10spobres son menos seguros,ya que s61o algo mas de una tercera parte de 10strabajadores urbanos pobres tienen contratos por sus cargos. En el caso de 10sempleadosno pobres, este porcentajeaumenta a1sesenta por ciento. Servicios financieros Servicios comunitariob Reducci6n de la Pobreza Trabajadores no remunerados 20. Una estrategia importante de 10s pobres urbanos y vulnerables de Panama para salir adelante ha sido movilizar a mas trabajadores, en especial a las mujeres, entre 10s miembros del hogar.19 Seghn se mostraba en el Cuadro A7.4, en promedio hay 1.9 trabajadores urbanos pobres por hogar en Panama. Debido a1 mayor numero de miembros por farnilia, IOSpobres extremes de las keas urbanas tienen una relacion de dependencias mas alta (5.2 miembros no trabajadores por miembro trabajador y 3.9 para todos 10s pobres urbanos). La probabilidad de que las mujeres urbanas participen en la fiierza laboral es mucho mas alta que en el caso de la mujeres que viven en Leas rurales.20 Mas de la mitad de las primeras participan en la fuerza laboral, mientras que en areas rurales e indigenas so10 lo hace una tercera l9Los datos disponibles indican que 10s pobres urbanos no han dependidoen grado significativo del trabajo infantil en Panama. Segun 10s datos de la ENV, s61o 23 mil niflos entre 10 y 14 trabajaronen Panama durante 1997. De kstos, el 27 por ciento vivla en Areas urbanas. Mi% detallesseencuentranen el Anexo 11 del EstudioSobre Pobreza. Prioridadesy Estrategiaspara la Reducci6nde la Pobreza. Al controlar por otras variables,hay una diferenciaimportante en la participacidnde las mujeresen la fuetza laboral entre las &reas urbanas y rurales. Anexo 7, PBgina 8 parte?' Sin embargo, la proporcibn de mujeres pobres que participan en la fuerza laboral en keas urbanas es menor: 40 por ciento. De hecho, si se controla por otras variables (como educacibn, tamaflo del hogar y edad), 10s niveles de consumo total en el hogar tienen una relacibn leve, pero significativa, con una mayor probabilidad de las mujeres urbanas de participar en la fuerza laboral (Ver Cuadro A7.A2 del Anexo). Regresiones multivariadas tambibn indican que la presencia de niiios, en especial de adolescentes entre 12 y 17 aflos, hacen disminuir la probabilidad de que las mujeres urbanas Sean econ6micamente activas. Esto apunta a que programas fuera de las horas de clase podrian ser una estrategia importante para disminuir las restricciones que enfrentan las mujeres pobres a1 momento de querer generar ingresos. 21. Para el trabajador pobre urbano promedio, el aumento del numero de trabajos simultineos o la intensidad del trabajo por trabajador no parece ser una estrategia usual para salir adelante (Cuadro A7.8). La proporcibn de trabajadores con mas de un trabajo es practicamente la misma entre 10s residentes urbanos pobres y no pobres (alrededordel diez por ciento). Mhs aun, 10s pobres parecen trabajar menos horas semanales y meses a1 aiio que 10s no pobres. Si el "subempleo" se mide por la intensidad del trabajo, estascifras sugieren que el subempleoes mis alto entre 10spobres urbanos (si se compara con suscontrapartes no pobres). El desempleo tambi6n es mis alto entre 10s pobres urbanos, indicando que posiblemente existen importantes factores estructurales (como segmentacibn del mercado y desajustes a nivel de capital humano) que esthn restringiendo que 10s pobres usen su activo m6s importante(lo que mas adelante se analizara de manera mas detallada). Capital humano: Educaci6n y salud (a)Educucibn 22. Uno de 10s activos mas importantes de 10s pobres urbanos de Panama ,,la educacibn. Pricticamentetodos saben leer (Cuadro A7.9). El nivel o grado de instruccibn promedio es relativamente alto: en promedio, 10s pobres urbanos completan la educacibn primaria (siete aiios de escolaridad), con instruction entre dos y cuatro aiios m k que sus contrapartes de las Leas rurales e indigenas, respectivamente. Al analizar 10s datos de la ENV, se puede determinar que la rentabilidad de la educacibn primaria es significativa: si se controla por otros factores, hay un diez por ciento de rentabilidad para la educacibn primaria (si se compara con 10s individuos sin educaci6n o educacibn primaria incompleta).22 23. Sin embargo,siguen existiendoalgunas brechas y deficienciasimportantespara 10s pobres urbanos. E, primer lugar, menos de la mitad de 10snifios pobres urbanos sematricula en la enseiianza preescolar23;y se ha demostradoque esta tiene un impact0importante sobre el desarrollo cognitivoy posterior 6xitoen la escuela. En el caso de 10s residentes urbanos no pobres, esta proporcibn aumenta a las tres cuartaspartes. En segundo lugar, 10sniiios urbanos no pobres permanecen mis tiempo en la "Poco m8s de tres cuartas ptutes de 10s hombresparticipan en la fuerzalaboral en las drurs urbanas. ''Verm h detalles sobre 10s c~culosdel rendimientode la educaci6n en el Anexo 14 del EstudioSobre Pobreza: Prioridadesy Estrategias para la Reducci6n de la Pobreza. "Ver m8sdetallessobre laenseflanzapreescolaren Panamden el Anexo 13 del EstudioSobre Pobreza:Prioridadesy Estrategias para la Reducci6nde la Pobreza. Anexo 7, Pagina 9 escuela (tresaiios mas, en promedio) que 10spobres. So10 el sesenta por ciento de 10sniiios urbanos pobres entre 12 y 17aiios se matriculaen la escuela secundaria. Entre suscontrapartes no pobres, esta proporci6n aumenta a1 85 por ciento. Finalmente, las tasas de repitencia y deserci6n son mas altas entre 10spobres que entre 10sno pobres en las ciudadesde la Republica de Panama (en especial en el caso de 10svarones). Casi la mitad de 10sniiios pobres que no se matricularonen la enseiianzasecundaria mencionaron la "falta de interes" como el principal motivo para su ausentismoy ninguno cit6 el trabajo como un obstaculo. Esto apunta a que hay un grupo mas bien grande de hombresjovenes, urbanos y pobres que eskin optando por no asistir a la escuela y no trabajar, quedando expuestos a caer en la criminalidady en la pobreza permanente. Hombres entre 6 y 11 (b) Salud 24. El acceso a servicios de salud representa otro activo de 10s pobres urbanos. En t6rminos generales, 10spobres de las ireas urbanastienen la misma probabilidad de buscar tratamiento mCdico que 10s no pobres (Cuadro A7.10). Es mucho mas probable que 10s habitantes pobres de la ciudad usen sewicios publicos como clinicas, hospitales y centros de salud que sus contrapartes no pobres (de 10s cuales una gran parte recurren a sewicios privados). Los pobres urbanos generalmenteviven cerca de 10s servicios de salud, a una distancia promedio de 25 minutos de 10s establecimientos (a diferencia de 35 minutos y 52 minutos en el caso de 10s residentes de las ireas rurales e indigenas, respectivamente). Sin embargo, si se compara con 10sno pobres, hay una proporcidn levementemenor de pobres que paga algo por 10s servicios de salud en las areas urbanas, lo que parece indicar que 10s subsidios a 10s sewicios de salud estan en cierta medida focalizados. Anexo 7, Phgina 10 Centro/subcentro de Salud inicalmCdicoprivados Bienes fisicos y financieros: Vivienda, credito e infraestructura (a) Vivienda 25. La vivienda puede representar un activo muy importante para 10s pobres. Ellos generalmente usan la vivienda como base de sus empresasy actividadesproductivas. Esta tambien genera una renta, ya sea a travCs de 10s ingresos que se cobran a arrendatarios o a travks de 10s ahorros de las "rentas imputadas", que de otro mod0 tendria que gastar el hogar. Su venta tambien puede generar ingresos de emergencia, como recurso de Cltima instancia. Finalmente, las unidades fmiliares pueden usar la vivienda como un instrumento para extender las relaciones personales, generar confibza y capital social.24 La capacidad de las familiaspara usar la vivienda como un activo depende en gran medida de la seguridad de su pertenencia y la flexibilidad de 10s mercados inmobiliarios. El acceso a 10s activos que complementan la propiedad de la casa como electricidad, agua y credito tambikn contribuyen a la capacidadpara usar sus viviendas en actividadesgeneradorasde ingresos(corno se analiza mhs adelante). 26. Los datos de la ENV revelan que 70 por ciento de la poblacion urbana de Panama vive en casas individualesy el resto (19 por ciento)en departamentosy otros tipos de viviendas.25 El arrendamientono es frecuente: s610 el 19 por ciento de 10s residentes urbanos vive en casas amendadas26 y la mayoria de Cstos no son pobres. Una pequeila proporci6n de todos 10s "propietarios" tienen titulos inscritos de sus casasy la mayoria de 10sque carecende titulos son pobres. 27. Adquisicihn de la propiedad. Cerca de la mitad de 10s hogares urbanos pobres primer0 "Moser (1996). "Estosresultadosde la ENV son muy similaresa 10s resultadosdel censo de 1990. LOSresidentesde las h a s rurales que miendan sus casas son a h menos. Anexo 7, Pagina 11 compraron sitios desocupados y despues construyeron ellos mismos sus casas. En el caso de 10s no pobres, solo en la tercera parte fue a ~ i . ~La ' invasion (ocupacibn ilegal) es una manera muy comun mediante la cual 10s panameiios pobres de las ciudades obtienen un terreno.28 Esta invasi6n a menudo es muy organizada: ocupantes ilegales profesionales ubican un terreno (generalmente publico), trazan un "plan de desarrollo" rudimentario para estas barriadas y luego inscriben a las familias que desean comprar tierra a cambio del pago de un derecho. En ocasiones, estos organizadores entregan a las familiasun documentosin valor legal alguno que "certifica" sus derechos de propiedad.29 28. Construccidn de la vivienda y mejoramiento de las condiciones del hogar. LOStrabajos de construcci6n normalmente se inician de inmediato, ya que la construcci6n permite que 10s "propietarios" reivindiquen un "derecho" sobre la tierra e impide que estos pierdan la propiedad a manos de otros ocupantes ilegales.30 El proceso suele ser gradual (dependiendo en gran medida de 10s fondos disponibles,como se analiza mas adelante). Se comienza con la construccion de una casa de madera de una pieza con techo metilico de zinc y un piso ya sea de tierra o cemento. Despuks 10s muros se transforman en bloques de cemento (normalmente 2 a 6 aiios despuis de su compra), seguido por ampliacionesy mejoras (generalmente 1a 5 aiios despuks de la construcci6nen cementa)"'. Las ventanas suelen ser bloques ornamentales de concreto con brechas. Estas brechas no sblo se prefieren a las ventanascon vidrio por motivos econ6micos,sin0 tambien por motivos de seguridad.32 29. Los datos de la ENV revelan que el veinte por ciento de 10s pobres urbanos habia comprado sus casas durante 10s ultimos tres aiios; otra cuarta parte se habia mudado durante 10s ultimos ,4a 10aiios. La tercera parte de 10s residentes urbanos pobres vive en casas con paredes de madera u otros materiales ccprovisionales",a diferencia de sblo el siete por ciento de 10sno pobres. La mayor parte de 10s residentes urbanos pobres vive en casas con techo de metal o cemento, mientras que otro 22 por ciento tiene viviendas con piso de tierra o madera. Las viviendas de 10s pobres tienen menos de tres habitaciones (a diferencia de cerca de cuatro habitacionesen el caso de 10s no pobres), con un promedio cle tres personas por pieza (a diferencia de 1.3miembros por pieza en 10shogares no pobres). 30. Una cuarta parte de 10s hogares urbanos pobres indico que habia hecho mejoras en sus hogares durante 10s ultimos doce meses (a diferencia de una tercera parte de 10s no pobres). Entre las principales obras esthn el cambio de paredes o pisos (un tercio), nuevas piezas (un tercio) y el cambio de puertas o ventanas (un quinto).u 31. En general, son 10s mismos propietarios 10s que construyen y arreglan sus viviendas, con la ayuda de familiares, amigos y vecinos. En 10s datos de la ENV se advierte que entre 10s pobres urbanos, dos terceras partes de 10s que construyeron sus casas informan haberlas construido ellos rnismos (la gran mayoria con la ayuda de miembros de la familia) y el 87 por ciento dice haber recibido ayuda de "amigos." Tambien se usa mano de obra pagada, per0 fundamentalmentepara proyectos de construccion y arreglos a largo plazo. Esta mano de obra pagada consta principalmente de albaiiiles y sus ayudantes, " Fuente: ENV 1997. "Fuentes: Heber et. al. (Septiembrede 1995, en base al censo de 1990)y Sollis et. al. (Septiembrede 1995,en base a las encuestas de hogares en siete comunidades dentro del h a metropolitma de Ciudad de Panaml). En La muestra que se us6 en Sollis et. al., el 43% de 10s hogares obtuvieron su propiedad a traves de la invasidn y otro 43% compraron sus terrenos a 10s ocupantes ilegales (a rnenudo profesionales) originales. En la ENV no se consult6 acerca del modo en que se adquirieron10sterrenos. l9Heber et. al. (Septiembre de 1995). En 10s andisis de grupos representatives y una encuesta de hogares en el irea metropolitma m&s amplia de Ciudad de Panaml realizados por et. al. (Septiembrede 1995)se encontr6 evidenciaacerca de un "cbdigo de ocupantes ilegales" informal, donde 10socupantes ilegales s61o ocupan terrenos que no tienen casas terminadas o semiterminadas,a menos que 10s propietarioshayan estado ausentes durante un perlodo importantede tiempo. "Solliset. al. (Septiembre de 1995). " Heber et. al. (Septiernbre de 1995). " Fuente:ENV de 1997. Anexo 7, Pagina 12 10s que en ocasiones tambien realizan las tareas de plomeria y electricidad basicas y normalmente viven en la comunidad loca1.34 32. Fuentes de financiamiento para la construcci6n/arreglos. Los ~obres urbanos informan un gasto promedio de Bl.369 por hogar (Bl.69 por persona o el 10 por ciento del consumo promedio per capita total a1 aiio) en mejoras de sus viviendas durante el aiio pasado (en comparaci6n a BI.1431 por hogar o Bl.460 Fuentes de financiamiento de por persona en el caso de 10s residentes arreglos de ~iviendas:~ %que us6 ahorros propios 67% 75% 75% urbanos no pobres).35 Entre 10s pobres, 10s %con prkst. de inst. publicas 12% 11% I I% ahorros del hogar son una fuente de %con prkst. de inst. privadas. 13% 19% 18% financiamiento extremadamente importante %con ayuda de fam./amigos 21% 11% 12% %con donaciones 3% 1% 1% para la construccion y el mejoramiento de %con premios de loterla 4% 4% 4% las condiciones de sus viviendas (Cuadro Fuente: ENV de 1997. Porcentaje de hogares._a\% de 10s que tienen A7.11): dos terceras partes de las familias vivienda "propia". _b\% de 10s que informan haber realizado arreglos. g\% de 10s que informan haber realizado arreglos. Los fondos pueden urbanas pobres informan que usaron sus ahorros como una de las fuentes para realizar estos trabajos en sus viviendas. En segundo lugar de importancia se mencion6 la ayuda de familiares ylo amigos, seguido por 10s prestamos de instituciones privadas y publicas. Los prestamos de instituciones privadas son una fuente de financiamientomucho mas comun para 10sno pobres. Estos patrones destacan la necesidad de contar con servicios financieros (con cuentas de ahorros), y no solo creditos, para 10s pobres. Estos resultados son coherentes con 10s hallazgos de otrosestudios.36 33. Subsidies habitacionales. El Ministerio de la Vivienda (MIVI) acaba de elaborar un nuevo programa, llamado PARVIS,37 para abordar las necesidades de vivienda de 10s pobres. A aquellos hogares que cumplen con 10s requisitos se les proporciona un subsidio de hasta Bl.1,500en el marco del programa, de 10s cuales B/.1,000 estan destinados a 10s materiales de la vivienda. Los otros B1.500 representan un subsidiocorrespondiente a aportaciones paralelas, donde el Gobiemo aporta Bl.1 por cada Bl.0.50 proporcionado por el postulante, hasta un total de B1.500, que se puede usar para arreglar la vivienda. PARVIS tambien financia un serie desubprogramas para entregarinfraestructurabasica a 10s beneficiarios que cumplen con 10srequisitos (agua, servicios sanitarios, alcantarillado, letrinas, etc.). Las comunidades esthn involucradas en todas las etapas, incluso a1 fijar las prioridades de las propuestas, la puesta en marcha, operacion y mantenimiento. Finalmente, este programa tambiCn presta servicios de r@imen de propiedad y legalization para 10sterrenOSadquiridospor las familks. 34. El programa esth orientado a familias con ingresos inferiores a Bl.300 mensuales (es decir, esta condicionado al nivel de 10s ingresos). Los beneficiarios no pueden recibir las prestaciones de otros programas habitacionales o haber sido dueiios de un terreno por un tiempo superior a tres afios. Tambien deben demostrar que poseen un derecho legal a la tierra (por ej., una asignacion de lote, como se explica mas adelante). Las comunidades compuestas por diez o mas familias que cumplen con 10s requisitos IdSollis et. al. (Septiembre de 1995). " Fuente: ENV de 1997. 36Sollis (Septiembre de 1995) determinb que 10s ahorros representan las dos terceras partes del valor total del financiamiento de 10s arreglos de viviendas. Aunque 10s prkstamos se usaron con menos frecuencia que 10s ahorros, representaron el 18% del valor de financiamiento total. 1,as cifras en ese estudio indican que 10s trabajos de mayor envergadura y m b caros normalmente se financiaron con crkditos: el valor medio de 10s prkstamos de cualquier fuente usados en el arreglo de una vivienda fue de $1000, mientras que el valor medio de 10s ahorros asignados a los arreglos de viviendas fue de $390. 37PARVlS es el Programa de Apoyo Rtipido para Vivienda de Inter& Social. Fue lanzado en febrero de 1997 con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo. Para 1997, el presupuesto total fue de B.13.1millones (0.04% del PIB). Anexo 7, Pagina 13 pueden postular conjuntamente al financiamiento de mejoras de la cornunidad. El programa reciCn se inici6 en 1997y todavia no se han evaluado sus resultados. 35. Titulos de propiedad. La falta de titulo de propiedad he la vivienda es un problema generalizado en las areas urbanas, aunque la proporci6n de 10s que no tienen estos titulos es mas alta entre 10s pobres que entre 10s no pobres (Cuadro A7.12). Menos de la mitad de todos 10s "propietarios" urbanos tienen un titulo de propiedad inscrito. Esta situaci6n es peor entre 10s pobres: s610 el 24 por ciento de 10s pobres con casa "propia" (y s610 el 15 por ciento de todos 10s residentes urbanos pobres) tienen un titulo inscrito. Mientras que un 27 por ciento adicional de 10s propietarios urbanos pobres declara tener un titulo "no inscrito" o un "titulo" en proceso, el 48 por ciento no tienen derecho formal alguno sobre su casa o teneno. 36. La falta de titulos de propiedad de sus viviendas restringe seriamente la capacidad de 10s pobres de recurrir a sus casas corno un activo. Sin estos titulos, su posibilidad de obtener un credit0 se ve muy comprometida(ya que 10s titulos a menudo se exigen corno garantia al solicitar prestamos). De hecho, corno se analiza mas adelante, la falta de una garantia (titulos de propiedad de sus casas u otros activos) fue el unico motivo por el que se rechazaron 10s crkditos a 10s hogares urbanos pobres. Sin un derecho formal, ellos tampoco tienen la posibilidad de pedir prestado a cuenta de este activo (prkstamos sobre el patrimonio) o venderlo para suplir ingresos en casos de emergencia. La falta de titulo disminuye sus incentivos para invertir en sus casas (por ej., para arreglosde la vivienda) al disminuir la seguridad de su tenencia. 37. El MIVI ha intentado ampliar la adjudicacionde titulos de propiedad y legalizar la "tenencia" de propiedades. Sin embargo, el proceso es cornplejo y lento, en parte corno una consecuencia del deseo del Gobierno de no promover aun rnk la invasi6n organizada y de evitar que 10s ocupantes ilegales profesionales se beneficien a1 ser duefios de varios terrenos. Una vez que el Ministerio toma la decisibn de involucrase, el proceso de adjudicaci6n de titulos de propiedad y legalization se produce en varias etapas. Pdmero, si el terreno ocupado es de propiedad privada, el Ministerio de Vivienda trata de comprar la tierra a su dueiio legal. &gundo, el MIVI lleva a cab0 un estudio topografico, explica el proceso a 10s posibles beneficiarios y elabora un plan oficial para la posesidn legitima y la entrega de ser~icios.~~ Tercero, 10s "propietarios" pueden postular a1 derecho de adquirir el titulo legal de la propiedad (asignaci6n de lote) y cornprar su lote individual.39 cU,,.to, el MIVI y el postulante acuerdan las condicionesde venh40 Por norma general, el Gobiernovende la tierra a crkdito a sus ocupantes, a un plazo de cinco aiios y con una tasa de interes del ocho por ciento, lo que significa que 10s compradores "En muchos casos, esto inevitablementeinvolucra la adopci6n oficial de 10s planes y divisiones ilegales de terrenos, ya que 10s sitios ya esth wnstmidos. Esto puede causar problemas,especialmeriteen lo que se refiere al tamaAo de 10s sitios, ya que las normas oficiales estipulan que, por rezones de salud, 10sterrenos sin alcantarilladodeben tener un tamaAomlnimo de 600 metros cuadrados. Sin embargo, 10s planes ilegalesraramente cumplenw n este normay es diflcil imponerla retroactivamentecuando las casas ya han sido construidas. Heber et. a1 (Septiembre de 1995). l9Para esta fase, junto con su postulaci6n, el "propietario" debe present= diversos documentos. htos incluyen: un certificado de Ho propiedad," demostraci6n de empleo (carta de trabajo) ya sea de un empleador o la municipalidad, copias de 10s certificados de nacimientode todas las personas que viven en la propiedad, la cddula & la persona que aspira a ser el duefio o duefiay 10sdocumentosde seguridad social. Solliset. al. (Septiembre de 1995). "En un estudio realizado en 1995, se determind que el precio de 10s terrenos fluctuaba entre tan s61o $0.25 por metro cuadrado haste $2. Los precios finales mhs altosgeneralmentese cobraban cuandoel Gobierno hablatenido que wmprar la tierra a sus dueflos privados. Heberet. al. (Septiembre de 1995). Anexo 7, Pagina 14 pueden cancelar gradualmente su deuda en cuotas mensuales que raramente son superiores a B.Jl0.41 Sblo una vez cancelado totalmente el precio de compra, la asignacibn de lote se cambia por un titulo de propiedad legal y pleno. El proceso demora entre un afio y medio y cinco afios en completarse, aunque en algunas comunidades se informa que despues de alrededor de veinte afios de su inicio todavia no ha terminado la adjudicacibn de 10stitulos de propiedad.42 (b)Infraestructura btisica 38. En timinos del acceso a 10s semicios de infiaeshuctura basica, 10s pobres urbanos poseen relativamente mas activos fisicos que sus contrapartes rurales e indigenas. La mayoria de 10s hogares urbanos, tanto pobres como no pobres, tienen acceso a agua y electricidad. Sin embargo, 10s resultados de la ENV parecen indicar que hay problemas con la calidad de 10s servicios, a1 igual que falta de eficiencia en la recuperaci6n de costos. Las instalaciones sanitarias son menos generalizadas y la recoleccibn de desperdicios es intermitente, lo que inquieta debido a 10s problemas de salud piiblica que puede ocasionar en las vecindades pobres. 39. Agua, La mayoria de 10s hogares urbanos informan tener acceso a agua potable (Cuadro A7.13).43 Un cincuenta por ciento de 10s pobres tienen conexiones externas, mientras el 79 por ciento de 10sno pobres tienen conexiones dentro de sus casas. 40. Mis de una cuarta parte de 10s residentes urbanos inform6 que el servicio es irregular; una cifra similar arroja el Cuestionario sobre la comunidad en la ENV.44 Casi las tres cuartas partes de las comunidades urbanas en la muestra de la ENV informaron problemas con la calidad de entrega del semicio y con el agua misma. Una queja usual fue la presion de agua poco adecuada (la quinta parte de las comunidades). Otra quinta parte se quejb de problemas de contarninacibn y polucibn (agua color chocolate, agua sucia, sedimentacibn, contaminacibn, etc.), lo que parece indicar que el agua que se entrega no es potable. El mantenimiento normalmente se considera como inadecuado. 41. La recuperacion de costos es incompleta en el caso del agua potable.45 En tdrminos globales, cerca de la quinta parte de 10s hogares con conexiones a1 sistema de agua potable no paga por su consumo de agua.46 Esta cifia es mas alta en el caso de 10s pobres urbanos (58 por ciento). En el caso de 10sque pagan algo, el costo es minimo (Cuadro A7.13). En tdrminos absolutos, 10s pobres pagan menos per capita que 10s no pobres (Cuadro A7.13), aunque esto puede ser el resultado de un menor consumo. Sin embargo, el gasto en consumo de agua representa una proporcion levemente mas alta en tdrminos del consumo anual per capita total entre 10s pobres que entre 10sno pobres. 42. Instalaciones sanitarias, LOSresultados de la ENV indican que 80 por ciento de todos 10s residentes urbanos esthn conectados a1 sistema de alcantarillado o a tanques septicos (Cuadro A7.13). So10 el 41 por ciento de 10s residentes urbanos pobres no tienen esta conexibn; el resto usa letrinas, servicio de hueco o ningun servicio formal, con 10s consiguientes problemas de salud pliblica. En un 41Estos prestamos aparecen en el balance general del Banco Hipotecario Nacional (BHN), la rama financiers del MIVI. Heber et. al. (Septiembre de 1995). " En Sollis et. al. (Septiembre de 1995)y Heber et. a. (Septiembre de 1995)se encuentram b infomaci6n y ejemplosespecificos. 43El transporte privado de agua en camiones cisternas es poco usual en Panama: aunque el MIVI sl paga a algunos camiones cisternas privados para entregar agua en las Areas donde su suministro es escaso, este servicio por lo general es irregular y 10s residentes no conflan en la calidad y sanidad del agua transportada as[. Algunas personas infoman que 10s camiones antes habian sido usados para otros fines (por ej., jtransporte de combustible!). Solliset. al. (Septiembre de 1995). "Una cuarta parte de las comunidadesurbanas dentro de la muestra de la ENV informa que hay problemas de irregularidad en la prestaci6n del servicio. Los residentes se quejan de que el agua s61o llega en la noche o en el dla. En un grupo representative, por ejemplo, 10s miembros de la comunidad declararon que "idlo tenemos agua a las 3 de la madrugada!" (Notas personales de entrevistasde la ENV). ''Ver Oxford EconomicResearch Associates Ltd. (9 de julio de 1998),"La demanda de servicios de agua y saneamientocntre las comunidades pobres: experiencia internacional y evidencia en Panama" para mL informaci6n sobre la recuperaci6nde costos por 10sservicios de agua en Panama. *ENVde Panama de 1997. Anexo 7, PBgina 15 reciente estudio de barriadas pobres, se demostrh que s61o unos pocos residentes de las barriadas tienen conexionesa 10scolectores de alcantarillado o tanques sbpticos. Las filtraciones de aguas servidasdesde las letrinas de 10svecinos tambiCn h e un problema comcn citado.47 43- Energia: Gas, electricidad, alumbrado plblico. Coma en el case del agua, aunque la mayor parte de 10s hogares urbanos tiene acceso a gas y electricidad, las comunidades informaron tener problemas de calidad e irregularidad. La recuperation de costos es incompleta. Prhcticarnente todos 10s hogares urbanos cocinan con gas e iluminan sus hogares con electricidad (Cuadro A7.13). Cerca de la mitad de las comunidades urbanas en la muestra de la ENV se quejd de la mala calidad y servicio irregular. Entre las quejas m6s comunes se puede mencionar: frecuentes apagones (tanto anunciados como sin anunciar),problemas de voltaje, instalacionesdeficientes y mantenimiento inadecuado. Con conexi6n en la casa Con con. Fuera de la casa, en la propiedad S610 fuente corn. (sin con. en la propiedad) 11% 9% 2% 3% Suministro de agua permanentea 63% 65% 75% 74% %de hogares que no paga por el agua: %de 10s que tienen conexi6n (acueducto) 58% 44% 16% 18% Pago promedio (per czipita): (BI.) de todos (incluye 10sque no pagan) 4.0 4.5 11.3 10.6 de 10sque pagan algo 11.3 9.1 14.0 13.7 INSTALACIONESSANITARLASY RECOLECC16N DE DESPERDICIOS Acceso a instalaciones sanitaria5 %con servicios de alcantarillado/tanque sdptico 41% 44% 84% 80% %con letrina o hueco 50% 48% 15% 18% %sin instalaciones 10% 8% 1% 1% %con acceso a sew. de rec. de desperdicios 67% 77% 93% 91% ENERGIA Ilurninaci6n con: Electricidad 81% 92% 99% 98% Otros (gas, kerosene, etc.) 19% 8% 1% 2?/0 Cocinan con: Gas 84% 91% 99% 98% Otros (principalrnente lefla) 16% 9% 1% 2% %de hogares que no pagan por la electricidad 60% 40% 12% 14% Pagos por electricidad (per czipita): (BI.) de todos (incluye 10s que no pagan nada) 15.0 20.3 103.6 94.6 de 10s que pagan algo 26.2 31.3 118.4 111.2 Fuente:ENV de 1997._a\ Suministrode agua permanente se refiere a 10s hogares que tienen una conexi6n al sistema de aguay reciben agua30 dlas a1mes y 24 hotas al dla. 44. Entre 10s pobres, las conexiones ilegales (derivaciones del alumbrado publico, por ejemplo) parecen ser una costumbre habitual: un 60 por ciento de 10s habitantes pobres de las ciudades declaran que no pagan nada por la electricidad que consumen. Esto es similar a 10s resultados que se encontraron en un reciente estudio de barriadas urbanas, donde se determin6 que cerca de la mitad de todos 10s residentes en barriadas tienen conexiones ilegales.48 Los que tienen conexiones legales tratan de pagar, ya sea a travCs de contratos colectivos (cuotas fijas) o individuales(medidores). En t6rminos absolutos, Solliset. al. (Septiernbrede 1995). En un caso en Samaria(San Miguelito), una mujer encuestada narc6 cbmo se vela forzada a abandonarsu dormitoriopor 10soloresnauseabundosque emanabande la letrinadesbordadade suvecino durante la temporadade Iluvias. Solliset. al. (Septiembrede 1995). Anexo 7, Pagina 16 10s pobres pagan menos a nivel per capita que 10s no pobres (Cuadro A7.13), aunque esto puede ser el resultadode que consumenmenores cantidades. 45. En lo que se refiere a1 alumbrado publico, practicamente todas las comunidades urbanas encuestadasen la ENV informaron que cuentan con algun tip0 de iluminaci6nen las calles. Sin embargo, la mitad de 10s pobres urbanos vive en comunidades donde la cobertura de sus hreas no es suficiente, seglin dicen. Ademas, tambikn la calidad, mantenimiento y el vandalismo parecen ser un problema en este servicio (reemplazo irregular de las bombillas, etc.). El crimen y la violencia han sido vinculados con una insuficiente iluminacionde las calles(como se analizamas adelante). 46. Recolecci6n de desperdicios. Si bien se advierte que la mayor parte de 10s residentes urbanos cuenta con servicios de recoleccion de desperdicios, cerca de la mitad de las comunidades urbanas encuestadasen la muestra de la ENV declarb que esa recolecci6n era irregular u ocasional. En muchas Leas, se supone que 10s hogares deben llevar sus desperdicios a puntos de recoleccion regulares; sin embargo, la recoleccion en estos punto a menudo no se realiza y se acumulan grandes cantidades de desperdicios (en las esquinas de las calles, sitios abiertos, etc.). El MINSA envia equipos de salud ambiental a las barriadas para realizar verificaciones periodicas y tambien las organizaciones comunales presionan a las municipalidadespara que efect5en la recolecci6n.49 (c)Ahorroy credit0 47. Ahorro. Los ahorros pueden ser un importante activo para 10s pobres. Ademas de uniformar el consumo en el tiempo, 10s pobres suelen usar 10s ahorros para fines de inversion (como mejoramiento de las condiciones de sus viviendas, lo que ya se analid mas arriba). Los datos de la ENV revelan que una quinta parte de 10s hogares urbanos pobres mantienen ahorros, mientras que esta cifia aumenta a1 cincuenta por ciento en el caso de 10s hogares no pobres (CuadroA7.14).50 Enbe los pobres exbemos, esta proporci6n es aun mas baja, lo que tiene sentido si se considera la incapacidad de este grupo de cubrir sus necesidades minimas de cal~rias.~~Los pobres tienden a colocar sus ahorros en institucionesphblicas como el Banco Nacional de Panarnl y la ~ a jde Ahorros. A diferencia de 10sno pobres, 10spobres urbanos normalmente no acuden a a 10s bancos privados para sus ahorros. Es probable que las instituciones privadas consideren poco rentables 10s servicios orientados a 10s pobres, ya que Cstos generalmente mantienen cuentas por montos pequeiios. 48. Crkdito. Para uniformar su consumo en el tiempo e invertir para futuras posibilidades de ingresos, las familias pueden recurrir a prdstamos y compras a crddito. Los datos de la ENV revelan 49Solliset. al.(Septiembre de 1995). SOEn 10s datos recopiladosen la ENV, 10s montos ahorrados mensualrnentey 10s ahorros totales no son coherentes y es imposible conciliar las cifras. No se recomienda utilizarestascifras. En 10s cuestionariosde futurasENV se debera intentar corregirestos emres. " Un anfisis de la definicidnde las lineasde pobrezase encuentra en el Anexo 2 del Estudio Sobre Pobreza. Anexo 7, Pagina 17 diversastendencias significativas en relaci6n a estos dos aspectos en las heas urbanas (Cuadro A7.15).52 E~primer lugar,una menor proporci6n de hogares pobres que de hogares no pobres solicit6prestamos y realiz6 compras a crddito. Aunque la proporci6n de creditos solicitados y aprobados fue similar, entre 10s motivos que adujeron 10s hogares pobres para no solicitar prdstamos fue su convencimiento de que Bstos no les serian aprobados. Otro factor importante que hizo desistir a 10sresidentes urbanos pobres de recurrir a1credit0 h e el riesgo y el excesivopapeleo. E, segundo Iugar, la falta de garantias (titulos de propiedad y otros activos) explica todos 10s casos en que 10s hogares pobres no cumplieron con 10s requisitos para obtener un cddito. E, tercer Iugar, 10s pobres urbanos solicitan muy pocos prestamos (ya sea en efectivo o en especies) para negocios independientes, lo que viene a corroborar la baja proporci6n de ingresos que este segment0 obtiene de tales actividades (ver mhs arriba). Parece que la mayoria de 10s pobres urbanos piden prestado para fines de consumo (como vestimenta) o para mejorar las condicionesdel hogar. E, ,u,,.~o lugar, el monto de 10sprestamos y compras a credito que obtienen 10s hogares urbanos pobres es mucho menor que en el caso de 10s no pobres, en promedio menos de B.1401en prdstarnos y alrededor de B/.135para compras a cddito." A1 disefiar programas de credito destinados a 10s pobres, se debera tener en cuenta esta cantidad de credit0 aparentemente reducida que necesitan 10s pobres. Asimismo, a1focalizar programas demicrocrkdito a grupos especificos, se deberi tener en cuenta que una gran proporci6n de las mujeres urbanas pobres del pais trabajan por cuenta propia (ver m b arriba). Finalmente, en Panama la mayor parte del volumen total de 10s prestamos se otorgo en las ireas urbanas (71 por ciento). Sin embargo, practicamente todo el volumen (99 por ciento) de prestamos y compras a crddito redunda en beneficio de 10sresidentes urbanos no pobres y s6lo un uno por ciento en 10spobres urbanos. "EnlaENVnoseencuentraunafmicasecci6nglobalsobrecdditosypI+stamos. Esteanlllisissebasaenlasprcguntasdelassecciones 8.D @ ~ & I XyI cdditos del hogar); 8.E.I (pI+stamosdt estudio); 8.E.111. (prtstamos y cdditos del hogar - preguntas cualitativas); 9.A.IX K I S (pdstarnosparanegocios independientes);y 10.E(cdditos @colas y comprasa cddito). "Esto podrfaexplicar la importanciadel"exccsode papeleo" como factor disuasivo que impide que 10s pobres postulen a pdstamos:la burocracia involucradacepresentawstos prohibitivosparasumastan pequeflas. Anexo 7, Pagina 18 No lo necesitan de lo cual: %que hace compras a credit0 para: Capital social 49. A diferencia de sus contrapartes rurales e indigenas, el capital social54 parece no ser un activo muy solido en el caso de 10s pobres urbanos. La evidencia de que el capital social es mas debil en las areas urbanas en general es un resultado que arrojan tanto 10s datos de la ENV como de una Encuesta Cualitativa del Capital Social (SCQS, Social Capital Qualitative surYey).'' Las comunidades urbanas Nvieron una puntuacion mucho menor en el indice de Capital Social (SCI,jndice de Capital ~ ~ ~quej ~ l ) las comunidades rurales e indigenas e indican una participacibn mucho menor en la actividades de la comunidad (Cuadro A7.16 a continuacibn).56 En tCrminos de redes de asociaciones,'7 las comunidades "El capital socialse define como "las caracterlsticasde la organizacibn social,comola confianza,normasy redes,quepuedenmejorar la eficiencia de la sociedad a1 facilitar acciones coordinadas." Algunos de 10s ingredientesclave del capital social son la confianza, normas de reciprocidad y redes de cornpromiso civico. M h detalles y su descripci6n se encuentran en el Anexo 18 del Estudio Sobre Pobreza: Prioridades y Estrategiaspara la Reducci6n de la Pobreza. ''M h detallesse encuentranen el Anexo 18 del Estudio Sobre Pobreza: Prioridades y Estrategiaspara la Reduccibn de la Pobreza. % El SCI es un indice cornpuesto de 10s indicadoresdel capital social en base a 10s datos del Cuestionario sobre comunidadesen la ENV. M b detallesse encuentranen el Anexo 18del Estudio SobrePobreza: Pobreza: Prioridadesy Estrategiaspara la Reducci6n de la Pobreza. "LaSCQSrevelaqueaunsiexistenredesformales,estmorganizacionesnogarantizanelcapitalsocial. A1analizarIasSCQS,sedetectaron diversosproblemas de las organizacioneslocales en las comunidades urbanas: varim cornunidadesnombraron las motivacionespollticas corno l a razones que hacen que 10s individuos se organicen; otros indicaron que en 10s eventos auspiciados por les agrupaciones se originaban discusionesy problemas de alcohol; otros mencionaron el reducido inteds de la comunidad por particip~ren las reuniones y Anexo 7, Pagina 19 urbanas cuentan con menos organizaciones a nivel de comunidad y la participacidn de 10s hogares urbanos es menos com~in(Cuadro A7.16). Cuando estos hogares urbanos se involucran en estas actividades, es principalmenteen 10st i p s de organizacionesorientadas mib bien a1"bien privado" como cooperativas y no a las que sirven a1bien pliblico como comites o agrupaciones locales (Cuadro A7.16). Los datos de la SCQStarnbien revelaron menos conexioneshorizontales y una menor confianza entre las comunidadesurbanas de la muestra.58 Quizis como un indicio de su deseo de contar con un mejor capital social, las comunidades urbanas dentro de la muestra de la ENV calificaron 10s centros sociales y comunitarioscomo en quinto orden de prioridad. Entre 10sejemplos que se nombraron en la encuesta se incluyen centros sociales seguros, parques, centros deportivos, centros juveniles, instituciones comunitariasy mercados. on Indice de Capita: Social medio (SCI) Numero medio de g ~ p o s 50. Si bien el capital social parece ser menos solido entre las comunidades urbanas en conjunto (en comparacidn con las comunidadesruraleslindigenas), 10sdatos de la ENV indican qUedenao de las hreas urbanas, 10s pobres representan una proportion levemente mhs alta de 10s individuos que viven en comunidadescon un capitalsocial superior. Aunque 10s pobres son aproximadamenteel 19por ciento de la poblacibn urbana para 10s que se dispone de datos,59 representan el 30 por ciento de la poblacion que vive en comunidadescon un alto indice de Capital Social. 5 1. En este sentido, la evidencia indica que el capital social es importante para acceder a la ayuda externa. Los resultados del Cuestionario sobre comunidades en la ENV parecen indicar que la relacion entre el capital social y la ayuda externa es fuerte en todas las Leas, aun en las comunidades urbanas.60 En efecto, el funcionamiento de algunos programas gubernamentalescomo FES y PROINLO se basa en la existencia de organizaciones locales. En una encuesta de comunidades de ocupacidn ilegal con bajos ingresos en 10s alrededores de Ciudad de Panama (barriadas), Sollis et. al. tarnbien describe la importancia de 10s grupos locales (en especial 10s comites y directivas para asuntos especificos) en la recaudacion de fondos para soluciones de desarrollo de la misma comunidad y para acceder a 10s organismos gubernamentales para la prestacion de servicios y la adjudication de titulos de propiedad. Los estudiosde gruposrepresentativos realizados en el marco de la SCQS y por Solliset. al. revelaron en arnbos casos que una mayor presencia de corrientes electorales en las comunidades urbanas tiende a actividades de las agrupaciones. MBs detalles se encuentranen el Anexo 18 del Estudio Sobre Pobreza: Prioridadesy Estrategias para la Reducci6nde la Pobreza. " Por ejernplo, un residente urbano describi6 la falta de confianza en su comunidad en las enwevistas a 10s grupos representativos de la SCQS: T o s falta la autoestima, no hay valores...no existe la unidad...prevalece la envidia... Aquf cada uno vive en su propio mundo...no existe la amistad." Lindo-Fuentes (1997;informe sobre la misi6n de la SCQS). "Algunas comunidadesurbanas no heron entrevistadas con el Cuestionariosobre comunidades en la ENV,debido a las dificultades para definir 10s Ifmites comunitarios. 60Mbs detalles se encuentran en el Anexo 18 del Estudio Sobre Pobreza:Prioridadesy Estrategiaspara la Reducci6n de la Pobreza. Anexo 7, Pagina20 socavar 10sincentives para las iniciativas locales, ya que las campaiias electorales intermmpen el impulso de las agrupacionescomunitarias.61 FACTORES CORRELACIONADOSCON LA POBREZA URBANA 52. El analisis descriptivo apunta a algunos de 10s factores individuates que determinan la pobreza urbana y a 10spotencialesmedios para reducir la pobreza en las ciudades de la Repliblicade Panama. En esta seccibn se examinan 10sfactorescomelacionadoscon la pobreza urbana en un context0multivariado, de mod0 de determinar su importancia relativa. El anhlisis resulta util, en primer lugar, para verificar la funcibn relativa que desempeiian 10s diversos factores en determinar la condici6n de pobreza y, en segundo lugar, para evaluar el posible impacto que cambios de estos factores inducidos por medidas de politica podrian tener sobre la probabilidad de ser pobre, manteniendo constantes todos 10s demas factores. 53. Es importante hacer notar desde un principio que este analisis tiene limitaciones. E~ prjmer lugar, Y esto es muy importante, en el analisis no es posible captar la dinhica de determinadascausas de la pobreza urbana a travks del tiempo. En especial, con este modelo estitico y en un dlo punto del tiempo, es imposible evaluar el impactode 10scambios en el crecimiento econ6mic0, que es sin duda una determinante clave de la pobreza urbana. Otros factores dinamicos que probablemente se comelacionan con la pobreza urbana son variables como la condicibnnutritional que 10s miembros del hogar tuvieron en el pasado (ya que podria afectar su actual productividad,por ejemplo). E, segundo lugar, el anhlisis esti limitado por las variables disponibles a nivel de hogar en el cuestionario de hogares de la ENV de 1997. No fue posible incluir otros factores como la condicibn social de crimen y violencia, porque no habian datos a este nivel. Finalmen@ aunque la teoria indica que muchas de las variables incluidas en el analisis si contribuyena la pobreza (como su "causa" o porque la disminuyen), las relaciones estadisticas deben interpretarse como relaciones reciprocas y no como determinantes, ya que en el caso de algunas variables la causalidadpuede ir en ambos sentidos . 54. Se examinb la probabilidad de que un hogar fuera pobre en las areas urbanas (ver 10s resultados en el Cuadro A7.A3 del Anexo).62 Las correlaciones clave de la pobreza incluyen el tamaiio del hogar (fecundidad), educacibn, fuentes de ingreso, calidad de la vivienda y propiedad, algunos (per no todos) 10s servicios basicos, crkdito,transporte (carros)y participacibnen algunostipos de organizaciones.63 55. Los hogares urbanos con m b miembros tienden a ser pobres. LOShogares con mas nifios pequefios (apuntando a una mayor fecundidad)y mas miembros de mayor edad son mas propensos a ser pobres, posiblementedebido a la calidad de dependenciafamiliar de estos miembros. 56. La educacidn claramente tiene relacidn con la condicidn de pobreza y es importante para poder reducirla.64A mayor grado de instruccibndeljefe ojefa del hogar o de su compaiierola,menor es 61Por ejemplo, un participante en un gmpo representative de la encuesta SCQS expliu5 "Cuando llegan las elecciones, ellos 'alborotan' y siempredicen que nos van a dar y despuksnunca vuelven." Lindo-Fuentes (1997; informe sobre la misi6n de la SCQS). En el Anexo 8 del Estudio Sobre Pobreza: Prioridades y Estrategias para la Reducci6n de la Pobreza se describe m&s detalladarnenteesta metodologfa. 63En oposicibn a la noci6n wnvencional, 10s hogares encabezadospot mujereslo son m& propensos a ser pobres que 10s hogares encabezados por hombres (lo que confirma el anslisis de estadfstica descriptivaen el Anexo 19 del Estudio Sobre Pobreza: Prioridadesy Estrategias para la Reducci6n de la Pobreza). Tampoco 10s distintos tips de estados civiles o el nhmero de trabajadores por miembros del hogar estsn wrrelacionados wn el hecho de ser pobre. "El anslisis se basa en el mkimo grado de instrucci6n del jefe o jefa de hogar o su compaRero/a. Ya que el grado de instrucci6n de estos miembros (adultos) es anterior a su actual condici6n ewnt~mica,es vdido considerar que tiene una influencia causal en la wndici6n de' pobreza (mientras que 10s niveles educacionales de 10s dependientesjbvenes en el hogar puede ser bajo porque la pobreza les impide costearsela educacibn). Anexo 7, Phaina 21 la probabilidad de un hogar de ser pobre. Incluso unos pocos afios de education secundaria disminuye la probabilidad de ser pobre en cerca de un cuatropor ciento.65 57. Los hogares urbanos que obtienen la mayor parte de sus ingresos del sector informal son mhs propensos a ser pobres. La relaci6n entre una mayor pobreza y el trabajo informal coincide con 10s resultados (analizados en el Anexo 11 del Estudio Sobre Pobreza: Prioridades y Estrategias para la Reducci6n de la Pobreza) de que 10s ingresos en el sector informal son muy inferiores a 10s del sector formal, aun si se controla por otrasvariables como la educaci6ny la experiencia. 58. Las viviendas de baja calidad y la falta de titulos de propiedad estain muy relacionados con la pobreza urbana, aunque el sentido de la causalidad no esth claro. La pobreza misma es una de las causas de la temporalidad de las viviendas, pero una vivienda de baja calidad tarnbikn puede impedir que las unidades familiares usen sus casas como un activo productivo, por ejemplo como centro de un negocio independiente (en especial si esth asociado con la falta de infi-aestructurabasica, como se analiza a continuacibn). Tanto en las beas urbanas como rurales, no ser duefiola de una vivienda tarnbibn aumenta la probabilidad de ser pobre, a1 igual que la falta de un titulo de propiedad inscrito. 59. La falta de algunos, aunque no todos, 10s servicios bbicos estP correlacionada con la pobreza urbana. La falta de instalaciones sanitarias, electricidad y telkfonos esth relacionada con una mayor pobreza urbana. Sin embargo, el agua no es un determinante importante de la condicion de pobreza en las ciudades de la Republics de Panama. Esto tiene sentido, ya que la mayoria de 10s residentesurbanos (aun 10spobres) cuentan con servicios de agua. 60. El acceso a1 credit0 reduce significativamente la probabilidad de ser pobre que tiene un hogar. El crkdito permite que 10shogares uniformen su consumo frente a fluctuacionesdel ingreso y que inviertan en actividadesproductivasque generen ingresosen el futuro. 61. Tener activosfisicos disminuye significativamente la probabilidad de un hogar de ser pobre rnedido a traviis de la propiedad de un carro.El tener un autom6vilpuede estimarse como una medida de riqueza acumulada. Los autom6viles tambikn se pueden interpretar como un complemento util del insumo trabajo: representan un medio eficiente para carnbiarse a trabajos mejores y mhs lucrativos y disminuyen el tiempo que se pierde en 10sviajes diarios (ver mis adelante). 62. Ser miembro de determinados tipos de organizaciones disminuye la probabilidad de 10s hogares urbanos de ser pobres. LoS hogares qUe pertenecen a Una c00perativa qUe genera "ganancias privadas" a sus miembros son menos propensos a ser pobres. Ser socio de un club deportivo o cultural tambien esta relacionado con una condici6n econ6mica mas alta en las Leas urbanas. PROBLEMAS CLAVESQUE ENFRENTANLOS POBRES URBANOS Visidn de la comunidad acercade la calidad de vida, prioridades 63. Visi6n pesimista entre 10s residentes urbanos. A Pesa de ingresos Per capita ~romedio mas altos y menor incidenciade pobreza, las comunidades urbanas tienen una vision mas pesimista fi-ente a 10s recientes cambios en su bienestar general que sus contrapartes rurales e indigenas. De todas las comunidades entrevistadas en el cuestionario de hogares de la ENV,66 el 41 por ciento de las comunidadesurbanas sienten que sus condicioneshan empeorado durante 10s hltimos cinco afios. En las 65Resulta interesante,sin embargo, que el efectoadiciow1 de terninor la educaci6n secundaria no es un factor tan importante para disminuir la probabilidad de ser pobre wmo el impact0 tener un cierto grado de educaci6n secundaria (segbn lo indica la pequefia diferenciaen 10s coeficientes de una educaci6n secundaria incompletay completa). La encuesta de wmunidades const6 de discusiones tipo grupos representatives. Anexo 7, Pigina 22 comunidades mrales, este porcentaje es de un 31 por ciento y en las comunidades indigenas, s61o un 14 por ciento. Es interesante observar que a1 ser consultados acerca de cambios especificos en sus condiciones de vida (corno vivienda, recoleccibn de desperdicios, agua e instalaciones sanitarias y alumbradophblico), las comunidades urbanas eran m k optimistas que 10s residentes de las keas rurales e indigenas.67 Es obvio que esta aparente paradoja entre una mejor condicibn econbmicay la visibn m b pesimista acerca de la calidad general de la vida en las ciudades de la Republica de Panama tiene su origen en factores no economicos, como 10s problemas sociales, inconvenientesy conflictos debido a la congesti6n de trhfico, falta de unidad a nivel de comunidad, etc. 64. Orden de importanciageneral en las prioridades de las comunidades. El Cuadro A7.17 explica de alglin mod0 10s factores que pueden estar detrhs de estas percepciones negativas del bienestar general. Los asuntos que las comunidades urbanas en la muestra de la ENV nombraron con m b fiecuencia como de primera importancia heron 10sproblemas Centros sociales, comunales sociales, en especial el mimen Y la seguridad, per0 tambiin problemas muy relacionados con las drogas y el alcohol, pandillas y problemasjuveniles, 10s que no Pandillas, problemas juveniles Alumbrado pdblico, teltfonos son captados directamente Par las mediciones econbmicas de 10s niveles de vida (pobreza, ingreso). Tarnbien el transporte,donde se incluyen 10sservicios pliblicos inadecuados, caminos deteriorados Y congestibn de bhfico, s'e nombr(j coma mhima prioridad. Coma resultado de las tasas de desempleo mas en las areas urbanas, el desempleo CGfalta de empleo") he una inquiebd compmida enbe las ~omunidadesurbanas. En terminos de infraestructura, con fiecuencia se nombraron las instalaciones sanitarias y el agua potable como problemas de prioridad, seguidos por el alumbrado public0 y telkfonos y la recolecci6n de desperdicios. Las comunidades tambien se Yejaron de las condiciones de las viviendas y la entrega de titulos de propiedad y aSimiSm0 de la salud y educacibn. LoS primer0S tres problemas se analizan detalladamente a continuacibn, mientras que 10s demas ya se analizaron anteriormente en este documento. Problemas sociales: Crimen, seguridady deterioro social 65. percepciones de la comunidad, Claramente, la criminalidad, la seguridad pei-sonal y 10s problemas socialesrelacionados con ello son asuntos de mhima prioridad para las comunidadesurbanas en Panama. En efecto, la seguridad publica, junto con el transporte, son las prioridades que 10s entrevistados de la muestra nombraron con mas frecuencia en la ENV.68 Muy cercanos en orden de ''MdS detalles se encuentranen el Anexo 18del EstudioSobre Pobreza. "Es posible que se haya pmducido algun sesgo en favor de otorgarles una mayor "prioridad" a 10s problemas de criminalidad y seguridad, porque las preguntas acerca de las "prioridades clave" en el cuestionario de la ENV estaban ubicadas inmediatamente desputs de Anexo 7, Pagina 23 importancia esth 10s problemas relacionados con drogas, alcohol, pandillas y "problemas juveniles" y asimisrno el alumbrado public0 y telefono. 66. Mas del ochenta por ciento de ]as comunidades urbanas de la encuesta ENV informaron haber tenido problemas de robo, drogas y alcohol y cerca del cincuenta por ciento con pandillas y prostituci6n (Cuadro A7.18). Este tipo de males de la sociedad se nombr6 con rnb fiecuencia entre las comunidades urbanas que entre las comunidadesrurales o indigenas. 67. Menos de la mitad de las cornunidades urbanas de la muestra de la ENV informaron contar con cobertura de semicios policiacos. De 10s que informaron tener estos semicios, rnuchos indicaron que su coberturaera inadecuada (insuficientendmero de unidades de policia, transporte policiaco y presencia) y rnb de la rnitad inform6que la cobertura era irregular (totalrnente irregular o s610 de noche). Unos pocos tambien se quejaron de un inadecuado "profesiona1isrno" de parte de la policia (arniguismo, cormpci6n). 68. Estadisticas oficiales sobre el crirnen. En efecto, a pesar de que las estadisticas sobre el crirnen son notoriamente inadecuadas,@ 10s datos disponibles indican que (i) el crirnen y la violencia70 van en aurnento en Panama; y (ii) la mayor parte de la criminalidad, y en especial de 10s crirnenes violentos, esth concentrada en las areas urbanas, sobre todo en Ciudad de Panama y Col6n. El nhmero total de 10s criminalesdetenidos ha aumentado durante 10s hltirnos 6 0 s (Cuadro A7.19). Col6n tiene el indice de encarcelamientomas alto (56 por cada mil habitantes), seguido por Ciudad de Panama (35 por cada mil residentes). Los hombres parecen ser 10s responsables de la mayoria de 10s crimenes en Panama, representando el 91 por ciento de 10scriminalesculpablesen 1995. 69. La tasa de hOmiCidios7'se rnultiplico por Cinca en Panama entre fines de la decada de 10s setentalprincipios de la ddcada de 10s ochenta y fines de la ddcada de 10s ochentalprincipios de la decada de 10s noventa (Cuadro A7.20). Con exception de Trinidad y Tobago, este aumento Fuentes: MIPPE, recopilados de: Zonas de Policlay Alcaldlasde la Republics; Tribunalesy Juzgados en la Repdblica. preguntas relacionadas con asuntos especlficos de crirninalidadlseguridad. Sin embargo, dos factores podrlan reducir este sesgo: (i) la pregunta acerca de las "prioridades clave" sigue inrnediatamente desputs de las preguntas relacionadas con toda clase de asuntos (educaci6n, salud, agua, alumbrado, electricidad, etc.), no s6lo criminalidad y seguridad; y (ii) dentro de las cornunidades rurales e indigenas,la proporcidnque nornbr6 10s problemas de crirninalidad/seguridadcorno "problemas prioritarios" dentro de la pregunta acerca de la "prioridad clave" fue rnucho rnenor (el cuestionariofue el rnisrno para todas las heas). 69Debido a informaci6n inwrnpleta por pane de las vlctirnas y la falta de una recopilaci6n sistemhticay constante de datos. " Si bien la violencia y la criminalidad a rnenudo se usan corno sin6nirnos, hay diferencias importantesentre las dos: la violenciaes el ejercicio ilegal de la fuerza Nsica, el crirnen es un act0 que puede ser penado por la ley. En 10s diferentes tipos de crlrnenes violentos hay que rnencionar 10s homicidios, asaltos (que incluye la violencia dorntstica, un delito pocas veces denunciado), rob0 con allanamiento, etc. Moser (Nota informativa, 1996). " Las tasas de hornicidio son la variable sustitutiva que se usa mi% corndnrnente para el crirnen y la violencia en general. Ayres (1998), Fajnzylber,Lederman y Loayza (1998). Las altas mas para fines de la dtcada de 10s ochenta y principios de la dtcada de 10s noventa podrlan tener un sesgo al alza en la tendencia, debido a 10s eventos excepcionalesasociados con la invasidn de 10s EE.UU. y crisis que sobrevinoen ese mornento. Anexo 7, Pagina 24 superb a1 de 10s demas paises de America Latina. Las estadisticas disponibles indican que el 16 por ciento de todas las muertes en Panama fueron el resultado de actos de violencia y accidentes. Los criminales detenidos por homicidio representan el uno por ciento de todos 10s detenidos y el cinco por ciento de todos 10s criminales detenidos por crimenes contra la seguridad personal para el pais en su conjunto. Los homicidios representan una proporci6n mas alta de crimenes en Colbn, un dos por ciento de todos 10s detenidos y un seis por ciento de 10s criminales detenidos por crimenes contra la seguridad Estados Unidos personal.72 70. El rob0 es tarnbien un problema grave en las ciudades de Panama. Los crimenes relacionados con robos son el tipo de crimen mas frecuente, responsable del 28 por ciento de todos 10s criminales detenidos de la nacion como un todo y del 40 por ciento en el caso de Ciudad de Panama. En una encuesta realizada en barriadas de bajos ingresos en comunidades ubicadas alrededor de Ciudad de Panama, se determinoque el 32 por ciento de 10shogares de la muestra habian sufrido robos. En algunas barriadas (por ej., Sinai, Las Malvinas), entre el 80 y 100 por ciento de 10s hogares de la muestra habia sido afectado por h ~ r t o s . ~ ~ 71- Los crimenes directarnente relacionados con drogas (~osesi6n~consume, trafico) representaron el seis por ciento de todos 10s criminalesdetenidos en las Areas urbanas de Panama y hasta un nueve por ciento en Colon en 1995. La cocaina y la marihuana parecen ser las principales drogas ilicitas en el paisY74aunque el abuso del alcohol tambikn es un problema grave.?S La cantidad total de drogas incautadas por la policia ha aumentado considerablementeen 10sliltimos aiios, particularrnente en 1995 y 1996. La mayoria de las condenas por drogas fueron por posesi6n y trafico nacional de drogas (34 y 57 por ciento, respectivarnente), aunque el trafico intemacional representa el mayor volumen de drogas incautadas por la policia y otros funcionarios(75 por ciento). Esto refleja la posici6n geografica muy convenientedel pais para este tip0 de embarques.76 La mayor parte de las drogas h e incautada en la provincia de Panama (92 por ciento), seguido por Colon (siete por ciento). De 10s adultos sentenciados por crimenes directamenterelacionados con la droga, la mitad fueron jovenes adultos entre 18y 29 aiios de edad y casi todos de nacionalidad panameiia (88 por ciento, seguido por colombianos, 10s que representaron el diez por ciento).77 Cerca del 57 por ciento de 10s jovenes condenados por crimenes relacionadoscon drogas tenian entre 16y 17 aiios, otro 29 por ciento entre 14y 15 y el resto de 13 aiios y menores. " Fuente: MIPPE, recopilados de Zonas de Policla y Alcaldlasde la Republica. 73Sollis et. al. (1995). " Normalmente, la cocalna representa cerca del 95% del peso total de las drogas incautadas por 10s funcionarios,seguido por la marihuana (2- 4%), aunque la marihuana represent6cerca de las dos terceras partes dcl peso total capturadoen 1996debido a las enormes cantidades de esta droga incautadas ese afto. Fuente: Ministerio Publico: Fiscalla Especializada en Delitos Relacionados con Drogas, Seccibn de C6mputoy Estadlstica. 75Fuente: Comisi6nNacional para el Estudioy la Prevenci6n de 10sDelitos Relacionadoscon la Droga (CONAPRED),agosto de 1992. 76La cifras son para el primer semestre de 1997. Fuente: Ministerio PSlblico: Fiscalla Especializada en Delitos Relacionados con Drogas, Seccidnde Cbmputoy Estadlstica. Fuente:MinisterioPirblico: FiscallaEspecializadaen Delitos Relacionadoscon Drogas, SeccMn de C6mputoy Estadlstica. -Anexo 7, Pagina 25 72. Otro problema relacionado y muy importante es la criminalidad juvenil en Panama, en especial en las keas urbanas. Los jdvenes (menores de 20) son responsables del cinco por ciento de todos 10s criminales detenidos en Panama y 10sjovenes adultos (entre 20 y 29 aiios) de otro nueve por ciento. La mitad de estos en las Ciudades de Panama y Colon. La mayoria de 10s criminales juveniles son hombres.78 Los datos para la Ciudad de Panama revelan que el rob0 es la principal forma de crimen entre 10s jovenes (el 26 por ciento en 1995), seguido por crimenes con violencia fisica (asalto, luchas, homicidio). Los crimenes directamente relacionados con drogas y la posesion ilegal de m a s representan cada uno el cinco por ciento de estos delitos. Los crimenes sexuales, incluyendo el abuso sexual, violaci6n y prostitution ilegal, representan menos del dos por ciento de 10sdelitosjuveniles. 73. Los datos cuantitativos sobre laviolencia domCstica generalmente son deficientes en Panama, al igual que en la mayoria de 10spaises. Las estadisticasdisponibles indican poco mas del uno por ciento de todos 10s criminales detenidos en el pais esth en esa condition debido a la violencia domestica o intrafamiliar(abuso, conflictos a1 interior de las familias, incesto, etc.). Es probable que estas cifras Sean una subestimacion, debido a que la informacibn de estos delitos es incompleta, a la falta de conciencia por parte de las victimas (respecto a sus derechos) y de la policia y a problemas de definicion. Se han llevado a cab0 diversos estudios sobre la violencia domdstica en distintas partes de Pana1na.7~ En su reciente Estrategia frente a la Pobreza, el Gobierno ha incluido la violencia dorn6stica80 y esta examinando las posibilidades de colaborar con las comunidades y ONG para ayudar a combatir este flagelo. Entre otros, en este momento el Fondo de Emergencia Social (FES) esta explorando la posibilidad de financiar programas a traves de las ONG para ayudar a las mujeres maltratadas, como parte de su iniciativa"grupos vulnerables". " De acuerdo a una encuesta de niAos y adolesccntes detenidos en Tocumen, el 95% son nifios. Fuente: Coordinaci6n de la Magistrada EsmeraldaA. de Troitiflo,Departamentode Estadlstica. Cifras para 1997. 79Ver por ejemplo, "MArquez de Perez et. al. (1991),"Aproximaci6n diagn6stica a las violaciones de mujeres en 10s disbitos de Panama y San Miguelito;"Atencio et. al. (1994), "La Familiaen Panama: Situaci6nActual y Perspectivas";y Santamaria R. et. al. (diciembre de 1996), "Proyecto Acci6n de Prevenci6nde la Violencia lntrafamiliar." "'Nuevo Enfoque Estrategico frente a la Pobreza". Septiembrede 1998. Anexo 7, Pagina 26 74. Pobreza criminalidad, En la encuesta de comunidades de la ENV no se encuentra una herte correlacidn entre pobreza y la proporci6n de las comunidades urbanas que indican tener problemas de criminalidad. La proporci6n de 10s residentes urbanos que viven en comunidades donde se informa de diversos crimenes y trastornos sociales h e muy similar entre 10s pobres y no pobres. S610 una proporci6n levemente m b alta de 10s pobres 11rbanosvive en comunidadesdonde se advierten problemas de robo, alcohol y prostituci6n. Las frecuenciasfueron las mismas para 10sdemis tipos de problemas.81 75. Sin embargo, el crimen y la violencia pueden tener un alto costo para 10s pobres, 10s que en varios aspectos son m b vulnerables a cualquier impacto. En primer lugar, ambos flagelos pueden imponer costos directos a 10s pobres en la forma de bienes robados, productividad perdida (y por consiguiente ingresos) y, en el caso extremo de homicidio, la perdida de la vida (y de 10s ingresos o potenciales ingresos de la victima). Tambien puede llevar a la total destrucci6n de la infiaestructura publica (a traves de actos de vandalismo), un activo que es crucial para estos habitantes.82 Cuando 10s hogares invierten en medidas para protegerse contra el crimen y la violencia, como a travks de la instalaci6n de cerraduras, puertas methlicas, batrotes en las ventanas o muros perifdricos en sus viviendas, tambidn esthn incurriendo en costos directos para la prevencidn. En un estudio de mejoramiento de las condiciones del hogar en barriadas en 10s alrededores de Ciudad de Panarnh, se determinoque este tipo de medidas son bastante onerosas y comunes (la mitad de todos 10s hogares de la rnuestra).83 76. El crimen y la violencia tarnbikn reducen las oportunidades de empleo. Cuando 10s niveles de estos problemas son altos, puede ser un factor que desanime a 10s inversionistas (por ejemplo, en heas turisticas sensibles a la imagen o keas fabriles de bajos salarios), lo que disminuye la posibilidad de empleo. Este problema tambien es un obstiiculo para que 10s trabajadores se desplacen con seguridad a sus puestosde trabajo.84 En general, significauna restriccidn muy importantepara 10spobres urbanos (en especial para las mujeres) que viven en barriadas marginales en 10s suburbios de la ciudad, para 10s que deben caminar a lo largo de pasajes interiores no iluminados (corno es comun entre las comunidadesmas pobres en el kea de Ciudad de Panama) y para 10s que trabajan en horas del dia poco comunes, cuando no hay transporte seguro garantizado.85 Del mismo modo, la violencia puede erosionar el capital humano cuando restringe o limita el acceso a la educaci6n y a 10s servicios de salud, tanto por parte de 10s usuarios como de 10sproveedores.86 77. M h aun, el crimen y la violencia pueden erosionar el capital social cuando disminuye la confianza y el nivel de cooperacion entre 10s rniernbros de las comunidades y las organizaciones (ver ReCuadro A7.1). Tambikn pueden deteriorar las relaciones a1 interior del hogar (en especial si 10s problemas involucran alcohol o violencia intrafamiliar), ya que reduce la capacidad de 10s hogares de funcionarefectivamentecomo una unidad.87 Esto no significa que la fiecuencia o intensidad de 10s delitos sea la misma en Ias wmunidades pobres y no pobres. En la ENV simplernente se pregmt6 si la cornmidad se habfa vista afectada por problemas de robo, pandillas, drogas, alcohol, prostituci6n y otros (no su fiecuenciani la proporcibn de la comunidadque se vio afectada). "Ayres (1998). "Sollis et. al. (1995). El wsto promedio de la instalaci6n de puertas meMicas fue de $90-120; las cerraduras costaron otros $35. El costo promedio de barrotes en las ventanas h e de $40-$50 por ventana, el wsto de un muro perifbrico fluctu6 entre $50 para una reja de alambre de p6a y $800para un rnuro de bloques. "Moser (Nota informativa, 1996). "En Cenu Cocobolo,por ejemplo, una barriada de bajos,ingresos,en una wmunidad con un alto lndice de delitos callejeros donde se escuchan tiros de eswpeta en la noche, la tla de una mujer que participaba en 10s debates de 10s grupos representatives h e asesinada cuando se resisti6 a un asalto armado, con un terminal de 6mnibus a diez minutos de camino a lo largo de una calle mal iluminadaque es conocida por robos tarde en la noche. Sollis et. al. (1995). 'Moser (Nota informativa, 1996). "Moser (Nota informativa, 1996); Ayres (1998). Anexo 7, Pagina 27 Transporte 78. Un transporte seguro y confiable es un complemento importante para el trabajo, a mod0 de activo, en especial en 10s centros urbanos de Panama, donde las hreas residenciales a menudo esth ubicadas en zonas perifkricas, muy alejadas de 10s centros comerciales y laborales. La falta de un transporte ,,g,,, puede impedir que la gente obtenga un empleo lucrative, en especial en el caso de las mujeres y 10s individuos que trabajan en horas fuera de lo normal. Como se explic6 mas arriba, el transporte h e una de las prioridades que se mencionb con mis frecuencia en las comunidades urbanas dentro de la muestra de la ENV. 79. Son pocos 10s residentes urbanos pobres de Panama que tienen un acceso direct0 a caminos. Lo comun es que 10s caminos de acceso rodeen a comunidades urbanas pobres y densas que se caracterizan por intrincados laberintos de pasajes de cement0 (a menudo de so10 unos pocos pies de ancho, con escaleras o rampas en las zonas escarpadas) que forman una enmaraiiada red entre 10s terrenos. De este modo, se restringe el aparcamiento seguro en 10s barrios urbanos pobres. Son muy pocos 10s hogares urbanos pobres (1 por ciento) que poseen un autombvil, comparado con la tercera parte de 10s no pobres. Casi nadie tiene una motocicleta y si bien la tercera parte dice tener bicicleta, Cstas no se indican como un metodo habitual de transporte para ir a la escuela o al trabajo. 80. Los pobres por ende dependen en gran medida del transporte publico. De hecho, la mitad de todos 10s residentes urbanos pobres y el 71 por ciento de 10s que viven en el hrea metropolitans mas amplia de CPSM dependen de este medio de transporte para ir al trabajo (Cuadro A7.21). La principal forma de transporte publico son 10s bmnibuses. En Panama, 10s operadores privados son 10s mayores proveedores de transporte de pasajeros en omnibus. El Ministerio de Gobierno y Justicia (MGJ) asigna licencias (cupos) para incorporarse a1 sistema y para la asignaci6n de las rutas. Aunque ahora liltimo se tomaron medidas para mejorar la competencia, hay ciertas evidencias anecddticas que sugieren que la mayoria de estos cupos esthn en manos de unos pocos individuos, 10s que subarriendan 10s cupos a 10s operadores de omnibuses. Las tarifas de pasajeros son fijas, 15 centavos, como resultado de negociaciones entre el Gobierno y 10s sindicatos de transporte.88 El Gobierno recientemente encargo un estudio89 para buscar formas que mejoren la eficiencia del transporte de pasajeros en 6mnibuses, disminuyan las distorsiones, mejoren la calidad del servicio y perfeccionen el marco reglarnentario para las normas vehiculares, su inspeccibn y el control de la contaminaci6n. Se mencionan dos opciones: la organizacion de cooperativas entre 10s choferes de 10s 6mnibuses y la creacion de empresas organizadas de omnibuses. 81. En las areas urbanas, 10s pobres gastan en promedio alrededor de B1.28 por persona al aiio (mas del cuatro por ciento del consumo total) en el transporte en omnibuses, a diferencia de B.174 (tres por ciento del consumototal) en el caso de 10s no pobres. A este costo en dinero hay que agregar el tiempo que demoran los pobres para llegar al trabajo. La disposici6n ilsica y desarrollo espacial de las hreas urbanas de Panama (en especial en las areas metropolitanas mas extensas de las Ciudades de Panarni y Col6n), han desembocadoen grandes distancias de viaje, ya que las personas deben desplazarse desde las hreas residenciales perifericas a lo largo de corredores estrechos y congestionados (como la Carretera Transistma)hacia las areas centrales para acceder al trabajo. El deterioro de 10scaminos, calles y puentes debido a largos aiios de mantenimiento inadecuado, niveles inaceptablemente altos de congestion vehicular y una inadecuada gestibn del trfinsito (incluso un uso deficiente de 10s semaforos) han aumentadoel tiempo necesario para estos desplazamientosy por ende sus costos reales. En efecto, segun 10s datos de la ENV, 10s pobres se demoran cerca de una hora en llegar a1 trabajo usando el transporte " Aunque el precio no est6 subvencionado directamente sobre la base de las operaciones, 10s dueflos tienen una exoneracibn tributaria parcial sobre 10s repuestosy la irnportacibn de brnnibuses. '9Con apoyo del proyecto de caminos financiado por el Banco Mundial. Anexo 7, Phgina 28 publico (Cuadro A7.21). Los viajes diarios lentos y congestionados indudablemente contribuyen a la fiustraci6n y el pesimismo que manifestaron 10s miembros de las comunidadesurbanas en la Encuesta de Niveles de Vida. Desempleoentre 10s pobres 82. Desempleo urbano y segmentaci6n del mercado. En orden de importancia, el desem~leofue una de las tres primeras prioridadesde las comunidadesurbanas incluidas en la muestra de la encuesta de comunidades de la ENV. De hecho, el desempleo es alto en las hreas urbanas, un 7.4 por ciento en promedio si se usa la definici6n intemacionaly m6s del diez por ciento si se contabilizan 10strabajadores temporales y 10s "desanimados" (definici6n nacional). En las iireas urbanas, el desempleo es dos veces m8s alto que en las keas rurales e indigenas. En efecto, si se controla por otras variables, el desempleo es mucho mhs alto en las keas urbanas.w Posiblemente esto sea una consecuencia de la mayor segmentaci6n inducida por las distorsiones que existen en 10s mercados laborales urbanos, debido a la multiplicidad de 10s regimenes legislativos (como la legislaci6n separada que rige el sector publico, la Comisidn del Canal de Panam6, las zonas de procesamiento para la exportaci6n y el sector privado). Se sostieneque una mayor proporci6n del mercado laboral urbano esti sometido a la multiplicidad de estos regimenes laboralesque 10s mercados laboralesen las iireasrurales e indigenas. 83. Desempleo urbane pobreza. Aunque el desempleono esth en relacidn directa con la pobreza para la naci6n en su conjunto, el desempleo ,i es m b alto entre 10s pobres urbanos que entre ,los no pobres urbanos (Cuadro A7.22). Si se controla por otras variables como la educacidn y la edad, es indudable que un menor nivel de consumo del hogar esth relacionado con una mayor probabilidad de no tener empleo (Cuadro A7.23). Por consiguiente, el desempleo guarda relaci6n con la pobreza en las ciudadesde la Republica de Panama. 84. Desempleo entre 10s j6venes urbanos y las mujeres. El desem~leoes es~ecialmentealto enbe las mujeres urbanas, sobre todo entre las pobres. En efecto, si se controla por otras variables, las mujeres urbanas esth mucho mas propensas a estar sin empleo que 10s hombres (Cuadro A7.23). Una quinta parte de las mujeres urbanas pobres dentro de la poblaci6n econ6micamenteactiva no pueden encontrar 90MBs detalles se encuentran enel Anexo 1 1 del Estudio SobrePobreza:Prioridadesy Estrategias para la Reduccibnde la Pobreza. - Anexo 7, Pdgina 29 trabajo; entre sus contrapartes no pobres, esta cifra es del ocho por ciento. Tambien hay un alto nivel de desempleo entre 10sj6venes urbanos en general y las mujeresjovenes pobres en especial. Una quinta parte de 10s adolescentes urbanos entre 15-19 no encuentran trabajo (Cuadro A7.22). Falta de experiencia o expectativas poco realistas y excesivas acerca de 10s ingresos "merecidos" (quids alimentadas por el efecto demostrativo de 10s altos ingresos en las keas urbanas) podria estar obstaculizando la transici6n de 10s j6venes adultos de la escuela al trabajo en Panama. Resulta interesante que el desempleo, si bien es bastante alto entre 10s hombres adolescentes entre 15 y 19, disminuye significativamente para estos mismos j6venes entre 20 y 24 aiios. En carnbio, entre las mujeres urbanas, en especialentre las pobres, el desempleo comienzaya alto entre las adolescentes entre 15 y 19 y luego aumenta aun mas para las que tienen entre 20 y 29 afios. Este patr6n es igual para las pobres y no pobres de las keas urbanas, per0 es especialmente significativo entre las pobres. La tercera parte de las mujeres urbanas pobres entre 20 y 24 aiios y la cuarta parte de las que tienen entre 25 y 29 aiios no encuentran trabajo. Hay diversos factores que pueden hacer dudar a las empresas ante la contrataci6n de mujeres que se encuentran en sus aiios mas fecundos: aun mayores restricciones a1 despido de mujeres embarazadas,91licencias de maternidad obligatorias y la idea de 10s empleadores de que 10s nifios y el embarazo pueden distraer a las mujeresde sus responsabilidades profesionales. 25 a 29 aiios 10.7 Obs 10.7 8.8 27.9 15.6 4.9 14.2 9.1 5.9 15.7 10.2 30 a 39 aiios Obs 4.1 4.1 6.9 19.9 11.5 4.3 5.6 4.9 4.7 7.0 5.7 40 a 49 allos Obs Obs Obs 2.5 7.5 4.6 2.8 4.6 3.6 2.8 4.8 3.7 50 a 59 aftos Obs Obs Obs Obs 4.9 4.9 1.7 1.6 1.7 1.6 2.3 1.9 Mhs de 60 Obs Obs Obs Obs Obs Obs 4.1 Obs 4.1 3.7 4.2 3.8 Educacibn Ninguna Obs Obs Obs Obs Obs Obs Obs Obs Obs Obs Obs Obs Primaria 3.1 15.2 6.4 5.1 11.0 6.9 4.3 5.6 4.9 4.5 6.6 5.4 Secundaria 3.9 52.7 19.6 7.1 27.1 14.6 7.1 11.2 8.9 7.3 13.0 9.6 Ttcnicalotra Obs Obs Obs 21.7 30.1 24.3 5.9 9.2 7.2 4.7 6.5 5.7 Superior Obs Obs Obs 6.6 23.2 14.2 4.5 6.3 5.4 7.6 10.8 8.8 Total 3.1 29.8 11.0 6.7 20.9 11.7 5.9 8.2 6.9 6.0 9.3 7.4 Obs. = muestra pequefia o ninguna. Fuente: ENV de Panama de 1997. Ver las definiciones en elReCuadro A7.1 del Anexo 11 del Estudio Sobre Pobreza: Prioridades y Estrategiaspara la Reducci6n de la Pobreza. 91Segun esth estipulado en el C6digo del Trabajo. MAs detalles se encuentran en el Anexo 11 del Estudio Sobre Pobreza: Prioridades y Estrategias para la Reducci6n de la Pobreza. Anexo 7. Paaina 30 Node allos en ed. superior Edad a1cuadrado definicidn intemacional (ver Recuadro A7.1 del Anexo 11 del Estudio Sobre Pobreza: RECOMENDACIONES PARA REDUCIR LA POBREZA URBANA 85. Para reducir la pobreza en las heas urbanas de Panama, se necesitan (a) reformas permanentes para promover un crecimiento generalizado que permita aumentar 10s ingresos y las oportunidades de empleo de 10s pobres; y (b) diversas intervenciones primordiales directas para mejorar la equidad y eficiencia del gasto publico y poder ayudar a la formacidn del patrimonio de 10s pobres. Este estudio se centra principalmente en las intervencionesdirectas que permitan'reducir la pobreza urbana. Principios estratkicos 86. Las intervenciones directas para disminuir la pobreza urbana en Panama deben basarse en diversosprincipiosestrathgicos. Estos incluyen: Focalizaci6n de las intervenciones y del gasto p"b1ico en 10s pobres. PO' este media, se busca concentrar 10srecursos publicos en 10s individuos que mas lo necesitan, a fin de aumentar el impact0 de las intervenciones en la disminucion de la pobreza. El principal instrumento que se usa en este momento en Panama para este propdsito es la focalizaci6n geogrhfica (por medio de un mapa de la pobreza). Este tip0 de focalizacidn tiene numerosas ventajas, sobre todo su facil administracidn: basindose en la concentracion de individuos pobres que haya en las comunidades, se puede seleccionar previamente donde hacer las intervenciones o el mayor gasto publico. A1 seleccionar comunidades completas como elegibles (por ej., para el desarrollo de un prograrna de educacidn preescolar), en lugar de distinguir entre individuos (por ej., niAos dentro de la escuela), la focalizacibn geografica puede ser especialmente util en heas como la education. El esfuerzo que se ha realizando para actualizar el mapa de pobreza combinando 10s datos del Censo de 1990 y de la ENV ayudara a promover este planteamiento.92 En las areas urbanas, sin embargo, 10s corregimientos pueden ser muy variados en cuanto a su perfil de pobreza y las limitaciones de las "Una repetici6n de este ejercicio con la ayuda de 10s datos del Censo 2000 y de la ENV 2000 serb incluso m b Otil para una focalizacibn geogrffica. Anexo 7, Pagina 31 muestras impiden poder crear herrarnientas para mapear la pobreza a niveles mas desagregados de comunidad. Por consiguiente, se deberia intentar hacer una focalizacibn mas individualizada con la ayuda de 10s indicadores individuales (por ejemplo, encuestas sobre medios econornicos o evaluaciones antropomktricas) a traves de algunos programas, en especial 10s programas de transferencia (por ejemplo, programas de suplementos alirnenticiosmanterno-infantiles o esquemas de subvencionespara vivienda del programa PARVIS). Para la entrega de sewicios que claramente usan rnb 10s pobres que 10s no pobres, tambiCn se puede usar la autofocalizaci6n (por ej., centrar 10s recursos en la escuela publica primaria y no en la educacion secundaria). Enfasis en las intewenciones orientadas hacia 10s niiios y j6venes pobres. Corn0 se expus0 antes en este documento, el 46 por ciento de 10s pobres urbanos en Panama tienen menos de 17 afios. Cerca de la cuarta parte de todos 10s niiios urbanos menores de 17 son pobres. La condicibn de desarrollo de 10s nifios 10s hace extremadamente vulnerables a 10s riesgo que conlleva vivir en un entorno empobrecido. La juventud es la etapa en el ciclo de la vida cuando el desarrollo fisico, cognitivo y psico-social es mas acelerado y m b susceptible a un desarrollo anormal debido a las condiciones de pobreza. Por este motivo, la pobreza es especialmente daiiina para 10s individuos y la sociedad cuando se produce en estas etapas de la vida. Por eso, una estrategia para combatir la pobreza urbana debe centrarse en ayudar a 10s j6venes a desarrollar su capital humano, a fin de maxjmizar sus posibilidades de prosperar y contribuir al mejoramiento de sus condiciones de vida en el futuro. Enfasis en la participaci6n de la comunidad para contribuir al capital social en 10s barrios urbanos de Panama y aumentar la eficiencia de 10s esfuerzos por reducir la pobreza y en la entrega de seNicios. Como se explicaba mas arriba, 10s vinculos sociales tienden a ser mas debiles en las areas urbanas que en las heas rurales. Este bajo capital social, en combination con una amplia gama de problemas sociales, parece haber contribuido al pesimismo entre 10s residentes urbanos de Panama (ya analizado antes). El capital social puede ser un elemento clave para las comunidadesen momentos de crisis economicas. La participacion de las comunidades en 10s esfuerzos por reducir la pobreza tambiCn puede mejorar la eficiencia de las intervenciones a1 (a) abordar las necesidades especiticas de las comunidades, tal como ellas mismas las perciben; y (b) fortalecer un sentido de pertenencia de las soluciones y programas. El Gobierno deberia aspirar a la formacion de capital social, el sentido de pertenencia local y su impact0 en este nivel, diseiiando mecanismos para trabajar en conexion directa con las cornunidades (como se estA haciendo en el marco de 10s programas FES y CEFACEI y 10sprogramas de educacion preescolarmadre a madre. Areas claves para una intewencion directa 87. El analisis de la pobreza urbana apunta a diversas prioridades clave en la reduction de la pobreza en estas areas. entre ellas: (a) seguir adelante con el proceso de reforma, para generar un crecimiento con uso interisivo de mano de obra y mejorar el acceso de 10s pobres urbanos al credito, lo que serviria tanto para generar ingresos como empleo; (b) emprender diversas reformas e inversionesen el sector transporte (en especial en el area del transporte de pasajeros en omnibus); (c) mejorar la equidad y calidad de la enseiianza del sector publico; (d) evaluar el programa de apoyo a la vivienda PARVIS y aurnentar la entrega de titulos de propiedad para las viviendas y propiedades en las areas urbanas; (e) apoyar las inversiones en infraestructura, en especial en instalaciones sanitarias, sewicios de recoleccion de desperdicios y alumbrado pliblico, en las areas pobres; y (f) invertir en un programa de investigacicin participativa para explorar 10s problemas sociales, de crimen y violencia mas impol-tantes y sus solucionesen la comunidadespobres. Anexo 7, Paaina 32 Generacibn de empleo, crkditoe ingresos 88. Generaci6nde empleo a travks del crecimiento. Es evidente que el desem~leoes un ~roblema importante en las keas urbanas de Panama. Por un lado, porque aqui se dan las tasas de desempleo mas altas de todo el pais y por el otro, porque las comunidades urbanas indicaron el desempleo como uno de 10stres problemas de mayor importancia. El desempleoes tarnbien un problema en tirminos de pobreza urbana, ya que en las ciudades de Panama, 10spobres tienen una mayor probabilidad de no tener trabajo. 89. En muchos paises, 10sgobiernosse sienten impulsados a intervenir "directamente" para reducir el desempleo, embarcindose en arnbiciosos programas de capacitacion y de educacibntecnico-profesional. Sin embargo, es necesario ser cauteloso en este sentido, ya que estas intervenciones suelen ser bastante onerosas y sus resultados probados son m b bien limitados en terminos de reducir el desempleo. Hasta donde se ha visto, el instrumentoclavepara disminuir el desempleo es la profundizaci6n de las reformas econ6micasque promueven un crecimiento con uso intensivo de mano de obra. De hecho, el desempleo ha empezado a disminuir en 10s ultimos Aos a medida que ha repuntado el crecimiento y se ha flexibilizado el Codigo de Trabajo.93 Entre las intervenciones clave en la agenda de reformas del Gobierno que ayudarian a estimular el crecimiento, se puede nombrar: la liberalizacion del sector transporte (ver m b adelante), reformas sostenidas a 10sderechos arancelarios y la fijacion de precios (en especial para el arroz y la leche), reforma del sector petrolero (liberalizacion de su entrada y salida), liberalizacion del regimen de inversiones para estimular la inversibn extranjera y fortalecimiento del sistema financier0 (modernizacibn de la legislacibn bancaria y del mercado de valores). Ademas, el Gobierno deberia analizar el actual C6digo de Trabajo (a partir de las reformas de 1995), para individualizarlas Areas que necesitan ser reformadas y asi lograr mayorflexibilizacion (corno la fijacion de salarios y las restriccionesa1despido). 90. MicrocrCdito y generacibnde ingresos. Se puede tomar una serie de medidas para mejorar el acceso de 10s pobres urbanos a1 credito, lo que podria constituir un mecanismo para ayudar a generar ingresos y empleo para 10sresidentes urbanos pobres: (a) Para mejorar la capacidad crediticia de 10s pobres urbanos, es necesario aplicar rigurosas medidas destinadasa aumentar la adjudicacion de titulos de propiedad y a una mayor eficiencia en el proceso de entregae inscription (corno se explica mas adelante); (b) Para reducir 10s costos de informacibn acerca de la capacidad crediticia de 10s pobres urbanos, se podria fomentar la formacion de cooperativasde creditoa pequefia escala ("grupos solidarios", donde 10s miembros prestatarios ejerzan presion entre iguales para estimular a 10s demas miembros a pagar); ademas, se podria explorar la creaci6n de agrupaciones de credit0 o instituciones de credito independientes especializadasen prestamos a 10spobres; (c) Para satisfacer de mejor manera las necesidades de 10s pobres urbanos, cualquier esquemacrediticio (corno la nueva iniciativa del FES) no debe perder de vista que 10s pobres generalmente requieren prestamos de poco monto (menos de B1.500 para prCstarnosy de Bl.140 para compras a crddito); (d) Para mejorar la productividad en el uso del credito por parte de 10s pobres urbanos, 10s esquemas crediticiostambien deben incluir asistenciatecnica; 93En el Anexo 1 1 del Estudio Sobre Pobreza Prioridades y Estrategias para la Reduccibn de la Pobreza. se encuentra rnhs informacibn acerca de las reformas del C6digo de Trabajo y la posterior mayor capacidad de respuesta ante el crecimiento de 10s rnercados laboralesy el desernpleo. -- Anexo 7, Pagina 33 (e) Finalmente, para llegar realmente a 10s pobres en las ireas urbanas, estos esquemas deben incluir alguna forma de focalizacion. Esto puede consistir en una combinacion de focalizacion geografica (ubicando institucionescrediticias especializadasen areas pobres de acuerdo al mapa de la pobreza)y focalizaci6n por indicadores (encuestas sobre medios econ6micos con variables sustitutivas). Estos esquemas tambien deben considerar algunos grupos especialmente vulnerables, como las mujeres pobres, que suelen trabajar por cuenta propia y por consiguiente tienen una especial necesidad de estos microcrdditos. Transporte 91. Un tema relacionado es el transporte, que tambidn ocupo un lugar de importancia en 10s problemas con que se enfrentan las comunidadesurbanas de Panama. Las actuales distorsiones y cuellos de botella en el sistema de transporte aumentan el costo de 10s viajes diarios de 10s trabajadores a sus lugaresde empleo (a1disminuir el numero de sus horas productivas diarias) y tambien el costo general de vida. Como se explicaba antes, estos cuellos de botella han sido especialmente agobiantes para 10s pobres, ya que ellos dependen en alta medida del ineficiente sistema de transporte publico. Con la ayuda del Segundo Proyecto de Rehabilitacibn de Caminos del Banco Mundial, el Gobiemo debe tratar de disminuir el costo de 10sviajes diarios en la urbes de la siguiente forma: (a) implementar las reformas recomendadas en el reciente estudio sobre el transporte de pasajeros en 6mnibus94,para reorganizar el sistema de transporte urbano, mejorar la transparencia en la asignacion de licencias (a travCs de licitacionespublicas regulares) y disminuir las distorsiones y deficiencias en el sistema; (b) continuar perfeccionando la capacidad administrativa del Ministerio de Obras Publicas y el mantenimientode caminosurbanos; y (c) continuar aumentando las inversiones en la rehabilitacion de caminos y calles de las ciudades, como asimismo las inversionesen la gesti6n de intersecciones(semaforos para disminuir la congestion). Ademas de estas medidas, aunque es dificil politicamente debido a la gran presencia de sindicatos de transporte, el Gobierno deberia buscar la forma de liberalizarel transporte por carretera (por camiones)95 en Panama (es especial en el area de Colbn), a fin de disminuir el costo de la vida en general. 92. Como ya se expuso mas arriba, hay una clara correlacionentre 10s resultados educacionalesy una menor pobreza urbana. Las diferencias educacionales tambien son determinantes clave de la falta de equidad, siendo responsables del ,-incuentapor,-ientode la desigualdad que hay en Panam8.96 Por este motivo, es importante hacer todos 10s esfuerzos posibles para reducir las desigualdades en el gasto publico en educacibn en las hreas urbanas y mejorar el grado de instrucci6n de 10s niiios pobres urbanos. 93. En terminos del acceso en las areas urbanas, el Gobierno deberia aumentar las asignaciones a 10s programas de educacibn initial Y ensejianzapreescolar informales basados en la comunidad para 10s pobres urban0s.~7 Se ha demostrado que la education en las primeras etapas de la nifiez mejora la preparaci6n de 10s nifios para la lectura y la escritura y disminuyen 10s indices derepitencia y desercion 94El estudio cont6 con el apoyo del primer Proyecto de Caminos del Banco Mundial. 95Hay una serie de restricciones para incorporarse al negocio del transporte de carga en Panama en especial en la Zona Libre de Col6n. Y6Para una descomposici6n de la desigualdad en Panam4 ver el Anexo 10 del Estudio Sobre Pobreza: Prioridades y Estrategias para la Reducci6n de la Pobreza.. P7El propuesto Segundo Proyecto de Educaci6n Bhica que respalda el Banco Mundial busca apoyar la expansi6n de la educaci6n preescolar a 10s nitlos que viven en las &reas urbanas pobres. Anexo 7, PBgina 34 en la escuela primaria. Los m6todos no formales son menos onerosos y permiten entregar servicios educacionalesa temprana edad a 10s nifios de familias urbanas pobres. Tambien mejoran la participation de 10spadres y su comprensi6n de mejores prhcticas de crianza y educacion. Tambitn hay que fomentar el acceso de 10sniiios pobres urbanos a la escuelasecundarja.Para asegurar que estos programas lleguen realmente a 10s pobres, el aumento de la educaci6n inicial, preescolar y secundaria en las heas urbanas debe dirigirse cuidadosarnente a nivel geograficohacia 10s corregimientos con una alta concentraci6n de pobres, con la ayuda del nuevo mapa de pobreza preparado por el MIPPE. Este mapa de pobreza debe combinarse con informaci6n sobre el grado se instruccibn, a fin de seleccionar adecuadamente las comunidades pobres y necesitadasen las heas urbanas de Panama. 94. En ermines del mejoramiento de la calidad de la educacion bbica en las Areas urbanas, el Gobierno deberia asignar mas recursos a las inversiones en infiaestructura de las escuelas, materiales de calidad y paquetes para bibliotecas y libros de texto. Tambidn en este caso, las inversiones deben dirigirse en orden de prioridad hacia aquellos corregimientos urbanos que segun el nuevo mapa de la pobreza tienen una alta concentraci6nde pobres. Ademis sera necesario seguir investigando 10s factores que son responsables de las tasas de deserci6n rnb altas entre niiios pobres urbanos en la ensefianza secundaria, en especial entre 10shombres. Vivienda 95. Como se analizaba mb arriba, la vivienda es un activo clave de 10s pobres en t6rminos de su nivel de vida general, como base para actividades productivas, como activo de emergencia para vender y como instrumento para ampliar sus relaciones personales y formar capital social. Hay una alta correlaci6n entre viviendas de deficiente calidad (techos, pisos, muros, chozas) y pobreza (ver mas arriba). Si bien las inversiones en vivienda suelen considerarse como una actividad privada (y no un "bien publico"), el Gobierno acaba de involucrarseen un programa respaldado por el BID, el "PARVIS," para apoyar las necesidades de mejoramiento de las condiciones de vivienda de 10s pobres (ya tratado m& arriba). Este programa se concentra mayormente en las hreas urbanas. El Gobierno deberia realizar una evaluaci6n independiente de la efectividad del programa como un todo y de su mecanismo de focalizaci6n basado en una encuesta sobre 10s medios econ6micos, a fin de evaluar su impact0 en 10s pobres urbanos. 96. Ampliar la cobertura de 10s titulos de propiedad de las viviendas tambi6n es una clara prioridad en las heas urbanas de Panama, tanto para la poblaci6n en general como para pobres. El Gobierno deberia individualizar y rectificar 10s cuellos de botella en el proceso de entrega de titulos de propiedad, abarcando todas las etapas (toma de conciencia y divulgacibn, catastro, solicitud y aprobacidn, e inscripci6n). Esto significaria un gran impulso a la utilizaci6n de las viviendas como un activo de 10s pobres urbanos y mejoraria su acceso a1credito. Infraestructura basics 97. Las comunidades generalmente conocen mejor sus prioridades en inversiones en infiaestructura que 10s planificadores en el nivel central. Cuando se toman opciones sobre la base de 10s deseos de las comunidades, estas generalmente consideran la cobertura y 10s vacios existentes y asimismo las preferencias locales (que se pueden basar en diversos factores, entre ellos la ocupacidn basica, 10s recursos naturales y la ubicaci6n). Por este motivo, son las mismas comunidades quienes deben deterrninar las prioridades de infraestructura. Los esquemas que se basan en la dernanda, como 10s Fondos Sociales(FES), pueden cumplir una funci6n significativa en la respuesta a estas prioridades. La colaboraci6n con las comunidadespuede s e ~ ipara fortalecer el capital social y el sentido de pertenencia r y futuromantenimientode las inversiones. Anexo 7, Pagina 35 98. Sin embargo, en un analisis anterior en este documento se descubrieron numerosos vacios en la provisi6n de infraestructura que afectan a 10s pobres urbanos en Panama. Entre ellos se incluyen 10s ~emiciossanitarios (al~antarillado),recolecci6n de desperdicios Y alumbrado pliblico, 10s que en cierto grado tambien dependen de la estrategia del gobierno central para lograr un suministro eficiente. El Gobierno deberiatratar de concentrar 10sfondos para estos semicios en 10spobres urbanos. Para ello, debe semirse del nuevo mapa de la pobreza (para seleccionar 10s corregimientos que tienen una alta concentracibn de pobres), junto con 10s datos de las institucionesy del censo sobre cobertura (o falta) de estos semicios (para individualizar las comunidades pobres que no tienen una cobertura adecuada). Crimen, violencia y problemas sociales 99. Estos tres problemas son una clara prioridad para 10s pobres urbanos. Sin embargo, faltan estudios adicionales para evaluar mejor el tipo de problemas que asedian 10s barrios urbanos pobres, como asimismo sus posibles soluciones. Esta investigacibn se debe realizar de un mod0 participative, involucrando a las mismas comunidades y tambiCn a las organizaciones locales y las numerosas ONG que parecen haber surgido para ayudar a combatir estos problemas (por ejemplo, asociacionesjuveniles como las que existen en San Miguelito, grupos contra las drogas, organizaciones que se centran en la violencia dombtica, etc.). Tambiin se puede usar el Fondo de Emergencia Social (FES) para un financiamiento estatal experimental de iniciativas contra la violencia a traves de las ONG (basandose en el mecanismo que se esth desarrollando para financiar las iniciativas de las ONG para llegar a 10s grupos vulnerables). Algunas de estas iniciativas podrian incluir instalaciones recreativas comunitarias para 10s jbvenes y programas para despuCs de la escuela. Anexo 7, Phgina 36 APENDICE A7.A Node aftos en ed.Superior Caracterlsticas del hogar Node miembros en el hogar Anexo 7.Pa~rina37 Node aRosen ed. Primaria Node aflosen ed. Secundaria Node aAosen ed. Superior Caracterlsticns del hogar Node miembros en el hogar Condicidndepobreza/econdmica empleo);0 si no es as(. a\ Ver las definicionesen el Anexo 11del Estudio SobrePobreza: Prioridadesy Estrategiaspara n de la Pobreza. le omitidapara las variablesficticias de edad es la edad entre 15y 19. no casada +viuda + divorciada.(Lavariable que fue necesario omitir: casada = Anexo 7, Pagina38 rmal privado (vs. fonnal pbblico) anizacionesde la comunidad a1wnsumo. Funcidn original:LN (Consumo per capita Anexo 7, Pagina 39 Atencio M. Nira et. al. (1994). "La Familia en PanamB: Situaci6n Actual y Perspectivas." Ayres, Robert L. (1998). Crime and Violence as Development Issues in Latin America and the Caribbean. Banco Mundial. Comisi6n Nacional Para el Estudio y la Prevenci6n de 10s Delitos Relacionadas con la Droga (CEDEM) (Agosto de 1992). "Supirate, no permitas que las drogaste detengan." Dames 62 Moore, Inc. et. al. (Diciembre de 1997). 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(Septiembre de 1995). "Building a Future: The Housing Improvement Process in the Barriadas of Panania City." Anexo 8 -Determinantes de la pobreza en Panamri CarlosE. Sobrado 12 de abril de 1999 1. En este documento se examinan las relacionesentre la pobreza y las caracteristicasde 10shogares en Panama. Se desarrollo un modelo multivariado que predice la probabilidad de ser pobre utilizando 10s datos de la Encuesta de Niveles de Vida (ENV) de Panama (1997). Este analisis resulta muy util para verificar la importancia relativa de las diferentes caracteristicas de 10s hogares en determinar su clasificaci6n como pobre o no, y tambikn para evaluar el posible impacto que diferentes politicas (gubemamentales o no) tendrian sobre las caracteristicas de 10s hogares y la probabilidad de ser pobre (manteniendo todos 10s demb factores constantes). La probabilidad de que un hogar sea pobre se examin6 para las ireas urbanas, para las heas rurales no indigenas, para las Ceas indigenasy para toda la nacion en conjunto. 2. Es importante hacer notar desde un principio las limitaciones implicitas en este analisis.En primer lugar y ante todo, el analisis no capta el impacto dinhico de ciertas causas de la pobreza a trav6s del tiempo. En este punto hay que destacar que el impacto de 10s cambios en el crecimiento econbmico, que ciertamente es una determinante clave de la pobreza, no se puede evaluar usando este modelo esthtico de corte transversal. En segundo lugar, el analisis esth restringido pot las variables disponiblesa nivel de hogar en la ENV de 1997.No se pudieron incluir otros factores como condiciones sociales (por ej., crimen y violencia) o condiciones fisicas (por ej., variaciones climaticas o acceso a 10s mercados), debido a la falta de este tipo de datos.Finalmente, si bien es valedera la teoria de que muchas de las variables incluidas en el aniilisis si contribuyen a (causar) la pobreza (o a disminuirla), las relacionesestadisticas se deben interpretarm b bien como correlacionesy no como determinantes,ya que en el caso de algunas variables la relaci6n causa y efectopuede ir en ambas direcciones. 3. El analisis se realizo usando regresionesprobabilisticas, entre la clasificaci6n de pobreza para cada hogarl (O=no pobre y l=pobre) y las caracteristicas del hogar (Cuadro A8.Al .l en el Apkndice A8.1). Todas las regresiones se calcularon usando a 10s hogares como la unidad base y tomando en consideraci6nel diseiiode muestra. 4. El documento esth organizado de la siguiente manera: primero, se estima una regresibn para todo el pais, segundo, se estiman las regresiones para las keas geograficas(urbana, rural no indigena e indigena), tercero, se presenta el impacto acumulado en la probabilidad de ser pobre para un hogar hipotktico debido a cambiosen diversasvariablesy finalmente, se sugieren varias conclusiones. LAPROBABILIDADDE SERPOBREEN PANAMA 5. En esta seccibn se presentan 10s resultados de las regresiones de la probabilidad de ser pobre en todo Panama. Se estimb un modeloprobit2para determinar cuales son las variables que esthn ligadas a la clasificacionde pobreza y cutilesno (Cuadro A8.1). Efectos marginales 6. Se calcul6 el efecto marginal de cada variable significativa respecto a la probabilidad de ser pobre. Los efectos marginales son 10s cambios en el valor porcentual de la probabilidad de ser pobre (variable dependiente) debido a1 cambio de uno (1) en cualquier variable independiente. Un cambio de Clasificaci6nbasada en el consumo real per Chpita en cada hogar 'Enel Apkndice A8.A2 se presenta una explicaci6n m h Mcnicadel rnodeloprobit. Anexo 8, PAgina 2 uno (1) en una variable categ6rica (incluyendo las variables dicot6micas) implica el carnbio de una categoria a la otra. Se calcularon 10s efectos marginales de las variables independientes sobre la probabilidad de ser pobre para toda la muestra y Im resultados se presentan en el Cuadro A8.1. Ubicacidngeogrtifica 7. Incluso despues de controlar por otras caracteristicas, la ubicacihn geografrca es una variable clave asociada a la pobreza. Manteniendo constante todas las demas variables, un hogar ubicado en el area indigena o de dificil acceso tiene 25 puntos porcentuales mAs de probabilidad de ser pobre que un hogar urbano. La probabilidad de ser pobre de un hogar ubicado en areas rurales (no indigenas, ni de dificil acceso) fue 10 puntos porcentuales mayor que en el caso de un hogar urbano con caracteristicasiguales. Tamaiiodel hogar (numero de miembros) 8. Los hogarescon mayor numero de miembrostienen una mayor probabilidad de ser pobres. En tkrminos globales, cada niiio adicional menor de cinco aiios agrega 16 puntos porcentuales a la probabilidad de que un hogar sea pobre y cada miembro de mas de 60 aiios aumenta esta probabilidad en alrededbr de 13 puntos porcentuales. Como es de esperar, 10s miembros econ6micamente activos (entre 25 y 59 afios) estan asociados con el menor aumento en la probabilidad de ser pobre (menos de 7 puntos porcentuales). Dado el alto nhmero de miembros que tienen 10s hogares extremadarnente pobres,3 el tarnaiio y la composicion de la familia muestran una fuerte correlaci6n con la clasificaci6n de pobreza, indicandoque las intervencionesa nivel de planificaci6n familiar podrian ser de suma importancia. Gkneroy estado civil 9. Ni el gCnero ni el estado civil estanrelacionados de manera significativacon la clasificaci6n de pobreza. Ninguna de las dos variables de gCnero (raz6n mujereslhombres y gknero del jefela de hogar) como tampoco el estado civil del jefela de hogar mostraron una relaci6n significativa con la probabilidad de ser pobre (ni siquieraa nivel de significancia de pr 0.15). 10. La educaci6n del jefela de hogar o su compaiierola tiene un impact0 considerable en disminuir la probabilidad de ser pobre. Completar la educaci6n primaria, o iniciar o terminar la educaci6n secundaria disminuyen cada una la probabilidad de ser pobre en alrededor de diez puntos porcentuales. La educaci6n superior reduce la probabilidad de ser pobre en cerca de 30 puntos porcentuales, en comparaci6n con la falta total de educaci6n deljefela de hogar o su compaiierola. Trabajo 11. El empleo en el sector informal y en la agricultura estan relacionados con la pobreza. Los hogares que reciben la mayor parte de sus ingresos de la agricultura o del sector informal tienen una mayor probabilidad de ser pobres debido a 10s menores ingresos (y por ende productividad) en esos sectores. Al obtener la mayor parte del ingreso del sector publico, la probabilidad de un hogar de ser pobre disminuye alrededor de diez puntos porcentuales. Depender de la agricultura como la fuente de ingresos m6s importante aumenta la probabilidad de un hogar de ser pobre en aproximadamente seis puntos porcentuales (si se comparacon ingresos que no provienen de la agricultura). 'Un piomedio de 6.5 miernbros: un prornedio de 1.4 miembros tienen entre 0 y 5 dos, 1.23 entre 6 y 11, 1.03entre 12 y 17, 0.7 enh.e 18 y 24, 1.8entre 25 y 59y 0.4 tienen 60 aflos o mb. Anexo 8, Pagina 3 as con agua durante el ultimo mes (Mkimo = 30 * 24 = 720) guaen el patio (no dentro de la casa) calcularon al indice de pobreza observado. Se incluyeron s61o variables significativas, o os una variable significativa(10s grupos se pueden identificarpor una llneade encabezado Se incluyb el estado civil deljefela de hogar, pero ningunade las categoriasfue significativa. Titulosde tenencia de la tierra 12. Las parcelas de tierra de reducido tarnaiio estan asociadas con la pobreza, incluso cuando se tiene posesi6n de 10s titulos correspondientes. Solo 10s titulos de dominio de tierras de miis de 15 hectareas est6n asociados con una probabilidad m6s baja de ser pobre. - Anexo 8, Pagina 4 Servicios bdsicosy vivienda 13. La falta de acceso a servicios bhicos esta relacionada con la pobreza. Es mucho mhs probable que 10s hogares sin servicio telefonico Sean pobres que 10s hogares que tienen una conexion (23 puntos porcentuales mas de probabilidad). De igual modo, 10s hogares sin conexiones electricas o sin servicios sanitarios conectados a1 sistema de alcantarillado tienen una mayor probabilidad de ser pobres que aquellos que si tienen tales conexiones (18 puntos porcentuales mas de probabilidad para cada una). Los hogares cuya fuente de agua es un rio tienen un diez por ciento mas de probabilidad de ser pobres que aquellos que reciben agua del sistema de agua del IDAANtMINSA. 14. TambiCn la calidad de la vivienda y sus titulos de propiedad estan relacionados con el nivel de pobreza. La probabilidad de ser pobre aumenta en m6s de ocho puntos porcentuales por cada uno de 10s puntos del indice de baja calidad de la vivienda (que fluctia entre 0 y 4). Ser dueiio de una vivienda con titulo esta asociado con una probabilidad de ser pobre en siete puntos porcentuales si se compara con ser dueiio de una vivienda sin titulo y 17 puntos porcentuales si se compara con 10s hogares que no son propietarios de sus viviendas. Crkditoy otros bienesfisicos 15. Un limitado acceso a1 crbdito esta correlacionado con mayor pobreza, aunque no se tiene seguridad sobre el sentido de causa. Es posible que 10s hogares Sean pobres porque no cuentan con credito para realizar las inversiones que les permitirian mejorar su productividad o uniformizar el consumo de alimentos y bienes y servicios a traves del tiempo. De manera alternativa, es posible que 10s hogares no tengan cridito porque no tienen garantias o 10s ingresos necesarios para cumplir las condiciones requeridas para un prCstamo. Los hogares con un monto inferior a B./100.00 en credito anual tienen 14 puntos porcentuales mas de probabilidad de ser pobres que aquellos con un monto de endeudamiento mayor de B./100.00 durante el ultimo aiio. 16. Ser dueiio de un autom6vil disminuyeen 28 puntos porcentualesla probabilidad de que un hogar sea pobre. Tener un automdvil puede indicar una reserva de patrimonio o bien un importante complemento para el trabajo (medio de transporte eficiente). Capitalsocial 17. Participar en determinados tipos de organizaciones esta relacionado con la clasificacion de pobreza. La participacion en cooperativas o grupos deportivos/culturales disminuye la probabilidad de ser pobre en diez y siete puntos porcentuales, respectivamente. Participar en organizaciones de la comunidad no estA relacionado de manera significativa con la condicidn de pobreza. LOSFACTORES DETERMINANTES DE LA POBREZA POR AREAS GEOGR~ICASESPEC~FICAS 18. Los determinantes (o correlaciones) de la pobreza pueden variar de un segment0 de la poblaci6n a otro. Por ejemplo, 10s aAos adicionales de educaci6n pueden tener un impacto diferente en un hogar urbano que en un hogar rural. La muestra de la ENV es representativa para las areas urbanas, rurales e indigenas y por consiguiente se pueden estimar regresiones logisticas separadas para cada area. Es importante no confundir 10s resultados de la regresidn para cada area separada con 10s resultados de la regresion nacional aplicada a un Area especifica. En el primer caso, 10s parhetros estimados se basan Anexo 8, Pagina 5 solamente en 10s hogares ubicados dentro de esa area especifica y en el segundo caso, 10s parametros reflejan las condiciones de todo el pais.4 Efectos marginalesy significancia estadistica 19. Las regresiones logisticas para areas urbanas, rurales e indigenas (por separado) incluyeron las mismas variables independientes que la regresion nacional (excluyendo las variables geograficas). Los valores marginales y el nivel de significancia se presentan en el Cuadro A8.2. Los efectos marginales se evaluaron en las siguientes probabilidades de ser pobre: 10.1%de probabilidad para 10s hogares urbanos, 46.7% para 10s rurales y 90.8% para 10shogares indigenas. 20. Salvo la propiedad de la vivienda para 10s hogares indigenas,5 todos 10s parhmetros significativos para cada area tienen la misma tendencia6 entre si y con 10s resultados a nivel nacional. Ya que todas estas tendencias son esencialmente las mismas, en este documento s6lo se analizan las caracteristicas mas sobresalientes de 10s valores marginales estimados. Parametros no signifhativos 21. La falta de significancia de algunos parametros estimados puede ser el resultado de una variation demasiado pequeiia en la variable dependiente para las areas individuales. Por ejemplo, el numero de hogares pobres en las areas urbanas es de so10 lo.]%, mientras que el numero de hogares no pobres en las Leas indigenas es de s61o 9.2%. Los valores no significativos tambikn pueden ser una consecuencia de la poca variaci6n en las variables independientes. A mod0 de ejemplo, en las areas urbanas menos del 2% de 10sjefeslas de hogar o sus compafieroslasno tienen educacibn. Es importante tener en cuenta estas caracteristicas especificas antes de sacar conclusiones acerca de la importancia (o no) de cualquier variable en la clasificaci6n de pobreza de un hogar, porque dado que la presencia de correlaci6n no necesariamentesignifica causa y efecto, la falta de correlaci6n no necesariamenteindica la ausencia de causa y efecto. Hogares urbanos: Caracteristicas mas destacadas 22. El numero de miembros del hogar muestra una fberte relacion con un mayor nivel de pobreza. Los miembros mas jovenes y mayores influyen mas en la probabilidad de ser pobre. TambiCn las caracteristicas de la vivienda, el tipo de titulo de propiedad, como asimismo el credit0 y 10s bienes durables, tienen una alta correlaci6n con la pobreza (s61o el acceso a1 agua no la tuvo). La participacion en cooperativas y grupos deportivos o culturales esta inversamente relacionada con la pobreza. La pobreza no es significativamentemas alta o baja en Ciudad de Panama y San Miguelito que en otras areas urbanas. Hogares rurales no indigenas: Caracteristicasmas destacadas 23. El efecto marginal del tamaiio del hogar (nhmero de miembros) es mas fuerte en 10s hogares rurales que en cualquier otra area o que en todo el pais. Tambikn en este caso el numero de miembros mas jovenes y mayores esta relacionado con un mayor increment0 en la probabilidad de ser pobre. La disminucion de la probabilidad de ser pobre en relacion con el nivel educacional del jefela de hogar o su Ademhs, la regresi6n de todo el pals s61o permite ajustar la constante para tomar en consideracibn Areas especificas, pero no la pendiente de variables individuales (por ejemplo, se supone que el efecto del tamallo del hogar seria el mismo, sin importar el Area donde este se encuentra ubicado). No aplica la interpretacibn traditional, porque s61o el 4% de todos 10s hogares indigenas de la muestra (16 de un total dt: 402) tiene titulos inscritos y todos ellos son hogares pobres, con lo que el parhetro se transfoma en una comparacibn entre no tener titulos no inscritos de las casas y no ser dueno de la casa. %a tendencia interpretada como el sentido de la relacibn entre la variable dependiente y cualesquicra de las variables independientes. La tendencia esth determinada por el signo de 10s parhmetros significativos que se estimaron. Anexo 8, Pagina 6 compaiierola (el mayor)es muy similar a 10s resultados nacionales. En las areas rurales, las caracteristicas laborales como la fuente de ingresos (formal, publica, privada u otras), tambi6n arroja las mismas tendencias que en el pais en su conjunto. Tarnbikn se encontraron resultados similares para la situacidn de tenencia de la tierra (s61o la posesi6n de mas de 15 ha. de tierra muestra una relacibn significativa con menores niveles de pobreza) y las caracteristicas y servicios basicos de las viviendas. La participacidn en cooperativas y grupos culturales no esta relacionada de manera significativa con la situacidn de pobreza, como tampoco el tipo de tenencia de la vivienda. ro de miembros entre 0-5 aflos de ed inales se calcularon al Lndice de pobreza observado. Se incluyeron s61o variables significativas, o n al rnenos una variable significativa (10s gruposse pueden identificar por una llnea de encabezado Anexo 8, Pagina 7 Hogares indigenas: Caracteristicas mas destacadas 24. En terminos del tamaiio y composici6n del hogar, s610 10s miembros de mas de 17 aiios mostraron una relacion significativa con un mayor nivel de pobreza indigena. La educacion esta muy relacionada con la probabilidad de ser pobre. En 10s hogares en que el jefela de hogar o su compaiierola han completado la educacion secundaria o superior, la probabilidad de ser pobre disminuye en 50 puntos porcentuales con respecto a aquellos sin educacion; esta cifra es de 40 puntos porcentuales para 10s que terminaron la educacion prirnaria. Hay otras dos variables que estan muy relacionadas con la probabilidad de ser pobre: no tener telefono (34 puntos porcentuales) y la falta de acceso a1 credit0 (29 puntos porcentuales). DOS HOGARESHIPOTETICOS 25. Para ilustrar 10s efectos acumulativos de diferentes caracteristicas del hogar sobre la probabilidad de ser pobre, se analizaron dos hogares hipoteticos cambiando una caracteristica a la vez y estimando la nueva probabilidad de ser pobre para 10s nuevos valores. Este ejercicio no es lo mismo que sumar 10s valores marginales reportados en 10s Cuadros A8.1 o A8.2, ya que estos valores solamente son validos para el nivel de la probabilidad en que fueron evaluados. 26. En el Apendice A8.3 se describen las caracteristicas de ambos hogares. Para estos ejercicios se us6 la muestra completa para estimar la regresi6n probabilistica con la ayuda de las variables significativas (a p I5%) reportadas en el Cuadro A8.1. 27. En el Cuadro A8.3 se muestra el carnbio en la probabilidad de ser pobre a medida que se cambian las caracteristica de 10s hogares, comenzando con 4.3% para el Hogar 1 y terminando en 95.3% para el Hogar 2. Los siete cambios (en cinco variables) aumentan la probabilidad de ser pobre en un 91%.7 instruccion del jefela de hogar o su compafiero 4 Eljefela de hogar o su compafierola no tienen instruccion 5 indice da calidad de la vivienda se aumento en 2 puntos 6 Un miembro adicional entre 0 y 5 afios de edad 7 Traslado a Area rural 8 El hogar no tiene electricidad (las caracteristicas finales son 28. Es posible que incluso una pequeiia diferencia entre las caracteristicas de 10s hogares resulten en grandes diferencias en la probabilidad esperada de ser pobre. Por ejemplo, al mejorar el nivel educacional del jefela de hogar (o de su compaiierola) de sin educacion a educacion primaria cornpleta y reducir el indice de calidad de la vivienda en dos puntos porcentuales, la probabilidad de ser pobre disminuiria de 65.6% a 35.0% (esto es, la diferencia entre las lineas cinco y tres en el Cuadro A8.3). 'La magnitud de cada cambio estP relacionada con la variable cambiada, pero tambitn con la probabilidad de ser pobre antes del carnbio. 'I mayor valor marginal de cualquier variable se darP a una probabilidad de 50% de set pobre y el m b bajo se darh cuanto rnbs ccrcana este la probabilidad al 0% y a1 100%. Anexo 8, Pagina 8 CONCLUSIONES 29. La relacidn general que existe entre las caracteristicasdel hogar y su probabilidad de ser pobre es similar en todas las areas geograficasy para todo el pais. 30. Aun despues de considerar todas las caracteristicas del hogar, la ubicacidn geografica sigue teniendo un gran impact0 en la pobreza. Este resultado habitualmente se debe a diferencias estructurales entre las areas, que 10s modelos no toman en cuenta.8 Se deberia tomar en consideracidn la posibilidad de aplicar esfuerzos focalizados para mejorar las oportunidades especificas y la infraestructura en esas areas (en especial en las areas indigenasy de dificilacceso). 3 1. Sin importar el nivel de agregacibn del analisis, el tamaiio del hogar es uno de los factores mas impol-tantesen determinar la situacidn de pobreza. Los programas gubernamentalesdestinados a mejorar el acceso a la informacidn y 10s sewicios de planificacidn familiar deben considerarse como una prioridad. 32. La educaci6n es otro factor importante para determinar la condici6n de pobreza y asimismo, constituye un medio esencial para escapar de ella. Esto no s610 se debe a la importancia de la educacidn, si no tambien debido a1 lugar preponderante y exclusive que ocupa el sector publico en su entrega. Basado en la gran cobertura nacional de educacidn primaria, El Gobierno de Panami debe de hacer un esfuerzo para ofrecer educacidn secundariaa todos 10spobres del pais. 33. El credit0 es importante ya que influye en varias de las variables que estan relacionadas con la condicidn de pobreza, como son 10s bienes durables, propiedad de la vivienda y tierra, calidad de la vivienda, etc. Los programas locales de credit0 o micro credito pueden hacer una gran diferencia en la capacidad de 10s hogares para mantener un consumo constante a traves del tiempo e invertir en actividades con mayor potencial de ingresosproductivos. 34. El acceso a 10s sewicios generales (electricidad, agua, instalaciones sanitarias, etc.) esta intimamente ligado a la probabilidad de ser pobre, si bien no es posible discernir facilmente el sentido de causa y efecto a partir de las regresiones. 35. Finalmente, el efecto acumulado de unas pocas caracteristicas del hogar puede tener un enorme efecto en la probabilidad de ser pobre. Por ejemplo, la probabilidad de un hogar de gran tamaiio con muchos niiios y poca educacidn de ser pobre es enorme en cualquierarea de Panama. Por ejemplo, en una regi6nrural con buenos caminos se puede aprovecharmejor la tierra que en una regi6n sin caminos(dificil acceso). Anexo 8, Pagina 9 APENDICE A8.Al 1 Oltirno rnes (Mb.30 * 24 =720) in titulo inscrito Anexo 8, Pagina 10 NOTAT$CNICA SOBRELA PROBABILIDADDE SER POBRE Nivel de significancia A1 calcular el nivel designificanciade todas la variables, se consider6 el disefio de la muestra de la ENV (estratos y unidades de muestreo primarias) usando el paquete estadistico STATA y el procedimiento "svyprobt" (el procedimientoprobit estima un modelo de mhima probabilidad) Definici6n de 10s valores marginales Para 10s valores marginales, se us6 el procedimiento "dpropit" de STATA. La probabilidad de cualquier hogar de ser pobre (p) es dada por la ecuacibn: donde es la distribuci6n normal acumulada esthdar. El valor marginal para un cambio unitario en la variable xi es: donde "x" es una matriz con un valor para cada variable "i." Ya que 10s efectos marginales se pueden calcular a cualquier probabilidad de ser pobre, en primer t6rmino hay que determinar cull es la probabilidad relevante o deseable que se ha de usar. Tradicionalmente se evallia en terminos de la probabilidad de ser pobre relacionada con 10s valores promedios de cada variable (en F 9). Para este estudio, sin embargo, se determinb mas importante evaluar 10s valores marginales a1 nivel de pobreza observado.10 Esta probabilidad de ser pobre se calcula usando 10s valores rnedios de las variables y 10s pardmetros estirnados de la ecuacibn "probit": Probability= O(bo+b,X,+b2z2+...+b, 5,,) Esto es a cualesquierwrnbinacibn de valores de xi, de rnodo que: @(bo+blxl +b, x2+...+b, x, )= Nivel observado de pobreza Anexo 8. Pagina 1 1 Nhero de miembrosentre 12-17 aiios de edad NSlmero de miembrosentre 18-24 aiios de edad umero de miembros entre 25-59 aiios de edad Sewicio sanitaria dentro de la casa (plomeria interna) Las variables en negrita son las unicas diferenciasentre cada hogar Anexo 9, Pagina 1 Anexo 9 -Desnutricibn en Panamri: Un anrilisis de 10s datos antropomCtricosde la ENV Carlos Sobrado, Kathy Linderty Gloria ~iveral I4 de abril de 1999 1. La pobreza y la desnutrici6n esth estrechamente ligadas. La relacion entre ellas puede ser tan directa como el que una familia no tenga suficientedinero para comprar una canasta basica de alimentos equilibrada. Tambien puede ser indirecta, a traves de enfermedades diarreicas (a menudo a consecuencia de la falta de agua potable) que pueden debilitar el organism0 e interferir con la absorcion de nutrientes, en especial si las familias no tienen 10smedios para costearel tratamiento. 2. La desnutricion tiene serias implicaciones a largo plazo en infantes y niiios. Hay muchos nifios que mueren durante su infancia debido a un consumo cronicamente inadecuado de alimentos o a episodios reiterados de determinadasenfermedades (como diarreas). De aquellos que sobreviven, muchos no se desarrollan ni crecen apropiadamente, se enferman con mayor frecuencia y las enfermedades son mas graves, les cuesta aprender y terrninan siendo menos productivos en su vida adulta. Las deficiencias de micro nutrientes como hierro, yodo y vitamina A tarnbitn pueden tener consecuencias irreversibles, por ejemplo retardo mental irreversible,ceguera,etc. 3. En este estudio, que se preparb como contribucion para el Estudio sobre Pobreza en Panama, se usan las medidas antropom6tricas para niiios que se recopilaron en la Encuesta sobre Niveles de Vida (ENV de 1997) para revisar 10s patrones y factores determinantes de la desnutricion en Panama. El trabajo se encuentra dividido en cuatro partes, primer0 se hace una descripci6n general de 10s datos utilizados, segundo, se analizan 10s patrones bbicos de desnutrici6n comparando las medidas promedio de desnutricion, tercero se construye una regresion multiple donde se consideran todos 10s factores pertinentes a1 estado nutricional en conjunto, y finalmente se explora el problema de la obesidad en Panama. LOS DATOS: MEDIDAS ANTROPOMETRICASEN LA ENV 4. La antropometria o medicion del crecimiento y tamailo de las personas, es considerada generalmentecomo un medio no invasivo y barato para evaluar el estado nutricional de grandes muestras de individuos. Las medidas antropometricas proveen informaci6n sobre una dimension del estado de salud de un individuo que refleja su consumo de nutrientes e historial de morbilidad. Se consideran importantes facetas del bienestar y pueden influir en las opciones de inversion del h0~ar.2A diferencia del agregado de consumo y en especial del agregado de ingresos, el estado nutricional tiene una "memoria de largo plaza", ya que refleja no s610 las condiciones del hogar durante el dia o aiio actual, sino que puede reflejar las condiciones de varios aiios. Ademas, el estado nutricional es una medida directa del bienestar que no tiene que suponer la distribucidnintrafamiliarde 10s bienes y servicios3 o la capacidad de un hogar de maximizar la utilidad que deriva de 10sbienes y servicios. 5. En la ENV se recopilaron medidas antropomttricas (peso y altura) para 2,255 niiios entre 0 y 59 meses de edad (Cuadro A9.1). Con la ayuda de estos datos, se calcularon tres medidas nutricionales: (i) ' Con la asesorlade Judy McGuire y Harold Alderman. Alderman (1997). 'Los agregados del consumo y del ingreso habitualrnente se calculan en unidades per ciipita o "equivalentes por adulto", suponiendo una distribuci6npredetenninadade 10s bienes y servicios dentro del hogar que no es necesariamente corrects. Anexo 9, Piigina 2 altura por edad (HFA), un indicador de la desnutricibn crbnica o "atrofia de crecimiento"; (ii) peso por edad (WFA), que indica si un nifio tiene bajo peso; y (iii) peso por altura (WFH), un indicador de desnutricibn aguda o "consuncibn". Se calcularon las puntuaciones Z comparando las medidas observadas en Panama con 10s esthndares mundiales.4 Los valores de las puntuaciones Z inferiores a menos dos se consideran indicadores de desnutricibn y 10s valores de puntuaciones Z superiores a dos se consideran indicadores de obesidad.5 Patronesgeogrhficosde la desnutricion 6. Mas del 16 por ciento de todos 10s menores de cinco ailos en Panamd sufren de alguna forma de desnutricibn,el 14por ciento esGn cronicamente desnutridos, el siete por ciento tienen bajo peso y el uno por ciento sufren de desnutricibn aguda (Cuadro A9.2). En base a1 indicador HFA de desnutricibn cronica, 10s nifios que viven en Leas urbanas tienen menor probabilidad (estadisticamente significativa) de estar desnutridos que aquellos que viven en Leas no urbanas (sin importar el nivel de pobreza). Los nifiosque viven en Leas indigenas o de dificil acceso esth en peores condiciones nutricionales que 10s niiios en cualquier otra hrea.6 En lo que se refiere a la distribucibn de la desnutricibn por provincias, las tasas de desnutricibn mas altas se dan en las Provincias de Veraguas, Cocle y Bocas del Toro, seguido por Chiriqui y Colbn. Las Provincias de Los Santos, Herrera y Panama tienen las tasas mas bajas. Bashdonos en una comparacidnde valores promedios, este ordenamiento de las provincias por sus tasas de desnutrici6nes estadisticamentesignificativo7. Pobreza y desnutrici6n 7. La pobreza y desnutricibn esth intimamente ligadas en Panama (Cuadro A9.2). Como tal, las medidas antropometricas parecen ser buenos indicadores objetivos de 10s niveles de vida y bienestar. Cerca de la cuarta parte de 10s nifios pobres y la tercera parte de 10s niiios extremadamente pobres menores de cinco aiios estiin desnutridos, a diferencia de s610 cuatro por ciento de 10s nifios no pobres. Estas diferencias son significativas. Cerca del 86 por ciento de 10s niiios desnutridos de Panamd son pobres (Cuadro A9.3). 8. La incidencia de la desnutricibn refleja 10s patrones de pobreza (Cuadro A9.2). A nivel geogrifico, la mayor tasa de desnutricibn se produce entre 10s niiios que viven en Leas indigenas, donde la pobreza es mas generalizada, y la menor en las beas urbanas, donde la pobreza es menor. Estas diferencias son estadisticamentesignificativas. 'Substrayendoel promediomundial y dividiendo por la desviaci6nesti3ndaranivel mundial (especifico para cada genero y edad). 'Cada puntuaci6nZ esthasociadacon una probabilidadespecidca en la distribuci6nnormal expresadaen t6rminos porcentuales. Los valores porcentualespromedio de "Cr6nica"no se pueden diferenciarestadisticamentea p < 5%entre 10s niflos no urbanos no pobres y 10s niflos urbanos pobres o extremadamente pobres. 'Con excepcidn de Chiriquiy Bocas del Toro ya que los niveles de desnutricsn entre estas dos provincias no son estadisticamente diferentes. Anexo 9, Phgina 3 Poblacion total indica un mejor estado nutricional. Por ejemplo, en la Columna 1,los niilos urbanos (con una "a") tienen una frecuencia de desnutrici6n menor a Desnutricion, edad y gCnero 9. La desnutricibn es leve y significativamente mayor, entre 10s niiios que entre las niiias (Cuadro A9.4). Esto es normal cuando no hay practicas discriminatorias8 ya que 10s niiios varones normalmente necesitan una mayor consumo de calorias a1 dia que las nifias y sus tasas de enfermedades y de mortalidad infantil suelen ser mayores. %rganizaci6n Mundial de la Salud (1997), "Base de datos mundial sobre crecimiento infantil y desnutrici6n7' Anexo 9, Pagina 4 10. Las tasas de desnutricibn son bastante bajas entre 10s rnenores que tienen entre 0 y 5 meses de edad (Cuadro A9.5), cuando habitualmente se alimentan con leche materna solamente. Esto parece indicar que solo una pequeiia proportion nace con peso bajo. Las tasas de desnutricibn aumentan brusca y significativamente en 10s niiios entre 12 y 17 meses, que es cuando comienzan a alimentarse con comidas dlidas. Las tasas de atrofia de crecimiento (desnutricibn crbnica, manifestada por la altura por edad) se mantienen elevadas entre 10s niiios de mas edad, indicando desviaciones acumuladas del crecirniento esqueletico o lineal. Los indicadores de desnutricibn aguda (bajo WFH) y bajo peso (bajo WFA) disminuyen levernente despues del grupo de 12 a 17 meses, indicando que es 6ste el period0 durante el cual 10s niiios son mas vulnerables en terminos nutricionales (debido a 10s altos riesgos de infecciones y de una dieta deficiente de alimentos solidos). DETERMINANTESLA DESNUTRICION:REGRESIONESMULTIPLES DE 1 1. Utilizando 10s indicadores de HFA y WFA se estimaron dos regresiones multiples para evaluar la importancia relativa de las determinantes clave de la desnutricion. Es importante reconocer desde un principio las limitaciones de este analisis: en primer lugar, en el analisis se excluyen diversos posibles factores determinantes de la desnutricion como por ejemplo el peso a1 nacer, el estado nutricional de 10s progenitores, etc., en segundo lugar, se supone que las variables independientes (hogar, caracteristicas individuales y de la madre) son ex6genas o no esthn relacionadas, lo que no siempre es asi. Los resultados de estas regresiones se presentan en el Cuadro A9.6. 12. Geografia. Las diferentes areas geograficas son un factor significativamente importante en la desnutricion. Incluso despues de tomar en cuenta todas las dern6s variables, 10s nifios que viven en areas indigenas (en comparaci6n con areas urbanas) y en la provincia de Veraguas (en comparacibn con la provincia de Panama) tienen una mayor probabilidad de que su crecirniento se vea retardado. 13. Caracteristicas del niiio. Como es tambikn habitual en otros paises,9 la desnutrici6n aumenta con la edad. Este aumento se produce debido a la "memoria" acumulativa del indicador de HFA: una vez 'KelleryFillmore (1983). Anexo 9, Pagina 5 idad < : 0.5% (***), 5%(**), 10% (*), 15%( ) n.s.: no significative a una probabilidad de I 15% independientes: Las cifras antropomktricas Altura por Edad y Peso por Edad se expresan en tenninos porcentuales. ables incluidas en el modelo, pero que no fueron significativas a p2) c) Trabajadonsno remuneradosen cmpresssprivadasquetienen 6 o in&trabajadores(618=7 6 8 y 617>2) d) Jomalerosen ernpleasprivadas wn 6o mL trabajadom(618 4y 612-2) e) Ducftosdecmpmssprivadascon6 o m b trabajadores(61&S y 617~2) f ) Bueftosdecmpresasprivadascon I a 5 empfeadosen un camp0profesiond (6183 y 617=16 2y 611 4 -16) g) Trabajadorcsinckpendimtesque sedesernpe8men un campo profesional(61W y 611-0- 16) Sectar informal. El trabajo de unapersonasa8clasificadodmtrodel mxor informal si su empleo patenece auna de las siguientescondiciones: a) Empleadosdennpnsasprivadsscon 1 a 5 trabajadorcs(618-2y 617-1 6 2) b) Trabajadorcsno remuneradosen empress privadsscon 1 a 5 trabajadores(618=7 6 8 y 617-1 6 2) c) ErnplcadosdomCsticos(618 4 ) PARTE2: SALARIOSINGRESOS E Patrones de ingresos laborales por hora 35. El calculo de funciones de ingreso por hora puede representar un desafio, debido a la gran variedad de tipos de ingreso que se deben tomar en cuenta, entre 10s que se cuentan 10s salarios base, propinas, pagos en especie y pago por un decimotercer mes. En el Recuadro 4 se explican 10s tipos de ingresos laborales que se aplicaron en este analisis. En el Cuadro A11.12 se muestran 10s ingresos laborales medios por hora de 10s diversos grupos por g6nero. 36. En promedio, las mujeres ganan levemente mas por hora que 10s hombres. Sin embargo, las pruebas estadisticas indican que la diferencia no es significativa (segun se indica mas adelante). En cambio, 10s hombres ganan sustancialmente m6s por mes que las mujeres, debido al mayor numero de horas mensuales que trabajan.25 En promedio, 10s hombres ganan B./456 mensuales y las mujeres B.1436 (ver Cuadro A-3 en el Anexo A). 37. Gracias a la legislacion laboral generosa que rige al sector publico,26 10s empleados estatales ganan un monto significativamente mas alto que 10s empleados del sector privado.27 Los empleados del sector public0 ganan 1.8 veces mas por hora que sus contrapartes en el sector privado. Dentro de este ultimo sector, 10s empleados de oficina tienen el salario mas alto y 10s jomaleros el mas bajo. Los ingresos por hora de 10s empleados en el sector formal superan en promedio 1.6 veces 10s ingresos de 10s trabajadores del sector informal. 38. Tal como se esperaba, 10s trabajadores no pobres ganan mucho mas que 10s trabajadores pobres. De manera similar, 10s ingresos de los trabajadores en las areas urbanas son muy superiores a 10s ingresos "Estos resultados se refieren al trabajo principal de cada individuo. '"in embargo, hay que hacer notar que s6lo dos tercios de 10s empleados del sector pbblico esthn cubiertos por esta Iegislaci611,segun se analiza rnb detalladamente a continuacibn. " Los empleados de la Cornisi6n del Canal de Panama ganan aun m k (en prornedio B.110 por hora), gracias a que se rigen por el C6digo del Trabajo de 10s EE.UU. Sin embargo, no han sido incluidos en este maisis, debido a que representan una muestra extremadamente pequefla dentro de la ENV. Anexo 11, Pagina 11 de 10s residentes en las areas indigenas y en las rurales. Los ingresos medios por hora aumentan considerablemente junto con 10s niveles de educacion, lo que no es sorprendente. El salario por hora de un trabajador con educaci6n primaria es 1.3 veces el ingreso de un individuo sin educacibn. Del mismo modo, 10s ingresos por hora de un trabajador con educacibn secundaria casi doblan 10s de un individuo que solo tiene educacion primaria. Los ingresos de un trabajador que tiene educacion superior casi cuadruplican 10s ingresos de un trabajador sin educacion. Metodologia para analizar las determinantesde 10s ingresoslaborales por hora 39. Es posible explicar el nivel de 10s ingresos por hora como una funci6n de las caracteristicas individuales y del trabajo. Las caracteristicas individuales buscan captar las diferencias en el capital humano y la productividad laboral e incluyen las variables de educacion (dos especificaciones diferentes) y experiencia total en la ocupaci6n actua1.28 TambiCn se incluye una especificacion cuadratica de esta variable, de mod0 de permitir no linealidades en la rentabilidad de la experiencia. Otras caracteristicas individuales incluyen el genero, la ubicaci6n geogr6fica29 y nhmero de nifios en el h0~ar.30 Las caracteristicas del empleo incluyen el sector del empleo31 y afiliacion sindical. 40. Tambien es necesario corregir por el sesgo en la seleccibn. Es mas probable que ciertos hombres y mujeres ingresen al mercado laboral que otros. Las razones pueden ser varias: sus recursos de capital humano, atributos regionales o caracteristicas de 10s hogares. Por consiguiente, 10s individuos determinaran por si mismos si entrar o no a la fuerza de trabajo. Si esto no se toma en cuenta, las regresiones de salarios resultaran sesgadas. Las regresiones de salarios discutidas mas abajo se corrigieron por la selectividad usando la metodologia introducida por Heckman. De hecho, el termino de selectividad resulta positivo y significativo en todas las regresiones (ver Cuadro A11.13), indicando que las determinantes de participacibn en la fuerza laboral tienen una correlaci6n positiva con 10s salarios. Isgresos labornlegtotaks.Este andisisincluyetodos10stiposdeingreso labor* ya seaque6stosseanen efectivoa en especic. lncluye10ssalariodsueldos;el valordel pagopor un decimoterccrmes: el valordecualquierpropinarecibida: el valor de cualquierbeneficio en especies(alimentos. vivienda, vestimcnta,transpate)recibidadel empleo; y 10s ingresos Ingresoslaboralespor honcomo unidadde anhiisis. Es preferibleanalizaresrosdatospor horaafin de considerarlas diferenciasen el tiempatrabajado(dlas pormcs,horaspordla,etc.). Lamayorpartede la informaci6nsobre ingresos laborales se ttcolect6por mes.Esta sepuede wnvmir usando 10s datosreoopiladossobre"horastrabajadaspor semana"(616)y esumiendoque lapersonatiaba.6cuatrossemahasa1mes(ya queen la ENV no se consult6a m de la cantidadde semanas trabajadasporma). En el casode 10stiposde ingresoslaboralesque fueron rccopiloldos por aAo,10s ingresosse pudm convEttirusandola infmacidn reunidasobrelas"horastrabajadaspor semana" (616)y asurnitque la personatrabajd cuatro semm,asalmesy losmesstnibajadosenel aBo(614). L8Eo i h entrepaxtnicsk se nficrena10s Wigos&variables en laSccci6n6 &l cuestionarbdel hogat de laENV. 5610 usa la poblecib mayor que 15ailosy trabajoprincipal._A\ Los ingmosindcpendimtesno se incluyenenel milisis do ladiscriminaci6n(dcscomposicibnde Oaxsa), yaquc un individw no discriminariaencontra& sfmismo, o cn la comparacidnen& ingrexlslaboralesrealesy salarios minim05 l8En la ENV de Panaml se incluye la pregunta "iCuAnto tiempo se ha desempeilado como [profesibn actual]," lo que es una mejor variahle sustitutiva para la experiencia que la edad o la edad menos ailos de escolaridad (que sc usan com~inmenteen las regresiones de ingresos laborales). 2VSe incluyen las variables ficticias (binarias) rural e indigena, siendo urbana la variable que era necesario omitir para la comparaci6n. '"Los individuos posiblcmente reciban un salario m& bajo si 10s deberes dom6sticos (cuidado de niilos, transporte de nines hacia y dcsde la escuela, abandon0 del trabajo para ir a casa cuando un nitlo estl enfermo, etc.) interfieren con las funciones profesionales " Se incluyen las variables ficticias (binarias) sector formal pliblico y privado; empleo informal en el sector privado es la variable que era necesario omitir para la comparaci6n. Anexo 11, Pagina 12 Resultad~s:las determinantesde 10s ingresos laborales por hora 41. Se construyeron dos especificaciones diferentes para hombres, mujeres y todos 10s trabajadores usando diferentes variables de educaci6n. Los resultados se presentan en el Cuadro A11.13. 42. GCnero y diferencias de ingresos laborales. Segun se analizo antes, en Panama las mujeres ganan levemente mas por hora que 10s hombres. Esta pequeiia diferencia de jornal por igual trabajo puede explicarse por diferencias en el capital humano:32 las mujeres de Panama tienen niveles educacionales mas altos que 10s hombres.33 Sin embargo, la diferencia no es significativa: segun se muestra en el Cuadro A1 1.13, ser mujer no afecta 10s ingresos por hora (10s coeficientes no son significativos). Las pruebas del estadistico "t" (t-test) tambien encontraron que la diferencia entre 10s ingresos por hora de hombres y mujeres no son significativas. Sin embargo, es importante hacer notar que 10s hombres ganan significativamente maspor mes que las mujeres (seghn se analiz6 mas arriba y se muestra en el Cuadro A-3 del ApCndice A). 43. Education y capacitacion. Segun se analiz6 anteriormente, 10s ingresos medios por hora aumentan considerablemente con 10s niveles de educaci6n (Cuadro A1 1.12). Las regresiones de salarios confirman la rentabilidad positiva de la educacidn. Cada afio de escolaridad produce cerca de un cinco por ciento de aumento en 10s ingresos por hora.34 Una especificacion alternativa, donde se dividen 10s aiios de escolaridad por nivel de educacion (splines), tambien muestra que la rentabilidad de la educacidn aumenta de manera lineal con 10s niveles de educacion. Por ejemplo, un aiio adicional de educacidn secundaria aumenta 10s salarios en cinco por ciento, mientras que un aiio adicional de educacion superior aumenta 10s salarios en siete por ciento. Sin embargo, llama la atencion que 10s aiios adicionales de educacidn primaria parecen no influir significativamente en el nivel de 10s salarios. Aunque 10s resultados son similares para hombres y mujeres, la rentabilidad de la educacidn parece ser levemente mayor en el caso de las mujeres, lo que enfatiza la importancia de la educacidn de las nifias. 44. Contar con un diploma aumenta 10s ingresos por hora, pero esta variable no fue robusta a otras especificaciones alternativas. Finalmente, la capacitacidn profesiona135 parece elevar la productividad marginal y por ende 10s ingresos, en especial para 10s hombres. 45. ~x~eriencia.36 perfil ingresos-experiencia es c6ncavo en relaci6n a 10s ingresos, aumentando El con la experiencia y llegando luego a su nivel maximo despuks de aproximadamente 20 aiios de experiencia, igual a lo que se encuentra en otros paises. 46. Primas en el sector paiblico. El analisis de regresion destaca la generosidad del regimen legislativo diferente del que gozan 10s empleados del Estado (analizado a continuacion). Como se muestra en el Cuadro A1 1.12 mas adelante, 10s trabajadores del sector publico ganan salarios significativamente mas altos que sus contrapartes en el sector privado. Diferentes especificaciones en las regresiones confirman que 10s trabajadores del sector publico se benefician de grandes primas salariales que no son el product0 de diferencias en capital humano (por las que ya se control6 por las otras variables en las regresiones, ver Cuadro A11.13). Las altas primas del empleo en el sector publico podrian explicar ''De hecho, se ejecut6 una descomposici6n de Oaxaca para las diferencias de ingreso laboral entre hombres y mujeres La descomposici6n determin6 que 10s ingresos de las mujeres efectivamente aumentan con un mayor capital humano (educacibn), per0 que estas ganancias se ven parcialmente contrarrestadas por factores "no explicados" que se podrian considerar como un limite superior de discr~minacion ''Verm&idetallesenelAnexo4. ''Elcoeficientede lasvariables deeducaci6n sepuede interpretar cornolarentabilidad privada bruta de laescolaridad (sin tomar en cuentael costo de la enseilanza), sobre la base de la funci6n de ingresos de Mincer. ''La formaci6n se refiere a la pregunta 441 del cuestionario de la ENV, donde se consulta "ha asistido a alglin curso durante 10s ultimos 12 meses para facilitar su desempefio en el trabajo?" '"a variable experiencia total proviene de la pregunta 613b en el cuestionario de la ENV (variable P613), donde se consulta "Cuhnto tiempo se ha desempeflado como [...profesi6n...]?" Dado que 10s individuos no cambian sus ocupaciones con frecuencia, esta variable resulta una variable sustitutiva mucho mejor para la experiencia laboral que la edad o la variable experiencia de Mincer (que calcula una variable sustitutiva de la experiencia como: experiencia = edad menos aflos de escolaridad). Anexo 11, Pagina 13 parcialmente las elevadas tasas de desempleo en las areas urbanas, en especial entre 10sjovenes urbanas: con grandes expectativas, 10s graduados de la enseiianza secundaria y universitaria estan dispuestos a esperar hasta que se presente una vacante de alto ingreso en el sector publico. 47. Ingresos en el sector informal. Controlando por otras variables como la educacion y la experiencia, 10s trabajadores del sector informal37 reciben salarios significativamente mas bajos que sus contrapartes en el sector formal (publico o privado, ver Cuadro A1 1.13). Estos resultados dan a entender que el trabajo en el sector informal no es apetecible (con respecto a 10s trabajos formales) para 10s individuos con niveles de educacibn mas bajos, sino que mas bien sirve de alternativa al desempleo en un mercado laboral ~e~rnentado.38 48. Afiliaci6n sindical. Los miembros de 10s sindicatos perciben una importante prima en sus ingresos, la que no es el product0 de otras variables (como el capital humano, ver Cuadro A1 1.13). La afiliaci6n sindical parece ser especialmente beneficiosa para las mujeres. A1 controlar por otras variables, las mujeres afiliadas en sindicato ganan entre un 26 a 27 por ciento mas que las no afiliadas, mientras que en el caso de 10s hombres, esta diferencia es de aproximadamente un 18por ciento. (Ver un analisis de la afiliacibn sindical en Panama en el Recuadro 6 mas adelante). 49. Area geogrhfica. Segun se analizb anteriormente, 10s trabajadores de las areas urbanas ganan mucho mas que sus contrapartes rurales e indigenas: el doble de lo que ganan 10s trabajadores rurales no indigenas y el triple en relacion a 10s trabajadores dentro de areas indigenas (Cuadro A1 1.12). Aun despues de controlar por la diferencia en el sector de empleo y las caracteristicas de capital humano, 10s trabajadores en las areas rurales reciben ingresos significativamente mas bajos que sus contrapartes urbanos. Esta diferencia es aun mucho mayor en el caso de 10s trabajadores indigenas, lo que parece indicar un cierto grado de discriminacibn, como se discute en el Recuadro 5. - - - - " El sector informal es la variable de comparacibn que era necesario omitir en las regresiones del Cuadro A1 1.13. I'En un analisis del sector informal en MCxico, Maloney (febrero de 1998) descubrib que en determinadas circunstancias, 10s trabajadores tienen razones para preferir el empleo informal, debido tanto a 10s niveles mhs bajos de capital humano y la ineficiencia en 10s cbdigos de trabajo. Anexo 11, Pagina 14 PARTE3: POL~TICAS LABORALES Y POBREZA: ZBENEFICIAN A LOS POBRES? Descripcion general de 10s regimenes laborales de panama39 50. El mercado laboral de Panama se caracteriza por la multiplicidad de sus regimenes laborales. En primer lugar, el C6digo de Trabajo es el principal mecanismo normativo para el sector privado, que absorbe mas del ochenta por ciento de la fuerza laboral. En segundo lugar, alrededor de 100 leyes laborales especiales rigen el empleo en el sector phblico,40 con disposiciones (y escalas salariales) aun mas generosas para 10strabajadores del sector p~blicoque las contenidas en el Codigo de Trabajo formal. En tercer lugar, 10s trabajadores de la Comisidn del Canal de Panama y servicios relacionados se rigen por el C6digo de Trabajo de 10s EE.UU. cuyo regimen se esta emulando a medida que se transfieren 10s activos a1 dominio de PanamA. Finalmente, hay un rCgimen legislative menos restrictivo que rige el empleo en las Areas de Procesamiento para la ~x~ortacion.41Como se analizaba anteriormente, la existencia de un vasto sector informal en Panama puede ser un sintoma de la segmentacion que se generb como resultado de la multiplicidad de regimenes laborales de Panama. 51. La piedra angular de la legislacidn laboral de Panama es el C6digo de Trabajo que se establecid en 1972 y se modific6 recientemente en 1995.42 Los estudios llevados a cab0 antes de las reformas de 1995 determinaron que el C6digo de Trabajo panameiio era mis restrictivo y resultaba mas oneroso que las legislaciones laborales de otros paises de America ~atina.43En efecto, despues de su establecimiento en 1972, el desempleo aument6 de un promedio de 6.5 por ciento en la decada anterior a un promedio de 7.3 en 10s aiios 1970 y 11.9 en 10s aiios 1980 (en base a la definici6n nacional del desempleo).44 En un estudio reciente,45 se determin6 que la elasticidad del desempleo con respecto a 10s cambios en el crecimiento cay6 sustancialmente (y aun se transform6 en pro-ciclica) poco tiempo despuCs del establecimiento del Codigo de Trabajo, indicando que introdujo rigideces considerables en 10s mercados laborales panameiios. 52. Ciertos signos apuntan a una flexibilizaci6n de 10s mercados laborales panameiios desde la Ley de Modernizaci6n de 1995. Aunque muchos estimaron que la ley de 1995 era demasiado modesta en terminos de reducir rigideces, incluso estas reformas (que se analizan mas adelante) tuvieron un impact0 importante. En efecto, indices compuestos de distorsiones del mercado laboral indican que 10s mercados laborales panamefios se han hecho m h flexibles desde las reformas de 1995.46 En un reciente estudio, "En este estudio no se abordan otras intervenciones relacionadas con el trabajo, como el impuesto sobre la n6mina y la previsi6n social, debido a las escasa informaci6n que proporciona la ENV sobre estos temas. Estas se abordarb en el pr6ximo Estudio sobre sobre la Economla del PaislEstudio sobre 10sGastos Pliblicos (CEMIPER). "' Sin embargo, es importante hacer notar que estas leyes s61o cubren a alrededor de dos tercios de 10s empleados phblicos. El resto no esth cubierto por ninguna legislacibn. "La Ley No. 3 de enero de 1997, que es un complemento de la Ley No. 25 del 30 de noviembre de 1992, establece 10s procedimientos de trabajo para 10s trabajadores en las Zonas de Procesamiento para la Exportaci6n (ZPE). Si bien a 10s trabajadores de empresas en las ZPE les aplican la estructura de salarios minirnos fijada por el Cbdigo del Trabajo (ver a continuaci6n), estas empresas pueden determinar las politicas acerca de 10s dlas de descanso y las condiciones de las vacaciones (con algunas limitaciones). Adem&, 10sempleadores en las ZPE tienen menos restricciones para el despido de 10s trabajadores, a condici6n de que informen su causal a las autoridades. 42C6dig0 del Trabajo: Decreto de Gabinete 252 de 1971 (entr6 en vigor en 1972); Modificaciones al C6digo del Trabajo: Ley 44, 12 de agosto de 1995 "Por la cual se dictan normas para regularizar y modemizar las relaciones laborales." " Gregory (julio de 1991) y Gregory y Davila (abril de 1993). Se cornpar6 la legislaci6n laboral de cinco palses, adem& de Panaml. ~ s t oson:s MCxico, Honduras, Costa Ric4 la Repliblica Dorninicana y Chile. En 10s estudios se determin6 que el C6digo del Trabajo de Panama impone a 10sempleadores cargas que parecen ser mayores que 10sC6digos de estos otros palses, en especial en lo que dice relaci6n con (i) restricciones al despido de ernpleados (que en su mayor parte siguieron vigentes incluso despuCs de la reforma de 1995); (ii) regulaciones de 10s sistemas de trabajo a destajo (que fueron moderadas por las recientes reformas); y (iii) el nivel relativamente alto de 10s salarios rninimos en Panama en combinaci6n con una alta relaci6n dias pagados dias trabajados. - Fuente: MIPPEIDSP: "Tasa Promedio de Desocupaci6n: ARos 1963-1997." ''Gonzilez (1998). O6 Fuente: Burki and Perry (1997). The Long March: A Reform Agenda for Lotin America and the Caribbean in the Next Decade. Banco Mundial. Los indices compuestos incluyen nurnerosos indicadores de intervenciones en el mercado laboral, entre ellas: restricciones y Anexo 11, Pagina 15 se determino que a partir de ese momento, el desempleo es mas sensible a 10s cambios en el crecimiento.47 De hecho, segun se analiza mas adelante, el desempleoha disminuidoen 10sultimos aiios (en especial durante 1997). En la siguiente seccion se analizan 10s elementos clave del Codigo de Trabajo y la legislaci6n correspondiente,haciendo referencia a 10s principales cambios incorporados por la reforma de 1995. 53. Distorsionessalariales. El C6digo de Trabajo y la legislacion correspondienteinterfieren de dos modos en la fijacion de 10s salarios.48 Primero, ademas del salario minimo base lega1,49 el Gobierno define una compleja estructura de salarios minimos especificos por actividad economica que varian por regi6n.50 Basicamente, esta escala de salarios impone diferencias de salarios por igual trabajo de acuerdo a primas determinadas administrativamentepor diferencias en 10s riesgos, responsabilidades y requisitosde calificacion asociados.51 El salario minirno tambiin aplica a esquemas de trabajo a destajo (piecerate).52 Esta estructura salarial podria desincentivar la producci6n de bienes que requieren de bajo nivel de calificaci6n dentro de cualquier categoria 0cu~acional.53MASaun, podria estar distorsionando las decisiones de capacitacibn y education a1 estimular a 10s individuos a invertir en exceso en determinadas calificaciones que no pueden ser absorbidas por el mercado laboral (segun lo sugiere el patron de desempleo analizado mas arriba). Segundo, el C6digo de Trabajo no permite disminuir 10s salarios bajo ninguna circunstancia (aun con el consentimiento del empleado).54 Esta restriccibn tambibn aplica a 10s esquemas de trabajo a destajo. Por consiguiente, una empresa en dificultades financieras no puede reducir salarios,ni siquiera si 10s salarios m b bajos se sitlian por encima del salario minimo. 54. Periodos de prueba cortos. El Codigo de Trabajo panameiio impone un periodo de prueba extremadarnente corto, despubs del cual aplican las restricciones a1 despido (ver m8s adelante). El Codigo de Trabajo original de 1972 establecia un periodo de prueba de dos semanas, que dificilmente alcanza para que las empresas evaluen la calidad del servicio de muchas profesiones.55 Si un empleado seguia estando empleado despuCs de este periodo, su condition cambiaba automaticamente a "permanente", con 10s correspondientesbeneficios de seguridad social. 55. Las condiciones en torno a1 periodo de prueba parecen ser uno de 10s cambios mas importantes incorporados por la Ley de Modemizacion del C6digo de Trabajo en 1995. Aunque las reformas de sanciones por despido, flexibilidad para contratos temporales, vinculos entre cuotas y prestaciones y tasas impositivas para la seguridad social. El lndice compuesto de Paname se increment6 del -l,0 en 1990 al -0.3 en 1995. " Gonz61ez (1998). Estas restricciones continuan aun despuCs de la Ley de Modernizaci6n de 1995. Los principales cambios en esta h e a fueron el tratamiento de trabajos por suma alzada (lump-sum) a tanto alzado. En el pbafo mhs arriba se describen las regulaciones tal como se aplican a partir de la ley de 1995. ''La primera fijacibn de salarios mlnimos se materializb en 1959 (Ley No. 51). Desde entonces, la escala de salarios mlnimos ha sido modificada peri6dicamente mediante numerosos decretos y leyes: (i) en 1971 mediante el Decreto No. 53; (ii) en 1974 mediante la Ley No. 33; (iii) en 1979 mediante el Decreto No. 49; (iv) en 1982 mediante el Decreto No. 21; (v) en 1991 mediarite el Decreto No. 70; (vi) m L recientemente en 1995 mediante el Decreto Ejecutivo No. 91 del 14 de noviembre de 1995. '"En 10s Decretos Presidenciales sobre salarios minimos se especifican tres regiones para estos salarios: Regibn I, que incluye 10s distritos de Panam4 Col6n y San Miguelito; Regi6n 2, que incluye 10s distritos en David, Chitrt, Chorrera, Aguadulce, Santiago Baru, Changuinola, Las Tablas, Penonomt, Bugaba, Arraijhn, Capira, Chepo y Taboga; y Regi6n 3, que incluye todos 10s demL distritos. En el Decreto Ejecutivo No. 91 del 14 de noviembre de 1995,estos salarios mlnimos fueron m L altos para la mayorla de 10s sectores en la Regi6n I " Sin embargo, una ley reciente perrnite el pago de salarios por debajo de 10ssalarios mlnimos para programas de aprendizaje aprobados. " Segun el Aniculo 19 de la Ley 44 del 12 de agosto de 1995. " Por ejernplo, las empresas constructoras tendrh un incentivo para restringir sus actividades de construcci6n a inmuebles comerciales y de nivel superior, en lugar de construir hogares m L modestos, donde se requiere el empleo de albafliles menos calificados, per0 al mismo salario mlnimo para el sector de la construcci6n. " En un inicio, esta restricci6n estaba estipulada en la Constituci6n. Posteriorrnente se legisl6 en el Artlculo 159 del C6digo de Trabajo de 1971 (Decreto de Gabinete 252). Desputs se reafirm6 en el Articulo 22 de la Ley de Modemizaci6n No. 44 del 12 de agosto de 1995. Si bien la revisi6n de 1995 sigue prohibiendo cualquier ajuste a la baja de 10s salarios ( a h w n el wnsentimiento del empleado), sl permite una disminuci6n temporal en el dla laboral o semana laboral pagados en casos de "graves crisis econ6micas nacionales" reconocidas oficialrnente. " Artlculo 78 del Decreto de Gabinete No. 252 de 1971. Anexo 11,Pagina 16 199556 confirmaron un periodo de prueba de tres meses, se anulo la exigencia de una conversion automdtica a la condicion de "permanente" despuks de este periodo. En su lugar, el nuevo articulo simplemente incluye una clausula indicando que la condicion de prueba no aplica si el trabajador o empleado es recontratado en un cargo que ocupaba previamente en la misma empresa (a fin de desincentivarun constante despidoy recontratacion dentro del periodo de tres meses). Sin embargo, hay evidencia de tip0 anecdoticoque indica que las empresas no tuvieron dificultades en encontrar la manera de eludir esta clausula. Simplemente contratan a 10s trabajadores por el periodo de tres meses y luego, despuesde un breve periodo de "cesantia", 10srecontratan (sin pagar sanciones)en un cargo "diferente". 56. Excesivas restricciones y sanciones a1 empleador por suspensi6n del trabajo. Entre 10s aspectos mas restrictivos del C6digo de Trabajo esthn las disposiciones que rigen 10s de~~idos.57La disposicion basica para lq.suspensi6n del trabajo en Panama dice que una vez que un empleado ha prestado serviciospor un tiempo mayor que el periodo de prueba (tres meses), no puede ser despedido sin una "causa justificada" sin el pago de una indemnizaci6n por despido y sanciones. Los componentes claves de esta restricci6n son las siguientes: a) Para cualquier despido es necesario dar un aviso con 30 dias de anticipation. Durante ese periodo, el empleador debe pagar 10ssalarios habituales. b) Las "causas justificadas" incluyen:58 (i) comportamientoinaceptablepor parte de un empleado (para lo cual se exige documentaci6n certificada y aprobacion oficial); (ii) incapacidad prolongada de un trabajador por razones no relacionadascon el empleo (por ej., incapacidad mental o fisica, accidentes no relacionados con el empleo) despues de un periodo de un aiio; y (iii) "causas econ6micas,"59 que deben ser aprobadasoficialmentepor el Ministeriode ~rabajo.60 c) Las indemnizaciones por despido dependen de la fecha en que el trabajador fue empleado inicialmente con respecto a la Ley de Modernization del Codigo de Trabajo No. 44 de 1995.61 A mod0 de ejemplo, en caso de individuos contratados a partir de la Ley No. 44 de 1995, las indemnizaciones por despido equivalen a 3,4 semanas de salario por cada aiio trabajado durante 10s primeros diez aiios y una semana adicional por cada aiio adicional trabajado a partir de esa fecha. Estas indemnizaciones deben pagarse en el caso de "despidos no justificados" y en 10s casos de despidospor "causas econdmicasjustificadas" recien descritas. d) Un empleado que estima que su despido h e injustificado, puede apelar a traves de un proceso administrativoy judicial que puede ser muy prolongado. La informacidn disponible indica que como promedio, el 90 por ciento de 10s trabajadores presentan demandas por despidos ilegales. En promedio, 10s procedimientosjudiciales tardan un aiio, pero pueden alargarse hasta por tres aiios. Los trabajadoresno pagan las costas de las accionesjudiciales, incluso si pierden. Un analisis de 100 casos durante 1983 descubri6 que solo en el dos por ciento de 10s casos se decidi6 en favor de 10s empleadores, indicando que el costo esperado del despido se acerca bastante a1 costo promedio de las indemnizacionespor de~~ido.62 J6Articulo 13 de la Ley 44 de 1995. " Los Artlculos 32, 33,34, 35 y 36 de la Ley de Modernizaci6n de 1995 (que sustituyen 10s Artlculos 213, 218, 219, 224 y 225 del C6digo del Trabajo de 1971)contienen restricciones a1 despido. " Nuevas "causas justificadas" se conternplan en el Artlculo 32 de la Ley No. 44 del 12 de agosto de 1995 (que seaddicionan ai Artlculo 213 del Decreto de Gabinete No. 252 de 1971). 59Las causas econdmicas se describen en la parte C del Articulo 32 de la Ley No. 44 del 12 de agosto de 1995. "En el caso de "causas ewnbmicas," el Articulo 32 de la Ley No. 44 del 12 de agosto de 1995 claramente dispone el orden de prioridad de la reducci6n: (a) 10s despidos deben comenzar por 10s empleados de menor antiguedad; (b) siguen 10s individuos que no son panamenos, que no tienen afiliaci6n sindical y aquellos "menos eficientes," (c) siguen en prelaci6n las mujeres embarazadas (que s e r b \as hltimas en ser despedidas). En casos donde todas estas circunstancim tienen igual peso, la afiliaci6n sindicai tiene prioridad por sobre 10s trabajadores que no estan sindicalizados. 6'Las indemnizaciones por despido se describen en detalle en el Artlculo 36 de la Ley No. 44 del 12 de agosto de 1995, la que reemplaza al Articulo 225 del Decreto de Gabinete 252 de 1971. 62Spinanger (1983). Gregory y Davila (abril de 1993) y Banco Mundial (julio de 1995). Anexo 11,Pagina 18 generosas condiciones impuestas por la ley (lo que posiblemente lleva a las empresas a sustituir mano de obra por capital). 60. Si bien la ENV sugiere que el desempleo global no era especialmente alto en Panama durante 1997, el desempleo en las areas urbanas, donde es posible argumentar que la multiplicidad de regimenes laborales tiene un mayor impacto, ha sido un problema crbnico, en especial para 10s pobres (ver Cuadros A1 1.4 y A1 1.5). Como ya se analizb antes, 10s mercados laborales urbanos estan segmentados por la presencia mas dominante del sector publico, la Comisibn del Canal de Panama y las Zonas de Procesamiento para la Exportation, ademas del sector privado, y todos se rigen por regimenes legislativos diferentes. Por otra parte, la agricultura que tiene una mayor proporcidn de empleos por cuenta propia (exentos de las disposiciones de la legislacion laboral) es la forma de empleo predominante en areas rurales e indigenas. 61. Aunque no existe comelaci6n entre el desempleo y la pobreza para La nacion en su conjunto, 10s pobres tienen una probabilidad mayor de no tener empleo en las areas urbanas que 10s no pobres (ver Cuadros A1 1.4 y A1 1.5). En efecto, el desempleo es mas alto entre 10s habitantes de las ciudades, en especial entre las mujeres. Usando la definition internacional estandar (ver Recuadro l), la tasa de desempleo entre 10s pobres urbanos fue de un doce por ciento, a diferencia de menos de un siete por ciento en el caso de sus contrapartes no pobres. Si se incluyen 10s trabajadores de temporada y 10s desalentados, la cifra aumenta al 18por ciento entre 10s habitantes pobres de las ciudades y solo un nueve por ciento para 10s no pobres urbanos (usando la definicidn nacional). El desempleo es aun m6s alto entre las mujeres y jovenes pobres urbanos (ver Cuadros A11.4 y A1 1.5). En efecto, a1 controlar por otras variables, se encontrb que niveles mas bajos de consumo a nivel de hogar estuvieron asociados con un desempleo mas alto en regresiones separadas sobre 10s con determinantes del desempleo urbano.69 Por consiguiente, una proporcion importante de 10s trabajadores pobres no se benefician de las generosas disposiciones de la legislacion laboral, sin0 mas bien podrian verse perjudicados por ellas si les impiden obtener un trabajo. 62. Pobreza y empleo informal. Aun 10s individuos que encuentran trabajo no necesariamente se benefician de las disposiciones que impone la legislacibn laboral. Esto es particularmente cierto para 10s trabajadores del sector informal, donde 10s ingresos laborales suelen ser mas bajos y las condiciones de empleo menos favorables (Cuadros A11.I 1 y A1 1.12).7O En efecto, la existencia de un alto grado de informalidad comunmente se interpreta corno un signo de segmentacibn del mercado causada por multiples y estrictos codigos laborales. El mercado laboral de Panama no es una exception en este aspecto. Tal corno se analizaba antes, cerca de la mitad de la fuerza laboral de Panama estd empleada en el sector informal. Esta cifra es incluso mas alta para 10s pobres: un 79 por ciento de 10s pobres extremos y un 70 por ciento de 10s pobres trabajan en ese sector, a diferencia de s610 un cuarenta de 10s no pobres (Cuadro A1I. 10). 63. Cumplimiento de las norrnas laborales: el beneficio de pago por decirnotercer mes. La proporcion de trabajadores del sector privado que perciben la prima de pago por decimotercer mes, segun lo dispone el Cbdigo de Trabajo, sirve corno un indicador adicional del grado de cumplimiento de las normas laborales. En conjunto, un 50 por ciento de 10s trabajadores no reciben este beneficio (Cuadro A1 1.14). Mientras que esta cifra es de aproximadamente un tercio entre 10s empleados del sector privado, entre 10sobreros aumenta a1 79 por ciento (lo que no incluye 10s trabajadores no remunerados e "'Verel Anexo 7 '"Talcorno se analizaba anteriormente, al controlar por otras variables (corno educaci6n y experiencia), 10s ingresos son significativarnente m k bajos en el sector informal que en el sector formal (ptlblico o privado). Sin embargo, en su estudio de la dualidad en 10s mercados laborales mexicanos, Maloney (febrero de 1998) determin6 que en ciertas circunstancias 10s trabajadores tienen motivos para preferir un empleo informal, debido tanto a niveles de capital hurnano m L bajo corno a ineficiencias en los c6digos laborales. Anexo 11, Pagina 19 independientes), indicando un incumplimiento bastante importante de las disposiciones del C6digo de ~rabajo.71 64. El Cuadro All.i4 indica claramente que 10s pobres y pobres extremos en su mayoria no se benefician con estos pagos. La tercera parte de todos 10s trabajadores remunerados del sector privado que viven por debajo de la linea de pobreza recibieron este beneficio, a diferencia del 69 por ciento de 10s no pobres (Cuadro A1 1.14). Muy pocos trabajadores indigenas (practicarnente todos ellos son pobres72) recibieron el beneficio de pago por un decimotercer mes: s610 el 33 por ciento de 10s trabajadores indigenas remunerados del sector privado y el 13 por ciento de todos 10s trabajadores indigenas recibieron esta prima. 65. Salarios minimos y los pobres. En el Cuadro A11.15 se indica que el salario minimo no resulta obligatorio en la mayoria de 10s sectores. En su mayor parte, 10s salarios promedios no estan agrupados alrededor del salario minimo. En la manufactura, por ejemplo, el salario promedio es mas del doble del salario minimo; en el caso de individuos que ganan mas del salario minimo, sus ingresos son casi cuatro veces el salario minimo promedio de ese sector. En el caso de 10s servicios comunitarios y publicos, la diferencia entre el promedio y el salario minimo es aun mas alta. La unica excepcion es la agricultura: en este sector, 10s trabajadores remunerados (excluyendo trabajadores independientes) en promedio percibieron cerca de un 13 por ciento menos que el salario minimo, lo que sugiere que el salario minimo esta fijadopor encima del salario del mercado (y no se cumple sistematicamente).73 66. En efecto, en el Cuadro A11.16 se observa que el salario minimo no se cumple plenamente. Casi una cuarta parte de todos 10strabajadores remunerados74 percibe menos que el salario promedio minimo por hora. El cumplimiento de dichas norrnas parece ser especialmente dCbil en el caso de 10s trabajadores agricolas, del comercio y la manufactura. En el caso de la agricultura, la dispersi6n fisica de 10s trabajadores, la estacionalidad del empleo agricola y el frecuente uso de esquemas de pago especificos por determinada tarea (trabajo a destajo) impide la fiscalizacion, a pesar de niveles de afiliaci6n sindical moderadamente altos entre 10s trabajadores agricolas (ver Recuadro 6). En el caso del comercio, la informalidad comun y la dispersion de 10s trabajadores, junto con una menor afiliacion sindical (ver Recuadro 6) tambien impiden la fiscalizaci6n. En cambio, 10s salarios minimos se hacen cumplir m6s en la mineria y en la mayoria de 10s servicios, donde existe una afiliacion sindical mas generalizada. Tal como ya se analizo antes, la afiliacion sindical, controlando por otras variables, generalmente aporta una prima a 10s ingresos (Cuadro A 11.13). 67. Finalmente, el Cuadro A11.16 m b adelante indica claramente que 10s pobres generalmente no se benefician de las disposiciones de salario minimo contenidas en la legislacion laboral de Panarni. Casi las dos terceras partes de 10s trabajadores remunerados que viven en extrema pobreza y mas de la mitad de todos 10s trabajadores remunerados pobres perciben un salario por hora inferior a1 minimo. Entre 10s no pobres, esto s61o aplica a1 17 por ciento. En todas las categorias importantes hay una mayor proporci6n de pobres que de no pobres que ganan menos que el salario minimo (muy pocos trabajadores pobres estan empleados en la mineria y en las empresas de servicios publicos). " La legislaci6n laboral que rige el sector publico tambidn ordena el pago por decimotercermes. S61o el ocho por ciento de 10s trabajadores del sector publico no reciben este beneficio. Es interesante observar que una proporcidn mB alta de pobres (17 por ciento) que de no pobres (7 por ciento) no recibi6 este beneficio. 72Ver Anexo 6. " Estos resultados se mantienen aun si la comparaci6nse hace utilizando exclusivamente10s salarios base como referencia. "No incluye trabajadores no remuneradose independientes. Anexo 11. Paeina 20 El textodet Cbdigo de TrabajodcPaam&esenCrgicoen cuantoa ta funci6nquele compctc a1E W o en la deftnsadel trabajoen lasnegociacionescoloctivasy en iatmctivapfomocibn deorganizaci6nsindical. En dccto,en el prima Articulo de la Ley de Modemizacidn del CbdigodeTmbajodt 1995seestableccque"el presnte C6digonona Ias relacionesm e el capital y eltrabajo [.,.asegwando...J proteccidn wtatal para beneficiara 10strabajdores." LeW revelaqueaproxirnadamenteun oncep r cientodetodos 10strabajadores(sinincluira10sindependicntes) pertmean a sindicatosenPanam& Estepatr6n screpite en 10sdosghwos y todos 10s$rupasdepobrwa. En tknninos de diliacibngenetalida, 10ssindidos pattcenserm k hertes en los sectoresde serviciosp6blicoslcomunitariosy bbicos (16 y 28 par cinto de 10s trabajadczres,tespectivamcnte,perkneeen a alghnsindicato), No cscoincidenciaque 10s tmbajadores enestmsectomtenganuna probabilidad mucho mayor depercibir at menosel safari0 minimo yel bencficiodelpgo por dscimotercer mesque10saabajadom tnotrossectores. Laafrtiacibnesbastantecornfincn laman-ra y eltransporte (ambos en airedcdordell4 por cicnto),seguidopot la consaucci6n(nuevepor ciento) y scxviciosfinancieros(whopor cicnto). tostrabajadoresagdolastienen el mcnor porcentaje dc afiliacidn (tres por ciento). PARTE4: RESUMENCONCLUSIONES Y 68. En este documento se revisan las condiciones en el mercado laboral que deben enfrentar varios grupos tradicionalmente vulnerables (o "socialmente excluidos") en Panama: 10s pobres, !as mujeres, 10s trabajadores indigenas, 10sjbvenes y 10s niiios trabajadores. Mercados laboralesy 10s pobres: Desempleo y trabajos informales 69. Los pobres en general no se benefician de legislacion laboral generosa, per0 compleja de Panama y aun pueden verse perjudicados por ella. A traves de su multiplicidad de regimenes laborales, el Gobierno panamefio interviene de varias maneras en el mercado laboral: (i) fija una compleja estructura de salarios minimos; (ii) establece un period0 de prueba muy breve para las nuevas contrataciones (si bien las recientes reformas han creado diversos resquicios para eludir estas exigencias); (iii) restringe severamente 10s despidos; y (iv) impone numerosas prestaciones suplementarias. El analisis de la ENV sugiere que 10s pobres en su rnayoria no se benefician de estas intervenciones. Mas bien podrian verse perjudicados por la segmentacion del mercado que se genera debido a la multiplicidad de regimenes laborales, tanto en tkrminos de un mayor desempleo abierto como de condiciones menos favorables para 10s individuos que encuentran trabajo. 70. En primer lugar, aunque el desempleo no esta correlacionado con la pobreza en terminos de la nacion en su conjunto, 10s pobres de las areas urbanas tienen una mayor probabilidad de estar sin empleo que sus contrapartes no pobres. Se puede argumentar que 10s mercados laborales urbanos pueden estar mas segmentados debido a la mayor presencia del sector publico, la Comisi6n del Canal de Panama y las Zonas de Procesarniento para la Exportacion, ademas del sector privado, todos ellos regidos por regimenes legislativos diferentes. El desempleo es mas alto en las areas urbanas, incluso mas alto entre 10s pobres urbanos (doce por ciento), aun si se han considerado las demas variables (como educacibn). Parece ser que son 10s pobres, en la forma de un abierto desempleo, 10s que llevan el peso de las distorsiones del mercado laboral en Panama. Sin embargo, las recientes reformas parecen haber disminuido el grado de restricciones impuestas por el C6digo de Trabajo, generando una baja en el desempleo durante 10s ultimos aiios. Es necesario seguir trabajando para identificar 10s aspectos claves de la legislaci6n laboral existente que ameritan reformas adicionales, para asi aumentar la flexibilidad de 10s mercados laborales panamefios y poder absorber de mejor manera la excesiva oferta de mano de obra (en especial entre 10s pobres). Anexo 11. Pagina 21 71. En segundo lugar, el analisis indica que la segmentacion del mercado obliga a una proporcion importante de pobres que tienen la suerte de encontrar trabajo, a recurrir a empleos en el sector informal, con condiciones mucho menos favorables. En efecto, el gran sector informal de Panama (que cubre la mitad de todos 10s trabajadores) es un sintoma de esta segmentacion. Es asi que una proporcion mucho mayor de pobres (casi tres cuartas partes) que de no pobres se desempefia en el sector informal. El empleo de esta gran proporcion de pobres en el sector informal indica que la mayoria de ellos no estan cubiertos por la generosa legislacion laboral panameiia. En efecto, mas de la mitad de 10s pobres perciben un salario inferior al salario minimo y mas de dos tercios no perciben el pago por decimotercer mes. De hecho, el analisis muestra que 10s ingresos en el sector informal son significativamente mas bajos que en el sector formal, incluso despues de tomar en cuenta las diferencias de educacion y experiencia. Estos resultados indican que 10s pobres posiblemente no prefieren el trabajo en el sector informal al trabajo en el sector formal sino que el primero sirve como alternativa al desempleo en un mercado laboral segmentado. Mujeres en el mercado laboral: Igual remuneracion, per0 menos oportunidades 72. Si bien las mujeres aparentemente no son discriminadas en tdrminos de salarios y beneficios en Panama, si parecen tener menos oportunidades de trabajar que 10s hombres. Parece que la discriminacion salarial en contra de las mujeres no es un problema sistemico en Panama. En efecto, 10s resultados de la ENV indican que en terminos de salario por hora, las mujeres ganan algo mas que 10s hombres, si bien esta ventaja no es significativa (y facil de explicar por 10s niveles de educacion mas altos prevalecientes entre las mujeres de Panama). 73. Sin embargo, hay diversos factores que sugieren que las mujeres panamefias tienen menos oportunidades de trabajo que 10s hombres. Primero, como es tipico en todo el mundo, el porcentaje de mujeres que trabajan es mucho menor que el de hombres, lo que probablemente refleja 10s costos de oportunidad m h altos que conlleva el trabajo para las mujeres (corno la provision de cuidados para dependientes). Segundo, las tasas de desempleo de las mujeres (y en especial de las mujeres jovenes) son mas altas que las de 10s hombres. Una explicacion posible es que 10s empleadores, pese a 10s niveles de educacibn mas altos de las mujeres panameiias, quizas perciben que la contratacion de mujeres conlleva costos adicionales. Entre estos eventuales costos estan las generosas licencias por maternidad y las restricciones adicionales al despido de las mujeres embarazadas (lo que podria disuadir a las empresas de contratar mujeres durante sus afios fertiles), o a que se perciba una interruption en las tareas diarias debido a las responsabilidades domesticas (corno el cuidado de niiios). Tercero, entre 10s individuos que trabajan, las mujeres estan mucho m b concentradas en determinados sectores (corno el comercio y 10s servicios pGblicos y comunitarios) que 10s hombres. Esta concentration puede ser el resultado de las politicas (las mujeres esthn impedidas de trabajar en determinados sectores en labores muy exigentes en terminos fisicos) o la tradicion. Cuarto, las mujeres trabajan menos horas75 y por consiguiente generan ingresos promedio mensuales mas bajos que 10s hombres. No esta claro si estos dias laborales mas cortos son por propia election (para un mejor equilibria con las responsabilidades domesticas), o debido a falta de demanda por empleo de jornada completa para las mujeres. Sin embargo, 10s gestores de politicas deberian explorar opciones para disminuir restricciones en las oportunidades de trabajo de las mujeres pobres. Algunas de estas opciones podrian incluir (i) proporcionar apoyo a la atencion comunitaria de nifios de menos de cinco aiios en areas de pobreza (programas de educacion initial); (ii) extender el dia escolar para 10s estudiantes primarios y secundarios (corno se esta implementando en este momento en algunas escuelas de Panama); y (iii) proporcionar apoyo a programas comunitarios para nifios despues del horario de clase. " En promedio, las rnujeres trabajan cerca de 171 horas al rnes, a diferencia de las 191 horas al rnes de los hombres (para los primeros dos trabajos). Anexo 11, Pagina 22 Trabajadoresindigenas:Trabajos informales, discriminacibnsalarial y pocos beneficios 74. A pesar de la afiliacion sindical relativamente alta entre 10s trabajadores indigenas, numerosos factores apuntan a que no les va bien en 10s mercados laborales panameiios.76 Primero, la participacion laboral es significativamente mas baja para 10s indigenas monolingiies, cuya incapacidad de hablar espaiiol podria estar creando obstiiculos a1 empleo. Segundo, entre 10s que encuentran empleo, una gran mayoria (74 por ciento) trabaja en el sector informal, donde 10s ingresos son significativamente mas bajos que en el sector formal (como ya se analiz6 anteriormente). Tercero, 10s trabajadores indigenas ganan mucho menos que sus contrapartes no indigenas. Mas del cincuenta por ciento de esta diferencia salarial no puede ser explicada por diferencias en educaci6n (que suele ser mas baja entre 10s indigenas) y experiencia, y podria estimarse como representativa de un limite superior de discriminaci6n. Finalmente (y relacionado con lo anterior), so10 una pequeiia proporcion de 10s trabajadores indigenas (un tercio) perciben la prima salarial por decimotercer mes, lo que indica que estos trabajadores no se encuentran cubiertos por las disposiciones y la protection del C6digo de Trabajo. Losj6venes en el mercado laboral: alto desempleo 75. El desempleo es especialmente alto en 10s jovenes de Panamh, en particular entre las mujeres jovenes y la juventud urbana. Esto parece indicar una falta de concordancia entre la educacion y las expectativas de trabajo de 10sjovenes que buscan empleo y las caracteristicas de 10s trabajos disponibles en la economia. 76. En muchos paises, 10s gobiernos se sienten obligados a intervenir "directamente" y a colocar a 10s jovenes desempleados en programas de readiestramiento profesional subvencionados por el fisco, a fin de equiparlos con nuevas capacidades. Es necesario tener mucha cautela con estas intervenciones. La experiencia a nivel intemacional ha demostrado que 10s programas de readiestramiento profesional son muy onerosos y no reducen el desempleo de manera significativa. El Gobierno mas bien deberia centrarse en profundizar las reformas economicas (incluyendo la liberalizaci6n del mercado de trabajo), a fin de promover un crecimiento generalizado como la principal herramienta para disminuir el desempleo. Asimismo, es necesario estudiar con mas profundidad las causas de que el desempleo sea relativamente mas alto entre 10sjovenes con educacibn secundaria y vocacional. Finalmente, el Gobiemo puede ayudar a reducir el desempleo de una manera costo-efectiva para encarar el problema del desempleo friccional proporcionando y divulgando de mejor manera informacion acerca del mercado laboral entre 10s empleadores y 10s que buscan trabajo a traves de bolsas de trabajo. Trabajoinfantil en Panama: no generalizado,per0 concentradoentre 10s pobres 77. Finalmente, aunque el trabajo infantil no representa un problema generalizado en Panama, esta mas concentrado entre 10s pobres. Mas aun, la participacion de 10s niiios en el mercado laboral tiene el costo de una menor educacion: 10s niiios trabajadores tienen un grado de instruction mas bajo que sus contrapartes no trabajadores. La menor educacion entre 10s niiios trabajadores tiene serias implicancias en la perpetuacibn de la pobreza en el hturo. l6En el Anexo 6 se encuentra un anirlisis rnk detallado de 1% condiciones de vida de 10s pueblos indigenas en Panamir, donde se incluyen 1% condicioneslaborales. Anexo 11,Pagina 23 Arends, M. 1992. Female Labor Force Participation and Wages:A Case Study of Panama, In Case - Studieson Women's Employment and Pay in Latin America. (Ed.) George Psacharopoulosy Zafiris Tzannatos. Banco Mundial. Banco Mundial. 20 dejulio de 1995. Panama:A Dual Economy in Transition. Division de Operaciones de Paises, Departamento de Paises 11,OficinaRegional de America Latina y el Caribe. Informe NO.13977-PAN. Bourgois, Philippe. 1985.Ethnic Diversity on a CorporatePlantation: GuaymiLabor on a UnitedFruit Brands Subsidiary in CostaRica and Panama. Cultural Survival,Inc. Burki, Shahid Javed y Guillermo E. Perry. 1997. The Long March: A Reform Agendafor Latin America and the Caribbeanin the Next Decade. Banco Mundial. Dar, A. 1994. The Labor Market in Trinidady Tobago:An Analysis of the SLC. Gonzalez,JosC Antonio. 1998. Labor Market Flexibility in 13Latin American Countriesand the United States:Stylized Facts about StructuralRelationships Between Output and Employment- Unemployment-Wages. Banco Mundial. Gregory, Peter. Julio de 1991. Estudiodel Empleo en Panamci Gregory, Peter y Alberto Davila. Abril de 1993. An Evaluation of the Panamanian Labor Code. Development Technologies. Informe preparado para el Ministeriode Planificacibn y Politica Economica. 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Anexo 11, Pagina 24 %de la goblacit% 1% Pobrtsattnmo~ T& NOl 1 10s pol^ p ~ b Total H M Todos W M T&s H M Todos H M Todos Area Todo Panama 80 28 56 80 30 57 77 48 62 78 43 60 Urbana 69 33 52 75 39 57 75 53 63 75 51 62 Rural 85 25 59 83 25 57 82 35 59 83 30 58 Indigena 73 32 52 74 32 53 89b 47b 67b 75 33 54 Grupos etareos (aiios) 15-17 56 23 43 50 18 36 25 15 20 36 16 26 I 18-24 85 29 60 82 34 60 75 49 61 77 44 60 ' 25-39 88 32 59 92 37 65 95 63 78 94 55 74 40-59 90 29 61 91 33 64 92 60 75 92 54 72 65 11 43 61 10 38 43 13 27 48 12 30 1z a c z b Sin educaci6n 72 25 45 72 22 44 64 43 39 69 21 43 Primaria 85 28 61 84 29 60 77 44 56 81 33 58 Secundaria 78 34 60 79 38 59 74 48 59 75 44 59 ~~cnicalotras~ 100 n.a. 100 91 47 73 86 56 72 86 55 72 Superiorc 71 39 57 87 59 70 88 46 79 88 71 78 Habilidad lingiiistica:* Monolingiie indigena Caracteristicas del hogar Edades entre 0-5 Edades entre 6-11 Edades entre 12-17 Edades entre 18-59 Edades m b de 60 Condicidn de pobreza/econdmica: Anexo 1 1. Pagina 25 Rotas acercade las fuentesde inform odos H M Todos 29.8 10.3 6.7 21.0 11.7 5.9 8.5 7.0 6.0 9.3 7.4 3.1 2.7 9.7 4.1 3 1 5 7 3.8 2.8 7.2 3.9 1.6 1.9 0.5 1.5 0.0 0.0 0.0 1.7 0.4 5.9 5.9 15.7 8 5 16.3 16.5 16.9 11.1 16.3 12.8 7 0 5.0 22.1 9.1 10.9 17.2 13.9 9.0 17.9 12.2 7.1 5.8 14.4 8 3 5.1 14.1 8.7 5.5 14.1 8.7 30-39 0.8 1.6 1.0 2.9 9.2 4.7 3.6 5.0 4.5 3.4 5.5 4.2 40-49 1.1 4.6 1.9 1.9 7.2 3.4 2.3 4.4 3.3 2.3 4.8 3.3 50-59 0.9 3.3 1.4 0.1 5.4 1.8 1.2 1.3 1.4 1.1 1.9 1.4 MASde 60 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 2.0 0.0 1.8 1.3 0.0 1.2 Educacibn Ninguna 0.8 0.8 0.8 1.3 1.6 1.3 1.7 2.4 1.9 1.1 1.8 1.5 Primaria 2.0 5.0 2.6 2.5 7.0 3.5 2.5 4.9 3.3 2.5 5.6 3.3 Secundaria 5.5 34.2 12.3 6.0 21.6 10.8 7.1 10.9 8.6 6.8 12.2 8.8 Tdcnica/o&a 0.0 0.0 0.0 18.6 42.3 25.1 5.7 8.4 6.7 6.9 11.4 8.5 Superior 0.0 0.0 0.0 5.3 17.8 11.8 4.3 6.3 5.4 4 6 6.6 5.6 Total 2.2 7.9 3.5 3.4 11.8 5.5 5.0 8.0 6.2 4.5 8.5 5.9 Fuente:ENV de PanamB, 1997. Ver definicionesen el Recuadro 1. Anexo 11, Pagina 26 Pobresextnmos Todos10s pobres 9.5 44.0 20.8 11.7 29.7 18.3 7.6 11.5 9.4 8.1 12.9 10.2 4.6 23.1 8.3 5.1 21.5 8.6 4.5 11.6 6.6 4.8 15.8 7.6 6.2 8.9 7.0 5.6 8.9 6.6 0.0 0.0 0.0 5.2 8.2 6.1 11.9 28.9 16.3 16.2 28.8 19.6 23.4 20.8 22.4 19.7 23.9 21.1 7.8 27.2 11.6 10.5 31.5 15.8 15.1 21.8 17.9 13.4 23.6 17.2 10.2 14.7 11.5 7.9 21.5 11.9 5.8 18.4 11.1 6.7 18.8 11.4 1.9 15.2 5.8 3.7 19.0 8.2 4.4 7.8 5.9 4.0 9.4 6.1 1.9 18.3 6.2 2.4 17.1 6.8 3.2 7.1 4.8 2.9 8.6 5.3 2.1 14.7 4.9 1.8 14.3 4.6 2.2 6.8 3.6 2.1 6.6 3.7 0.7 29.2 4.5 0.3 18.4 2.7 4.0 5.8 4.4 2.8 8.3 3.9 2.9 15.1 7.0 3.3 16.0 7.1 4.1 7.8 5.0 3.3 14.1 6.6 5.5 18.3 8.2 5.9 18.1 8.6 4.3 9.3 5.9 5.1 12.7 7.2 8.8 39.0 16.2 8.9 29.1 15.5 9.1 15.9 11.8 9.1 18.0 12.3 .1 24.1 17.1 4.7 7.7 6.3 5.0 8.2 6.7 .6 21.9 10.7 6.7 11.5 8.7 6.6 13.4 9.2 Caracteristicas individuales Educacidn # aiios en prirnaria -m= Hombres Mujeres # aiios en secundaria # ailos en superior Con diploma Edad Edad a1 cuadrado Caracteristicas del hogar Area geogrhj7cab Rural Indigena # dc rniernbros del hogar Condicidn de pobreza/econ6mica Total consurno hogar Selectividad -0.0585*** 0.0336* TamaAo de la muestra 5478 2881 Ajuste (YOde predicciones correctas) 0.95 0.91 a\ Variable dependiente = 1 si esth desempleado; 0 si esth empleado. b\ . La variable-omitidapara el Area geogr&ca es urbana. Niveles de significacibn:* =90%, "= 95%, *** = 99% Anexo 11, Pagina 27 Fobresa m s Todaslospobns no^^ Total H M Ambos N M Amkos H M Ambos W M Amhos Sector pliblico 3 3 3 5 7 6 18 28 22 14 24 17 Canal 0.1 0.0 0.1 0.1 0.0 0.1 2 1 2 2 1 1 Sector privado: 97 97 97 95 93 94 80 71 76 85 75 82 Ernpleados 14 7 13 25 13 22 44 34 40 37 29 34 Obreros 23 6 20 24 4 19 7 1 4 13 1 9 Empleado domkstico 1 20 4 1 24 6 1 14 6 1 15 6 T. por cuentapropla 37 26 35 31 26 30 27 20 24 28 21 26 T. no remunerado 22 39 25 15 26 17 4 4 4 9 10 9 Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Total # empleados ('000) 112 30 142 234 71 305 449 301 750 667 365 1032 Anexo 1I, Pggina 28 M Arnbos H M Amks H Ambos H E,mpleados domesticos 100 100 100 100 100 100 100 100 Actividad econornica Servicios financierosa Servlclos comun~tarios~ Nivel educational a\Muestra pequeila Anexo 1I, Pagina 29 Hombres I Mujeres Caracteristicas individuales I 1 Educacidn # aiios en primaria -0.0080 -0.0334*** # ailos en secundaria 0.0156*** 0.7085*** # ailos en superior 0.0264*** 0.0399*** Con diploma 0.0280 0.24 lo*** Experienciaa -0.0023 0.0289*** Experiencia a1 cuadrado -O.OOOl* -0.0008** * Capacitacion 0.2715*** 0.2674*** Otros soltero/ab -0.0795*** -0.0307 Caracteristicas del hogarc Area geograjica Rural -0.2217*** -0.1232*** Indigena -0.2396*** -0.1062** # de miembros del hogar Edades 0-5 -0.0024 -0.0062 Condicibn de pobrezdeconbmica Total consumo hogar 7.96e-6*** -8.47e-6*** Selectividad 0.1175*** 0.0995*** Tamailo de la muestra 5202 2615 Ajuste (%de prediccionescorrectas) 0.70 0.75 Variable dependiente= 1si el individuotrabaja en el sector formal; 0 si trabajaen el sector informal. Ver definiciones en el Recuadro3 a\ Experiencia = ~ C u h t otiernpo lleva en su actual trabajo? b\ Solterola=no casadola +viudola + divorciadola. (Variable omitida: casadola= casadola+ unido/a). c\ La variableomitida para el Area geogrbficaes urbana. ~ivelesde significaci6n: * =90%, ** =95%, *** =99% Anexo 11, Pagina 30 Servicios basicosa Servicios financieros Anexo 11, Pagina 31 # ar?os en primar~a 0 038 0.018 -0.034 # aiios en secundaria 0.044*** 0.050*** 0.046*** # aiios en superior 0.095*** 0.122*** 0.071*** # aAos de educacibn total 0 227*** 0.206** 0.252** 0.034 0.013*** 0.015*** 0.008 0.013*** 0.016*** Experienc~aa1 cuadrado -.0003*** -.0004*** -.0001 -.0003* ** -0.004*** 0.164*** 0.109** 0.237*** 0.180*** 0.133*** -0.448*** -0.459* ** -0.362*** -0.448*** -0.457*** -0.948*** -0.844*** -1.279*** -0.918*** -0.819*** # de mrembros del hogar Edades entre 0-5 -0.215 -0.009 -0.050* -0.023 -0.009 -0.521* Edades entre 6-11 -0.026 -0.026 -0.025 -0.029* -0.029 -0 030 Edades entre 12-17 0.012 0.004 0.021 Otras Mujeres 0.627 0.077 Caracteristicas del trabajo Publico (vs. informal) 0.794*** 0.808*** 0.779*** 0.803*** 0.821*** 0.793*** Formal privado (vs. inf.) 0.534*** 0.587*** 0 428*** 0.539*** 0.591*** 0.441*** Slndicalizado 0.175*** 0.263*** 0.016 0.182*** O.27Oe** 0.026 Constante -0.778*** -0.820*** -0.491*** -0.95*** -0.971*** -0.752*** Selectwidad 0.206*** 0.160*** 0.253*** 0.215*** 0.165*** 0.280*** Tamdo de la muestra 4573 2267 6840 4573 2267 6840 R al cuadrado 0.32 0.33 031 0 32 0.33 0.31 Variable dependiente Logaritmo de ingresos por hora a\ Experiencia= iCuiintotiempo lleva en [....su profesi6n.. j7 b\ La variable ornitidapara el Area geografica es urbana y para 10sformales del sector p~iblicoy privado es informal. Niveles de significaci6n:* = 90%, ** =95%, *** =99% Anexo 11, Pagina 32 Serviciosfinancieros Anexo 11, Pagina 33 salario salario minimo minimo Agricultura 0.69 0.60 1.40 0.53 1.27 Mineria 0.74 3.35 3.43 2.29 2.85 Manufactura 0.69 1.64 2.10 1.40 1.82 Servicios bkicos 0.74 3.24 3.48 2.99 3.25 Construccion 1.OO 2.09 2.51 1.95 2.40 Comercio 0.69 1.48 1.89 1.28 1.69 Transporte 0.74 2.07 2.41 1.86 2.19 Servicios financieros 1 1.OO 3.63 3.76 3.16 3.35 Servicios 0.74 2.96 3.42 2.61 3.07 comunitarios/phblicos Servicios dom6sticos 0.43~ 1.35 1.96 0.84 1.21 Fuentes: a\ Salariosrnlnirnos oficiales:el Decreto EjecutivoNo. 91, 14 de noviernbre de 1995,que especificauna escala de - diferentes salarios rnlnirnospara varios sectoresy regiones. En el anslisis se usa el salario rnfnirno rnh bajo para cada uno de 10ssectores (a eaves de las regiones y subsectores). b\ ENV de Panamh,1997. lncluye todas las formas de pago (en efectivo, en especie,etc.) para 10strabajadores remunerados(no incluye 10strabajadoresno remunerados y trabajadores por cuenta propia). c\ ENV de Panamh, 1997. S61o incluye 10ssalariosbase para 10strabajadores remunerados (no incluye trabajador no remunerados y 10strabajadorespor cuenta propia). Servicios bkicos Servicios financieros Anexo 11, Pagina 34 Apendice Estadistico A Anexo 11, Pagina 35 Pobres extremos - Empresas (oficinistas) - Jornaleros(obreros) - Empleado domkstico 2.4 1.3 1.3 Por sector formal vs. informal lnformal 0.7 0.9 0.7 Formal privado 2.5 2.6 2.5 Formal phblico 4.2 3.9 4.1 Por actividad econ6mica Agricultura 0.6 1 . 1 0.6 Mineria 3.3 n.d 3.3 Manufactura 2.0 0.8 1.6 Sewicios bhsicosa 3.5 2.0 3.2 Construcci6n 2.1 2.7 2.1 Comercio 1.5 1.4 1.5 Transporte 2.0 2.5 2.1 Sewiciosfinancieros Servicioscomunitariosb b\ Serviciospublicosycornunitarioscomo administraci6npliblica, defensa, asociacionesdeportivas,ONG,servicios Fuente:ENV de Panam&,1997 Anexo 11. Pikina 36 Anexo 11, Pagina 37 Serviciosfinancieros cios p~blicos/comunitarios Anexo 11, Pagina 38 Empleado domkstico Trabajador por cuenta propia Trabajador no remunerado Sewicios bbicos I NiAosfas entre 10v 14aue: . . S61o trabajan ITrabajan y van a la escuela I S61o van a la escuela Alios medios de escolaridad I I I Nilioslas de 10 0.5 a 2.9 3.5 Nilloslas de 11 1.6" 4.9 4.3 Nilioslas de 12 4.3" 4.8 5.1 Nilloslas de 13 4.5 5.2 6.4 Nifioslas de 14 5.2 7.3 7.0 Todos 4.7 5.4 5.2 Porcentaje de: Trabajadores infantiles 36 64 n.d. ~ o d o10s ninoslas s 3 5 92 Fuente: ENV de Panama, 1997. En la ENV de Panami se recopil6 informacibnsobre el empleo de nifioslas entre 10y 14(pero no para niiioslas menores de esa edad). Estos no esth incluidos en [asdefiniciones esthdares de la fuerza Anexo 11, Pagina 39 Anexo Estadistico B Metodologiapara medir discriminaci6n salarial - Usando la tecnica de Oaxaca (1973), se puede descomponer la diferencia salarial entre dos grupos (por ejemplo, entre hombres y mujeres trabajadores) en un componente que mayormente es atribuible a 10s recursos en capital humano y un componente que refleja mayormente la discriminacibn salarial. Esta tecnica implica que hay que estimar regresiones separadas de 10s salarios para 10s dos grupos que nos interesan (A y B) como: (1) In WA = CA + XA(bA) +EA para el grupo A y (2) In WB = cB+ XB(bg) + EB para el grupo B donde 10s subindices 'A' y 'Byse refieren al grupo A y B, respectivamente; In (w) son 10s logaritmos de 10s salarios, c son 10sterminos constantes, X son un vector de las caracteristicas, b son 10s coeficientes ys son 10s tirrninos de error. El analisis en este documento se basa en regresiones desalarios, que no incluyen 10s ingresos del empleo independiente (ya que un trabajador por cuenta propia no discriminaria en contra de si mismo)! La diferencia en el promedio del logaritmo salarial equivale a la diferencia porcentual entre la remuneracibn de hombres y mujeres. Ya que el terrnino de error las funciones de salarios de 10s hombres y mujeres tiene una media de cero, se puede demostrar que: donde X A y XBson 10s valores promedio de las caracteristicas de 10s hombres y mujeres en la muestra. Reordenando, la ecuacibn (3) nos da: Por consiguiente, la diferencia en la remuneracibn proviene de dos fuentes diferentes. El primer termino representa las diferencias salariales atribuidas a las diferencias de rentabilidad (bA-bB) que reciben 10s grupos A y B por 10s mismos recursos de caracteristicas generadoras de ingresos. El segundo tBrmino representa las diferencias salariales atribuidas a diferencias en 10s recursos de caracteristicas generadoras - de ingresos ( XA- XB)evaluadas con la estructura de remuneraciones del grupo del trabajador A. Se dice que la primera parte refleja una discriminacibn salarial, mientras que la hltima recoge las diferencias dejornal por igual trabajo de las diferencias en 10s recursos. La utilizacibn de las funciones de ingresos para estimar discrirninacion significa que habrin variables omitidas que no "explican" diferencias de jornal por igual trabajo. Por consiguiente, la parte de discrirninacibn de la descomposicibn no so10 explica diferencias salariales debido a discriminacibn, sino que ademis debido a variables omitidas. En este sentido, se dice a menudo que la parte de discrirninacion sirve como el limite superior de discriminacibn salarial "no justificada" o "no explicada". 'Difierenlevemente de las regresiones de ingresos en el Cuadro 11, las que incluyen 10s ingresos de 10strabajadorespor cuenta propia. Anexo 12 - El impacto redistributivo de las reformas a1 comercio agricola y 10sprecios Rafael Yrarrazaval,Kathy Lindert, Tom Wiens,Carlos Sobrado 31 de marzo de 1999 I . Habiendo heredado uno de 10s regimenes comerciales mas distorsionados de America Latina, las profundas reformas comerciales y arancelarias se han convertido en uno de 10s pilares del programa de reformas economicas del gobierno de Panama. A partir de niveles extremadamente altos (de hasta 800 por ciento para 10s cereales bbicos), 10s equivalentes ad valorem de tarifas de la mayoria de 10s productos fueron disminuidos a un mhximo de 15 por ciento y consolidados en cinco tipos diferentes de derechos arancelarios. De esta forma, Panam6 habra establecido una de las economias mas abiertas de America Latina dentro del breve plazo de tan solo 12 meses y tendra la proteccion real promedio m b baja para 10sproductos agricolas, dentro de 10s paises de la region de America Latina y El Caribe. .. I . Si bien la reduccion de las barreras a1 comercio inevitablemente genera ganancias netas para la economia en tdrminos globales debido a 10s aumentos de eficiencia asociados con las menores distorsiones en la produccion y 10s incentivos de consumo, estas reformas pueden tener efectos negativos en grupos especificos dentro de la economia. En especial, sin bien se espera que 10s consumidores se beneficien de una reducci6n de la proteccion arancelaria, 10s productores generalmente pierden debido a la disminucion de precios asociada con estas reformas. El proposito de este analisis es cuantificar estos efectos redistributivos a nivel de 10s hogares, a fin de identificar las caracteristicas de 10s perdedores netos y ganadores netos en relacion a su condicion de pobreza. Si 10s perdedores netos son pobres, es posible que sea necesario aplicar compensaciones focalizadas para mitigar el impacto que estas medidas de ajuste podrian tener en la pobreza. El estudio tambien examina el efecto net0 de estas reformas en el nivel de desigualdad dentro de la economia (segun la medicion del indice de desigualdad de Gini para el consumo). ... 111. Este documento se centra en el impacto redistributivo de las reformas en 10s alimentos basicos, 10s que historicamente han estado fuertemente protegidos. Los alimentos son importantes desde la perspectiva de la pobreza, porque (a) el gasto en alimentos representa una alta proporcion del presupuesto total de 10s pobres (59 por ciento del consumo total); y (b) la agricultura constituye una fuente importante de ingresos para 10s pobres (29 por ciento del ingreso total). Por lo general, en 10s ultimos afios las reformas a 10s productos bhsicos esenciales han involucrado la elimination de barreras no-arancelarias y reducciones en 10s derechos equivalentes ad valorem de tarifas. Los datos de la ENV se usan para simular 10s efectos redistributivos de una eliminaci6n hipotetica de todos 10s aranceles desde sus niveles de 1997 (usando como referencia 10s precios internacionales de 1997). iv. Efectos globales. Como se esperaba, la reduccion de precios de 10s principales alimentos basicos de la canasta de consumo tuvo un importante efecto positivo net0 en 10s hogares en general. Se estirna que el minimo beneficio net0 total de una eliminaci6n de todos 10s aranceles representaria B.1124 millones por afio para 10s hogares panameiios. Esto significa una ganancia promedio neta per capita de B.145 o m b del 2.5 por ciento del consumo anual total. Si bien 10s hogares no pobres ganan mas en terminos absolutos, esta reduccion de precios fue mas importante para 10s pobres como proporcion del consumo total. v. Caracteristicas de 10s perdedores netos. Tambien segun se esperaba, algunos productores si perdieron en terminos netos (incluso si se toma en cuenta las ganancias que reciben como consumidores). Sin embargo, estos "perdedores netos" representaron menos del dos por ciento de la poblacion y menos Anexo 12, Pagina 2 del ocho por ciento de 10s productores (o diciendolo de otro modo, el 97 por cientol de la poblacibn y el 92 por ciento de 10s productores fueron ganadores netos). La mayoria de 10s perdedores netos son no pobres y, como promedio, 10s perdedores netos no pobres perdieron casi cuatro veces mas que 10s perdedores netos que estan por debajo de la linea de pobreza. Para 10s perdedores netos, las perdidas netas representaron una proportion levemente superior del consumo en el caso de 10s pobres que de 10s no pobres. vi. Los perdedores netos tienden a concentrarse en las provincias de Chiriqui, Los Santos y DariCn, seguidos por Herrera, Veraguas y Cocle. Bocas del Toro y las provincias mas urbanas de Col6n y Panama estan el iltimo orden. El impact0 de estas reformas en Darien y Veraguas es particularmente inquietante, por cuanto mas de la mitad de 10s "perdedores netos" de estas provincias son pobres. De igual modo, alrededor de un tercio de todos 10s "perdedores netos" en Herrera y Chiriqui son pobres. Por tanto, es posible que se ameriten medidas compensatorias orientadas geograficamente para proteger a 10s productores pobres de estas regiones de 10s efectos negativos localizados de las reformas. En general para todos 10s perdedores netos, un tercio ya era pobre y dos tercios estaban clasificados como no pobres. vii. Perdedores netos contra ganadores netos: Magnitud de 10s efectos. El valor total mhimo de las perdidas netas para 10s perdedores netos se estima en B.18 millones, en comparacion con un beneficio net0 minimo para todos 10s ganadores netos (inclusive el 92 por ciento de productores para quienes el efecto net0 es positivo) de B.1132 millones. La mayor perdida neta per capita de B.1177 por perdedor net0 (en relacion con la ganancia neta promedio para 10s ganadores netos de B.150) muestra cuales son las fuerzas politicas que estan detras de la proteccibn arancelaria de la agricultura: si bien 10s mayores beneficios globales de las reducciones arancelarias se distribuyen entre la gran masa de consumidores netos (con menores beneficios per capita), las mayores perdidasper capita se concentran en un pequeiio grupo de productores (quienes tienden a estar mejor organizados en t6rminos politicos). viii. Impacto sobre la pobreza y la desigualdad. Las simulaciones apuntan a una disminuci6n general en la incidencia de la pobreza y la desigualdad como resultado de una eliminacion hipotetica de 10s aranceles comerciales. Se estima que una eliminaci6n total de las barreras a1 comercio haria disminuir el indice de pobreza de un 37.3 por ciento a un 35.6 por ciento y el indice de pobreza extrema de un 18.8 por ciento a un 17.7 por ciento. Las simulaciones tambidn indican que el indice de Gini para la desigualdad en el consumo se reduciria en 0.58 puntos porcentuales o bien en un 1.2 por ciento para el escenario de libre comercio (dejando el Gini de consumo en 47.97, en comparacion con 48.55 en 1997). ix. Efectos sobre el empleo. Si bien es probable que se produzca algun grado de reduccion en el empleo (y posiblemente en 10s salarios del sector agricola) como resultado de la menor protecci6n arancelaria, la baja intensidad de mano de obra de 10sprincipales cultivos que se producian anteriormente hace improbable que este efecto sea de magnitud o que active una emigracion masiva hacia las ciudades. Mas aun, en el largo-plazoesta reduccibn de 10s aranceles proteccionistas para las actividades en las que Panama no tiene ventajas comparativas y la consolidaci6n de derechos arancelarios en todos 10s sectores tendra el efecto de generar empleos al estimular el crecimiento econbmico. DESCRIPCION GENERAL DE LAS POLITICAS COMERClALES Y LAS RECIENTES REFORMAS 1. Historia de las distorsiones comerciales. Habiendo heredado el rkgimen comercial mas distorsionado de America Latina, las profundas reformas comerciales y arancelarias se han convertido en uno de 10s pilares de 10s programas econ6micos del gobierno panameiio en 10s ultimos aiios. Antes de la implementation del Prestamo de Recuperaci6n Econ6mica (PRE, 1992-97) respaldado por el Banco, 10s derechos nominales equivalentes ad valorem de tarifas de la protecci6n fluctuaban entre cero para 10s bienes de capital y la mayoria de 10s bienes intermedios y 90 por ciento para 10s bienes manufacturados 'El uno por ciento de la poblaci6n no se ve afectada por la elirninaci6n de las barreras cornerciales. Anexo 12,Pagina 3 finales y hasta 800 por ciento para 10s cereales basicos. En 1996 todavia se usaban profusamente 10s contingentes y otras barreras no-arancelarias, en especial para proteger a 10s productores nacionales de productos alimenticios. A consecuencia de esta proteccion, 10sprecios nacionales de 10s alimentos y otros bienes de consurno no durables eran en general mucho mas altos que 10s precios internacionales, mientras que 10sprecios de 10s bienes de consumo durables se acercaban bastante a 10s precios internacionales. 2. Reformas comerciales y de precios. En diciembre de 1996 y marzo de 1997, el gabinete dio curso a una primera ronda de reformas arancelarias y de precios. En el marco de estas reformas, se redujeron 10s derechos arancelarios de muchos productos bhsicos, se transformaron derechos aduaneros especificos en derechos ad valorem y se eliminaron las restantes barreras no-arancelarias a las importaciones.2 En julio de 1997, el Gobierno inicio su segunda ronda de rebajas arancelarias, disminuyendo 10s mhximos aranceles de importaci6n sobre 10s aceites vegetales, trigo y productos de trigo y sobre 10s materiales de construcci6n desde un 20-50 por ciento al 10 por ciento.3 A partir del 1 de enero de 1998,losaranceles de todos 10sdemas productos de irnportacion bajaron a un mhimo de 15 por ciento y el numero de 10s derechos arancelarios dentro de la economia se consolid6 de 10s anteriores 108 derechos arancelarios diferentes en tan solo cinco (15, 10, 5, 3 y 0 por ciento). Las unicas excepciones son 10s productos lacteos (disminuyeron del 50 a1 40 por ciento), arroz (del 60 a1 50 por ciento) y automoviles (cuyos aranceles seguiran a niveles del 15-20 por ciento). Hacia el aiio 2000, el arancel del arroz disminuira nuevamente, llegando a1 30 por ciento.4 De esta forma, Panama habra establecido una de las economias mas abiertas de America Latina dentro del breve plazo de tan solo doce meses y tendra la proteccion real promedio mas baja para 10s productos agricolas de todos 10spaises de la region. 3. Este documento se centra en el impact0 redistributivo de las reformas en 10s alimentos basicos, 10s que tradicionalmente estado fuertemente protegidos. Los alimentos son importantes desde la perspectiva de la pobreza, porque (a) el gasto en alimentos ocupa un lugar primordial en el presupuesto total de 10s pobres (59 por ciento del consumo total); y (b) la agricultura representa una fuente importante de ingresos para 10s pobres (29 por ciento del ingreso total). En 10s ultimos aiios, las reformas a 10s productos basicos esenciales generalmente han involucrado la eliminacion de barreras no-arancelarias y reducciones en 10s derechos equivalentes ad valorem de tarifas. En la siguiente seccion se describen las reformas especificas para cada uno de 10s productos esenciales.6 Arroz 4. A traves de la historia, la intervention del subsector arroz por parte de Gobierno ha sido considerable, ya que se le considera un product0 "sensible" de importancia national. Las cantidades a importar han sido controladas estrechamente, sujetas a contingentes fijados por el Instituto de Mercadeo Agropecuario (IMA) y requisitos de concesion de licencias vigilados por el Registro Oficial de la Industria Nacional. Ademas de las restricciones cuantitativas, las importaciones de arroz tambien se vieron sujetas a derechos arancelarios altos (compuestos por aranceles bbicos y aranceles marginales adicionales). Finalmente, a partir de 1992 se garantizo un "precio de referencia minimo" para las ventas * Especlficamente, con 10s decretos ministeriales de diciembre de 1996 y matzo de 1997: (i) se rebajaron 10s aranceles de todos 10s productos industriales y agroindustriales desde 60% y 90% a 40% y 50%, respectivamente; (ii) se rebajaron 10s aranceles de 10s principales productos agrlcolas baicos desde niveles de 50-180% a 20-60%; (iii) se transfonnaron 10s restantes derechos aduaneros especificos en derechos ad valorem; y (iv) se eliminaron las restantes barreras no arancelarias. En julio de 1997, la Asamblea Legislativa aprob6 el Protocolo de la OMC y sus leyes asociadas. Esta refona se promulgb por medio del Decreto Ministerial No 37 y entr6 en vigencia el I de sepiiembre de 1997. Estas refonnas se establecieron mediante el Decreto Ministerial No 68 promulgado el 13 de noviembre de 1997. Para m h detalles sobre las caracterlsticas especlficas de la refonas y pollticas comerciales del Panama. consulte RafaelYrarrhaval (octubre 1997). ''Panamti: Polltica Comercial y de Precios de 10s Productos Agropecuarios 1992-1997." En Yrarrizaval (Octubre de 1997) se describen detalles adicionales. Anexo 12, Pagina 4 de arroz a 10s productores. El precio de las importaciones se ajust6 a este precio minimo (y sobre el se aplicaron 10s aranceles de importacion oficiales). Ademas, la Oficina de Regulaci6n de Precios (OW) fijb 10s precios al por mayor y al por menor. Se estimb que el efecto total de estas intervenciones representaba un equivalente ad valorem de tarifas de 168por ciento en 1995. 5. Una serie de reformas respaldadas por el PRE y la OMC lograron eliminar la mayoria de las barreras no-arancelarias que gravaban el arroz, liberar 10s precios a1 por menor y reducir 10s derechos arancelarios.7 Si bien todavia se exigen licencias de importacibn, se ha ampliado la base para calificar a su obtencibn, de mod0 que tambiCn otros agentes (ademas de 10s molineros) pueden importar con licencia. Los precios a1 productor dejaron de ser fijos. En vez de ello, se determinan en base a "negociaciones" entre 10s productores agricolas, 10s molineros y el Gobierno. Los equivalentes ad valorem de tarifas asociados a estas reformas se estiman en 64 por ciento en 1997, con reducciones adicionales hasta alrededor el 40 por ciento en 1998. En el caso del arroz, se espera que disminuya a h m b a1 30 por ciento hacia el aRo 2000. Maiz y sorgo 6. TambiCn el maiz y el sorgo se vieron gravados por una combinacion de aranceles y barreras no-. arancelarias, si bien 10s equivalentes ad valorem de estas intervenciones fueron menores que en el caso del arroz. A1 igual que con el arroz, el IMA controlaba las importaciones de maiz y sorgo a traves de un sistema de contingentes y licencias. Aranceles y precios de referencia minimos servian para mantener altos precios al productor.8 Se estima que 10s derechos equivalentes ad valorem de tarifas que resultaron de estas intervenciones eran del 109 y 82 por ciento para el maiz y el sorgo, respectivamente. 7. El PRE respaldo reformas para eliminar la concesi6n de licencias, restricciones y cuotas de importacion y para reducir 10s derechos arancelarios en vigor para el maiz y el sorgo. De hecho, 10s derechos arancelarios de estos productos fueron reducidos de manera sustancial, promediando un tres por ciento para el sorgo y un 48-56 por ciento para el maiz en 1997. Desde esa fecha, 10s equivalentes ad valorem de tarifas para el maiz disminuyeron al tres por ciento en 1998. Ahora 10s precios a1 productor se determinan en base a negociaciones entre 10s productores, productores pecuarios (que compran maiz y sorgo para forraje) y el Gobierno. Frijoles y lentejas 8. Dado el ultimo grupo de reformas, las importaciones de frijoles estuvieron sujetas a contingentes vigilados por el IMA. A las lentejas, que no se producen en Panama, se les aplicaba un sistema de permisos dependientes de la producci6n intema de frijoles. Tanto 10s frijoles como las lentejas estaban gravados con derechos de importaci6n. Se estima que en 1997, 10s equivalentes ad valorem de tarifas eran un 36 por ciento para 10s frijoles y un 18 por ciento para las lentejas. Las reformas eliminaron las restricciones cuantitativas y llevaron 10s aranceles a alrededor del 15 por ciento para ambos productos hacia 1998.La ORP fij6 10s precios al por menor hacia fines de 1995. 9. Panama es un exportador net0 de azucar y no ha registrado importaciones de este product0 desde 1991192. Las exportaciones han estado destinadas a 10s Estados Unidos de AmCrica, de acuerdo al contingente de exportation estadounidense para Panama del 2,9 por ciento a precios preferenciales (permitiendo que Panama exportara 55 mil toneladas mktricas anuales durante 10s ultimos afios). La O W 'Aplican tres derechos arancelarios: 3% para las 99.336 TM que se importarh hasta el 30 de abril de 1998 (debido a las consecuencias del fenbmeno El Niflo), 15% para las 1.666,7 TM en el marco del volumen de importacibn de 5.500 TM acordados para 1998; y 60% para todas las demL importaciones. 'A diferencia del arroz,sin embargo,10s precios al por menor de estos productos no se fijaban directamente. Anexo 12,Pagina 5 fija 10s precios a1 productor. Los precios al por menor se fijan cada seis meses a travCs de un Decreto Ministerial. Las reformas respaldadas por el PRE eliminaron las cuotas de importaci6n y aranceles del azucar y disminuyeron 10s aranceles de importaci6n. Se estima que en el marco de las recientes reformas, el derecho equivalente ad valorem de tarifas ha bajado desde alrededor del 43 por ciento en 1997 a1 15 por ciento en 1998. Leche y productos lacteos 10. La leche y 10s productos lacteos siguen estando muy protegidos en Panama, ya que las condiciones del PRE no aplican a estos productos. Si bien se acaban de eliminar las cuotas de importaci6n, se sigue negociando el monto total a importar. Los derechos arancelarios para la cantidad negociada a importar (el contingente negociado) fluchia entre el cuatro y el cincuenta por ciento. Los derechos arancelarios para importaciones adicionales (contingente extra) de productos "sensibles" son mayores, fluctuando entre el 90 y el 173 por ciento. Tanto 10s precios a1 por menor como 10s precios a1 productor siguen siendo fijos. En 1997, el derecho arancelariopromedio para la leche grado C era un 38 por ciento para el productor; 10s equivalentes ad valorem de tarifas a nivel de precio a1 por menor promediaba el 20 por ciento. Estos derechos no cambiaron en 1998. Carne de vacuno y cerdo 1 1 . Las reformas respaldadas por el PRE han reducido sustancialmente las intervenciones en la came de vacuno, un product0 que Panama exporta. Se han eliminado las cuotas de exportaci6n e importaci6n y se han liberado 10s precios a1 por menor a 10s productores. El derecho equivalente ad valorem de tarifas vigente sobre las importaciones es igual a cero (si bien esta en vigor un derecho nominal oficial igual a1 veinte por ciento). 12. De la misma manera, el PRE respald6 reformas para eliminar el contingente del IMA sobre las importaciones de cerdo y consolid6 10s aranceles a partir de montos fijos en derechos ad valorem. Los derechos equivalentes ad valorem de tarifas han bajado a partir del 60-90 por ciento en 1993 a un 15 por ciento en 1998 para las primeras 520 toneladas metricas de importaciones (las que aumentaran a 880 en el transcurso de 10s pr6ximos diez afios), con un derecho maximo para el "contingente extra" de 70-90 por ciento para las importaciones adicionales (que se reducira a 60-70 por ciento en el transcurso de 10s pr6ximos diez aRos). Como una de las condiciones del PRE, a partir de 1996 se liberalizaron 10s precios a1por menor que antes eran fijados para algunos productos de cerdo (patitas, costillas, rabito y hocicos de puerco en salmuera). Pollos 13. TambiCn se redujo sustancialmente la proteccibn efectiva de 10s pollos y algunos productos de pollo. A1 igual que en el caso de la mayoria de 10s demas productos, el PRE respald6 la eliminaci6n de las restricciones cuantitativas a las importaciones de pollo y la consolidaci6n y reducci6n de 10s derechos arancelarios. Los derechos equivalentes ad valorem de tarifas se redujeron de 60-90 por ciento en 1993 a 15 por ciento para las primeras 324 toneladas mdtricas de importaciones en 1997.9 Papas y cebollas 14. Con las reformas (respaldadastanto por el PRE y en el marco de la OMC) se han logrado grandes avances en cuanto a reducir las intervenciones en las papas y cebollas en Panama. Se eliminaron las restricciones cuantitativas y se liberalizaron 10s precios a1 por menor. Los aranceles se convirtieron en Segun el acuerdo con la OMC. Esta cantidad aumentarl a 756 toneladas metricas duranteel afio diez del acuerdo Anexo 12,Pagina 6 derechos ad valorem. Los equivalentes ad valorem de tarifas promedio, que alcanzaban hasta un 271 por ciento para las papas y 50 por ciento para las cebollas, disminuyeron hasta un 13 por ciento en 1998. IMPACT0 SIMULADO DE LAS REFORMAS DE LIBRE COMERCIO 15. Metodologia. La reduccion de las barreras a1 comercio por lo general conlleva dos tipos de impactos: (a) un aumento general en la eficiencia debido a la eliminacion de las distorsiones en la produccion y en las decisiones de consumo y (b) efectos de redistribution. En el context0 del Estudio sobre Pobreza de Panama, en este documento se aborda principalmente este ultimo efecto. Los productores normalmente pierden por la disminucion de precios asociada a la eliminacion o disminucion de las barreras a1 comercio. Para la economia en general, estas perdidas normalmente se ven mas que compensadas por las ganancias de 10s consumidores asociadas a la disminucion de costo de 10s productos bisicos esenciales (corno asimismo por el aumento de la eficiencia analizado anteriormente). Algunos productores incluso parecen ganar en tenninos netos si el valor de su produccion comercializada es inferior al valor total de 10s montos comprados (por ej., 10s pequeiios agricultores). Sin embargo, de todos modos algunos productores perderan en terminos netos, aun si se consideran las ganancias que resultarian de su condition de consumidores. Por consiguiente, en este estudio se intenta identificar las caracteristicas de 10s perdedores y ganadores netos, en especial en relaci6n a su situacion de pobreza. Si en el analisis se revelara que algunos grupos determinados de productores pobres son perdedores netos, puede ser necesario aplicar compensaciones focalizadas para mitigar el impacto de estas medidas de ajuste en la pobreza. 16. Se simulo el impacto redistributivo que tendria una eliminacion hipotetica de las barreras comerciales en 10s hogares usando datos de consumo y produccicin provenientes de la ENV. En un caso ideal, se usarian las elasticidades en la oferta y demanda para tener en cuenta las respuestas de comportamiento de 10s productores y consumidores. Sin embargo, la naturaleza transversal de la ENV complica la estimaci6n de las elasticidades de precios.10 En cambio, en este analisis se adoptaron supuestos de "substituci6n de elasticidad cero" para productores y consumidores, lo que tiene la ventaja de proporcionar una estimacion del limite superior de las perdidas para 10s productores y una estimacion del limite inferior de las ganancias para 10s consumidores. En otras palabras, calculando la minima ganancia para 10s consumidores y la maxima perdida para 10s productores, obtenemos las menores ganancias netas en el caso de un escenario de libre comercio. Es probable que 10s impactos reales de las reformas comerciales Sean superiores a estos resultados, dado que 10s productores tienen la alternativa de cambiar a productos mas rentables y 10s consumidores de buscar sustitutos mas baratos. Usando estas suposiciones consewadoras, las perdidas netas de 10s productores podrian indicar el maximo monto necesario para compensarlos por las reformas. De hecho, si 10s productores "con perdidas netas" son pobres, el Gobierno posiblemente estime necesario destinar una cierta suma a estos productores a modo de compensacion. El en Anexo 12.1 se entregan mayores detalles sobre la metodologia usada en el analisis, a1 igual que sobre sus limitaciones. 17. Escenario de reformas. La introduction escalonada continua y diferenciada de las reformas para 10s distintos productos y la secuencia cronologica de la recopilaci6n de datos en el marco de la ENV (realizada entre junio y septiembre de 1997) complica el analisis del impacto de las reformas especificas emprendidas durante la decada de 10s noventa. Como tal, dicho analisis simula el impacto distributive de un "escenario de libre comercio," que involucra la eliminacion hipotetica de todas las tarifas en comparacion con sus niveles de 1997 (usando como referencia 10s precios internacionales de 1997). Se aplicaron reducciones porcentuales de precios a 10s precios reales obsewados en 10s datos de la ENV. Si bien el escenario de libre comercio es claramente hipotetico, si proporciona una idea de 10s posibles "'Lase l a s t i c i ~ o d r i a estimar usando variaciones espaciales de 10s precios con un mCtodo elaborado por Deaton (Junio de 1988) . n Anexo 12,Pagina 7 efectos distributivos de las reducciones arancelarias recientes y futuras a nivel de cada hogar. En el Cuadro A1 del Anexo a1 final de este documento se proporcionan detalles sobre la magnitud de las reformas de precios simuladasbajo este escenariode "libre comercio" Impacto en 10s "ganadores netos" 18. En el Cuadro A12.1 a continuaci6n se presentan 10s resultados de la simulacibn para 10s "ganadores netos" en el escenario hipotktico de libre comercio. Segun lo esperado, la reduccibn de precios de 10s productos bisicos en la canasta de consumo tendria un considerable efecto net0 positivo sobre una gran cantidad de consumidores. El beneficio net0 minimo que arrojaria la eliminacibn de aranceles para 10s "ganadores netos" se estima en B.1131.7 millones al afio.ll Esto representa una ganancia neta promedio per capita de B.150 o 2.8 por ciento del consumo anual total per capita para 10s "ganadores netos" 19. Los "ganadores netos" que no son pobres ganarian mas que 10s pobres en terminos absolutosper capita, probablemente porque un mayor consumo (o ingreso) total permite un mayor consumo de alimentos en terminos absolutos. Sin embargo, 10s pobres y pobres extremos se beneficiarian mas en tkrminos relativos. Esto tiene sentido, ya que segun la ley deEnge1, 10s alimentos representan una mayor proportion del consumototal entre 10spobres que entre 10sricos. 20. Los "ganadores netos" en las Leas urbanas se beneficiarian m h que sus contrapartes rurales e indigenas en tkrminos absolutos, porque 10sconsumidores urbanostienden a estar en mejores condiciones econ6micas (y por lo tanto, pueden comprar mayores cantidades absolutas de alimentos) y obtienen sus alimentos principalmente comprandolos. Por otra parte, 10s consumidores mrales satisfacen la mayor parte de su consumo con la producci6n agricola, la que no se ve directamente afectada por las reformas arancelarias. Sin embargo, como porcentaje del consumo total, las ganancias netas del libre comercio serian mis importantes para 10shabitantesrurales e indigenas, una vez m b en conformidad con la ley de Engel (puesto que una mayor proporci6n de consumidores rurales e indigenas son pobres). " Para m b detallessobre la metodologlade c4culo de estas gananciasmfnimas,ver el Anexo 12.1 m b abajo. Anexo 12,Pagina 8 Impacto en las "phrdidasnetas" 21. En timinos globales, rnenos del dos por ciento de la poblaci6n perderia en terminos netos ante un escenario hipotetico de libre comercio. Los perdedores netos representan aproxirnadamente el 1.8 por ciento de 10s no pobres, el 1.4 por ciento de 10s pobres y el 1.5 por ciento de la poblaci6n extrernadamente pobre. En las heas rurales no indigenas, el 4.1 por ciento de la poblaci6n se veria afectada en terminos negativos. La cifra disminuye a1 1.1 por ciento en las Leas indigenas que tienen una economiade subsistencia. 22. En el Cuadro A12.2 a continuacibn se muestran las perdidas netas para 10s "perdedores netos" que proceden de una eliminaci6n hipotCtica de 10s aranceles (tornando en cuenta las ganancias que originan en 10s menores precios de consurno). La perdida neta total rnhima para este grupo se estima en unos B.18.2 millones a1 aiio. Esto representa una perdida neta prornedio per capita de B.1177 6 9.7% del total del consumo anual per capitapara 10s"perdedores netos". 23. Los productores no pobres12 son 10s que claramente se llevarin el peso de la elirninaci6n de aranceles (o por el contrario, son 10sprincipales beneficiarios de las politicas proteccionistas). Mas del88 por ciento del total de las perdidas resultantes de las reformas arancelarias se darian en 10s hogares no pobres. En terminos per cipita, 10s hogares no pobres perderian casi 4 a 5 veces mas en un escenario de libre comercio que sus contrapartes pobres/extrernadamentepobres del grupo de "perdedores netos". 24. En terminos geograficos y como era de esperar, casi el 92 por ciento del total de perdidas en el grupo de "perdedores netos" se dio entre 10s productores rurales no indigenas. Las perdidas fueron rnenores en las areas indigenas, tanto en terminos absolutos como relativos. Esto se puede explicar por el hecho de que la rnayoria de 10s productores indigenas son agricultores de subsistencia. Ya que sus productos se consurnen en el hogar y por lo tanto no se cornercializan, ellos no se ven directamente afectados por 10s menores aranceles. Ademas, hay muchos trabajadores indigenas involucrados en la producci6n de otros cultivos, como 10s bananos y el cafe, que no se vieron afectados por las reformas arancelarias. 25. Los perdedores netos tienden a estar concentrados en las provincias de Chiriqui, Los Santos y Darien, seguidos por Herrera, Veraguas y Cocle. En Bocas del Toro y aquellas provincias mas urbanas como Col6n y Panama estaria la menor cantidad de perdedores netos. El impact0 de estas reformas es particularmente inquietante en DariCn y Veraguas, ya que mas de la rnitad de 10s "perdedores netos" de estas provincias son pobres. Igualrnente, alrededor de un tercio de todos 10s "perdedores netos" de Herrera y Chiriqui es pobre. Por lo tanto, pueden ameritarse medidas cornpensatorias orientadas geograficarnente para proteger a 10s productores pobres de estas regiones de 10s efectos negativos localizadosde las reformas arancelarias. " Por definicibn,s61o 10s productores agrlwlaspueden ser partedel gmpo de "Perdedoresnetos" Anexo 12. Paeina 9 reza extrema Por irea geogrifica: Impacto redistributivonet0 26. El impact0 neto del escenario hipotktico de reformas de libre comercio en la economia depende de (a) las ganancias netas para 10s hogares (la diferencia entre las ganancias de 10s consumidores y las pkrdidas de 10s productores); (b) la diferencia entre las ganancias netas para 10s hogares y la pkrdida de ingresos arancelarios para el gobierno debido a la menor recaudacion de aranceles;l3 y (c) las ganancias en eficiencia que resultan de la disminucidn de las distorsiones. Este documento se centra en 10s efectos netos sobre 10s hogares, ya que se intenta abordar bisicamente 10s efectos redistributivos directos de las reformas comerciales y de precios. 27. A pesar de las perdidas para 10s "perdedores netos", las ganancias para 10s "ganadores netos" mas que compensan dichas perdidas (incluso usando supuestos conse~adores)y 10s escenarios de libre comercio resultan en una ganancia global neta que es compartida por mas del 97 por ciento de 10s panamefios. La ganancia neta anual minimal4 para 10s hogares panamefios en el escenario de libre comercio es de B.1124 millones, como se muestra en el Cuadro A12.3 mas abajo. La ganancia neta promedio es de B.145 per capita o de 2.5 por ciento del total del consumo promedio anual per capita. 28. Si bien 10s no pobres se beneficiarian de mayores ganancias netas en tkrminos absolutos y per capita como resultado de estas reducciones arancelarias hipotkticas, las ganancias netas son mas importantes para 10s pobres en tdrminos relativos. Las simulaciones muestran que el escenario de libre comercio produciria una ganancia neta de mas del cinco por ciento del total de su consumo anual per capita para 10s'pobresy extremadamente pobres, en comparacion con el 2.2 por ciento para 10s no pobres. " 0lasperdidasde rentasde 10swntingentes de10simportadorescon licenciaenel casode las restriccionescuantitativas. l 4Mlnimo porque la metodologla usada no permite a 10s consumidores ni a 10s productores ajustar sus patrones de producci6n o consumo a 10s nuevos precios. Anexo 12.Pheina 10 Por grupo de pobreza: 9.0 17.4 5.7% Pobrezaextrema 26.4 25.9 5.1% Pobreza general 97.1 56.7 2.2% No pobres Por Area geogrhfica: Urbana 86.9 57.2 2.2% Rural 33.0 32.8 3.2% Indigena 3.5 17.1 5.2% Por provincia: " Bocas del Toro 3.8 32.3 4.1% Cocle 7.1 36.1 3.1% Col6n 12.7 56.6 4.3% Chiriqui 14.0 32.3 2.4% Darien 1.4 22.0 2.9% Herrera 4.0 38.8 2.5% . Los Santos 1.8 23.2 1.3% Panama 70.9 55.0 2.2% Veraguas 7.8 34.6 3.7% Fuente:ENV de Panama, 1997 e Yrarrhzaval,octubre y noviembrede 1997. Las simulaciones suponen una elasticidadcero y por lo tanto indican el "llmite inferior"de las ganancias mlnimas estimadas para 10s consumidoresy el "llmitesuperior" de las ptrdidas mbimas estimadas para 10s productores. Por consiguiente, las ganancias netas que se muestranen este cuadro representan,el "llmite inferior"de las ganancias netas mlnimas provenientesde las reformas arancelarias.M h detalles sobre la metodologla y el escenario se encuentran en el Anexo I . a\N6tese que la muestra de la ENV no era representativaen ttrminos estadlsticos a nivel provincial. 29. La distribucibn geografica de las ganancias netas que arrojaria una eliminaci6n hipotetica de 10s aranceles por supuesto favoreceria a las areas urbanas, puesto que las perdidas se concentrarian s610 en algunos productores agricolas. Sin embargo, las areas rurales e indigenas tambien ganarian en terminos netos. Los hogares de las provincia de Col6n y Panama aparecen como 10s principales beneficiarios netos de la reforma arancelaria en terminos per capita (lo que tiene sentido, debido a la reducida proporci6n de productores agricolas en las poblaciones de estas provincias). Efectos redistributivos globales: Impacto sobre la pobreza y la desigualdad 30. Con la ayuda de 10s datos de la ENV, se simulb el impact0 global de un avance hipotktico hacia el libre comercio de 10s productos agricolas. Se calcularon 10s indices de pobreza y de Gini para 1997, a1 igual que para el "escenario de libre comercio", usando el pron6stico de cambio net0 (positivo o negativo) del consumo per capita, tomando en cuenta las ganancias en terminos de consumo y las perdidas en terminos de ingresos de production relacionadas con las reducciones de precios bajo el escenario de libre comercio. 3 1. Las simulaciones parecen indicar que la eliminaci6n hipotetica de 10s aranceles redundaria en una disminuci6n global del nivel de pobreza y de desigualdad. Se estima que una eliminacibn completa de las barreras a1 comercio disminuiria el indice de pobreza del 37.3 por ciento a1 35.6 por ciento y el indice de pobreza extrema del 18.8 a1 17.7 por ciento. Las simulaciones tambien apuntan a que el indice de Gini para la desigualdad en el consumo se reduciria en 0.58 puntos porcentuales o un 1.2 por ciento para el escenario de libre comercio (dejando el Gini de consumo en 47.97, en comparaci6n con 48.55 en 1997). Anexo 12,Pagina 11 Impacto en el empleo y el crecimiento 32. En este analisis se consideran 10s efectos que producen las reformas arancelarias comerciales en 10s consumidores y productores. Sin embargo, se ignoran 10s efectos que estas reformas podrian tener en el empleo de 10sjornaleros. De hecho, uno de 10stemores mas comunes de 10s politicos es que una rebaja de 10s aranceles agricolas podria causar un exodo masivo de 10s residentes rurales a las ciudades. Un efecto de esta naturaleza no seria muy factible en el caso de 10s productores mismos (debido a la perdida de ingresos provenientes de las ventas de 10s productos agricolas), porque un numero muy pequefio de 10s agricultores mas marginales o campesinos sin tierra son perdedores netos (Cuadro 5). 33. Sin embargo, si a causa de las reformas disminuyera el empleo de 10sjomaleros ylo 10s salarios de manera significativa y siempre y cuando el ingreso de esta fuente haya sido importante para algunos hogares rurales, si podria provocar una migraci6n a las ciudades. Las decisiones de 10s productores agricolas acerca del numero de "hombres-dias" Cjornales) que emplearan se ven influenciadas por muchos factores diferentes y resulta dificil modelar estadisticamente estas decisiones. Mas a h , es posible que las variaciones en el empleo observadas en una sola encuesta transversal (la ENV), la unica base disponible para la estimaci6n estadistica, no Sean un fundamento adecuado para predecir 10s cambios que se producen a traves del tiempo. Mas de 15 ha 0.1% 0.5% 0.6% Total cuadro 0.5% 1.2% 1.7% Fuente: ENV de Panamti, 1997. Estimaciones basadas en el escenario 1. 34. Sin embargo, a pesar de estas limitaciones, la informaci6n disponible da ciertos indicios sobre 10s posibles efectos de las rebajas arancelarias en el empleo. En primer lugar, las regresiones progresivas realizadas con datos de la ENV revelan la sensibilidad (o falta de sensibilidad) del empleo y 10s salarios frente a cambios ocurridos en las ventas de diversos productos agricolas. Estas regresiones indican que el empleo Cjornales) es levemente sensible a 10s cambios en las ventas de frijoles, maiz, arroz, cebolla y azucar, todos ellos tradicionalmente protegidos por altos aranceles agricolas.15 No fue sensible a 10s cambios en las ventas de otros productos protegidos, como la leche y productos lhc%os, came de cerdo y patatas. Asimismo, 10s salarios son levemente sensibles a 10s cambios en las ventas de frijoles, maiz, arroz, cebolla, azucar y leche, pero no a 10s cambios en la venta de otros productos protegidos como queso, cerdo y patatas. Por lo tanto, el empleo y 10s salarios bajariansi una menor protecci6n arancelaria resultara en la disminuci6n de las ventas de 10s productos recien mencionados. 35. En segundo lugar, 10s datos sobre la intensidad de la mano de obra y la importancia de 10s cultivos protegidos dieron ciertas indicaciones sobre el peso relativo de 10s posibles efectos en el empleo que producen estos cambios. La intensidad de la mano de obra es m6s bien baja en el caso de la producci6n de maiz y arroz, 10s dos cultivos con una alta proteccibn que ocuparon una proporci6n importante de la superficie total cultivada de Panama: 10s datos disponibles indican que el arroz generalmente requiere entre cinco jornales (areas de secano) y trece jornales (areas de riego por bombeo) I sLa venta de cerdos vivos tarnbitn tuvo un efecto significative en 10s salarios y el empleo, pero la protecci6n arancelariapara esta partida no fue alta durante 10s ultimos arlos. Anexo 12. Paeina 12 por hectarea. En el caso del maiz, las cifras fluctuan entre once y 29 jornales, dependiendo del rendimiento y tipo de tecnologia usada. Esto es bastante bajo si se compara con el factor trabajo necesario para 10s cultivos tradicionales no exportables, que no cuentan con niveles tan altos de proteccion arancelaria (123 para iiame, 126 para otoe lila, 81 para ocra y 117 para platanos). El area cultivada con cultivos protegidos que utilizan una mayor intensidad de mano de obra como cebollas, patatas, tomates y guisantes ha sido menor, con poco impacto en la demanda total de mano de obra no calificada.16 36. Es m b , Panama tradicionalmente ha mantenido derechos arancelarios bajos o cero para 10s insumos agricolas, entre ellos maquinaria. Esto, junto con las exencion de impuestos, tasas de interes subvencionadas para el credit0 agricola a travis de FECI y exigencias de salario minimo para 10s trabajadores agricolas17 histbicamente ha generado un sesgo en las decisiones de produccion que ha ido en desmedro de la contratacibn de mano de obra.18 37. Asi, si bien es probable que el empleo disminuya en algun grado (y posiblemente tambien 10s salarios del sector agricola) a consecuencia de las menores protecciones arancelarias, es menos factible que este efecto sea de envergadura o genere una migracion masiva a las ciudades dado la baja intensidad de mano de obra de 10s cultivos comercializados. Mas aun, en el largo plazo esta reduccion de las protecciones en las actividades donde Panama no tiene una ventaja comparativa y la fijacibn de aranceles uniformes mas bajos en todos 10s sectores, redundara en la creacion de empleos al fomentar el crecimiento economico.19 ANEXO 12.1: METODOLOGIA SENCILLA PARA ESTIMAR EL IMPACT0 REDISTRIBUTIVO DE LAS REFORMAS COMERClALES Descripcibn general de la metodologia 38. La reduccion de las barreras al comercio por lo general conlleva dos tipos de impactos: (a) un aumento general en la eficiencia debido a la eliminacion de las distorsiones en la produccion y en las decisiones de consumo y (b) efectos de redistribuci6n. En el context0 del Estudio sobre Pobreza de Panama, en este documento se aborda principalmente este ultimo efecto. Los productores normalmente pierden por la disminucion de precios asociada a la eliminacion o disminucidn de las barreras a1 comercio. Para la economia en general, estas perdidas normalmente se ven mas que compensadas por las ganancias de 10s consumidores asociadas a la disminucion de costo de 10s productos basicos esenciales (como asimismo por el aumento de la eficiencia analizado anteriormente). Algunos productores incluso parecen ganar en terminos netos si el valor de su produccion comercializada es inferior a1 valor total de 10s montos comprados (por ej., 10s pequeiios agricultores). Sin embargo, de todos modos algunos productores perderan en terminos netos, aun si se consideran las ganancias que resultarian de su condicion de consumidores. Por consiguiente, en este estudio se intenta identificar las caracteristicas de 10s perdedores y ganadores netos, en especial en relacion a su situation o grupo de pobreza. Si en el analisis se revelara que algunos grupos determinados de productores pobres son perdedores netos, puede ser necesario aplicar compensaciones focalizadas para mitigar el impacto de estas medidas de ajuste en la pobreza. l6Yrarrbaval (octubre de 1997), con datos de: Magdaleno Prado (junio de 1993), "Situaci6n Actual, Oportunidades y Desafios de la Actividad Arrocera en PanamP', IICA; Rodrigo R. Marciaq (1994), "La cadenaagroalimentaria MalzJSorgo-Alimentos Balanceados - Aves/Cerdosn IICA; y Technoserve Inc. (marzo de 1995), "Planes de Negocios para la Producci6n y Exportaci6n de Nname, Otoe Lila, Ocra, y Plhtano." " Los precios artificialmente altos de 10s productos bhicos como resultado de la alta protecci6n arancelaria tambitn originaron presiones para mantener salarios reales altos. Por lo tanto, la inclusi6n de estos mayores costos en el chlculo de salarios mfnimos m h altos tambikn contribuyd a disminuir el empleo en el pais.. Yrarrbaval (octubre de 1997). Es necesario destacar que el desempleo parece haber disminuido en 1997. Anexo 12,Pagina 13 39. Con la ayuda de la ENV se estim6 el impactoredistributivo de las reformas comerciales sobre 10s hogares. En un caso ideal, se usarian las elasticidades en la oferta y demanda para tener en cuenta las respuestas en el comportamiento de 10s productores y consumidores. Sin embargo, el hecho de que la ENV se haya realizado solamente una vez (para 1 aAo) complica la estimaci6n de las elasticidades de precio.20 Por este motivo, en este analisis se adoptaron supuestos (elasticidad igual a cero) para 10s productores y consumidores, lo que tiene la ventaja de entregar una estimaci6n del limite superior de las perdidas para 10s productores y una estimaci6n del limite inferior de las ganancias para 10s consumidores. En otras palabras, calculando la minima ganancia para 10s consumidores y la maxima perdida para 10s productores, obtenemos la estimaci6n del "peor caso" en las potenciales perdidas netas para 10s productores. Los impactos reales de las reformas comerciales probablemente seran mejores que estos resultados, dado que 10s productores tienen la altemativa de cambiar a productos mas rentables y 10s consumidores de buscar sustitutos mas baratos. Usando estas suposiciones consemadoras, las perdidas netas para 10s productores podrian indicar el mhimo monto necesario para compensarlos por las reformas. De hecho, si 10s productores "con perdidas netas" son pobres, el Gobierno posiblemente estime necesario orientar una cierta suma a mod0 de compensacion a estos productores. Limitaciones de la metodologia para el analisis 40. Si bien esta metodologia sencilla tiene La ventaja de que (a) es simple a nivel de calculo; y (b) da la estimaci6n del "peor caso" para las potenciales perdidas netas de 10s productores, tiene varias limitaciones. En primer lugar, a1 asumir elasticidades igual a cero, es imposible medir las ganancias netas para la economia global provenientes de la mayor eficiencia que genera la eliminaci6n de distorsiones en la producci6n y 10s incentivos de consumo. 41. En segundo lugar, a1 centrarse en 10sefectos redistributivos directos de las reformas comerciales a nivel de hogares, el analisis ignora el impacto sobre 10s importadores con licencia (en el caso de 10s contingentes) y sobre 10s ingresos fiscales (en el caso de 10s aranceles). Con restricciones cuantitativas (contingentes, licencias, rentas cobradas a 10s importadores con licencia por la compra de importaciones mas baratas y su venta dentro de la economia nacional a 10s precios minimos garantizados).21 Dado que el documento esta centrado en 10s hogares, en este analisis no se consideran las perdidas en que incurririan estos importadores con la eliminacidn gradual de las restricciones cuantitativas a las importaciones y la disminucidn de la protection. Sin embargo, es improbable que estos importadores hayan sido pobres, de mod0 que la redistribucibn de estas rentas de 10s importadores a 10s consumidores probablemente tendria un efecto positivo en 10s pobres. En el caso de 10s aranceles, en el analisis no se considera la perdida de ingresos arancelarios por concept0 de importaciones que antes recaudaba el Gobierno. Sin embargo, debido a la dependencia hist6rica de restricciones cuantitativas, el monto de estos ingresos ha sido bastante reducido.22 Los pobres podrian verse perjudicados si esta pkrdida de ingresos se tradujera en reducciones del gasto fiscal en 10s programas que son de importancia para 10s pobres. Sin embargo, si frente a las rebajas arancelarias el Gobiemo decide mantener sus ingresos a traves de algun otro medio de recaudaci6n tributaria (por ej., a travCs de impuestos sobre la renta o utilidades), la sustituci6n de 10s aranceles aplicados a 10s productos basicos esenciales (que son muy importantes para 10s pobres) con otras formas de recaudaci6n tributaria (por ej., impuestos sobre la renta o utilidades, 10s que en general se basan en una escala progresiva) tendria un efectoredistributivo general progresivo. '"Laselasticidades se pudieron estimar con la ayuda de un mttodo elaborado portleaton Cjunio de 1988), usando la variaci6n espacial de 10s precios. "Los importadores con licencia s6lo pagan un derecho pequeao (generalmente el tres por ciento) sobre las importaciones.Este derecho era muy inferior a la diferenciaentre 10s menoresprecios CIF que pagaban para las importaciones y 10s superiores precios internos que recibian por sus ventas. " En 1995, el total de 10s ingresos recaudados representaba s610 entre el diez y el once por ciento del valor CIF de todas las importaciones agricolas. Anexo 12,Pagina 14 42. En tercer lugar, al centrarse en 10s efectos redistributivos directos de la reforma comercial a nivel de hogares, la metodologia no considera 10s efectos potenciales sobre otros participantes a lo largo de la cadena de comercializacion (por ej., 10s procesadores que usan 10s productos citados como insumos). Finalmente, con sus poderosos supuestos "en igualdad de circunstancias", la metodologia no considera otras reformas (por ej., reformas comerciales a productos no alimenticios) que podrian cambiar 10s precios relativos de 10s productos alimenticios en relaci6n con otros productos. En lugar de ello, el analisis se centra en 10s efectos directos de las reformas comerciales ytarifarias que implican productos basicos esenciales. A pesar de estas limitaciones, la metodologia es una forma sencilla a nivel de calculo para estimar 10s efectos redistributivos de las reformas comerciales para 10s h0~ares.23 Escenario de reformas: Una eliminacion hipotetica de 10s aranceles 43. La introducci6n escalonada continua y diferenciada de las reformas para diversos productos y la secuencia cronol6gica de la recopilaci6n de datos en el marco de la ENV (realizada entre junio y septiembrede 1997)complica el analisis del impacto de las reformas especificas. Como tal, dicho anilisis simula el impacto distributivo de un "escenario de libre comercio" que involucra la eliminacion hipotetica de todas las tarifas en comparaci6n con sus niveles de 1997 (usando 10s precios internacionales de 1997 como referencia). Se aplicaron reducciones porcentuales de precios a 10s precios reales observados en 10s datos de la ENV. Si bien el escenario de libre comercio es claramente hipotdtico, si proporciona una idea de 10s posibles efectos distributivos de las reducciones recientes y futuras de 10s equivalentes de tarifas a nivel de hogar. En el Cuadro A1 del Anexo se proporcionan detalles de este escenario por producto. Impacto en 10s consumidores 44. Supuestos. Un anilisis sencillo, pero util, mantiene constantes las cantidades consumidas y calcula el impacto generado por 10santeriormente mencionadoscambios de precios en 10s consumidores. Este supuesto (elasticidad igual a cero) nos permite estimar el minimo beneficio para 10s consumidores producido por las disminuciones de precio asociadas con las rebajas arancelarias (ya que, en realidad, 10s consumidores ajustarian sus consumos en favor de un mayor consumo de 10s productos ahora relativamente mas baratos, con lo cual sus beneficios serian mas altos). Por lo tanto, el impacto global de estas reformas produciria una ganancia minima igual a1limite inferior para 10s consumidores. Este limite inferior es util para el analisis de las politicas econ6micas,ya que representa una estirnacion conservadora de 10s efectos potenciales de estas reformas: las ganancias reales para 10s consumidores probablemente son mas altas. 45. Datos cuantitativos de la ENV. Los datos cuantitativos usados para el analisis provienen de la secci6n "gastos" de la ENV. En el analisis se usan datos sobre las cantidades compradas, ya que 10s cambios arancelarios no afectan las cantidades no comercializadas que se usan para el consumo propio (en especial dado que las cantidades se mantienen constantes en el analisis). El nivel del analisis esper ccipita (consumodel hogar dividido por el nlimero de sus miembros) ypor aka. Finalmente, el analisis se realiza con la muestra "ampliada" (usando 10sfactores de expansidn). Un aspect0 interesante que amerita una mayor investigaci6n es el potencial impacto de las reformas comerciales a nivelinfra domiciliario sobre las condiciones de negociaci6n relativas al gtnero si hay una clara divisi6n de trabajo entre hombres y mujeres en la agricultura (por ej., si 10s hombres se especializan en cultivos comercializables y las mujeres en cultivos no comercializables para el propio consumo, como se ha detectado en otros paises). Desafortunadamente, en la ENV no se recopil6 informaci6n desagregada sobre la producci6n agricola por cultivo y gtnero. La secci6n trabajo del cuestionario indica que a nivel global, el nhmero de mujeres que trabajan en la agricultura es muy pequeflo en Panaml. En total, s61o un seis por ciento de todas las mujeres trabajadoras se desempeflan en la agricultura. Esta cifra es bastante m& alta (21 por ciento) entre 10s pobres. Segun se indicaba anteriormente, dentro de 10s "perdedores netos" por las reformas comerciales hay muy pocos pobres. Por ende, es tambitn muy poco probable que las reformas hayan generado un gran n~imero de mujeres "perdedoras netas". Anexo 12,Pagina 15 46. Productos. Los productos analizados y sus respectivos precios que se usan en 10s diversos marcos hipoteticos se describen en el Cuadro A1 del Anexo. Hasta donde era posible, se intent6 hacer coincidir las categorias de precios de la ENV con 10s productos especificados para 10saranceles. 47. Datos sobre 10s precios. En el analisis se usan 10s precios que tuvieron que enfrentar realmente 10s consumidores para 10s precios base al momento de la encuesta (antes de la reforma), 10s cuales provienen de 10s datos recopilados en la ENV. Luego se calculan 10s "nuevos" precios en 10s diversos marcos hipoteticos usando 10s cambios porcentuales de precios descritos para cada escenario en el Cuadro A1 del Anexo a continuacibn. 48. Impacto en 10s consumidores. Para estimar 10s ahorros globales generados para 10s consumidores por las disminuciones de precios, se sum6 el valor absoluto del ahorro para cada producto. Entonces se calculd la importancia relativa de estos ahorros como porcentaje del consumo per capita total. En el Cuadro A2 del Anexo se da un ejemplo hipotktico de esta metodologia para un consumidor tambikn hipotetico. Impacto en 10s productores 49. Supuestos. Un analisis sencillo, pero util, mantiene constantes las cantidades producidas y calcula el impacto generado por 10s anteriormente mencionados cambios de preciosen 10s productores. Este supuesto de elasticidades igual a cero nos permite estimar la mcixima pCrdida que enfrentarian 10s productores como resultado de las disminuciones de precio asociadas a las rebajas arancelarias (ya que, en realidad, 10s productores a la larga ajustarian su produccion en favor de una menor producci6n de 10s productos ahora relativamente mas baratos, con lo cual reducirian sus perdidas). Por lo tanto, el impacto global arroja una pCrdida mhima igual a1limite superior para 10s productores como resultado de estas reformas. Este limite superior es util para el analisis de las politicas econhmicas, ya que representa una estimation conservadora de las potenciales perdidas de estas reformas: es probable que las pkrdidas reales Sean menores para 10s productores. 50. Datos cuantitativos de la ENV.Los datos cuantitativos usados para el analisis provienen de la secci6n "agropecuario" de la ENV. En el analisis se usan datos sobre lascantidades vendidas al contado y en trueque (4y I 1)24, ya que 10scambios arancelarios no afectan las cantidades no comercializadas que se usan para el consumo propio, como semillas, forraje, pkrdidas, etc. (en especial dado que las cantidades se mantienen constantes en el analisis). El nivel del analisis esper capita (producci6n del hogar dividida por el numero de sus miembros) ypor aiio. Finalmente, el analisis se realiza con la muestra "ampliada" (usando 10sfactores de expansidn). 51. Productos.Los productos se describen el Cuadro A1 del Anexo m b adelante. 52. Datos sobre 10s precios. En el analisis se usan 10s precios que realmente recibieron 10s productores para 10s precios base a1 momento de la encuesta (antes de la reforma), 10s que provienen de 10s datos recopilados en la ENV. Entonces se calculan 10s "nuevos" precios en 10s diversos marcos hipoteticos usando 10s cambios porcentuales de precios descritos para cada escenario en el Cuadro A1 del Anexo mas adelante. 53. Impacto en 10s productores. Se estimaron las pkrdidas globales generadas para 10s productores por las disminuciones de precios sumando el valor absoluto de la pCrdida para cada producto. Luego, se calculd la importancia relativa de estas perdidas como porcentaje del consumo per capita total. El mCtodo es similar a1 ejemplo hipotetico usado para 10s consumidores en el Cuadro A2 del Anexo. "Lascantidades vendidas a1 contado y en trueque representan el ingreso bruto del productor. Asumimos que la cantidad de 10s insumos y 10s costos de 10s productores se mantienen constantes. Anexo 12. Pagina 16 Impacto neto en 10s productoresy consumidores 54. El impacto net0 de las reformas comerciales sobre la economia depende de (a) las ganancias netas para la economia privada (la diferencia entre las ganancias de 10s consumidores y las perdidas de 10s productores); (b) la diferencia entre las ganancias netas para la economia privada y la perdida de ingresos arancelarios del Gobierno como consecuencia de las reducciones arancelarias;25 y (c) las ganancias en eficiencia como resultado de la disminuci6n de las distorsiones. Dado que en este documento se analizan principalmente 10s efectos redistributivos directos de las reformas comerciales y tarifarias, aqui nos centramos en 10s efectos netos sobre 10s hogares. Al medir las perdidas para 10s productores en comparacion con las ganancias para 10s consumidores, el analisis pone de relieve el nivel de las perdidas netas para 10sproductoresy las caracteristicasde 10sganadores y perdedores netos. 55. Esta metodologia de "elasticidad igual a cero" recien descrita es util porque entrega una estimacion del rncixirno efecto adverso (maxima perdida neta o minima ganancia neta, segun sea el caso) de las reformas comerciales. En otras palabras, a1calcular la minima ganancia para 10s consumidores y la mhima perdida para 10s productores, obtenemos la estimacion del "peor de 10s casos" para cada marco hipotktico. Los resultados de 10s impactos reales probablemente seran mejores que estos. En terminos generales, el impacto de las ganancias de las rebajas arancelarias mas que contrarresta las perdidas de 10s productores, aunque determinados grupos de productores parecen perder en terminos netos. Las perdidas netas de estos productores podrian indicar el monto maximo necesario para compensarlos por las reformas. 56. Usando estos resultados para 10s consumidoresy productores, se calcula de la siguiente manera el impacto net0 per capita para toda la poblacion: IMPACT0 NET0 = valor en $ de las ganancias por consumo - valor en $ de las perdidas por producci6n 57. Luego se calcula el impacto net0 relativo tomando el impacto absoluto ($) anterior como porcentaje del consumo per capita (para cada individuo)total a1 aiio. Esto nos proporciona una indicacion de la importancia relativa de estos cambios para 10s distintos grupos. 250lasperdidasderentasdecontingentesde10simportadorescon licenciaenel casodelasrestriccionescuantitativas. Cuadro A1 del Anexo PANAMA: ESCENARIOS DE LAS REFORMASCOMERCIALES - Tasas arancelarias Preciosen distintos escenarios vs. librecornercio Libre P=productor 1997 Libre 1997 cornercio Producto C=cons. (c6d. ENV) Unidad Ant. reforrna Cornercio Ant. reforrna vs. 1997 ARROZ A1productor, arroz clcbscaraen la finca P Blqq 9.27 5.64 64% -39% A1por rnenor c (20) Blqq 30.00 20.77 44% -31% MAlz Al productor, en lafinca P Blqq 10.96 7.02 56% -36% Al por mayor, MAC, Ciudad Pbnarna C (22, 23, 24) Blqq 12.37 8.33 48% -33% SORGO Al productor (no para consurno) P (no C) Blqq 8.75 8.52 3% -3% FRIJOLES Al por mayor, rnerc. interno, MAC P B4-I 65.04 48.00 36% -26% Al por rnenor C (17, 18, 19) Blqq 100.00 73.00 37% -27% LENTEJAS Al por mayor, MAC P Blqq 35.31 29.82 18% -16% Al por rnenor C (16) Blqq 60.00 51.OO 18% -15% PAPAS Al productor,en la plaza P B1V.I 24.04 19.01 26% -21% Al por rnenor c (45) W ~ S 34.75 29.47 18% -15% CEBOLLAS Al productor,en la plaza P Blqq 30.00 16.90 78% -44% Al por rnenor c (36) Blqq 37.00 26.36 40% -29% AZI~CAR,blanca, refinada Al por rnenor,sac0de 100Ib. c (28) Blqq 30.00 21.OO 43% -30% A1productor, caAa de azticar P Wton.wrta 16.00 11.OO 45% -31% Carne de VACUNO Al por rnenor C (7, 8) Bllb 1.35 1.35 0% 0% Carnede CERDO Al por rnenor: puerco liso (carne) c (9) Bllb 1.75 1.75 0% 0% Al por rnenor: pernil C (12ernbutidos) Bllb 1.58 1.01 56% -36% Came de POLL0 A1por rnenor: entero P, C (10111) Bllb 1.05 0.91 15% -13% LECHE Al productor,grado C P Bllb 0.225 0.163 38% -28% Al por rnenor: Leche en polvo, lata de 400 gr. c (2) Blunidad 2.24 1.865 20% -17% Leche evaporada, lata de 170gr. c (4) Blunidad 0.33 0.27 22% -18% Lechefresca, 1 litro c (3) Blliro 0.70 0.58 21% -17% Queso fresco, nacional, 1 libra c (5) Bllibra 1.98 1.64 21% -17% Fuente:Escenarios de preciosde Yrarrbzaval, octubrey noviernbre de 1997. CuadroA2 delAnexo Ejemplohipogtico de la metodologiapara analizar el impact0de - las reformascomercialesen 10s consumidores Cantidad Escenariode Libre Comercio Comprada Precio Gastos Manteniendofijas lascantidades C6digo per dpita real per dpita % Cambio Nuevo Nuevos Diferencia ENV 100g plc 100g B.1 de precio Precio gastos en gastos Arroz 20 117.8 0.31 37 -0.31 0.21 25 11 Maiz (en granolmazorca) 22~23 34.2 0.21 7 -0.33 0.14 5 2 Productosde maiz (preparados) 24 17.0 0.34 6 -0.33 0.23 4 2 Frijoles 17 8.4 0.9 8 -0.27 0.66 6 2 Lentejas 16 8.4 0.69 6 -0.15 0.59 5 1 Papas 45 12.8 0.38 5 -0.15 0.32 4 1 Cebollas 36 9.1 0.47 4 -0.29 0.33 3 1 Azucar 28 35.9 0.31 11 -0.3 0.22 8 3 Came de cerdo 9 9.1 1.31 12 -0.08 1.21 11 1 Embutidos (pemil) 12 5.8 1.54 9 -0.36 0.99 6 3 Came de pollo 10 23.6 1.11 26 -0.25 0.83 20 7 Lecheen polvo 2 8.5 2.62 22 -0.17 2.17 19 4 Lecheevaporada 4 10.6 1.02 11 -0.18 0.84 9 2 Lechefresca (liquida) 3 43.7 0.29 13 -0.17 0.24 11 2 Queso 5 4.7 1.93 9 -0.17 1.60 8 2 TOTAL 185 141 44 Como porcentajedel consumo per dpita total (470) 39% 30% 9% Anexo 13, Pagina 1 Anexo 13-Mejorando el Impacto de la Educacibn Preescolar en Panami Kinnon Scott Diciembre de 1998 1. La evidencia de que la asistencia a programas preescolares puede tener un impact0 positivo en la educaci6n y la salud de 10s niiios, ha impulsado a paises como Panama a aumentar tanto el numero de tales programas como el nivel de la matricula en todo el pais. La educacion preescolar aparece como una intervencion eficaz en funci6n de 10s costos, tal vez que aumenta la preparaci6n de 10s niiios y niiias para la escuela y disminuye 10s indices de repitencia. Por consiguiente, la educacion preescolar disminuye 10s costos tanto publicos como privados involucrados en la instrucci6n primaria. Ademas, la asistencia preescolar ha demostrado que aumenta el grado de instruction general de un nifio o niiia, o sea el nivel educative que alcance, y por consiguiente el perfil de ingresos del individuo en el futuro. 2. Panama ha comenzado a centrar su atenci6n en aumentar la cobertura de sus programas preescolares en el pais, ya sea a traves de programas preescolares tradicionales de las escuelas o a travCs de nuevos programas comunitarios menos costosos. Si bien la tasa de matricula global es baja si se compara con las respectivas tasas de otros paises dentro de la region, la tasa en Panama ha aumentado sustancialmente durante 10s ultimos aiios. Hasta esta fecha no se ha evaluado el impacto de este aumento. Por una parte, la naturaleza tan reciente de gran parte de la educacidn preescolar en Panama no permite realizar estudios prolongados que midan el impacto de la asistencia a la educacion preescolar sobre 10s indices de repitencia y de desercion escolar, como tampoco sobre el grado de instrucci6n y 10s ingresos. Pero tampoco se han realizado evaluaciones a corto plazo del impacto de la educacidn preescolar en el pais. 3. El presente documento busca analizar el impact0 que la educacibn preescolar esth teniendo en Panama. Si bien a1 momento es imposible realizar un estudio cabal sobre este asunto debido a la falta de datos longitudinales, en este estudio se logra presentar una evaluaci6n preliminar del impacto del gasto publico en educacibn preescolar dentro del pais. Para ello, se combina la informaci6n de estudios de otros paises con 10s datos de varias fuentes en Panama sobre la actual distribuci6n de las oportunidades de acceder a la educacion preescolar. Esta evaluaci6n facilita la determinacion de si es posible aumentar el impacto del actual gasto publico en educacibn preescolar. Ya que la asistencia a la educaci6n preescolar no so10 depende del gasto publico, sino tambien de la decision de cada hogar de matricular a 10s nifios o niiias en edad preescolar, tambien se incluye un analisis de las determinantes de esta asistencia. Por problemas de informaci6n, el analisis esta limitado a1 area urbana, pero aun asi aporta elementos sobre otras variables susceptibles de ser modificadas por intervenciones a nivel de politicas. 4. El documento esta organizado en cinco secciones. En la primera Secci6n se presenta un breve resumen de la importancia de la educacion preescolar en otros paises. En la Seccion 2 se presenta informaci6n acerca de 10s programas de educaci6n preescolar en Panama. En la Secci6n 3 se entregan datos acerca de la distribucion de 10s programas de educaci6n preescolar por area y pobreza, sobre la base de anteriores mapas de la pobreza y nuevos datos de la Encuesta de Niveles de Vida realizada por el Ministerio de Planificacibn. En la Seccion 4 se identifican las determinantes de la asistencia a la educacion preescolar y en la hltima Secci6n, se presentan recomendaciones preliminares sobre como aumentar el impacto de la inversion del sector publico en educacion preescolar. Anexo 13, Pagina 2 I. LA IMPORTANCIA DE LA EDUCACION PREESCOLAR 5. Se ha demostrado que 10s programas de educacibn preescolar tienen multiples beneficios tanto para 10s niiios y niiias que asisten a estos como para sus familias. Los tres principales tipos de beneficios que se analizan en este documento caen en la esfera de la educacibn, la salud y el mercado laboral. Aunque 10s beneficios de la educacidn preescolar que se mencionan con mas frecuencia son las mejoras en 10s resultados educacionales, 10sotros dos tambien son importantes. (i) Educacibn 6. El grado de instruccibn, o sea, el nivel educativo alcanzado, es una variable predictiva clave del futuro ingreso y, por consiguiente, del bienestar. En diversos estudios se ha demostrado la gran influencia que tienen 10s aiios de escolaridad sobre el nivel de ingres0s.l Igualmente importante, 10s mayores niveles de instruccidn afectan directamente el bienestar de 10s niiios y nifias: el grado de educacibn de 10s padres (especialmente de la madre) esta relacionado directamente con un mejor estado nutricional de 10s menores y con mayores probabilidades de que Bstos asistan a la educacibn formal y logren un grado de instruccibn mas alto.2 7. Debido a la correlacidn entre la educacibn y 10s ingresos, el aumento del grado de instrucci6n es una prioridad basica dentro de las politicas educacionales de 10s gobiernos. Dentro de este esfuerzo global por aumentar el nivel educacional, uno de sus componentes es aumentar la asistencia a la educacidn preescolar. Los estudios han demostrado que la educacibn preescolar aumenta las habilidades cognoscitivas de 10s niiios y nifias3 tanto directamente despuis de participar en un programa preescolar como a mas largo plazo.4 Los indices de repitencia en las escuelas primarias son inferiores para aquellos que han asistido a la educacibn preescolar5 y 10s estudios a largo plazo han demostrado que el nivel de alcance educacional se ve fortalecido por la asistencia a la educacidn preescolar.6 8. Hay cifras que indican que el impacto de la educacidn preescolar es mayor en el caso de 10s menores pobres. En algunos estudios se ha demostrado que esta educacibn influye en un grado mas alto en 10s menores pobres y desfavorecidos. En Chile, se determind que estos programas aumentaban la preparacidn de 10s menores pobres rurales para la lectura, per0 que su impacto en 10s menores no pobres casi no era perceptible.7 En 10s Estados Unidos, se ha demostrado que 10s programas de educacibn preescolar afectan de manera mas intensa a 10s pobres y a aquellos de algunas minorias.8 Tambien existe un argument0 a favor de esta educacibn que se basa en razones de equidad: ya que 10s nifios y niiias pobres ingresan a la instruccidn formal con varias desventajas que limitan su kxito en 10s estudios, un mayor acceso de estos menores a la educacidn preescolar serviria para disminuir las desigualdades educacionales dentro de un pakg Si bien no todos 10s estudios seiialan esta clara diferencia de impacto de la educacibn preescolar en 10s menores pobres y no pobres,10 se sostiene que esto en parte se debe a la deficiente calidad de 10s programas mismos con que se ven enfrentados estos pequeiios pobres y desfavorecidos.1 1 ' Psacharopoulos, 1993, resume la bibliografla existente sobre este asunto; y en Psacharopoulos y Ng, 1992, se encuentra informaci6n especifica para America Latina. Scott, 1995; Psacharopoulos y Arriagada, 1989;Cochrane y Jamison, 1981. 'Currie y Thomas, 1993; Raudenbush et al, 1991;Filp et al 1983. Evaluaciones preliminares del Head Start Program(un programa de educaci6n preescolar en 10s Estados Unidos) parecia indicar un progresivo desvanecimiento de estas mejoras iniciales (en Zigler y Muenchow, 1992, se encuentra el historial de este programa y sus evaluaciones), pero estudios posteriores han demostrado que sus efectos son mAs duraderos (Currie y Thomas, 1993). * Meyers y Hertenberg, 1987; MSIINAN, 1983. Turrie y Thomas, 1993; Benueta-Clement et al, 1983. 'Filp et al, 1983. Currie y Thomas, 1996;Currie y Thomas, 1993. Filp et al, 1983. "'Raudenbush et al, 1991;Pozner, 1983. " Currie y Thomas, 1993; Raudenbush et al, 1991. Anexo 13, Pagina 3 (ii) Salud 9. Un segundo beneficio de la asistencia a la educacion preescolar es en terminos de salud. Se sostiene que este tip0 de educaci6n permite identificar y abordar 10s problemas de nutrici6n y otros a una edad mas temprana.12 En 10s Estados Unidos, ciertos programas preescolares especificos resultaron en un aumento del peso-por-edad entre 10s menores asistentes y una mayor frecuencia en las vacunaciones;13 estos resultados heron beneficiosos aun para 10s grupos que no mostraron sefiales de provecho en el nivel educacional. Dado la mayor probabilidad de que 10s niiios y niiias pobres sufran de desnutrici6n y otros problemas de salud, este grupo podria beneficiarse mas de estas ventajas no educacional de 10s programas preescolares, que la poblaci6n en edad preescolar en su conjunto. (iii) Participaci6n en la fberza laboral 10. Un tercer beneficio que se atribuye a 10s programas de educacion preescolar es su efecto en terminos laborales para las mujeres. La participacion de las mujeres en la fuerza laboral se ve restringida por la presencia de menores en el h0~ar.14Los programas de educaci6n preescolar liberan el tiempo de las madres a1 hacerse cargo de las hnciones de cuidado de 10s niiios. Asi, las madres pueden aumentar su participacion en la fuerza laboral, lo que a su vez aumenta el bienestar de 10s hogares a1 contar con ingresos mas altos. 1 1. Resumiendo, en diversos estudios se han demostrado que la educaci6n preescolar constituye una parte importante del sistema de educacion global. La educacion preescolar aumenta las capacidades de aprendizaje de 10s nifios y niiias y su rendimiento en la educacion formal y ademas, sirve para incrementar el bienestar a traves de 10s beneficios asociados que afectan a la salud y a la participaci6n en la fberza laboral. La evidencia de que 10s menores mas pobres y desfavorecidos se benefician en mayor grado de este nivel de educaci6n, indica que su mayor acceso a 10s programas preescolares mejoraria el impact0 de las inversiones del pais en la educacion preescolar. Es obvio quejunto con un mayor acceso tambien se necesitara una mejor calidad, a fin de asegurar que las inversiones brinden 10s beneficios esperados. 11. PROGRAMASDE EDUCACIONPREESCOLAR EN PANAMA 12. En 10s ultimos aiios, Panama se ha esmerado en aumentar la cobertura de 10s programas de educacion preescolar. En la ley de reforma educacional de 1995 se establece un paquete de educaci6n basica de once aiios de escolaridad gratuitos y obligatorios: dos aiios de educaci6n preescolar, seis aiios de escuela primaria y tres aiios de educacion premedia. Aunque se incluyen dos afios de education preescolar, la obligatoriedad se hard de manera progresiva, de acuerdo a las posibilidades reales del Estado. Y en 10s tres afios de vigencia de la ley, no ha sido posible expandir la cobertura de esta educacion a un nivel universal: estos programas no estan disponibles en muchas Areas del pais. De todos modos, que el sector public0 sea el que brinde una cobertura universal puede no ser una meta deseable, pero ciertamente, como se muestra mas adelante, todavia quedan muchas posibilidades para aumentar y dirigir su cobertura con mayor precision. 13. En Panama, 10s programas de educaci6n preescolar se pueden dividir en dos tipos principales. El primer tip0 se denomina 'educacion inicialYy consta de tres programas que buscan fomentar la socializaci6n entre 10s niiios, ademds de entregar alguna medida de intervencibn en el aspect0 de la nutrici6n y proporcionar un servicio de cuidado del niiio. Los principales programas en este nivel son las '' Prakasha, 1983. '' Curriey Thomas, 1993. En Psacharopoulos y Tzannatos, 1992,se encuentra evidencia para el caso de America Latina. Anexo 13, Pagina 4 escuelas de parvulos que proporciona el Ministerio de Educacion (para niiios y niiias de cuatro aiios), 10s Centros Familiares y Comunitarios de Educacion Inicial (CEFACEI para 10s menores entre dos y seis aiios) y 10s centros en el lugar de trabajo, que se conocen como Centros de Orientacion Infantil y Familiar (COIF, para nifios entre tres y cuatro afios), bajo el hmbito de acci6n del Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Nifiez y la Familia.l El segundo tipo de programa es el kindergarten formal para niiios y nifias de cinco afios. El Ministerio de Educacion entrega el programa para aproximadamente dos terceras partes de 10s menores matriculados de cinco afios, mientras que el sector privado cubre el resto. El total de matriculados en este tip0 de programa sumaba aproximadamente 33,000 niiios en 1992.16 14. En la practica, las diferencias entre 10s programas no son tan claras como era de esperar. En ambos tipos de programas se incluye una mezcla de niiios y niiias de diferentes edades; incluso es posible matricular a pequeiios de cuatro aiios en el kindergarten formal. El contenido de 10s programas tampoco es exclusivo para cada uno: tanto el contenido como 10s metodos de enseiianza de estos programas se superponen. Debido a esta superposition, es mas conveniente hablar de todos 10s inscritos en la educaci6n preescolar y no centrarse en un tipo o en otro. 15. Las tasas de matricula de todos 10s programas han aumentado significativamente en las ultimas decadas. En 1970, solo el 8 por ciento de 10s menores en edad preescolar (entre cuatro y cinco aiios) asistian a estos programas. En 1996, la tasa de matricula neta habia aumentado a1 30.5 por ciento.17 Solo en el period0 entre 1990 y 1996, la tasa de matricula neta aument6 en aproximadamente un 25 por ciento: para 10s niiios y niiias de cuatro aiios, la tasa aumento de18.1 por ciento a1 10.5 y para 10s de cincc aiios, del 40.7 por ciento a1 50.6 por ciento. A pesar de haber aumentado significativamente, la tasa de matricula de 10s pequeiios de cinco aiios es baja si la comparamos con las de otros paises de la region: esta tasa es mas del 75 por ciento en Chile y mas del90 por ciento en Costa ~ica.18 16. El gasto global en educacion de Panama se ha mantenido relativamente constante como proporci6n del PIB, en un 4.7 en la decada de 10s noventa. Sin embargo, su importancia dentro de 10s gastos gubernamentales ha disminuido. Como proporci6n del gasto social, el gasto public0 en educacion alcanz6 su mhimo nivel en 1993y ha disminuido desde ese entonces. Los niveles actuales son algo mas bajos que a comienzos de la dCcada. La cantidad relativamente baja de menores que asisten a 10s programas preescolares se refleja en la proporcion relativamente baja del gasto educacional que se asigna a la educaci6n preescolar. Desgraciadamente, no hay datos disponibles sobre la tendencia en el gasto en educaci6n preescolar, per0 en vista del aumento de su cobertura en 10s ultimos aiios, se supone que el gasto tambiCn ha aumentado.19 lSBanco Mundial, 1995. l6Banco Mundial, 1996. Banco Mundial, 1995, y 10s cuadros proporcionados por 10s Ministerios de Educaci6n (MOE) y de Planificacibn y Politicas Econ6mica (MIPPE) de Panarnl. ''Unesco, 1993b. " Es importante hacer notar que el gasto a nivel de hogar en la educaci6n preescolar tambikn es significativo. Segun se muestra en la ENV (ver ApCndice I), 10s menores en educacibn preescolar phblica incurren en costos anuales de US158 (en la privada, US$751). Si se compara con 10s niveles de consumo per clpita, el monto pagado por 10s pobres para la educaci6n preescolar puede ser una barrera para su inscripci6n:10s pobres en la educaci6n preescolargastan en promedio US$88 anuales (10s no pobres en la educaci6n preescolar, publica o privada pagan en promedio US$460 Anexo 13,Pagina 5 Cuadro 1: Gastos del sector public0 en educacion 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Gasto en educacibn como proporcion del: PIB Gasto gubernamental Gasto social Gasto en education por nivel: Preescolar y primaria Preescolar Primaria Secundaria Education superior Fuente: Cuadro elaborado por el Ministerio de Planificaci6n en base a cifras de la Direcci6n de Presupuesto de la Naci6n, cifras para la division entre preescolar y primaria para 1992 del Banco Mundial, 1996. N A : El gasto en educaci6n incluye el gasto del Ministerio de Educaci6n y del INAFORP. El gasto social incluye el gasto en educacion, salud. vivienda, trabajo y seguridad social. 17. Los datos de la reciente Encuesta de Niveles de Vida ( E N V ) ~muestra que el Ministerio de ~ Educacion entrega 60 por ciento de toda la educacion preescolar (tanto preescolar y kindergarten) y el sector privado un poco menos de la tercera. (Ver Grafico 1). Otros organismos gubernamentales, - gobiernos municipales y programas comunitarios proporcionan el resto de la educacion preescolar. Grafico 1: Fuente de la educacion preescolar I I 70 m 60 Q) 50 8 sMin Ed. - 2 40 Otro gob. .; 30 3 *g cI Primdo 20 10 s 0 I I lnicial Kinder Total I - Fuente: ENV de 1997,cAlculos del autor 18. Resumiendo, si bien se evidencia una tendencia positiva en la matricula en la educaci6n preescolar, con grandes ganancias a1 nivel nacional, todavia hay un nlimero importante de niiios que no asisten a este tip0 de educacion. Si en Panama se repiten las ganancias que conlleva la asistencia a la educacion preescolar en otros paises, y no hay motivo para pensar lo contrario, la falta de cobertura ocasiona una disminucion del grado de instruction general del pais con respecto a lo que seria posible lograr si un nlimero mayor de nifios asistiera a 10s programas de educacion preescolar. - - - - - - - 20La ENV es una encuesta de hogares sobre multiples temas realizada por el Ministerio de Planificaci6n de PanamA en 1997. La encuesta se bas6 en una muestra representativa a nivel nacional, la unica encuesta del pais cuya muestra incluye Areas rurales de diflcil acceso y Areas indlgenas. Se recopil6 informaci6n de aproximadamente 5000 hogares sobre consumo, acceso y uso de 10s servicios sociales e infraestructura, como asimismo sobre empleos asalariados y por cuenta propia y actividades agricolas de 10s hogares. Detalles adicionales de la encuesta se encuentran en "Encuesta de Niveles de Vida: Documentacion Bkica," MIPPE, enero de 1998. Anexo 13, Pagina 6 19. Si bien el aumento global del numero de jardines infantiles y de menores que asisten a ellos tendra un considerable impacto en el grado de instruccion de toda la nacibn, tambien es importante que se examine la distribucion actual de la educaci6n preescolar dentro del pais. existe en maneras de redistribuir 10s recursos existentes para aumentar el impacto global de ellos y/o para romper el circulo vicioso de la pobreza? Estos temas se abordan en la siguiente secci6n. 111. EL IMPACT0 DE LA ACTUALDISTRIBUCIONDE LA EDUCACION PREESCOLAR 20. Para determinar el nivel 6ptimo del financiamiento publico y la mejor distribucion de 10s programas pliblicos de educacion preescolar en el pais, se necesitaria contar con informaci6n longitudinal que permitiera investigar las diferencias en 10s resultados educacionales y ocupacionales de niiios y nifias que asistieron o no asistieron a jardines infantiles. Esta informacidn no existe, de mod0 que la presente evaluacion sobre el impacto del gasto en educacion preescolar se basa en una sintesis de estudios anteriores llevados a cab0 en otros paises, donde se identificaron 10s efectos clave de la educacion preescolar, como asimismo en datos de Panama que indican quienes asisten a la educaci6n preescolar. La informacidn especifica de Panama proviene de una de dos fuentes, 10s registros administrativos del Ministerio de Educaci6n o 10s datos a nivel de hogar recolectados en la ENV de 1997. 21. Si en Panama se repiten 10s resultados de otros paises, que indican que la asistencia a la educacion preescolar disminuye 10s indices de repitencia y puede tener un impacto m b marcado en 10s menores pobres y desfavorecidos, se puede argumentar que el impacto del gasto en este nivel de la educacibn podria llegar a su mhimo nivel si 10s recursos existentes se destinaran a menores con un alto riesgo de repetir ylo pobres y desfavorecidos. En esta seccibn, se busca determinar el grado en que 10s programas de educaci6n preescolar reales estan o no orientados a esos grupos dentro del pais. (i) indices de repitencia 22. En el largo plazo y con una cobertura universal del nivel preescolar (ya sea del sector publico o privado) en un area determinada, se podria esperar una correlaci6n positiva entre 10s bajos indices de repitencia y las altas tasas de matricula en el nivel preescolar, si todo lo demas se mantiene igual. En Panama, donde el aumento en la asistencia a la educaci6n preescolar es muy reciente y la cobertura aun en Areas geograficas especificas es baja, todavia no es posible esperar un patron de bajos indices de repitencia en la educacion primaria y altas tasas de asistencia en la educacidn preescolar. En este sentido, un esfuerzo por disminuir 10s altos indices de repitencia, deberia contemplar el fortalecimiento de las inversiones en educacion preescolar especialmente en aquellas areas del pais donde 10s indices de repitencia son mayores. Sin embargo, Cste no parece ser el caso. 23. De hecho, el gasto del sector publico en educaci6n preescolar no va en beneficio de las Leas donde existen altos indices de repitencia en la escuela primaria. En 1995, el Ministerio de Educaci6n estima que 10s indices de repitencia en el nivel primario fueron algo mas del 10 por ciento en todo el pais. Segun se muestra en el Cuadro 2, hub0 grandes variaciones entre las areas rurales y urbanas, con indices del 13 por ciento en las areas rurales y solo 5.4 por ciento en las areas urbanas. En s610 el primer grado, 10s indices rurales de repitencia Cuadro 2: Escuela primaria urbana y rural fueron del 21.6 por ciento, es decir, indices de repitencia, 1995 mas del doble de 10s indices urbanos Nivel Urbana Rural Nacional de 9.5 por ciento. Y sin embargo, 10s Primaria total 5 . 4 1 3 . 0 1 0 . 2 datos a nivel de hogares de la ENV Primer grado 9.5 2 1 . 6 -- indican que 10s niiios rurales tienen Fuente:Ministerio de Educaci6n. mucho menos probabilidades de asistir a un programa preescolar que Anexo 13,Pagina 7 10s menores en keas urbanas. En las areas urbanas, mas del 70 por ciento de todos 10s nifios y nifias asisten a la educacion preescolar, mientras que solo lo hace el 37 por ciento en las heas rurales no indigenas y el 19por ciento en las areas indigenas21. (Ver Grafico 2). Grafico 2: Poblacion pobre por hrea geografica y asistencia a la educacion preescolar 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Urbana Rural lndigena Nacional Fuente: ENV, 1997. N*: Pobreza extrema y pobreza general se refieren al porcentaje de todos 10s individuos. Por ciento en educaci6n preescolar se refiere a todos 10s niflos y nifias de cinco ailos. Educaci6n preescolar incluye tanto kindergarten como pre-kindergarten. 24. Los datos administrativos del Cuadro 3: indices de repitencia en educacion primaria y Ministerio de Education indican tasas de matricula en educacibn preescolar, por provincia ademas que, a1 nivel provincial, las areas con altos indices de repitencia Indices de Matricula neta: en la escuela primaria no se ven Provincia repitencial : Educaci6n favorecidos en terminos de 10s Primaria preescolar programas de educacion preescolar. San Blas 15.8 ... Segun se muestra en el Cuadro 3, las DariCn 2 2 . 1 39.9 dos provincias con 10s indices de Bocas del Toro 1 7 . 1 31.1 repitencia m8s altos, DariCn y Bocas Veraguas 13.1 51.7 del Toro, son justamente las Chiriqui 10.9 41.5 provincias con ]as menores tasas de Cocle 7 . 8 4 9 . 0 matricula en la educacion preescolar. Herrera 9 . 6 59.5 Resumiendo, ]as areas con 10s indices Colon 10.5 4 9 . 8 de repitencia m b bajos estiin Los Santos 6 . 7 55.0 recibiendo mas inversion a nivel de Panama 7 . 4 42.7 educacion preescolar que otras areas. Total 10.2 45.5 Algunos de 10s potenciales beneficios ... No disponible. que tiene el gasto en educaci6n I Se refiere s61o a escuelas publicas. preescolar para reducir 10s indices de Fuente: Ministerio de Educaci6n, Departamento de Estadisticas. repitenciase estan desperdiciando. Desde el punto de vista geogrfifico,el pals esth divididoen cuatro &reas:urbana y tres Areas mrales: rural general, de diflcil acceso e indlgena. El Ministerio de Educaci6n no distingue entre 10stipos de Breas mrales para sus registros adrninistrativos. Para 10s resultados de la ENV, se combinaron las Areas de diflcil acceso y rural generales,mientras que las &reas mrales indigenasse rnuestran de manera separada. Anexo 13,Pagina 8 (ii) Pobreza 25. Asimismo, 10s programas de educacion preescolar de Panami tampoco esth bien orientados hacia la poblaci6n pobre, a pesar de que 10s menores pobres se podrian beneficiar mas con estos programas que sus contrapartesno pobres. Los datos de la ENV de 1997se usaron para calcular las tasas de asistencia preescolar entre 10s pobres extremos, 10s pobres y 10s no pobres.22 Como se muestra en el Grafico 3, la asistencia a la educacibn preescolar es escasa entre 10s menores que viven en pobreza extrema: menos del seis por ciento entre 3 y 5 afios esti matriculado en un programa de educacibn preescolar de cualquier tipo. Las tasas de matricula siguen siendo bajas entre todos 10s pobres (incluyendo 10s pobres extremos), solo un poco mas del doce por ciento. De hecho, la asistencia a la educaci6n preescolar s61o es comun entre 10s no pobres, donde algo mas del tercio de 10s menores de 3 a 5 afios asisten a un programa de educacibn preescolar. Grafico3: Pobreza y matricula en la educaci6npreescolar - 40 35 g 30 's 25 3 20 lnicial 15 0 s 10 5 0 Todo Pobreza Pobreza No-pobre ext. F e : ENV de 1997, MIPPE. 26. Otra caracteristica de la distribuci6n de la asistencia a la educacion preescolar mencionada es que la asistencia a 10s programas de educacibn preescolar esth muy sesgada en favor de 10s habitantes urbanos. Segun se indica en el Grafico 2, la pobreza urbana es mucho menor que la pobreza en las heas rurales e indigenas. Si la educaci6n preescolar tiene un marcado sesgo hacia las areas urbanas y estas beas urbanas son significativamente menos pobres que las demas heas del pais, quizis no sea sorprendenteque 10sniveles m h altos de asistencia se den entre 10sno pobres. l2La pobrezase define como un consumo per capita por debajo de la llnea de pobreza de B/ 905 anualesy la pobreza extrema como un consumo per capita por debajo de la IInea de pobrezaextrema de BI 519 anuales. Anexo 13, Pagina 9 27. Unas cifras de 1992, que grafican la Cuadro 4: Tasas de matricula e indice de matricula preescolar en relaci6n a un indice de necesidades basicas necesidades basicas, confirman estos por provincia, 1992 resultados (ver Cuadro 4). Si se ordenan todas las provincias de acuerdo a un indice de necesidades basicas>3 las provincias mas Provincia Indice de Matricula pobres no tienen las matriculas mas altas de necesidades neta asistencia a la educaci6n preescolar. De - basicas1 hecho, la segunda y tercera provincias mas San Blas 1 9 . 1 ... pobres tienen las tasas mas bajas de matricula DariCn 2 9 . 9 3 9 . 9 en la educaci6n preescolar del pais. Bocas del Toro 4 7 . 3 31.1 Veraguas 52.3 51.7 28. Un punto final sobre la focalizaci6n ~hiriqui 6 7 . 9 41.5 de 10s programas de educaci6n preescolar por Cock 7 1 . 8 4 9 . 0 pobreza, es la importancia del gasto public0 Hemera 8 0 . 1 59.5 en la asistencia a la educacion preescolar. Col6n 8 4 . 8 49.8 Segun se indica en el Grafico 4, sin este gasto Los Santos 85.7 55.0 ~ublicono existirian o~ortunidadesen la h ~ a m a 94.9 4 2 . 7 educaci6n preescolar para 10s niiios y niiias en Total ... 45.5 pobreza extrema y serian minimas para todos E!%@: *ancoMundial, 1996. I! Este es un indice de necesidadesbticas (Ilarnado indice de los pobres. consiguiente, las pobreza), donde las puntuacionesmhs bajas representanel nivel de decisiones del gobierno sobre d6nde y c6mo bienestar m k bajo o el nivel de carenciam t dto. invertir en la educaci6n preescolar tienen un ... disponible. impact0 significativo en el bienestar de 10s menores pobres y sus oportunidades educacionales. Grafico 4: Fuente de 10s programas de educaci6n preescolar por grupo de pobreza para menores entre 3 y 5 aiios " - 80 (3 p! 70 u5 60 50 IC -2 40 Otro gob. 5 30 primdo .-J * 20 lo s 0 Todo Pobreza Pobreza No-pobre ext. E e : ENV de 1997,ciilculos del autor 29. En ttrminos globales, la educaci6n preescolar esta siendo consumida en su mayor parte por 10s menores no pobres y urbanos. Aunque 10s no pobres recurren mas a1 sector privado que 10s pobres, la El mapa de la pobreza del MIPPE se basa en un indice de las siguientescaracteristicas: vivienda, que incluye el porcentaje de 10shogares que cuentan con agua potable por grifo, servicios sanitarios y electricidad, y el hacinamiento; educacibn, que se basa en el porcentaje de menores entre 5 y 15 afios que no asisten a la escuela, el porcentaje de personas de m k de 10 afios que son analfabetosy 10s que tienen rnenos de tres aflos de escuela primaria; y tercero, indicadores de salud de la tasa de mortalidad infantil; porcentaje de estudiantes en el primer aflo escolar con impedimentosd desarrolloy el porcentaje de nacimientos no atendidos por personal mkdico. Anexo 13,Pagina 10 mayor parte del gasto publico en educacion preescolar esta beneficiando a 10s no pobres. Tanto desde la perspectiva de la equidad como de la eficiencia, el actual esquema de uso de 10s recursos preescolares podria estar aminorando 10s beneficios que podria generar el gasto publico en la educacion preescolar. Una mayor focalizaci6n de 10s recursos hacia las areas del pais con indices de repitencia mas altos y hacia 10s niiios y niiias pobres y desfavorecidos, mantenikndose todo lo demas inalterado, aumentara el impact0 de 10s programas de educacion preescolar en el pais. IV. DETERMINANTESDE LA ASISTENCIA PREESCOLAR 30. En el anterior analisis se ha demostrado que la tasa de matricula en la educaci6n preescolar es menor entre 10s nifios que justamente se podrian ver mas beneficiados por estos programas. Hay un fuerte argument0 para sostener que es necesario redistribuir 10s recursos existentes. Pero, si bien la redistribution del gasto publico dentro del nivel preescolar podria resolver una parte importante del problema, el hecho de que la educacion preescolar sea obligatoria, mas no compulsiva para el padre de farnilia, implica que las decisiones de 10s hogares acerca de la matricula de sus niiios tambien afectan las tasas generales de matricula. Por consiguiente, para poder comprender plenamente 10s actuales patrones de asistencia a la educacion preescolar, es necesario comprender 10s factores que afectan las decisiones de 10s hogares sobre la inscription de 10s niiios en la educacion preescolar. 31. El modelo estandar del comportamiento de 10s hogares indica que un menor sera matriculado en la escuela a condicibn de que la rentabilidad marginal de esta inversion en educacion iguale la rentabilidad marginal de otros usos para 10s recursos del h0~ar.24Se trata del concept0 estdndar aplicado a las decisiones de matricula en niveles m6s altos de la educacibn, per0 tambien es importante para el proceso de toma de decisiones en el nivel preescolar. 32. Se supone que el factor que mas afecta las decisiones sobre la matricula es la existencia o no de programas de educacion preescolar, es decir, la disponibilidad fisica del recurso. Es posible que 10s hogares esten ubicados en un area donde no existe ningun programa preescolar, o que esten tan alejados que 10s costos de oportunidad y de transporte asociados con la utilization del programa Sean mayores que la tasa de rentabilidad que esta participacibn generaria para el hogar. Es obvio que esta falta de facilidades mantendra 10s niveles de matricula bajos. Esto es particularmente asi en el caso de Panama, donde el numero de instalaciones es pequeiio a nivel de pais y donde la distribucibn de estos servicios esta sesgado en favor de las areas urbanas. 33. Por consiguiente, para analizar las detenninantes globales de la matricula preescolar es importante considerar la disponibilidad de 10s servicios de educacion preescolar. Desdichadamente, en la ENV no se recopil6 informacion acerca de la existencia de estos servicios en las cercanias de 10s hogares de la muestra. Debido a esta falta de infonnaci6n7es imposible evaluar las determinantes de la matricula preescolar a1 nivel national. En lugar de eso, el analisis solo se realiza para 10s nifios urbanos. Debido a que existen muchos programas preescolares en las areas urbanas, para 10s objetivos de este analisis se supone que existe alguna oportunidad al nivel preescolar para todos 10s niiios y niiias en todas las areas urbanas. Si esta suposici6n resulta ser incorrecta, y es posible que en las vecindades mas pobres la frecuencia de estos establecimientos sea menor a pesar de 10s programas especificos orientados a ellas, las conclusiones del analisis que se presenta a continuacion bien pueden sufrir por el sesgo de las variables omitidas. Ademas, ya que en el analisis solo se incluye a 10s hogares urbanos, 10sresultados posiblemente no apliquen a las hreas rurales o indigenas. Por consiguiente, es necesario tomar 10s resultados del analisis con cautela, 10s que deberian servir mas bien a mod0 de sefial de las areas que requieren de investigacibn adicional y no para tomar decisiones concretas de politicas. 24Paqueo, 1981 Anexo 13, Pagina 11 (i) Datos 34. Los datos provienen de la ENV. Incluyen a 446 niiios y nifias cuyas edades fluchlan entre tres y cinco aiios, que viven en areas urbanas y para quienes existe informacibn completa. Como se muestra en el Cuadro 5, un 36.3 por ciento asiste a algun tipo de programa de educacidn preescolar, ya sea en la educacion inicial o kindergarten. La mayoria de 10s nifios viven en hogares junto con otros pequefios (en promedio, 10s hogares tienen 1.8nifios o nifiasmenores de seis afios) y con otros menores en edad escolar primaria. Solo un 7.3 por ciento de 10s menores viven en hogares sin sus madres, pero mas de la cuarta parte vive en hogares sin padre. Los niveles educacionales de las madres y padres son bastante similares. La mayoria de 10s menores vive en hogares con acceso a electricidad y construidos con materiales s6lidos. (ii) Modelo Cuadro 5: Caracteristicas de niiios y niiias urbanos en edad preescolar 35. Para estimar el grado de asistencia a1 nivel preescolar se usa un Variable Media Desv. modelo Probit, donde la variable Estandar .- dependiente toma el valor de uno (1) si el menor esta matriculado en un En educacion preescolar programa educacional inicial o de Consumo per capita (Balboas/lO) kindergarten y de lo contrario, cero. Madre terminb educacibn primaria Aunque en teoria la educacion inicial Madre no terrnino educaci6n secundaria y el kindergarten no son exactamente Madre termino educacidn secundaria o mas lo mismos y sus respectivos Padre termino educaci6n primaria programas tienen metas distintas (y Padre no termin6 educaci6n secundaria por lo tanto la participacidn se veria Padre terrnino educaci6n secundaria o mas afectada por diferentes factores), en la Region Metropolitans practica 10s programas no exhiben una Region Occidental diferenciacion clara en lo que se Centro refiere a contenidos y objetivos. Por Hombre este motivo, se decidi6 incluir la Edad (aiios) asistencia a ambos programas: Node menores en edad escolar primaria 0.819 0.978 educacion inicial y kindergarten. en el hogar Niiios y niiias menores de 6 en el hogar 1.813 1.088 36. La probabilidad de que un Madreausente 0.073 0 . 2 6 1 nifio o nifia asista a un programa Madre trabaja 0 . 4 7 7 0.500 preescolar es una funcidn de las Electricidad 0 . 9 8 1 0.136 caracteristicas individuales, del hogar Muros de cement0 o madera 0 . 9 7 7 0.150 y del area en que este vive. Las Escuela primaria en la comunidad 0.683 0 . 4 6 6 caracteristicas individuales que se Padre ausente 0 . 2 6 1 0.439 incluyen son edad y genero. Se w:de ENV 1997. estima que la asistencia va a aumentar Nza: Contiene datos sobre nifios y nifias entre 3 y 5 ailos que viven en beas urbanas. con la edad, ya que hay mayor disponibilidad de programas para menores de mas edad que para 10s mas pequeiios. Si bien el gCnero afecta la asistencia en otros niveles de educacion (por ejemplo, en gran parte de AmCrica Latina las mujeres tienen mas probabilidades de asistir a establecimientos de enseiianza secundaria que 10s hombres), no se sabe, apriori, el impact0 que pueda tener en la matricula de 10s preescolares, en caso de tener alguno. 37. Las caracteristicas del hogar que se incluyen son: el ingreso (y patrimonio), educacion de 10s padres y su presencia en el hogar, como asimismo el numero de otros menores en el hogar. Se espera que Anexo 13, Pagina 12 el ingreso, que en este analisis esta representado por la variable sustitutivaconsumo del hogar per capita, afecte positivamente a la matricula preescolar, debido a 10s costos que implica esta matricula. Tambien se incluyen dos variables que intentan examinar la calidad de la vivienda, electricidad y el material de 10s muros. Se estima que cuanto mayor sea el patrimonio del hogar, mayor sera tambien la probabilidad de que un menor asista a este nivel de educacibn. 38. Como se ha seiialado, se incluye la educacion de 10s padres, ya que se ha demostrado que esta afecta tanto la probabilidad de asistir a otros niveles de educacion como a1 grado general de instruccion25. Los niveles educacionales de las madres y de 10s padres se incluyen de manera separada, como variables ficticias, o sea variables cuyos valores se limitan a 0 y 1, para la educacion primaria terminada, algun grado de educacion secundaria, o educacion secundaria terminada ylo algun grado superior. La variable omitida es la madre (padre) con una educacion inferior a la educacion primaria terminada. 39. TambiCn se incluye la presencia o ausencia de 10s padres en el hogar, como asimismo si la madre trabaja o no. Se estima que la ausencia de la madre ylo el hecho de que Csta trabaje aumentara la probabilidad de que 10s menores asistan a la educacion preescolar, ya que aumenta el costo del cuidado de ellos. No esta claro el efecto que producira la ausencia del padre. Por una parte, esto podria aumentar la probabilidad de asistencia a la educacion preescolar, dada la estrecha relacion con la situacion laboral de la madre; es mas probable que las madres sin c6nyuge esten activas econ6micamente. Por otra parte, si la falta de padre disminuye 10s recursos disponibles en el hogar, su ausencia tambien podria disminuir la asistencia de 10s menores a la education preescolar. En Nicaragua, la ausencia de un padre si aumenta la probabilidad de participacion en este nivel de la educacion.26 40. Se espera que el numero de otros menores en edad preescolar o de educacion primaria en el hogar, tambiCn disminuya la asistencia a la educacion preescolar. A1haber mas niiios o nifias, aumenta el salario de reserva de las madres, lo que hace que disminuya su tasa de participacion en la fuerza labora1.27 Y al disminuir el empleo entre las madres, se espera que tambien disminuira la probabilidad de que un menor asista a la educacion preescolar. 41. Se espera asimismo que la comunidad en que vive un menor cumpla un papel importante en su probabilidad de asistencia. Los programas de educacion preescolar no estan distribuidos de manera uniforrne en el pais y algunos programas solo se encuentran en areas especificas. Para la region se usan dos variables ficticias, la primera adopta el valor de uno (I) si el niiio o niiia vive en la region Occidental y de lo contrario, cero y la segunda adopta el valor de uno (1) si el niiio o niiia reside en la region Metropolitana. La region central es la variable omitida.28 42. Finalmente, una escuela primaria en la comunidad en que vive el menor es una caracteristica adicional que puede afectar su asistencia a la educacion preescolar. Si hay una escuela primaria, se espera que esto aumente la participacion a traves de dos canales. En primer lugar, 10s programas preescolares a menudo se realizan en escuelas primarias;29 la presencia de una escuela primaria puede captar gran parte del acceso a 10s programas de educacion preescolar. En segundo lugar, posiblemente se atribuya un mayor valor a 10s programas de educacion preescolar en 10s lugares donde la escuela primaria es una opcion mbs viable. 2JCamerony Heckrnan, 1993;Manski et at, 1992. 26Scott, 1994. l7Psacharopoulosy Tzannatos, 1992. N6tese que la regi6n oriental no estb incluidaen el anaisis, ya queen esta regi6n no se incluyeron muestras de hogares urbanos 2'Banco Mundial, 1995. Anexo 13, Pagina 13 (iii) Resultados 43. Los resultados de la ecuacion Probit se pueden encontrar en el Cuadro 6. Tal como se esperaba, la edad es un determinante irnportante para la asistencia a la educacion preescolar. El impacto es bastante marcado, como se puede ver en el Cuadro 7. Las simulaciones de la probabilidad de asistencia de un nifio o nifia de tres aiios so10 arrojan un 4.1 por ciento, mientras que, manteniendo todos 10s demas factores inalterados, en uno de cinco afios esta probabilidad aumenta a un 70 por ciento. Sin embargo, el impacto del genero en la participation no es significative. Cuadro 6: Estimaciones Probit de la matricula preescolar Variable Coeficiente Raz6n t Derivada parcial -- .- Constante -5.215 -5.172 -1.757 Consumo per capita (Balboas110) 0.031 4 . 3 3 6 0.010 Madre termino educacion primaria 0 . 8 4 3 1.586 0 . 2 8 4 Madre no termin6 educacion secundaria 1.205 2 . 3 9 7 0 . 4 0 6 Madre termin6 educacion secundaria o mas 1 . 1 4 4 2.243 0.385 Padre termino educacion primaria -0.413 -1.033 -0.139 Padre no termin6 educacion secundaria -0.156 -0.439 - .053 Padre termino educaci6n secundaria o mas 0.031 0.087 0 . 0 1 1 Region Metropolitana - 0 . 7 5 6 - 3 . 0 6 7 - 0 . 2 5 5 Region Occidental - 0 . 6 8 2 -2.181 -0.230 Hombres -0.154 - 0 . 9 9 0 - 0 . 0 5 2 Edad (aLos) 1.139 10.825 0.384 Nodemenores en edad escolar primaria en el hogar Node niiios o nifias menores de 6 en el hogar Madre ausente Madre trabaja Electricidad Muros de cement0 o madera Padre ausente Escuela primaria en la comunidad Probabilidad logaritmica = -189.004 N = 446 44. El consumo per capita tambien es un determinante importante para la matricula preescolar. Seghn se muestra en el Cuadro 7, la probabilidad de asistir a la educaci6n preescolar es de solo un 16.3 por ciento entre 10s menores que viven en hogares con un consumo per capita de 50 balboas mensuales. En cambio, esta probabilidad aumenta a1 41.3 por ciento para un nifio o niiia de un hogar con un consumo de 300 balboas. Y para 10s grupos de consumo mas alto, esta probabilidad es mas del 90 por ciento. Ninguna de las demas variables relacionadas con el patrimonio de 10s hogares fue significativa, quizas debido a la baja variacion que habia entre sus valores. Anexo 13,Phgina 14 Cuadro7: Probabilidad predicha de la matricula preescolar Caracteristicas Probabilidad estimada Del niiio o niiia: Edad (afios) Tres 4 . 1 Cuatro 27.3 Cinco 70.4 Del hogar Nivel de consumo: 50 balboas 300 balboas 550 balboas 800 balboas Region Metropolitana Occidental Central Menores en edad escolar primaria Ninguno Uno Tres Cinco De 10s padres Educacion de la madre Menos que educacion secundaria Educacion secundaria incompleta Educacion secundaria completa y/o superior Madre en el hogar Ausente Presente Condicion laboral de la madre No trabaja Trabaja 45. Segun se esperaba, la educaci6n de 10s padres afecta la asistencia a la educaci6n preescolar, pero s61o la de la madre y a condicibn de que Bsta sea superior a la educaci6n primaria. En el caso de un menor cuya madre tiene un nivel de educacion inferior a la secundaria, la probabilidad de que ese menor asista a la ensefianza preescolar es muy baja, solo un 5 por ciento. Si la madre de ese mismo menor tiene a1 menos un nivel de educaci6n secundaria no terrninada, la probabilidad de su participation aumentaria a1 32.9 por ciento. N6tese que la educaci6n del padre no influye en la asistencia del nifio o nifia a la educaci6n preescolar. 46. La presencia o ausencia del padre tampoco influye en la matricula. A1 contrario, la presencia de la madre disminuye la probabilidad de matricula, como tambien una madre que no trabaja. Esto indica que la educaci6n preescolar, ademas de la educacion, cumple con una importante funci6n de guarderia para 10shogares. Anexo 13, Pagina 15 47. Finalmente, la presencia de menores en edad escolar primaria dentro del hogar disminuye la probabilidad de asistencia, pero no asi la de menores adicionales en edad preescolar. No se explica muy bien el motivo de esto. Si el asunto fuera el aumento del salario de reserva por tener multiples nifios o nifias pequeiios en el hogar, se esperaria que la presencia de menores en edad preescolar o en edad de educacion primaria disminuiria por igual la participacibn en la fuerza laboral. Es posible que 10s menores en edad escolar primaria se sepan cuidar a si mismos en cierta medida, a diferencia de 10s menores en edad preescolar, a 10s que hay que cuidar, y lo que es aun mas importante, se hagan cargo de algunas dc las funciones de cuidado diario de 10s mas pequefios. El efecto net0 seria facilitar la participaci6n laboral de las madres. V. CONCLUSIONESY RECOMENDACIONES 48. Las tendencias en la participacion general en la educacibn preescolar en Panama son positivas en cuanto estan aumentado 10s niveles de matricula. Sin embargo, su cobertura es limitada y se encuentra rezagada con respecto a otros paises de la region. De similar importancia, si no aun mayor, es que la actual distribucibn de 10s recursos para la educaci6n preescolar, tanto en el sector publico como privado, beneficia mayonnente a 10s menores urbanos no pobres. Aunque el gasto publico se encuentra mas focalizado que el gasto del sector privado, de todas maneras 10s menores no pobres se benefician mas del gasto publico en educacion preescolar que 10spobres. Al no orientar el gasto hacia 10s pobres y aquellos de mayor riesgo de repetici6n o desercion dentro de la escuela primaria, la actual distribucibn de los programas de educacion preescolar limita el impacto que las inversiones en educacion preescolar existentes podrian tener en 10s niveles de educacion y en el bienestar de todo el pais. 49. Es necesario hacer esfuerzos para aumentar la oportunidad de educacion preescolar entre 10s niiios y nifias pobres y no urbanos. Para ello existen varios mCtodos. Segun se ha demostrado en este estudio, si se redistribuyen 10s recursos que actualmente se destinan a la educacibn preescolar, a fin de favorecer mas a 10s menores pobres y las areas y distritos escolares con altos indices de repitencia, seria posible aumentar su impacto general en la educacion y quizb en el estado de salud de 10s propios menores. Sin embargo y dado 10s actuales bajos niveles de cobertura, la redistribucion por si sola quizas no seria adecuada para aumentar de manera significativa la participacibn en la educacion preescolar. Seguramente tambien sera necesario un aumento de 10s recursos, per0 para ello se requiere mayor infonnaci6n acerca de las relaciones de correspondencia entre 10s distintos niveles de escolaridad y del impacto que podria tener el aumento del gasto en la educacibn preescolar para 10s demhs niveles de educacion. 50. La adopci6n de metodos altemativos para la entrega de la educacibn preescolar podria representar otro camino para aumentar las oportunidades de ensefianza preescolar para 10s menores pobres y no urbanos. Posiblemente no sea factible llegar a todos si se depende de 10s kindergarten formales, debido a la distribution geografica de las escuelas primarias, la poblacibn relativamente dispersa que existe en varias partes del pais y el costo de dicho tipo de educacion preescolar. En cambio, 10s programas basados en la comunidad son menos costosos que 10s kindergarten tradicionales y estan orientados a 10s niiios de las areas rurales e indigenas. El amplio programa Madre a Madre, donde se capacita a las madres en lugar de instaurar programas de educacion preescolar forrnales, representa un esfuerzo innovador para promover el desarrollo de 10s niiios y niiias en areas donde la densidad de la poblacion impide aplicar programas mas convencionales. Este programa parece ser una importante alternativa a 10s modelos tradicionales y, como tal, es un experiment0 que vale la penar estudiar con profundidad. No se sabe a ciencia cierta si 10s otros tipos de programas preescolares en el lugar de trabajo sirvan o no para beneficiar a 10s menores mas pobres. Es necesario determinar 10s tipos dc lugares de trabajo que tendrian la mayor probabilidad de contar con esta clase de programas y si seria posible clasificar a sus empleados como pobres. Bien puede ser que 10s pobres trabajen principalmente en el sector informal, donde no existen estos programas. Anexo 13,Pagina 16 51. Segun lo demostraban 10s resultados en cuanto a las determinantes de la matricula preescolar para 10s menores urbanos, existen otras maneras para que el gobierno pueda aumentar la participacion en la educaci6n preescolar. Hay una estrecha relacion positiva entre el consurno del hogar y la matricula preescolar. Por consiguiente, 10s esfuerzos por disminuir el costo de la educaci6n preescolar tendran una importancia decisiva. Una de las alternativas es aumentar el numero de instalaciones de enseiianza preescolar disminuyendo asi 10s costos de oportunidad y transporte para 10s hogares de conseguir estos servicios, o bien centrarse en otros tarifas y costos asociados a la asistencia a este nivel de educacion. Las politicas laborales y otras politicas educacionales tambien afectaran la matricula preescolar, ya que la educaci6n de las madres y su participacion en la fuerza laboral son determinantes importantes para la matricula de sus hijos e hijas. Las politicas de planificacion familiar tambien pueden influir en el aumento de la matricula, ya que es menos probable que 10s hogares con una mayor cantidad de pequefios matriculen a estos en la educacion preescolar. 52. Los resultados de este analisis son parciales. La falta de informacion a nivel nacional sobre el impacto de 10s diferentes tipos de educacion preescolar y si determinados grupos de menores se beneficiasen mas por asistir a este nivel de ensefianza que otros, restringe la capacidad del gobierno de tomar decisiones acertadas sobre las inversiones mas adecuadas en la ensefianza preescolar dentro del pais. Si bien se pueden tomar muchas decisiones sobre la base de 10s datos existentes, es necesario realizar estudios sobre el impacto de la educacion preescolar, prestandole una atencidn muy especifica a 10s beneficios de 10s diferentes tipos de alternativas preescolares. Si el gobierno contara con informacion sobre 10s impactos en terminos de salud, el nivel cognitivo y en la socialization de la ensefianza preescolar, como asimismo sobre sus posteriores impactos en 10s indices de repitencia en la escuela primaria, ademas de una detallada informaci6n sobre 10s costos, podria evaluar la adecuaci6n de sus actuales programas e invertir en 10s programas mas efectivos. Anexo 13. Paeina 17 REFERENCIAS Berrueta-Clement, John R., Lawrence J. Schweinhart y David P. Weikart. 1983. "Lasting Effects of preschool education on children from low-income families in the United States", en Preventing School Failure: the relationship between preschool and primary education, procedimientos de un taller sobre educacion preescolar realizado en Bogota, Colombia, entre el 26 y 29 de mayo de - 1981, Centro de Intemacional de Investigaciones sobre el Desarrollo, Ottawa, Ontario. 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Head Start: the Inside Story of America's Most Successful Educational Experiment, BasicBooks, Nueva York. Anexo 13,Pagina 19 ApCndice 1 Gastos del hogar en educaci6n preescolar Cuadro Al: Frecuencia de gastos y gastos promedios en la educacion preescolar, por tipo de educaci6n (porcentaje o balboas) -- Categoria Privada Publica ~ o t a i Tuvo algun gasto (porcentaje) 1 100.0 95.9 97.3 Gasto prornedio anual (balboas)2 751.3 157.8 367.6 1 ~refiere a todos 10sniilos de 3-5ailos en un programa preescolar; gastos incluyen matricula, mensualidades, uniformes, libros e o utiles escolares y transporte. 2 ~ refiere a todos 10s nifios de 3-5aiios con alghn gasto; gastos incluyen matricula, mensualidades, uniformes, libros o htiles e escolares y transporte. Fuente: ENV de 1997. Cuadro A2: Frecuencia de gastos y gastos promedios en la educaci6n preescolar, por estado de pobreza (porcentaje o balboas) Categoria Pobre No-Pobre Total Tuvo algun gasto (porcentaje) I 9 2 . 1 99.1 97.3 Gasto prornedio anual (balboas)2 88.0 460.4 367.6 1Serefiere a todos 10s nifios de 3-5ailos en un programa preescolar, gastos incluyen matricula, mensualidades, uniformes, libros o htiles escolares y transporte. 2 ~refiere a todos 10s nifios de 3-5ailos con alghn gasto; gastos incluyen matricula, mensualidades, uniformes, e libros o utiles escolares y transporte. Fuente: ENV de 1997. Anexo 14, Pagina 1 Anexo 14-La Rentabilidad de la Educaci6n Kathy Lindert, 9 de Octubrede 1998 Metodologia 1. La rentabilidad privada y social de la educaci6n se puede calcular mediante la ayuda de un metodo abreviado desarrollado por Psacharapoulos (1995)'. La rentabilidad privada obtenida por un nivel adicional de educacion se puede estimar como sigue: (1) Rentabilidadprivada = (Y2 - Y,)/(S * (YI+ Cp)) El termino YZ se refiere a 10s ingresos laborales medios por mes con el nivel educacional mas alto e Yla 10s ingresos laborales medios con el nivel de educacion mas bajo. El numero de aiios invertidos en la escuela para obtener el siguiente nivel mas alto de educacibn esth denotado por "S." El termino C, representa 10s gastos mensuales promedio y privados invertidos en educaci6n (disponibles en la encuesta ENV).' Por consiguiente, Y2-Y1 representa la diferencia de ingresos entre 10s dos niveles de educacidn (10s beneficios privados de la educacion). El termino YI+ C, representa el costo de la education, incluyendo 10s ingresos no percibidos del estudiante (10s ingresos medios mensuales a1 nivel de educaci6n m h bajo durante el period0 en la escuela), m h 10s costos directos de estos estudiantes (C,). 2. Idealmente, la rentabilidadsocial de la educacion debe tomar en cuenta (i) 10s beneficios sociales de la educaci6n; y (ii) 10s costos sociales (phblicos) de esta educaci6n (para quienes asisten a una escuela pGblica). En general, 10s beneficios sociales de la educacion surgen de externalidades que provienen del hecho de tener una fuerza laboral mas ilustrada, del intercambio de ideas (cuyo valor no captan las partes involucradas) y de la contribucibn a1 funcionamiento de la sociedad civil. La mayoria de estas externalidades dicen relaci6n con la instruction elemental y por ende con la educacion primaria? Ya que estos aspectos son dificiles de cuantificar, en este analisis se considera el costo social (publico) de la educacibn y solo se advierte que probablemente se subestima la rentabilidad social implicita en la educacibn primaria. Por consiguiente, la tasa "social" de la rentabilidad de la educaci6n se puede estimar de la siguiente manera: (2) Tasa de rentabilidad social = (Yz- YI)/(S ( YI+ Cp+Cg)) * donde C, representa el costo mensual (publico) direct0 del mayor nivel de educacion (publica). Dado que 10s costos son mas altos en un calculo de la tasa de rentabilidad social con respecto a la tasa de rentabilidad privada, la rentabilidad social es mas baja que la rentabilidad privada (aunque nuevamente es necesario mencionar que estos calculos no toman en cuenta 10s beneficios sociales recien descritos). La diferencia entre las tasas privadas y sociales reflejan el grado de subvenci6n fiscal a la educaci6n. Datos 3. Los datos sobre 10s ingresos laborales medios se pueden obtener de la ENV y se presentan en el Cuadro A14.1. N6tese que mientras 10s hombres ganan significativamente mas por mes que las mujeres, sin importar el nivel de educacion, esto no es asi a1 calcular por hora, debido a que las mujeres trabajan menos horas a1 mes que 10s hombres (en el primer trabajo). En el analisis de la rentabilidad de la 'El"mttodoextendido"que actudiza 10s perfjlesde 10s ingresosrealesnetos por edad es el mttodo m h adecuado para estimar la rentabilidadde la educaci6n, porque considera la parte m h importante del historial de ingresos inicial del individuo. En un caso asl, se puede estimar la tasa de rentabilidad privada de la inversi6n en educaci6n determinando la tasa de actudizaci6n que equilibra el flujo de 10s beneficios actualizadoscon el flujo de 10s wstos en determinado momento. Sin embargo, se necesitan datos m h completes sobre 10s ingresos por edadleducaci6npara construir perfiles edadlingresosnltidos (que no se intersecten). Los gastosprivados se convirtieron en base a1 desembolso anual de la Secci6n4 de la ENV,usando un factorde 8.5 meses por aflo escolar. En este andisis, se asume que el tiempo necesario para completar la educaci6n primaria y secundaria es de seis aflos (S=6) y de cinw aflos para completarla educaci6nuniversitiuia(S=5). 'Hammer (22 de enerode 1996). Anexo 14, Pagina 2 educacion, 10s ingresos mensuales se usan por diversos motivos. En primer lugar, por motivos practicos: una gran cantidad de datos sobre el gasto de 10s hogares se recopilo sobre una base mensual o anual (es mas facil convertir 10s costos anuales de la educacion a cifras mensuales que a cifras por hora). En segundo lugar, al utilizar 10s ingresos mensuales, se logra incorporar la rentabilidad de la educacion tanto en terminos de ingresos por hora como en terminos de oportunidades de trabajar (horas trabajadas)! 4. Los datos sobre el gasto (privado) del hogar tambien se pueden obtener de la ENV. En el analisis de la rentabilidad de la education se usa el gastopromedio del hogar en educacion por estudiante para aquellos matriculados en la escuela (publica o privada). Estos datos se presentan en el Cuadro A14.2 (primera columna). todos Primaria 198 106 973 Secundaria 395 253 987 Superior 488 294 1150 Fuente: ENV de Panama 1997. Las cifras son en base a un estudiante. Un aflo escolar =8.5 meses. H Promediado por 10s niflos que asisten a la escuela. El 90% de 10s estudiantes que asisten a la escuela primaria e s h matriculados en escuelas pdblicas. El 81% de 10s estudiantes que asisten a la escuela secundaria e s h matriculados en escuelas pbblicas. El 80% de 10s estudiantes que asisten a la 5. Los datos sobre el gasto publico en educacion provienen de la Direccion de Presupuesto de la Nacion del Ministerio de Planificacion y Politica Economica (MIPPE) y se presentan en el Cuadro A14.3 a contin~acion.~Una comparacion del gasto publico per capita con 10s gastos a nivel de hogar revela 10s subsidios otorgados a la educaci6n publica. Estas tasas de subsidio se desglosan en 78 por ciento para la escuela primaria y secundaria y 84 para la educacion superiorP Resultados 6. La rentabilidad privada y social de la educacibn se presenta en el Cuadro A14.4 a continuacion. La rentabilidad de la educacion es m h alta para 10s hombres en 10s niveles secundarios y superiores, per0 vale la pena mencionar que es mayor para las mujeres en el nivel primario (en comparacion a sin educacion). La educacion superior genera una rentabilidad privada mas alta que la educacibn primaria o secundaria, tanto en el caso de 10s hombres como de las mujeres. La educacion secundaria arroja una rentabilidad social m b alta para las mujeres. Sin embargo, esta refleja 10s significativos costos publicos de la educacion superior, 10s que aparentemente no se ven compensados por 10s ingresos de las mujeres a 'Se examin6 el impact0 del desempleo en la rentabilidad de la educacibn, ya que las tasas de desempleo cambian de acuerdo a1 nivel educational. La rentabilidad global, sin embargo, no vari6 significativamente, ya sea asumiendo pleno empleo o no. Para calcular la rentabilidad de la ecuaci6n 2, el gasto pliblico en educaci6n se prorrate6 por la proporci6n de estudiantes que asisten a la escuela pbblica Las tasas de subsidio se calculan como: Gasto pbblico/costos totales de la educacibn publica, donde Costos totales = gasto publico + gasto del hogar en la educaci6n publica (todo sobre la base de un estudiante). Anexo 14, Pagina 3 este nivel (tanto como resultado de 10s ingresos por hora relativamente mas bajos y las menores horas mensuales trabajadas, ver Cuadro A14.1 m k arriba). gastos del MINEDUC. Los gastos de administraci6n del Inst. para. Formac. y Aprov. de Rec. Humanos se calcularon wmo asignaci6n proportional enbe la educacib primaria, secundaria y Educaci6npriiaria (contra sin educaci6n) Educaci6n primaria(contra sin educacibn) Educaci6n secundaria(contra educaci6n Anexo 15, Pagina 1 Anexo 15 - Patrones de uso de la atenci6n de salud y la incidencia del gasto publico en salud en Panama Kinnon Scott y Roberto Gonzdlez' 1 . El acceso a una adecuada atenci6n de salud es fundamental para mantener 10s niveles de salud y, por lo tanto, el bienestar general. En Panam$ al igual que en cualquier pais, 10s individuos destinan parte de sus recursos privados para obtener atenci6n de salud y al mismo tiempo el gobierno gasta una proportion considerable de su presupuesto en la provision de 10s distintos servicios de salud. Si bien resulta evidente de quien se beneficia del gasto privado en este rubro (el individuoque hace el gasto), no resulta tan facil identificar a 10s beneficiarios del gasto publico en salud. Los registros administrativos proporcionan informaci6n sobre la cantidad de personas que usa el sistema de salud publica, pero estos registros no estan diseiiados para entregar informaci6n detallada sobre las caracteristicas de esas personas. 2. En este documento se busca dar respuesta a la pregunta de qui6n se beneficia en Panama del gasto phblico en salud. En este sentido, es primordial que se determine si el gasto publico en salud es regresivo o progresivo (esto es, si 10s pobres se benefician mas o menos que 10s no pobres de estos gastos) y si existen diferencias geograficas en la distribuci6n de 10s beneficios. Para identificar a 10s beneficiariosdel sistema de salud, es necesariocontar con information detallada sobre: (i) 10s patrones de uso de la atencibn de salud publica por parte de la poblacibn y (ii) 10s costos que implica la entrega de dichos servicios de salud para el estado. Para lo primero, la Encuesta de Niveles de Vida (ENV) constituyeuna excelente fuente de datos. Para el segundo aspecto, desafortunadamente,no existen datos. Para compensar la falta de datos para el segundo aspecto, se presentan distintos escenarios donde se ilustra como cambiaria la distribuci6n del gasto publicocon diferentesestructuras de costos. 3. El documento esta organizado de la siguiente manera. En la Secci6n I1 se ofrece un breve analisis sobre la importancia de estudiar la incidencia del gasto public0 en salud. En la Secci6n I11 se incluyen detalles sobre 10s patrones de uso de todos 10s tipos de atencion de salud de parte de la poblaci6n. En la cuarta seccion se analiza la distribuci6n del gasto phblico y se presentan 10s resultados del analisis. En la ultima secci6n se incluyen conclusionesy recomendaciones tentativas. 11. La importancia de identificarla incidencia del gasto ptiblicoen salud 4. El gobierno de Panama destina recursos de consideracion al gasto public0 en salud. En 1996, este gasto represent6 un 7.2 por ciento del product0 interno bruto (PIB) y el 12.3 por ciento de todo el gasto publico. Ademb, el gasto en salud era un tercio de todo el gasto destinado a1 sector social. El actual nivel de gasto publico en salud representa un aumento en la importancia de salud dentro del presupuesto national. En 1980, el gasto en salud era s61o de 5.5 por ciento del PIB y el 10.4 del total del gasto publico. ' Los autores pertenecen al Banco Mundial y a1 Ministerio de Planificaci6n y Politica Econbmica (MIPPE) de Panam4 respectivamente. El documento es el resultado de un esfuerzo conjunto entre el MIPPE, el Ministerio de Salud de Panama y el Banco Mundial. Los autores desean agradecer a las Lic. Rosa Elena de De la Cruz, Eudemia PCrez, Edith Kowalcyk y Maria Cristina de Pastor del MIPPE y a 10s Dres. Pedro Contreras y Gloriela Gord6n del Ministerio de Salud por sus aportes. Los autores pertenecen al Banco Mundial y al Ministerio de PlanificacMn y Polltica Econbmica (MIPPE) de Panam4 respectivamente. Anexo 15,Pagina 2 5. La inversion actual y pasada en servicios de salud del gobierno, al igual que del sector privado, han creado un sistema de atencion de salud relativamente extensivo. Si el acceso se define en terminos de vivir a menos de una hora de un establecimiento de salud, la Organizacion Mundial de la Salud estima que algo mas del 80 por ciento de 10s panarneiios tiene acceso a la atencion de salud. Sin embargo, esto aun deja a un poco menos del20 por ciento de la poblacion relativamente alejada de dicha atencion. Los datos de la reciente encuesta de hogares, la ENV, revelan que 10s costos y la distancia fueron factores clave en aquellos enfermos que no obtuvieron atencion (ver Cuadro 1). El problema es peor en 10s grupos mas pobres y entre aquellos que viven fuera de las areas urbanas. Cuadro 1: Motivos para no buscar atencion mkdica necesaria Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil Urbana Rural Indigen. Total 1 2 3 4 5 Caso leve 34.6 59.9 73.9 78.4 74.3 72.6 56.0 30.4 62.3 Costo/Distancia' 55.5 25.1 12.4 4.9 3.3 7.1 34.7 56.1 22.4 Calidad 2.6 1.3 2.6 3.5 2.1 2.7 1.9 1.4 2.2 Obo 1 8.2 13.7 11.1 13.2 - 20.3 1 19.7 -- 12.1- 113.1 7.5 ----we Fuente: ENV de 1997,MlPPE, cPculos de 10s autores. 'Esdiflcil separar el costo de la distancia: las respuestas que se incluyen aqul son: (i) establecimiento demasiado lejos; (ii) no hay dinero para el transporte y (iii) el servicio es caro Nota. Incluye a todas las personas que declararon haber tenido alguna enfermedad o lesi6n durante las cuatro semanas anteriores a la encuesta, pero que no obtuvieron atenci6n mCdica 6. En resumen, a pesar de la considerable inversion realizada en atenci6n de salud por parte del gobierno y del sistema de atencion privada, en el pais no hay un acceso universal a una salud al alcance del bolsillo de toda la poblacion. El costo de la atencion y las distancias que implica acceder a Csta restringen las posibilidades de una parte de la poblaci6n a usar 10s servicios de salud. Y lo que es aun mas importante, son 10s mas pobres 10s que tienen el acceso mas limitado. Se supone que una gran parte de la inversion fiscal en salud ha beneficiado a 10s grupos de la poblacion mas pobre y de lugares mas remotos, mas que en el caso del sistema privado. Pero aun asi, esta inversion no ha sido suficiente para abarcar completamente a todos 10s habitantes de Panama. 7. Una manera de mejorar 10s niveles de acceso a una atencibn de salud que estC a1 alcance de la poblacion es desviar 10s recursos de aquellos que pueden comprar la atencion hacia aquellos que no lo pueden hacer. Al determinar quien en realidad se beneficia del gasto publico, al igual que de qu6 tipos de gastos, este estudio da ciertos indicios acerca de las maneras efectivas de lograr lo anterior. Hay distintos mecanismos de focalization que pueden ser utiles para aumentar la cobertura, entre otros las pruebas sobre 10smedios econ6rnicos y las tarifas con escala movil en el marco de programas de recuperation de costos, o por tip0 de establecimiento de salud o incluso area geogrhfica. 111. Uso de 10s servicios de salud por parte de la poblacion IIIa. Fuente de datos 8. Los datos sobre el uso de 10s servicios de salud provienen de la Encuesta de Niveles de Vida (ENV) realizada por el Ministerio de Planificacion y Politica Econ6mica (MIPPE) de ~anama2. Hay multiples caracteristicas de esta encuesta de aproximadamente 5000 hogares que la hacen ser especialmente util para analizar la incidencia del gasto en salud. Lo primer0 y mas importante es que en el marco de la ENV se recopil6 information detallada sobre el uso de 10s servicios de salud de parte de la poblacion. Se consult6 a todos 10s individuos de la rnuestra de hogares sobre enfermedades o lesiones sufridas en el mes anterior a la entrevista, si recurrieron a alg6n tip0 de atenci6n mCdica, en quC lugar y - - - Para conocer m h sobre la ENV, ver el documento de Informaci6n Bhica producido por el MIPPE. Anexo 15, Pagina 3 por quien fue provista. Los servicios de salud utilizados se identificaron segun el tip0 (publicos o privados), nivel (hospital, centro de salud o dispensario) y personal que atendi6 a1 paciente (doctor, enfermera,curandero o similares).3 9. Ademas de la informacibn detallada sobre el uso de 10s servicios de salud, en la ENV se recopilaron 10s datos necesarios para determinar el nivel de bienestar de todos 10s hogares e individuos. En base al consumo per capita, se puede clasificar a todas las personas y hogares de mas pobres a m b ricos de acuerdo al bienestar (o pobreza).4 Por lo tanto, es posible examinar el uso de 10s servicios de atencidn de salud entre 10s grupos con distintos niveles de bienestar. Para 10s objetivos de este documento, se han creado quintiles de consumo, donde el 20 por ciento mas pobre de la poblaci6n constituye el primer quintil. 10. La ENV tiene la ventaja de ser la unica encuesta de hogares de Panama en que la muestra probabilisticaincluye a toda la poblacibn. Por motivos financierosy logisticos,todas las demas encuestas del pais excluyen dos areas geograficas: las areas rurales de dificil acceso y las areas indigenas. En la ENV se incluyen todas estas hreas y por lo tanto es posible extrapolarla a la poblaci6n nacional y hacer comparacionesde pobreza y uso de la atenci6n de salud a traves de las regiones geograficas. 11. Sin embargo, la ENV tiene ciertas limitaciones. En primer lugar, 10s datos sobre las enfermedades son aquellos que informaron 10s propios entrevistados. Se ha deteminado que 10s no pobres normalmente informan mas enfermedades y lesiones que 10s pobres. Debido a que la pregunta sobre enfermedades actua a manera de filtro para las demas preguntas sobre el uso de la atencion de salud en el cuestionario,esto podria desembocar en una subestimaci6ndel uso de la atencion de salud entre 10s pobres. Sin embargo, parece razonable pensar que si una persona busc6 atenci6n medica, respondera en forma positiva a la pregunta de si estuvo o no enferma o lesionada. Por lo tanto, esto no deberia afectar el analisis. 12. La segunda dificultad que presentan 10s datos es que no se recopil6 informaci6n sobre la atencidn preventiva para todos 10s individuos. S61o si no inform6 una enfermedad o lesion en el periodo de referencia, se consult6 a la persona si habia tenido acceso a atencibn preventiva. Esta caracteristica del cuestionario puede generar una subestimaci6n del uso total de la atenci6n de salud en el pais. Desafortunadamente, no hay otra fuente de datos que sirva de indicador de 10s patrones de uso de la atencidn mCdica preventiva. Por lo tanto, no es posible saber si la subestimacidn del uso del servicio de salud es sistematica o si la subestimaci6n es mayor para un grupo determinado que para otro o bien por una regi6n o tipo de establecimiento. Es necesario tener en mente esta limitaci6n de 10s datos a1 evaluar 10sresultadosde este analisis. 13. Finalmente, una gran proporcibn de la poblaci6n esta afiliada al sistema de seguro social y por lo tanto cumple con 10srequisitos para obtener atenci6n en lospoliclinicos y hospitales de la Caja de Seguro Social. El sistema de salud del seguro social no es ni completamente publico ni privado. Su financiamiento se basa en ingresos de cotizantes privados y del presupuesto nacional (tanto en la forma de aportes de 10s empleadores como de transferencias directas). Por lo tanto, el sistema es una combination de financiamiento privado y publico. En el cuestionario se le preguntb a 10s individuos si ' usaron un hospital public0 o privado. DespuCs de conversaciones con el personal del Ministerio de Planificaci6n y de Salud, se determin6 que 10s entrevistados considerarian que la Caja de Seguro Social es un servicio publico a1 momento de responder a la pregunta. Por tanto, el uso de 10s servicios de salud publica puede estar algo sobreestimado. Debido a que lis hospitales de la Caja de Seguro Social 'En la ENV tambiCn se solicit6 informaci6nsobre otros detalles, como la distancia hasta el centro de salud, el costo de la atencih, el tiempo de espera promedioy similares, aunque no se incluyen aqui. En el Perfil de Pobreza para Panamh, una parte del Estudio sobre Pobreza, se encuentra informaci6n detalladasobre c6mo se mide la pobreza y se construye el consumo agregado. Anexo 15. Pagina 4 funcionan principalmente en areas urbanas de gran tamaiio, esto resultaria en una sobrestimacibn del uso de 10s servicios de salud publica en las areas urbanas y, por cuanto la afiliacibn a1 seguro social es mas comun entre 10s no pobres (ver Cuadro 2), esto tambidn tenderia a sobrestimar el uso de estos servicios por parte de 10s no pobres. Cuadro2: Afiliacion a1 Seguro Social .-.-.......-. --. ...................... ............................... I T I ------------A- QuY1 Quintil Quintil Quintil Urbana Rural Indigen. Total 2 3 4 Quinti' 5 _f- 1 ... ...- ... .-............ ...... ....... .. ............................. .-...... Afiliado L 1 3 . 1 38.7 51.5 60.2 59.9 57.0 14.9 44.6 .. - -...-....... .-. . ...- . .- ...... ... ....... .- --.................. Fuente: ENV de 1997,MIPPE, c&lculosde 10s autores. Es~la refiere a afiliaci6n a laCaja de Seguro Social. IIIb. Patrones de uso de 10s sewicio de salud 14. Algo mas de un tercio de la poblacion inform6 que sufri6 algun tipo de enfermedad o lesi6n en las cuatro semanas anteriores a la encuesta (ver Cuadro 3). En 10s menores de cinco aiios, esta proporcidn aumenta a mas de la mitad y la gran mayoria de las dolencias entre 10s niiios menores de cinco aiios corresponde a diarreas y enfermedades respiratorias. Parece que 10s tipicos patrones de notificacibn incompleta de las enfermedades entre 10s pobres (o de notification excesiva entre 10s ricos) son menos marcados en Panama que en otros paises. Por consiguiente, parece que es valido el supuesto de que la pregunta filtro sobre las enfermedades tiene escaso efecto sobre el analisis. Cuadro3: Incidencia de enfermedadeso lesiones I Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil Urbana 1 Rural Indigena. Total 1 Todas las personas Menoresde cinco Todas las enfermedades Diarrea Enf. respiratorias Ambas I I Fuente: ENV de 1997,MIPPE, cPlculos de 10s autores. %a: Se refiere a enfermedades o lesiones informadas por 10s propios entrevistados. IIIb-1: Usode 10s serviciossalud en niiios menores de cinco aiios 15. Como lo indica el Cuadro 4, 10s patrones de uso de 10s servicios de salud para 10s casos de diarrea o enfermedades respiratorias entre 10s niiios menores de cinco aAos difieren bastante entre 10s niiios mas pobres y menos pobres y entre las diferentes regiones del pais. La probabilidad de haber recurrido a1 personal medico es mas alta en 10s niiios de 10s quintiles superiores, mientras que 10s nifios en 10s quintiles inferiores fueron mas bien tratados por sus padres o familiares en su hogar. Entre 10s menores que fueron tratados fuera del hogar, el tipo de profesional de atenci6n medica mas consultado fue un m6dico. Esto aplica especialmente a 10s niiios en el quintil mas alto: casi todos estos niiios visitaron un medico. Por el contrario, en el caso de 10s nifios en el quintil inferior, casi un tercio de 10s que buscaron ayuda fuera del hogar consultaron a enfermeras, asistentes de salud, promotores y curanderos. Anexo 15, Pagina 5 Cuadro 4: Uso de 10s serviciosde salud entre niiios menores de cinco aiios (porcentaje) ( Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil 1 Urbana Rural Indig. ( Total Personal consultado MCdico Enferrnera, asistente FarmacCut, curandero Familiar Establec. Usado Hospital plSblico Hospital privado Centro, Puesto de saludl Consulta privada Hogar, otro I I Fuente: ENV de 1997, MIPPE, ctilculos de 10s autores. %a: Se refiere al porcentaje de 10s niilos menores de cinco ailos que informaron haber tenido algunaenfermedad o lesi6n. 'Incluye centros de salud, subcentros y puestos de salud. 16. Las diferencias en el uso de la atencion medica tambien son evidentes en terminos geograficos. Los niiios urbanos tenian mas probabilidades de haber sido llevados a un medico, mientras que 10s niiios que viven en areas rurales e indigenas tenian mas probabilidades de haber sido tratados en su hogar. En las areas rurales e indigenas, se hicieron menos consultas a 10s mddicos entre 10s niiios que fueron tratados fuera del hogar. 17. El uso de 10s establecimientos de salud tambien varia. Entre 10s niiios en 10s quintiles mas bajos, habia una mayor probabilidad de que acudieran a centros de salud, subcentros y puestos de salud que a cualquier otro tipo de establecimiento. Este esquema se invierte entre 10s quintiles superiores, donde 10s hospitales publicos y privados se usan de manera m b generalizada. Tambien se producen diferencias geograficas, como era de esperar. Los hospitales normalmente esth en las areas urbanas, mientras que 10s subcentros de salud y puestos se encuentran en las areas rurales. Como se puede observar en el Cuadro, 10s niiios urbanos son llevados a hospitales, mientras que en las areas rurales e indigenas, 10s establecimientos que se usan mas a menudo son 10s centros de salud y similares. IIIb-2: Uso de los servicios de salud entre los niiios de cinco aiiosy mayores5 18. En general, las personas enfermas y lesionadas de cinco aiios o mayores recurren algo mas a 10s servicios de salud que 10s infantes y preescolares. De 10s enfermos o lesionados menores de cinco, casi un 34.9 por ciento fue tratado s61o por familiares, mientras que entre 10s de cinco aiios y mayores, el 29.3 por ciento no busco atencibn medica fuera de la familia (ver Cuadros 4 y 5). Esto bien puede ser el resultado de la mayor complejidad de las enfermedades y tratamientos del grupo de mas edad, en comparacibn con la naturaleza mas bien simple (a menos que sean extremadamente graves) de las diarreas y cuadros respiratorios sencillos entre 10s niiios pequeiios. Como se puede ver en el Cuadro 5, hay un mayor uso de 10s hospitales en todos 10s grupos de consumo dentro del conjunto de mayor edad. Ademas, 10s quintiles superiores recurren mas al personal de salud en terminos globales: un 44.4 por ciento del quintil inferior no busca atenci6n fuera del hogar, en comparacion con so10 el 12.4 del quintil superior. N6tese que esta seccibn se refiere a todos 10s nifios de cinco ailos de edad y mayores, al igual que a 10s niilos menores de cinco, con enfermedades distintas a diarrea o respiratorias. Anexo 15, Pagina 6 Cuadro 5: Uso de 10s servicios de salud en personas de cinco aiios o mayores (porcentaje) ' ( Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil ( Urbana Rural Indig. 1 Total Personal consultado Curandero Enfermera, asist. FarmacCutico, curandero Familiar Automedicacion No hizo nada Establecimiento usado' Hospital phblico Hospital privado Centro, puesto de salud2 Consultaprivada Hogar, otro I I -- Fuente: ENV de 1997,MIPPE, c ~ c u l ode 10s autores. s Nota: Incluye a todas las personas de.cinco aflos y mayores que informaron tener alglin tipo de enfermedad o lesi6n, al igual que cualquier enfermedad o lesi6n en menores de cinco aRos distinta de diarrea o enfermedad respiratoria. 11 Porcentaje de 10s que buscaron atenci6n, esto es, aquellos que informaron haber consultado a un mtdico, enfernera, asistencia mtdica, farmactutico o curandero. 21 Incluye centros de salud, subcentros o puestos. 19. Si bien 10s niveles globales de uso de la atenci6n de salud son levemente superiores en 10s nifios mayores de cinco, muchos de 10s patrones de uso que se encontraron entre 10s niiios pequeiios tambien se repiten en la poblaci6n en general. Las personas en 10s quintiles superiores tienden mas a usar 10s hospitales que 10s centros de salud. En el quintil mas alto, 10s hospitales privados se usan con mayor frecuencia que 10s publicos, si bien en todos 10s demas quintiles es mas comun el uso de estos ultimos. Tambien es digno de menci6n que el quintil superior usa otro tipo de atencion privada con mayor frecuencia que las personas de 10s demas quintiles. 20. Las diferencias geograficas reflejan la ubicaci6n de 10s establecimientos de atencion de salud. Los hospitales se usan mas a nivel de la poblaci6n urbana, menos en las areas rurales y aun menos en las areas indigenas. En Cstas ultimas areas, tres cuartas partes de toda la atenci6n de salud se brinda en 10s centros de salud, puestos o subcentros. Por el contrario, en las areas urbanas, s610 el 17.6 por ciento de todas las visitas a1personal mCdico se llev6 a cab0 en 10scentros de salud. IIIb-3:Atencidn de salud maternal 21. El uso de 10s servicios de salud para la atenci6n prenatal y de parto es alto en las mujeres entre 15 y 49 afios, pero su distribuci6n es dispareja. Los datos de la ENV indican que de todas la mujeres de este grupo etareo que estuvieron embarazadas durante 10s 5 aiios anteriores a la encuesta, un 43.9 por ciento acudi6 a controles mCdicos durante el embarazo.6 Estos controles comenzaban, como promedio, a1tercer mes de embarazo y las mujeres acudieron en promedio a seis controles. Por lo tanto, en el caso de las mujeres que aprovecharon 10s servicios de atenci6n prenatal, la frecuencia de las visitas fue bastante alta. Sin embargo, representan menos de la mitad de todas las mujeres embarazadas: un poco mas del - cincuenta por ciento de todas las mujeres embarazadas no asistib a ningun control prenatal. "stas cifras acerca del uso de la atenci6n prenatal global parecen m h bien bajas si se cornparan con las estimaciones del Ministerio de Salud. No hay nada en el disefio de la muestra o en el trabajo en terreno que explique esa discrepancia. Es indudable que se necesita m h investigaci6n para conciliar estas fuentes de datos. Mientras no se lleve a cab0 esa investigaci611, hay que tener cautela con 10s resultados de esta seccibn. Anexo 15. Paeina 7 Cuadro 6: Uso de controles mCdico prenatales (porcentajey media) Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil Urbana Rural Indig. Total I 2 3 4 5 Control prenatal 48.1 53.2 44.6 38.7 35.8 42.6 48.5 31.6 43.9 Mes del 1er control 3.3 2.8 2.3 2.3 1.9 2.4 2.8 2.9 2.6 Cantidad de visitas 5.2 6.4 6.8 7.0 8.0 7.0 6.2 5.1 6.6 I I I Fuente: ENV de 1997, MIPPE, ciilculos de 10s autores. %a: El cuadro se refiere a1 porcentaje de las mujeres entre 15 y 49 aPios que estuvieron embarazadas durante 10s cinco aPios anteriores a la encuesta y que acudieron a personal mCdico para sus controles prenatales. En el mes promedio en que comenzaron dichos controles y la cantidad promedio de visitas, el porcentaje se refiere a las mujeres que hicieron uso de las visitas prenatales. 23. Entre las mujeres que acudieron a controles prenatales, la fuente mas comun de atencion fueron 10s medicos de 10s hospitales publicos o centros de salud. Las mujeres en 10s quintiles inferiores y en areas rurales e indigenas eran mas propensas a visitar centros de salud y subcentros, mientras que las mujeres en el quintil superior recurrieron a la atencion privada, per0 mayormente en hospitales y no en clinicas privadas. Solo en las ireas indigenas y en el quintil mas bajo, un numero significativo de 10s controles prenatales h e realizado por personal medico de un nivel inferior a1 de medico. Cuadro 7: Uso de 10sservicios de salud para controlesprenatales(porcentaje) Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil Urbana Rural Indig. Total 1 2 3 4 5 Personal consultado Medico 74.5 92.0 93.1 94.4 96.9 95.3 86.4 58.2 90.1 Enfkrmera,asist. 20.3 5.1 4,2 3.2 0.3 2.1 10.5 30.6 6.6 Curandero,Comadrona' 5.2 2.9 2.7 2.3 2.8 2.6 3.1 11.2 3.3 Establecim. usado Hospital public0 31.3 29.8 36.9 30.0 24.3 31.9 30.5 19.8 30.8 Hospital privado 2.3 8.6 14.9 32.7 55.4 28.7 11.9 0.7 21.0 Centro,puesto de salud2 62.8 61.0 45.2 33.3 15.6 36.2 55.5 71.9 45.3 F'sWhprivada 0.8 0.3 2.0 3.2 4.8 2.7 1.3 0.0 2.0 Hogar, otro 2.7 0.4 0.9 0.8 0.0 0.5 0.7 7.6 0.9 I I I Fuente: ENV de 1997, MIPPE, ciilculos de 10s autores. Nxa: Se refiere a todas las mujeres entre 10s I5 y 10s 49 aPios que estuvieron embarazadas durante 10s cinco aaos anteriores a la encuesta; en el r o de m6ltiples embarazos, 10s datos se refieren al ultimo de ellos. ncluye comadronas, curanderos y otros. lncluye centros de salud, subcentros y puestos. 23. Entre las mujeres embarazadas, salvo aquellas en el quintil mas bajo y/o las que viven en 6rea indigenas, 10s patrones de uso del personal de atencidn mCdica durante el parto es muy similar. Son 10s medicos 10s que atienden la mayor parte de 10s partos, incluso en las Areas rurales (si bien aqui las cifras son levemente inferiores a las de las areas urbanas). Sin embargo, solo la cuarta parte de 10s partos en las areas indigenas son atendidos por un medico: la situation mas comun es que solo miembros de la familia atiendan el parto (44.8 por ciento de todos 10s partos). El uso de medicos fue inferior en 10s partos de mujeres en el quintil mas bajo que en todos 10s demas quintiles. S610 la mitad de 10s partos a mujeres en el quintil mas bajo fueron atendidos por medicos, segundo en frecuencia fueron 10s familiares. Anexo 15. Paeina 8 Cuadro8: Uso de servicios de salud en el parto (porcentaje) ( Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil ( Urbana Rural Indigen 1Total Personal consultado Medico 50.6 89.9 94.0 95.2 En'&mpga,as*. b.7 4.0 2.4 2.9 Comadrona 13.7 2.2 1.8 0.0 F ~ i @ m os ,. m 26.9 3.9 1.8 1.% Establec. Usado Hospital pdblico 50.0 87.3 90.6 83.1 3.2 12.7 2.8 0.0 1.4 I I I Fuentc: ENV de 1997, MIPPE,clculos de 10s autores. Kta: Se refiere atodas l a mujeresentre 15 y 49 aflos que dieron a luz dentro de 10scinco aflosanterioresalaencuesta. 'Incluyecentrosde salud, subcentrosy puestos. 24. La gran mayoria de las mujeres parieron en 10s hospitales, una vez mas a excepci6n de las mujeres en el quintil mas bajo y de aquellas que viven en las areas indigenas. El grueso de todos 10s partos se realiza en 10s hospitales publicos. A 10s hospitales privados s610 acuden las mujeres de 10s dos quintiles superiores y las residentes urbanas. Como era de esperar, dado 10s patrones de uso del personal medico entre las mujeres que dan a luz del quintil inferior o residentes en keas indigenas, muchos de 10s partos tienen lugar en el hogar. De hecho, en las iireas indigenas, mas de dos terceras partes de 10s partos se producen en el hogar. IIIc. Resumen de 10spatrones de uso de 10s servicios de salud 25. Hay patrones muy claros en el uso de 10s servicios de salud segun el nivel de bienestar y el area geografica y estos patrones son de gran importancia para determinar quienes se benefician del gasto publico. En primer lugar, las personas mas pobres (las que e s t h en el quintil inferior de consumo) usan menos 10s servicios de salud que 10s demas grupos. Esto significa que gran parte del gasto publico en salud recae en 10s menos pobres y no pobres. En segundo lugar, a pesar de que 10s individuos en el quintil superior tienen una probabilidad mas alta de recurrir a la medicina privada que ningun otro grupo, una proporci6n considerable de la atenci6n de salud que reciben proviene del gasto del sector publico. En ultimo termino, la distribucidn geogrhfica de 10s servicios de salud es muy importante. Los residentes urbanos tienen una mayor probabilidad de usar 10s hospitales y la atenci6n de salud proporcionada por medicos. En las areas rurales e indigenas, son las enfermeras y otro tipo de personal quienes entregan la mayor parte de la atenci6n y 10s servicios se prestan en centros, subcentros y puestos de salud en lugar de hospitales. Debido a la correlacion entre pobreza y ubicacibn geogrhfica, la poblaci6n urbana usa m6s servicios de salud en terminos globales. Anexo 15, Pagina 9 IV. Incidencia del gasto phblico en salud IVa Valorde 10s servicios de saludprestados 26. Para determinar la incidencia del gasto en salud, se requiere adjudicar un valor a 10s servicios de salud recibidos (ademas de contar con datos sobre el uso de estos servicios). Esto presenta dificultades tanto en terminos filosdficos como practicos. En primer lugar, requiere ponerle un precio a la vida humana o a un nivel de salud especifico. Tambien es necesario determinar el impact0 de la atenci6n de salud sobre este nivel de salud. Es claro que no se trata de una tarea sencilla y que en este aspect0 es dificil llegar a un acuerdo. 27. La segunda dificultad que se presenta a1 querer determinar el valor de 10s beneficios recibidos es que no todos 10s beneficios de la atenci6n de salud son directos. Un individuo que nunca recurre a la atenci6n medica, que no recibe beneficios directos del sistema de salud, de todos modos puede verse beneficiado de manera indirecta. Tomemos por ejemplo el caso de las vacunaciones. El hecho de que otras personas estkn vacunadas, de que el nivel de vacunacion sea alto en un pais, beneficia a un individuo incluso si el no esta vacunado, por cuanto que disminuye el riesgo de contraer esa enfermedad. 28. Para evitar 10sproblemas que surgen a1 intentar determinar el valor de la vida humana, el valor de la atencibn de salud para el individuo se fija en el costo que implica proporcionar este servicio a1 Estado. Si bien este metodo no soluciona el tema de 10sbeneficios indirectos, por lo menos tiene la ventaja de ser claro y no prestarse a controversias.7 Para implementar esta valoraci6n de la atenci6n de salud, se necesitan datos sobre el costo promedio de 10s servicios de atenci6n de salud por nivel, proveedor y ubicaci6n. A falta de una informaci6n mas detallada, lo minimo necesario es el presupuesto para cada nivel de servicio, divididopor el numero total de visitas a este nivel. Cualquier posibilidad de desagregar 10s costospor tipo de visita y personal que prest6 la atenci6n mejoraria la calidad y exactitud del analisis. Por ejemplo, en la ENV se pregunta explicitarnente acerca de la atencibn curativa y preventiva, ambas arnbulatorias, el uso de controles prenatales, asistencia en el parto y hospitalizaciones, si bien no se recopila informaci6n acerca de la enfermedad misma. Por lo tanto, el costo de prestar cada uno de 10s servicios mencionados, promediado para todas las enfermedades, etc., es el mhximo nivel de detalle que se puede incluir en el anilisis. ' Este supuestoparece ser razonable si se obsewa la distribuci6nde 10s beneficios dentro de un sector, esto es, la salud. Seria menos razonable si se intentara examinar el total del gasto social: cornparar un aRo de educaci6n con una visita al hospital, incluso si el costo de cada sewicio fbese el mismo, es mucho rn&s ambiguoen ttrminos conceptuales. Anexo 15,Pagina 10 29. Actualmente, no es posible determinar el costo en que incurre el estado a1 prestar servicios de atencion de salud especificos: 10s registros administrativos no permiten un analisis de esa naturaleza. Si bien se dispondra de esta informacion en el futuro (hay actualmente dos estudios en curso para proporcionar alguna estimation de dichos costos), para este analisis ha sido necesario suponer costos por servicio.8 No se han hecho esfuerzos por adivinar cuales serian 10s costos reales en el sector o quC tan caro es un tipo de tratamiento medico respecto a otro. Mas bien, se han analizado todos 10s tipos de tratamientos por ~e~arado.9La unica exception la constituyen las visitas de atencidn preventiva y curativa arnbulatorias. Estos dos tipos de visitas se analizan en conjunto, estimhndose en promedio el valor de una visita de atencion preventiva en la mitad del costo de una visita de atencion curativa.10 Notese ademils que para determinar la diferencia de costo entre un parto normal y una cesiirea, se calculo que esta ultima costaba tres veces m b que un parto por via vaginal, por cuanto la cesiirea requiere de una hospitalizacidnmucho m b prolongada que en el caso de un parto normal. 30. Los precios relativos entre 10s tipos de establecimientos de prestaci6n de salud tambiin son importantes. Dado 10s distintos patrones de uso de 10s establecimientos de salud en la poblacion, si la atencion prestada en 10s hospitales es mas cara que aquella prestada en otros tipos de establecimientos, esto tendra un impacto importante a1 momento de distribuir el gasto public0 en salud. Para considerar este tema, se crearon tres escenarios diferentes. En el primero, se asume que no hay diferencias en el costo de la prestacion de servicios a travCs de 10s hospitales, centros de salud,subcentros o puestos. El segundoescenario se basa en el supuestode que la prestacion de 10s servicioscuesta dos veces mas en 10s hospitales que en otros establecimientos. Y en el tercer escenario, se asume que el diferencial de precios es de tres veces. Si bien en la actualidad nadie conoce la diferencia real en 10s precios, al incluir estos tres escenarios por lo menos se puede determinar el impacto que tendrian estas diferencias de precios en la distribucidndel gasto en salud. 31. Es importante notar que el analisis de incidencia se ha basado en la informacion sobre el uso de 10s servicios p6blicos: ademh de la falta de informacion con respecto al costo del Gobierno de proveer estos servicios, el analisis no toma en cuenta 10s pagos que hacen 10s hogares por estos servicios. Idealmente, el analisis deberia basarse en el valor unitario total de estos servicios y luego analizar la incidencia de 10s subsidios publicos a estos servicios (lo cual representa unicamente una fracci6n del costo total de 10s servicios), separando 10s pagos de 10s usuarios. Dado que la informacion no esth disponible,el analisis indica la incidenciaen el uso de 10s serviciospublicos, en lugar de la incidencia del gasto public0 en estos servicios.11 IVb. Distribucidn del gasto 32. Para la atencion preventiva y curativa general y la atencion prenatal y partos, se estiman 10s costos de proporcionar estos servicios y se hacen corresponder con 10s patrones de uso que se analizaron en la Section 111. Para cada tip0 de atenci6n de salud, se presentan 10s tres escenarios que grafican el impacto que tendria la distribution del gasto en salud debido a1 prestador del servicio. Los resultados se presentan por grupo de bienestar (quintiles de consumo de la poblacion) y pot desgloses regionales. Puesto que el andisis es s61o dentro del sector, el valor absoluto del servicio no es importante; no se intenta comparar 10s beneficios de la atencidn de salud con 10s beneficios de la educacidn ni con otros beneficios sociales. Para ese tip0 de anPisis, serla necesario contar con datos exactos sobre el costo de dichos servicios en 10s diferentessectores. El hecho de que no se usen ni precios reales absolutosni relativossignifica que no es posible evaluar la distribucidn total del gasto phblico en atencidn de salud. Para hacerlo, serla necesario contar con informacidnpor lo menos de 10s precios relativos. 'O Ndtese que l a visitas de atencidn prenatal,si bien tambitn son preventivas, no se incluyen aqul sino en otra parte. " La ENV revela que el 72%de 10s hogares no pobres pagan algo (B/.>0) por servicios (en comparacidncon 61%de 10s pobres). Anexo 15, Pagina 11 IVb-I. Atencibn curativay preventiva general12 33. Si el gasto publico en atencion de salud estuviera distribuido en forma pareja, el veinte por ciento inferior de la poblacion deberia recibir el veinte por ciento de 10s beneficios de salud. Como se observa en el Grafico 1: Panel a, esto no es asi en el caso de la atencion curativa y preventiva general. El quintil inferior de la poblacion recibe menos del 15 por ciento de 10s beneficios del gasto publico en salud en estas categorias. Sin embargo, cabe destacar que el quintil superior tampoco recibe su cuota 'justa'; todos 10s tres quintiles intermedios reciben cada uno mas del veinte por ciento. En gran medida, la distribucion obsewada se debe al hecho de que 10s individuos en el quintil inferior utilizan menos 10s sewicios de salud en general que 10s demas grupos de la poblacion y, por otro lado, que 10s individuos en el quintil mas alto reemplazan parte de la atencibn privada por una porcion de atencion publica. 34. Sin embargo, si se examinan 10s beneficios que se reciben por proveedor de servicios, el quintil mas pobre acude mucho mas a 10s centros publicos de salud, puestos y subcentros que a 10s hospitales publicos. De hecho, de todos 10s servicios que ofrecen 10s centros de salud, puestos y subcentros, el quintil inferior recibe mas del veinte por ciento que implicaria una distribucion perfectamente equitativa. Empero, reciben mucho menos que el veinte por ciento de 10s servicios de salud prestados por 10s hospitales publicos (solo 8.6 por ciento). Este patron de uso de 10s distintos tipos de proveedores de salud dentro del sector publico genera una falta de equidad a h mayor en la incidencia del gasto publico en salud. Como se muestra en el Panel b, si el costo de proporcionar la atencion mCdica en 10s hospitales es mayor que en 10s centros de salud, subcentros y puestos (un supuesto muy plausible que se ve apoyado por 10s resultados en otros paises), entonces la incidencia del gasto publico en salud es aun mas asimCtrica en desmedro de 10s pobres. El grafico indica que a mayor brecha en el costo de la prestacion del sewicio entre estos dos tipos de establecimientos, menos equitativa es la distribucion del gasto pbblico en la atencion de salud. - ~ ''La atenci6n preventivageneral no incluye las visitas de atenci6n prenatal Anexo 15, Pagina 12 Grafico 1: Incidencia del gasto publico por quintil de poblacidn Panel a: Costodeprestar servicios en hospitales=Costopor centros -.- - -- -. --- - .- -- ---- - - 12nd Quint 15thQuint ( --- Total -- .--.- -.- Panel b: hpacio en la dislribucidna medida que aumenianlos cosiosdepresiar losservicios en hospitaiesen relacidn con centros,subcentrosy puestos de salud Ist~uint 2nd Quint 3rd Quint 4th Quint 5th Quint Fuente: Panam4 ENV de 1997,calculos de 10s autores. -: La H representa la atencion prestada en hospitales, la C en centros de salud, subcentros y puestos; la primera columna se refiere a la distribucibn del gasto publico si el costo de la atencibn prestada en hospitales es igual al costo de la atenci6n prestada en centros de salud. El segundo y tercer grupo de barras muestran esta distribucibn si 10s costos de proporcionar la atencion hospitalaria fueran el doble y el triple de 10s costos en 10s centros de salud. Anexo 15,Pagina 13 35. La falta de equidad en la incidencia del gasto publico en salud en la atencion curativa y preventiva general tambien es evidente a traves de las regiones geogrificas. Como se muestra en el Grafico 2; Panel A, las areas urbanas reciben un poco mas que las areas rurales en tCrminos de la proporcion que les corresponderia segun su poblacion, si bien la diferencia probablemente no es significativa en terminos estadisticos. Por el contrario, las areas indigenas reciben menos que la proporcion que les corresponderia segun su poblacion. Esto aplica especialmente en el caso de la atencihn prestada en hospitales. Grafico 2: Incidencia del gasto publico por regi6n Panel a: Costo de laprestacidn de servicios en hospitales =costo en centros . I I I lndig Panel 6: Impacto en la distribucidn a medida que aumentan los costos deprestar 10s servicios en hospitales en relacidn con centros de salud, subcentrosy puestos de salud ~- - ~~. . - - - - -~ 1 60 50 0 .- C 1. 2 40 ~rbano' -0) Rural s 30 lndig 1 1 20 10 0 I Prop. pobl. H=C H=2xC H=3xC . _ - - -. .. ..J Fuente: Panama, ENV de 1997,calculos del autor. N z a : La H representa la atencibn prestada en el hospital, la C en centros de salud, subcentros y pueslos: la primera columna se refiere a la distribucion del gasto pfiblico si el costo de la atencion prestada en hospitales es igual a1 costo de la atencion prestada en centros de salud. El segundo y tercer grupo de barras muestra esta distribucion si 10s costos de la atencion hospitalaria fueran el doble y el triple de 10s costos en 10s centros de salud. 36. Si bien las poblaciones urbanas y rurales (no indigenas) reciben un porcentaje del total del gasto publico en salud que es proporcional a su porcion de la poblacion nacional, hay diferencias considerables en las fuentes de atencion de salud. En las areas urbanas, la proporcion de 10s servicios que provienen de Anexo 15, Pagina 14 10s hospitales excede lejos su proporci6n de la poblaci611, mientras que en las areas rurales ocurre lo contrario. Por lo tanto, si se deja de lado el supuesto de que la prestaci6n de 10s servicios de atenci6n de salud tiene el mismo costo, sin importar el tip0 de establecimiento, entonces la incidencia del gasto publico en salud se hace bastante asimetrico. Como se observa en el Panel b del Grafico 2, si la atencion de salud prestada en hospitales es mucho mas cara, las poblaciones urbanas estarian recibiendo mas del beneficio total del gasto publico en salud, y en cambio las poblaciones rurales menos, que el que deberian recibir en base a1 tamafio de la respectiva poblaci6n. El deficit que existe en las areas indigenas aumentaria aun mas. 37. En resumen, 10s resultados de este analisis de la atenci6n curativa y preventiva general demuestran que el gasto publico en salud no eski distribuido en forma uniforme a traves de 10s grupos de bienestar o a traves de las areas geograficas. Por cierto, la distribution real depende de cuan precisos sean 10s supuestos sobre 10s costos relativos de la atencion preventiva y curativa. Igualmente significative, si no mas, es el impact0 que tiene el costo de la prestacion de servicios por tipo de establecimiento de salud. Mientras mas cara sea la atencion prestada por 10s hospitales en relacion a aquella prestada por 10s centros de salud, puestos y subcentros, menores seran 10s beneficios que reciben 10s grupos mas pobres y 10s grupos que residen en areas rurales e indigenas en terminos del gasto publico en salud. IVa-2. Atencidn de salud materna 38. La incidencia del gasto de salud en la atencion materna muestra algunas diferencias en relaci6n a esta incidencia en la atencion curativa y preventiva. Para la atencion prenatal, la poblacion de 10s tres quintiles inferiores recibe en total mas del veinte por ciento cada una del gasto publico en salud (ver Grafico 3; Panel a). Esto se debe a dos hechos: las mujeres en 10s quintiles superiores usan mas senicios de salud privados y las familias del quintil inferior tienen un tamafio mucho mayor que las familias de 10s quintiles superiores. Por lo tanto, hay mas mujeres en 10s quintiles inferiores que usan servicios de salud relativos a la maternidad que en 10s quintiles superiores. Como se muestra en el Panel b del Grafico 3, incluso si la atenci6n prenatal prestada en un hospital costase el triple que la atencion prestada en otro lugar, 10stres quintiles inferiores aun se beneficiarian mas de este tip0 de gasto pbblico. Anexo 15,Pagina 15 Grafico 3: Incidencia del gasto publico en la atenci6n prenatal por quintil de poblaci6n Panel a: Costo deprestar la atencion a travks de hospitales = costo en centros - - - - - I P r e n a t a l H o s p ~ t a l C e n t r o - - Panel b: Impacto en la distribucibn a medida que aumentan 10s costos de prestar 10s servicios en hospitales en relacio'n a centros, subcentros y puestos de salud - - -- - -- - - --. - -- - - -- - I I - -- - .- - - -~~ - - - . ~ ~ ~- - ~ - ~ ~ ~ - Fuente: PanamL, ENV de 1997, cLlculos de 10s autores. Nxa: La H representa la atenci6n prestada en hospitales, la C representa la atenci6n en centros,subcentros y puestos de salud; la primera columna se rcficre a la distribucibn del gasto pdblico si el costo de la atenci6n prestada en hospitales es igual al costo de la atenci6n prestada en el centros de salud. El segundo y tercer grupo de barras muestra esta distribuci6n si 10s costos de la atenci6n hospitalaria fueran el doble y el triple de 10s costos en Ins centros de salud. 39. A diferencia del caso de la atenci6n curativa y preventiva general, las poblaciones urbanas reciben levemente menos que su proporcion (en base a la poblacion) del gasto publico en atencion prenatal, mientras que las areas rurales obtienen levemente mas. (Ver Grafico 4.) En las areas indigenas, la proporcion es igual a aquella de la poblacidn que reside en el area: el unico tip0 de gasto publico en salud que cumple esta condici6n. Una vez mas, sin embargo, la diferencia en el lugar donde la gente obtiene atencidn mCdica segun el area geografica hace que 10s costos relativos de la prestacion del servicio Sean importantes para la incidencia global del gasto en salud. Como se muestra en el Panel b del Gr6fico 4, si 10s servicios propn.-,:i!~ii:~d~~~ por : I .-;'~r?c,n'!alcs cnstiiran 2' i:-iple que en otros establecimientos, entonces las are?:.arbanat- recibiriatl :c\ t:i:rrrllLt. ~nasdea gasto prenatai que lo que les corresponderia por su nivel de poblacion y las areas indigenas I-ccibiriannlcnos. Anexo 15, Pagina 16 Grafico 4: Incidencia del gasto publico en la atencidn prenatal por regidn Panel a: Costo deprestar servicios en hospitales =costo en centros I Urban Rural Indig. a - - ---. -. - "- - Panel b: Impacto en la distribucidn a medida que aumentan 10s costos deprestar 10s servicios en hospitales en relacidn a centros, subcentrosy puestos de salud - Prop pobl. H=C H=2xC H=3xC I - - - -..- - .. -... - -..-.".-" - . - Fuente: Panamh, ENV de 1997, cAlculos de 10s autores. NAa: La H representa la atenci6n prestada en hospitales, la C representa la atencibn en centros de salud,subcentros y puestos; la prirnera columna se refiere a la distribuci6n del gasto publico si el costo de la atenci6n prestada en hospitales es igual al costo de la atenci6n prestada en 10s centros de salud. El segundo y tercer grupo de barras muestra esta distribuci6n si 10s costos de la atenci6n hospitalaria fueran el doble y el triple de 10s costos en 10s centros de salud. 40. El ~iltimotip0 de servicio de atencion de salud examinado es el de 10s partos. A1 igual como en el caso de la atencion prenatal, el gasto publico en asistencia medica en 10s partos tambihn incide mas en 10s quintiles m6s bajos que en el caso de la atencion curativa y preventiva general. El quintil mas bajo recibe casi exactamente su proportion, mientras que 10s quintiles segundo y tercero reciben mucho mas que lo que les corresponderia en terminos de su poblaci6n. Como se muestra en el Grafico 5, Panel A, el uso extremadamente bajo de 10s establecimientos no hospitalarios para dar a luz entre todos 10s grupos, la poblacion (segun se observ6 en la secci6n anterior) resulta en muy poca diferencia en la incidencia de 10s beneficios basados en el precio del servicio. Los resultados son similares a1 hacer un desglose regional (Panel b). Anexo 15, Pagina 17 Grafico 5: Incidencia del gasto phblico en 10s partos Impacto en la distribucidn a medida que aumentan 10s costos deprestar 10s servicios en hospitales en relacidn a 10s centros, subcentrosy puestos de salud Panel a: Por quintil depoblacidn ---.- -- -- - - - -- -- - - I Panel b: Por regidn 50 40 1 S 0 -830 T;iirbanO Aural rr I D Indig. * J 20 10 0 1 Prop pobl H=C H=2xC H=3xC -- Fuente. Panam& ENV de 1997,cAlculos de 10s autores. Nxa: La H representa la atencibn prestada en hospitales, la C representa la atencion en centros de salud, subcentros y puestos; la prirnera columna se refiere a la distribuclon del gasto ptiblico si el costo de la atencidn prestada en hospitales es igual al costo de la atencibn prestada en el centros de salud. El segundo y tercer grupo de barras rnuestra esta distribucidn si 10scostos de la atencibn hospitalaria fueran el doble y el triple de 10s costos en 10s centros de salud 41. En resumen, el gasto en atencion de salud del sector publico en cuidados matemales beneficia mas a 10s grupos mas pobres que a 10s demas tipos de atencion. Esto en parte se debe al hecho de que las mujeres pobres estan mas propensas a tener hijos que las mujeres menos pobres. Ademas, tambidn se debe a que las mujeres mas adineradas tienden a buscar atenci6n mddica privada. Solo en las Areas indigenas no se reciben 10s beneficios de la atencidn maternal en una cantidad proporcional a la poblacidn que reside en dichas areas. V. Conclusiones 42. Obviamente, muchos de 10s resultados de este estudio son solo indicativos de lo que podria ser una incidencia real del gasto en salud del pais. Sin embargo, la gran cantidad de datos sobre el uso de la atencion de salud, informacidn que es posible relacionar tanto con el nivel de bienestar de la persona que Anexo 15. Pagina 18 usa la atencion como con la ubicacion geografica, apoya las siguientes tres conclusiones: Los quintiles mas ricos y mas pobres son 10s que se benefician menos del gasto public0 en salud. En el caso del quintil mas rico, esto se debe a una substitucion voluntaria de la atencion publica por la atencion privada. Sin embargo, en el caso de 10s mas pobres, esto se debe a 10s bajos niveles de uso de la atencibn de salud en general, sin importar el tip0 de atencion. El gasto en salud es regresivo en la atencion curativa general, mientras que el gasto en la atencion maternal es mas progresivo. No es posible determinar si el gasto total en salud es regresivo o progresivo, debido a problemas con 10s datos. La poblacion no pobre y de las areas urbanas es quien mas usa la atencion hospitalaria. Por lo tanto, el gasto en este tip0 de atencibn tiende a ser regresivo. Los grupos mas pobres usan mas 10s centros de salud, puestos y subcentros, y por lo tanto, el gasto en estos establecimientos beneficia mas a 10s pobres. 43. Estos resultados tentativos apuntan a algunos medios para aumentar la cobertura de la poblacion con el actual gasto publico del gobierno. Actualmente, aun cuando la poblacion en el quintil de consumo superior recurre de manera significativa a la atencion de salud privada, este grupo se sigue beneficiando del gasto publico en salud. Ya que 10s grupos mas pobres del pais estan sufriendo de una falta de servicios de salud al alcance de su bolsillo, se puede argumentar que 10s recursos publicos que actualmente estan beneficiando a 10s no pobres Sean destinados a 10s pobres. 44. Si bien 10s sistemas tarifarios de escalas m6viles y las encuestas sobre 10s medios econbmicos dentro de 10s establecimientos de salud son mecanismos importantes para orientar 10s recursos a determinados beneficiarios, tambien son costosos de administrar. Un mecanismo alternativo, o por lo menos complementario, seria focalizar el gasto por Area geografica y tip0 de establecimiento de prestacion de salud. Dada la distribucion de la poblacion, la correlacidn entre pobreza y Area geografica, al igual que la distribucion de 10s establecimientos de salud en el pais, 10s recursos invertidos en servicios no hospitalarios tendrian un mayor impact0 en 10s pobres que el mismo nivel de recursos destinado a la atencion hospitalaria. Anexo 16-La incidencia distributiva de 10s programas de alimentaci6n escolar KathyLindert 23 de marzo de I999 PRINCIPALES CONCLUSIONES 1. En la actualidad, 10snifios panamefios de las escuelas oficiales se benefician de dos programas de alimentacion escolar: una merienda temprano en la maiiana auspiciada por el Ministerio de Educacion y un programa de almuerzo escolar para 12 distritos de dificil acceso financiado por el Fondo de Emergencia Social (FES). Los miembros de la comunidad, padres y maestros estan muy involucrados en la implernentacionde estos programas, lo que parece haber contribuidoen gran medida a su Cxito. Ambos programas contienen un componente implicit0 deauto-seleccion,debido a1 uso de las escuelas primarias publicas como vehiculo para canalizar las transferencias hacia 10s pobres (10s niiios de mas recursos suelen matricularse en escuelas privadas). El programa de almuerzo escolar del FES ademb esta focalizado geogrhficamente, ya que se basa en 10s indicadores de pobreza y nutricion para elegir a 10s distritos escolares que se beneficiarhn de el. Ambos programas parecen haber tenido un leve impacto en reducir la proporcion de la poblacion que vive por debajo de la linea de pobreza. Tambien hay un probable impacto sobre el nivel de instruction alcanzado,ya que las transferencias en especie que gener6 el programa estan vinculadas a la asistencia a la escuela de 10s niiios. En un futuro estudio de evaluacion del impacto que realizarh el Gobierno de Panama y el Banco Mundial se intentaramedir estos efectos. POBREZA Y EL CONTEXT0 ECONOMIC0 2. A pesar del ingreso per cipita relativamente alto de Panama (B./3,080 en 1997), hay grandes desigualdadesl; mas de un mill611de panameiios (37% de la poblacion) vive en condiciones de pobreza y medio millon (19% de la poblacion) en condiciones de extrema pobreza.2 Lamitad de todos 10smenores de doce aiios son pobres debido a tasas de fecundidad mas altas entre las familiaspobres. 3. La pobreza esta concentrada en gran medida en el campo. Aunque menos de la mitad de la poblacion vive en areas rurales, aproximadamentetres cuartas partes de 10s pobres y el 91 par ciento de 10sextremadamentepobres viven en el campo. Cerca de dos tercios de 10sresidentes rurales viven debajo de la linea de pobreza general y el 40 por ciento vive en condicionesde extrema pobreza. 4. En las areas indigenas, la pobreza so10 se puede describir como alarmante. Mas del 95 por ciento de 10s residentes indigenas (cerca de 200,000 personas) se encuentran por debajo de la linea de pobreza general. Aproximadamente el 86 por ciento vive en condiciones de extrema pobreza. S61o el cinco por ciento no es pobre. Aunque las areas indigenasrepresentan menos del ocho por ciento de la poblacion del pais, la quinta parte de 10s pobres y la tercera parte de 10s extremadamente pobres de Panami vive en estas areas. 5. Aunque la pobreza no es tan alta en las areas urbanas, una proporcion significativa de 10s residentes urbanos vive apenas por encima de la linea de pobreza y se puede considerar como "vulnerable." Aproximadamente el 15 por ciento de la poblacidn urbana vive por debajo de la linea de pobreza general, lo que representa la quinta parte de 10s pobres de Panama. Sin embargo, la informacion de la encuesta revela que hay concentraciones importantes de residentes urbanos justo por encima de la ' Verel Anexo 10 del Estudio sobre Pobreza. 'Estos resultados se basan en la linea de pobreza general de B1.905 por persona a1 ail0 y una Ilnea de pobreza extrema de 81.519 por persona at aflo (Ver el Anexo 2 del Estudio sobre Pobreza). Anexo 16, Pagina 2 linea de pobreza, lo que indica la existencia de un grupo significative de habitantes "vulnerables" en las ciudades. 6. Hay una fuerte relaci6n entre desnutricion y pobreza en Panama. Cerca del 85 por ciento de 10s niiios desnutridos de este pais es pobre.3La cuarta parte de 10s nifios menores de cinco aiios y la tercera parte de 10s que viven en extrema pobreza esta desnutridos, a diferencia de s61o el cinco por ciento de 10s niiios no pobres. La incidencia de desnutrici6n refleja la distribuci6n geografica de la pobreza con tasas de desnutrici6n mas altas en la areas rurales e indigenas. LARED DE PROTECCIONSOCIALDE PANAMA 7. Si bien en Panama no existe una red de protecci6n integral, se ha destinado una cantidad considerable de recursos hacia programas de asistencia social. Se calcula que en la actualidad se esth asignando aproximadamente el uno por ciento del PIB a estos programas, la mayoria de 10s cuales se fortalecieron a partir de principios de la decada de 10s noventa. Estos programas intentan abordar 10s principales problemas de pobreza, entre ellos (i) transferencias en efectivo y en alimentos (en especial programas de alirnentacion esco~ar)~,que buscan mitigar las barreras econbmicas a la asistencia de 10s pobres en la escuela; (ii) programas para responder a las peticiones de las comunidades por infraestructura basica y social, como es el fondo de emergencia social (FES) y el programa de inversi6n local (PROINLO); y (iii) diversos programas experimentales de poca envergadura que buscan entregar asistencia especial para cubrir las necesidades de grupos vulnerables clave (asistencia para la vivienda a familias de bajos ingresos, programas sociales ejecutados por las ONG para 10s niiios de la calle, ancianos pobres, mujeres y j6venes pobres, grupos indigenas y afro-panamefios, ademas de intervenciones de nutricibn focalizadas a mujeres y niiios ma1 alimentados). PROGRAMAS ALIMENTACIONESCOLAR: PROBLEMAS DE DISERO DE Objetivosy beneficios 8. Los programas de alimentacion escolar son 10s programas de transferencia con fines de asistencia social de mayor envergadura en Panama y tienen sus inicios en la decada del 50 (Ley No. 57) del 19 de diciembre de 1951, por medio de la cual se instituye el servicio de Almuerzos Escolares). En la actualidad, 10s dos principales programas de este tip0 son: un programa de meriendas temprano en la mafiana llevado a cab0 por el Ministerio de Educacion (MINEDUC) y un programa de almuerzos ejecutado por el Fondo de Emergencia Social (FES).~Estos programas persiguen el doble objetivo de mejorar el estado nutricional de 10s niiios en educaci6n preescolar y primaria y su rendimiento escolar.6 Ademas, generan una transferencia de ingresos para las familias de 10s beneficiarios, a1 liberar a 10s hogares del peso de proveer estas comidas. 9. La modalidad de merienda en el ministerio de Educacion empez6 en 1987, proporcionando a 10s escolares crema, leche, evaporada y azucar. En la actualidad esta modalidad tiene dos tipos de intervencion: a) Crema nutritiva enriquecida de maiz, la cual tiene incorporada la leche y el az6car. Aporta 10 vitaminas y 6 minerales. En 10s distritos mas pobres se acompaiia con la galleta enriquecida. -- - - 'En t6rminos globales, el 16% de todos 10s niiios menores de 5 d o s esta desnutrido en Panamii(cerca de 50,000 niiios). Estos programas de transferencia de compensacibn en el sistema de educaci6n constan principalrnente de programas de alimentaci6n, pero tambikn incluyen un reciente programa experimental de transferencia de fondos en efectivo de "un balboa por dia" vinculado a la asistencia a la escuela (que se esta llevando a cab0 en Bani). En diferentes partes del pals se aplican otros esquemas locales de alimentaci6n escolar (irnplementados por las iglesias, municipalidades, ONG, etc.). Por Icy, cstos alirnentos e s t b destinados exclusivamente a 10s niiios y deben ser consumidos dentro de 10s establecimientos educacionales. Para evitar que se produzcan filtraciones hacia otros individuos, las reglas que rigen estos programas indican que 10s estudiantes bajo ninguna circunstancia estan autorizados a llevar parte de sus raciones diarias a sus casas. Anexo 16, Pagina 3 b) Leche fluida integra y la galleta nutricionalmente mejorada. La leche empez6 a distribuirse en las escuelas primarias oficiales en el aiio 1991 y la galleta a partir de 1992. En 1997 se beneficio a1 69 por ciento de la matricula primaria con la crema enriquecida 10. El FES inicio el programa de almuerzos en 1991, con la colaboracibn del Ministerio de Education, y consta de un almuerzo compuesto de arroz, frijoles y aceite.7 Cada racibn proporciona a1 menos el 20 por ciento de la ingesta calbrica y proteica diaria recomendada para cada uno de 10s re~e~tores.8 Mecanismosde focalizacion hacia destinatariosespecificos 11. En cierta medida, ambos programas se auto-focalizan a traves del sistema de escuelas pfiblicas (ver mas abajo). Sin embargo, el programa de meriendas del MINEDUC (leche con galleta) se esta transformando explicitamente en universal. Aunque en un comienzo estuvo focalizado geograficamente hacia 10s distritos mas pobres, una ley promulgada en junio de 1995 obliga a ampliar el programa de mod0 que abarque a toda la poblacidn en edad preescolar y de educaci6n primaria.9 12. En cambio, el programa de almuerzos del FES esta focalizado explicitamente en terminos geograficos sobre la base de indicadores predeterminados de pobreza, desnutrici6n y educa~ion.'~Usando estos criterios, el programa se focaliza hacia 10s nifios de la educaci6n primaria y preescolar de 10s distritos mas pobres (centrandose especialmente en la areas rurales e indigenas). Administraci6n y participaci6nde la comunidad 13. Si bien son el FES y el Ministerio de Educacidn 10s que administran 10s programas, la comunidad participa intensamente en su aplicacibn, lo que parece haber contribuido en gran medida a su exito.11 Los maestros y directores de escuelas estan involucrados en la administracion de 10s programas a nivel local y en estimular la participaci6n de la comunidad. Los padres se turnan para preparar 10s alimentos y para cuidar 10s huertos escolares. En las comunidades receptoras se realizan ademas reuniones periodicas en torno a 10s programas. 14. La administracion de 10s programas es relativamente sencilla. La recepci6n de 10s alimentos se informa regularmente al nivel central. Distribuir directamente 10s alimentos siempre resulta oneroso, per0 se ha intentado mantener estos costos lo m h bajo posible. Los alimentos se entregan a las escuelas en el distrito cabecera, 10s que entonces son distribuidos proporcionalmente a Ias escuelas satklites en las areas circundantes. La entrega oportuna de 10s alimentos se ha visto obstaculizada en las Leas remotas (por ejemplo, en determinadas partes de Bocas del Toro); en estas escuelas, 10s alimentos se distribuyen de manera irregular y a un alto costo por helicoptero. Se estan considerando diversas alternativas para disminuir 10s costos de distribucibn en estos programas de alimentacibn escolar (Recuadro A16.1), 'El contcnido del almuerzo se adapta de acuerdo a 10s patrones dietkticos locales y 10sajustes se han hecho considerando las diferencias en estos patrones (por ej., 10s niRos indlgenas reciben raciones con un contenido levemente menor de aceite de cocinar, que se adapta mejor a su dieta tradicional). a A1 analizar el contenido informado de cada raci6n, se descubri6 que este proporciona mucho m b que eso (645 calorlas y 16 gramos de proteina por beneficiario diariamente, lo que representa alrededor del 37% de las necesidades cal6ricas y el 51% de la ingesta de protelnas recomendada para el gmpo etario). 'Ley35 del6 dejulio 1995. "' En un comienzo, el prograrna de almuerzos del FES estuvofocalizado hacia distritos geogracos determinados de acuerdo a un lndice compuesto de las necesidades bbicas, adem& de 10s indicadores de desnutrici6n y educaci6n. A medida que se extiende la cobertura del prograrna, 10s nuevos distritos admisibles se seleccionan sobre la base de un nuevo mapa de la pobreza elaborado con la ayuda de la informaci6n de la ENV y del Censo nacional. A nivel de corregimienfos, se usan 10s indicadores del grado de instmcci6n y de desnutrici6n para obtener un nitel m b desagregado de focalizaci6n. Los documentos de ambos programas hacen hincapie en la participaci6n de la comunidad, indicando incluso que no asumirhn la actitud patemalista del Gobierno central. l 2Aunque en 10s datos de costos no se desagregaron 10s costos de distribuci6n. Anexo 16, Pagina 4 incluida la opci6n de proporcionar fondos a las escuelas para adquirir 10s alimentos directamente en 10s mercados locales (como se ha hecho para adquirir equipos deportivos en las escuelas secundarias de Panama). Recuadro A16.1 -Descentralizaci6n de programas de alimentaci6n escolar en Breas remotas: el potencial de subvenciones globales Tanto el Prograrna de meriendas del MINEDUC como el Prograrna de almuerzos del FES adolecen de falta de eficiencia en la entrega flsica de 10s alimentos a las Leas remotas. Antes del inicio del prbximo aiio escolar, en ambos programas se deben disefiar mecanismos mas eficaces en funcibn de 10s costos para transferir recursos a estas comunidades (las que tienen una alta incidencia de pobreza y desnutricibn). Algunas opciones son: # La entrega de parte del gobierno es costosa. En algunas instancias, 10s alimentos se deben entregar por helicbptero (iA un costo de B.1800 por hora por el helicdptero!), caballos o botes. + El retiro por parte de la comunidad resulta costoso e ineficaz. Una de las opciones que se ha probado implica solicitarle a las comunidades que retiren ellos mismos 10s alimentos en puntos de entrega satelites (se mantiene el costo, pero este lo asumen las comunidades). Sin embargo, esto no ha surtido efecto y gran cantidad de alimentos se han desperdiciado. # Las subvenciones globales son una alternativa prometedora. Una alternativa implica descentralizar las compras de alimentos, dejhdolas en manos de las mismas comunidades. El Gobierno podria transferir fondos directamente a las comunidades a modo de subvenciones globales y Cstas entonces comprarian 10s alimentos a nivel local (de acuerdo con criterios nutricionales indicados previamente y acorde con 10s viveres existentes en el hrea). Un anhlisis costo-beneficio indica que, con una supervisidn y mecanismos de rendicidn de cuenta adecuados, esta seria lejos la opcion m b eficaz en funcibn de 10s costos. ELCOST0 DE LOS PROGRAMAS DEALIMENTACION ESCOLAR 15. Desembolsos fiscales. Los desembolsos fiscales totales en 10s programas de alimentacibn escolar son bastante reducidos. En 1997,el costo del Programa de meriendas del MINEDUC ascendio a cerca de B.18.4 millones, o 0.1 por ciento del PIB y 0.4 por ciento del gasto total del Gobierno. El Programa de almuerzos del FES, por su parte, ascendio a B.1986 mil en 1997, lo que representa un 0.01 por ciento del PIB y un 0.04 por ciento del gasto fiscal total. 16. Subsidios unitarios. Los desembolsos fiscales subvencionan la entrega de alimentos sin costo en el nivel mayorista, ya que las comunidades son las encargadas de entregar y preparar 10s alimentos de ese punto en adelante (mis arriba hay un analisis de las disposiciones de implernentacion). Con 372,00013 beneficiarios en 1997 en el programa de MINEDUC, el subsidio unitario oficial por beneficiario fue de aproximadamente B.123 anuales. Con un n~merototal de 47,00714 beneficiarios en 1997 en el programa del FES, el subsidio unitario oficial fue de aproximadamente B.121 anuales. El valor real de las raciones recibidas por 10s estudiantes es mhs alto. De hecho, 10s valores que informaron 10s participantes en la ENV heron de B.172 en promedio para las meriendas y de B.1172 para 10s almuerzos. La diferencia entre 10s valores informados por 10s entrevistados y 10s subsidios unitarios reales deriva del valor agregado que resulta de la preparacibn, almacenamiento y transporte de 10s alimentos desde el nivel mayorista hasta el punto de consumo, como asimismo de 10s demas ingredientes que agregan 10s padres y las comunidades en el caso de 10s almuerzos. 17. Hay diferencias significativas en el subsidio unitario de las distintas partidas alimenticias que se entregan a 10s niiios (Cuadro A16.1). Si se compara con otros programas de AmBrica Latina, el programa del MINEDUC es bastante oneroso y el Programa de almuerzos del FES tiene un valor promedio en tBrminos del costo del subsidio por cada 1000 calorias transferidas. En la merienda, la crema enriquecida " El MINEDUC infonna que 114,733 estudiantes recibieron leche y galletas en 1997 y 257,267 recibieron crema, lo que representa un total de 372,000 beneficiarios durante ese a~lo.Sin embargo,en la ENV menos de 250,000 estudiantesprimarios y preescolares informaron haber recibido la merienda. Las cifras oficialesse basan en la matrlcula y no toman en cuenta las deserciones ocurridasdurante el aRo escolar, 10sestudiantes que optaron por no consumir la meriendao I s mermas en las meriendas(debido a fallasen la entrega,etc.). l4Desde esa fecha, el programase ha ampliadode manera considerable y se espera que en 1999esta cifra se duplique y mL. En la ENV (1997), alrededor de 75,000estudiantesprimarios y preescolaresinforman que esth recibiendo almuerzossin costo en la escuela.Es probable que esta cifra m k alta sea una consecuencia de su participaci6n en otros programas de almuerzo locales. Anexo 16,Pagina 5 es lejos la mas economica tanto en terminos del costo de subsidio por racion como por cada 1000 calorias y 100 gramos de proteinas que proporciona. La leche es la mas cara en su costo de subsidio por racion y por cada 1000 calorias transferidas (si bien, debido a su mayor contenido proteico, es un medio levemente mas eficiente para entregar proteinas que la galleta). La leche es dos veces mas cara que la crema. Si se elimina la leche del programa y se sustituye por crema, se reduciria significativamente el costo del programa. Sin embargo, esto se contradice con la Ley 35 que estipula que todos 10s niiios escolares (sin importar su condition de pobreza) tienen derecho a recibir gratis una racion diaria de leche, lo que parece contar con un solido respaldo de 10s grupos de presion de la industria de procesamiento y envasado de la leche en Panama.15 El almuerzo pleno de proteinas y calorias (compuesto de frijoles, arroz y aceite vegetal) parece ser muy eficiente en funcidn de 10scostos. 18. Costos administrativos y de focalizaci6n. En una reciente evaluacion del programa de MINEDUC, se determino que 10s costos administrativos y de supervision representan cerca del diez por ciento del costo total del programa de merienda escolar; de manera similar, en el FES se inform6 que la administration absorbio el nueve por ciento del desembolso total para el programa de almuerzo escolar. En 10 que se refiere a1 costo de focalizar 10s programas, es poco probable que el mecanismo de autoseleccion que se us6 en ambos programas (a traves del sistema de escuelas publicas) conlleve algun costo direct0 (mas bien genera ahorros a1 no entregar transferencias a estudiantes mas adinerados que asisten a escuelas privadas). Tambien es probable que el mecanismo defocalizacion explicita en terminos geograficos que se us6 en el esquema del FES sea bastante barato, ya que solo implicaria la recopilacion de datos sobre 10s indicadores de pobreza y desnutricion (que ya estaban disponibles en el censo y las encuestas de desnutricion). Cuadro A16.1- Costos unitarios de 10s subsidios de alimentaci6n escolar Calorias Proteinas (gramos) Subsidio pot Por Costo de subsidio Por Costo de subsidio racion a racion por 1000 cal.1dia raci6n por 100 g./dia Leche B.10.21 159 B.11.33 8.1 8.12.62 Crema B.10.09 161 B.10.55 4.0 R.12.22 Galleta B.10.13 150 B.10.84 2.2 B.15.70 Almuerzo (FES) B./0.13 645 B.10.20 16.3 8.10.80 Otros programas en ALC: (a) US$=B./ Rango n.d. n.d. 0.03-0.84 n.d. n.d. Media n.d. n.d. 0.17 n.d. n.d. Mediana n.d. n.d. 0.24 n.d. n.d. Fuentes: MINEDUC,FES. En el MINEDUC se informa que en 1997se distribuy6leche durante 160dias, crema durante 140 dias y galletas durante 92 dias. En el FES por su parte se informa que se recibieron almuerzos durante 160dias,b\ El contenido cal6rico y proteico del almuerzo se calcul6 en base a informacihn sobre las raciones incluida en "FES: Programa Nacional de Nutrici6n Escolar, octubre de 1995" (Anexo 2) y 10scoeficientesde la composici6n cal6ricaiproteicadel INCAP.(a) Las cifras comparativaspara 10s programas de ArnCrica Latina y El Caribc se tornaron de del Rosso (1998). INCIDENCIA DISTRIBUTIVA DE LOS PROGRAMAS DE ALIMENTACION ESCOLAR 19. Principales conclusiones. La information proveniente de la Encuesta de Niveles de Vida de 1997 indica que ambos programas tienen implicitos un componente deauto-focalizacion a traves del uso de las escuelas publicas y que ambos benefician mas a 10s pobres que a 10s no pobres. El programa de almuerzos esta mejor focalizado que la merienda del MINEDUC; esto sin embargo no es sorprendente, ya que el Programa de Almuerzos del FES esta focalizado explicitamente en t6rminos geograficos (segGn se explico mas arriba). ''En efecto, la divisi6n de AmCrica Central y El Caribe de Tetra Pak S.A., la ernpresa responsable de envasar la leche gratuita, en su propia publicidad empresarial destaca la hnci6n que cumple en el programa (ver "Tetra Bridge", folleto de la empresa,mayo de 1997). Anexo 16, Pagina 6 20. Auto-focalizaci6n a travCs de las escuelas phblicas. El que la alimentacion escolar llegue a 10s niilos pobres depende en cierto mod0 de que estos esten matriculados en la escuela, en especial en una escuela publica, ya que 10s suplementos alimentarios se distribuyen exclusivamente en las escuelas oficiales. La mayoria de 10s niiios, tarnbien 10s niiios pobres, asisten a la escuela primaria en Panama (ver el Cuadro A16.2). Es mas, la mayoria de 10s niiios pobres del nivel primario asisten a escuelas publicas, mientras que una mayor proporcibn de niiios mhs adinerados se matricula en escuelas privadas. Es asi que el canalizar las transferencias a traves de las escuelas publicas primarias garantiza un cierto nivel de auto-focalizaci6n hacia 10s niiios mas pobres. La educaci6n preescolar, en tanto, no parece ser un medio tan eficiente para canalizar las transferencias hacia 10s pobres, ya que hay una proporcibn mucho menor de niiios pobres que se matriculan efectivamente en ese nivel (Cuadro ~16.2).16La matricula en la educacion preescolar es especialmente baja entre 10s niiios de las areas indigenas (las zonas mas pobres de Panama). Cuadro A16.2 -Grupo beneficiario: Distribuci6n de niflosy matrlcula por grupo de pobreza y area Pobres Pobreza No pobres TOTAL Urbana Rural Indig. extremosa general a Escuela preescolar Grupo etario (poblacibn) Grupo corno % de niilos entre 3 y 5 30% 53% 47% 100% 46% 42% 12% Matricula Tasa de rnatricula bruta 10% 16% 42% 29% 41% 20% 10% Grupo corno %del total matriculado 10% 30% 70% 100% 66% 29% 4% Escuela phblica vs. privada Matric. en esc, publicdtotal matriculado 98% 92% 59% 69% 59% 88% 100% Grupo como %de rnatricula en la 14% 40% 60% 100% 56% 38% 6% escuela phblica Escuela primaria Escuela p6blica (poblacibn) %de niilos entre 6 y I I 27940 49% 51% 100% 49% 40% I I% Matricula Tasa de matricula bruta 113% 112% 102% 107% 103% 110% 114% Grupo como %del total rnatriculado 29% 51% 49% 100% 47% 41% 12% Escuela publica vs. privada Matric. en esc. pfiblica/total matriculado 99% 99% 79% 89% 80% 97% 98% Grupo como %de matricula en la 32% 56% 44% 100% 42% 45% 13% escuela pdblica Tanto preescolar como primaria Escuela p6blica (poblacibn) %de niilos entre 3 y 11 28% 50% 50% 100% 48% 41% 11% Matricula Tasa de matricula bruta 78% 80% 84% 82% 84% 80% 79% Grupo como %del total matriculado 27% 49% 51% 100% 49% 40% 11% Escuela publica vs. privada Matric. en esc. publicdtotal 99% 98% 76% 87% 77% 96% 98% matriculados 30% 55% 45% 100% 43% 44% 13% Grupo como %de matricula en la escuela publica Fuente: ENV de Panamh, 1997. (a) En Pobreza general se incluyen 10spobres extrernos. l6Sin embargo, 10s niflos en edad preescolarsi representan un ohjetivo importantepara las intervenciones relacionadas con la nutrici611,ya que son 10smenores de 5 aflos 10sque habitualmente presentan el mb alto riesgo de sufrirdeficienciasnutricionales. Anexo 16, Pagina 7 21. El Prograrna de Figura A16.1 Meriendas del MINEDUC.~~ En -- -- - terminos de cobertura del Cobertura del Prograrna de Meriendas del MINEDUC: % del grupo etarioy de estudiantes que recibenbeneficiosen 10s grupo beneficiario, el niveles primarios y de preescolar Programa de Merienda (ENV,1997; pobrezageneral incluye 10spobres extremos) Escolar del MINEDUC llega a dos tercios de 10s estudiantes primarios pobres y extremadamente 1Pobr.General( pobres (Figura A16.1, 20% I.- ! No pobres 0% -.-. Cuadro A16.3). Es mis, % grupo % % grupo % ya que el acceso a la etario en estudiantes etarioen estudiantes escuela primaria es preescolar en preescolar primaria primarios practicamente universal en Panama, el programa llega a la gran mayoria de 10s niiios pobres en edad escolar primaria. Al contrario, mientras que una parte considerable de 10s estudiantes pobres en la educacidn preescolar tambiCn recibe la merienda, el programa s610 llega a una proporcion muy pequefia de ese grupo etario, porque s61o muy pocos niiios (en especial niiios pobres) asisten a este nivel de la enseiianza (ver el Cuadro A16.3 y la Figura A16.1). 22. En lo que se refiere a la incidencia en el grupo de beneficiariosdel programa, 10s beneficiosl8 se distribuyen en cierta medida de manera automatica y marchan en forma paralela a1 aumento de la matricula en las escuelas publicas (ya que las meriendas se distribuyen exclusivamente a travCs de las escuelas pliblicas). Los niiios pobres en la educaci6nprimaria se benefician mas que 10s niiios no pobres, ya que una proporcibn considerable de niiios mas adinerados asiste a escuelas primarias privadas (ver Figura A16.2). En el nivel preescolar, el programa beneficia de manera exagerada a 10s no pobres y en proporcion comparativamentebaja a 10spobres y extremadamente pobres. 23. En terminos de cobertura, el Programa de Meriendas del MINEDUC no parece contener fuertes sesgos regionales (debido en gran medida a1 acceso practicamente universal a la escuela primaria en Panama, ver Cuadros A16.2 y 16.3).Una proporcibn levemente superior de los niiios entre 3 y 11 afios de Figura A16.2 lncidencia del Prograrna de Meriendasdel MINEDUC: Distribucibnde beneficiosen comparacibncon la edad y poblacibn estudiantil (ENV,1997;pobrezageneralincluye10spobresextremos) 80% 60% - % beneficios % beneficios % poblacibn % de todos % de a nivel a nivel entre 3 y 11 10s estudiantes ------------ prebasica primaria estudiantes escuelas publicas '' EnlaENV se consult6 si 10s estudiantes habfano no recibidounameriendalibre de costo en la escuela, sin especificar si estas meriendaseran proporcionadas por el MINEDUC o no. Por lo tanto, la informaci6npuede incluir otros beneficios locales de merienda gratis, si bien el programadel MINEDUC es el programade meriendasde mayorenvergaduraenPanama. Anexo 16,Pagina 8 las areas rurales recibe la merienda escolar (Cuadro A16.3). La distribucion de 10s beneficiarios en gran medida refleja la distribucion geografica de la poblacion: mientras el 46 por ciento de 10s beneficiarios vive en areas urbanas, el 48 por ciento de 10s niiios entre 3 y 11 aiios vive en esta misma area; del mismo modo, rnientras que el 10 por ciento de 10s beneficiarios reside en areas indigenas, el I1 del grupo etario vive en zonas indigenas. El restante 44 por ciento de 10s beneficiarios y el 41 por ciento del grupo etario vive en areas rurales no indigenas. Cuadro A16.3 -1ncidencia distributiva del Programa de Merienda Escolar del MINEDUCa, por grupo de pobreza y 4rea Pobres Pobreza No pobres TOTAL Urbana Rural Indig. extremos b general b Escuela preescolar Cobertura (Receptores) Receptores como % de 10s matriculados 63% 70% 41% 50% 44% 59% 69% Receptores como %del grupo etario 6% 12% 17% 14% 18% 12% 7% Incidencia en grupos beneficiarios (Distr. beneficios) %de beneficios totales (incidencia) 13% 42% 58% 100% 59% 35% 6% Escuela primaria Cobertura (Receptores) Receptores como %de los matriculados 66% 69% 60% 64% 61% 70% 58% Receptores como %del grupo etario 74% 77% 61% 69% 63% 77% 65% Incidencia en grupos beneficiarios. (Distr. beneficios) 30% 54% 46% 100% 44% 45% 11% %de beneficios totales (incidencia) Tanto preescolar como primaria W R e c e p t o r e s ) Receptores como %de 10s matriculados 66% 69% 57% 63% 58% 69% 58% Receptores como %del grupo etario 51% 55% 47% 51% 49% 55% 46% Incidencia en grupos beneficiarios. (Distr. beneficios) 28% 53% 47% 100% 46% 44% 1OYo %de beneficios totaies (incidencia) Fuente: ENV de Panam4 1997.(a) En la ENV se consult6si 10sestudianteshabian o no recibido meriendas sin costo en la escuela, sin especificar si estas meriendas heron proporcionadas por el MMEDUC o no. Por lo tanlo, la informaci6n puede incluirotros beneficios locales de meriendagratis, si bien el programa del MMEDUC es el programa de meriendas de mayor envergaduraen Panaml. (b) En Pobreza general se incluyen 10spobres extremos. 24. El Prograrna de Almuerzo Escolar del F E S . ~En~ tCrminos de cobertura, el programa de almuerzo escolar del FES es menos ambicioso que el Programa de meriendas del MINEDUC. Solo la quinta parte de todos 10s estudiantes de preescolar y primaria reciben almuerzos gratis en la escuela (Cuadro A16.4). En arnbos niveles, el programa del FES llega a una mayor proportion de niiios pobres que no pobres (aun en el nivel de educacion preescolar, donde habitualmente la focalizaci6n hacia destinatarios especificos es deficiente) (Figura A16.3). En este anllisis se estima una transferencia constante de B.123 anuales por estudiante (no los valores del programa informados por 10s beneficiarios en la ENV). IYEn la ENV se consult6 si 10s cstudiantes habian o no recibido almuerzos libre de costo en la escuela, sin especificar si estos almuerzos los proporcionaba el FES o no. Por lo tanto, la informacidn puede incluir otros beneficios locales de almuerzos gratis, si bien el programa del FES es el programa de almuetzos de mayor envergaduraen Panaml. Anexo 16,Phgina 9 25. En lo que se refiere a la incidencia distributiva de 10s beneficios,20 el prograrna de almuerzo escolar del FES est6 claramente bien focalizado, en especial en el nivel primario (Figura A16.4). Mas del cincuenta por ciento de Figura A16.3 10s beneficios del programa recae en niiios Cobertura del Programa de Alrnuerzos del FES: extremadamente pobres y % del grupo etario y estudiantes que reciben beneficios en 10s niveles solo en una cuarta parte de primaria y preescolar en niiios no pobres (ENV, 1997;pobreza general incluye 10s pobres extremos) 1 1 1 ! (Cuadro A 16.4, Figura 1g A16.4). Este resultado EiPobreS impresionante no s610 se Pobr. General 1 deriva del efecto de auto- 20% UNo pobres 1 focalizacion implicit0 en 0% la canalizaci6n a traves % grupo YO % grupo YO de las escuelas publicas, etario en estudiantes etario en estudiantes preescolar en preescolar primaria primarios si no tambien del uso explicit0 de 10s indicadores de pobreza, educaci6n y desnutricibn para focalizar el programa hacia areas geograficas determinadas. 26. En terminos de la distribucibn Figura A16.4 geografica, el programa de almuerzo escolar del lncidenciadel Progranade Alrnuerzos del FeS: Ustribuci6nde beneficiosenconparaci6nconlaedady poblacihde estudiantes FES esta claramente (RW,1997;pobrezageneralincluye10spobresextren-os) focalizado hacia las areas indigenas y 80% - rurales no indigenas 60% - (Cuadro A16.4). Mhs de la mitad de todos 10s niiios indigenas entre 3 % beneficios % beneficios % poMaci6n % de todos % de y 11 aiios recibieron a n ~ e l a nivel entre3y 11 10s estudiantes ____- prebasica primria estudiantes escuelas estos almuerzos publicas escolares, a diferencia del 15 por ciento y s61o 4 por ciento de sus contrapartes en las areas no indigenas y rurales, respectivamente. Mientras el 41 por ciento de 10sbeneficiarios vive en areas indigenas, s61o el doce por ciento de todos 10s menores entre 3 y 1 1 aiios reside en estas ireas. Lo opuesto sucede en las areas urbanas: mientras que el 14 por ciento de 10s beneficiarios son urbanos, cerca del 50 por ciento de 10s niiios entre 3 y 11 aiios reside en areas urbanas. El restante 44 por ciento de 10s beneficiarios y el 42 por ciento del grupo etario vive en areas rurales no indigenas. Este sesgo del programa de almuerzos del FES claramente es el resultado de lafocalizacidn geografica explicita del programa de acuerdo a 10s indicadores de desnutricibn: hay una mayor proporcion de niiios indigenas y rurales no indigenas desnutridos que aquellos que viven en areas urbanas. I"En este anhlisis se estima una transferencia constante de B./21 anuales por estudiante (no 10s valores del programa informados por 10s beneficiariosen laENV). Anexo 16,Pagina 10 Cuadro A16.4 -Incidencia distributiva del Prograrna de Almuerzo Escolar del FESa, por grupo de pobreza y Brea Pobres Pobreza No pobres TOTAL Urbana Rural Indig. extremos b general b Escuela preescolar Cobertura (Receptores) Receptores como % de 10s matriculados 37% 20% 9% 13% 7% 17% 62% Receptores como % del grupo etario 4% 3% 4% 4% 3% 3% 6% Incidencia en pob. 0b.j. (Distr. Beneficios) 30% 49% 51% 100% 38% 40% 21% %de beneficios totales (incidencia) Escuela primaria Cobertura (Receptores) Receptores como % de 10s matriculados 38% 29% 10% 19% 6% 21% 67% Receptores como % del grupo etario 43% 32% 10% 21% 6% 23% 76% Incidencia en pob. obj. (Distr. beneficios) 57% 76% 24% 100% 38% 44% 4!% %de beneficios totales (incidencia) Tanto preescolar como primaria Cobertura (Receptores] Receptores como % de 10s rnatriculados 38% 28% 10% 19% 6% 21% 67% Receptores como %del grupo etario 30% 23% 8% 15% 5% 17% 53% Incidencia en pob. obj. (Distr. beneficios) 55% 74% 26% 100% 16% 44% 40% % de beneficios totales (incidencia) Fuente:ENV de Panamh, 1997.(a) En la ENV se consult6 si 10sestudiantes habian o no recibido almuerzos sin costo en la escuela,sin especificar si estos almuerzos 10sproporcionb el FES o no. Por lo tanto, la informaci6npueden incluir otrosbeneficios locales de almuerzo gratis,si bien el programa del FES es el programa de almuerzosde mayor envergaduraen Panama. (b) En Pobreza general se incluyen 10spobres extrernos. IMPAcTO DE LOS PROGRAMAS DE ALIMENTACION ESCOLAR EN LA POBREZA, NUTRICION Y EDUCACION 27. Dependiendo de las circunstancias, 10s programas de alimentaci6n escolar tienen la posibilidad de (i) aliviar la pobreza entregando transferencias en especie a 10s pobres; (ii) disminuir la desnutricion; y (iii) proporcionar incentivos para mejorar la matricula, asistencia y rendimiento escolar. Impacto en el alivio de la pobreza 28. La entrega de alimentos libres de costo sine como transferencia de ingreso en especies a quienes la reciben. Esta transferencia puede aliviar la pobreza (o su gravedad) si la reciben aquellos que se encuentran por debajo de la linea de pobreza. Como se explicaba mas arriba, en 1997 el valor promedio en efectivo de 10s subsidios gubernamentales fue de B.123 y B.121 para las meriendas y 10s almuerzos, respectivamente. En terminos de su relativa importancia, estas transferencias representan exactamente algo mas del uno por ciento del total del consumo per capita promedio anual. El valor promedio autoinformado de lodas las raciones fue de B.172 para la merienda y B.1172 para el almuerzo, o bien el cuatro y el nueve por ciento del total del consumo promedio anual, respectivamente. Los subsidios y las raciones fueron mas significativos para 10s pobres en terminos de su importancia relativa, representando una mayor proporci6n del consumo total en el caso de 10s pobres que en el caso de 10s no pobres (Cuadro A16.5). 29. Las simulaciones realizadas con la informaci6n de la ENV indican que estas transferencias de hecho si inciden en la pobreza. Si se eliminaran ambas raciones, la proporci6n de la poblacion por debajo de la linea de pobreza aumentaria en mas de un punto porcentual, de137.3 por ciento a1 38.6 por ciento (o bien, aproximadamente otras 35,000 personas pobres). El efecto seria levemente mas marcado con el programa de meriendas que con el programa de almuerzos, debido a que actualmente el primer0 tiene Anexo 16,Pagina 11 mayor cobertura.21 Es obvio que aparte del aumento en el numero de personas que viven por debajo de la linea de pobreza, si se eliminara alguno de 10s dos programas 10s beneficiarios que ya son pobres verian empeorar su situacibn. Cuadro A16.5 -1mportancia relativa de 10s programas de alimentaci6n escolar, por grupo de pobreza y 4rea Pobres Pobreza No pobres TOTAL extremosa general a Meriendas escolares (MINEDUC) Valor de las transferencias fiscales (Subsidios) Valor anual B.123 B.123 B.123 B.123 Proporcion del consumo total 7.5% 4.5% 0.9% 1.3% Valor promedio por toda la poblacibn B.13.4 B.13.3 B.11.7 B.12.3 Proporcibn del consumo total 1.1% 0.60/0 0.1% 0.1% Valor auto-reportado de las raciones Valor anual B.165 B.169 B.174 B.172 Proporcibn del consumo total 21.1% 13.7% 2.8% 3.9% Valor promedio por toda la poblaci6n B.19.6 B.19.8 B.15.4 B.17.1 Proporcibn del consumo total 3.1% 1.9% 0.2% 0.4% Almuerzos escolares (FES) Valor de las transferencias fiscales (Subsidios) Valor anual B.121 B.121 B.121 B.121 Proporcion del consumo total 6.8% 4.2% 0.8% 1.2% Valor promedio por toda la poblacibn B.11.8 B.11.2 B.10.3 B.10.6 Proporcion del consumo total 0.6% 0.2% 0.0% 0.0% Valor auto-reportado de las raciones Valor anual B.1190 B.1185 B.1126 B.1172 Proporcibn del consumo total 61.9% 36.6% 4.8% 9.4% Valor promedio por toda la poblaci6n B.116.4 B.110.8 B.11.6 B.15.1 Proporcibn del consumo total 5.4% 2.1% 0.1% 0.3% Fuente: ENV de Panama, 1997.(a) En pobreza general se incluyen 10s pobres extremos. Impacto en el estado de nutrici6n 30. Uno de 10s objetivos frecuentes de 10sprogramas de alimentacion escolar es disminuir 10s niveles de desnutrici6n, lo que tambien es el caso en Panama. El impacto de estos programas sobre el estado nutricional (medido por indicadores antropomktricos como altura o peso por edad) depende de varios factores, entre 10s que se incluyen 10s siguientes: (i) el estado de nutrition de 10s beneficiarios antes del programa (esto es, si 10s beneficiarios estaban o no desnutridos sin el programa); y (ii) en que medida 10s alimentos proporcionados en la escuela son adicionales a 10s que habrian recibido de todos modos en el hogar o meramente un sustituto de estos (efecto de sustitucion). Si bien no existe informacibn para evaluar el impacto nutricional de 10s programas de alimentacion escolar de Panama, las evaluaciones realizadas en programas similares en otros paises no han arrojado un impacto sobre el estado de nutricibn de 10s niiios escolares.22 Impacto en la educacion 3 1. A1 canalizar las raciones alimenticias a traves del sistema escolar, 10s programas de alimentacibn escolar tienen la posibilidad de mejorar el nivel de instruction, ya que (i) estimulan a 10s padres a matricular a sus niiios en la escuela y a mantenerlos por mas tiempo en ella (disminuyendo la tasa de desercibn); (ii) fomentan una asistencia regular (reduciendo el ausentismo); (iii) ayudan a mejorar la 21La pobreza aumentaria del 37.3% al 38.3%en caso de que se eliminara el programa de meriendas y a1 37.6% en caso de que se eliminara el programa de almuerzos (simulaciones con informaci6n de la ENV). 22Del Rosso (1998). Una excepci6n fue un esquema experimental aplicado en Lombok, Indonesia, donde se detemin6 que un paquete combinado de alimentos y tratamiento antihelmlntico mejor6 10s indicadoresantropomCtricosentre 10s niflos participantes. Anexo 16, Pagina 12 capacidad de aprendizaje y funcion cognitiva de 10s niiios escolares al aliviar el harnbre a corto plazo, lo que a su vez mejora la atencidn y la concentration; (iv) abordan deficiencias nutricionales especificas que afectan directamente a la cognicion (en especial el yodo y el fierro), dependiendo del contenido de las raciones; y (v) aumentan el compromiso de la comunidad con las escuelas a traves de su participacion en 10s programas.23 Al mejorar la asistencia a la escuela, estas transferencias tienen implicit0 el potencial de disminuir la pobreza en el largo plazo (lo que agrega una dimension de inversion a una asistencia de alivio a la pobreza de corto plazo). 32. Las cifras de la ENV parecen indicar que al vincular las transferencias con la asistencia a la escuela, (como es el caso en la entrega de raciones alimenticias en el marco de 10s programas de alimentacion escolar) efectivamente se aborda uno de 10sproblemas criticos de 10s pobres en Panama. En efecto, 10s costos directos de la escolaridad (incluidos derechos formales e informales, transporte, libros, utiles, etc.), que representan un doce por ciento de la linea de pobreza, constituyen el obstaculo mencionado con mayor frecuencia para la matricula escolar.24 Al entregar una transferencia en especies en la escuela, de alguna manera se ayuda a disminuir las barreras de tipo economico para que 10s pobres asistan a la escuela y para que 10s indigenas se matriculen (puesto que la matricula ya es bastante alta en 10s demas gmpos). Es probable que tambien tenga un impacto positivo en aumentar la asistencia (y disminuir el ausentismo) en todos 10s gmpos. 33. En este momento, el Gobierno de Panama y el Banco Mundial estan trabajando conjuntamente para desarrollar una metodologia que permita evaluar el impacto de 10s programas de alimentacion escolar de Panama sobre la matricula, asistencia y tasas de repitencia. Esta evaluaci6n deberia estar terminada durante el aiio escolar 1999, proporcionando una evidencia mas concreta sobre el impacto de 10s programas de alimentacidn escolar en la educacion. PRINCIPALES PROBLEMAS Y LECClONES APRENDIDAS 34. El anilisis recikn realizado destaca varios aspectos y lecciones de importancia que se aprendieron en relacidn con 10s programas de alimentacion escolar: FocalizacMn. La canalization a traves del sistema de escuelas publicas puede generar un cierto nivel de auto-focalizacion cuando 10s niiios con mas recursos tienden a matricularse en escuelas privadas. En Panama, tanto 10s programas del MINEDUC como del FES se han beneficiado de esta auto-focalizacion. La focalizacion geografica de acuerdo a 10s indicadores de pobreza, desnutricion y educacion puede mejorar significativamente la focalizacion: el programa del FES esti mejor focalizado hacia 10s pobres (en especial hacia 10s pobres extremos en las tradicionalmente excluidas Areas indigenas) debido a la utilization de estos indicadores. El programa del MINEDUC deberia reconsiderar su decisidn de ampliarse para abarcar a rodos 10s niiios en educacion preescolar y primaria y en lugar de ello, intentar mejorar su focalizaci6n geografica con la ayuda de 10s indicadores de nutrition y un mejor mapa de la pobreza. Cobertura de 10s pobres. La capacidad de 10s programas de alimentacion escolar de llegar a 10s pobres depende del acceso de estos hltimo a1 sistema educacional. Las escuelas primarias parecen ser un mejor medio para llegar a 10s pobres que las escuelas preescolares: practicamente todos 10s pobres de Panama tienen acceso a la educacidn primaria, mientras que una proporcion mucho menor asiste a la educacion preescolar. (Sin embargo, 10s niiios I' En efecto, evaluaciones de 10s programas de alimentaci6n escolar realizadas en 10s Estados Unidos y Jamaica determinaron que estos esquemas tuvieron un significativo impacto en Las pruebas de rendimiento y la asistencia. Del Rosso (1998). 24Ver el Capitulo 2 del Informe Principal Sobre Pobreza. Anexo 16,Phgina 13 en edad preescolar suelen tener un mayor riesgo de estar desnutridos que 10s nifios en edad escolar). Impacto sobre la pobreza Los programas de alimentacion escolar han generado transferencias de ingreso en especies que tienen gran importancia para 10s beneficiarios pobres. Eliminar estos esquemas generaria un leve aumento en la proporcion de personas que vive en condiciones de pobreza y empeoraria las condiciones de vida entre 10s beneficiarios que ya se encuentran por debajo de la linea de pobreza. Impacto en la educaci6n.Es probable que el vincular estas transferencias a la asistenciaa la escuela Cree un efecto de inversion sobre la reduction de la pobreza en el largo plazo al mejorar el grado de instruction. Para el aiio acadkmico de 1999, se proyecta realizar una evaluaci6n conjunta entre el Gobierno de Panama y el Banco Mundial de este potencial impacto. Diseiio del programa: ParticipacMn de la comunidad. La participaci6n de las comunidades locales, padres y maestros parece haber contribuido significativamentea1 exito de 10sprogramas. , Reformas recomendadas: Posibles medios para reducir 10s costos. Hay tres medios para mejorar 10s programas de alimentaci6n escolar de Panama en tkrminosde costos: a) En el programa del MINEDUC se deberian abandonar 10s planes de transformarlo en universal y en lugar de ello mejorar su focalizaci6n geogrifica hacia 10s pobres (ver mbs arriba); b) En el Programa de Meriendas del MINEDUC se deberia considerar el eliminar la leche y el reemplazarla por crema enriquecida, ya que crema es mucho mas barata en tkrminos de su costo unitario y el costo de 10s beneficios nutricionales que transfiere (ver mas arriba); y c) En ambos programas se deberia considerar el asignar subvenciones financieras a cada escuela, para permitir que compren 10s alimentos directarnente en el mercado local; esto permitiria obviar 10s costos de distribution aparentemente m b altos que implica la entrega directa de alimentos en estas escuelas(en especial en las zonas de dificil acceso). Banco Mundial y el Ministerio de Economiay Finanzas. 1999. Panamti: Estudio sobre Pobreza. Del Rosso, Joy. 1998. "School Feeding Programs: Food for Education". Banco Mundial. Borrador. Fondo de Emergencia Social. Octubre de 1995. "Programa Nacional de Nutrition Escolar." Mas varios memorh.ndums y cuadros a travks de comunicacionesoficiales. INCAP. Marzo de 1998. Evaluacidn del Programa de Merienda Escolar del Ministerio de Educacidn. Ministerio de Planificaci6n y Politica Economics. Direction de Politicas Sociales. 1997. Encuesta sobre Niveles de Vida (ENV). Ministerio de Education. 1996. "Repuesta del Sector Educativo a la Problematica Alimentaria- Nutricional." Mas varios cuadros a traves de comunicacionesoficiales. Rokx, Claudia. Mayo de 1997. "Panama Social Fund School Feeding Component: Back-to- Ofice Report." Banco Mundial. Anexo 17, Pagina 1 Anexo 17-Incidencia Distributiva del Programa de Alimentacibn ComplementariaMaterno-Infantil Kathy Lindert 29 de marzo de 1999 1. Con el respaldo del Proyecto de Salud Rural del Banco Mundial, el Ministerio de Salud (MINSA) ha fortalecido y ampliado el Programa de Alimentacidn Complementaria Materno-Infantil (PAC). Este programa se ha estado implementando gradualmente entre 1995 y 1999 y finalmente abarcara a cerca de 30 distritos. Forma parte del ProgramaNacional de Alimentacibn y Nutricibn (PRONAN) para el periodo 1992-2000y con 61 se pretende reducir a la mitad 10sindices de desnutricion cronica en niiios menores de 5 aiIos hacia el afio 2000. DESCRTPCION PROGRAMA DEL 2. Raciones alimenticias y micronutrientes. El programa implica la distribucion de raciones de alimentos compuestas por una crema pre-cocida y enriquecida, elaborada a partir de una mezcla de arroz extruido y frijoles y cornplementada con leche y micronutrientes.' La crema no necesita coccibn, ya que se convierteen un potaje instanthneo a1agregar agua. Por este motivo resulta esencial tener acceso a agua potable o, en su defecto, hervir el agua. Las raciones diarias proveen el 15 y 22 por ciento de la ingesta cal6rica y proteica diaria , respectivamente, recomendada para madres embarazadas y en periodo de amamantamiento; 41 y 71 por ciento para 10s infantes entre 6 y 1 1 meses; 32 y 69 por ciento para 10s niiios entre 12 y 23 meses; y 25 y 55 por ciento para niiios entre 24 y 59 meses. 3. Distribucibn. Con la ayuda del personal de salud de la comunidad, las raciones se distribuyen en las instalaciones de salud a mujeres y niiios que cumplen con 10s requisitos y viven en la vecindad y tambi6n a nivel de comunidadesialdeas. Estas raciones se entregan mensualmente (cada dos meses en keas remotas) y a 10scomplementosse adjuntan mensajes de educacion sobre nutricion. Dos veces a1 afio tambi6n se distribuyen complementos de micronutrientes (con complementos de vitamina A, hierro y acido fblico y yodo). 4. Mecanismos de selecci6n de beneficiarios. El programa esth focalizado a niiios desnutridos entre seis meses (despu6s del destete) y cinco afios y a mujeres embarazadas y en periodo de amamantamiento. El programa se basa en claros criterios para iniciar y terminar la recepci6n de este beneficio, de acuerdoa 10s siguientesindicadores antropom6tricos: Los niiios entre 6 y 60 meses son elegibles si se encuentran por lo menos dos desviaciones esthdares bajo la norma de peso por edad (bajo peso) y no han registrado aumentos de peso entre dos controles sucesivos(cada uno con un distanciamientode dos meses). Siguen siendo elegibles hasta que vuelven a aumentar normalmente de peso o bien su peso aumenta hasta quedar dentro de una desviaci6n esthdar de la norma. Las mujeres embarazadas son elegibles si se encuentran por lo menos dos desviaciones esthdares bajo la norma de peso por altura para la etapa de su embarazo (bajo peso grave) o bien bajo el peso normal y no han aumentado de peso entre dos controles prenatales sucesivos (cada uno con un distanciamiento de rneses). Las mujeres con bajo peso grave pueden seguir inscritas en el programa hasta el sexto mes despuks del parto, las demis mujeres pueden seguir recibiendo raciones hasta el parto. 5 . En cierta medida, el programa tiene implicit0 un mecanismo deauto-focalizaci6n debido: (a) la distribucion de las raciones en 10s puestos, centros y sub-centros de salud, 10s que tienden a ser usados 'Cada receptorque curnple con 10s requisitos recibe una asignaci6n mensual de seis libras de esta comida enriquecida, la que viene envasada en bolsas de plilstico de una librapara facilitarsu uso y alrnacenaniento. Anexo 17,Pagina 2 por 10s pobres, mientras que 10s no pobres acuden a consultasmkdicas y clinicas privadasf y (b) a1 sabor mas bien insipid0 de la comida instantinea. La selecci6n es realizada por el personal regular del MINSA o por funcionarios de salud de la comunidad durante 10s controles habituales y en 10s dias de atenci6n de salud a la comunidad. El programa se combina con supervisiones e intervenciones de salud; antes de asignar las raciones, 10sfuncionarios verifican que el beneficiario estk a1dia en sus controles de salud. 6. Costos del programa. En 1997, el programa cost6 aproximadamente B./850,000 o el 0.01 por ciento del PIB. Segun estimaciones oficiales, el nhmero total de beneficiarios asciende a 13,755, lo que resulta en un costo de B.162 por beneficiario. LAINCIDENCIA DISTRIBUTIVA DELPAC 7. Datos de la ENV. En la ENV se recopilaron datos sobre 10s receptores de alimentos gratuitos distribuidos por el MINSA a travks de puestos, centros y sub-centros de salud, lo que proporcionan una indicacibn respecto a la cantidad y distribuci6n de 10s beneficiarios del Programa PAC. Se reunieron datos para nifios menores de seis aiios (entre 0 y 5). No se dispone de informacidn respecto a la participaci6n de mujeres en el programa. 8. Cobertura global total. En la ENV se informa que aproximadamente 16,000 nifios de cinco aiios y menores han recibido alimentos del MMSA. Esta cifra representa alrededor del seis por ciento del total de la poblacibn de niiios de ese grupo ethreo. 9. Distnbucion de 10s beneficiarios por grupo de pobreza? En tkrminos de cobertura del programa por grupo de pobreza, la proporci6n de nifios pobres y extremadamente pobres que reciben raciones de alimentos del MMSA es superior a la proporci6n de niiios no pobres (Cuadro A17.1). En cuanto a la distribuci6n de todos 10s beneficiarios, el programa parece estar bastante bien focalizado en tknninos de pobreza: el 82 por ciento de todos 10s beneficiarios es pobre (el 65 por ciento vive en condiciones de extremapobreza) y el restante 18por cientono es pobre. Si se compara con la distribuci6n global de la poblaci6n de nifios menores de seis, el 53 por ciento es pobre (30 por ciento en condiciones de extrema pobreza) y el 47 por cientono es pobre. 10. Distribucion de 10s beneficiarios segun estado nutncional. En terminos de cobertura de 10s niiios desnutridos, el programa entrega raciones gratuitas a1 diez por ciento de 10s niiios que sufien de cualquier forma de desnutrici6n4 (comparado con el cuatro por ciento de 10s niiios que no estin desnutridos). Respecto a la distribuci6n de 10s beneficiarios, aproximadamente el cincuenta por ciento estiidesnutrido, mientas que la otra mitad no lo estii. 11. Distribuci6n de 10s beneficiarios por area geogdfica. El programa de raciones alimenticiasdel MINSA llega a una mayor proporci6n de nifios indigenas y rurales que urbanos. Aproximadamente el 14 por ciento de 10snifios indigenas y el 8 por cientode 10sniiios rurales recibe las raciones gratuitasa travks del sistema de salud, lo que se compara con s610 el 2 por ciento de 10s niiios urbanos. Una cantidad muy alta del numero total de beneficiarios vive en Areas rurales e indigenas: un tercio del total de 10s beneficiarios es indigena y m6s de la mitad vive en ireas rurales. A1 compararlo con sus respectivas proporciones en el total de habitantes, estas alcanzan al doce por ciento en el caso de todos 10s nifios indigenas y a1 cuarenta por ciento en el caso de 10s niiios de ireas rurales (Cuadro A17.1). Este esquema coincide con la mayor concentraci6n de niiios desnutridos (y pobres) en las ireas rurales e indigenas que en las ciudades de Panama. 'Ver el Anexo 15 del Estudio sobre Pobreza: Prioridadesy Estmegias para la Reducci6nde la Pobreza. Estos resultados se basan en una Ifnea de pobreza general de B.195 por persona al BAo y una Ifnea de pobreza extremade BJ519 por persona al BAo (Ver el Anexo 2 del Estudio sobre Pobreza:Prioridades y Estrategiaspara la Reducci6n de la Pobreza). 'En otras palabras, 10s niflos con puntuaciones Z con mbs de dos desviaciones esthdares del punto de referencia para cualesquiera de 10s tres indicadores antropomttricos (alturapor edad, peso por edad, peso por altura). Anexo 17, Phgina 3 Cuadro A17.1- Cobertura y distribucibn del Programa de Alimentaci6n Complementaria del MINSA (porcentajes) 1 COBERTURA DISTRIBUCION Beneficiaries como %del Grupo como proporci6n del Grupo como proporci6n del total de niilos <6 total de beneficiaries total de habitantes < 6 Segun grupo de pobreza Pobres extremos (a) 12 65 30 Pobreza general (a) 9 82 53 No pobres 2 18 47 Segiin estado nutricional(b) No desnutridos 4 52 75 Desnutridos 10 48 25 Por Area geogrhfica Urbana 2 15 48 Rural 8 55 40 Indigena 14 29 12 Fuente: ENV de Panam&1997.(a) Pobrezageneral incluye a 10spobres extremos.(b) Cualquier formade desnutrici6n (p. ej., 10sniflos esth desnubidossi su puntuacibn z esthm8s de dos desviacionesesthdares por debajo del punto de referenciapara cualesquierade 10s tres indicadores antropom6tricos:altura por edad, peso por edad, peso por altura). Anexo 18,Pagina 1 Anexo 18 La Organizacibn Cornunitaria,Valores y Capital Social en Panama - Maria-Valeria Junho Pena (LCSES) Hector Lindo-Fuentes (~onsultanql OBJETIVOS,WENTESDE DATOSY DEFINICIONES A. Objetivos 1. Dado que cada vez se espera mas de la sociedad civil y del mundo mercantil, las organizaciones comunitarias esth siendo reconocidas como un participante privilegiadopara motivar a las personas mas pobres a buscar solucionesa sus problemas socialesy economicos. Este informe se ocupa de c6mo se han organizado las organizacionescomunitarias con el fin de promover el desarrollo comunitarioen Panama. 2. Los objetivos especificos del informe son, comprender: (a) c6mo las comunidades rurales no indigenas, las comunidades indigenas rurales y las comunidades urbanas construyen su sentido de identidad; (b) algunas de las condiciones que favorecen, asi como algunasde las condicionesque impiden el desarrollo de las organizacionescomunitarias; (c) laspercepciones de las comunidades de 10s cambios en cuanto a sus condiciones de vida; es decir, si sienten que dichas condiciones han mejorado, empeorado, o permanecido igual durante el pasado reciente; (d) la relacion entre la organizaci6n comunitaria, el capital social y 10s cambios percibidos en cuanto a las condiciones de vida en 10s tres tipos diferentes de comunidades; y, (e) la relacion entre el capital social y la pobreza. B. Fuentes de datos 3. Este estudio se basa en dos fuentes principales de datos: (a) una Encuesta de Niveles de Vida (ENV), conducida entre junio y septiembre de 1997; y, (b) entrevistas detalladas de las discusiones de grupo cualitativas para una Encuesta de la Calidad del Capital Social (ECCS), llevadas a cab0 en noviembre de 1997. La ENV incluye un cuestionario para 10s hogares con el que se encuestaron 4,945 hogares (21,427 individuos), y un cuestionario comunitario que cubrio a 436 comunidades.2 Aunque la ENV sea representativa de la poblaci6n panameiia a nivel national, el cuestionario comunitario es representativo de las comunidades en la muestra unicamente.3 Asimismo, aunque la ECCS sea representativa unicamente de las 16comunidades incluidas en la muestra (un subgrupo de las incluidas en la ENV), ofrece indicios de c6mo y por quC se organizan las comunidades y de corn0 estas redes de organizacioncontribuyen a mejorar las condiciones de vida. C. Conceptosde comunidad 4. Tehricos. Dado que las sociedadessurgen de las interacciones entre 10s individuos, la principal necesidad se relaciona con las condiciones en las cuales las colectividades como unidades desempeiian 'La Dra. Enriqueta Davis Villdba contribuy6 a este informe mediante su participaci6n en las entrevistas a 10s grupos de discusibn para la Encuesta Cualitativa sobre el Capital Social y por su posterior informe denominado: "lnforme sobre la Pobreza en Panaml: Componente de Capital Social" ,sobre las comunidades indigenas. Los autom desean agradecerle a la Licenciada Rosa Elena deDe la Cruz, a la Dra. Enriqueta Davis y al Dr. Carlos Becerra su participacibn en la Encuesta Cualitativa del Capital Social y su apoyo en la elaboraci6n de las pautas para 10s grupos de discusibn. Ademiis, 10s autores desean agradecerle aEnriqueta Davis, Caroline Moser, Kinnon Scott y and William Partridge por sus comentarios a un borrador previo, y a Kathy Lindert, Gerente del Estudio sobre Pobreza, Departamento de Desarrollo Humano, Banco Mundial, quien ley6, comentb y contribuyb al disefio de la Encuesta Cualitativa del Capital Social y a las versiones preliminares de este informe. Finalmente, 10s autores desean agradecerle al World Bank's Strategic Compact y a la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperaci6n (SADC) por el financiamiento que hizo posible este trabajo. Las entrevistas a la comunidad de la ENV heron conducidas como "grupos de estudio" y en ocasiones se combinaron entrevistas individuales a representantes de las comunidades. ' M b a h , 10s cuestionarios comunitarios no heron aplicados en 70 comunidades en la encuesta (I I por ciento de la muestra total de individuos), debido alas dificultades conceptuales para distinguir 10s llmites entre comunidades en el context0 urbano en el marco de la ENV; la mayoria de comunidades para las cuales no existen "datos " son urbanas (67 de 70), y la mayorla esth ubicada en la ciudad de Panamk (5 1 de 67). Por lo tanto, un 30 por ciento de la poblaci6n urbana en la muestra no h e abarcada por el cuestionario comunitario. Anexo 18,Pagina 2 funciones sociales.4 Una "comunidad" es un tip0 de colectividad cuya nocion clasicamente se oponia a aquella de "sociedad." La "comunidad" se caracteriza tipicamente por su solidaridad orghica, con una division del trabajo sencilla (por lo regular, por genero y edad) y un sistema de estratificaci6n basado en la atribucion (tal como el parentesco), mas que en 10s logros. Por otro lado, la "sociedad" se caracteriza por una division del trabajo elaborada, una multitud de funciones sociales y la movilidad social basada en el desempeiio. Tal como lo describio Max Weber: la "comunidad" es lo contrario del conflict0 (lo que paradojicamente, con el fin de evitar la transgresion, puede conducir a la violencia extrema), mientras que "sociedad" significa el compromiso entre intereses en conflicto.5 5. Practicos. Con fines practicos, el concepto de "comunidad" utilizado en la ENV y la ECCS (y, en consecuencia, en este estudio) es primordialmente una nocion geografica que se acerca mas a la idea corriente de "vecindario" que al concepto clisico de comunidad descrito anteriormente. El analisis de estos datos revela que algunos de estos "vecindarios" poseen caracteristicas que las asemejan al tip0 ideal de "cornunidad" descrito antes, mientras que otras tienen caracteristicas similares a la definicion clasica de sociedad. De hecho, tal como se discute en mas detalle a continuacion, el concepto clasico de "comunidad" en Panama demuestra ser una descripcibn mas acertada de algunas de las localidades rurales e indigenas,6 mientras que el concepto de "sociedad" parece ser una description mas apropiada para muchos de 10s vecindarios urbanos (y algunos rurales) en la muestra. D. Conceptos de capital social 6. Tebricos. El capital social es comunmente entendido como "caracteristicas de la organizaci6n social, tales como la confianza, las normas y las redes de relacibn social, que pueden mejorar la eficiencia de la sociedad a1 facilitar las acciones coordinadas." Ciertas formas de asociacion, pero no todas, constituyen capital social porque son instrumentales en la generacion de bienestar a1 facilitar las acciones coordinadas. 7. Algunos de 10s ingredientes clave del capital social son la confianza, las normas de reciprocidad y las redes de relaci6n de participation civica. Primero, la confianza. Al funcionar en asociaciones, las personas aprenden el valor de la cooperacibn, per0 la cooperacibn s610 es posible cuando las personas confian unas en otras. La membresia en ciertas asociaciones, con frecuencia, estA ligada a la reputation personal. Por consiguiente, pertenecer a ellas es una distincion de ser digno de confianza. Mas aun, en algunos casos, pertenecer a una asociacion crea oportunidades de participar en otra y, por ende, la confianza se vuelve transitiva. Entre mayor sea el numero de asociaciones que participan en una red dada, mayor sera la cantidad de personas que podran trabajar juntas sin tener que chequear constantemente sus antecedentes. En otras palabras, 10s costos por transacciones disminuyen. Segundo, la creation de normas permite que la confianza personal se vuelva confianza social. Para mantener la cooperation, la confianza debe ser estable y predecible; por tal razbn, se crean las normas. Las normas no solo se internalizan mediante un proceso de socializacibn, sin0 que se refuerzan mediante mecanismos que establecen sanciones y normas de cumplimiento por parte de terceros, en caso de violaciones. La existencia de norrnas de aceptacion general hace predecibles 10s comportamientos, lo que, una vez mas, - - "Sujeta tanto a 10s valores mhs generales del sistema como a las normas que reglamentan la conductade 10s tipos de unidades diferenciadas relevantes dentro de un sistema, la cultura normativade una colectividad define y regula un sistema concreto de actividad coordinada que puede, en cualquier momento dado, caracterizarse por 10s compromises de las personas designadas especlficamente y puede entenderse como un sistema especlfico de metas colectivas en una situacibn especlfica."EnTalcott Parsons,Sociological Theory y Modern Society (1967) (New York:The Free Press), p.10. 'Max Weber (1964) Economla Y Sociedad (Mexico: Fondo de CulturaEcon6rnica.) Las comunidadesy hogares en la ENV (y, en consecuenciaen la ECCS) se clasificaron segun keas geogrlficas, que incluyen:"urbana,""rural" (no indlgena), e "indigena." 'Robert D. Putnam (1963) Making Democracy Work: Civil Tradition in Modern Italy (Princeton: Princeton University Press) p. 167. Es decir, no todas las organizaciones constituyen capital social, las mismas tienen que tener caracteristicas especificas que mejoren la eficiencia de la sociedad. Anexo 18, Pagina 3 disminuye 10s costos por transacciones y hace posible la cooperacion. Finalmente, la existencia de una densa red de asociaciones hace posible generalizartales normas. 8. Practicos. La ENV en Panama nos permite medir algunos de 10s ingredientes del capital social, incluyendo: (i) la frecuencia de interaccion comunitaria y de organizacion como uno de 10s elementos de la confianza en 10sotros y de la confianza en 10s resultados de dichas interacciones; y, (ii) la densidad de las redes de relacibn de las asociaciones. La otra dimension -1as normas- fue captada en la ECCS. 9. A1 em~learseel cuestionario comunitario de la ENV. el ca~italsocial se mide mediante un indice compuesto de capital social que incluye las siguientes preguntas8: (a) En esta comunidad, jexisten comite o cualquier otra forma de organizacion para resolver 10s problemas de sus habitantes? (b) Durante 10s ultimos cinco aiios, jmiembros de esta comunidad participaron como voluntarios para mantener o mejorar las obras civiles de la comunidad? (c) jEn que medida participan 10s miembros de esta comunidad en la solucibn de 10s problemas escolares? (d) iEn qui medida participan 10s miembros de esta comunidad en la solucion de 10s problemas del centro de salud? (e) jEn que medida participan 10s miembros de esta comunidad en la solucion de 10s problemas de organizaci6n de la comunidad? (f) jEn que medida participan 10s miembros de esta comunidad en la solucion de 10s problemas de 10s caminos de acceso? (g) jEn que medida participan 10s miembros de esta comunidad en la solucion de 10s problemas de carneteras? (h) jEn que medida participan 10s miembros de esta comunidad en la soluci6n de 10s problemas de agua y de recoleccion de basuras?9 10. El indice de capital social (ICS) varia entre 0 y 8; cero significa respuestas negativas a todas las preguntas y 8 significa respuestas positivas a todas las preguntas. Las comunidades con puntajes de ICS entre 0-2.5 se clasifican como comunidades con un capital social bajo. Los puntajes entre 3-5.5 se consideran capital social medio. Y aquellas comunidades con puntajes entre 6-8 se clasifican como comunidadescon un capital social alto. 11. El cuestionario de la ENV para 10shogarestambien contiene preguntas acerca de la participacion de 10smiembros del hogar en una diversidad de organizacionescomunitarias (juntas comunales, locales o civicas, concejos municipales, cooperativas, comites y asociaciones indigenas). Aunque estos datos solo midan una dimension del capital social, 10s mismos tienen las importantes ventajas de: (i) haber sido obtenidos en una encuesta a hogares cuya representacion es nacional; y, (ii) por consiguiente, estar vinculados a otra information sobre 10s hogares (incluida la situation de pobreza). Por lo tanto, en este informe se examinan 10s datos de la ENV sobre el capital social tanto del cuestionario para 10s hogares como del cuestionario comunitario. 12. A1 usar el indice cuantitativo del capital social de la ENV, se seleccionaron 16 comunidades para ser incluidas en 10s grupos de estudio (focus groups) de la ECCS. Las mismas fueron seleccionadas entre aquellas con 10s puntajes maximos y minimos segun este indice, de manera que se garantizara una representacion suficiente de las comunidades en areas indigenas, en las areas rurales no indigenas y en las Areas urbanas. (VCase el Apendice para mas detalle). 13. En la ECCS se exploraron varios aspectos del capital social, incluyendo: (a) la organizacibn social de las comunidades, las conexiones horizontales y verticales, el sistema local de toma de Los coeficientes de correlaci6nentre cada una de las preguntas anterioresy el indice demostraron ser consistentes internamente. 'Compuesto por estas preguntas, el indice de capital social (ICS) tiene la ventaja de no dar por sentado que ni que el capital social sea equivalente a la cultura civica en la tradici6n de Almond y Verba, ni que el capital social signifique la voluntad de subordinar 10s intereses privados a unas metas comunitarias m L arnplias, tal como en la tradici6n deDurkheim. El riesgo de entender el capital social como cultura cfvica es la trampa del etnocentrismo(10s indicadores utilizados porAlmond y Verba dieron lugar a la inexorable conclusi6n de que la Gran Bretarla y 10s Estados Unidos tienen lospuntajes m L altos en materia de cultura civil). El riesgo de la tradici6n deDurkheim es dejarse guiar por lo contrario:al hacer la confianza equivalentea1 capital social, 6ste ~iltimos61o puede encontrarse donde prevalezcala solidaridad mecbnica..Gabriel A.Almond y Sidney Verba (1963)The Civic Culture: Political Attitudes y Democracy in Five Nations (Princeton: Princeton University Press);Emile Durkheim (1968) La Divisi6n du Travail Social (Paris:P.U.F.). Anexo 18,Pagina 4 decisiones, el liderazgo existente y el alcance de su influencia; (b) las razones por las cuales algunas comunidades son capaces de crear capital social, mientras que otras no lo logran; (c) las condiciones en pro y en contra de la confianza, asi como 10s mecanismos que generan la solidaridad; (d) las bases de la solidaridad (intereses, division del trabajo, tradicibn, etc.); (0 la relacibn entre el capital social y el genero; (g) 10s asuntos relativos a la movilizaci6n y sus prioridades; (h) las percepciones del papel del gobierno versus el de la comunidad con respecto a la promoci6n del desarrollo comunitario; y, (i) las principales diferencias con respecto a la creaci6n del capital social entre las comunidades indigenas, las rurales no indigenasy las urbanas. ORGANIZACI~NINFORME DEL 14. Este informe esta organizado en dos partes amplias. En IaParte I se explora la ENV y la ECCS con respecto a la naturaleza de las comunidades: (a) c6mo se identifican a si mismas; (b) c6mo se organizan; (c) 10s asuntos relativos a la movilizaci6n; (d) c6mo perciben 10s cambios recientes en sus condiciones de vida; y, (e) c6mo se relacionan las comunidadescon el mundo exterior. En IaParte 11se explora la naturaleza del capital social de las comunidades al examinar: (a) las tendencias del capital social segun el tip0 de comunidad (urbana, rural, indigena); (c) el capital social y las relaciones comunitarias internas (incluyendo las relacioneshorizontales, el genero, el liderazgo y las normas); (c) la relacion entre el capital social y la pobreza, la educaci6n y 10s niveles de vida perciliidos; y, (d) la relaci6n entre el capital social y la asistenciaexterna. A. Como se identifican las comunidades a si mismas 15. Los resultados del cuestionario comunitario de la ENV revelan que el espacio, de hecho, constituye un elemento importante en la creaci6n del sentido de identidad comunitaria, lo respalda la adopci6n de una definition "geografica" de comunidad en la aplicaci6n de esta encuesta. De hecho, la ENV muestra que, en tkrminos espaciales, las comunidadesen la muestra han permanecido con el tiempo, relativamente estables; un 88 por ciento inform6 haber existido por mas de veinte afios y s610 un 2.1 por ciento haberse conformado desde hace menos de 20 aiios. Tal como se esperaba, una proporci6n mayor de comunidades rurales e indigenas en la muestra report6 una estabilidad mas prolongada, con un 93 por ciento y un 98 por ciento habiendo existido por mas de veinte aiios respectivamente. Por otro lado, una frecuencia mayor de comunidadesurbanas, se ha conformadomas recientemente (aunque la mayoria Sean personas mayores), con un 20 por ciento habikndose constituido hace menos de veinte aiios. (Tabla A18.1). Anexo 18,Pagina 5 16. En general, en la mayoria de las comunidades encuestadas en la ECCS prevalece un sentido de identidad, per0 lo que mantiene unidos a sus miembros varia particularmente de una comunidad a otra (urbanas,rurales, indigenas). En ciertos casos, este vinculo es debil y casi invisible, en otros, la cohesi6n es casi tan densa como una "cosa"; a lo que Durkeim se refiri6 como una caracteristica del "hecho social". 10 17. La ECCS confirma 10s hallazgos de la ENV con respecto a asociar la identidad de la comunidad con el orgullo por el lugar en 10s tres tipos de comunidades (urbanas, rurales e indigenas). Por ejemplo, una de las comunidades rurales en la muestra, mantiene un parque como uno de 10s elementos unificadores de la comunidad. En una de las comunidades indigenas en las islas Kuna, equipos de mujeres barren las calles y las mantienen limpias. En una de las comunidades urbanas, 10s miembros se esfuerzan por mantener el mausoleo de un sacerdote reverenciado por sus buenas obras y por hacer "milagros"; el pasto se mantiene verde y libre de malezas y 10sbordes se podan cuidadosamente. 18. En las comunidades rurales y urbanas en la muestra de la ECCS, 10s intereses y aspiracionescon relacion al futuro, asi como 10s esfuerzos necesarios para lograrlos, constituyen importantes elementos que cimientan su sentido de identidad como comunidad. Por ejemplo, 10s miembros de una comunidad urbana indicaron: "Nos identifica el hecho de que todos queremos salir adelante". En otra: "Nos caracteriza el inter& en luchar y ayudar a otros... sin egoismos para ayudar y aportar a la comunidad". En la ECCS se encontr6 que el mismo sentido de compromiso en el esfuerzo colectivo es uno de 10s temas que unifica a las comunidades rurales: "La uni6n produce resultados" y "las comunidades egoistas nunca prosperan". 19. En contraste, en las comunidades indigenasen la ECCS, la identidad dela comunidad esta mucho m b relacionada con un sentido de orgullo y de cultura, que con ideas acerca de una agenda especifica. Por ejemplo, en las comunidades Kuna visitadas en la ECCS, aunque las manifestaciones varian de una isla a otra, este sentido de orgullo es el rasgo mas sobresaliente cuando ellos hablan acerca de quiknes son. En una isla se sentian orgullosos "de la lengua y de la cultura" y de ser "10s primeros portadores de la cultura occidentalen la comarca". La oficina de suSahila (jefe) estaba presidida por una fotografiadel primer Kuna que trajo las escuelas a la regi6n. En otra de las islas, se hizo Cnfasis en su defensa contra 10s asaltos a sus tradiciones.EIlos se sentian orgullosos de la revoluci6n que hicimos en 1925, cuando " las autoridades colonialestrataron de quitarnos nuestras tradiciones" (refirikndose a la Revoluci6n Tule). Su centro de reuniones estaba presidido por una fotografia de Nugalitpe, uno de 10s lideres en la confrontaci6n. Entre 10s Ngobe tambien se encontri, un sentido similar de orgullo por su cultura vinculado de manera mucho mas explicita a su capacidad de trabajar como comunidad: "Estamos orgullosos de nuestra lengua y nuestras tradiciones", "trabajamos organizadamentey tenemos orgullo" B. Como se organizan las comunidades 20. Las organizacionesen las comunidades estin determinadas, en parte, por marcos institucionales establecidos por el gobierno. En Panama, las municipalidades tienen "Juntas Comunales" con '"ErnileDurkeirn (1956) Les Regles de In MCthode Soeiologique:(Paris, P.U.F.) Anexo 18,Pagina 6 representantes de cada corregimiento y "Juntas Locales" a nivel de cada comunidad. Ademas, las escuelas publicas tienen Asociaciones de padres de familia y 10s centros de salud tienen Juntas de salud. Las comunidadesen Panama tambiCn reportaron un numero de organizacionesque no estan afiliadas a las institucionesestatales, como 10s grupos religiosos, 10s clubes deportivos y 10s comitCs ad-hoc designados para atender 10s problemas comunitarios (vCase el Cuadro2 ). Muchos de 10s programas sociales gubernamentales en Panama, como PROINLO, FES y Municipios Siglo XXI, dependen de la existencia de las organizaciones locales para poder funcionar. 21. La existencia de organizaciones patrocinadas por el Estado no implica, necesariamente, que la comunidad est6 organizada, dado que Csta ultima esth enraizada en la cultura. Los grupos como las asociaciones de padres o lasjuntas de salud pueden ser, o bien conchas vacias, o hacer parte de redes de asociacibn de una gran vitalidad. 22. La ENV revela que existe un fuerte contraste entre las comunidades urbanas y las rurales en la muestra (indigenas y rurales no indigenas), en tkrminos de la existencia de organizaciones comunitarias. Casi el 75 por ciento y el 80 por ciento de las comunidades rurales no indigenas e indigenas en la muestra de la ENV afirmaron tener alguna forma de - organizacibncomunitaria, en comparacibncon la mitad de las comunidades urbanas en la muestra (VCase la Tabla A18.2). 23. Los resultados de la encuesta a 10s hogares de la ENV confirman estos patrones geograficos de participacibn a nivel de 10s hogares. Tal como lo ilustra la Tabla A18.3, 10s hogares indigenas participan mucho mas en organizaciones que sus contrapartes urbanas. Mas del 40 por ciento de 10s hogares indigenas declararon participar en algun tipo de organization comunitaria, en comparacion con solamente un 28 por ciento y un 30 por ciento de 10s hogares urbanos y rurales respectivamente. Los residentes indigenas participan principalmente en asociaciones locales, seguido de comitis y cooperativas. Las principales formas de participaci6n de 10s residentes no indigenas en las zonas rurales son 10s comit6s y las cooperativas locales, seguidos por las juntas comunales. Es interesante anotar que las cooperativas, que tienden a generar m h beneficios privados a partir de la participacibn (dado que, generalmente apoyan las actividades privadas productivas o de consumo), que las demas formas de organizacibn comunitaria de "bienestar p8blicon, fueron las unicas formas de participacion con una frecuencia significativa entre 10s residentes urbanos. Anexo 18, Pagina 7 Concejo Municipal Asociaciones locales Cualquierade las anteriores C. iPor qu6 se organizan las comunidades?:Algunos asuntos relativos a la movilizacion 24. Tal como se pus0 de manifiesto en las respuestas a las preguntas abiertas del cuestionario comunitario de la ENV y en 10s grupos de estudio de la ECCS, las prioridades son consistentes entre las distintas comunidades: el transporte y las carreteras, el empleo, el agua potable, la salud, la vivienda, el alcantarillado sanitario y el sanearniento, 10s espacios comunitarios, etc. Las prioridades normalmente varian dependiendo de 10s servicios que ya esten en funcionamiento. Por ejemplo, tal como se ilustra en la Tabla A18.4, las comunidades indigenas en la ENV le dedican una participaci6n mucho mas intensa a las escuelas, 10s centros de salud y 10s caminos locales que sus contrapartes urbanas, lo que posiblemente refleje la relativa falta de estos servicios en las hreas indigenas. Esta puede ser, en parte, una de las razones por las cuales las comunidades localizadas en las principales areas urbanas tienden a tener menores niveles de organizaci6n dado que 10s servicios bbicos ya se encuentran operando. 25. Otros asuntos de importancia, como el orden publico, el empleo o 10s principales problemas ambientales pueden constituir una de las mayores prioridades, per0 las personas reconocen que atenderlas es superior a sus posibilidades, sin importar cuan organizados esten. Aunque las comunidades en la ENV y en la ECCS hacen Cnfasis en el alcoholismo, Las drogas y el rob0 como algunos de sus problemas mas limitantes, ellos no parecen movilizarse a causa de estos. Mas aun, en general, cierto grado de robo, de violencia y consumo de drogas y, en particular, el alcoholismo, parecen ser aceptados, si no con cierta tolerancia, al menos como inevitables. 26. En la ENV, se les pregunt6 a las comunidades si se organizan para atender asuntos especificos, incluyendo: las escuelas, 10s centros de salud, la organizaci6n de la comunidad, 10s caminos de acceso, las carreteras, el agua y la recolecci6n de basuras. De estos asuntos especificos, las escuelas, el agua y la recolecci6n de basuras heron considerados Los mas movilizantes. En general, 38 de las comunidades en la muestra indicaron una fuerte participaci6n comunitaria en las mejoras de las escuelas y la misma proporcibn afirm6 participar en la solucion a 10s problemas del agua y las basuras. La salud constituye el asunto que menos moviliza a las comunidades: un 66 por ciento de las comunidades en la muestra indic6 no participar en la soluci6n a 10s problemas del centro de salud local. Las comunidades indigenas en la muestra tambien reportaron una mayor participacion que las comunidades urbanas y rurales en la solucion de 10s problemas pertinentes a las escuelas, 10s centros de salud y la comunidadper se, mientras que las comunidades indigenas y rurales reportaron un grado similar de participaci6n en la soluci6n de 10s problemas de las carreteras locales. En contraste, las comunidades urbanas reportaron de manera consistente mucho menos participacidn comunitaria en la soluci6n de estos problemas. (Tabla A18.4). Anexo 18, Pagina 8 En 10scentrosde salud En organizaciones cornunitarias 100% 100% 100% En 10scaminoslocales En las carreteras En el agua y las basuras D. Percepcionesde las comunidades de 10s cambios reciente en 10s nivelesde vida 27. El cuestionario comunitario de la ENV incluye una variedad de preguntas acerca de las percepciones de las comunidades de 10s cambios en su nivel de vida durante 10s ultimos cinco aiios,ll tanto en terminos de sus condiciones de vida o de bienestar "en general" y en terminos de aspectos especificosde sus condicionesde vida, incluyendo 10s cambios percibidos en la iluminacibn electrica en las calles, el acceso a1agua potable, 10sserviciosde alcantarillado sanitario,la recolecci6n de basuras y la vivienda. 28. Percepciones de 10s cambios en el bienestar en general. En general, las condiciones de vida que las comunidades perciben peores, constantes y mejores se dividen en forma pareja: casi un tercio para cada categoria (vease la Tabla A18.5). Sin embargo, las impresiones son sumamente diferentes segun el kea geogriifica. Es interesante anotar que las percepciones de las comunidades sobre 10s cambios en las condiciones de vida contradicen el perfil de pobreza, tal como se mide segun el consumo anual. Tal como se discutib en detalle en otras partes de la Evaluacibn de la Pobreza, si Csta ultima se mide acorde a1 consumo, es mucho mayor entre 10s residentes de las areas indigenas (95 por ciento de "En el cuestionariose pregunta, especfficamente, si las condicioneshan empeorado, permanecido igual, o mejorado. Anexo 18, Pagina 9 todos 10s residentes indigenas), que entre 10s no indigenas de las areas rurales (63 por ciento de 10s residentes rurales) y de las areas urbanas (16 por ciento de habitantes). Este perfil de pobreza es consistente con las diferencias en cuanto a1 acceso a 10s servicios basicos entre las diferentes areas geograficas (Vease el Cuadro A18.3 y otros capitulos de la Evaluacidn de la Pobreza). Tabla A18.5 - Cambios percibidos en el bienestar segun el tipo de comunidad Porcentaje de cornunidades entrevistadasen la ENV en cada una de las heas geogrhficas Bienestar Urbana Rural Indigena Total Peor 41% 31% 14% 34% lgual 28% 31% 54% 32% Mejor 30% 38% 32% 34% Total 100% 100% 100% 100% Fuente: Cuestionariocomunitariode la ENV, en PanarnB, 1997. luz elktricaen las calles: s61oun 2.5 por cicntonotime acceso a1aguapotable;y, un 75 por cientocum%eon rixmI&& & basuras. El acceso a 10s sistcmss & alcanttvilado sanimio es clammate, uno de 10s casos en 10s que, aunqw con mucho mayor acceso que las comuidades d c s e iadgnas, las comunidades urbanas tambitn estan sienda attendidas en forrna insuficiente (44 por ciento). Engeneral,enhc las wmuniddes indigenas,la falta de accesoaestosservicioses i n d m peorque ;el 81 porciaonotimeluzelWcaw las 29. En contraste, sin embargo, las comunidades indigenas en la muestra de la ENV fueron mucho menos pesimistas en cuanto a sus percepciones de 10s cambios recientes en las condiciones de vida que sus contrapartes urbanas y rurales no indigenas. Solamente un 14 por ciento de las comunidades indigenas en la muestra de la ENV percibio un empeoramiento de las condiciones de vida durante 10s ultimos cinco aiios, en comparacion con un 41 por ciento de comunidades urbanas y un 31 por ciento de comunidades rurales en la muestra (vease la Tabla A18.5). La percepcion mas positiva entre las comunidades indigenas tambien se encontr6 en las comunidades encuestadas en la ECCS (vease el Cuadro A18.4). "Antes,no habia pueblo, los nifios no tenian escuelas". "Antes tcniamospobreza", 30. Percepciones de 10s cambios en cuanto a la entrega de servicios basicos especificos. A pesar de las percepciones mas negativas de 10s cambios de las condiciones de vida en general, las comunidades urbanas fueron mas optimistas que sus contrapartes indigenas y rurales no indigenas en su evaluacion de 10s cambios en cuanto a la entrega de servicios especificos durante 10s ultimos cinco afios. La Tabla A18.6 revela que en las comunidades urbanas hay un sentimiento mas fuerte de que la situacion respecto Anexo 18, Pagina 10 de la luz elkctrica, el agua, Los servicios de alcantarillado sanitario y la recolecci6n de basuras ha mejorado durante 10s ultimos cinco aiios. La vivienda es la excepci6n; aunque el progreso sea reconocido por un 70 por ciento de todas las comunidades en la muestra, la percepci6n de una mejoria parece ser mas fuerte en las comunidades rurales y en las comunidades urbanas existe una frecuencia mayor de percepci6n de empeoramiento de las condiciones de vivienda. (Vease la Tabla A18.6). Tabla A18.6 - Cambiospercibidos en la entrega de serviciosbhsicos y vivienda segun el tip0 de comunidad Porcentaje de comunidades entrevistadasen la ENV en cada Area geogrhfica Carnbios percibidosen: Urbana Rural Indigenas Total Luz elkctrica en las calles No tiene el servicio 2% 39% 81% 25% Ha empeorado 21% 13% 5% 16% Ha permanecido igual 39% 14% 8% 27% Ha mejorado 38% 33% 5% 32% Total 100% 100% 100% 100% Acceso a1agua potable No tiene el servicio 2% 23% 43% 16% Ha empeorado 27% 20% 24% 23% Ha permanecido igual 39% 20% 22% 29% Ha mejorado 32% 37% 11% 33% Total 100% 100% 100% 100% Serviciode alcantarillado sanitario No tiene el servicio 44% 96% 94% 74% Ha empeorado 17% 1% 3% 8% Ha permanecido igual 32% 2% 3% 15% Mejorado 7% 1% 0% 3% Total 100% 100% 100% 100% Recoleccibn de basuras No tiene el servicio 17% 80% 84% 54% Ha empeorado 30% 4% 8% 15% Ha permanecido igual 23% 6% 5% 13% Ha mejorado 30% 10% 3% 18% Total 100% 100% 100% 100% Vivienda Ha empeorado 17% 6% 5% 10% Ha permanecido igual 14% 20% 49% 20% Ha mejorado 70% 74% 46% 70% Total 100% 100% 100% 100% Fuente: Cuestionario comunitariode la ENV, en Panam&1997. 31. En la muestra de la ENV se construy6 un indice compuesto de las percepciones de las comunidades acerca de 10s cambios en la iluminacion electrica en las calles, el acceso a1 agua potable, 10s servicios de alcantarillado sanitario, la recolecci6n de basuras y la vivienda para las comunidades (con puntajes positivo, neutral o negativo).12 Este indice revela que casi dos quintas partes de las comunidades en la muestra de la ENV se sienten optimistas y perciben mejores condiciones para estos servicios basicos que hace cinco afios, mientras que casi una cuarta parte de las comunidades Cree que estos servicios basicos han empeorado (vbase la Tabla A18.7). El que la mayoria de las comunidades en "El indice de cambio incluye cinco interrogantes que preguntaron c6mo evaluan las cornunidades 10s carnbios (mejor, peor, igual) en 10s ultimos cinco aflos en relacibn con la vivienda, el ague, el sistema de alcantarillado sanitario y la recolecci6n de basura. El indice varia entre 0-4; cero significa que la situaci6nha empeorado en todas las dimensiones y cuatro significa que la situaci6n ha mejorado en todas las dimensiones. Aquellas preguntas con un puntaje de 0-1 se consideranuna evaluaci6npobre de 10s cambios recientesen estos servicios, aquellas con un puntaje de 2 como una evaluaci6n media, y aquellas conpuntajes entre 3-4 corno una evaluaci6n positiva de 10s carnbios recientesen estos servicios. Todas las preguntas demostraron estar fuertementecorrelacionadas con el Lndice. Anexo 18,Pagina 1 1 la muestra de la ENV sea urbana refleja, en parte, este relativo optimismo general. De hecho, la absoluta mayoria de comunidades urbanas en la muestra presenta una evaluacion positiva de 10s cambios en estos servicios. Esto no es valido para las comunidades indigenas y rurales en la muestra. En las primeras, menos de una quinta parte Cree estar mejor con respecto a la provision de estos servicios, mientras que mas de dos quintas partes perciben un empeoramiento de la entrega de dichos servicios; en las ultimas, la proporcion de comunidades rurales que evaluo como mejores las condiciones (30 por ciento) es casi la misma que la proporcibn de quienes perciben un empeoramiento de las condiciones relativas a 10s servicios basicos (29 por ciento). Tabla A18.7 - Indice compuesto de 10s cambios percibidos en 10s servicios segun el tipo de comunidad Porcentaje de comunidades entrevistadasen la ENV en cada Area geografica Indice compuesto Urbana Rural Indigena Total Negativo 17% 30% 43% 25% Neutral 28% 41% 38% 36% Positivo 55% 29% 19% 39% Total 100% 100% 100% 100% Fuente: Cuestionario comunitario de la ENV, en Panamfi, 1997. El indice compuesto es un indicesin ningun peso de las percepciones de la comunidad de 10s cambios en 10s siguientes sewicios durante 10s ultimos cinco ailos: luz eltctrica en las calles, acceso a agua potable, servicios de alcantarillado sanitario, recolecci6n de basuras y vivienda. Un puntaje negativo refleja la falta de acceso al servicio y/o las percepciones de la comunidad de que el sewicio ha empeorado durante 10s ultimos cinco aflos. Un puntaje neutral refleja las percepciones de la comunidad de que las condiciones de 10s servicios ha permanecido igual. Y un puntaje positivo refleja las percepeiones de la comunidad de que las condiciones har mejorado. 32. Una comparacion de las percepciones de las comunidades acerca de 10s cambios en el bienestar en general (Tabla A18.4) y su evaluacion de 10s cambios en aspectos especificos del bienestar (indice compuesto de las percepciones sobre 10s cambios en vivienda, iluminacion elkctrica en las calles, agua, alcantarillado sanitario y recoleccion de basuras en la Tabla A18.7) revela un patron bastante diferente en cuanto a las actitudes hacia 10s cambios recientes. Para la muestra completa de comunidades, la percepcion general de un empeoramiento general de las condiciones de vida es mas fuerte que las percepciones negativas de 10s cambios en el indice compuesto de servicios. En otras palabras, aunque haya una frecuencia menor de sentimientos negativos con respecto a 10s cambios en aspectos especificos de la vida (indice compuesto de servicios), una proporcion mayor de comunidades percibe que el bienestar en general esti empeorando. 33. Esta diferencia es particularmente notoria al comparar las comunidades urbanas y las indigenas. Las comunidades urbanas en la muestra tendieron a ser 24 puntos mas pesimistas acerca de 10s cambios en bienestar en general que al evaluar la serie de servicios comunitarios especificos (indice compuesto de vivienda, agua, luz elkctrica en las calles, sistemas de alcantarillado sanitario y recoleccion de basuras), tal como se ilustra en la Tabla A18.8 (en la cual se comparan las Tablas 6 y 7). Asimismo, una proporcion mayor de comunidades urbanas ofrecio una evaluacion positiva de 10s cambios en servicios especificos durante 10s ultimos cinco aiios (55 por ciento en la Tabla A18.7) que aquellas que percibieron una mejoria en las condiciones de vida en general (30 por ciento en Tabla A18.5). En contraste, el patr6n contrario se vio en las comunidades indigenas en la muestra. La sensacion de que el bienestar en general ha mejorado es mas generalizada (32 por ciento en Tabla A18.4) que la evaluacion las comunidades de 10s cambios en servicios especificos (19 por ciento para el indice compuesto en la Tabla A18.7). 33. Existen varias explicaciones posibles para esta discrepancia y la paradoja de que aquellos que estan mejor empiricamente se sientan menos privilegiados que quienes estan peor. Primero, aunque estadisticamente coherente, el mismo peso dado a 10s diferentes componentes del indice compuesto de servicios podria no ser equivalente a la relativa importancia que 10s miembros de la comunidad, en realidad, asocian con cada componente. Segundo, a1 medirse el consumo y la entrega de servicios basicos no se captan todos 10s aspect0 del bienestar. Las percepciones de la comunidad sobre el bienestar en Anexo 18, Pagina 12 general no son directas y practicas y, probablemente, estan basadas en una serie de otros factores (como la seguridad, la capacidad las interacciones sociales, etc.). Tercero, el efecto de demostracion es mas fuerte en las comunidades urbanas que en las comunidades rurales e indigenas mbs remotas; no importa cuanto hayan mejorado las comunidades urbanas en cuanto a aspectos especificos de la vida, la proximidad a poblaciones mas solventes provoca una brecha entre 10s logros y las expectativas lo que, a su vez, aumenta el desencanto. Con ciertas privaciones, lo anterior no seria valido para las comunidades indigenas, cuyas aspiraciones, a pesar de la descorazonadora pobreza absoluta en que viven, podria ser menor dado su aislamiento y la ausencia de un grupo de referencia externo, que permitiera la comparacion.13 Tabla A18.8 Paradoja de percepciones: Comparaci6n de las percepciones comunitarias de 10s cambios del - bienestar en general (de la Tabla A18.5) y percepciones de 10s cambios en 10s servicios basicos (de la Tabla A18.7) Attitudes respecto a1 cambio Urbanas Rurales Indigenas Total Peor 24 1 -29 9 Igual 0 -10 16 -4 Mejor -25 9 13 -5 Fuente: Cuestionario comunitario de la ENV, en Panama, 1997. La Tabla indica el %de comunidades en la muestra que percibe X cambio en el bienestar en general - % de comunidades que percibi6 X cambio en el indice compuesto de semicios bhicos durante 10sultimos cinco ailos, por Area geogrAfica. Por ejemplo: las comunidades urbanas en la muestra tendieron a ser 24 puntos m b pesimistas acerca de 10s cambios en su bienestar en general que al evaluar 10s cambios en el indice compuesto de semicios bhicos. fueron incluso m8s all&de lo requerido para seflalarel dcterioro de su entomo ffsico. Ai fmd de la reuni6n dcl grupo dc discusibn, insistieronen visitaralgunosde lospcomejempIos,apesar dequeya estabaoscuroy de queel cornandantede la policla, dntiendoque el barriono eraun ambientecomplctamcnterecornendable, habfa enviado a tres policias con chafecos blindados para cscoltar a 10s consultoresdel Banco. Los panicipantes dcseaban que v i h o s [as casas viejas que estaban completamente desttozadas:"Hay m a viviendadel frente que se 6cayendo y d e puede hacw nada y es unpeligro para E. Relaciones de las comunidades con el mundo exterior: el aislamiento y la desconfianza 35. Los resultados del cuestionario comunitario de la ENV sugieren una sensacion general de alejamiento del gobierno, 10s politicos y el mundo exterior.14 Mas de dos terceras partes de las comunidades en la muestra no perciben que el gobierno les ayude. Mas del 70 por ciento indico que no perciben a 10s politicos como un respaldo. So10 un diez por ciento afirm6 haber recibido ayuda de alguna ONG. Vale la pena anotar dos excepciones a esta percepcion general de la falta de apoyo: las iglesias y las escuelas son reconocidas por casi la mitad de las comunidades como proveedoras de respaldo. 36. En general, las comunidades urbanas y rurales en la muestra reportaron recibir mas apoyo que las comunidades indigenas. Una frecuencia mayor de comunidades que report6 recibir respaldo de politicos - per0 no del gobierno- constituye una caracteristica distintiva de las comunidades urbanas en la muestra de la ENV, lo que podria sugerir la existencia de relaciones tradicionales de clientelismo en estas areas ''Vale la pena anotar que, tal como se discutio en el Cuadro A18.3, algunas comunidades indigenas en la ECCS se compararon a si mismas con su pasado hist6rico y se sentian mejor por no tener que continua viviendo como "animales salvajes". l4En el cuestionario comunitario de la ENV se le preguntb a l a comunidades: i"Qu6 personas o instituciones ayudan en la organizaci6n de la comunidad: (a) el gobierno; (b) 10s politicos; (c) la iglesia; (d) las escuelas/maestros; (e) las ONG; (f) la comunidad? Anexo 18, Pagina 13 (vease la Tabla A18.9). Este tipo de relacion tambidn se hizo evidente en 10s grupos de estudio. Por ejemplo, en una comunidad urbana se inform6 que la edification de su biblioteca habia sido provista "por el legislador" y tambiin que un hombre "de Suiza" ofreci6 aportar 10s fondos para un hogar de ancianos, para el cual, 10s planos arquitectonicos serian diseiiados por un pariente de uno de 10s Representantes. Tabla A18.9 Instituciones que apoyan a las comunidades segun el tipo de comunidad - Porcentaje de comunidades en la muestra. Cada area geografica indica el apoyo de varias instituciones APOY0 Urbana Rural Indigena Total Del gobierno si 22% 41% 20% 33% no 78% 59% 80% 67% De politicos si 43% 23% 17% 29% no 57% 77% 83% 71% De iglesias si 48% 52% 50% 51% no 52% 48% 50% 49% De las ONG si 9% 11% 10% 10% no 91% 89% 90% 90% De escuelas si 119% 54% 60% 43% no 81% 46% 40% 57% Fuente: Cuestionariocomunitariode la ENV, en Panama, 1997. 37. El gobiemo no parece estar asociado con 10s servicios que ofrece. Las comunidades en 10s grupos de estudio de la ECCS con frecuencia expresaron la idea de que el gobierno no trabaja en pro de sus intereses y que "a ellos no les importamos." En general, sus relaciones con el gobierno parecen estar mediadas por cierto nivel de politizacion y clientelismo, con la percepcion de que la provision de 10s servicios del gobierno y las obras p6blicas estin sumamente politizadas. 38. La desconfianza en el gobierno fue expresada de tres maneras diferentes en la ECCS. Primero, hay una fuerte presuposicion de que el gobierno no es receptivo. Una diversidad de historias surgidas durante las entrevistas de la ECCS revelan la sensacion general. En una comunidad urbana, 10s miembros declararon: "hace tres aiios solicitamos lineas telefonicas y no se hizo nada. En otra comunidad urbana " con problemas de vivienda, sentian: "No tenemos interlocutor ni autoridad de soluciones". Para 10s miembros de una comunidad rural, fue necesario insistir para obtener 10s servicios del gobierno: "Uno tiene que estar como gotera." 0,"...soluciones nada ...hablar y escribir y no se soluciona nada ...hacen un informe y uno no sabe si lo echan en la basura". Y, "es dificil [tratar con el gobierno] ... "El gobierno siempre nos engafia...uno tiene que pelear...uno se queda esperando en Panama y nadie nos atiende". Las comunidades indigenas no fueron la excepcion a esta actitud: " Se ha ido a Panama y metido cartas y no hay respuestas...siempre dicen que maiiana...el pueblo indigena siempre ha sido engafiado...a la legisladora se le ha pedido ayuda pero no ha respondido todavia". Ellos expresaron que "10s proyectos son menos confiables cuando no hay una persona indigena trabajando en ellos. "No se sabe como es la administracion [de 10s proyectos] y a veces tienen un carro con el proyecto y dicen que no tienen fondos." Segundo, la ECCS revela percepciones de que, cuando el gobiemo hace algo, lo hace por razones equivocadas. Las percepciones de que el enfoque de 10s funcionarios del gobiemo es manipulativo estan generalizadas, particularmente entre las comunidades indigenas en la muestra: "solo aparecen cuando se aproximan las elecciones". "Ya existe un lapso de la politica.. .todos vienen.. .ya no les creemos". "Cuando vienen las elecciones 'rugen' y siempre dicen que van a dar y despues de las elecciones mas Anexo 18,Pagina 14 nunca aparecen". 0:"[El legislador] puede aparecer cuando sea tiempo de la politica [de elecciones]". Y, tercero, la desconfianza en el gobierno surge de las percepciones manifestadas en la ECCS de que el gobierno es sin6nimo de divisi6n. En 10s grupos de estudio se plantearon una serie de quejas de que el gobierno le transfiere 10s problemas a las comunidades: "Algunas cosas no se hacen porque hay rivalidades politicas entre "regidor" y "legislador." 0, "Si recibimos alguna ayuda del gobierno terminamos comprometidoscon eIlos"".l5 39. Dado el alto grado de provisi6n de servicios basicos en las areas urbanas, la frustration expresada por las comunidades urbanas en la muestra de la ECCS sugiere que estas comunidades han llegado a esperar que 10s problemas Sean resueltos por el gobierno, mas que por las organizaciones comunitarias. En algunos casos, 10s servicios ya operan cerca, aunque no necesariamente localizados en la comunidad misma. Sin embargo, algunas comunidades no se preocuparon por aprender sobre 10s programas del gobierno para obtener estos servicios. Por otro lado, casi siempre hay una clara percepci6n de lo que esta mas a116 de sus posibilidades de organizaci6n. Una comunidad urbana en la ECCS que encara un problema ambiental ocasionado por un matadero, reconoci6 que, como grupo pequeiio de gente pobre, ellos no tienen ninguna posibilidad de enfrentarse a una compafiiarica y de propiedad de gente poderosa. Cuando ellos trataron de hacer algo por su cuenta, no obtuvieron resultados y reconocieron que el problema estaba fuera de su alcance. En otra de las comunidades urbanas la soluci6n a1 problema de aguas negras hace parte de un proyecto mucho mayor a nivel distrital, cuyo presupuesto es de $2 millones de d6lares. Una carretera para Ilegar a un area rural tambien habia sido cotizada a tan elevado precio. 40. Los grupos de estudio en la ECCS sugieren que la presencia de asociaciones religiosas no es, necesariamente, un elemento de cohesibn, incluso cuando se dan esfuerzos para organizar a 10s miembros. Algunas de las discusiones revelaron las sectas cristianas se han convertido en un asunto de divisi6n entre las comunidades indigenas. En una de las islas Kuna se rehusan a reconocer "las Asambleas de Dios" y el Congreso "no quiere mas iglesias". La proliferaci6n de iglesias es vista por la comunidad como un factor de divisi6n "en pedacitos". En una comunidad urbana el parroco trat6 de organizar a la gente para resolver sus problemas de vivienda, pero obtuvo resultados bastantes mezclados. En dicho lugar, el unico lugar verdadero de reuni6n es el templo, donde se llevan a cab0 reuniones cada dos semanas. Aunque se supone que dichas reuniones Sean para toda la comunidad, las invitaciones se hacen durante la misa, lo que significa que la mayoria de 10s participantes son catolicos. La asistencia no es buena. Un caso similar se observ6 en una poblaci6n en la que se afiadi6 una dimensi6n generacional: "S610 nosotros la apoyamos (a la iglesia)...10s hijos no apoyan a estos viejos". Si la comunidad esta dividida, estas divisiones se reflejan en las organizacionesreligiosas. En una comunidad la percepci6n es que hay dos parroquias, una para la gente pobre y otra para la gente rica. Los reclinatorios en el templo m b afluente estan numerados y un humilde participantenegro del grupo de estudio dijo que el sacerdote le habia pedido marcharse. Ante lo cual 10s participantes profesionales del grupo expresaron su incredulidad.En dicha comunidad 10s muchachos scouts estan organizados por 10s adventistas y las niiias scouts por 10s catolicos. PARTE11: LAORGANIZAC~ON COMUNITARIA Y EL CAPITAL SOCIAL A. El capital social segun el tip0 de comunidad:urbana, rural e indigena 41. Tal como h e medido por el indice de capital social, las comunidades indigenas y rurales tienen un capital social mas alto que las comunidades urbanas en la muestra de comunidades de la ENV (vCase l 5Sin embargo, a pesar de todas las quejas, la presencia de 10s programas del gobiemo se siente en todas partes. Las escuelas publicas de primaria y 10s centros de salud son accesibles incluso en 10s lugares rnb distantes. Las comunidades mrales reportaron recibir ayuda del Ministerio de Agricultura y programas de "alimentos por trabajo". FES tiene proyectos viales. Existen programas para mejorar las carreteras durante 10s fines de semana. El Ministerio de Salud esth presente con 10s centros de salud o, si no, con visitas medicas o con campdas de vacunaci6n. Anexo 18,Pagina 15 la Tabla A18.10), lo que refleja redes de asociaci6n mas activas en estas comunidades. Solo un 15por ciento de las comunidades urbanas en la muestra tuvo niveles altos de capital social, en comparaci6n con casi un tercio de las comunidades rurales e indigenas; casi la mitad de las comunidades urbanas tuvieron un capital social bajo, versus solamente un 11 por ciento y un 16por ciento en las comunidades rurales e indigenasrespectivamente (vease la Tabla A18.10). Bajo Medio Alto Total Cuestionario comunitario de la ENV, en Panam& 1997. El Lndice de capital social (ICS) es un indice compuesto de puntajes en ocho preguntas diferentes en el cuestionario comunitario de la ENV sobre participacibn y organizacibn comunitaria, tal como se describi6 en m b detalle antes yen el Ap6ndice I. Las comunidades con puntajes de ICS entre 0-2.5 se clasifican con un capital social "Bajo". Aquellas con puntajes entre 3-5.5 se consideran con un capital social "Medio". Y aquellas con puntajes entre 6-8 5 se clasifican con un capital social "Alto". 42. La mayor frecuencia de participacion de 10s residentes indigenas en grupos comunitarios revelada en la encuesta a 10s hogares de la ENV corrobora esta tendencia geografica del capital social. Como lo ilustra la Tabla A18.3, en 10s hogares indigenas se participa el doble mas que en muchos otros tipos de grupos comunitarios (juntas locales, concejos municipales, comites, asociaciones locales, cooperativas), su contraparte urbana. Mas a h , tal como ya se menciono, mientras que 10s hogares indigenas y no indigenas participan principalmente en organizaciones sociales del tipo de "bienestar com~in"(como comites, juntas comunales, asociaciones locales), 10s residentes urbanos participan primordialmente en cooperativas, que tienden a ofrecer mas produccidn privada ylo beneficios de consumo. 43. La ECCS tambien confirm6 este patron del capital social segun el tipo de comunidad, pues entre las comunidades indigenas se hallaron densas redes de asociacion con altos puntajes de capital social (ICS). Historicamente, 10s grupos indigenas han desarrollado la organizacion comunitaria como una soluci6n para encarar 10s desafios econ6micos, sociales y politicos. Carentes de capital fisico y con mas dificultades de acceso a 10s recursos institucionales que crean el capital humano, sin la experiencia espacial y social que esta detras del sentimiento de ciudadania, el capital social se convirti6 en su capital. El capital social ,esencialmente, se convirti6 en una solucion casera" en las comunidades indigenas, organizadas mediante la interaction cara a cara. Por ejemplo, en la comunidad indigena de Puerto Lara en el estado del Darien, en 1994 se cre6 una organizacidn de mujeres, hay una asociacion de padres, el comite de salud organiza reuniones y trabaja con cuestiones como el saneamiento y el medio ambiente, y se fund6 un comite del agua. TambiCn se construyb una casa comunitaria. beneficid a una comunidad vecina Lo decidieron ask, a sabiendas de que, cuando ellos idad. Los bcndicios ccondrnicos de esto son obvios. Los aproyectos prioritarlor,en lugar de scr caspcionadospot Anexo 18, Pagina 16 44. Los Kuna en particular han tenido una larga tradition en organizacion y unas redes de asociacion bastante densas. En una de las islas Kuna visitadas en la ECCS, 10s miembros de la comunidad se reunen todos 10s dias y tienen congreso tradicional 10s viernes y 10s lunes. En sus reuniones diarias comentaron asuntos relacionados con el trabajo que cada uno le debe a la comunidad: mantener la pista de aterrizaje, construir vivienda, mantener 10s caminos, descargar botes. En otra de las islas, la comunidad tiene reuniones ordinarias una vez a1 mes y reuniones extraordinarias cuando el Sahila asiste al congreso o a otras islas, de manera que le pueda rendir un informe a1resto de la comunidad. Los grupos mas pequefios se reunen con mas frecuencia y las mujeres se reunen para discutir la limpieza de las calles. Otro grupo se reune semanalmente para discutir el comercio y resolver problemas sociales o economicos y actividades que promuevan el desarrollo. Otro ejemplo lo constituye la Junta de construccion de la casa que, con unas ocho personas en el comite, construye aproximadamente cuatro casas trimestralmente. Las mujeres tienen un grupo para preparar la fiesta tradicional que se ofrece cuando una nifia alcanza la pubertad. Ellas le ayudan a la familia para que la "fiesta" tenga lugar. En la comunidad indigena de San Ignacio de Tupile, hay hasta ocho organizaciones comunitarias diferentes que se ocupan de asuntos como las escuelas, la limpieza de las vias locales, la nutrition y el agua. 45. Asimismo, en la comunidad Waunana visitada en la ECCS, se llevan a cab0 reuniones generales bimensuales en las que cada subgrupo tambien se reune y presenta informes en la asamblea general. Ellos comentan las cuestiones relativas a1 acueducto, la carretera, la asociacion de padres y el centro de salud. Entre las comunidades Ngobe en la muestra, existe una gran receptividad a la organizacion, per0 mucha mas variacion en cuanto a 10s niveles reales de organizacion. 46. La existencia de organizaciones comunitarias no garantiza la presencia de capital social: en algunas comunidades urbanas, el capital social fue bajo, a pesar de la presencia de asociaciones comunitarias. En otra comunidad urbana entrevistada en la ECCS, por ejemplo, se convocb a una reunion para discutir las reparaciones de un edificio de 42 apartamentos, per0 sblo asistieron ocho personas. Un lider autonombrado organizo un club deportivo infantil sin ningun apoyo de la comunidad. El vecindario cuenta con una junta de salud y con una asociacion de padres, per0 ambos se perciben como instrumentos politizados. Se carece del elemento esencial de la confianza. En otra area urbana tambien hay un club deportivo, per0 10sjuegos terminan en peleas porque se bebe demasiado. El licor ha sido prohibido per0 10s miembros del club dicen que si no se puede vender cerveza y licor no habra dinero para pagarle a1 arbitro. Dicha comunidad tambien tiene un grupo de Bingo quejuega para financiar las fiestas navideiias, per0 la gente termina peleando por dinero. La junta de salud, nombrada por el Ministerio de Salud no es activa y lajunta local no se reune. En otra comunidad urbana en la ECCS, se conform6 una organizacion ecol6gica a causa de un problema con un sitio para arrojar 10s desperdicios. Unas 3.000 personas asistieron a las reuniones iniciales per0 la comunidad tenia claras divisiones de clase y perdio el impulso. En la actualidad, el grupo ecologico es una pequeiia organizacibn no gubernamental dominada por profesionales. Alli tambien hay un grupo deportivo parajovenes organizado por un lider autonombrado y sin ningun apoyo de la comunidad. B. El capital social y las relaciones intracomunitarias 47. Las relaciones horizontales en las comunidades. En la ECCS se ha110 que las relaciones horizontales son mas fuertes en aquellas comunidades con 10s puntajes mas altos en el indice de capital social de la ENV. Estas relaciones horizontales se manifiestan, ya sea mediante diferentes organizaciones en la comunidad, cooperando entre si, o estableciendo vinculos con grupos en las comunidades vecinas. 48. En la ECCS se encontro que las relaciones horizontales son mas fuertes en las comunidades indigenas, entre las cuales, 10s Kuna han diseiiado un modelo imitado por otros. La conexion horizontal mas importante de las comunidades Kuna la constituyen 10s "congresos". Uno de dichos congresos habia tenido lugar el dia anterior a la conducci6n de 10s grupos de estudio y uno de 10s Sahila nos inform6 que Anexo 18, Pagina 17 ellos habian discutido una amplia gama de problemas: el consumo de drogas, el abandon0 de niiios, 10s problemas fronterizos con Colombia y las relaciones con las organizaciones de ayuda internacional. Ademas de las conexiones horizontales, comunes y corrientes para 10s Kuna, cada uno de 10s grupos toma iniciativas especificas a1 respecto. Uno de ellos sostiene "reuniones de seis pueblos" en las que se reunen con comunidades Kuna vecinas, con el fin de resolver problemas comunes. En otra comunidad, se reunen con sus vecinos para practicar 10s cantos tradicionales que refuerzan su identidad. Sus cantos hablan de "trabajar en el campo...ese canto estir dando consejo a la comunidad". Ellos se reunen cada tres semanas para cantar. Los Waunana y 10s Ngobe tambikn se reunen con otros y tienen "congresos". Una practica basada en la organizacion de 10s Kuna y estimulada por el gobierno panameiio comenzando con el Primer Congreso nacional Indigena de 1969. Los Ngobe, debido a que tienen un nivel de organizaci6n inferior dentro de su comunidad, presentan menos ejemplos de conexiones horizontales. El ultimo "congreso" que tuvo esta comunidad habia sido conducido en 1994 y la otra comunidad no habia tenido ninguno. Tal como ellos mismos lo dijeron: "Tenemos que organizarnos primero". 49. En las comunidades urbanas y rurales algunas conexiones horizontales son estimuladas por el marco institucional establecido por el gobierno panameiio. El ejemplo mas sobresaliente de esto son las actividades del Proyecto de Inversion Social -PROINPLO. Este es un programa reciente administrado por MIPPE que data desde 1994.16 El programa le adjudica $25 mil balboas acada corregimiento para llevar a cab0 un proyecto comunitario. En teoria, el Representante del corregimiento organiza una reunion con las principales organizaciones locales con el fin de identificar un proyecto que pueda ser financiado con 10s fondos de PROINPLO. En las comunidades rurales con un nivel alto de organizacion social, el sistema funciona acorde con lo planeado. En una de las comunidades visitadas la reunion habia tenido lugar el fin de semana anterior y se habia decidido utilizar 10s fondos para construir una via de acceso a un caserio del Corregimiento. "Toda la poblacion asistio y las mujeres y 10s hombres participaron". "Todo el mundo estuvo de acuerdo" [con el proyecto]. Hubo personas de afuera que "nos felicitaron por no ser egoistas". En otra de las comunidades tuvo lugar un proceso similar y se decidio utilizar el dinero para comprar una ambulancia. Este grupo coopera con las comunidades vecinas para programar las visitas medicas. 50. Los roles segun el gCnero y el capital social. La ECCS revela que 10s roles segun el genero se asignan desde muy temprano en la vida y, por lo regular, en la forma tradicional. En las comunidades urbanas en la muestra, las niiias " se quedan en la casa, hacen tareas y ven television y 10s quehaceres de la casa: fregar, barrer", mientras que a 10s varones se les permite ir a1 campo de juego. La situacion no es muy distinta en las comunidades rurales, pues las nifias le ayudan a sus madres a barrer y con la huerta. Mas tarde en la vida de las comunidades rurales, 10s hombres "trabajan" yendo al campo y limpiando con machetes y similares. Las mujeres participan en la cosecha per0 no en la siembra. En dos ocasiones en la ECCS, una en una comunidad rural y la otra con 10s Ngobe, se hizo mention de 10s padres solteros (varones). Entre 10sKuna, el cuidado de 10s ancianos es responsabilidad de las hijas exclusivamente. 5 1. El cuestionario comunitario de la ENV revela que la equidad segun el genero -si no existe en la vida social- por lo general, se encuentra en la participacion comunitaria en Panama. De aquellos con algun grado de participaci6n, las comunidades reportaron una participacion bastante similar de 10s hombres y las mujeres en general (vease la Tabla A18.11). Sin embargo, una proportion mayor de comunidades con un capital social bajo reporto mas participacion de las mujeres, mientras que 10s hombres reportaron ser mas dados a participar en las comunidades con un capital social alto. 52. La ECCS muestra que la temprana definici6n de 10s roles segun el genero, no deterrnina la futura participacion en la vida comunitaria, per0 ayuda a definir el caracter de dicha participacion. Por un lado, el papel domestico asignado a las mujeres todavia mantiene a muchas de ellas circunscritas a su hogar, lo '"a1 como se menciond en otros capftulos de la Evaluacidn de la Pobreza. Anexo 18, Pagina 18 que en una comunidad se tradujo en que "ellas tienen mas tiempo [para participar] ... 10s hombres trabajan". En ciertas actividades en particular, por ejemplo, en las asociaciones de padres, las mujeres participan mucho mas activamente. En una de las comunidades rurales visitada en la ECCS, se dijo que aunque las mujeres participen "10s hombres dicen que se va a hacer". La participacion de las mujeres en la cocina es bastante frecuente en 10s programas escolares con almuerzo,cuando 10s hombres reparan las vias o cuando tiene lugar una visita medica. Lo que se puso de manifiesto es que aunque no se admita abiertamente, las mujeres participan en reuniones en las que se definen problemas y se ofrecen soluciones. Porcentaje de comunidades con varios puntajes en el indice de capital social Participacidnreportada Bajo Medio Alto Total Participacibn de 10s miembros: Alguien participa 38% 15% 44% 32% Nadie participa 62% 85% 66% 68% Total 100% 100% 100% 100% Participacibn por gtnero:' S610 10shombres participan 7% 19% 21% 17% S610las mujeres participan 22% 19% 10% 17% Ambos sexos participan , 70% 62% 69% 65% Total 100% 100% 100% 100% Fuente: Cuestionario comunitario de la ENV en Panam&1997.Pregunta 8.14: "~Quiknparticipa m L en la soluci6n de 10s problemas de la comunidad: (a) 10s hombres; (b) las mujeres; (c) por igual hombres y mujeres; y, (d) nadie participa. El Lndice de capital social (ICS) es un Lndice compuesto de puntajes en ocho preguntas diferentes del cuestionario comunitario de la ENV acerca de la participaci6n y la organizaci6n comunitaria, tal como se describi6 en m8s detalle antes y en el ApCndice 1.Las comunidades con 10s puntajes o el ICS entre 0-2.5 se clasificaron como comunidades con capital social "Bajo". Aquellas con 10s puntajes entre 3-5.5 se consideran comunidades con un capital social "Medio". Y, aquellas con 10s puntajes entre 6-8 se clasificaron wmo comunidades con capital social "Alto". a\ De aquellos que participaron (se excluye la proporci6n de wmunidades que report6 NO participar). 53. La ECCS sugiere que en las comunidades indigenas, tal como en todas las demas comunidades, el papel de las mujeres parece estar en proceso de redefinition (Vease el Cuadro A18.8). En una de las comunidades Kuna, el Sahila design6 a una mujer para participar en 10s grupos de estudio. Seg~insus palabras: "Los Sahilas nunca invitan a las mujeres, per0 este tercer Sahila me invito porque sabe que soy activa. Tenemos 10s mismos derechos que 10s hombres, tenemos derechos de hablar ... y son cosas buenas, per0 hay problemas. Algunas veces cuando estamos en reuniones de hombres y mujeres, 10s hombres no quieren hacer caso de lo que decimos. Las reglas del congreso son diferentes a favor del hombre. Algunas mujeres [no hablan] tienen temor por miedo a equivocarse ... necesitan capacitarse". En esta comunidad la participaci6n de las mujeres ha tenido resultados que van mucho mas a116 de desempefiar un simple papel de apoyo. Un grupo de mujeres insisti6 en la necesidad de un comedor para 10s nifios y se reunio con el Sahila. El proyecto arranco con el respaldo de un grupo de espafioles que estaba de visita y que aport0 $800 dolares. Los alimentos provienen de la Direccidn de Nutricion y el comedor es manejado por las mujeres. Anexo 18,Pagina 19 que tenla tanto poder como 1% S practica la mcdicina aadjcional)y de estudiorespondicl en cspaAol y mir6 a 10s enWistad- lacata A pew de que tantoel Sahilacomo la Presidente hablan cspaflol,eligimn responder en su fenguamatema. Cada vez que 40shablmn, voltearon la cara y todo el cuerpo y, luego, esperatontrmquikmmteaque10s rwductorcshlcierarrsuWajo. 54. El liderazgoy el capital social. La ECCS revela que en las areas con un indice de capital social alto, la eficiencia es el criterio mas corriente utilizado para identificar a 10s lideres. En 10s grupos de estudio se mencionaron varias caracteristicas consideradas requisitos para ser un lider eficaz: (a) tener iniciativa; (b) ser honesto; (c) ser democratico; y, (d) estar abierto a la participacion. En una de las comunidades urbanas visitada en la ECCS, 10s lideres se conocen "a traves de la lucha y la honestidad y tienen que demostrar iniciativa. En otra de las comunidades describieron como caracteristicas de un lider: "dinamico, que trabaje, que tenga carisma, que 'no mire por encima del hombro' (es decir que no se sienta superior), que tenga apoyo". En una de las areas rurales 10s lideres tienen que demostrar "iniciativa ... creer en la organizacion ...ser activos". En otra, mencionaron que el / ella debia "querer trabajar ...si hay que hacer la diligencia que la hagan". En una de las comunidades indigenas dijeron que 10s lideres tienen que ser sumamente activos: "la comunidad se reune y ve como trabaja la directiva". En estas comunidades, 10s participantes en 10s grupos de estudio por lo regular declararon que el liderazgo no es monopolizado por 10s mismos individuos, sino que hay rotacion: "Para que todo el mundo aprenda y sepa como continuar hacia adelante", tal como fue expresado en una de las comunidades rurales. En una de las comunidades urbanas, la interaccion misma entre 10s grupos de estudio revel6 como su lider natural, una mujer muy activa y con gran carisma, evito monopolizar la conversacion y animo a 10s demas a participar y a cornpartir el liderazgo. Otro de 10s rasgos del liderazgo fue la voluntad de escuchar y consultar. Esta caracteristica ha sido mucho mas desarrollada entre 10s Kuna, donde es un requisito. En una de las islas, 10s Sahilas son elegidos por periodos de cuatro aiios y la gente supervisa cuidadosamente su desempeiio. "Los Sahilas a veces toman decisiones unilaterales ... si hacen algo malo se quitan ... tienen que consultar". Los Kuna tienen un liderazgo diverso que constituye un sistema de revisiones y balances. En una de las islas nos dijeron: "La Junta de Reglamento tambien tiene poder, vigila que se cumpla el Reglamento". En otra de las islas, a cargo de la presidencia de la Junta Local estaba una mujer que tenia tanto poder como el Sahila y quien tiene autoridad para imponer sanciones. 5 5 . En las comunidades con un indice de capital social bajo en la ECCS se tiene dificultad para elegir a 10s lideres. En estas comunidades hay muchas personas activas y bien intencionadas, pero nadie parece interesado en seguir a nadie mas con un proposito comun. En una de las comunidades urbanas, dos lideres autonombrados tratan de organizar actividades deportivas para 10s jovenes. Ellos gozan de respeto, mas no de apoyo. Una mujer es quien organiza las actividades del Dia de San Miguel y del Dia Intemacional de la Niiiez. Ella elabora bolsas con dulces y ofrece refrescos. En algunas ocasiones encuentra quien la ayude, en otras no. Otra de las comunidades, irremediablemente dividida entre 10s residentes antiguos y 10s nuevos (con frecuencia, ilegales), nunca se pudo arribar a ninguna decision y tuvieron serias dificultades para identificar incluso 10s nombres de 10s lideres informales. En dicho lugar, el parroco parece tener influencia sobre 10s catolicos, per0 sus intervenciones en 10s grupos de estudio Anexo 18,Pagina 20 parecen sugerirque lo que el ejerce es una relacion vertical con sus feligreses (mas por su temperamento que por su postura ideol6gica). Mas adelante en la discusion, alguien declarb: "No hay voz en la comunidad". "Aqui ... alla ... no hay lideres" -fue la expresion utilizada por alguien mas. En dicha comunidad hay un hombre sumamente trabajador que ha asumido por su propia iniciativa organizar actividadespara 10s niiios y, ademas, un grupo de Alcoholicos Anonimos. Los miembros de la Clite local no le prestan atencion. 56. Funcion de las normas y 10s mecanismos de cumplimiento. En todas las comunidades en las que se condujeron grupos de estudio para la ECCS estaba claro que las decisiones se toman si se alcanza la mayoria. En general, las personas levantan las manos para votar aprobatoriamente respecto a cualquiera que sea el asunto discutido. Los Waunana ofrecieron la variacibn de aplaudir en lugar de levantar las manos. 57. En las comunidades con un indice de capital social alto, se esfuenan por alcanzar el consenso: "Uno alcanza el consenso conforme a la prioridad del problems". "Cuando hay que trabajar, todos participan", tal como se expred en una de las comunidades urbanas. Este metodo es reforzado por el exito. En una de las comunidades rurales nos explicaron que cuando hay desacuerdos y la gente "ve resultados", cambia su manera de pensar. Algunas de las comunidades van incluso mas alla. Para garantizar el consenso, 10s lideres emprenden las consultas,ya sea informalmente, o mediante reuniones generalesfrecuentes. El metodo informal h e explicado sencillamente en una localidad urbana donde "la comunidad es consultada" para resolver las diferencias.En contraste, 10s Kuna siguen un proceso mucho mas organizado.Ellos llevan a cab0 reuniones frecuentes (algunospensaban que no tenian suficientes)y si 10slideres no consultan pierden legitimidad. 58. Algunas decisiones se obvian mediante la adopcion de normas aceptadas por la mayoria. La elaboracibn de normas internas hace parte del capital social. Existen varias cosas que se esperan de las personas y que constituyen un cbdigo de conducta, como el trabajo comunitario. Con el fin de reforzar dicho codigo, se ponen en practica mecanismos de cumplimiento. En una de las islas Kuna, cuando las mujeres no barren las calles, tienen que pagar una multa y si se rehusan a hacerlo, se les reporta a la "Fiscalia". Alli, una especie dejuez las sentencia a trabajo forzado (20 dias adicionales), si la multa no se paga dentro de 48 horas. Las personas que no asisten a las reuniones de la Junta Local, deben pagar una multa de 5 balboas. Todo el mundo parece estar a1tanto de las especificidadesdel Reglamento. Este es un documento legal vigente desde 1948,pero modificado por la comunidad.El Reglamento establece que las decisiones Sean tomadas por mayoria.I7 59. En las comunidadesen las que el indice de capital social es bajo, es dificil hacer cumplir incluso la m b sencilla de las normas, aun cuando 10s beneficios para la comunidad parezcan ser percibidos con claridad. En una de las comunidades en la ECCS, la junta local le presto dinero a 10s habitantes para hacer instalar la electricidady nadie pagb lo prestado. En otra de las comunidadesurbanas, la "Casa de la Juventud era controladapor el legislador. La misma fue cercaday utilizadaen muy raras ocasiones,y las personas tenian que pagar para utilizarla para hacer fiestas. Si se daban problemas entre vecinos, el mediador debia ser el Representante o el Regidor "pero no tenemos confianza". Disciplinar a 10s hijos de 10svecinos no fue una idea muy buena: "Uno llama la atencibn [a niiios cometiendo actos de vandalism01 y se encuentra con groserias". En otra de las comunidades no existian normas de cumplimiento confiables: "La policia no debe hacer rondas porque se corrompen", presumiblemente por las ofertas de soborno de 10s narcotraficantes. Es dificil organizar cualquier clase de actividad porque no se tienen - - -- " Francis Fukuyama establece un vinculo fuerte entre el capital social, la confianza y las normas. Para 81, "el capital social es una capacidad que surge de la ocurrencia de la confianza en una sociedad o en ciertas partes de ella." Para 81 la confianza quiere decir "la expectativa que surge en una comunidad de conducta regular, honesta y cooperativa, basada en normas cornpartidas por otros miembros de la comunidad." Francis Fukuyama, La confianza (New York: The Free Press, 1995) p. 26. Muchas de las normas discutidas en este informe esthn vinculadas directamente a la capacidad de las personas de cooperar entre sl y de funcionar en organizaciones. En este informe la importancia de las normas de honestidad esth ejemplificada por 10s casos negativos. Anexo 18, Pagina 21 confianza: "Se ha perdido el respeto y se dice que el que hace algo ... siempre alguien se roba la plata". En la comunidad 10s muchachos estan a1 borde de la violencia: "No saludan, no respetan, te quieren pegar" generaci6n: "Los padres no oftwen ninguna orientaci6n", "lo$ jbvenes ya no van ai m p o [a trabajar] 10s que no quieren ... trabajar quieren bucear todo el dW. (El Sahila consideraba que h bicas actividades que constituyen "trabajo" son las agrfcolas. Aunque la pesea y el bueeo sean lucrativas, no se consideran trabajo, ni el trilbajo es doseinpetlado por las mujeres). El hacer cumplir las nomas fue n d o para lograr que todo ci mundo las tuviera presentes. La semana anterior a las entrevisw. un hombre que habia golpeado a su csposa, fue csposadoa1poste de la bandera durante la noche, "para que 10s otros hombres vieran que no hay qut pegarle ala eqmsa''. A 10shombres que no cumplimn can sus obligaciones de trnbajo eomunitario se Ics muit6 con $5 balboas, ''para que no se pierda csauni6n de trabajo". En cuanto a la bebida, se supone que estA limitada a 10sviemes, dbados y domingos, per0 cl Reglamentono simpre seaptica. En la-comunidadesmralcsen la ECCS sc obsav6 un esfiem similarpara crearnormas internasy establecerrnecanismospara hacalas curnplir. En uno de 10s lugart$ a aqueUos queno asistieran a la$remiones dc fa asociacibnde padre$de las escuclas, se les mult6 con $5balboas. Todos Muvieron dc acuerdo con que deblan participat en las reuniones0, si no, debfan pagar la multa". En otras comunidadesnudes tambitn se encontr6 que se imponen m u m sirnilam. El cumplimientoobligado no es necesario cuando existeuna pcrcepcibn generalizadade 10sbcnefiiclosdcl proyecto en cuestibn. En el rnisrno lugar se nos dijo quc "con el acueducto habia. m8s inter& y no habfa que poner mtkitas porque todos m b a n de acuerdo en quc el agua es importantc y todos trabajaron". Lo que les prcocupa son 10s peligros dcl consumo dc alcohol y par eso han impuesto reglarnentaciones: "Aqui no se produce cervezani alcohol n w b s debemos servigiladores a 10sque quieren perjudicar a la ... comunidad . .. en la comunidad no se deben permiti 10s malos vicios dc &era ... mejor que tomen la chicha que se hace aqui", El uso de 10s lugates comunitariosearnbib e& ngtamentado p r normasexplkitas o implicitas. En estacomunidad, en la cual la nccddad dc tierrapara cuitivo es m m e 2un espacio grade es considemdocomunifario. El mismo hace pane de tos como un asenmiento nuclear. Desdc: el principio. 60. En la ECCS se encontr6 que, en general, es mas frecuente que la comunidad misma se encargue de hacer cumplir las normas cuando esth aislada, mientras que en las zonas urbanas es mas frecuente que terceros esttn a cargo de hacer cumplir las normas. "El gobierno deberia imponer multas" -dijeron ellos. La tendencia a dejar en manos de terceros el hacer cumplir las normas es caracteristico de 10s grupos con un indice de capital social bajo. C. El capital social, la pobreza, la educaci6ny las condiciones de vida 61. El capital social y la pobreza. La ENV sugiere que el capital social constituye la riqueza de 10s pobres. La Tabla A18.12 muestra que una cifra desproporcionada de individuos que viven en comunidades con un capital social bajo, no son pobres: mientras que 10s no pobres equivalen a1 58 por ciento18 de la poblaci6n, ellos representan aproximadamente tres cuartas partes de aquellos que viven en comunidades con un indice de capital social bajo. En contraste, 10s pobres y 10s extremadamente pobres equivalen a una cifra desproporcionada de aquellos que viven en comunidades con un capital social alto: aunque 10s pobres (incluidos 10s extremadamente pobres) representen un 42 por ciento de la poblacion (de la cual hay datos comunitarios disponibles), ellos equivalen al 54 por ciento de aquellos que viven en comunidades con un indice de capital social alto. 62. De manera similar, la Tabla A18.13 muestra que 10s quintiles mas pobres representan una proporcibn mayor de aquellos que viven en comunidades con un capital social alto. Entre aquellos en 10s Notese que estos resultados incluyen a aquellos individuos y hogares en la ENV de quienes existen datos comunitarios disponibles (tal como se menciono anteriormente). En consecuencia, la distribuci6n de la poblaci6n segun el grupo de pobreza para aquellos con datos comunitarios disponibles difiere de la distribuci6n de la totalidad de la poblaci6n por gmpo de pobreza. Anexo 18, Pagina 22 quintiles mas pobres, la proporcibn de aquellos que viven en comunidades con un capital social alto es mas del doble de la proporcibn de aquellos que viven en comunidades con un capital social bajo. Lo contrario es cierto para el quintil m6s alto: la proporcibn de aquellos que viven en comunidades con un capital social bajo es superior en casi un triple que la proporci6n de aquellos que viven en comunidades con un capital social alto. La Figura 1 (y la Tabla A 18.13) resalta el hecho de que 10s quintiles mas altos representan a la mayoria de aquellos que viven en comunidades con un capital social bajo, mientras que 10s individuos en 10s quintiles mas pobres equivalen a una proporcibn mayor que aquellos que viven comunidades con un capital social alto. %de personas que viven en comunidades con indices de capital social bajo, medio y alto a segun el grupo de pobreza ICS bajo ICS medio ICS alto Total Grupos de pobrezab seglin el capital social Extremadamente pobres 16% 51% 33% 100% 19% 50% 31% 100% 35% 46% 19% 100% 28% 48% 24% 100% Capital social segiin el grupo de pobreza b Extremadamente pobres 14% 26% 34% 24% Pobres 27% 44% 54% 42% N o pobres 73% 56% 46% 58% Total 100% 100% 100% 100% Fuente: ENV en Panam&, 1997, cuestionario a 10s hogares (datos sobre educaci6n) y cuestionario cornunitario (indice de capital social). a\ El indice de capital social (ICS) es un lndice cornpuesto de puntajes en ocho preguntas diferentes en el cuestionario cornunitario de la ENV sobre participaci6n y organizacidn cornunitaria, tal como se describi6 en rnk detalle antes yen el Apkndice 1. Las cornunidades con puntajes de ICS entre 0-2.5 se clasifican con un capital social "Bajo". Aquellas con puntajes entre 3-5.5 se consideran con un capital social "Medio". Y aquellas con puntajes entre 6-8 5 se clasifican con un capital social "Alto". b\ Entre 10s extrernadamente pobres se incluyen todas las personas con un consumo total per capita rnenor a B.1470 por &o, sobre quienes existfan datos disponibles del cuestionario cornunitario. En la categoria "pobres" se incluyen todas las personas con un consumo total per capita menor a B.1726 por all0 (incluidos 10s extremadamente pobres) sobre quienes existian datos disponibles del cuestionario comunitario. En la categoria "no pobres" se incluyen todas las personas con un consurno tota per capita superior a B.1726 por a170 sobre quienes existian datos disponibles del cuestionario cornunitario. N6tese que las categorias "pobres" y "no pobres" suman un 100% (dado que en la categorfa "pobres" se incluye a 10s extremadamente pobres). %de personas que viven en comunidadescon indicesde capital social a bajo, medio y alto, por quintil ICS hajo ICS medio ICS alto Total Quintilesbsegun el capital social 16% 51% 33% 100% 21% 50% 29% 100% 30% 49% 21% 100% 36% 47% 18% 100% 45% 38% 17% 100% 28% 48% 24% 100% Capital social por Quintilb 13% 24% 31% 23% 16% 23% 26% 22% Quintil 3 23% 22% 19% 21% Quintil 4 24% 19% 14% 19% Quintil 5 23% 12% 10% 15% Total 100% 100% 100% 100% Fuente: ENV en Panam&,1997, cuestionario a 10s hogares (datos sobre educaci6n) y cuestionario comunitario (indice de capital social). a\ El lndice de capital social (ICS) es un lndice cornpuesto de puntajes en ocho preguntas diferentes en el cuestionario comunitario de la ENV sobre participaci6n y organizaci6n cornunitaria, tat corno se describi6 en m k detalle antes yen el Apkndice I. Las comunidades con puntajes de ICS entre 0-2.5 se clasifican con un capital social "Bajo". Aquellas con puntajes entre 3-5.5 se consideran con un capital social "Medio". Y aquellas con puntajes entre 6-8 5 se clasifican con un capital social "Alto".!\ Los quintiles de individuos de quienes habia disponibles datos Anexo 18,Pagina 23 Fi ura 1 Pobrezay capitalsocial: - Porcentaje de mdivigos en cada quintil que vive en comunidades con indices de Capital Social bajo y alto 3 25% -m -- % ~- 20% : 15% u $? 10% 5% - 0% 1 2 3 4 5 Poblacibn por quintil Clasificada segtin el consurnoanual total per cdpita 63. El cuestionario para 10s hogares en la ENV revela que 10s pobres tienden a participar mas en comites y asociaciones comunitarios que quienes no son pobres, mientras que 10s miembros de hogares mas solventes tienden a participar en cooperativas. Los pobres son 1.5 veces mas dados a participar en comites locales y cuatro veces mas dados a participar en asociaciones locales que quienes no son pobres. En contraste, en 10s hogares mas solventes fueron casi tres veces mas dados a participar en cooperativas que en 10s pobres. Estos patrones parecen sugerir que 10s pobres perciben como mas benCfico participar en organizaciones del tip0 de "bienestar colectivo", mientras que 10s mas ricos tienden a involucrarse mas en las asociaciones orientadas a la producci6n del tipo de "bienestar privado" como las cooperativas. 64. Dada la distribucibn geografica de la pobreza en Panama, segun la cual, 10s residentes indigenas y rurales no indigenas aportan tres cuartas partes de la pobreza nacional y, virtualmente, con todos 10s residentes indigenas pobres, es dificil distinguir 10s factores geograficos y culturales determinantes del capital social de 10s economicos y relatives a la pobreza. Claramente, el mayor grado de capital social entre 10s pobres en Panama es, en parte, debido a que las poblaciones indigenas y no indigenas, que tienen un capital social mas alto, tarnbien son las mas pobres. De hecho, 10s residentes pobres no indigenas en las areas rurales equivalen a1 64 por ciento de 10s individuos pobres que viven en comunidades con un indice de capital social alto. Los residentes pobres y 10s residentes indigenas equivalen a1 veinte por ciento. En las areas urbanas, 10s pobres equivalen a una proporci6n un poco mayor de aquellos que viven en comunidades con un capital social alto: aunque 10s pobres representen aproximadamente un 19 por ciento de la poblaci6n (de la que existen datos comunitarios de la ENV disponibles), equivalen a un 30 por ciento de la poblaci6n que vive en comunidades con un indice de capital social alto. En las comunidades rurales e indigenas, en las que la mayoria de la poblacion es pobre, la correlaci6n entre la pobreza y el capital social es dCbil, con una distribution de la poblaci6n segun el grupo de pobreza para aquellos que viven en comunidades con un capital social alto, virtualmente a la par con la distribucibn de la poblaci6n en general, segun el grupo de pobreza. 65. El capital social y la educacibn. La Tabla A18.14 sugiere una relaci6n entre el capital social y la educacion. Una cifra desproporcionada de hogares cuya cabeza o compafiero ha completado un nivel de educacion secundaria o superior vive en comunidades con un indice de capital social bajo. Por el contrario, una cifra desproporcionada de hogares cuya cabeza o compaiiero ha completado un nivel de educacion primaria o sin ninguna educacibn vive en comunidades con un indice de capital social alto. 66. El cuestionario para 10s hogares en la ENV tambikn sugiere una correlation entre la educacibn y el tip0 de organizaci6n en que participan 10s miembros de 10s hogares. Los de hogares cuya cabeza o compaiiero ha completado un nivel de educacion secundaria o superior son mucho m b dados a participar Anexo 18,Pagina 24 en cooperativas, las cuales tienden a ofrecer beneficios economicos "privados" relacionados con la produccion, mientras que aquellos con educaci6n primaria o sin ninguna educaci6n formal tienden a involucrarse en organizaciones del tipo de "bienes colectivos, como 10s comites comunitarios y las asociaciones locales. Tabla A18.14 El capital social y la educaci6n - % de individuos que vive en cornunidadescon un capital social bajo, medio y alto, por nivel de educacion Indice de capital sociala Mcixirno nivel de educacidnb Bajo Medio Alto Total Superior 24% 12% 8% 15% Secundaria 46% 35% 31% 37% Primaria 26% 42% 49% 39% Ninguna 4% 11% 12% 9% Total 100% 100% 100% 100% Fuente: ENV en Panam& 1997, cuestionario para 10s hogares (datos sobre educacibn) y cuestionario comunitario (indice de capital social):a\ El indice de capital social (ICS) es un indice compuesto de puntajes en ocho preguntas diferentes en el cuestionario comunitario de la ENV sobre participaci6n y organizaci6n comunitaria, tal como se describi6 en m b detalle antes y en el Apkndice I. Las comunidades con puntajes de ICS entre 0-2.5 se clasifican con un capital social "Bajo". Aquellas con puntajes entre 3-5.5 se consideran con un capital social "Medio". Y aquellas con puntajes entre 6-8 5 se clasifican con un capital social "Alto".J\ Mhimo nivel de educaci6n de la cabeza del hogar o compafiero(a) reportado(a). 67. El capital social y 10s cambios percibidos en las condiciones de vida. El cuestionario comunitario de la ENV sugiere que en las comunidades indigenas y rurales existe una asociacion positiva entre el capital social y las percepciones de la comunidad de 10s cambios recientes en su bienestar en general. La Tabla A18.15 revela que en las comunidades indigenas y las rurales, entre mas alto el capital social, mas sienten las comunidades que su bienestar ha mejorado. Esta correlacion no se present6 en las comunidades urbanas. Tabla A18.15 - El capital social y 10s cambios percibidos en el bienestar en general Carnbiospercibidos en el bienestar en general durante 10s Gltimoscinco aiios % de Comunidades segtin el ICS Negativo Neutral Positivo Total Comunidades urbanas ICS bajo 42% 29Y0 29% 100% ICS rnedio 34% 34% 32% 100% ICS alto 58% I I% 3 1% 100% Comunidades rurales ICS bajo 43% 48% 9% 100% ICS medio 32% 28% 40% 100% ICS alto 25% 30% 45% 100% Comunidades indigenas ICS ba.jo 17% 83% 0% 100% ICS rnedio 5% 58% 37% 100% ICS alto 25% 33% 42% 100% Todas las comunidades en la muestra 1 ICS bajo 41% 36% 23% 100% ICS rnedio 30% 23% 37% 100% ICS alto 33% 33% 41% 100% Fuente: ENV en Panamd 1997,cuestionario comunitario. El indice de capital social (ICS) es un indice compuesto de puntajes en ocho preguntas direrentes en el cuestionario comunitario de la ENV sobre participaci6n y organizacidn comunitaria, tal como se describi6 en m b detalle antes y en el Apkndice 1. Las comunidades con puntajes de ICS entre 0-2.5 se clasifican con un capital social "Bajo". Aquellas con puntajes entre 3-5.5 se consideran con un capital social "Medio". Y aquellas con puntajes entre 6-8 5 se clasifican con un capital social "Alto". Anexo 18, Pagina 25 D. El capital social y la asistencia externa 68. Los resultados del cuestionario cornunitario de la ENV sugieren la existencia de una correlacidn algo fuerte entre el capital social y la asistencia externa, sin irnportar el tipo geografico de cornunidad. La Tabla A18.16 ilustra que las cornunidades con un indice de capital social alto reportaron una frecuencia mayor de asistencia del gobierno y de las ONG. En general, las cornunidades con un capital social alto son casi cuatro veces rnb dadas a recibir ayuda del gobierno y dos veces mas dadas a recibir ayuda de las ONG, que aquellas con un capital social bajo. Esta correlaci6n se observa en las tres areas geograficas y es especialrnente fuerte en las i e a s rurales e indigenas. Aunque no se haya establecido la direccidn de causalidad, este patr6n sugiere que el capital social es un factor de irnportancia en cuanto a la capacidad de las comunidades de obtener asistencia. El Cuadro A18.10 ofrece una imagen de cuan importante puede ser el capital social para las comunidades indigenas e3 terminos de obtener acceso a1agua potable. Tabla A18.16 El capital social y la ayuda externa - Porcentaje de comunidades con indices de capital social bajo, medio y alto que reportaron recibir asistencia externa Indice de capital social Comunidades que reportaron recibir Bajo Medio Alto Total a.sistetzcia Comunidades urbanas Del Gobierno 19% 46% 35% 100% De las ONG 24% 56% 20% 100% Todas las comunidades 45% 40% 15% 100% - (con o sin ayuda) Comunidades rurales Del Gobierno 5% 56% 39% 100% De las ONG 5% 63% 32% 100% Todas las cornunidades 11% 54% 35% 100% (con o sin ayuda) Comunidades indigenas Del Gobierno 0% 50% 50% 100% De las ONG 0% 50% 50% 100% Todas las comunidades 16% 51% 32% 100% (con o sin ayuda) Todas las comunidades en la muestra Del Gobierno 10% 52% 38% 1OOYO De las ONG 15% 57% 28% 100% Todas las comunidades 26% 48% 26% 100% (con o sin ayuda) Fucnte: ENV en Panama 1997,cuestionariocomunitario. El indice de capital social (ICS) es un indice compuestode puntajes en ocho preguntas diferentesen el cuestionario comunitario de la ENV sobre participaci6n y organizaci6n cornunitaria tal como se describi6en m b detalle antes y en el Apkndice 1. Las comunidadescon puntajes de ICS entre 0-2.5 se clasificancon un capital social "Bajo". Aquellas con puntajesentre 3-5.5 se considerancon un capital social "Medio". Y aquellascon puntajesentre6-8 5 se clasifican con un capital social "Alto". Anexo 18,Pagina 26 PARTE111: CONCLUSIONESIMPLICACIONES E 69. Conclusiones. Dada la distribucion geografica de la pobreza en Panama, con 10s residentes rurales indigenas y no indigenas equivalentes a tres cuartas partes de la pobreza nacional y, virtualmente, todos 10s residentes indigenas siendo pobres, es dificil distinguir 10s aspectos geograficos y culturales determinantes del capital social de 10s factores economicos y relacionados con la pobreza. En terminos cuantitativos, el mayor grado de capital social entre 10s pobres en Panama es, en parte, debido a que las poblaciones rurales indigenas y no indigenas, las cuales tienen el capital social mas alto, tambien son las mas pobres. 70. Sin embargo, la ECCS provee nuevos indicios acerca de lo que podria verse como una simple relacibn entre la pobreza y la solidaridad. La cohesion s610 puede existir cuando prevalece el sentido de identidad. La identidad puede construirse de diversas maneras. Entre las comunidades indigenas en la ECCS, el principal elemento es el compartir una historia comun, una cultura comun, un orgullo comun por el pasado, en resumen, compartir una pasion comun. Entre las comunidades urbanas analizadas (pero tarnbien entre muchas de las comunidades rurales en la ECCS), la identidad se basa en compartir unas necesidades comunes y en compartir una agenda sobre como atenderlas. En resumen, en compartir intereses comunes. Como el pasado es mas flexible que el futuro y como las pasiones son mas dvraderas que 10s intereses, las comunidades indigenas tienden a ser con el tiempo no solo mas estables, sino mucho mas cohesionadas que las comunidades urbanas y que muchas de las rurales. 71. Aunque la cohesion no sea suficiente para el desarrollo, si puede ser una fuente de felicidad. La ENV y la ECCS indican que las comunidades indigenas tienen una percepcibn mucho maspositiva de su situaci6n que las comunidades urbanas y que las rurales no indigenas, a pesar del hecho de tener una incidencia mucho mayor de pobreza. Como las comunidades indigenas sienten que 10s cambios constituyen su historia, 10s cambios provocados por la historia son vistos como mejorias, incluso cuando empeoran las escuelas, escasea el agua, la basura simplemente no es recogida, etc. En las comunidades rurales no indigenas y, especialmente, en las comunidades urbanas, el futuro constituye una agenda para poner en practica y el pasado es una agenda que no fue puesta en practica en forma apropiada. La frustracibn es casi endemica en esta situacion en la cual la felicidad es igual a1 bienestar: tan pronto como una necesidad definida es satisfecha, otra ocupa su lugar. El gobierno, visto como el mayor proveedor urbano, por esta raz6n es visto como el principal agente causante de frustracibn. Por consiguiente, las comunidades urbanas califican a1 gobierno desfavorablemente, tal como lo hacen con su pasado reciente, que es percibido negativamente a pesar de que la situacion urbana haya sido reconocida como mejor en cuanto a asuntos especificos (por ejemplo, escuelas, salud, agua, saneamiento, etc.). 72. Ni la ENV ni la ECCS revelan que el capital social desempefie una funcion primordial en las comunidades urbanas analizadas. Esto podria explicarse porque ellas perciben a1 gobierno como responsable de producir cualquier cambio y de que se logren sus intereses. En contraste, en las comunidades indigenas visitadas por la ENV y la ECCS, el capital social, despues de todo un indicador de la cohesion, se relaciona con una vision positiva de lo que la historia esta produciendo. 73. Cualquier comunidad, sin importar cuan pobre o quC condiciones de vida tenga, si se le provee el respaldo adecuado del exterior, puede mejorarse a si misma mediante sus propios esfuerzos en un ambiente apto. La pobreza entre 10s indigenas, incluso cuando el capital social es alto, es desconsoladora. El hecho de estar cohesionados y orgullosos de serlo es un bien para poner en prhctica politicas sociales dirigidas a ellos, per0 ellos necesitan tanto estas politicas como una presencia mas activa del gobierno que trabaje con ellos. 74. Por otro lado, en un context0 de obstaculos fiscales con expectativas crecientes, la capacidad de 10s gobiernos de planificar, financiar y administrar todo lo necesario para el desarrollo urbano debe ser Anexo 18,Pagina 27 balanceado con una mayor capacidad de gobierno de las comunidades urbanas relacionada con su propio desrin-0110 comunitario. En la ECCS y la ENV se encontr6 que la frustraci6n, el pesimismo y la falta de autoria del desarrollo urbano son sentimientos comunes, a pesar del relativamente mejor nivel de se~iciospliblicos y la menor pobreza. El gobierno deberia tratar de trabajar mas cercanamente con las comunidades, con base en su comprension directa de las necesidades locales y de la realidad social circundante. Los lideres comunitarios deben ser identificados y entrenados como asociados para llevar a cab0 10s programas y deben facilitarse 10s vinculos entre las comunidades, 10s donantes y el sector privado con el fin de aplicar estos programas. 75. Recomendaciones para el Banco. Las comunidades indigenas poseen tanto un fuerte capital social como organizaciones comunitarias, pero rara vez son alcanzadas por 10s programas de desarrollo. El Banco, por consiguiente, deberia respaldar 10s esfuerzos del gobierno de brindarle servicios a estas comunidades, pero de una manera en la cual la agenda de desarrollo sea definida y ejecutada en cooperacion con las organizaciones comunitarias. Para las comunidades urbanas, mucho menos organizadas pero con mayor acceso a 10s servicios pliblicos, el Banco deberia respaldar 10s esfuerzos de crear y fortalecer las organizaciones comunitarias urbanas, habilithdolas para que promuevan el desarrollo comunitario en forma cooperada con el gobierno. Anexo 19,Pagina 1 Anexo 19-Pobreza y hogares encabezados por mujeres en Panama: Resumen de conclusionesl Nobuhiko Fuwa. 26de abril de 1999 1. Comunmente se Cree que 10s hogares encabezados por mujeres tienden a ser mas pobres y vulnerables que 10s hogares encabezados por hombres, debido a posible discriminacibn (en terminos de salario y oportunidades de empleo, por ejemplo) y falta general de apoyo?Como tales, se considera que 10s hogares encabezados por mujeres (HEM) merecen politicas especiales a trav6 de intervenciones focalizadas especialmente. En este estudio se intenta examinar de manera empirica, con ayuda de 10s datos de la Encuesta de Niveles de Vida (ENV, 1997), hasta quk punto 10s HEM tienen una excesiva representation en la poblaci6n pobre3de Panarnsi. DEFINICIONESJEFATURA DE HOGAR DE 2. Jefatura autodefinida. Un problema bastante conocido del analisis de la "jefatura" de hogar es que la tipica definicion de las encuestas (esto es, jefatura autodefinida, sin ninguna definici6n claraa priori) se cre6 para satisfacer las necesidades de ejecucion de encuestas y no para semir a objetivos analiticos. En otras palabras, el objetivo principal de la tipica definicion de jefatura en las encuestas es contabilizar a todos 10s miembros del hogar y evitar que durante las entrevistas se cuente a alguien dos veces. Para este fin, se asigna una persona de referencia (el 'jefe o jefa de hogar'), con respecto a la cual se identificantodas las demas relacionesentre 10smiembros del hogar. 3. Si bien esta jefatura autodefinida es util para 10s objetivos de encuestas, a1 aplicarla a fines analiticos pueden surgir problemas. En tdrminos generales, 10s diferentesusos del concept0 dejefatura de hogar pueden requerir de diferentes definiciones de la jefatura en su conjunto. Definiciones operativas alternativas normalmente incluyen definiciones que se basan en aspectos demograficos del hogar y otras que se basan en 10s aportes econ6micos (Figura A19.1). 4. Definiciones demograficas de jefatura. En una definicion alternativa habitual que normalmente se usa en el analisis de datos de censos, 10s hogares sin un hombre adulto se clasifican como "potencialmente encabezados por una mujer" (casos G, H e I de la Figura A19.1). Debido a la posible heterogeneidad entre 10s hogares autodefinidos como HEM, es una practica comun distinguir entre hogares encabezados por mujeres defacto y dejure. Los hogares defacto encabezados por mujeres son aquellos donde el jefe de hogar autodeclarado esti ausente durante gran parte del tiempo, normalmente por lo menos la mitad (Casos D, E y F en la Figura A19.1). Los hogaresdejure encabezados por mujeres son aquellos hogares donde la mujer que informa su propiajefatura no tiene una pareja masculina legal o de comun consenso (Casos G, H e I ). Los hogares encabezados por mujeres de facto a menudo son mantenidos por hombres que emigran por motivos de trabajo, pero que siguen participando en la toma de decisiones basicas y en la provisi6n de ingresos (Casos D y F en la Figura A19.1). Por otra parte, en 10s HEM dejure, lajefa de familia es viuda, soltera o divorciada o separada. 5. Definiciones economicas de jefatura. Un motivo importante por el cual se estima que 10s hogares encabezados por mujeres merecen una atencibn especial en terminos de politicas, es porque enfrentan mayores desventajas econ6micas debido a lo que se denomina la "triple carga"; (1) la 'jefa' de estos hogares es a menudo la unica proveedora de ingresos (en lugar de ser uno de dos proveedores de 'ksta es una versi6n resumida de 10s resultados de este estudio, con algunos Cuadros y Figuras seleccionados. Nobu Fuwa en fuwa@,midori.h.chiba-u.* y Kathy Linderten k&dert@worldbank.orgtienen disponible una versi6n completade este documento,que se entregaa solicitud. Es importante hacer notar que, dado que el anaisis de la jefatura femenina se centra principalmente en el nivel de hogar y no en el nivel individual, nose puede wnsiderar wmo una variable sustitutiva para analizar las condiciones de vida de lasmujeres pobres o como un tratamiento completode 10s problemas de Jnero y pobreza" (10s que en gran medida constituyen problemas dentro del hogar y a nivel de " individuosen el hogar). 'En el Anexo 2 del Estudio sobre Pobreza se presentaun analisisde las llneas de pobrezay la clasificaci6nde 10s pobresy no pobres. Anexo 19,Pagina 2 ingresos), (2) la proveedora es mujer, por consiguiente ya enfienta numerosas posibles desventajas en el mercado laboral y en otras actividades productivas (corno acceso al cddito); y (3) la 'jefa' se ve sometida a agudas presiones en tkrminos de tiempo, debido a su doble responsabilidad de ganar ingresos y mantener el hogar (por ej., el cuidado de 10s niiios). De acuerdo con esta vision, las definiciones demograficas de la jefatura de mujeres se han considerado poco satisfactorias. Hay varias definiciones economicas altemativas de jefatura, las que dependen de las distintas maneras de medir el aporte economicoal hogar. Un enfoque consisteen utilizar medidas de 10singresosobtenidos p r cada miembro; entre 10s ejemplos se puede mencionar: (i) el "jefela que aporta en efectivo" o "principal sostCn economico", donde eljefe de hogar es aquel que gana el mayor ingreso en efectivo(aporta el 50% o m6s de 10s ingresosdel hogar; y (ii) el "principal proveedor de ingresos", donde lajefa de hogar aporta con el 50% o mas del total de 10s ingresos del hogar de todas las fuentes (incluidos 10s ingresos que no provienen del trabajo).Un enfoquealtemativoes medir el aporte a1mantenimiento del hogar por las horas que cada miembro de la familiale dedicaal trabajo ("jefela que trabaja"). 6. Proporcihn de hogares encabezados por mujeres en Panama por definiciones alternativas. En el CuadroA19.1 se presentan datos de la ENV para demostrar el grado en que las diferentes definiciones de HEM identifican a grups de hogares como encabezadospor mujeres: Los HEM autodefinidos representan aproximadamentela cuarta parte (24%) de todos 10s hogares, aunqueen las ireas urbanas su proprci6n es mis alta. De Cstos, 10sHEM &jure (sin pareja hombre)representan el 84%de todos 10shogares autodefinidos como encabezadospor una mujer en toda la nacibn, con una proporcion m b alta en las heas urbanas y una proporcion muy baja en las ireas indigenas. Hay muy pcos HEM defacto (existe una pareja hombre, pero estii ausente). Con respecto a las definiciones exclusivamente demograficas a nivel de toda la nacibn, en aproximadamenteel 20% de todos 10s hogares no hay una hombre adulto (esto es, en el hogar no hay ninglin hombre adulto en edad de trabajar). De estos hogares, el 80% (el 16% de todos 10s hogares) son "hogares potencialmenteencabezados por mujeres", que se definen como HEM donde no hay hombre adultoen edad de trabajary hay al menos un miembro mujer en edad de trabajar. Si se usa la definicion economics de "jefela que trabaja", siendo el jefela el miembro que aporta mas del 50% de todas la horas trabajadas por todos 10s miembros, se obtiene una cifra que indica que el 16%de todos 10shogares a nivel nacional esthn encabezadospor "jefasque trabajan." POBREZAJEFATURA DELHOGAR Y 7. Con la ayuda de varias tecnicas diferentes, se examino el grado en que 10s hogares encabezados por una mujer representan una proporcion demasiado alta (o baja) entre 10s pobres para las definiciones dejefatura reciCn enumeradas: indices de pobreza por conteo individual que usan el consumo per capita como medida del bienestar (y para la definicion de la linea de pobreza), ver el Cuadro~19.2" indices depobreza por conteo individualque como medida del bienestar usan el consumo tomando en cuenta escalas de equivalencia de adultos (ya que el consumo del hogar puede estar distribuido de manera no uniforme entre 10s miembros del hogar, donde 10s niiios, por ejemplo, consumen menos que 10sadultos); indices de pobreza por conteo individualque como medida del bienestar usan el consumo tomando en cuenta las economiasde escala en este consumo (donde el costo de miembros adicionales en el hogar es menor que el costodel primer miembro); 'verelAnexo 2 del Estudiosobre Pobreza:Prioridadesy Estrategiaspara la Reduccibn de la Pobreza Anexo 19. Paeina 4 Dependencia de transferencias de ingresos. Los hogares encabezados por una mujer (en especial aquellos sin una pareja hombre) tienden a depender mas de 10s ingresos por transferencia que 10s hogares encabezados por un hombre, especialmente en las Leas urbanas, lo que apunta a una potencial vulnerabilidad. En las Leas indigenas, sin embargo, la dependencia de ingresos de transferencias es siempre alta, sin importar el genero deljefe ojefa de hogar. Edad del jefe o jefa de hogar. Las jefas de hogar normalmente tienen mas edad que 10s jefes de hogar, salvo en el caso de lasjefas de hogar casadas y lasjefas de hogar "que trabajan". Educacibn del jefe o jefa de hogar. Las jefas de hogar por autodefinicibn tienden a tener niveles educacionales mas bajos, especialmente en las hreas indigenas (con algunas excepciones en 10s subgrupos). En terminos generales, las jefas de hogar "que trabajan" esth mejor educadas que las jefas en otras unidades familiares. Algunas (aunque no todas) categorias de jefas deben enfrentar una "doble jornada" de trabajo: las jefas de hogar autodefinidas sin pareja hombre tienden a trabajar mucho menos horas en actividades que generan ingresos que otrasjefas, aunque bte no es el caso en las jefas "que trabajan". Esto parece coincidir con la posibilidad de que las actividades de reproduccibn (mantenimiento del hogar) de hecho restringen la posibilidad de participar en actividades econbmicas. Educacibn de 10s hijos en hogares encabezados por mujeres.Una forma de inferir la probabilidad de una potencial transmisibn de desventajas entre generaciones es la relacibn entre la jefatura de una mujer y la tasa de matriculas de 10s hijos en 10s HEM. En el nivel de la ensefianza primaria, la correlacibn entre la jefatura de la mujer y la tasa de matricula es positiva, aunque este efecto disminuye cuando se consideran otros factores. Esto parece indicar que 10s niiios de mas edad (normalmente las nifias) no se usan como sustitutos del tiempo de trabajo de las mujeres en cuanto a hacerse cargo de las responsabilidades del hogar. iTriple carga de las mujeres jefas de hogar? Como se explicaba mas arriba, se Cree habitualmente que 10s hogares encabezados por mujeres tienen una mayor desventaja econbmica debido a la triple carga de (1) una eventual discriminacibn en el mercado laboral en contra de las mujeres, (2) la doble responsabilidad de generacibn de ingresos y mantenimiento del hogar y (3) la funcibn de lajefa como ~inicageneradora de ingresos (en lugar de una generacibn conjunta). En lo que se refiere a la primera "carga," en el anilisis del mercado laboraf realizado en el marco de la ENV no se detect6 que las mujeres se enfrenten con discriminacibn en tkrminos salariales, per0 eventualmente si con una restriccibn en las oportunidades de empleo. Las mujeres tambien suelen tener un mayor acervo educacional que 10s hombres, aunque con algunas excepciones (corno en el caso de las jefas por autodefinicibn, como se explicb mas arriba). En lo que se refiere a la segunda "carga" de lasjefas de hogar en terminos de tiempo por sus funciones de generacibn de ingresoy reproduccibn, hay cierta evidencia de que las responsabilidades del hogar de hecho si restringen la posibilidad de las mujeres de participar en la fuerza laboral (ver mas arriba). La tercera "carga" (la eventual carga de una mayor relacibn de dependencia) parece ser menos limitante entre 10s HEM de Panama. En 10s hogares encabezados por mujeres hay menos nifios, en total tienen menos miembros y la relacibn de dependencia normalmente es mas baja. Ademas, la correlacibnpositiva bivariada de 10s casos entre la jefatura de la mujer y una menor pobreza desaparece cuando se toma en cuenta el tamaiio del hogar en el context0 de la regresibn multivariada. Esto parece indicar que muchas subcategorias de HEM autodefinidos son de hecho mas acornodados que 10s hogares encabezados por hombres, no obstante las posibles menores capacidades de ingreso de las jefas de hogar y su carga de "doble jornada" de trabajo. Esto, porque su carga de dependencia es a menudo mas baja que en las unidades familiares encabezadas por hombres (en oposicibn al punto de vista de la "triple carga"). Ver el Anexo 11 del Estudio sobre Pobreza: Prioridades y Estrategiaspara la Reducci6n de la Pobreza. Anexo 19,Pagina 5 10. En Panama, 10s hogares encabezados por rnujeres no son sisternaticarnente mas pobres que sus contrapartes encabezados por hombres. De hecho, se detect6 que 10s HEM identificados en terminos de las definiciones econ6rnicas de jefatura generalrnente son m b acornodados que 10s hogares no encabezados por rnujeres. Al rnisrno tiernpo, sin embargo, la situaci6n desventajosa de algunas categorias de unidades farniliares encabezadas por una rnujer es en gran parte un fen6rneno urbano. Esto es especialrnente asi en 10s hogares con una jefa de hogar con pareja no casada, aunque el nurnero de estos hogares es reducido. En estos hogares se registra un indice de pobreza mas alto, 10s niveles educacionales de lasjefas son mas bajos, hay rnayores relaciones de dependencia, lajefa trabaja mas horas y las tasas de rnatricula de 10s nifios, en especial de las nifias, son mas bajas. Otro grupo desfavorecido de hogares encabezados por rnujeres es aquel ubicado en hreas indigenas y cuya jefa es una viuda. Existe poca evidencia que apunte a una excesiva presencia de hogares encabezadospor rnujeres entre 10s pobres de las areas rurales. Por consiguiente, lajefatura de las rnujeres no se debe usar corno indicador al rnornento de focalizar 10s programas contra la pobreza, a1 rnenos en estas hreas. Figura A19.1 - Definiciones alternativas de jefatura de hogar I ,Esta categoria incluye a 10shogares donde la 'jefa' mujer tiene una pareja estable (esposo legal o union libre) que esta temporalmente fbera del hogar debido a migraci6n temporal por trabajo u otros motivos relacionados principalmente con el trabajo (militar, marinero, camionero, etc.). '. Esta categoria incluye 'jefa' rnujer soltera (nunca ha estado casada), divorciadalseparada o viuda. CuadroA19.1- Proporcibnde hogares encabezados por mujeres, por definiciones alternativas I A nivel de paisl Urbanal Rural] Indigenal Total hogares 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% A) Autodefinidowmo encabezadopor mujer 23.68% 28.62% 17.07% 14.97% A)-1.Autodef. HEM dejure 19.89% 24.34% 14.40% 8.27% A)-1.a Autodef.HEM dejure divorciadalseparada 7.30% 9.15% 4.81% 4.18% A)-1.b. Autodef. HEM dejure: s61oviuda 5.89% 6.21% 5.88% 2.06% A)-1.c.Autodef. HEM dejure: s61osoltera 6.70% 8.98% 3.72% 2.03% A)-2. Autodef. HEM defacto 1.78% 1.93% 1.27% 3.99% A)-3. Autodef. HEM: s61o unida 2.34% 2.60% 1.69% 4.38% A)-4. Autodef. HEM: s61o casadu 1.45% 1.68% 0.97% 2.33% B) Potencial HEM 12.77% 15.79% 8.72% 7.40% C) Sin hombre adulto 20.33% 21.88% 19.44% 8.19% D) Jefa que tnbaja 16.44% 20.98% 10.30% 8.87% E) HEM esencial [C+D] 7.51% 10.03% 4.12% 3.11% CuadroA19.2 - Relacionesde pobreza por conteo individual de hogares enca ~ezadospor mujeres, por definiciones alternativas de pobreza (Consumoper chpitn del hognr: sin economlas de escnla, sin ajuste de equivalencin de adultos) A nivel de pais Urbana Rural Indigena HEM No HEM Est. t HEM No HEM Est. t HEM No HEM Est. t HEM No HEM Est. t 1Autodef. encabez. plmujer 0.202 0.298 -5.651 0.103 0.100 0.156 0.383 0.485 -3.332 0.907 0.908 -0.010 2 Autodef.dejure 0.182 0.299 -7.283 0.087 0.106 -1.33 0.377 0.483 -3.460 0.936 0.905 0.625 3 Autodef. defacto 0.256 0.276 -0.388 0.131 0.101 0.619 0.345 0.469 -1.525 0.785 0.913 -1.108 4 Autodef. HEM: unida 0.385 0.273 2.154 0.258 0.097 2.721 0.510 0.467 0.428 0.948 0.906 0.805 5 Autodef. HEM: casada 0.180 0.277 -2.150 0.093 0.102 -0.179 0.251 0.470 -2.438 0.730 0.912 -1.235 6 Autodef. HEM:divlsepa 0.188 0.282 -4.125 0.092 0.102 -0.513 0.382 0.472 -1.732 1.000' 0.904 4.109 7 Autodef.HEM: viuda 0.191 0.281 -3.605 0.071 0.103 -1.398 0.352 0.475 -2.786 1.000* 0.906 4.082 8 Autodef. HEM: soltera 0.166 0.283 -4.555 0.093 0.102 0.377 0.408 0.470 -1.078 0.739 0.911 -1.026 9 HEM potencial 0.160 0.292 -7.065 0.071 0.107 -2.163 0.346 0.479 -3.345 0.782 0.918 -1.819 10 Sin hombre que trabaja 0.167 0.303 -8.257 0.061 0.113 -3.281 0.321 0.503 -6.098 0.803 0.917 -1.651 11Jefa que trabaja 0.141 0.301 -8.846 0.069 0.110 -2.327 0.301 0.487 -5.163 0.799 0.918 -1.821 12 HEM esencial 0.113 0.288 -8.208 0.062 0.106 -2.310 0.256 0.477 -4.068 0.655 0.916 -2.220 Nota: Las cifrasmarcadas mhs oscurassignificael grupocon tasa de pobreza mucho mhs alta Cuadro A19.3 Medidas de pobreza alternativa de hogares encabezados por mujeres, por definiciones alternativas de pobreza - A nivel de pais Conteo individual Brecha de P2** P Sen*** pobreza* HEM noHEM HEM noHEM HEM noHEM HEM noHEM I 1 autodef. encabezado plmujer 0.202 0.298 0.073 0.123 0.039 0.069 2 autodef. dejure 0.182 0.299 0.064 0.123 0.033 0.069 3 autodef. defacto 0.256 0.276 -0.111 0.112 0.065 0.062 I 4 autodef. HEM: unida 0.385 0.273 0.154 0.110 0.084 0.062 5 autodef. HEM: casada 0.180 0.277 0.079 0.112 0.043 0.062 6 autodef. HEM: divlsepa 0.188 0.282 0.069 0.114 0.038 0.064 7 autodef. HEM: viuda 0.191 0.281 0.067 0.114 0.036 0.064 8 autodef. HEM: soltera 0.166 0.283 0.055 0.115 0.026 0.065 9 HEM potencial 0.160 0.292 0.059 0.119 0.031 0.067 10 sin hombre que trabaja 0.167 0.303 0.061 0.124 0.031 0.070 1 11 jefa que trabaja 0.141 0.302 0.046 0.124 0.022 0.070 12HEM esencial 0.113 0.288 0.035 0.117 0.017 0.066 POV5.LOG Areas urbanas Conteo individual Brecha de P2** pobreza* HEM no HEM HEM noHEM HEM noHEM HEM No 1 1autodef. encabezado plmujer 0.103 0.101 0.028 0.023 2 autodef. dejure 0.087 0.106 0.022 0.025 3 autodef. defacto 0.131 0.101 0.037 0.024 4 autodef, HEM: unida 0.258 0.097 0.084 0.023 5 autodef. HEM: casada 0.093 0.102 0.029 0.025 6 autodef. HEM: divlsepa 0.093 0.102 -0.025 0.029 7 autodef. HEM: viuda 0.071 0.103 0.019 0.025 8 autodef. HEM: soltera 0.093 0.102 0.026 0.025 9 HEM potencial 0.071 0.107 0.019 0.026 10 sin hombre que trabaja 0.061 0.113 0.016 0.027 11jefa que trabaja 0.069 0.110 0.015 0.027 12 HEM esencial 0.062 0.106 0.011 0.026 Cuadro A19.4 - Coeficientes estimados en la variable sustitutiva de jefatura de mujeres en la regresi6n de la determinaci6n del gasto per capita del hogar* (estadisticot entre parkntesis) Categoriade 4 nivel de pais S6lo urbano Sdlo rural Sdlo indigena jefatura de hogar Sin tamaao del Con tamaiio del Sin tamaiio del Con tamaiio del Sin tarnafio del Con tamafio Sin tamaiio del Con tamaiio hogar hogar hogar hogar hogar del hogar hogar del hogar autodef.HEM 0.0668 (2.54) -0.1019(-4.03) -0.0120 (-1.24) -0.1719 (-6.10) 0.1038 (2.33) -0.0266(-1.32) 0.0403 (0.37) -0.1165 (-1.lo) autodef. dejure 0.0926(3.27) -0.1082 (-3.94) 0.0077 (0.24) -0.1835 (-6.09) 0.1222 (2.53) -0.0701(-1SO) 0.0353 (0.27) -0.1523 (-1.19) autodef. defacto 0.1047 (1S O ) -0.0091 (-0.14) 0.1858 (2.26) 0.1009 (1.34) 0.0444 (0.36) -0.0809(-0.69) 0.1841 (0.97) 0.0231 (0.12) autodef. HEM: -0.0603 (-1.004) -0.0449 (-0.80) -0.1395 (-2.03) -0.1104(-1.75) 0.0005 (0.01) 0.0219 (0.21) 0.0729 (0.44) 0.0421 (0.27) unida autodef.HEM; -0.0122 (-0.15) -0.0075 (-0.80) 0.0674 (0.75) 0.0929 (1.13) -0.0004 (-0.03) -0.0120(-0.09) -0.0844 (-0.33) -0.1590 (-0.66) casada autodef. HEM: 0.0582 (1.54) -0.0593 (-1.67) -0.0438 (-1.08) -0.1472 (-3.94) 0.1455 (2.14) 0.0180 (0.28) -0.1106(-0.65) -0.2099 (-1.30) divlsepa autodef. HEM: 0.1036 (2.32) -0.0448 (-1.07) 0.0808 (1.52) -0.0420 (-0.86) 0.1031 (1.55) -0.0662(-1.05) 0.1527 (0.63) -0.1765 (-0.77) viuda autodef. HEM: 0.0375 (0.92) -0.1052 (-2.73) 0.0103 (0.24) -0.1230 (-3.09) -0.0139 (-0.18) -0.1008(-1.41) 0.5415 (2.14) 0.1266 (0.51) soltera HEM potencial 0.2202 (6.52) -0.0438 (-1.32) 0.1970 (5.11) -0.0567 (-1.51) 0.1730 (3.10) -0.0484(-0.89) 0.4044 (2.60) -0.0287 (-0.18) sin hombre que 0.3046 (9.35) -0.1105(-3.17) 0.2911(7.59) -0.0926 (-2.29) 0.2850 (5.58) -0.1 165(-2.14) 0.4350 (2.85) -0.0069 (-0.04) trabaja jefa que trabaja 0.3320(4.68) 0.0214 (0.79) 0.0548 (1.72) -0.0483 (-1.62) 0.1617(3.20) 0.0537 (1.14) 0.3158 (2.46) 0.1776 (1.47) HEM esencial 0.2340 (5.46) -0.0604 (-1.46) 0.1687 (3.67) -0.0876 (-1.97) 0.2442 (3.11) -0.0275(-0.32) 0.4708 (2.08) -0.1071 (-0.48) hhrcg3.log *La variable dependiente es: logaritmodel gasto per capita del hogar; las variables de control incluidas, ademas de la variable sustitutiva de lajefatura de mujeres, son: edad del jefela de hogar y su cuadrado, afios de escolaridad del jefela de hogar, tierra agricola propia, logaritmo del tarndo del hogar, proporci6n de miembros del hogar por sexo y grupos etarios (mujer 0-4, hombre 0-4, mujer 5-9, hombre 5-9, mujer 10-14,hombre 10-14,mujer 15-54,hombre 15-54 y mujer 54-) y variables sustitutivas regionales. En el Cuadro 3 del ApCndice se encuentran resultados mas detallados de las regresiones. Cuadro A19.5 -Edad del jefela de hogar definiciones alternativasde jefatura del hogar A nivel de pais Urbana Rural Indigena HEM no HEM est. t HEM no HEM est. t HEM no HEM est. t HEM no HEM est. t 1 Autodef. encabezado plmujer 52.20 47.56 7.99 50.90 47.09 5.17 56.18 48.69 8.37 2 Autodef. dejure 53.62 47.43 9.85 51.91 46.98 6.22 58.39 48.55 10.70 3 Autodef. defacto 43.26 48.76 -3.05 42.16 48.30 -2.39 47.13 50.00 -1.20 4 Autodef. HEM: unida 41.30 48.84 -5.76 40.67 48.38 -4.55 42.03 50.10 -3.1 1 5 Autodef. HEM: casada 50.38 48.64 0.95 52.08 48.11 1.62 48.11 49.98 -0.67 6 Autodef. HEM: divlsepa 50.44 48.52 2.36 49.83 48.01 1.80 52.31 49.85 1.73 7 Autodef. HEM: viuda 65.89 47.59 20.94 65.76 47.01 15.51 66.36 48.94 14.27 46.30 -2.45 44.45 -3.40 53.64 49.82 2.20 , 8 Autodef. HEM: soltera 48.83 48.54 9 HEM potencial 52.26 48.14 4.29 50.30 47.78 2.13 57.77 49.22 6.31 10 Sin hombre que trabaja 59.83 45.81 17.57 56.67 45.80 9.87 65.63 46.18 23.55 I I Jefa que trabaja 38.95 40.33 -2.40 38.91 39.48 -0.79 39.36 42.13 -2.30 12 HEM esencial 38.61 40.22 -2.19 38.26 39.49 -1.39 39.99 41.93 -1.09 NOINC LOG Cuadro A19.6 -Tasa de alfabetismode hogares encabezadospor mujeres, por definicionesalternativasde jefatura de hogar A nivel de pais Urbana Rural Indigena HEM no HEM est. t HEM no HEM est. t HEM no HEM est. t HEM noHEM est. t 1 autodef. encabezado plmujer 0.890 0.896 -0.54 0.965 0.971 -0.75 0.770 0.832 -2.30 0.181 0.603 -8.15 2 autodef. dejure 0.892 0.895 -0.19 0.968 0.969 -0.23 0.751 0.834 -2.81 0.098 0.580 -9.01 3 autodef. defacto 0.870 0.895 -0.67 0.949 0.969 -0.68 0.821 0.891 1.19 0.341 0.548 -1.79 4 autodef. HEM: unida 0.856 0.895 -1.24 0.932 0.970 -1.31 0.877 0.821 1.06 0.234 0.554 -2.79 5 autodef. HEM: casada 0.904 0.894 0.26 0.977 0.969 0.33 0.866 1.821 0.44 0.378 1.544 -1.23 6 autodef. HEM: divlsepa 0.889 0.895 -0.28 0.954 0.971 -1.01 0.788 0.823 -0.79 0.067 0.561 -7.33 7 autodef. HEM: viuda 0.847 0.897 -2.42 0.963 0.969 -0.47 0.692 0.830 -3.30 0.00 0.552 -13.39 8 autodef. HEM: soltera 0.936 0.891 3.41 0.985 0.967 2.00 0.796 0.823 -0.59 0.261 0.546 -1.79 9 HEM potencial 0.913 0.891 1.85 0.971 0.969 0.33 0.808 0.823 -0.43 0.355 0.555 -2.00 10 sin hombre que trabaja 0.863 0.902 -3.36 0.963 0.971 -0.93 0.716 0.847 -5.44 0.321 0.560 -2.61 11jefa que trabaja 0.960 0.904 6.10 0.981 0.975 0.78 0.937 0.841 4.11 0.565 0.629 -0.82 12 HEM esencial 0.947 0.890 4.26 0.976 0.968 0.75 0.876 0.819 1.22 0.516 0.541 -0.17 NOINC.LOG Cuadro A19.7 - Escolaridad total en aiios del jefela de hogar, por definic~onesalternativasde jefatura de hogar A nivel de pais Urbana Rural ndigena HEM no HEM est. t HEM no HEM est. t HEM no HEM est. t HEM no HEM est. t 1 autodef. encabezadoptmujer 8.119 7.846 1.27 9.623 10.162 -2.16 4.842 5.342 -2.11 2.114 3.260 -1.54 2 autodef. dejure 8.224 7.832 1.67 9.852 10.058 -0.77 4.454 5.391 -3.58 0.838 3.292 -5.03 3 autodef. defacto 7.656 7.915 -0.55 8.617 10.034 -2.56 6.470 5.241 1.73 5.016 3.007 1.01 4 autodef. HEM: unida 7.172 7.928 -1.87 7.952 10.061 -4.45 6.865 5.229 2.23 2.448 3.117 -0.63 5 autodef. HEM: casada 8.189 7.906 0.55 8.851 10.027 -1.89 7.052 5.239 2.17 6.027 3.017 1.31 6 autodef. HEM: divlsepa 8.369 7.874 1.49 9.933 10.015 -0.22 4.570 5.291 -1.89 0.401 3.206 -6.05 7 autodef. HEM: viuda 6.304 8.012 -5.01 8.114 10.133 -4.50 3.595 5.360 -5.37 0.000 3.153 -8.79 8 autodef. HEM; soltera 9.756 7.778 5.59 10.971 9.911 2.72 5.662 5.241 0.93 2.593 3.098 -0.32 9 HEM potencial 8.913 7.763 4.71 10.362 . 9.940 1.56 5.414 5.241 0.47 3.485 3.056 0.30 10 sin hombre que trabaja 7.535 8.007 -2.08 9.635 10.112 -1.73 4.091 5.538 -6.49 3.147 3.082 0.05 11jefa que trabaja 10.279 8.152 10.32 11.026 10.313 3.02 8.461 5.718 8.32 5.064 3.793 1.31 12 HEM esencial 10.426 8.347 6.53 11.077 10.395 1.94 8.308 5.903 3.99 6.738 3.915 1.43 Cuadro A19.8 Horas de trabajo de 10s jefes/as de hogar, por definiciones alternativasde je Fatura de hoear - (Anivel de pais IUrbana 1Rural Indigena HEM no HEM est. t HEM no HEM est. t HEM no HEM est. t HEM no HEM est. t 1 autodef. encabezado p/mujer 34.15 44.19 -9.67 33.44 45.37 -7.35 31.25 43.91 -7.75 26.68 34.10 -1.20 2 autodef. dejure 33.49 43.88 -9.68 34.98 44.96 -7.36 30.00 43.73 -7.88 27.30 33.99 -1.37 3 autodef. defacto 28.94 42.04 -4.96 26.99 42.83 -4.59 34.27 41.85 -1.77 27.10 33.70 -0.95 4 autodef. HEM: unida 38.08 41.91 -1.56 39.06 42.62 -1.13 39.62 41.79 -0.46 26.06 33.78 -1.47 ,5 autodef. HEM: casada 36.84 41.89 -1.45 36.60 42.63 -1.38 35.06 41.82 -1.13 44.95 33.16 0.71 6 autodef. HEM: divlsepa 34.75 42.37 -4.45 36.33 43.15 -3.54 31.27 42.28 -3.12 23.67 33.86 -1.70 7 autodef. HEM: viuda 30.56 42.52 -6.86 32.41 43.20 -4.50 I 27.53 42.34 -6.11 30.23 33.51 -0.28 8 autodef. HEM: soltera 34.68 42.33 -4.67 35.37 43.23 -3.81 32.27 42.12 -4.43 31.82 33.47 -0.23 9 HEM potencial 30.08 43.53 -11.64 30.83 44.72 -9.51 28.23 43.04 -7.42 27.67 33.90 -1.59 10 sin hombre que trabaja 23.29 46.54 -25.64 23.82 47.77 -18.93 22.18 46.47 -19.26 26.56 34.05 -2.14 11jefa que trabaja 43.64 41.46 2.37 43.20 42.35 0.78 45.36 41.33 2.18 40.42 32.76 1.25 12 HEM esencial 39.26 42.02 -2.56 40.07 42.80 -2.19 36.88 41.96 -1.95 31.96 33.49 -0.31 Cuadro A19.9 Nlimero de niiios en hogares enc ibezados por mujeres, por definiciones alte rnativasde jefatura - - A nivel de pais Urbana !Rural Indigena HEM no HEM est. t HEM no HEM est. t HEM no HEM est. t HEM no HEM est. t 1 autodef. encabezado plmujer 1.03 1.46 -7.97 0.97 1.20 -3.42 1.02 1.56 -6.11 2 autodef. dejure 0.92 1.47 -10.18 0.89 1.21 -4.85 1.57 0.88 -8.29 3 autodef. defacto 1.48 1.36 0.68 1.44 1.13 1.53 1.41 1.47 -0.17 4 autodef. HEM: unida 1.90 1.35 3.28 1.65 1.12 2.73 2.19 1.46 2.11 5 autodef. HEM: casada 1.09 1.37 -1.82 1.06 1.13 -0.43 1.16 1.47 -1.00 6 autodef. HEM: divlsepa 1.14 1.38 -2.82 1.09 1.14 -0.49 1 1.17 1.48 -2.80 7 autodef. HEM: viuda 0.70 1.40 -9.18 0.64 1.17 -5.18 0.66 1.52 -8.58 8 autodef. HEM: soltera 0.87 1.40 -5.83 0.87 1.16 -2.69 0.85 1.49 -4.71 9 HEM potencial 1;05 1.41 -5.21 0.99 1.16 -2.05 1.13 1.50 -3.05 10 sin hombre que trabaja 0.70 1.53 -14.80 0.73 1.25 -7.34 0.59 1.68 -11.97 11 jefa que trabaja 1.13 1.41 -4.80 1.02 1.16 -2.17 1 1.30 1.49 -1.70 12 HEM esencial 1.01 1.39 -4.34 0.95 1.15 -2.02 1.18 1.48 -1.93 NOINC.LOG Cuadro A19.10 Tamaiio de hogares encabezados por mujeres, por definicionesalternativas de jefatura de hogar - A nivel de pais Urbana Rural Indigena HEM no HEM est. t HEM no HEM est. t HEM no HEM est. t HEM noHEM est. t 1 autodef. encabezado plmujer 3.61 4.38 -8.57 3.55 4.20 -5.43 3.54 4.29 -6.44 5.52 7.03 -2.96 2 autodef. dejure 3.41 4.39 -11.47 3.38 4.22 -7.59 3.33 4.30 -7.92 5.46 6.91 -2.24 3 autodef. defacto 3.95 4.20 -0.93 3.94 4.02 -0.19 3.67 4.17 -1.16 4.66 6.89 -2.78 4 autodef. HEM: unida 4.92 4.18 2.75 4.62 4.00 2.05 5.23 4.14 1.75 6.26 6.83 -0.81 5 autodef. HEM: casada 4.22 4.20 0.07 3.38 4.01 0.98 3.75 4.16 -1.35 4.32 6.86 -2.62 6 autodef. HEM: divlsepa 3.72 4.24 -4.20 3.67 4.05 -2.52 3.63 4.19 -2.73 5.96 6.84 -1.61 7 autodef. HEM: viuda 3.25 4.26 -7.08 3.29 4.06 -4.03 3.02 4.23 -6.24 7.00 6.80 0.11 8 autodef. HEM: soltera 3.20 4.27 -7.23 3.15 4.10 -5.27 3.43 4.19 -3.60 2.86 6.89 -4.87 9 HEM potencial 3.18 4.35 -12.77 3.11 4.18 -9.23 3.29 4.24 -6.59 3.97 7.03 -5.69 10sin hombre que trabaja 2.54 4.62 -26.28 2.65 4.40 -17.66 2.29 4.61 -17.78 3.85 7.07 -6.64 11jefa que trabaja 3.68 4.30 -7.22 3.54 4.14 -5.82 3.87 4.19 -2.00 5.84 6.90 -1.73 12 HEM esencial 3.07 4.29 -10.221 3.02 4.12 -7.72 3.27 4.20 -4.750 4.08 6.92 -5.466 Cuadro A19.11 -Relaci6n de dependencia de hogares encabezados por mujeres, por definiciones alternativas de jefatura de hogar A nivel de pais IJrbana Rural Indigena HEM noHEM est. t HEM no HEM est. t HEM no HEM est. t HEM no HEM est. t 1 autodef. encabezado plmujer 0.484 0.548 -2.12 0.479 0.450 0.78 0.465 0.606 -2.94 0.784 1.116 -3.26 2 autodef. dejure 0.443 0.555 -3.47 0.448 0.461 -0.32 0.398 0.613 -4.75 0.899 1.082 -1.04 3 autodef. defacto 0.845 0.527 2.67 0.848 0.450 2.78 0.927 0.578 1.24 0.622 1.085 -2.69 4 autodef. HEM: unida 0.834 0.525 3.36 0.806 0.449 3.05 0.900 0.577 1.76 0.835 1.077 -1.62 5 autodef. HEM: casada 0.479 0.533 -0.59 0.417 0.459 -0.55 0.707 0.581 0.43 0.281 1.085 -6.89 6 autodef. HEM: divlsepa 0.594 0.528 1.18 0.586 0.445 1.95 0.575 0.583 -0.11 0.975 1.071 -0.40 7 autodef. HEM: viuda 0.249 0.550 -9.70 0.207 0.475 -7.89 0.289 0.600 -5.35 0.904 1.070 -0.42 8 autodef. HEM: soltera 0.450 0.539 -1.71 0.474 0.456 0.27 0.342 0.591 -4.26 0.739 1.074 -1.10 9 HEM potencial 0.647 0.516 2.88 0.636 0.425 3.73 0.654 0.575 0.99 0.891 1.081 -1.21 10 sin hombre que trabaja 0.437 0.557 -3.45 0.471 0.454 0.37 0.354 0.637 -5.62 0.855 1.086 -1.68 I 1jefa que trabaja 0.534 0.532 0.04 0.501 0.446 1.55 0.594 0.581 0.21 0.922 1.081 -1.91 12 HEM esencial 0.524 2.06 2.72 0.577 1.15 0.980 1.069 -0.31 ..,.....-. . 0.634 0.605 0.442 0.711 -" Cuadro A19.12 - Dependencia de transferencias de ingresos de 10s hogares encabezados por mujeres, por definiciones alternativas dejefatura de hogar A nivel de pais Urbana Rural Indigena HEM no HEM est. t HEM noHEM est. t HEM noHEM est. t HEM no HEM est. t 1 autodef. encabezado plmujer 0.124 0.076 5.81 0.104 0.047 7.10 0.152 0.087 3.67 0.363 0.303 0.91 2 autodef, dejure 0.121 0.079 4.59 0.104 0.050 5.76 0.157 0.088 3.33 0.266 0.316 -0.84 3 autodef. defacto 0.191 0.086 3.78 0.150 0.061 3.43 0.181 0.097 1.64 0.463 0.306 1.56 4 autodef. HEM: unida 0.146 0.086 2.87 0.129 0.061 3.06 0.082 0.098 -0.56 0.467 0.305 1.26 5 autodef. HEM: casada 0.133 0.087 1.63 0.068 0.063. 0.28 0.192 0.097 1.58 0.514 0.307 2.38 6 autodef. HEM: divlsepa 0.102 0.086 1.25 0,086 0.061 1.76 0.129 0.096 1.62 0.265 0.314 -0.68 7 autodef. HEM: viuda 0.140 0.084 3.39 0.116 0.059 4.30 0.172 0.093 2.10 0.303 0.312 -0.08 8 autodef. HEM: soltera 0.126 0.085 2.57 0.113 0.058 3.37 0.169 0.095 1.62 0.231 0.313 -0.77 9 HEM potencial 0.121 0.083 3.66 0.110 0.054 4.74 0.136 0.094 1.89 0.278 0.315 -0.50 10 sin hombre que trabaja 0.135 0.075 6.35 0.113 0.049 6.18 0.164 0.082 4.69 0.315 0.311 0.04 11jefa que trabaja 0.086 0.088 -0.18 0.079 0.059 2.90 0.088 0.099 -0.87 0.291 0.314 -0.24 12 HEM esencial 0.102 0.086 1.48 0.100 0.059 3.41 0.100 0.098 0.13 0.211 0.315 -1.47 NOINC.LOG Cuadro A19.14 Tasas de matricula de niiios y niiias, por definiciones alternativas de jefatura de hogar: Niiios y niiias en edad de - enseiianza secundaria (Niiios entre 13 y 18) A nivel de pais Urbana Rural Indigena HEM no HEM est. t HEM no HEM est. t HEM no HEM est. t HEM no HEM est. t lautodef.encabezadop/mujer 0.730 0.676 1.64 0.857 0.854 0.10 0.471 0.530 -0.84 0.401 0.435 -0.26 2 autodef. dejure 0.728 0.679 1.37 0.867 0.852 0.40 0.440 0.532 -1.34 0.336 0.439 -0.72 3 autodef. defacto 0.780 0.685 1.04 0.864 0.855 0.10 0.534 0.521 0.05 0.222 0.434 -1.11 4 autodef. HEM: unida 0.665 0.688 -0.30 0.713 0.861 -1.54 0.598 0.519 0.60 0.543 0.427 0.48 5 autodef. HEM: casada 0.874 0.684 2.92 1.000 0.852 8.93 0.545 0.521 0.12 0.444 0.431 0.04 6 autodef. HEM: divlsepa 0.725 0.684 0.85 0.853 0.856 -0.05 0.513 0.522 -0.08 0.336 0.437 -0.68 7 autodef. HEM: viuda 0.759 0.684 0.17 0.933 0.851 1.75 0.276 0.527 -1.91 0.500 0.430 0.20 8 autodef. HEM: soltera 0.708 0.686 0.39 0.857 0.835 -0.37 0.424 0.524 -0.91 0.000 0.433 -9.03 9 HEM potencial 0.825 0.682 2.40 0.919 0.852 1.17 0.548 0.520 0.18 1.000 0.417 11.84 10 sin hombre que trabaja 0.833 0.680 2.78 0.921 0.852 1.23 0.640 0.516 1.07 1.000 0.413 11.64 11jefa que trabaja 0.853 0.658 6.44 0.894 0.846 1.41 0.790 0.491 5.15 0.579 0.419 1.24 12 HEM esencial 0.931 0.682 4.80 1.000 0.851 8.90 0.727 0.518 1.20 1.000 0.424 11.71 NONC.LOG (Niiias entre 13y 18) A nivel de pais Urbana Rural Indigena HEM no HEM est. t HEM no HEM est. t HEM no HEM est. t HEM no HEM est. t 1 autodef, encabezado plmujer 0.730 0.728 0.04 0.800 0.850 -1.30 0.660 0.650 0.18 0.337 0.332 0.04 2 autodef. dejure 0.749 0.724 0.77 0.827 0.840 -0.33 0.648 0.652 -0.08 0.207 0.348 -0.23 3 autodef. defacto 0.535 0.732 -1.67 0.495 0.841 -2.11 0.630 0.652 -0.12 0.500 0.325 0.60 4 autodef. HEM: unida 0.663 0.731 -0.78 0.669 0.842 -1.68 0.804 0.648 0.85 0.354 0.332 0.12 5 autodef. HEM: casada 0.561 0.730 -1.13 0.502 0.839 -1.33 0.506 0.653 -0.63 0.737 0.320 1.62 6 autodef. HEM: divlsepa 0.704 0.731 -0.51 0.774 0.843 -1.07 0.654 0.651 0.03 0.115 0.345 -1.86 7 autodef. HEM: viuda 0.721 0.729 -0.13 0.805 0.838 -0.40 0.686 0.650 0.34 0.167 0.339 -1.23 8 autodef. HEM: soltera 0.827 0.722 2.42 0.895 0.830 1.61 0.590 0.654 -0.49 0.611 0.329 0.86 9 HEM potencial 0.834 0.710 3.78 0.901 0.821 2.44 0.682 0.648 0.47 0.500 0.326 0.76 10 sin hombre que trabaja 0.836 0.709 3.97 0.904 0.820 2.62 0.690 0.646 0.61 0.500 0.326 0.76 11jefa que trabaja 0.809 0.710 3.18 0.901 0.816 2.65 0.641 0.653 -0.18 0.314 0.335 -0.14 12 HEM esencial 0.852 0.716 3.71 0.913 0.825 2.48 0.676 0.650 0.28 0.440 0.331 0.36 N0INC.LOG Distributors of World Bank Group Publications INDIA PERU SWDEN Allled Pubiishen Ltd. Editotial OesarroUoSA Wennerqren-WilliamsAB 751 Mount Road +*do 3824. ica 242 OF 106 P. 0. Box 1305 Madras: 600002 bma 1 S-171 25 Solna Td: (91 44 852 3938 lh286828 Tel: (51 14 285380 Tel: (46 8 705 97 50 Fax. (91 44))852-0649 Fax: (51 Fax: (46 d) 27&:71 INDONESIA LEBANDN PHILIPPINES E-mall:m a i l m . s e Pt. lndira Limited Librairiedu Liban lnlernational BooksourceCenter inc. SWITZERLAIID Jalan Borobudur20 '0. Box 11-9232 1127-A Antipolo St, Barangay. LibRille Payot Servicelnstitutionnei P.O. Box 181 Beirut Venezuela C tm)tes de Montbenon30 Jakarta 10320 Tel: (961 9 217 944 Makati City tb02 ~akanne Tei. (62 21 390 4290 Fax: (%I 4) 217 434 Tei: (63 2 896 6501. 6505; 6507 Tei: (4121 341 3229 AUSTRALIA FUI PAPUANEW Fax: (62 21) 390-4289 E-mall: hsaywh9librairie-du- Fax: (63 1) 8% i 7 4 i Fax: (41 21) 341-3235 GUINEA. SDLOMONISLANDS. liban.comlb VANUITU An0 SAMOA IRAN PDLMD ..~ URL: hnp:/hvww.librairiedu. AOECO Van Diermen 0.A. Inlormation Services ECUADDR Keiab Sara Co. Publishers liban.com.lb internationalPublishingService EditionsTechniques 648 Whitehorse Road Libri Mundi KhaiedEslamboiiAve., 6th Street - UI. Piekna31f37 Ch. de Lacuez 41 Mitcham 3132.Victoria Librerialnternacional DelafroozAlley No. 8 ....-.. ... 00.677 Waruwa CHI807 Blmay Tel: (61 3 9210 7777 P.O. Box 17-01-3029 P.O. Box 15745-733 University01Malaya Cooperative Tel: (48 2 828 489 Tel: (41 21 943 2673 Far. (61,R s7lO 7718 Juan Leon Mera 851 Tehran 15117 Bookshop. Limited Fax: (48 d) 62~7255 Fax: (41 21) 943 3605 ~TrnLi;h~e&ad;rkt corn a. Quito Td: (9821 8717819,8716104 P.O. Box 1127 E-mall: books?bipst%kp.aim.com.pi URL hnp ,)wwW dad~recttom aL Tel: 593 2) 521-606; (593 2) 544- Fax: (98 21) 871247d JalanPantai Baru URL: 18s E-mall:ketab-sara@neda.net.ir 59700 Kuala Lum r hnp:/fww.ipscg.waw.pM~export AUSTRIA Fax: (593 2) 504-209 d) 755-4424 Td: (60 3 756-50E Geroldand Co. E-mall: librlmulOibrimundi.com.ec KowkabPublishers Fax: (4 P D r n G M Weihbur Qasse26 E-mail:iibrimu2BDllbrimund.com.e~ PO. Box 19575-511 E-mall:umkoopam.nei.my LivRM Portu ai A-1011&en Tehran &artado 268!. Rua Do Carm Tei: (43 1 512 47 31 0 CDDEU Td: (98 21 258 3723 MEaCO o 7074 TRINIDAD 6 TOBAGO Fax: (43 1) 51;-4;-51-29 Ruizde Casliila 763. Edit. Expocolor Fax: (98 21,258-3723 . . iNFOTEC 1200 Lisbon AND THE CARRIBBEAN URL: hllp://www.gemid.co/at.online Primer piso. 01.12 Av. San FernandoNo. 37 Tel: (1 347 4982 Quito IRELAND Fax: (1) 3476264 SystematicsStudies Ltd. BANGLADESH TeiFax: (593 2 507 383 253491 Gwemmenl Supplies Agency St. Augustine ShoppingCenter Micro industrks Oevelopment E-mail:codeudlmpil.ni.8C Oiflg an ISoldthair EaslernMain Road. St. Augustine AssistanceSociety (MIDAS) 4-5 Hacourt ~ o a d RDMANIA Trinidad 8 Tobago, West lndies House 5, Road 16 EGYPT, ARAB REPUBLICDF Dublin2 Compani De Librarii Bucuresli S.A. Tel: (868 645 8466 Dhanmondi WArea Al Ahram Distribution Agency Td: (353 1 661 3111 ax: (868) 645-8467 Str. Lipscanino. 26, sgtor 3 Dhaka 1209 AI Galas street Fax: (353 1) 475-2670 Bucharest E-mad: tobe@trinidad.net Tei: (880 2 326427 Cairo ISRAEL Mundi-PrensaMaxlco S.A. de C.V. Tel: (40 1 313 9845 UGANDA Fax. (880 1) 811188 Td: (20 2 578 483 wRio Panuco, 141-Colonia Fax: (20 d) 578-6833 Yozmot Literature~ t d . CuauhtemOe Fax: (40 /) 312 4000 Gustro Ltd. BELGIUM P.O. Box 56055 06500 Mexico. D.F. RUSSIAN FEDERATIDN PO Box 9997. Madhvani Building Jean De Lannoy The Middle Easl Observer 3 Yohanan HasandlarStred Plot 16!4 Jinja Rd. Tei Aviv 61580 Tel: (52 5 533 5658 isdale~shmd e s MID Av. du Roi 202 41. Sherif Street Fax: (52 514-6799 91. Kolprhnl Pereuiok Kam ala 1060 Brussels Cairo Tel: (972 3 5285 397 MOECOw 10l&l Tei: b5641 251 467 Td: (32 2 538 5169 4 Tei: (20 2 393 9732 Fax: (972 d) 5285-397 NEPM Tel (7 095 917 87 49 Fax: (256 41 251 468 Fax: (32 1) 538-0841 Fax: (20 393.9732 R.O.Y. International Everest Media internaiionalServices Fax (7 092, 917 92 59 E-mad:gusdswitIuganda.com BRAZIL FlNUllD PO Box 13056 ~dAV~Vsiijo Gb?25443 UNITED KINGDDM PublkacbesTecnicas lnternaclonais AkateeminenUrjakauppa Kathmandu Microinfo Ltd. Llda. PO. Box 128 Td: (972 3 649 9469 Tel: (977 1 416 026 P.O. Box 3 Ome a Park. Alton, Rua Peixolo Gomide.209 FIN-00101 Helsinki Fax: (972 648 6039 Fax: (977 1) 224 431 amps shire G U ~ ~ ~ P G 0140990Pauio, SF Tel: (3580 121 4418 d) 121-4435 E-mall:royihstvisi?n.net.il England Tei: (55 11 259 6644 Fax: (358 URL: hnp:l~.mymt.co.il THERUllDS --. .......-. .-... . - --. Tel: (44 1420 88848 Fax: (55 11) 2586990 E-mall: akatihus%stockmann.fi PalestinIanAuthorIty/MiddieEast Lindeboom/lnternationale ax: (44 1424 89889 Singapore 349316 E-mall' poslmasteri3 ti uol br URL: http://www.akateeminen com Index lnfolmation Sarvices 'ublicatiesb.~: (63) 742-9356 Tei: (65 741 5166 E-mall: wbank@microinlo.co.uk URL: hllp://www.uolgr' URL: http:lhvww.microinlo.m.uk ' FRANCE P.O.B. 19502Jerusalem I. Exr;02,/4$-F Haaksbergen Fax: CANADA EditionsEska; DEJ Tel: (972 2 6271219 E-mall: ashoatw3asianconnect.com The SDtionery Office Renouf Publishing Co. Lfd 48, rue Gay Lussac Fax: (972 2)) 6271634 SLOVENIA 51 Nine Elms Lane 5369 Canotek Road 75005 Parls ITMY, LIBERIA GoSDodankivestnik Pubiishino LondonSW8 5DR OLwa. Ontario KlJ 9J3 Tel: (33-1 55 42 73 08 Licosa Commissionaria Sansoni SPA GI TeI: (44 171 873 8400 Tei. (613 745 2665 Fax: (33-1) 43-2491-67 Via Duca Oi Calabria, 111 ax: (44 171) 873-8242 Our Fax: (613) 7457660 GERMANY Casella Poslale 552 1000 Ljubljana URL: http:/lwwwtheslatimery- E-mail: 50125 flrenze NEW Z W D Tel: (386 61 1338347 132 12 30 office.co.uk, orderdept@renoufbooks.com Td: (39 55 645415 EBSCO NZ Lld. Fax: I386 sh 13380 3d VENEZUELA URL: hRp://Ww.renOufbwks.com Fax: 39 53) 641.257 Private Mail Bag 99914 New Malket E-mail: rewliseki~vesaik.si . . . Tecni-CienciaLibros.S.A. CHINA E-mall: licosa@4lbcc.it Auckland SOUTH AFRICA, IIDTSWAWA Centm Cuidad ComercialTamanco China Financ~al8 Economic URL: hllp:/lwww.tIbcc.iWicosa rel: (64 9 524 8119 For single titles: NiveiC2, Caracas 4 PublishingHouse JAWCA Fax: (64 d) 524-8067 Oxtord Univenily Press Southern Tel: (58 2 959 5547' 5035; 0016 8, Da FOSi Dong Jie Ian Randle PublishersLtd. Fax: (58 959 5636 Beijing GHANA 206 Old Ho Road. Kingsion 6 Oasis Mticial ZAMBIA Tei: (86 10 6401 7365 Epp Books Services TeI: 876-92r2085 FO. Box 3627 UniversityBookshop. Universityof Fax: (86 ld) 6401-7365 PO. BOX44 Fax: 876-977-0243 Wellington Zambia China Book Import Centre TUC E-mail: IrpiGXolis.com Tel: (64 4 499 "" Great Easl Road Campus '0. Box 2825 ~ c c r a JAPAN Fax:(641)499 ..:- Box 32379 Beijing Tel: 223 21 778843 E-MI~: oasis@actnr.gen.nz Lusaka Fax: 223 21 779099 Eastem Book Service URL: http:l/w.oasisbooks Tel: (260 1 252 576 Chinese Corwration lor Promotion 3-13 Hon o 3 chome. Bunkyo-ku For subscription orden: Fax: (260 1) 253 952 01 Humanities GREECE, ~okyoll! - InternationalSubscription Service 52, You FangHuTong, Papasol~nouS.A. Tei: (81 3 3818 0881 3) 3818.0864 P.O. Box 41095 ZIMBABWE Xuan Nei Da Jie 35. StoumaraSlr. Fax: (81 Craighail Academic and Baobab Books (Pvt.) Beijing 10682 Athens E-mall: orders@svt-ebs.co.ip Johannesburg 2024 Ltd. Tei: (86 10 660 72 494 Tel: (30 1 364 1826 URI Tel: (27 11 880 1448 4 Conaid Road, Graniteside Fax: (86 ld) 660 72 494 Fax: (30 1) 364-8254 Fax: (27 1 1 880-6248 P.O. Box 567 E-mall: iudis.co.za Harare CDLDMBiA H M l TeC 263 4 755035 Infoenlace Llda. Cuilure Diffusion KENYA SPAIN Fax: 263 4 781913 Carrera6 NO.51-21 5, Rue Cawis Afllca Book Service (E.A.) ~ t d . PUiSTAN Mundi-PrensaLibros.S.A. Martado Aereo 34270 C.P. 257 Quaran House. Mfangano Slreet MirzaBook Agency Caslello 37 SanIaf6 de Bo old D.C. Port-au.Pllnce P.O. Box 45245 65, Shahrah-e-Quaid-*&am 28001 Madlld Tei. (57 1 28P27b8 Tel: (509 23 9260 Nairobi Lahore 54000 Td: (34 91 4 263700 Fax: (57 1) 285-2798 Fax: (504) 23 4858 Tel: (254 2 223 641 Tei: (92 42 735 3601 Fax: 34 91) 5 753998 Fax: (254 d) 330 272 Fax: (92 42) 576 3714 E-majl: libreiu@mundiprensa.es COTED'IVDIRE HDNG KDNG. CHINA; MACAO URL: htt~://www.mund~~ren~~.coml Center d'Edilion el de Difusion Asia 2000 ~ t d . Legacy BOO~S M o r d University Press Alricaines (CEOA) Sales & Circulation Department Loila House 5 BanoaloreTown Mundi-PrensaBarcelona 04 R.P. 541 302 Seabird House Mezzanine1 Consell de Cent. 391 Abidjan04 22-28WvndhamStreet. Central P.O. Box 68077 08009 Barcelona Tei: (225 24 65113 24 6511 Hon Kon , China Nairobi Tel: (34 3 488 3492 Fax: (224 25 056i Tel: 852 530 1409 Td: (254 2 330853.221426 Fax: (34 d) 487-7659 Fax!852)!252i-l 107 Fax: (251) 2-330854,561654 CYPRUS ~~mdi:~G1is&sii2000.com.hk E-mall: barcelona@mundiprensa.es E-mail: Legacy@form-neLcom Center for Appl~edResearch URL: hnp:llwww.asia20W.com.hk SRI LMKA. THE MALDNES rus Coile e KOREA. REPUBLICDF Lake House Bookshop ?picgenes !tree!. Engomi HUNGARY Dayang Books Trading Co. Pak Bwk Corporation 100. Sir ChiltamoalamGardiner PO. BOX2006 Euro Info Service InternationalDivision &iz Chambers 21. Oueen's Road Nicosia Mar i t s Mi Europa Haz 783-20. Pangba Bon-Dong. Lahore Tel: (357 2 59 0730 H-1!38 iudapest Socho-ku Td: (92 42 626 3222.636 0885 Fax (357 d) 66-2051 Tei: (36 1 350 80 24 350 80 25 Seoul Fax: (92 41) 636,2328: Fax: (36 1,350 90 3 i Td: (82 2 536 9555 E-mall:pbc@bram.nel.pk E-mail:euioinfo~ail.matav.hu Fax: 82 5360025 E-mall: seamaP@chollian.net E A N C O MUNDIAL