RESEÑA Caminos hacia la graduación: Aumentar los ingresos y la resiliencia de las personas que viven en la pobreza extrema El modelo de graduación tiene por objetivo ayudar a los hogares más pobres y vulnerables a lograr medios de subsistencia sostenibles, incrementar sus ingresos y salir de la pobreza extrema (véase el gráfico 1). Consiste en intervenciones multisectoriales cuidadosamente escalonadas, que incluyen asistencia social para garantizar el consumo básico, capacitación técnica, capital inicial y oportunidades de empleo para impulsar rápidamente una actividad económica, educación financiera y acceso al ahorro, así como asesoramiento para adquirir confianza y reforzar las habilidades. Las intervenciones tienen un plazo definido (que suele ser de 24 a 36 meses) con el fin de evitar la dependencia a largo plazo. No obstante, la trayectoria de los hogares participantes continúa más allá de la fase de las intervenciones del programa. Para que el progreso sea sostenido, los hogares deben seguir percibiendo ingresos y acumulando activos, y deben implementarse sistemas de protección social eficaces que amortigüen el impacto de las conmociones. Teniendo en cuenta el énfasis de los Objetivos de Desarrollo Sostenible en poner fin a la pobreza extrema en todo el mundo para 2030, el modelo de graduación debería formar parte de las estrategias nacionales de protección social y de reducción de la pobreza, junto con las transferencias sociales, el empleo garantizado, los seguros sociales y el apoyo al mercado laboral. Si bien la proporción de la población mundial que vive en consumo (aumento del 9 % en el consumo per cápita de la pobreza extrema se ha reducido drásticamente desde la bienes no duraderos). Asimismo se determinó que tales década de 1990, más de 700 millones de personas todavía efectos se mantuvieron dos años después de finalizada subsisten con menos de USD 1,90 al día. Para poder alcanzar la intervención (cuatro años después de la transferencia el Objetivo de Desarrollo Sostenible n.o 1 —poner fin a la de activos). Los hogares no solo percibieron y ahorraron pobreza extrema para 2030—, deberán implementarse, más dinero, sino que también diversificaron sus activos y entre otras estrategias, intervenciones focalizadas para sus fuentes de ingresos: el valor de los activos productivos ayudar a los más pobres a mejorar su nivel de vida1. Sin se triplicó (Bandiera y otros, 2016). Se observó que los embargo, atender a los más pobres de modo eficaz es efectos eran todavía mayores siete años después de la una tarea costosa y difícil, dado que dichas poblaciones a transferencia de activos y cinco años después del fin del menudo están aisladas geográfica o socialmente y debido programa (a los siete años, el cambio en el gasto en bienes al carácter complejo y multidimensional de la pobreza. no duraderos era 2,5 veces mayor que a los cuatro, y el Incluso cuando las intervenciones logran llegar a las aumento en el acceso a la tierra se duplicó). Además, dado personas extremadamente pobres, sus efectos duraderos que el programa CFPR/TUP estaba destinado a las mujeres a menudo son escasos y muchos hogares vuelven a caer en de los hogares extremadamente pobres, permitió que la pobreza extrema. estas incrementaran su nivel de control sobre los recursos económicos del hogar y aumentaran su poder de decisión. El modelo de graduación A fin de comprobar si se podía aplicar el modelo de para los más pobres BRAC con resultados similares en otros contextos Aunque en muchas ocasiones se ha intentado elaborar fuera de Bangladesh, el CGAP y la Fundación Ford se modelos para mejorar las condiciones económicas de asociaron en 2006 para adaptar y evaluar el modelo los más pobres, al menos un modelo ha resultado muy a través de 10 programas piloto en 8 países (Etiopía, útil para generar medios de subsistencia sostenibles y Ghana, Haití, Honduras, India, Pakistán, Perú y Yemen), ayudar a “graduar” a las personas de la pobreza extrema. mayormente en entornos rurales. Desde 2002, BRAC ha ayudado a más de medio millón de hogares muy pobres de Bangladesh a incrementar El modelo de graduación reúne varios componentes que han sus ingresos y activos de manera sostenida a través de su resultado necesarios para que los más pobres y vulnerables Programa Cuestionar las Fronteras de la Reducción de la logren una movilidad económica ascendente sostenida. Pobreza/Focalización en los Ultrapobres (Challenging the El primero de esos componentes es el apoyo al consumo Frontiers of Poverty Reduction/Targeting the Ultra Poor (mediante la entrega de alimentos o dinero), habida cuenta [CFPR/TUP]). En el seguimiento que realizaron Bandiera de que uno de los aspectos de la pobreza extrema es la y otros (2016) de una evaluación aleatoria en 2016, se inseguridad alimentaria que impide a los hogares llevar encontraron efectos positivos sobre el empleo, los ingresos adelante cualquier estrategia de subsistencia significativa (aumento del 37 %), los activos (el valor de los activos a largo plazo. El apoyo al consumo suele brindarse a través domésticos aumentó a más del doble), los ahorros (los de un programa gubernamental de protección social ahorros en efectivo aumentaron casi nueve veces) y el preexistente (por ejemplo, un programa de transferencias 1 El 25 de septiembre de 2015, los países adoptaron un conjunto de objetivos para poner fin a la pobreza, proteger el planeta y garantizar la prosperidad para todos en el marco de un nuevo programa de desarrollo sostenible. La meta 1.1 es poner fin a la pobreza extrema en todo el mundo para 2030. Los hogares extremadamente pobres son, por lo general, los que viven con menos de USD 1,90 al día sobre la base de la Diciembre de 2016 paridad del poder adquisitivo. 2 Gráfico 1. El modelo de graduación a medios de subsistencia sos- tenibles, integrado y cuidadosamente escalonado Pobreza Medios de extrema subsistencia sostenibles ASESORAMIENTO CAPITAL INICIAL/ EMPLEO CAPACITACIÓN ACCESO A LOS SERVICIOS FINANCIEROS APOYO AL CONSUMO ANÁLISIS DE MERCADO/DE LA CADENA DE VALOR FOCALIZACIÓN Comienzo Mes 3 Mes 6 Mes 24 Mes 36 de efectivo o de obras públicas). Una vez satisfechas las brinda la capacitación). En las evaluaciones del impacto necesidades básicas, los participantes obtienen acceso a también se observa que los beneficiarios dedicaron más los servicios financieros con educación financiera básica y tiempo al trabajo, pasaron hambre menos días, sufrieron asistencia para ahorrar dinero. El ahorro a través de una niveles más bajos de estrés y manifestaron gozar de una institución financiera formal o comunitaria constituye una mejor salud física. En los nuevos resultados recogidos en herramienta fundamental para la gestión de riesgos. El uno de los sitios del CGAP y la Fundación Ford en India hábito de ahorrar ayuda a incrementar los activos, inculca casi seis años después del fin del programa, se observó la disciplina financiera y refuerza las habilidades de gestión un impacto todavía mayor: el consumo per cápita se financiera y del dinero. Asimismo, los participantes reciben había duplicado con respecto al valor registrado a los capacitación técnica simple y donaciones de capital inicial tres años (The Economist, 2015). Con las pruebas de (o donaciones de activos, como ganado) para impulsar la control aleatorias se evaluó el modelo de graduación en creación de pequeñas empresas. En algunos casos, sobre su conjunto y, en general, no se analizó la importancia todo en zonas urbanas y periurbanas, esa asistencia se relativa de cada uno de los componentes. En Ghana, se reemplaza con oportunidades de empleo. Por último, se llevó a cabo una investigación adicional para comparar los brinda asesoramiento individual e intensivo durante todo resultados de la transferencia de activos (cabras) con los el plazo del programa, que puede ser de 24 a 36 meses, de la entrega del paquete completo de componentes del para ayudar a los participantes a ganar confianza y a modelo de graduación: después de tres años, los hogares desarrollar la persistencia que necesitan para mantenerse que habían recibido el paquete completo tenían activos en el sendero de un mayor bienestar social y económico. más diversificados y con un valor significativamente más alto que aquellos que solo habían recibido cabras, en los Fuertes efectos positivos que se que valor del ganado y el consumo total no aumentaron. sostienen a lo largo del tiempo Entre 2006 y 2014, la organización Innovations for Poverty Un modelo eficaz en Action llevó a cabo rigurosas evaluaciones del impacto función de los costos mediante pruebas de control aleatorias en seis sitios El costo total por hogar de los programas (que incluye piloto. Los investigadores documentaron aumentos en los el apoyo al consumo, el capital inicial, la capacitación, el ingresos y en el consumo de los hogares en todos los sitios asesoramiento, el personal, el seguimiento y los gastos donde se aplicó el programa de graduación, menos en uno generales de oficina) durante toda su vigencia fue de (Banerjee y otros, 2015b)2. Los programas de graduación entre USD 330 y USD 700 en Bangladesh, India, Yemen, tienen un impacto estadísticamente significativo en Etiopía y Pakistán; de aproximadamente USD 1250 en el consumo (incremento del 7,5 % en el consumo de Honduras, y de entre USD 1750 y USD 2500 en Ghana, alimentos), en los activos productivos de los beneficiarios Haití y Perú3 (véase el gráfico 2). (incremento del 15 %) y en los ahorros (incremento del 96 %) un año después de concluido el programa (es decir, La eficacia en función de los costos del programa es alta: tres años después de que se transfieren los activos y se el aumento de los ingresos anuales de los hogares como 2 En el programa piloto que se ejecutó en Honduras, el componente de los medios de subsistencia no fue provechoso: el activo que seleccionó la mayoría de los participantes (una nueva variedad de gallina) no se tradujo en medios de subsistencia sostenibles, lo que ilustra la importancia de lograr una implementación adecuada de este componente del modelo de graduación. 3 Las diferencias provienen principalmente del énfasis que pone el programa en cada componente básico (por ejemplo, el nivel y la duración del apoyo al consumo) y de las escalas salariales, la densidad demográfica y el estado de la infraestructura en cada país. 3 Gráfico 2. Un modelo eficaz en función de los costos El modelo de graduación genera efectos en diversos indicadores y ha brindado altas tasas de rendimiento para las inversiones, con resultados sostenibles. Ingresos Ahorros Seguridad alimentaria Salud Felicidad Etiopía Costo/hogar: USD 884 Pakistán Rendimiento de Costo/hogar: USD 864 la inversión: 260 % Rendimiento de la inversión: 179 % Bangladesh Honduras Costo/hogar: USD 436 Costo/hogar: USD 1,335 Rendimiento de la inversión: 540 % Rendimiento de la inversión: -198 % Ghana India Perú Costo/hogar: USD 330 Costo/hogar: ISD 2,604 Costo/hogar: USD 1,777 Rendimiento de Rendimiento de la inversión: 433 % Rendimiento de la inversión: 190 % la inversión: 133 % Fuente: Innovations for Poverty Action, Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab, Escuela de Economía de Londres, The Economist porcentaje de los costos totales del programa oscila entre Kelompok Usaha Bersama y el Programa Keluarga un 7 % y un 25 % en los cinco lugares donde la iniciativa Harapan de Indonesia, y la estrategia de convergencia tuvo un impacto positivo. BRAC estimó que la inversión del Departamento de Bienestar Social y Desarrollo de inicial de USD 365 produciría beneficios totales por USD Filipinas. En el gráfico 3 se ilustra el crecimiento de 1168 a lo largo de un ciclo previsto de 20 años (la suma varios programas de graduación. descontada de los aumentos del consumo y los activos Estas iniciativas nuevas suelen tener características en dólares estadounidenses de 2007). Esto significaría básicas en común con los programas piloto de BRAC y una relación costo-beneficio de 3,2 o beneficios por USD de CGAP y la Fundación Ford, y por lo general ofrecen 3,20 por cada USD 1 que se gasta en el programa de un paquete de asistencia similar: BRAC4. Sulaiman, Goldberg, Karlan y de Montesquiou (2016) sugieren que, de los programas destinados a las • Son intervenciones implementadas en los hogares con personas que viven en la pobreza extrema (fomento de plazos definidos, que se focalizan deliberadamente los medios de subsistencia, transferencias de sumas fijas en las personas que viven en la pobreza extrema, ya de efectivo o graduación) para los cuales existen datos sea las que se encuentran por debajo del umbral de a largo plazo, el modelo de graduación ofrece el mayor USD 1,90 al día o las que se identifican en cada caso impacto por cada dólar de costo, con efectos positivos como las más pobres y marginadas. duraderos en los indicadores económicos (Sulaiman, • Son integrales, para hacer frente a las múltiples Goldberg, Karlan y de Montesquiou, 2016)5. limitaciones que supone la pobreza extrema. • Ofrecen un “empujón”, a partir de la idea de que una inversión cuantiosa dirigida a dar inicio a una Gobiernos: Clave para actividad económica verdaderamente producirá un ampliar y adaptar los cambio significativo. programas de graduación • Incluyen algún tipo de asesoramiento para ayudar a los participantes a superar no solo sus limitaciones NearlyActualmente se están ejecutando casi 60 económicas sino también las numerosas barreras programas de graduación “de segunda generación”, sociales que enfrentan. de los cuales aproximadamente un tercio está a cargo • Facilitan el acceso a un régimen de protección social de los Gobiernos, por lo general en el marco de la más amplio (que abarca la salud, la educación, etc.) y estrategia nacional de protección social. Si bien algunos a servicios financieros formales o semiformales como programas son pequeños, hay también varios de gran forma de generar resiliencia, profundizar la inclusión envergadura diseñados para atender a cientos de miles económica y propiciar la movilidad ascendente. e incluso millones de hogares: el Programa de Red de Protección Social Productiva de Etiopía, el Programa Se espera que el modelo de graduación crezca en Benazir de Apoyo al Ingreso de Pakistán, el Programa términos de escala y de influencia, y que surja una fuerte 4 En 2007, el costo total del programa CFPR/TUP, que incluye el costo de los activos, la capacitación y la administración del programa, ascendió a USD 1363 (sobre la base de la paridad del poder adquisitivo). 5 Por ejemplo, en Sri Lanka, Ghana y Kenya, los estudios muestran que las transferencias de efectivo tuvieron efectos positivos en el consumo, los activos y la seguridad alimentaria, aunque los datos preliminares con respecto a Kenya sugieren que estos podrían desvanecerse relativamente rápido (Sulaiman, 2016). 4 Diciembre de 2016 Todas las publicaciones Gráfico 3. Los programas de graduación están creciendo rápidamente: del CGAP se pueden encontrar en 58 proyectos en curso en 37 países (septiembre de 2016) su sitio web www.cgap.org. CGAP 1818 H Street, NW MSN IS7-700 2 3 6 Washington, DC 2 2 2 20433 USA 5 3 2 Tel: 202-473-9594 2 Fax: 202-522-3744 2 Correo electrónico: cgap@worldbank.org BRAC Bangladesh (1): desde 2002 © CGAP, 2016 Programas piloto del CGAP y la Fundación Ford (10): de 2006 a 2014 Proyectos ejecutados por organizaciones no gubernamentales (30): desde 2010 Proyectos ejecutados por donantes (7): desde 2010 Proyectos ejecutados por Gobiernos (20): desde 2010 demanda de los Gobiernos para elaborar programas a Bandiera, Oriana, Robin Burgess, Narayan Das, Selim Gulesci, nivel nacional. Los Gobiernos y otros responsables de Imran Rasul y Munshi Sulaiman (2016), “Labor Markets and ejecutar programas están mostrando un gran interés en Poverty in Village Economies”, Quarterly Journal of Economics. las innovaciones con el fin de: 1) adaptar el modelo a Banerjee, Abhijit, Esther Duflo, Nathanael Goldberg, Dean otros segmentos vulnerables, como los refugiados, los Karlan, Robert Osei, William Pariente, Jeremy Shapiro, Bram hogares urbanos extremadamente pobres y los jóvenes Thuysbaert y Christopher Udry (2015a), Building Stable desfavorecidos; 2) ampliar el abanico de opciones Livelihoods for the Ultra-Poor, New Haven, Connecticut: para percibir ingresos más allá de los medios de Innovations for Poverty Action, septiembre. http://www. subsistencia rurales, y 3) mejorar la eficacia en función poverty-action.org/ publication/building-stable-livelihoods- de los costos a través de medidas tales como digitalizar ultra-poor. las transferencias y los servicios financieros, y brindar _______ (2015b), “A Multifaceted Program Causes asesoramiento y asistencia social grupales. Se observa Lasting Progress for the Very Poor: Evidence from Six un interés generalizado en aprovechar la experiencia con Countries”, Science, mayo. http://science.sciencemag.org/ los programas de graduación como punto de partida content/348/6236/1260799. para analizar otras intervenciones prometedoras para la inclusión económica que se focalicen en las poblaciones de Montesquiou, Aude y Tony Sheldon (2014), From Extreme vulnerables y brinden asistencia integral a los hogares y a Poverty to Sustainable Livelihoods: A Technical Guide to the Graduation Approach, Washington, DC: CGAP y la Fundación las personas, a fin de permitirles reforzar sus ingresos y la Ford, septiembre. http://www.cgap.org/ publications/extreme- acumulación de activos. poverty-sustainable-livelihoods. El CGAP está considerando activamente distintas Dharmadasa, H., S. Hashemi, S. Samaranayake y L. Whitehead opciones para elaborar una plataforma específica que (2015), PROPEL Toolkit: An Implementation Guide to the Ultra- permita satisfacer la demanda de los Gobiernos y de otros Poor Graduation Approach, Nueva York: BRAC USA, diciembre. actores que solicitan intervenciones tendientes a lograr la http://www.microfinancegateway.org/library/propel-toolkit- inclusión económica de quienes quedaron rezagados. Esto implementation-guide-ultra-poor-graduation-approach. refleja una visión según la cual una mayor participación The Economist (2015), “Extreme Poverty: Leaving It Behind. en la economía, el aumento de los ingresos y una mayor How to Rescue People from Deep Poverty—and Why the Best cantidad y diversificación de activos dan como resultado Methods Work”, The Economist, 12 de diciembre. http:// la movilidad ascendente sostenida de los hogares más www.economist.com/news/international/21679812-how- pobres y los grupos más vulnerables. rescuepeople-deep-povertyand-why-best-methods-work- leavingit-behind?utm_source=12%2F14%2F15+newsflash& Bibliografía utm_campaign=newsflash_12_8_15&utm_medium=email. Balboni, Clare, Oriana Bandiera, Robin Burgess y Upaasna Kaul Sulaiman, Munshi, Nathanael Goldberg, Dean Karlan y Aude de (2015), Transforming the Economic Lives of the Ultrapoor, Serie Montesquiou (2016), Eliminating Extreme Poverty: Comparing IGC Growth Brief 004, Londres: Centro para el Crecimiento the Cost-Effectiveness of Livelihood, Cash Transfer, and Internacional, diciembre. https://www.theigc.org/wp-content/ Graduation Approaches, Forum, Washington, DC: CGAP. uploads/2015/12/IGCJ2287_Growth_Brief_4_WEB.pdf. AUTORES: Syed M. Hashemi y Aude de Montesquiou, con la colaboración de Katharine McKee.