.} © 2018 Banco Mundial 1818 H Street NW, Washington DC 20433 Teléfono: 202-473-1000; Internet: www.worldbank.org Se reservan algunos derechos. El presente trabajo es un producto del equipo del Banco Mundial. Los hallazgos, las interpretaciones y conclusiones que se expresan en este material no reflejan necesariamente la opinión de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial ni de los gobiernos que representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en el informe. Los límites, colores, denominaciones y demás informaciones que aparezcan en cualquier mapa no implican ningún juicio de parte del Banco Mundial en lo concerniente al estado legal de ningún territorio, el aval ni la aceptación de dichos límites. Derechos y permisos El material del presente trabajo está sujeto a derechos de autor. Debido a que el Banco Mundial alienta la difusión de su conocimiento, puede reproducirse, en forma total o parcial, para fines no comerciales, mientras se cite la atribución completa del presente. Atribución: Cítese el trabajo de la siguiente manera: “Banco Mundial. 2018, Paraguay. Invertir en capital humano: una revisión del gasto público y la gestión en los sectores sociales. © World Bank.” Todas las consultas sobre derechos y licencias, inclusive derechos subsidiarios, deben dirigirse a World Bank Publications, The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, EE. UU.; fax 202-522-2625; e-mail: pubrights@worldbank.org. Atribución: Cítese el trabajo de la siguiente manera: “Banco Mundial. 2018, Paraguay. Invertir en capital humano: una revisión del gasto público y la gestión en los sectores sociales. © World Bank.” Todas las consultas sobre derechos y licencias, inclusive derechos subsidiarios, deben dirigirse a World Bank Publications, The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, EE. UU.; fax 202-522-2625; e-mail: pubrights@worldbank.org 2 Reconocimientos La revisión del gasto público en Paraguay en los sectores de desarrollo humano y gestión fiscal (P164146) fue preparada por un equipo liderado por Matteo Morgandi y Ruslan Piontkivsky, e integrado por Aakash Mohpal, Tamoya Christie, Alexandre De Oliveira, Rovane Schwengberg, Monica Yanez-Pagans, Juan Bedoya y Dalila Zarza. Cristina San Román y Santiago Barreto brindaron asistencia analítica y de investigación a lo largo del informe. Elena Tarditi llevó a cabo la recopilación de datos a partir de fuentes institucionales. Capítulo I: Gestión fiscal, masa salarial y gastos de contratación pública Ruslan Piontkivsky, Tamoya Christie y Alexandre De Oliveira Capítulo II: Gastos en educación Monica Yanez-Pagans, Juan Bedoya y Dalila Zarza Capítulo III: Gastos en salud Aakash Mohpal Capítulo IV: Gastos en programas sociales Matteo Morgandi, Rovane Schwengberg, Juan Bedoya y Cristina San Román El equipo agradece a los ministerios, secretarías e instituciones públicas por su cooperación con este trabajo analítico, facilitando el acceso a datos y por el intercambio de opiniones constructivas en distintas etapas del proceso. Nuestro reconocimiento al Ministerio de Hacienda, Ministerio de Educación y Ciencias, Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, al Instituto de Previsión Social, a la Secretaria Técnica de Planificación, al Ministerio de Desarrollo Social, a la Unidad Técnica del Gabinete Social y a la Secretaría de la Niñez y Adolescencia. El equipo agradece los numerosos comentarios recibidos de parte de los revisores colegas Kathy Lindert, Karlis Smiths, Pedro Infantes, Ronald Suarez, Rita Almeida, Roberto Iunes; al equipo de gerencia regional integrado por Jesko Hentschel, Celia Ortega, Pablo Gottret, Pablo Saavedra, Rafael Rofman, Emily Sinnott, Daniel Dulitzky y Reema Nayar. 3 Lista de figuras Figura 1: Tasas de pobreza internacionales en los países con ingreso intermedio en ALC (2013) y Paraguay (2004, 2013)………………………………………………….. ………………………………………... 7 Figura 2: Reducción de la pobreza y crecimiento del PIB……………………………………….……………..7 Figura 3: Evolución de las tasas de ejecución presupuestaria por categorías en Paraguay, % de lo presupuestado…………………………………………………………………………………………….…….……8 Figura 4: Tasas de subejecución presupuestaria por categoría en Paraguay, promedio para 2007- 2016……………………………………………………………………………………………………………………8 Figura 5: Renta y gasto en Paraguay y pares, porcentaje del PIB, 2004-2016…………………………………9 Figura 6: Principales tasas de impuestos en Paraguay y comparadores, como porcentaje……… .………….9 Figura 7: Salarios del sector público de Paraguay (promedio de 2014-2016)………………...………………12 Figura 8: Empleo del sector público y su participación en el total de empleo…………………………….……12 Figura 9: Prima salarial del sector público en Paraguay…………………………………………………...……13 Figura 10: Evolución del gasto en gasto salarial 2006-2016 (% del PIB)……………………………….……..14 Figura 11: Descomposición del crecimiento del gasto salarial (%)………………………………………..…..14 Figura 12: Tendencias en el gasto salarial del sector público por sector, 2006-2016………………….…….15 Figura 13: Composición del gasto salarial del sector público por pago y por sector, 2016…………….……16 Figura 14: Evolución de la composición salarial por sector, 2006-2016……………………………………....17 Figura 15: Tendencias en el gasto salarial del sector público por categoría de pago, 2006-2016…….…….18 Figura 16: Descomposición del salario básico y las asignaciones principales, 2016…………………… .….19 Figura 17: Variaciones del salario y del empleo en todo el sector público, 2016…………………………..….21 Figura 18: Tasas de compresión salarial en todos los sectores………………………………………………..21 Figura 19: Disparidades salariales en todos los grupos ocupacionales y entidades públicas………………22 Figura 20: Peso de las compras públicas en el gasto total del gobierno……………………………… ..…….26 Figura 21: Potencial de ahorro en las compras públicas……………………………………………………..…27 Figura 22: Variables con impacto sobre precios………………………………………………………...………27 Figura 23: Efecto del plazo de preparación de ofertas sobre los precios……………………………………..28 Figura 24: Oportunidades de ahorro a través de la consolidación d e demanda……………………….……..29 Figura 25: Efecto de la estacionalidad sobre los precios…………………………………………………..…..29 Figura 26: Nivel de competencia de precios…………………………………………………………………..….30 Figura 27: Metodología utilizada para el desarrollo de estrategias de com pras………………………………31 Figura 28: Matriz de posicionamiento estratégico de las compras del Gobierno de Paraguay……… .….…32 Figura 29: Categorías seleccionadas para desarrollar estrategias de compras………………………… .…..33 Figura 30: El fraccionamiento de la demanda supone una gran dispersión de precios……………………..35 Figura 31: El precio por kilómetro es una métrica más representativa para compras de nuevos vehículos……………………………………………………………………………………………………………. 36 4 Figura 32: Precios contratados de los principales equipamientos de informática……………………..…….37 Figura 33: El mercado de equipos informáticos tuvo el comportamiento típico de uno competitivo………39 Figura 34: El uso de la tecnología cloud computing para reducir gastos de infraestructura informática...…40 Lista de tablas Tabla 1: Estructura del gasto público en Paraguay en 2016, porcentaje del gasto total…………… .……..10 Tabla 2: Tasas de compresión salarial para distintas categorías ocupacionales…………………… .…......21 Tabla 3: Impacto fiscal de las opciones de reforma de la factura salarial……………………………….…...24 Anexos Anexo 1: Estimación de la prima salarial del sector público ……………………………………………….…..42 Anexo 2: Descomposición de la factura salarial por sector y categoría de pago……………………………..44 Anexo 3: Perfil del empleo público y salarios en Paraguay, 2016……………………………………………...45 Anexo 4: Perfil demográfico de los trabajadores del sector público basado en SICCA ……………………48 5 Abreviaturas ALC América Latina y Caribe AS Asistencia Social BCP Banco Central del Paraguay DNCP Dirección Nacional de Contrataciones Públicas EPH Encuesta Permanente de Hogares FMI Fondo Monetario Internacional GdP Gobierno de Paraguay IDM Informe sobre el Desarrollo Mundial IRACIS Impuesto a la Renta Comercial, Industrial o de Servicios IRP Impuesto a la Renta Personal IVA Impuesto al Valor Agregado LAC Latin America and the Caribbean/América Latina y el Caribe MH Ministerio de Hacienda ML Mercado laboral MTEySS Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico PPA Paridad de Poder Adquisitivo PIB Producto Interno Bruto PYG Guaraní paraguayo SAS Secretaría de Acción Social SNA/SCN System of National Accounts/ Sistema de cuentas nacionales SICCA Sistema Integrado Centralizado de la Carrera Administrativa SIEC Sistema de Información Estadística Continua SS Seguro Social STP Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social UBA Unidad básica alimentaria WDI World Development Indicators/ Indicadores de Desarrollo Humano WBI World Bank Institute 6 I.I Resumen ejecutivo Paraguay ha logrado un importante crecimiento económico y mejora del bienestar durante los últimos 15 años. A pesar de una alta volatilidad, la economía tuvo un crecimiento del 4,5% anual en promedio entre 2004 y 2017, lo que representa una de las tasas más altas en el promedio regional y en la mayoría de los países de la región¹. El crecimiento económico estuvo acompañado de una reducción en la pobreza. Entre 2003 y 2017, la pobreza total y la pobreza extrema cayeron en 8 y 25 puntos porcentuales respectivamente (véase la Tabla 2). También hubo un rápido aumento del ingreso en el 40% de la población con menores ingresos que experimentó una tasa anual de crecimiento del 5,7% entre 2003 y 2013. Sin embargo, el crecimiento sostenible de Paraguay enfrenta el desafío de fortalecer la inversión en capital humano y en actividades de mayor valor agregado. La investigación reciente del Banco Mundial sobre La Nueva Riqueza de las Naciones subraya el rol fundamental del capital humano en el crecimiento económico de los países a largo plazo, en comparación con el capital físico o la riqueza natural. Con el progreso tecnológico, el capital humano se hará aún más importante (Lange et al. 2018). Una inversión de mejor calidad en los sectores sociales, que comprende Salud, Educación y Protección Social, constituye el cimiento del crecimiento económico a largo plazo y es fundamental para la reducción de la pobreza. Figura 1: Tasas de pobreza internacionales en los Figura 2: Reducción de la pobreza y crecimiento del países con ingreso intermedio en ALC (2013) y PIB Paraguay (2004, 2013) Fuente: WBI. Fuente: Base de datos de pobreza y equidad, Banco Mundial e IDM. Notas: Tasas de pobreza en US$5.5 PPA 2011 . ¹ En mayo de 2018, el Banco Central del Paraguay (BCP), a cargo de las estadísticas del sistema de cuentas nacionales (SCN) del país, anunció un cambio en el año base del SCA de 1994 a 2014, de conformidad con la metodología SCN 2008. La nueva fijación de base del SCN para 2014 generó cambios en el nivel, la estructura y la dinámica del PIB correspondientemente, cambios en las relaciones económicas analíticas. Debido a una mejor cobertura, el nivel del PIB nominal para el nuevo año base de 2014 se calculó en un 30,4% mayor que los datos previos. 7 Los sectores sociales han sufrido volatilidad de los ingresos fiscales y subejecución presupuestaria. Paraguay logró alcanzar sólidos fundamentos macroeconómicos. Desde 2015, la Ley de Responsabilidad Fiscal restringe el déficit del gobierno central al 1,5% del PIB y el aumento del gasto corriente primario al 4%. La inflación ha permanecido bajo control. Sin embargo, la volatilidad del PIB, uno de los más altos de América Latina durante las últimas décadas, tiene implicancias negativas para el crecimiento económico, la reducción de la pobreza y la igualdad a largo plazo. El impacto de la volatilidad en los ingresos fiscales también es significativo y puede promover la prociclicidad, lo cual exacerba las fases de contracción económica. La recaudación de ingresos fiscales ha sido difícil de predecir, y se manifiesta en una subejecución aguda de presupuesto en ciertas categorías del gasto, en particular, Asistencia Social y Salud, que varían significativamente año a año (véase la Figura 3) y de las inversiones (véase la Figura 4). Existe la necesidad de diseñar políticas e instrumentos adicionales que sirvan para mitigar el impacto de la volatilidad y permitan que la economía sea más resiliente. Figura 3: Evolución de las tasas de ejecución Figura 4: Tasas de subejecución presupuestaria por presupuestaria por categorías en Paraguay, % de lo categoría en Paraguay, promedio para 2007-2016 presupuestado 100 50 40 80 30 20 60 10 0 40 2011 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2012 2013 2014 2015 2016 Salud Seguridad Social Otros gastos sociales Asistencia Social Educación Otros sectores no sociales Total Fuente: Elaboración propia sobre datos MH. Fuente: Elaboración propia sobre datos MH. Un modelo de crecimiento sustentable e inclusivo requiere una mayor generación de ingresos para financiar las inversiones en capital humano. El fortalecimiento de capital físico y de capital humano es clave para el aumento de la productividad a largo plazo. Sin embargo, el país no está en condiciones de financiar bienes y servicios públicos al nivel que necesita con su capacidad actual de generar ingresos sin incurrir en deuda. Si bien una parte importante del gasto público total se destina a los sectores sociales, la inversión en desarrollo humano en Paraguay es inferior al promedio regional y de los países de la OCDE, debido a que los ingresos totales del Gobierno son muy reducidos (véase la Figura 5). Los ingresos no solo son limitados, sino también altamente dependientes de los impuestos y transferencias indirectas de las empresas binacionales. El nivel de recaudación actual es el segundo más bajo de toda América Latina. El promedio de la tasa de impuestos en relación al PIB de 9.2% en la última década ha estado entre los más reducidos en la región, 8,4 puntos debajo el promedio de ALC y menos de la mitad del promedio de la OCDE (véase la Figura 5). Asimismo, la recaudación proveniente de los ingresos y las ganancias, como proporción de la renta tributaria total, es la segunda más baja de la región. La base tributaria se ha erosionado como consecuencia de numerosas exenciones impositivas, 8 deducciones, débil tributación agrícola y comercial, e incentivos de desempeño insuficientes, en combinación con una alta informalidad. Las tasas impositivas de los principales impuestos (IVA, IRP e IRACIS al 10%) son las más bajas de la región y se encuentran, por un amplio margen, entre las más bajas del mundo (véase la Figura 6). El efecto redistributivo del sistema tributario también se encuentra entre los más bajos de la región (Jimenez et al. 2014). Figura 5: Renta y gasto en Paraguay y pares, Figura 6: Principales tasas de impuestos en Paraguay porcentaje del PIB, 2004-2016 y comparadores, como porcentaje 45 50 40 40 35 30 30 25 20 20 15 10 10 0 5 BRA CHL COL CRI DOM ECU MEX GTM PAN URY ARG SLV HND NIC PER VEN BLZ BOL PRY - Ingresos Gastos Fuente: WDI Fuente: Elaboración del Banco Mundial basado en datos del FMI. Nota: consolidar datos del gobierno general. 9 I.2 Gasto salarial público El gasto salarial es el mayor componente del gasto público en Paraguay y representa una porción creciente del total de los ingresos públicos.² La remuneración presupuestaria de los trabajadores del sector publico representó el 9,3 % del PIB en 2016³, un aumento de 0,3 puntos porcentuales en la década. Tuvo un crecimiento promedio más rápido que los ingresos públicos en general, y se amplió del 41,5 % al 48,5 % de los ingresos públicos generales. Tal asignación de recursos dirigida a una categoría de gastos relativamente rígida crea preocupación sobre la sostenibilidad del gasto fiscal, especialmente en circunstancias macroeconómicas adversas. Asimismo, el gasto excesivo en salarios se produce a expensas de otras áreas críticas, entre ellas, los bienes y servicios necesarios para complementar el capital humano en la prestación de servicios y las inversiones en capital físico. Esta sección examina los factores del gasto salarial en detalle. El gasto en los sectores sociales representa una parte importante de la masa salarial y de las compras públicas. Las reglas que gobiernan esos dos rubros de gasto afectan la calidad de los servicios. La Tabla 1 muestra la estructura del gasto del sector público en Paraguay en 2016. El gasto salarial del sector público es alto, representando casi la mitad de los ingresos públicos (cercano al promedio en ALC). Más de la mitad de los gastos salariales públicos totales pertenecen a los segmentos de Salud y Educación. Estos segmentos también constituyen el 38% del gasto total de compras públicas y, en este caso, la mayoría se origina en el sector de Salud, en especial para la compra de medicamentos. La Protección Social representa solo el 5% del gasto salarial total de los sectores sociales. Tabla 1: Estructura del gasto público en Paraguay en 2016, porcentaje del gasto total Educación Salud Total Otros sectores Banco Central Sectores Sociales Asistencia Social Seguridad Social Empresas públicas Remuneraciones 18,0 9,8 6,9 0,4 0,5 14,2 2,7 0,4 35,0 Contratación pública 6,9 0,8 4,7 0,5 0,2 9,2 2,5 0,2 18,1 Otras categorías 18,3 1,5 0,9 3,3 12,1 18,9 10,0 0,1 46,9 Total 43,1 12,2 12,6 4,2 12,8 42,3 15,3 0,7 100 Fuente: BOOST 2016; Nota: no incluye el sector de Mercado Laboral, que constituye solo el 1% del gasto social total. ² El gasto salarial público se mide como la remuneración de los trabajadores del sector público empleados en el gobierno general que incluye los gobiernos central, estatal y local, así como también las empresas del estado y las entidades financieras del sector público. ³ Los montos realmente pagados estuvieron un poco por debajo del presupuesto, a un 8,8 % de PIB. 10 La masa salarial representa una parte predominante del gasto educativo y una parte creciente del gasto en Salud. En el sector de Educación, el pago de salarios a docentes y personal administrativo absorbe un porcentaje muy alto del gasto corriente total a nivel central. En el año 2016, 89% del gasto corriente del sector educativo ejecutado a nivel central, se destinó a salario docente. Este porcentaje, aunque es inferior comparado a años anteriores, sigue dando muy poca flexibilidad presupuestaria para otros gastos como las inversiones de capital. El salario total del personal de Salud es un porcentaje mucho más contenido del gasto total: en 2016 representaba el 56% del gasto total. Una parte importante del aumento del gasto salarial se debe a incrementos salariales, los cuales no guardan relación con mejoras del rendimiento o la productividad. Entre 2008 y 2015 el gasto salarial ha crecido anualmente con tasas entre el 5% y el 17%. Parte del crecimiento fue impulsado por la expansión cuantitativa en los sectores sociales, por ejemplo, en Salud y Asistencia Social. Parte del aumento se debe a incrementos salariales. Por ejemplo, en el año 2000, el salario promedio de los docentes por hora en Paraguay era 6.9% más bajo que el salario promedio por hora de otros profesionales equiparables⁴. En el 2016, el salario horario promedio era 18.6% superior al de otros profesionales. Entonces, Paraguay está entre los países con mayores incrementos salariales y que ha otorgado a sus docentes entre 2000 y 2016 a nivel de toda la región. El aumento de recursos hacia una categoría de gasto relativamente rígida y la falta de relación entre aumentos salariales y productividad plantea desafíos para la sostenibilidad del gasto fiscal, en especial en circunstancias macroeconómicas adversas. De la evaluación surgen tres mensajes evidentes: primero, los sectores de desarrollo humano en educación y salud son los que impulsan el gasto salarial del sector público y comprenden la mayor proporción de empleados públicos y del gasto en remuneraciones. Todos los sectores de desarrollo humano combinados, incluyendo la asistencia social, contratan casi la mitad de la fuerza de trabajo del sector público y representan alrededor del 43% del gasto público en sueldos y salarios. Sin embargo, de la comparación entre sectores se desprende que el salario medio en educación y asistencia social está por debajo del promedio del sector público. Mientras que el salario medio en salud supera el promedio del salario del sector público general, el salario de médicos y enfermeras se encuentra aproximadamente en el mismo nivel que los salarios del sector privado correspondiente. De ello se deduce que podría resultar difícil recortar los salarios en salud sin comprometer la calidad de la fuerza de trabajo. En segundo término, la evaluación confirma que el crecimiento acelerado del gasto salarial público fue impulsado por la ampliación de los servicios públicos en los sectores sociales, en especial en salud y asistencia social, entre 2008 y 2012. Los salarios del personal de salud como parte del total de remuneraciones crecieron del 1,5% en 2006 al 21% en 2016. En tercer lugar, las variaciones en las estructuras de remuneraciones en los sectores dieron lugar a un sistema complicado y distorsionado. El predominio de empleados contratados en salud y asistencia social crea grandes disparidades en sueldos y salarios, y puede ser un mecanismo para contratar gerentes y eludir restricciones presupuestarias. En qué medida la falta de un sistema estandarizado de contratación y de remuneraciones contribuye a la ineficiencia en la prestación de los servicios públicos, será el tema de los próximos capítulos. ⁴ La forma más adecuada de medir el atractivo de la remuneración de los docentes es comparar el salario docente promedio por hora con el salario promedio por hora de los profesionales en otras ocupaciones que requieren tener similares niveles de educación, edad, sexo, y localizados en la misma ubicación geográfica. 11 Análisis comparativo en el nivel internacional El gasto salarial público de Paraguay es alto para las normas internacionales. Con un promedio del 8,8% del PIB de 2014-16, el gasto salarial del sector público en Paraguay fue ostensiblemente superior al promedio de comparadores regionales e internacionales, detrás de Brasil y Costa Rica (véase la Figura 7). Asimismo, en comparación con los recursos disponibles, el gasto en remuneración de empleados representó casi la mitad de los ingresos públicos en general. Esto es mayor que los promedios en los países de la OCDE y en América Latina. Figura 7: Salarios del sector público de Paraguay (promedio de 2014-2016) a) Gasto salarial del sector público como parte del PIB b) Gasto salarial del sector público como parte de los (%) ingresos (%) 12.8 13.2 52.5 9.7 10.2 10.8 46.0 48.1 8.8 9.5 36.3 6.8 31.4 6.1 6.2 6.4 30.2 5.2 5.7 25.8 28.1 22.6 24.6 17.6 17.7 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a partir de datos de EEP. Las remuneraciones e ingresos corresponden al gobierno general. El alto gasto salarial de Paraguay se debe a salarios altos en el sector público y no al exceso de empleados. Entre 2014 y 2016, los empleados públicos de Paraguay representaban alrededor del 8,8% del total de empleados, una proporción considerablemente menor que el promedio de ALC que asciende al 17% aproximadamente (véase la Figura 8). La diferencia es aún más notoria en comparación a los países OCED y otros comparadores internacionales. Figura 8: Empleo del sector público y su participación en el total de empleo 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.9 10.9 10.0 5.0 0.0 Bolivia France Czech Republic Canada Colombia Ecuador Chile Italy Greece Poland Slovak Republic Japan New Zealand Portugal Uruguay Estonia Argentina Paraguay LAC OECD AVG 2014-16 LAC average OECD average Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a partir de datos de la OIT. 12 Existe una prima salarial (beneficio adicional) en el sector público por respecto al sector privado, pero ésta es menos pronunciada para los trabajadores públicos de las áreas sociales. El microanálisis de datos salariales sugiere que en promedio el sector público paga salarios por hora que superan a aquellos pagados por el sector privado a trabajadores de características similares (observables). Esta “prima” ha aumentado en el transcurso del tiempo en todas las categorías (véase la Figura 9a), pero en particular para los trabajadores menos calificados (véase la Figura 9b). Sin embargo, esta tendencia está menos pronunciada a nivel sectorial: los salarios promedio en Educación y en Asistencia Social están por debajo del promedio del sector público y, si bien el promedio en Salud supera el general público, los de los médicos y enfermeros están casi al mismo nivel que su correspondiente en el sector privado. Figura 9: Prima salarial del sector público en Paraguay a) Prima salarial del sector público en la región ALC (%) b) Prima salarial del sector público en Paraguay por nivel de calificación 52% 2016 96 2011 79 54 56 65 33% 45 53 45 2006 9 19 29 17% no calificado poco semi calificado calificado calificado Brazil Honduras Honduras Costa Rica Guatemala Peru Uruguay Argentina Paraguay Paraguay -48 2006 2011 2016 South America Central America Fuente: Elaboración propia sobre datos de las autoridades nacionales. La distorsión en los salarios del sector público en Paraguay se refleja en una sustancial tendencia alcista de la prima en todos los niveles de calificación. La prima salarial del sector público en relación al sector privado aumentó en el entorno del 17% en 2006 a casi el 52% en 2016, superando a sus pares regionales (véase la Figura 9a). La prima salarial siguió siendo muy alta a pesar de las medidas recientes tendientes a contener los salarios en el sector público. Un análisis que controla características observables como género, edad, experiencia y educación muestra que, durante la última década, la prima salarial comparada con los trabajadores del sector privado ha aumentado en todos los niveles de competencia de los trabajadores públicos.⁵ Los empleados públicos poco y semi-calificados obtuvieron las primas salariales más altas, de alrededor del 96% y el 79%, respectivamente en 2016 (véase la Figura 9b). Sin embargo, los trabajadores de todos los niveles de calificación obtuvieron diferencias sustanciales respecto a sus pares del sector privado.⁶ Existen variaciones en todos los sectores, dado que el análisis no encuentra ninguna prima para los trabajadores del sector de salud. Tendencias agregadas en el gasto salarial del sector público El gasto salarial del sector público se aceleró entre 2008 y 2012 debido a la expansión de los servicios públicos en los sectores sociales. Como parte del PIB, la remuneración pública aumentó en 0,5 puntos porcentuales, hasta alcanzar el máximo de 9,8% del PIB (véase la Figura 10). En años recientes, la relación entre el gasto salarial y el PIB se ha estabilizado e incluso se 13 ha reducido, debido a que el gobierno tomó medidas con el fin de limitar el crecimiento tanto del salario como del empleo. El grueso del ajuste en el gasto salarial se produjo en 2016, después de la instrumentación gradual de una nueva matriz salarial para funcionarios públicos y la reducción del empleo en varios sectores. Como consecuencia de ello, se produjo la primera contracción real del gasto salarial en más de una década. En términos reales, el crecimiento del gasto salarial del sector público se debe a los salarios, además de la gran expansión en el empleo público en 2008, 2011 y 2012 (véase la Figura 11). El salario público medio creció en promedio un 7,2% por año entre 2006 y 2016, más que el doble que la tasa de crecimiento de los salarios promedio del sector privado de empleo formal.⁷ El salario público medio aumentó más rápido con posterioridad a los períodos de expansión significativa del empleo. Por ejemplo, el crecimiento del gasto salarial general del sector público alcanzó su nivel máximo en 2012 debido a los ajustes salariales posteriores a la expansión del empleo en el sector de salud, teniendo salarios más altos que el promedio. El crecimiento del empleo público general fue más lento que el de los salarios, a una tasa promedio del 2% anual, con contracciones considerables en 2014 y 2016. Figura 10: Evolución del gasto en gasto salarial Figura 11: Descomposición del crecimiento del gasto 2006-2016 (% del PIB) salarial (%) 17.97 13.34 13.0 12.9 12.54 12.4 11.46 11.30 12.2 8.49 8.61 10 5.81 6.10 5.17 3.17 10.5 10.6 10.0 -1.64 8.9 8.7 8.9 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 -10 Empleo Compensacion promedia Masa Salarial -30 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de datos de BOOST, PEM y estimaciones de empleo de la OIT Nota: Salario público medio estimado de pagos realizados informados en BOOST. Tendencias en todos los sectores El crecimiento del gasto salarial del sector público se debe principalmente a las remuneraciones de los trabajadores del sector de salud, que presentó un incremento anual promedio del 13% en la última década (véase la Figura 12Figura ). ⁵Una salvedad es que los datos de la encuesta de hogares no capturan adecuadamente hogares con los más altos niveles de ingreso y, por consiguiente, la prima salarial de los que más ganan, no se refleja en estos datos. ⁶El análisis se basó en datos de la Encuesta de hogares de Paraguay correspondientes a 2006, 2011 y 2016 para estimar regresiones de la descomposición Oaxaca-Blinder, que controlan género, edad, experiencia, años de educación, ubicación, estado de empleo y horas trabajadas. ⁷Banco Mundial (2017): Diagnóstico de empleos en Paraguay: la transformación dinámica del empleo en Paraguay. 14 En consecuencia, los salarios del personal de salud como parte del total de remuneraciones crecieron de un 15% en 2006 al 21% en 2016. Esto es casi equivalente a la parte correspondiente al sector de educación, que se redujo del 30% en 2006 al 22% en 2016. El crecimiento promedio del gasto salarial del sector de educación ha sido moderado, aumentando un 5% por año. Las tasas de crecimiento superiores al promedio en el Ministerio del Interior y las universidades nacionales también han contribuido significativamente al crecimiento general del costo laboral. Con tasas de expansión promedio de 10% y 11%, respectivamente, la participación relativa en ambos sectores se incrementó aproximadamente un punto porcentual en cada caso. Si bien solo representa el 1% del gasto salarial total, el total de salarios en el sector de asistencia social creció a una tasa promedio del 42% anual. Aunque su aporte al crecimiento general del gasto salarial fue marginal, subió significativamente en 2011 y 2015 debido a que el gobierno aumentó el gasto en programas de asistencia social. Entre "Otros", el Ministerio Nacional de Defensa y los entes autónomos aportaron casi un décimo al crecimiento del gasto salarial en 2012. En 2016, casi todos los sectores fueron objeto de reducciones en el gasto salarial a excepción de las entidades financieras oficiales en la categoría "Otros". Estructura del gasto salarial del sector público Las variaciones en las estructuras de remuneraciones en todos los sectores y entidades de gobierno crearon un sistema complicado y distorsionado. El mayor componente del gasto salarial se relaciona a las remuneraciones básicas que corresponden en el entorno del 66% en el 2016. Este porcentaje varió según el sector; al Ministerio de Educación y a las universidades nacionales les correspondió la mayor participación, del 85% y 81%, respectivamente (véase la Figura 14). Por el contrario, los salarios básicos representaron menos de la mitad del pago al personal en los sectores de salud, asistencia social y empresas públicas. El segundo de los mayores componentes de pago, las asignaciones complementarias compuestas por varias asignaciones y bonificaciones representaron alrededor del 16% del costo total salarial en 2016. Figura 12: Tendencias en el gasto salarial del sector público por sector, 2006-2016 a) Descomposición del gasto salarial del sector público b) Descomposición del crecimiento del gasto salarial por sector (mil millones de G$, precios de 2016) por sector (porcentaje) 25,000 25.0 20,000 20.0 15,000 15.0 10,000 10.0 5,000 5.0 - 0.0 -5.0 Education Health Education Health Social assistance Universities Social assistance Universities Ministry of Interior Supreme Court Ministry of Interior Supreme Court Public enterprises Others Public enterprises Others Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a partir de datos de BOOST. 15 Sin embargo, entre las empresas públicas, las asignaciones y bonificaciones sumaron el 42% del paquete de remuneraciones y el 22% en el Ministerio del Interior (MI). El gasto en asignaciones y bonificaciones en estos dos organismos públicos ascendió a alrededor del 2,2% del gasto salarial general (0,2% del PIB) en 2016. Dentro de los sectores sociales, las asignaciones y beneficios representaron el 13% y 12% de los salarios en los sectores de educación y salud, que en conjunto representan alrededor de 5% del total del costo laboral (0,5% del PIB) debido al peso considerable de estos dos sectores. También existe una significativa diferencia de salarios y condiciones contractuales dentro del mismo grupo ocupacional entre las diversas entidades del Gobierno. Por ejemplo, en el sector de Asistencia Social, que se caracteriza por una alta fragmentación institucional. El personal teniendo calificaciones similares, se encuentra en distintas condiciones de trabajo, según la entidad para la que trabaja. Una alta prevalencia de trabajadores con contratos temporales en Salud y Asistencia Social (véase la Figura 13) permite disparidades significativas en los salarios y sueldos. Los pagos al personal contratado constituyen en su conjunto la tercera categoría más grande, y representan el 12% del gasto salarial de 2016. La mayoría de estos pagos corresponde al personal contratado del sector de salud, dado que alrededor del 50% de los trabajadores de salud tenían contratos temporarios en comparación con el 20% en la fuerza de trabajo del sector público en general. Aproximadamente el 32% de los salarios del sector de salud y el 54% de los salarios del sector de asistencia social correspondieron al personal contratado. Estos dos sectores han experimentado un crecimiento considerable del gasto salarial en la última década y una parte significativa se puede atribuir al crecimiento por el pago del personal contratado (véase la Figura 13). La gran magnitud de personal contratado de forma permanente puede dar lugar a un ambiente de inequidad en el que grupos de trabajadores son tratados de manera diferente sin la seguridad de un cargo permanente. Por otra parte, el uso generalizado de personal contratado podría indicar un intento de contratar personal directivo para eludir restricciones presupuestarias relacionadas con las contrataciones y promociones. Sería importante realizar una revisión de los arreglos institucionales en estos sectores para determinar cuán óptimos son tales convenios de trabajo para lograr una prestación eficiente y contener el crecimiento del gasto salarial con salarios competitivos. Figura 13: Composición del gasto salarial del sector público por pago y por sector, 2016 100% 5,000 80% 4,000 60% 3,000 40% 2,000 20% 1,000 0% - Educación Salud Asistencia Universidades Ministerio del Corte Suprema Empresas Otros social Interior públicas Sectores de desarrollo humano Otros sectores Remuneraciones básicas Remuneraciones temporales Asignaciones complementarias Personal contratado Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a partir de datos de BOOST. 16 Figura 14: Evolución de la composición salarial por sector, 2006-2016 Educación Salud Asistencia social 5000 5000 250 4000 4000 200 3000 3000 150 2000 2000 100 1000 1000 50 0 0 0 Otros Gastos del Personal Otros Gastos del Personal Otros Gastos del Personal Personal Contratado Personal Contratado Personal Contratado Asignaciones Complementarias Asignaciones Complementarias Asignaciones Complementarias Remuneraciones Temporales Remuneraciones Temporales Remuneraciones Temporales Remuneraciones Básicas Remuneraciones Básicas Remuneraciones Básicas Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a partir de datos de BOOST. El rápido crecimiento de las asignaciones complementarias y los pagos al personal contratado, en relación con el crecimiento de los salarios básicos, ha cambiado la composición del gasto salarial del sector público a lo largo del tiempo. La participación de los salarios básicos se ha reducido de alrededor del 72% en 2006 al 66% en 2016 (Figura 15). Por otra parte, la participación de las asignaciones y el personal contratado aumentó alrededor de 5 puntos porcentuales entre 2006 y 2013, antes de estabilizarse en el 16% y el 12%, respectivamente en 2016. En términos reales, el pago básico casi se duplicó (con un crecimiento del 7,6% anual), mientras que las asignaciones y bonificaciones aumentaron más rápidamente con una tasa del 11,1% anual. El pago al personal contratado creció en promedio un 12,7% anual debido a que aumentó la proporción de personal contratado en la composición del empleo público. Los sectores de salud y asistencia social y las universidades tuvieron las tasas de crecimiento más rápidas en salarios básicos; mientras que los Ministerios de Educación y del Interior y las universidades nacionales mostraron una expansión superior al promedio en sus asignaciones. Los sectores de salud y asistencia social y las empresas públicas mostraron el mayor crecimiento en salarios para personal contratado. 17 Figura 15: Tendencias en el gasto salarial del sector público por categoría de pago, 2006-2016 a) Estructura del gasto salarial (mil millones de b) Tasas de crecimiento de las categorías más grandes, guaraníes) porcentaje 30,000 40.0 30.0 20,000 12 12 20.0 15 13 15 15 18 20 17 16 10,000 12 14 17 10 11 11 14 16 17 10.0 13 13 13 64 62 61 66 66 72 71 72 70 66 64 0.0 - 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 -10.0 Otros Gastos del Personal -20.0 Remuneraciones por Servicios en.. Personal Contratado Remuneraciones Básicas Asignaciones Complementarias Asignaciones Complementarias Remuneraciones Temporales Remuneraciones Básicas Personal Contratado Fuente: Cálculos del personal a partir de datos de BOOST. Las etiquetas de los datos en el panel representan la participación del gasto salarial total. Descomposición de los componentes del gasto salarial Las diferencias en asignaciones y beneficios en todos los regímenes laborales, así como el predominio de personal contratado son responsables principalmente de la variación de la estructura salarial en todos los sectores. El paquete de remuneración básica comprende los salarios básicos o sueldos, el aguinaldo, los gastos de representación y otros pagos (véase la Figura 16). Las asignaciones complementarias comprenden a varias bonificaciones, como, por ejemplo, la bonificación por título académico, los aportes del empleador al pago de jubilaciones, la asignación familiar y otros elementos. Más de la mitad de las asignaciones en general corresponden a bonificaciones y gratificaciones, que representan una proporción significativa en el sector de salud y en las empresas públicas (1,5% y 1,2% del total del gasto salarial en 2016, respectivamente). La bonificación especial para los docentes, el escalafón docente, representa el 12% de las asignaciones y creció en promedio un 18% por año en la última década. Los aumentos en el escalafón docente se aceleraron entre 2012 y 2014. A pesar de representar el 2% del total del gasto salarial, este complemento no representa un aumento del salario docente respecto de la media del salario público en general (véase la Figura 18). El personal del Ministerio del Interior también recibió considerables bonificaciones exclusivas. Como consecuencia, recibieron bonificaciones tales como la unidad básica alimentaria (UBA) y las bonificaciones por exposición al peligro, los salarios del Ministerio del Interior quedaron un poco por encima del promedio general del sector público. Estos beneficios especiales representan aproximadamente el 2% del gasto salarial total de 2016. Los aportes jubilatorios del empleador son más significativos entre los trabajadores de la salud y de las empresas públicas. En general, las bonificaciones y gratificaciones de la categoría "Otros" han contribuido en gran parte al crecimiento de las asignaciones complementarias durante la década. 18 Figura 16: Descomposición del salario básico y las asignaciones principales, 2016 Remuneración básica Remuneración complementaria Personal contratado 3% 1% 1% 8% 10% 9% 7% 12% 15% 13% 51% 25% 90% 53% Subsidio familiar Personal de salud Escalafón docente Jornales Bonificaciones y gratificaciones Honorarios professionales Aporte Jubilatorio Personal tecnico UBA Otros Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a partir de datos de BOOST. La complejidad de la estructura de incentivos creo distorsiones y arbitrariedades en el sistema salarial del sector público. La implementación en 2015 de una nueva matriz salarial para funcionarios públicos tuvo por finalidad abordar estos problemas simplificando y normalizando la estructura de asignaciones y bonificaciones. La nueva matriz salarial se instrumentó en el Poder Ejecutivo y solo afecta al personal administrativo (el 21% de la cantidad total de empleados).⁸ Es necesario implementar un sistema más amplio en el mediano plazo. Perfil de los salarios y del empleo del sector público Más del 60% de los trabajadores en general son empleados del Poder Ejecutivo y representan una importante proporción del gasto salarial. Tres líneas de ministerios por sí solas emplean más del 55% de los trabajadores del sector público: los Ministerios de Educación y Cultura, de Salud Pública y Bienestar Social y del Interior. Los empleados de la Administración Central representan el 72,5% de los empleados del sector público, mientras que el resto se desempeña en unidades descentralizadas, gobiernos locales, empresas públicas y en la banca central (véase la Tabla 2). El salario promedio del sector público en 2016 fue de G$ 5,2 millones; aunque esta cifra varió en todas las entidades y sectores de gobierno (véase la Figura 17). Los trabajadores del sector de salud y de las empresas públicas recibieron salarios por encima del promedio mientras que lo contrario sucedió con los trabajadores públicos de los sectores de educación y asistencia social. En todas las entidades de gobierno, los salarios de la banca central y de las entidades binacionales fueron considerablemente superiores al promedio. Sin embargo, el total de estos trabajadores no supera el 1% de la fuerza laboral del sector público. ⁸ Viviana Casco y Oscar Lovera. 2018. Hacia una mejora en la Gestión: "Impacto de la Nueva Matriz Salarial" http://www.economia.gov.py/index.php/blog-económico/hacia-una-mejora-en-la-gestion-impacto-de-la-nueva-matriz- salarial 19 Figura 17: Variaciones del salario y del empleo en todo el sector público, 2016 a) Salario mensual promedio (en miles de Guaraníes) b) Cantidad de empleados públicos 90,000 80,000 70,000 60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 0 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a partir de datos de SICCA. Progresión y dispersión salarial La progresión salarial de los funcionarios públicos en Paraguay es baja y los salarios varían ampliamente dentro de grupos ocupacionales similares y en todos los sectores. Se calculó tasas de compresión del salario.⁹ En conformidad con el Decreto 196/2003, las distintas categorías de trabajadores corresponden a la clasificación jerárquica de los funcionarios públicos y de los empleados del sector público. Un bajo valor de la tasa indica que la comprensión del salario es alta y puede desalentar la decisión de seguir una carrera en la administración pública. Tomados en su conjunto, los datos sugieren que el factor de escala sobre los incrementos de las remuneraciones aumenta a medida que se asciende en la jerarquía. Sin embargo, la Figura 18 muestra una gran variación en las tasas de compresión para grupos ocupacionales en todos los sectores, con tasas para universidades nacionales y empresas públicas que se destacan como atípicas. Cuando se excluyen estas entidades, las tasas de compresión son mucho menores, correspondiéndole a los empleados de mayor rango y de servicios auxiliares las tasas más bajas. ⁹ La tasa de compresión se define como la tasa el 90o percentil del salario bruto y el 10o percentil del salario bruto en un grupo ocupacional determinado. 20 Tabla 2: Tasas de compresión salarial para distintas categorías ocupacionales Cantidad de Salario bruto Tasa de compresión Categoría de empleado empleados (miles de guaraníes) (90º a 10º percentil) p10 p50 p90 Directivos de alto nivel 6.127 4.150 6.014 19.109 4,6 Directivos de nivel medio 19.617 3.600 6.387 12.787 3,6 Profesionales/técnicos 8.196 2.500 3.917 8.110 3,2 Personal de apoyo 10.640 2.665 4.547 7.732 2,9 Servicios auxiliares 26.304 2.176 3.109 6.116 2,8 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a partir de datos de SICCA disponibles. Los grupos ocupacionales se determinaron a partir de la variable cargo y se alinearon con la clasificación jerárquica de los funcionarios públicos y los empleados del sector público de conformidad con el Decreto 196/2003. Aproximadamente el 68% de las observaciones no se pudieron colocar en un grupo ocupacional. Tasas de compresión calculadas utilizando los salarios brutos mensuales de 2016 para empleados públicos de planta permanente. Figura 18: Tasas de compresión salarial en todos los sectores 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0 top_mgt mid_mgt prof/tech support auxiliary Education Health Social Asst Universities MOI Supreme Court Public enterprises Other Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a partir de datos disponibles de SICCA. Se observa una considerable asimetría de salarios para el personal dentro de grupos ocupacionales similares en todas las entidades públicas. La Figura 19 presenta bloques que destacan los percentiles 25º, 50º y 75º de los salarios brutos mensuales de empleados en cada grupo ocupacional. Los salarios promedio entre los directivos y el personal profesional varían significativamente dentro del grupo y en todos los sectores. Esta variación se confirma aun cuando se consideren los años de servicio. Estas disparidades revelan la necesidad de optimizar los salarios y las asignaciones del sector público mediante la instrumentación de una matriz salarial normalizada que asegure equidad y transparencia, con incentivos apropiados para un mejor rendimiento y ascenso en el escalafón. 21 Figura 19: Disparidades salariales en todos los grupos ocupacionales y entidades públicas General Directivos de nivel medio Personal de apoyo Directores y directivos Profesionales y Servicios auxiliares de alto nivel personal técnico Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a partir de datos de SICCA. Los bloques representan los percentiles 25º, 50º y 75º del salario bruto mensual en cada grupo ocupacional. El empleado del sector público promedio tenía 14,3 años de formación en comparación con los 11,8 años del sector privado de trabajo formal. Aproximadamente 7 de cada 10 trabajadores del sector público tenían educación secundaria o superior mientras que en el sector privado de trabajo formal la proporción era 3 de cada 10. El empleado del sector público promedio tenía casi 20 años de experiencia profesional en comparación con los 16 años del sector privado. Asimismo, los empleados del sector público trabajan alrededor de 13 horas menos por semana que sus pares del sector privado y la proporción de mujeres es mayor que en el sector privado. Estas características son coherentes con la información de SICCA, según la cual, en la nómina del sector público para diciembre de 2016, el 51 % de la planta de empleados públicos eran mujeres, la edad media era de 40 años, la antigüedad promedio en el servicio público era de 12 años y el 80% de la fuerza de trabajo tenía contratos permanentes. Recomendaciones Las grandes variaciones en los salarios para ocupaciones similares, así como las diferencias en la estructura de los paquetes de remuneración entre las entidades gubernamentales, sugieren que existe un margen para que las medidas salariales limiten el crecimiento de la factura salarial. El alto nivel de salarios del sector público, así como el empleo excesivo en los sectores de educación y salud, parecen ser los principales impulsores de la factura salarial del sector público de Paraguay. 22 Medidas de contención fiscal a corto plazo La experiencia internacional muestra que limitar los aumentos nominales en salarios y beneficios, así como restringir el crecimiento en el empleo, pueden ser medidas efectivas para restringir las presiones de la factura salarial en un plazo estrecho, lo que permite el tiempo y el espacio fiscal para elaborar reformas estructurales integrales. Paraguay podría considerar el siguiente menú de posibles medidas en el corto plazo: • Implementar una congelación de contratación. Las simulaciones muestran que dejar las vacantes actuales y reducir el empleo a través de una estrategia basada en la deserción tienen el potencial de generar ahorros fiscales inmediatos de aproximadamente G$ 580 mil millones (0,4% del PIB). • Cumplimiento estricto de la edad legal de jubilación. Según los datos de SICCA de diciembre de 2016, el 1.3% de las mujeres y el 2.8% de los empleados masculinos en el sector público ya habían alcanzado o excedido la edad legal de jubilación de 65 años. La imposición de la edad legal de jubilación podría ayudar a generar ahorros fiscales inmediatos de alrededor del 0.3% del PIB. • Limitar los aumentos generales de salario a la tasa de inflación o menos. La alta prima de los salarios públicos frente a los salarios privados indica que hay espacio suficiente en la mayoría de los sectores para racionalizar los salarios sin afectar la competitividad del gobierno para atraer y motivar a los empleados. Las simulaciones muestran que limitar el crecimiento en la remuneración general a los cambios en el costo de la vida (proyectado en 4%) podría generar ahorros fiscales cada año, de hasta 2.1% del PIB en 2021 (véase la Tabla 4). Una opción más extrema es congelar salarios y asignaciones en los niveles de 2017. Esto podría reducir la factura salarial hasta un 3,8% del PIB en 2021. Medidas más moderadas, como reducir el crecimiento salarial a 1 punto porcentual por debajo del PIB nominal, generan ahorros fiscales modestos, al tiempo que permiten que la factura salarial siga siendo una parte constante del PIB. • Reducir el número de puestos en las entidades públicas más ineficientes. Como ejemplo, reducir la cantidad de puestos en los sectores de educación y salud en un 10% podría reducir la factura salarial del sector público cada año hasta un 3.1% del PIB en 2021 (véase la Tabla 4). Los recortes de personal más pequeños en general (5%) podrían dar lugar a reducciones de magnitudes similares, hasta el 3,3% del PIB en 2021. Los esfuerzos deben centrarse en la prestación de servicios eficaces en áreas estratégicas como la salud, la educación y la seguridad social. Una evaluación de la eficiencia del sector público en general podría informar a los sectores más estratégicos y las entidades públicas para focalizar la reducción de empleo. 23 Tabla 3: Impacto fiscal de las opciones de reforma de la factura salarial 2017 2018 2019 2020 2021 Linea de Base (factura salarial % PIB) 8.3 8.3 8.3 8.3 8.3 Impacto fiscal asociado a las reformas (puntos porcentuales del PIB) Cambios en las políticas de desgaste Contrato pausado -0.3 -0.3 -0.3 -0.3 Ejecución de la edad de jubilación -0.2 -0.2 -0.2 -0.2 Cambios en los salarios Limitar el aumento de la remuneración general a la -0.5 -0.9 -1.3 -1.6 tasa de inflación. Congelar sueldos y subsidios básicos a niveles de -0.8 -1.7 -2.3 -2.9 2017 Reducir la tasa de crecimiento en 1 p.p. -0.1 -0.2 -0.3 -0.4 Cambios en el empleo Reducir el personal en Educación y Salud en un -1.0 -1.4 -2.1 -2.3 10% Reducir el personal en general en un 5% -1.1 -1.4 -2.2 -2.5 Fuente: Estimaciones del personal a partir de simulaciones de la factura salarial utilizando la base de datos SICCA. Base de referencia asume que los sueldos y asignaciones básicas crecen al mismo ritmo que el PIB nominal. Las nuevas contrataciones se hacen solo para reemplazar las vacantes de jubilación. Reformas estructurales a medio plazo para mejorar la eficiencia y la equidad Las medidas estructurales a mediano plazo se refieren a políticas que alteran la estructura de la remuneración o las políticas de fijación de pagos. Paraguay podría considerar las siguientes opciones de reforma: • Revisión integral y racionalización de esquemas de incentivos. Dado el conjunto de componentes salariales y las diferentes bonificaciones y beneficios para diferentes grupos de empleados del sector público, el Gobierno debe revisar los parámetros de los esquemas de incentivos en las entidades públicas. El ejercicio de inventario debe evaluar la naturaleza de los incentivos y evaluar su importancia y relevancia estratégica. • Desarrollar un modelo de evaluación de desempeño que estimule el desarrollo profesional. Se debe dar prioridad a las bonificaciones basadas en el mérito, a diferencia de las recompensas de antigüedad, o aumentos generales. Una evaluación en la que todos los participantes obtienen la mejor calificación no puede considerarse una medida real de calidad. Una posibilidad es establecer cuotas para diferentes resultados y asociarlas con el aumento general. • Implementación más amplia de la nueva matriz salarial. Continuación de la implementación de la nueva matriz salarial (conforme a la Ley Nº 5554/2016) y evaluación de los impactos a corto y largo plazo en la racionalización de los salarios y la mejora de la transparencia en la administración pública. 24 I.3 Gasto en Adquisiciones Públicas En promedio, las adquisiciones de bienes, obras y servicios del Gobierno de Paraguay sumaron siete billones de Guaraníes anuales en el periodo 2012-2016, lo que supuso un 14,7% anual de los gastos del gobierno. Si se tienen en cuenta los datos del sistema electrónico de la DNCP, que incluyen entidades subnacionales, las compras públicas sumaron un promedio anual de 13,1 billones de Guaraníes durante los mismos años. Un 87% del valor de las compras públicas fueron de alcance nacional, mientras que los gobiernos locales hicieron lo propio con el 13% restante. Es fundamental que a través de las compras públicas se logre maximizar el resultado del gasto, ya sea por medio de menores precios, mejor calidad o de la planificación, lo que redundará un mayor alcance de las medidas gubernamentales, con mejores servicios y en el tiempo preciso. En este contexto, la busca de la eficiencia en las compras públicas debe ser un esfuerzo continuo y a través de estrategias basadas en datos y evidencias. Los análisis presentados en este trabajo muestran oportunidades de mejorar los servicios prestados por el Gobierno a través de mejores estrategias y políticas de suministro de bienes, obras y servicios. De acuerdo con los datos de contrataciones públicas de la DNCP, es posible estimar un potencial de ahorro en adquisiciones entre 1,8 y 2,3 billones de Guaraníes por año, a través del desarrollo y de la implementación de mejores estrategias y políticas de compras públicas. La primera cifra es parte de un escenario conservador, basado en el desarrollo de mejores estrategias de compras encaminadas a la búsqueda de economías de escala, mayor competitividad, diversificación de proveedores, minimización del efecto de la estacionalidad sobre los precios, entre otros métodos que pueden ser puestos en práctica en la fase de compras. Por su parte, la segunda cifra es fruto de un escenario agresivo que exigiría, más allá de las mencionadas estrategias de compras, una gestión de la demanda con el fin de reducir pérdidas, sustituir materiales y servicios, así como la estandarización de productos de menor complejidad. Potencial de ahorro en las compras públicas Las compras públicas del Gobierno de Paraguay totalizaron un promedio anual de 7 billones de guaraníes en el periodo 2012-2016¹º, o que supuso un 14,7% anual de los gastos llevados a cabo por el Ejecutivo. Al tener en consideración los datos del sistema electrónico de la DNCP (Dirección Nacional de Contrataciones Públicas), que incluyen entidades subnacionales, se aprecia que las compras públicas sumaron un promedio anual de 13,1 billones de Guaraníes durante los mismos años. Desde un punto de vista territorial, el ámbito de operación fue eminentemente nacional. El 87% del valor de las compras públicas tuvieron este alcance, mientras que las administraciones locales hicieron lo propio con el 13% restante. En lo referente a la ejecución de los proyectos, las empresas públicas llevaron a cabo un 40% del valor total de las compras públicas en el período. Algunas partidas de servicios se encuentran entre las principales de entre las compras públicas realizadas en Paraguay en el periodo analizado. ¹ºBOOST dataset, 2012-2016 25 En concreto, Servicios de Construcción y Mantenimiento fueron las categorías más importantes en términos monetarios. Las contrataciones de servicios presentan un mayor desafío para la generación de beneficios por medio de la eficiencia, ya que se trata de productos intangibles. En consecuencia, la gestión del contrato se convierte en el principal punto de control para garantizar que los resultados de la etapa de licitación se materializan de la ejecución, así como que los servicios pagados de manera efectiva sean realmente prestados. Figura 20: Peso de las compras públicas en el gasto total del gobierno Entre 2012 y 2016, las compras públicas representaron 14,7% promedio de los gastos totales del gobierno, un monto medio anual de 13,1 billones de Guaraníes. Ejecución presupuestaria Porcentaje de adquisiciones en los gastos 2012-16, en trillones de Guaraníes públicos Fuente: Base de datos BOOST Un análisis detallado de los datos de compras públicas revela un potencial de ahorro que va desde los 1,8 a los 2,3 billones de Guaraníes (véase Figura 21). Estas estimaciones son fruto de un escenario previsto de corte conservador, donde los ahorros son generados a través de los precios y las condiciones de contratación. Por otro lado, lo son también de un escenario agresivo, que demandaría acciones del lado de la demanda, como reducción de cantidades o sustitución de productos, entre otras. Ambas opciones se encontrarían controladas por los gestores públicos siguiendo el actual marco normativo, sin necesidad de nuevas leyes o modificaciones a las leyes existentes. Las economías serían generadas a través de una reingeniería de la planificación y ejecución de las compras, utilizando estrategias personalizadas para las diversas categorías de producto, de acuerdo con las condiciones y características de la demanda y del mercado proveedor. 26 Figura 21: Potencial de ahorro en las compras públicas Potencial de ahorro en las compras públicas En billones de Guaraníes, años base 2016 De acuerdo con los datos de licitaciones y contratos, es posible estimar un potencial de ahorro entre 1,8 y 2,3 billones de Guaraníes por año. La materialización de estas previsiones podría alcanzarse por medio de mejores estrategias de compras, sin cambios legislativos o creación de nuevas normativas. Fuente: Análisis del Banco Mundial El modelo desarrollado para estimar el potencial de ahorro es capaz de explicar un 73% de la varianza en los precios unitarios de bienes, lo que es un resultado robusto para bases de datos de contrataciones públicas. Los siguientes elementos tuvieron un impacto estadísticamente significativo en los precios (1) plazo para preparación de ofertas, (2) concentración de adquisiciones en compradores, (3) cantidad adquirida, (4) estacionalidad, (5) número de licitantes, (6) tamaño del proveedor, (7) concentración del mercado y (8) entidad y proveedor de Departamentos distintos. De las siete variables con impacto sobre los precios presentadas, las cuatro primeras pueden ser influidas de manera directa por decisiones tomadas desde el sector público, a través de políticas o estrategias de compra. Otras variables, aunque no puedan ser alteradas por agentes públicos, políticas y estrategias de compra pueden influir sobre los resultados de manera indirecta. Por ejemplo, las licitaciones de mayor escala tendrían más posibilidades de interesar a un mayor número de proveedores que aquellas de menor volumen. Figura 22: Variables con impacto sobre precios Cuantificación del impacto de variables sobre precios contratados Fuente: DNCP y análisis del Banco Mundial 27 Conforme a lo presentado en la Figura 23, el plazo para la preparación de ofertas fue una variable de impacto sustancial sobre los precios y presenta la oportunidad más sencilla de ahorro. El tema más importante en esta variable ha sido las licitaciones públicas con plazos muy cortos; esta combinación ha resultado en precios más caros para el GdP. Si las licitaciones tuvieran al menos 41 días para presentación de ofertas, esto podría resultar en ahorros de 8,1%. Figura 23: Efecto del plazo de preparación de ofertas sobre los precios Impacto del plazo de preparación de ofertas en los precios de contratación Años 2012-16, plazos en número de días Fuente: DNCP y análisis del Banco Mundial La consolidación en la demanda del gobierno también tuvo un impacto muy significativo en los precios. Contrataciones en grandes cantidades tuvieron como resultado precios más económicos. La estimación tiene un potencial de ahorro de 2,1%, si el sector público desarrolla una estrategia de contratación con un contrato principal podrá cubrir la mayor parte de la demanda en un año. 28 Figura 24: Oportunidades de ahorro a través de la consolidación de demanda La consolidación de la demanda previa al proceso de compra ofrece una oportunidad importante de generación de ahorros. Se sugiere que la mayor parte de la demanda sea gestionada mediante un contrato principal, completado por otras compras de excepciones justificadas. Volumen adquirido y previsión de precios En 2016, la contratación más grande suplió 40% contratados de la demanda para mitad de los bienes Fuente: DNCP y análisis del Banco Mundial. El período 2012-16 tuvo un impacto sustancial sobre los precios en las compras por el Gobierno de Paraguay. Los meses de enero, febrero y noviembre fueron los más caros. Mientras que en enero se efectuaron pocas contrataciones, en el mes de noviembre preocupa el volumen y valor contratado. Se estima que el sector público podría ahorrar casi un 1% al suavizar los efectos de la estacionalidad en los precios a través de una mejor planificación y distribución de las contrataciones al lo largo del año. Figura 25: Efecto de la estacionalidad sobre los precios Es posible estimar que se podría ahorrar casi un 1% si se suavizan los efectos de la estacionalidad en los precios a través de una mejor planificación y distribución de las contrataciones al lo largo del año. Impacto de la estacionalidad en Ejecución de las compras al largo del año los precios Fuente: DNCP y análisis del Banco Mundial 29 El grado de competencia en las licitaciones también tuvo un impacto significativo sobre los precios, entonces los procesos con más ofertas supusieron precios más reducidos. Es posible estimar un potencial de ahorro de casi 1%, si todos los procesos tuvieran por lo menos tres ofertas. Sin embargo, el 58% de las contrataciones tuvieron solamente una o dos ofertas. Este dato supone una importante oportunidad de mejora. Figura 26: Nivel de competencia de precios Los datos de compras públicas revelan que los procesos con más ofertas supusieron precios más económicos para el Gobierno de Paraguay. Estrategias de compras personalizadas por mercado pueden aumentar el número de licitantes, ayudar a diversificar proveedores y reducir riesgos. Procesos de contratación con más licitantes Distribución de licitantes por compras resultaron en precios más económicos 2012-2016 Fuente: DNCP y análisis del Banco Mundial. Entre otros factores de influencia se encuentra el tamaño del proveedor, que también afectó a los precios de contratación. Por lo general, proveedores pequeños cobraron valores más altos. Se estima un potencial de ahorro de 0,4% con la disminución de la cuota del mercado de los pequeños proveedores. Por otro lado, en aquellos mercados en los que se dio una concentración de las adjudicaciones a un proveedor, que acaparó el 64% o más del valor total contratado, los precios resultaron más caros. El ahorro potencial estimado en este caso es de 0,2%, con una estrategia de diversificación de proveedores para estos mercados con alto nivel de concentración. Al analizar el origen territorial de los proveedores se aprecia que, en las contrataciones del Departamento Capital o Central, los proveedores locales siempre ofertaron precios más económicos. Sin embargo, en las contrataciones de los otros departamentos, proveedores de lugares distintos presentaron precios más bajos. Según la estimación, se podría ahorrar 0,2% si un 50% de las contrataciones fueran otorgadas a proveedores de departamentos distintos del comprador, excluyendo los Departamentos Capital y Central. 30 Metodología utilizada Con el fin de desarrollar las estrategias para la materialización de las economías mencionadas, se sugiere el uso de la metodología strategic sourcing, que se utiliza de forma generalizada en organizaciones eficientes tanto del ámbito público como privado. Se trata de un método constituido por seis etapas principales (véase la Figura 27), con productos y alcances determinados. El abastecimiento estratégico busca alcanzar mayor eficiencia en los resultados y procesos de compra y aprovisionamiento, lo que constituye el pilar principal de un buen sistema de compras. Una vez que el pilar esté, un grupo de alto rendimiento procede a la construcción del sistema de compras a través de proyectos que apuntan a mejorar el gerenciamiento de la demanda, programas de disciplina de uso, políticas de uso, transferencia del excedente de calidad que sobrepasan una funcionalidad de los productos entre otros. En el largo plazo, el strategic sourcing y gestión de demanda pueden ser complementados por proyectos de transformación de la estructura de costos, capaces de reducir el gasto a través de alianzas con proveedores. Figura 27: Metodología utilizada para el desarrollo de estrategias de compras Se sugiere el uso de la metodología conocida como strategic sourcing para el diseño y desarrollo de las estrategias de compra por categoría de producto. Este método consta de seis etapas principales y su plazo de ejecución oscila entre seis y nueve meses. Etapas principales de la metodología strategic sourcing Fuente: Banco Mundial. El desarrollo de la metodología comienza con un análisis de los gastos, que proporcionará información básica para desarrollar una estrategia de compra adecuada para cada categoría de bienes, obras o servicios. El análisis de gastos permite al comprador identificar en qué categorías su demanda es suficientemente atractiva y en cuáles es menos relevante. También permite desarrollar líneas de base para la medición y la evaluación de los resultados. Uno de los objetivos del análisis de gastos es producir la matriz de posicionamiento estratégico (véase la Figura 28) que permite determinar las líneas estratégicas generales para cada categoría comprada por el sector público. La siguiente etapa es un análisis de mercado, con el fin de entender el lado de la oferta, el mercado proveedor, la composición de los precios, las diversas tecnologías disponibles y las barreras existentes para que se pueda diversificar la base de proveedores. Con el análisis de gastos y de mercado, se dispone de los elementos necesarios para desarrollar estrategias de compras personalizadas para cada categoría. A partir de ahí, el programa de comunicación interna, el mercado proveedor y el correspondiente plan de gestión de cambio determina el proceso de licitación para las categorías seleccionadas y la adjudicación de los contratos. A continuación, la etapa de desarrollo de los contratos tiene una importancia vital para asegurar que las ganancias de la etapa de preparación y licitación sean efectivamente concretadas. En esta etapa, es fundamental seguir un plan de evaluación de los proveedores y monitoreo de los 31 resultados. La retroalimentación de los órganos compradores es un insumo esencial para mejorar las estrategias en los años posteriores. Figura 28: Matriz de posicionamiento estratégico de las compras del Gobierno de Paraguay Análisis de gastos del Gobierno de Paraguay, 2012-2016 Matriz Boston, nivel 2 Fuente: BOOST dataset y análisis del Banco Mundial. Análisis de categorías prioritarias A partir del análisis de gasto por el GdP en el periodo 2012-2016, se seleccionan dos categorías de productos para iniciar un proyecto de strategic sourcing. Éstas han sido escogidas por su relación costo/beneficio, tras tener en cuenta el costo y también la complejidad de efectuar un proyecto de compra, así como el potencial beneficio que arrojarían en términos de economías y mejora en la calidad media. Para poder maximizar las oportunidades de ahorro y también para aumentar las opciones de éxito, se recomienda emprender un programa de adquisiciones estratégicas gradual, empezando por las categorías con más potencial de ahorro y menor complejidad y riesgo. En este caso, son seleccionados vehículos y equipos informáticos que, combinados, representaron un valor de 1.482 millones entre 2012 y 2016. Además, estas categorías están compuestas por un grupo relativamente pequeño y homogéneo de materiales, lo que facilita el desarrollo de estrategias de compras. También son productos fáciles de estandarizar, con especificaciones bien definidas y conocidas en el mercado. Asimismo, son compradas por diversos órganos del gobierno de manera dispersa y fragmentada, lo que representa un gran potencial de economía. Los datos también muestran que estas categorías responden a la competencia y a la consolidación de la demanda, lo que aumenta las posibilidades de éxito de los proyectos. 32 El análisis arroja oportunidades de ahorros en adquisiciones entre 136 y 239 mil millones de Guaraníes en cinco años, que pueden ser alcanzadas de manera sencilla y sin necesitar cambios legislativos o en el sistema. Los potenciales de ahorro son presentados en dos escenarios, uno conservador, más fácil de alcanzar a través de estrategias y políticas centralizadas de adquisiciones y, un escenario agresivo, que requiere cambios en la demanda además de mejores precios de contratación (véase la Figura 29). Figura 29: Categorías seleccionadas para desarrollar estrategias de compras Potencial de ahorro en cinco años En miles de millones de Guaraníes, años base 2012-2016 Fuente: DNCP y análisis del Banco Mundial. Vehículos La categoría vehículos constituye una oportunidad atractiva para proyectos de estrategias de compras. Se trata de un producto de estandarización simple, con segmentos de mercado bien definidos. El valor contratado es voluminoso, y diversos órganos del GdP actuan como compradores. Por lo tanto, se trata de una categoría en la que se puede generar ahorros de manera sencilla y rápida. El análisis muestra que la demanda del GdP se encuentra fragmentada en un gran número de pequeñas compras. En 2016, 223 procesos de contrataciones fueron llevados a cabo para la compra de vehículos de motor (la mitad de ellos por sólo una unidad). Además, la compra de mayor volumen apenas alcanzó el 18% de la demanda total. El hecho de que la demanda esté geográficamente concentrada en la capital debería facilitar el diseño y el desarrollo de estrategias de compras para consolidar la demanda, obtener mejores precios y mejorar la calidad media de los productos adquiridos. La demanda de vehículos de motor estuvo distribuida entre 247 entidades, la mayoría de las cuales compraron habitualmente por cantidades y montos pequeños, lo que impide generar ganancias de escala. Los mayores compradores son entidades del gobierno central, 33 un hecho que debería facilitar el desarrollo de estrategias de compra. Además, el 75% de los compradores adquirieron menos de 11 unidades en un período de cinco años. Una estrategia de compras centralizadas beneficiaría a la multitud de pequeños compradores públicos, permitiéndoles obtener mejores precios gracias a la consolidación de la demanda. Al dividir la demanda por vehículos se aprecian amplias diferencias en los precios pagados por el sector público (véase la Figura 30). Por ejemplo, para un camión con carrocería, los precios se distribuyeron en un intervalo entre 191 a 363 millones de Guaraníes, considerando sólo los percentiles 25 y 75. Además de impedir ganancias de escala, las compras de pequeños volúmenes suelen ser asociadas a precios unitarios más elevados, los cuales pueden ser el resultado de sobre-especificaciones. La discreción con la que cuentan las entidades a la hora de preparar las especificaciones técnicas, puede llevarles a comprar productos que sobrepasan las funcionalidades requeridas por los usuarios finales. Necesidades especiales que requieren productos más caros, deberían ser tratadas como excepciones y ser acompañadas de una justificación. La fragmentación de la demanda permitió a los proveedores cobrar precios distintos por productos muy similares. En ocasiones de hasta el 189% por encima del promedio, la formulación de los precios toma en cuenta la entidad compradora, el presupuesto disponible, la cantidad solicitada, la expectativa de competición y las especificaciones del producto. En algunos casos, el período del año también ejerce una influencia importante sobre los precios. La formulación de estrategias y políticas de compras centralizadas permite generar economías y disminuir la asimetría de información entre las distintas entidades. En cuanto a la temporalidad, casi el 60% de la adquisición total de vehículos de motor fue realizada en el último trimestre del año. Esto pudo ser el resultado de una demanda reprimida a lo largo del año o de una voluntad de ejecutar gran parte del presupuesto disponible en poco tiempo, dado que las compras de vehículos son bastante rápidas y corresponden a productos de alto valor. Sin embargo, los últimos meses del año no suelen ser la mejor época para la compra de vehículos, ya que la entrada de nuevos modelos en este mismo período puede suponer precios más elevados. El mercado de los vehículos de motor presenta un nivel de competencia muy bajo, con una mediana de apenas dos ofertantes por procesos entre 2012 y 2013. Los datos muestran que la estacionalidad tuvo una influencia sobre los precios. El período julio- diciembre presentó precios unitarios más elevados, en particular los meses de agosto y diciembre, justamente cuando la mayor parte de la demanda del Gobierno se ejecutó. 34 Figura 30: El fraccionamiento de la demanda supone una gran dispersión de precios Dispersión de precios unitarios pagados por los principales tipos de vehículos Fuente: DNCP y análisis del Banco Mundial Por otra parte, la modalidad de contratación utilizada tiene un impacto sobre el precio unitario de los productos adquiridos: los datos de compra de camionetas demuestran que los procedimientos competitivos suelen resultar en precios menores. El caso de las contrataciones directas es un poco peculiar ya que la ley fija un límite máximo de 127 millones de Guaraníes para el uso de esta modalidad, lo cual puede explicar su precio unitario inferior. La flota de vehículos del Gobierno ha tenido un ritmo de crecimiento bastante irregular en los últimos cinco años: ha ido alternando picos (2012, 2014) y períodos de crecimiento más moderado (2013, 2015, 2016). La flota de vehículos del Gobierno crece por 1379 vehículos en promedio por año. El costo de operación de una flota de vehículos aumenta a medida que los activos se desprecien. Dado el tamaño actual de la flota del Gobierno y su crecimiento anual, sería recomendable implementar una estrategia de gestión de flota centralizada, que incluya requerimientos y políticas para añadir activos a la flota. Actualmente se utiliza el precio de compra del vehículo nuevo como criterio de selección de ofertas. Sin embargo, el precio de compra puede lograr a representar 67% o menos del costo total del vehículo a lo largo de su vida útil. Se sugiere la adopción de una métrica más representativa para elegir las propuestas ganadoras, que sería el precio por kilómetro de un vehículo. Esta métrica incluye no sólo el precio de compra, sino también los costos de operación del vehículo, como el mantenimiento y el consumo de combustible. El precio más bajo puede no representar el mejor precio cuando se incluyen los gastos para mantener el vehículo en operación. 35 Figura 31: El precio por kilómetro es una métrica más representativa para compras de nuevos vehículos Comparación entre precios de compra y precios por kilómetro para pick-ups Fuente: Automotive Fleet. En resumen, en lo que se refiere a la compra de vehículos, se presentan las siguientes sugerencias para una estrategia de contrataciones: ▪ Consolidación de la demanda en un contrato principal, con excepciones justificadas; ▪ Limitación de las especificaciones y requerimientos de los productos de acuerdo con la funcionalidad; ▪ Adopción de un criterio de evaluación de propuestas para la adquisición de nuevos vehículos basados en el precio por kilómetro u otra métrica que tenga en cuenta los costos de operación; ▪ Estandarización de las especificaciones de acuerdo con la funcionalidad; ▪ Diseño y desarrollo de una política de gestión de la flota de vehículos del Gobierno; ▪ Control de la demanda en el último trimestre del año, con el objetivo de evitar compras en el último mes y lograr una mejor distribución de la demanda a lo largo del año. Equipos informáticos Entre 2012 y 2016, la categoría Equipos informáticos generó un valor comprado de 670 mil millones de Guaraníes, por parte de 236 entidades públicas. Aunque la diversidad de productos comercializados dentro de la categoría fue muy importante, un análisis más detallado de las compras revela que la complejidad es baja al tiempo que el potencial de ahorro se muestra alto. A pesar de la mencionada variedad de mercaderías intercambiadas, tan sólo dos productos representaron el 82% del valor comprado en esta categoría: Computadoras y Servidores/Accesorios. Por otro lado, se dio una importante fragmentación de la demanda, lo que supuso precios mayores y un riesgo comprometer la calidad en caso de que el comprador no sepa especificar correctamente el producto. En el 2016, la mayor compra de computadoras personales 36 representó apenas 6% de la demanda total del GdP. La mitad de las compras fueron por 10 unidades o menos lo cual demuestra el alto grado de fragmentación en la demanda y revela una oportunidad de economías de escala. A título ilustrativo, una encuesta con grandes organizaciones realizada por el Corporate Executive Board de Gartner Group mostró que el 80% de las organizaciones gestionan las compras de ordenadores en la escala más amplia posible, ya sea global, para empresas multinacionales o nacionales, para empresas con negocios en todo el país¹¹. La fragmentación de la demanda significó una gran diversidad de precios para productos que cumplen las mismas funciones. Entre 2012 y 2016, el Gobierno compró más de 90.000 computadoras, la mayoría a través de procesos por pequeñas cantidades. Dado que la demanda anual del Gobierno alcanza montos significativos, esta categoría puede beneficiarse de estrategias de compra para obtener mejores precios y una mejor calidad media de los productos. En este sentido, a pesar de que las computadoras suelen tener funcionalidades muy similares, se puede observar que se dio una gran variedad en la oferta y una importante variación en los precios unitarios. Cuando las entidades tienen autonomía para definir las especificaciones de las computadoras, pueden acabar diseñando especificaciones ligeramente distintas, generando oportunidades para que los proveedores puedan cobrar precios variables. Además, la fragmentación de la demanda minimiza las ganancias de escala. Una estrategia de compra que especifique los productos de acuerdo con las necesidades de los usuarios finales, eliminaría estas asimetrías y podría resultar en menores precios y en una mejora de la calidad media de los productos adquiridos. Figura 32: Precios contratados de los principales equipamientos de informática La fragmentación de la demanda resultó en una gran diversidad de precios para productos que cumplen las mismas funciones Fuente: DNCP y análisis del Banco Mundial Sin olvidar que la mayoría de las compras fueron computadoras, y que es relativamente simple especificar estos equipos en función a su funcionalidad esperada, en el periodo analizado, 236 entidades compraron equipos informáticos (el 89% de la demanda se concentró en Asunción). De esos organismos, la mayoría tuvieron un solo proceso de contratación por año para la compra de PCs de escritorio. ¹¹Gartner Group, Corporate Executive Board (2014). Encuesta Category Manager. 37 Sin embargo, al igual que en el caso de los vehículos, algunas entidades realizan un gran número de procesos de compra por año que fácilmente podrían ser consolidados para tratar de obtener mejores precios y evitar ineficiencias. En concreto, tres de los mayores compradores de PCs de escritorio realizaron más de 12 procesos de compra por año para este producto, lo cual contribuyó a fragmentar la demanda. Tanto las computadoras de escritorio como los laptops son productos que las organizaciones de alta eficiencia suelen comprar de manera centralizada. Se trata de productos con especificaciones fáciles de estandarizar de acuerdo con las necesidades de los usuarios finales. La estandarización de las especificaciones de equipos informáticos permite a la vez ahorrar y garantizar la calidad de los equipos. El comportamiento del mercado de equipos informáticos revela que el potencial de ahorro es alto en esta categoría, ya que hubo un comportamiento típico de los competidores. Las licitaciones con mayor número de licitantes consistentemente presionaron hacia abajo los precios contratados y los precios reaccionaron positivamente a las licitaciones que consolidaron la demanda. Si bien la compra de PCs de escritorio es ejecutada a través de varias modalidades de contratación, en su gran mayoría competitivas (una mediana de cuatro oferentes por proceso a lo largo de cinco años y sólo un mes con una mediana inferior a tres oferentes), los datos muestran que gran parte de la demanda de PCs de escritorio fue ejecutada en el mes de diciembre. Parece que la estacionalidad tuvo influencia sobre los precios de los principales productos de informática. Los precios unitarios son más elevados en el último trimestre del año, justo cuando se ejecuta la mayor parte de las compras del gobierno. Una estrategia de compras que iguale la demanda a lo largo del año debería generar ahorros y permitir la obtención de mejores precios unitarios. Los datos también parecen indicar que la consolidación de la demanda tiene potencial para generar precios unitarios menores en el mercado de los principales equipos informáticos. El mayor proveedor tuvo una posición dominante en el mercado de los principales productos. En concreto, este mismo vendedor presentó un precio particularmente competitivo en una gran licitación que respondió a 12% de la demanda en 2012. 38 Figura 33: El mercado de equipos informáticos tuvo el comportamiento típico de uno competitivo En la categoría de equipos informáticos el volumen adquirido influenció el número de ofertas recibidas en las licitaciones en el periodo 2012-2016. Precios unitarios y cantidad adquirida Número de licitantes y cantidad adquirida 2012-2016, PCs de escritorio 2012-2016, PCs de escritorio Fuente: DNCP y análisis del Banco Mundial. Entre 2012 y 2016, el Gobierno gastó cerca de 670 mil millones de Guaraníes en equipos informáticos, incluyendo computadoras, servidores e impresoras. Como las licencias de software es una necesidad permanente y la demanda de actualización de infraestructura es constante, no es difícil imaginar que estos gastos seguirán siendo elevados en el futuro. Mientras que el GdP mantiene su propia infraestructura informática, muchas organizaciones están migrando algunos sistemas a la tecnología cloud computing, con el objetivo principal de reducir costos. Una encuesta de Gartner Group concluyó que las organizaciones que incorporarron la nube ahorraron en promedio un 14%¹². Estas economías fueron derivadas de una reducción de gastos de infraestructura, licencia de software, salarios y elasticidad posibilitada por la nube, ya que se puede interrumpir fácilmente el servicio cuando ya no sea necesario. ¹²Gartner Group, 2016. “Secretos de optimización de costos: planifique y administre los servicios en la nube para un ahorro del 14%, en promedio” 39 Figura 34: El uso de la tecnología cloud computing para reducir gastos de infraestructura informática Aunque las entidades públicas se mostraron reticentes a la adopción del cloud computing, en el sector privado lo utilizan desde hace tiempo con el objetivo de reducir gastos, principalmente en organizaciones cuyas actividades finales no son informáticas. Nível de ahorro con cloud computing Detalle del origen de los ahorros Fuente: Gartner Group 2016. Aunque una migración total de los sistemas del gobierno a cloud computing no es algo recomendable o incluso deseable, el uso de esta tecnología para sistemas menos críticos puede reducir sustancialmente los costos, no sólo de inversión. Lo que es aún más importante es la reducción de costos en mantenimiento de la infraestructura. Para determinar los sistemas que mejor se mantienen en la nube, se requiere un análisis detallado y la consulta de varias partes interesadas, lo que se está fuera del alcance de este trabajo. En síntesis, éstas son las principales sugerencias para la generación de ahorros en la compra de equipos informáticos: ▪ Para los productos de mayor valor de compra, consolidar la demanda en un contrato principal; ▪ Estandarizar especificaciones técnicas y requerimientos para los productos basados en la funcionalidad y necesidad del usuario final, con excepciones justificadas; ▪ Reducir gradualmente la infraestructura informática pública, manteniendo prioritariamente los sistemas considerados críticos en infraestructura propia, y migrando sistemas no críticos a la tecnología de cloud computing. 40 Principales conclusiones Las compras llevadas a cabo por el sector público paraguayo sumaron un promedio anual de 13,1 billones de Guaraníes durante el periodo 2012-2016. Un 87% del valor de las compras públicas fueron de alcance nacional, mientras que los gobiernos locales hicieron lo propio con el 13% restante. De acuerdo con estos datos, es posible estimar un potencial de ahorro en adquisiciones entre 1,8 y 2,3 billones de Guaraníes por año, a través del desarrollo y la implementación de mejores estrategias y políticas de compras. Entre las variables de mayor impacto sobre los precios, el plazo de la preparación de ofertas fue un factor sustancialmente determinante. Un trabajo en su mejora sería clave para alcanzar ahorros y representa la oportunidad más sencilla. Durante el periodo analizado, el determinante más importante de la variable fueron las licitaciones públicas con plazos muy cortos. Esta combinación significó los precios más caros para el GdP. Si las licitaciones tuvieran al menos 41 días para presentación de ofertas, esto podría arrojar ahorros de un 8,1%. La estacionalidad tuvo un efecto sustancialmente alcista sobre los precios contratados por el sector público, el último trimestre fue el periodo en el que la mayor cantidad de demanda fue adquirida. Justamente en el caso de vehículos, la mayor parte de las compras se realizó al final del año. Una mejor planificación de las compras, combinada con una estrategia que busca evitar los efectos de la estacionalidad, podría resultar en ahorros sustanciales para el gobierno. Los datos parecen indicar que la consolidación de la demanda se muestra como una opción factible y necesaria para la generación de ahorros. Especialmente si se alcanza como fruto de una planificación de adquisiciones que distribuya las compras de manera estratégica a lo largo del año fiscal. La estimación es que las mejoras en ambos terrenos arrojen economías de un 2,1% y un 1% respectivamente. 41 Anexos Anexo 1: Estimación de la prima salarial del sector público Figura A1.1. Evolución de la brecha entre los ingresos del sector público y privado Ingreso mensual (media) 4 2016 million guaranies 3 2 1 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Private Public Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a partir de los datos de la encuesta de hogares de Paraguay 2016. La prima salarial del sector público ha aumentado con el tiempo, de alrededor del 17% en 2006 a casi el 52% en 2016. La prima salarial siguió siendo muy alta a pesar de las medidas recientes para contener los salarios en el sector público. El análisis muestra que durante la última década, la prima salarial frente a los trabajadores del sector privado ha aumentado para todos los niveles de habilidad de los trabajadores públicos. Los empleados públicos de baja calificación y semicualificados gozaron de las primas salariales más altas, de aproximadamente 96% y 79%, respectivamente, en 2016. Sin embargo, todos los trabajadores disfrutan de diferencias sustanciales por encima de su contraparte del sector privado. La descomposición de Oaxaca-Blinder reveló que las características de la dotación representan el 90% del diferencial, mientras que el resto era inexplicable. 42 Tabla A1.1 Perfil de los trabajadores del sector público frente al privado, 2016 Público Privado formal Privado informal Variable Media Media Media Obs 1644 1658 4072 hombre 0.49 0.67 0.77 edad 39.59 33.76 32.53 aedu 14.28 11.78 9.34 unskilled 0.03 0.06 0.16 low_skilled 0.09 0.27 0.43 semi_skille d 0.23 0.40 0.30 skilled 0.65 0.27 0.11 hstrp 37.72 51.58 49.41 experience 19.31 15.99 17.19 part_time 0.19 0.02 0.10 ln_wage 14.82 14.70 14.28 monthly wage (G) 2,728,930 2,433,376 1,585,896 Source: World Bank staff calculations from the Paraguay 2016 household survey data Figura A1.2. Prima salarial del sector público de Figura A1.3. Prima salarial del sector público en Paraguay Paraguay por nivel de calificación 60% 96 52% 79 54 56 65 Wage premium over 50% 45 53 45 19 29 private sector 40% 33% 9 30% no calificado poco semi calificado calificado calificado 17% 20% -48 10% 0% 2006 2011 2016 2006 2011 2016 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a partir Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a de los Indicadores de Burocracia Mundial y la Encuesta de partir de los Indicadores de Burocracia Mundial y la hogares de Paraguay. Encuesta de hogares de Paraguay. 43 Anexo 2: Descomposición de la factura salarial por sector y categoría de pago Figura A2.1. Descomposición de la factura salarial Figure A2.2. Descomposición de la factura salarial por categoría de pago - Educación por categoría de pago - MOI 6000 2500 2000 4000 1500 2000 1000 0 500 Otros Gastos del Personal 0 Personal Contratado Asignaciones Complementarias Remuneraciones Temporales Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a partir Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a de datos de BOOST. partir de datos de BOOST. Figure A2.3. Descomposición de la factura salarial Figure A2.4. Descomposición de la factura salarial por categoría de pago - Corte Suprema por categoría de pago - Salud 1000 5000 800 4000 600 3000 400 2000 200 1000 0 0 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a partir de datos de BOOST. partir de datos de BOOST. Figure A2.5. Descomposición de la factura salarial Figure A2.6. Descomposición de la factura salarial por categoría de pago - Empresa pública por categoría de pago - Asistencia social 1500 250 200 1000 150 500 100 50 0 0 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a partir Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a de datos de BOOST. partir de datos de BOOST. 44 Figure A2.7. Descomposición de la factura salarial Figure A2.8. Descomposición de la factura salarial por categoría de pago - Universidades por categoría de pago – Otros 1500 2500 2000 1000 1500 500 1000 500 0 0 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial a partir partir de datos de BOOST. de datos de BOOST. 45 Anexo 3: Perfil del empleo público y salarios en Paraguay, 2016 Renumeración Empleo Salario Salario bruto anual mensual medio en 2016a bruto por # de (Miles de trabajadorb trabajadores Proporción millones de % Percentage (miles de en diciembre de Percentage guaraníes) PIB del total guaraníes) 2016 empleados del total Sector público total 18,900 12.2 100 5,235 282,733 9.1 100 PODER LEGISLATIVO 343 0.2 1.8 7,275 3,519 0.1 1.2 PODER EJECUTIVO 11,200 7.2 59.3 4,894 171,819 5.5 60.8 PODER JUDICIAL 1,890 1.2 10.0 5,105 28,656 0.9 10.1 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA 95 0.1 0.5 8,253 918 0.0 0.3 OTROS ORGANISMOS DEL ESTADO 12 0.0 0.1 5,189 204 0.0 0.1 BANCA CENTRAL DEL ESTADO 235 0.2 1.2 15,700 866 0.0 0.3 GOBIERNOS DEPARTAMENTALES 117 0.1 0.6 3,470 2,460 0.1 0.9 ENTES AUTONOMOS Y AUTARQUICOS 738 0.5 3.9 6,181 9,206 0.3 3.3 ENTIDADES PUBLICAS DE SEGURIDAD SOCIAL 1,360 0.9 7.2 6,135 12,132 0.4 4.3 EMPRESAS PUBLICAS 989 0.6 5.2 7,432 10,637 0.3 3.8 ENTIDADES FINANCIERAS OFICIALES 237 0.2 1.3 8,677 2,055 0.1 0.7 UNIVERSIDADES NACIONALES 1,160 0.7 6.1 5,393 17,017 0.5 6.0 SOCIEDADES ANONIMAS 482 0.3 2.6 5,277 5,984 0.2 2.1 MUNICIPALIDADES - - 0.0 2,294 15,507 0.5 5.5 ENTIDADES BINACIONALES - - 0.0 28,200 1,753 0.1 0.6 Eduación 4,110 2.6 21.7 4,126 85,139 2.7 30.1 Salud 3,910 2.5 20.7 5,946 47,067 1.5 16.6 Asistencia Social 184 0.1 1.0 4,454 3,662 0.1 1.3 Universidades 1,160 0.7 6.1 5,393 17,017 0.5 6.0 Ministerio del Interior 1,840 1.2 9.7 5,467 25,534 0.8 9.0 Corta Suprema 865 0.6 4.6 5,093 12,943 0.4 4.6 Empresas Públicas 989 0.6 5.2 7,432 10,637 0.3 3.8 Otros 5,810 3.7 30.7 5,651 80,734 2.6 28.6 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en información de BOOST, SICCA y OIT.a Total de gastos presupuestados en remuneración de BOOST.b Remuneración mensual promedio (presupuestado) en 2016 para trabajadores empleados en diciembre de SICCA 46 Anexo 4: Perfil demográfico de los trabajadores del sector público basado en SICCA variable N mean p10 p50 p90 % Overall p_inc_avg_m 282,733 5,234,937 1,847,083 4,300,000 9,326,689 Sex Female p_inc_avg_m 143,800 4,878,857 1,963,638 4,225,580 8,395,244 50.9 Male p_inc_avg_m 138,933 5,603,491 1,800,000 4,404,334 10,300,000 49.1 Age age 282,583 40 27 39 55 Tenure tenure 241,410 12 1 10 25 Estado COMISIONADO p_inc_avg_m 2,500 3,141,944 440,000 1,350,000 8,676,867 0.9 CONTRATADO p_inc_avg_m 55,499 3,758,300 1,273,421 2,553,677 7,851,000 19.6 PERMANENTE p_inc_avg_m 224,734 5,622,881 2,187,277 4,579,040 9,626,498 79.5 Nivel_salarial Nivel_salarial_1 p_inc_avg_m 10,787 23,000,000 15,800,000 19,500,000 32,800,000 3.8 Nivel_salarial_2 p_inc_avg_m 13,921 12,000,000 10,300,000 11,700,000 14,200,000 4.9 Nivel_salarial_3 p_inc_avg_m 12,806 8,889,994 8,133,506 8,827,491 9,746,730 4.5 Nivel_salarial_4 p_inc_avg_m 28,777 6,930,770 6,145,324 6,924,615 7,746,588 10.2 Nivel_salarial_5 p_inc_avg_m 91,954 4,815,656 4,168,560 4,759,171 5,590,488 32.5 Nivel_salarial_6 p_inc_avg_m 65,045 3,201,569 2,617,188 3,157,720 3,837,956 23.0 Nivel_salarial_7 p_inc_avg_m 33,355 2,139,747 1,906,913 2,145,881 2,400,000 11.8 Nivel_salarial_8 p_inc_avg_m 26,088 1,132,837 440,000 1,200,000 1,756,051 9.2 Cargo4 Nivel A p_inc_avg_m 1,139 14,600,000 3,000,000 9,227,735 31,800,000 0.5 Nivel B p_inc_avg_m 5,647 8,216,237 3,602,568 5,628,168 17,600,000 2.7 Nivel C p_inc_avg_m 7,750 10,100,000 4,161,506 8,980,298 17,200,000 3.7 Nivel D p_inc_avg_m 13,005 6,189,508 3,500,000 5,375,552 9,950,000 6.2 Nivel E p_inc_avg_m 8,282 4,686,352 2,488,758 3,916,554 8,075,759 3.9 Nivel F p_inc_avg_m 15,483 4,579,212 1,800,000 3,500,000 7,413,872 7.4 Nivel G p_inc_avg_m 43,688 3,366,409 1,407,130 2,691,667 5,284,234 20.8 Otros p_inc_avg_m 115,239 4,801,242 1,976,060 4,556,809 7,390,546 54.8