38748 Enero 2007 · Número 101 Una serie regular de notas destacando las lecciones recientes del programa operacional y analítico de la Región de América Latina y el Caribe, del Banco Mundial. La Vivienda Popular en América Latina y el Caribe Abhas K. Jha El sector vivienda es uno de los más importantes para la informales en Brasil, Venezuela, Ecuador y Perú, lo cual economía ­tanto en países en vías de desarrollo como en necesita ser tratado en un artículo distinto. países desarrollados­ con fuertes externalidades positivas en términos de crecimiento económico, salud pública y El Sector Vivienda en la Región de América Latina y el Caribe estabilidad social. Éste es el principal medio de acumu- lación de activos para las personas de bajos ingresos y América Latina cuenta con un mayor nivel de urbanización con frecuencia representa más del 50 por ciento del activo (76 por ciento) y un mayor nivel de tenencia de vivienda familiar. Sin embargo, los sistemas de vivienda en países (73 por ciento) que la mayoría de las otras regiones del en vías de desarrollo están plagados de subsidios guberna- mundo. El sector vivienda en ALC ha sido impulsado mentales mal diseñados, pobremente enfocados e inefici- por cuatro fuertes tendencias globales de las dos últimas entes, así como por desaciertos en los mercados de tierras, décadas: urbanización, democratización, descentralización una informalidad abrumadora, el predominio de poderosos y globalización. Estas tendencias han provocado un mayor intereses individuales y una creciente población en bar- desarrollo de los sistemas financieros, la ampliación de rios marginales. Bertrand Renaud (quien formó parte del la gama de instrumentos financieros para la vivienda0y Banco Mundial) ha comentado que "muy pocos sectores la transformación del rol de los gobiernos, los cuales importantes de la economía han estado tan plagados de pasan a ser habilitadores de viviendas en vez de simples torpezas injustificadas en cuanto a política pública como el proveedores. La disponibilidad de créditos para la vivienda sector vivienda de los países en vías de desarrollo". ha incrementado dramáticamente en la región durante la última década, lo cual ha sido facilitado principalmente Aún así, hay esperanza. Más de treinta años de por la estabilidad macroeconómica y el crecimiento en la experiencia en vivienda popular han llevado al Banco titularización de hipotecas. Mundial a adoptar un enfoque de "habilitación plus" respecto a las políticas de vivienda, el cual supera la A pesar de estas positivas tendencias, la región todavía simple entrega de vivienda y pasa a ser un enfoque que muestra un enorme déficit de vivienda. De acuerdo con combina un saludable respeto por los mercados con un las Naciones Unidas, actualmente existen 26 millones de diseño inteligente de subsidios. Éste intenta establecer unidades de vivienda que son inadecuadas y se requieren mercados de tierra funcionales y utiliza un enfoque con urgencia 28 millones de unidades adicionales para holístico e integrado hacia la mejora a la vivienda, reducir el hacinamiento y las condiciones inferiores a incorporando factores de seguridad de tenencia, reducción los estándares. El precio relativo al ingreso de los suelos del riesgo y acceso a financiamiento. Paralelamente, urbanos en América Latina está entre los más altos del la orientación de la estrategia del Banco Mundial para mundo. La tenencia informal es común y representa la vivienda en América Latina ha evolucionado: desde aproximadamente un tercio de la tenencia de viviendas. sitios y servicios (en los años setenta y ochenta) hacia la La incapacidad de los mercados formales de vivienda habilitación de mercados de vivienda (en los años noventa) de acomodar a una población urbana cada vez más y luego al modelo actual de "habilitación plus". Este numerosa, ha llevado a 128 millones de personas a artículo se concentra en la estrategia para proporcionar vivir en los barrios marginales de América Latina. En vivienda formal a las familias de bajos ingresos en las ciudades principales la mayoría de las viviendas la Región de América Latina y el Caribe (ALC). El son autoconstruidas, y el porcentaje se ha elevado en Banco también cuenta con una amplia experiencia en forma consistente. Por ejemplo, en la Ciudad de México, mejoramiento urbano y regularización de asentamientos alrededor del 60 por ciento de la población vivía en casas autoconstruidas en 1990, en comparación con el 14 por ciento en 1952. Menos del 25 por ciento de · Un rol más significativo del sector privado y de los todas las viviendas en América Latina se financia a proveedores comunitarios través de mecanismos formales, y las hipotecas todavía · Apoyo para ampliar e impulsar los sistemas financieros representan una pequeña fracción del crédito total. para la vivienda a través de una variedad de productos, Los sistemas de financiamiento para la vivienda de la como el seguro hipotecario y la estandarización de la región permanecen dominados, en forma abrumadora, titularización de hipotecas por instituciones públicas y subsidios gubernamentales · Una transición de los subsidios con tasas de interés ineficientes. En México, los principales actores son implícitas a subsidios directos con base en la demanda INFONAVIT y FOVISSSTE, los cuales son fondos de · Un incremento de la oferta de suelo urbano para vivi- pensión que también proporcionan subsidios a tasas de enda popular interés por debajo de las del mercado y generan préstamos · La integración plena de la reducción del riesgo en la hipotecarios. FOVISSSTE, en particular, muestra un alto planificación urbana nivel de incumplimiento en sus préstamos. En Argentina, · La integración y un mayor dimensionamiento del me- el Banco Hipotecario Nacional obtiene redescuentos del joramiento urbano dentro de la planificación integral de Banco Central a intereses altos y ajustados a la inflación; la ciudad y del proceso de financiamiento su cartera también revela un alto nivel de incumplimiento. · Fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos En Uruguay, el mercado hipotecario de la vivienda locales en áreas tales como ordenamiento territorial, la ha sido dominado durante largo tiempo por el Banco regulación y zonificación. Hipotecario del Uruguay (BHU), propiedad del estado, el cual hasta hace poco proporcionaba el 80 por ciento Esta estrategia ha sido complementada por el trabajo de de todos los créditos hipotecarios para vivienda. El caso la Corporación Financiera Internacional (CFI) en el sec- atípico significativo y positivo en este aspecto es Chile, tor de la vivienda para la Región ALC, el cual se concen- donde el gobierno realizó la transición hacia un enfoque tra en desarrollar mercados hipotecarios primarios y se- habilitador del mercado (en 1977), casi una década antes cundarios viables en la región a través de una combinación de que instituciones multilaterales como el Banco Mundial de inversiones y asistencia técnica. y el BID lo hicieran. En 2002, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) de Chile suspendió los créditos Reforma del Sector Vivienda en México y Brasil hipotecarios y cesó la construcción directa de viviendas. En 2004, el 96 por ciento de los recursos fue destinado El sector de la vivienda en México ha sido escenario de a los programas de subsidio y sólo el 4 por ciento a la "revolución olvidada" del país. Una combinación de programas de construcción. estabilidad macroeconómica (luego de muchos años de desasosiego) y una buena política, han provocado un auge en la demanda de vivienda entre las familias jóvenes de La Estrategia de Vivienda del Grupo del Banco Mundial para ALC ingresos altos y medios de México. En 2000, la adminis- Los grandes déficit en el sector vivienda y las incompe- tración entrante del Presidente Fox estableció los proyec- tencias obvias de los sistemas de financiamiento de vivi- tos de vivienda como una de sus principales prioridades, enda dominados por los gobiernos de la Región ALC, lo cual dio lugar al surgimiento de las Políticas Nacionales han llevado al Banco Mundial a alterar gradualmente, de Desarrollo Urbano y Habitacional de 2001 y una serie aunque radicalmente, la forma en la cual aborda el prob- de reformas. Como resultado, México cuenta con el volu- lema de la vivienda. El actual enfoque de "habilitación men más alto en América Latina de transacciones de titu- plus" se manifiesta en los proyectos que se realizan larización respaldadas por hipotecas, mientras el gobierno actualmente en México (las tres series de Préstamos en permanece en la senda para alcanzar la meta de proporcio- Apoyo a las Políticas de Desarrollo [DPL, por sus siglas nar 750,000 soluciones habitacionales este año. en inglés] del sector vivienda y la Asistencia Técnica paralela) y Brasil (dos DPL para vivienda y un Programa El Banco Mundial ha sido un catalizador y aliado impor- de Enfoque Sectorial Amplio para el mejoramiento urba- tante en el proceso de reforma habitacional de México. no), así como un proyecto en su fase preparatoria en Perú A través del préstamo FOVI, ya cancelado, el Banco (una propuesta de Préstamo Adaptable para Programas). (conjuntamente con el BID), financió la creación de la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF) en 2001, con el ob- Los elementos centrales de este enfoque incluyen: jeto de fomentar el desarrollo del mercado hipotecario · Apoyo para el desarrollo de un marco institucional secundario. Mediante los tres préstamos DPL y la serie y de política para el desarrollo urbano y habitacional de préstamos de asistencia técnica para vivienda urbana que integra a distintos actores (HUTAL, por sus siglas en inglés), el Banco ha trabajado · Enero 007 · Número 101 con el Gobierno de México con el fin de formular sus fondos de los inversionistas en el mercado de capitales y políticas nacionales habitacionales y urbanas. El Banco la ayuda para homologar las prácticas de originación y también ha brindado apoyo al programa de modern- titularización de bienes inmuebles residenciales según las ización del registro de la propiedad y al desarrollo de atlas normas internacionales. En junio de 2006, por ejemplo, globales de riesgo de las ciudades mexicanas. El trabajo la CFI otorgó una garantía vinculada al crédito al Banco actual en progreso incluye asistencia técnica enfocada ABN AMRO Real S.A., a fin de proveer financiamiento en la reforma a los subsidios de vivienda, así como una en moneda local a Rio Bravo Securitizadora, una impor- evaluación global de la microestructura y las dinámicas de tante empresa de bienes raíces de Brasil. los mercados de suelos urbanos, el cual culminará en la selección de programas piloto para incrementar la oferta Los Desafíos para el Futuro de tierras para viviendas populares. Por su parte, la CFI Los trabajos recientes del Banco relacionados con el ha ayudado a desarrollar mercados hipotecarios mediante sector vivienda en la Región ALC han sacado a luz una facilidades de deuda en moneda local para originadores serie de problemas y brechas emergentes en nuestro importantes del sector, incluyendo Su Casita, Hipotecaria conocimiento analítico. Entre los principales desafíos que Nacional e Hipotecaria Crédito y Casa ,y se concentra en requieren de mayor atención se encuentran: proveer líneas de crédito con garantía en activos hipote- carios en apoyo de la titularización de hipotecas y otros ¿Cómo podemos lograr que los mercados de tierra títulos del mercado de capitales; también respalda el desar- trabajen para la vivienda popular? La oferta de suelos rollo de un mercado hipotecario secundario viable. urbanos es el mayor cuello de botella para incrementar la oferta de viviendas populares. A pesar de ello, existen Brasil, al igual que México, se ha empeñado en reali- muy pocos estudios empíricos, basados en información, zar reformas basadas en el mercado, buscando paliar el sobre los mercados de tierras urbanas en la región. Para enorme déficit en su inventario de viviendas, especial- encontrar una solución, gran parte del desafío se encuen- mente para las familias de ingresos bajos y moderados. tra en alinear los incentivos de los gobiernos locales (que Los estimados oficiales del déficit habitacional fluctúan con frecuencia controlan la oferta de tierras) con los de entre los 5.4 y los 6.3 millones de familias. El país tam- los gobiernos federales y estatales, que son responsables bién ha enfrentado el desafío de un sistema financiero por la entrega de viviendas populares. Un modelo intere- que ha sufrido estragos a causa de años de altas tasas de sante es el programa de "banco de tierras"/reducción de interés real y una inflación volátil. El Gobierno de Brasil la pobreza de Metrovivienda en Bogotá, Colombia. Sin ha implementado una serie de medidas de reforma que se embargo, cada país en la región ALC necesita desarrol- iniciaron con la Ley 9514 de 1997 y que establecen un lar su propio modelo sostenible para proveer tierras para marco legal global para la titularización de hipotecas. viviendas populares, de manera que puedan enfrentar la rigidez y los desaciertos de los mercados de tierras. El Banco está brindando apoyo a los esfuerzos realizados por el Gobierno de Brasil a través de los préstamos DPL ¿Cómo podremos construir un sistema sólido de indica- para vivienda y los Préstamos para Asistencia Técnica dores habitacionales? Muy pocos países en la región (TAL, por sus siglas en inglés), así como mediante el cuentan con un sistema de información habitacional próximo Programa con Enfoque Sectorial Amplio (SWAp, integral, confiable y actualizado que pueda ser utilizado por sus siglas en inglés), que se concentra en áreas como por todos los actores, incluyendo el sector privado, los desarrollo institucional, mejorar la focalización de los sub- gobiernos federales, estatales y locales, y los regula- sidios, y establecer un marco regulador y legal creíble para dores. México, un país sofisticado de ingresos medios, no el financiamiento de viviendas. El Banco también está ll- cuenta con un sistema para dar seguimiento a los nuevos evando a cabo una revisión técnica de los problemas rela- proyectos habitacionales y con frecuencia se debe esperar tivos al desarrollo de un mercado funcional de seguros de los datos relativos al tema generados por la información crédito; un estudio estratégico del futuro a mediano plazo nacional sobre ingresos. En forma similar, muy pocos del Fondo de Garantía por Tiempo de Servicio (FGTS), gobiernos o bancos centrales escrutan el riesgo sistémico el cual ha establecido un programa para brindar subsidios que implica el financiamiento habitacional siguiendo los habitacionales directos a las familias pobres; y propor- mismos lineamientos que se aplican en la revisión del ciona apoyo al programa federal de mejoramiento urbano. riesgo sistémico que realiza la Oficina Federal de Super- Paralelamente, la estrategia de financiamiento habitacional visión del Sector de la Vivienda de EE.UU. (US Office de la CFI en Brasil intenta incrementar la liquidez del of Federal Housing Enterprise Oversight - OFHEO). Ex- mercado mediante el apoyo a las actividades comerciales isten diversas bases de datos privadas sobre la vivienda de las compañías de titularización, la movilización de (p. ej., SOFTEC en México), pero se requiere de una Enero 007 · Numero 101 · iniciativa que agrupe las distintas fuentes de información asesoría en la construcción de sus viviendas. Un sistema en una fuente global única, así como construir índices de de pago con base en una tarjeta de crédito ampliamente precios hedónicos y de capacidad de pago a escala re- aceptada por los proveedores de materiales de construcción gional y local. y los contratistas, es una forma de solventar los altos costos de operación, los cuales representan una restricción im- ¿Cómo logramos que los programas de viviendas de portante al mayor dimensionamiento de las microfinanzas alquiler funcionen para los pobres? Los programas de para vivienda. Se estima que las remesas que se enviaron a viviendas de alquiler son el talón de Aquiles de la prác- América Latina y el Caribe provenientes de todo el mundo tica habitacional del Banco. Durante muchos años, el su- llegan a totalizar más de 60 mil millones de dólares en puesto tácito de los gobiernos y del Banco ha sido que la 2006, sobrepasando tanto la cantidad de la asistencia oficial tenencia de una vivienda es una aspiración universal. Esto para el desarrollo como la inversión extranjera directa en dista de ser verdad. Existen muchas personas (incluyendo la región. Las remesas son utilizadas prioritariamente para grupos altamente vulnerables) que no pueden o no quieren viviendas. Una de las áreas del financiamiento para viviendas ser propietarios y que, por ende, preferirían arrendar una que ofrece la mayor promesa es el diseñar instrumentos in- vivienda. En forma similar y en general, la gente joven en novadores que puedan apalancar este enorme flujo de capital. economías en vías de desarrollo alquila, ya que se traslada Por ejemplo, utilizar el historial de remesas de un recipiente entre trabajos y ciudades y encuentra que alquilar una como colateral para una hipoteca inmobiliaria o un préstamo vivienda es la forma más rentable de poder aprovechar para construcción de vivienda, o crear vehículos mediante mejores oportunidades. Las políticas gubernamentales, por los cuales una parte de estos fondos pudiese ser invertida en otro lado, han sido hostiles al alquiler de viviendas y esto títulos más líquidos respaldados por hipotecas. se refleja en los tratamientos fiscales, las leyes de control del alquiler, etc. Existe la necesidad de comprender mejor ¿Cómo podríamos crear una nueva clase de este mercado en términos de su tamaño actual (al menos desarrolladores pequeños y medianos? La experiencia en los principales centros urbanos), composición social de otros países nos demuestra que la capacidad de los de los inquilinos, alquiler que realmente se cobra en los desarrolladores pequeños y medianos es fundamental diferentes submercados, tasas estimadas de desocupa- para abordar el problema de la oferta de vivienda popular. ción y participación no declarada/informal en el mercado. Los grandes desarrolladores, por lo general, no muestran Además, se requiere de información más clara sobre los interés en los pequeños márgenes de ganancia que dejan detalles del tratamiento fiscal, incumplimiento de pago y las viviendas populares. Sin embargo, los desarrolladores otros riesgos importantes, así como sobre los rendimientos pequeños y medianos se encuentran imposibilitados por netos y brutos, tanto formales como informales, que reciben la falta de acceso a financiamiento para la construcción. los inversionistas. En forma similar, los instrumentos fi- Los esquemas de garantías y los préstamos puente son una nancieros innovadores, tales como el de rentar con opción buena forma de salvar esta brecha (como lo demuestra el a compra ("rent-to-own", del Reino Unido) y el similar, de éxito de NURCHA, en Sudáfrica), como también lo es alquiler con opción a compra ("lease-to-own", de Austria), el brindar alguna forma de garantía/refinanciamiento a podrían ser útiles para este fin, al igual que promover la ad- largo plazo de las hipotecas, con lo cual se podría avanzar ministración sin fines de lucro de las viviendas para alquiler. mucho en el camino hacia incrementar la voluntad de los bancos de ofrecer préstamos para la construcción. Costa ¿Cómo podríamos aprovechar todo el potencial de las Rica, donde las ONG han desarrollado una capacidad remesas y las microfinanzas para vivienda? La microfi- relativamente sofisticada para entregar vivienda popular, nanzas para vivienda continúa siendo un nicho creciente representa otro valioso modelo. Existe una necesidad del financiamiento de viviendas. Los pobres general- patente de analizar la capacidad y las necesidades de los mente construyen sus casas en forma incremental y los desarrolladores pequeños y medianos, así como de realizar instrumentos de microfinanzas ofrecen una buena alterna- mayores avances en el diseño de instrumentos financieros tiva para sus flujos de caja. Las instituciones financieras que satisfagan más ampliamente dichas necesidades. y no financieras de la región están experimentando con nuevos productos de préstamos microfinancieros para la vivienda. Por ejemplo, Patrimonio Hoy, bajo la dirección de CEMEX de México, congela los precios de los mate- Sobre los Aurores riales de construcción para los consumidores pobres, ofre- Abhas K. Jha es especialista principal en infraestructura , en ciéndoles opciones de pago con cuotas periódicas bajas y la Región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial. "en breve" es producido por Equipo de Gestión del Conocimiento de la División de Operaciones para la Región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial - http://www.worldbank.org/lac · Enero 007 · Número 101