57815 Novembre 2010 Note no 37 Aide basée sur les résultats et services d'assainissement durables1 | Sophie Trémolet et Barbara Evans L' aide basée sur les résultats (OBA) subordonne le décaissement de fonds publics à la réalisation de résultats clairement définis qui contribuent directement à l'amélioration de l'accès des populations aux services de base. L'OBA est devenue un important mécanisme de financement de l'accès à ce type de services, mais l'application de cette approche dans le secteur de l'assainissement est restée limitée et a donné des résultats mitigés. Les données recueillies dans le cadre de projets existants démontrent que l'OBA peut contribuer à améliorer le ciblage et l'efficience des subventions et à aider les prestataires de services d'assainissement à se développer et à se renforcer. Les subventions au titre de l'OBA peuvent être conçues de manière à appuyer la prestation de services dans la « chaîne de valeur de l'assainissement » -- de la promotion de la demande à la collecte et à l'accès, au transport, au traitement et à l'élimination ou à la réutilisation des déchets. Les mécanismes d'OBA ne sont toutefois Programme d'alimentation en eau et d'assainissement (www.wsp.org) pas une panacée et doivent aller de pair avec la mise en oeuvre de réformes plus vastes dans le secteur de l'assainissement. l'énergie et la santé). L'application de cette formule est restée toutefois limitée dans le secteur de l'assainissement. Selon une étude récente dirigée par le Partenariat mondial pour l'aide L'assainissement (c'est-à-dire la gestion sûre et durable des basée sur les résultats (GPOBA), les activités d'adduction d'eau déchets humains) a des effets très positifs sur les populations, et d'assainissement ne représentaient que 5 % de l'ensemble notamment du point de vue de la santé et de l'environnement. du portefeuille OBA du Groupe de la Banque mondiale Les financements publics jouent un rôle important dans la en 20092. Ce secteur constituait 26 % du portefeuille du promotion de l'offre de services d'assainissement, mais la façon GPOBA, soit la part la plus importante attribuée à un secteur. dont les subventions publiques ont été distribuées dans ce Cependant, s'il est vrai que le GPOBA a élaboré plusieurs projets domaine soulève de sérieuses questions. Il paraît de plus en plus d'assainissement, seulement deux sont en cours d'exécution : un improbable que l'ODM relatif à l'assainissement sera atteint si projet d'assainissement local au Sénégal et un projet d'adduction l'on ne parvient pas à mieux structurer les financements publics. d'eau et d'assainissement au Maroc (encadré 1). Quelques États Le secteur de l'assainissement semble être à la traîne pour ont adopté l'approche basée sur les résultats dans le secteur de plusieurs raisons : l'aspect tabou du sujet, le faible niveau de l'assainissement. Par exemple, le programme PLM (Programa sensibilisation, le manque de volonté et d'intérêt politiques, de Letrinas Melhoradas) lancé au Mozambique à la fin des la fragmentation des capacités institutionnelles, l'insuffisance années 80 a contribué au développement d'un réseau d'ateliers des financements ou le manque d'efficacité avec lequel ils sont de construction de latrines dans les principales villes du pays ciblés. Les instruments financiers classiques utilisés à l'appui grâce à un système de subventions basées sur la vente de ce type d'activités d'assainissement -- subventions destinées à aider les d'installations. En Inde, l'initiative Total Sanitation Campaign ménages à installer des toilettes ; subventions d'infrastructures (TSC) vise à accorder des subventions basées sur des incitations créant de nouvelles capacités de traitement des eaux usées ; aux ménages pauvres qui construisent leurs propres latrines subventions opérationnelles aux autorités responsables de et à récompenser les collectivités locales qui parviennent à l'eau et de l'assainissement -- se sont révélés peu efficaces convaincre leurs membres de ne pas déféquer à l'air libre (les et n'ont guère profité aux pauvres. Ils ne répondent bien « récompenses Nirmal Gram Puraskar »)3. souvent pas à la demande et il existe de nombreux exemples de gaspillage de subventions en équipement, qui se soldent par des investissements inefficaces. Sophie Trémolet est une consultante indépendante spécialiste du Durant les dernières années, le financement basé sur les secteur de l'eau et de l'assainissement, notamment sous ses aspects financiers, institutionnels et réglementaires. Barbara Evans est résultats (dont l'aide basée sur les résultats est une composante) maître de conférences à la faculté de génie civil de l'université de est devenu un mode de financement innovant et important des Leeds (Royaume-Uni). services de base (notamment dans les télécommunications, Soutenir la fourniture de services de base dans les pays en développement Encadré 1 -- L'OBA à l'appui des raccordements Enseignements majeurs aux réseaux d'eau et d'égouts dans les zones urbaines non planifiées du Maroc L'étude a analysé les services d'assainissement qui doivent être fournis le long de la « chaîne de valeur de l'assainissement » -- de la promotion de la demande Au Maroc, le GPOBA a accordé 7 millions de à la collecte et à l'accès, au transport, au traitement, dollars de financements sous forme de dons à trois à l'élimination sans risque et/ou à la réutilisation des prestataires de services (publics et privés) pour les déchets. Le tableau 1 décrit plusieurs exemples de services aider à fournir des services d'eau et d'égout aux zones d'assainissement susceptibles d'être financés par des urbaines non planifiées qui n'y avaient pas accès subventions au titre de l'OBA. jusque-là. Lancé en 2007, le projet a pour objectif L'objectif principal de chaque intervention sera défini de raccorder 11 300 ménages aux réseaux d'eau et en fonction des déficits de financement qu'il convient de d'égouts. Le résultat est un raccordement simultané combler, c'est-à-dire en déterminant dans quelle mesure les des ménages pauvres à ces deux types de services. défaillances du marché et les problèmes posés par le niveau La subvention est versée en deux tranches : 60 % à des prix expliquent l'insuffisance de l'offre de services l'achèvement du raccordement et 40 % après au moins d'assainissement. Par exemple, dans le cas où un réseau six mois de service continu vérifié. La vérification est d'égouts existe mais n'est pas raccordé aux habitations, effectuée par une tierce partie indépendante. Les subventions unitaires pour les raccordements d'égout les subventions se concentreront principalement sur la vont de 421 dollars à Casablanca à 913 dollars question de la collecte et de l'accès. Si les ménages disposent à Meknès, les coûts unitaires et les capacités de d'installations sanitaires sur place, mais que, dans le paiement des ménages étant différents d'une ville même temps, le contenu des fosses d'aisances est répandu à l'autre. Au départ, le programme a progressé sans discernement dans l'environnement, il sera peut-être lentement en grande partie en raison de la nouveauté préférable de mettre l'accent sur le transport et l'élimination du mécanisme, de retards dans les investissements en sans risque des déchets. amont et des ambiguïtés du régime foncier. Le rythme Les mécanismes d'OBA devront être conçus de manière des investissements s'est accéléré par la suite et, à à fournir un ensemble de services d'assainissement durables Tanger, Amendis a réalisé le nombre de raccordements de la manière la plus efficace possible ; chaque mécanisme prévu en avance sur le calendrier. Le gouvernement inclura probablement une combinaison de subventions marocain étudie maintenant la possibilité d'appliquer basées sur les résultats. Des formules d'aide basée sur les le programme à l'échelle nationale. résultats, assorties d'exemples de programmes existants ou potentiels, sont mentionnées à titre indicatif à la figure 1. Source : Chauvot de Beauchêne, X., 2009, « L'aide basée sur Plus la subvention est accordée à un niveau bas de la les résultats au Maroc (Partie 1) : Extension des services de l'eau chaîne de valeur, plus il est possible de financer de façon aux pauvres dans les zones urbaines », OBApproaches 25, implicite les maillons précédents. Au Sri Lanka, par exemple, et communications personnelles avec X. Chauvot de Beauchêne. le GPOBA propose de mettre en place des incitations visant à promouvoir une meilleure utilisation des installations d'assainissement en conjuguant des paiements au titre de l'exploitation des systèmes locaux avec une subvention L'étude à l'appui de la remise en état d'installations existantes et de la construction de nouvelles structures. Cette formule En collaboration avec le Programme d'alimentation en eau permettra d'inciter les entrepreneurs à entrer sur le marché et d'assainissement (WSP), le GPOBA a entrepris une étude en tant qu'« opérateurs de services d'assainissement » pour déterminer si l'approche OBA peut accroître l'apport chargés non seulement de la construction de latrines, mais de financements publics au secteur de l'assainissement et aussi de leur entretien et de leur fonctionnement. Au Brésil, améliorer l'accès aux services d'assainissement durables4. La le programme PRODES (Programa Despoluição de Bacias première phase de l'étude a donné lieu à la publication d'un Hidrográficas) prévoit d'accorder des subventions aux document de travail5 du GPOBA qui examine l'expérience services d'utilité publique qui procèdent à l'épuration des acquise en matière d'OBA dans le secteur de l'assainissement eaux résiduaires ; ces services sont incités ainsi à raccorder ainsi que les possibilités d'application de cette démarche. de nouveaux usagers au réseau, ce qui augmente la quantité Durant la deuxième phase, des notes de synthèse sont d'eaux résiduaires acheminées vers la station d'épuration. préparées en vue de déterminer comment il est possible d'appliquer la démarche d'OBA aux projets ou programmes Défis majeurs d'assainissement en cours ou en préparation. L'étude soulève plusieurs questions majeures : a) comment expliquer une Plusieurs difficultés ont freiné le recours à l'OBA dans le utilisation aussi limitée des mécanismes de financement de secteur de l'assainissement, mais les observations recueillies type OBA dans le secteur de l'assainissement ? b) comment dans le cadre de projets existants semblent indiquer qu'elles peut-on accorder des subventions au titre de l'OBA aux peuvent être atténuées par une conception rigoureuse prestataires de services d'assainissement ? et c) quels autres des projets. éléments faudrait-il utiliser pour améliorer les chances de Tout d'abord, les ménages ignorent souvent les avantages réussite des mécanismes d'OBA dans l'assainissement ? de l'assainissement : ils peuvent donc être peu disposés Novembre 2010 Note no 37 Tableau 1. Exemples d'indicateurs de résultats pouvant justifier l'octroi de subventions au titre de l'OBA Chaîne de valeur Services Indicateurs de résultats Promotion de Commercialisation de l'assainissement Nombre de ménages qui construisent ou remettent en la demande état une latrine à la suite d'une opération de promotion de la demande Mobilisation sociale, amorçage Nombre de villages/communautés ayant éliminé la défécation à l'air libre Collecte/accès Construction d'installations Nombre d'installations construites et encore en service d'assainissement sur place x mois après leur construction Construction et fonctionnement de Nombre de blocs sanitaires en service dans les zones toilettes communautaires ou publiques défavorisées (usage effectif) Transport Transport du contenu des fosses à des Volume de déchets transportés et déchargés sur des endroits désignés sites désignés Construction et exploitation de stations Nombre de stations de transfert des déchets construites de transfert des déchets et en service x années après leur construction Traitement Construction, entretien et exploitation Volume des déchets enlevés et traités selon les normes de stations d'épuration des eaux usées requises Élimination/ Construction et entretien d'installations Volume d'intrants agricoles productifs produits et vendus réutilisation de conversion des déchets en entrants aux agriculteurs ou de gaz produit (et vendu) agricoles ou en biogaz Figure 1 -- Formules possibles de financement au titre de l'OBA dans la chaîne de valeur de l'assainissement Promotion de l'assainissement, création de demande, Création de demande organisation des communautés locales Récompenses NGP (Inde) ODM PLM (Mozambique) Sur place Raccordement Sur place avec réutilisation aux égouts Collecte sans réutilisation Traitement partiel sur place PRODES (Brésil) Transport Rémunérations Gharbeya (Égypte) des vidangeurs des fosses de latrines Objectif environnemental Sri Lanka Installations de traitement Stations d'épuration Traitement décentralisées Réutilisation Paiements pour réutilisation des boues Élimination/réutilisation (énergie, agriculture) Environnement à payer pour ce type de service et il peut être difficile de · contribuer à élargir l'accès aux services d'assainissement prévoir la demande. Il est possible de surmonter en partie ces de façon durable et plus efficiente ; obstacles en réalisant des études d'évaluation de la demande, · aider à orienter les subventions aux services d'assainisse- accompagnées d'activités de promotion de la demande, au ment durables vers les ménages défavorisés et à produire cours de la phase de conception. des résultats vérifiables grâce aux subventions investies Ensuite, il est fréquent que les prestataires de services dans le secteur en réduisant au minimum le gaspillage d'assainissement soient dans l'incapacité d'obtenir les (l'origine de la subvention doit être clairement indiquée préfinancements (qui sont généralement une condition et sécurisée) ; préalable de l'OBA) dont ils ont besoin pour investir dans des · aider les prestataires de services d'assainissement à se services dans l'attente du versement de subventions après la développer et à se renforcer tout en les incitant à fournir réalisation de résultats prédéfinis. Il est possible de résoudre aux populations qui en ont le plus besoin, notamment ce problème en conjuguant les mécanismes d'OBA avec des dans les zones rurales et périurbaines et les bidonvilles microcrédits ou en scindant la rémunération des prestataires urbains, une gamme de services comprenant des toilettes de services en deux tranches : un versement initial (block publiques bien entretenues et des services de vidange des grant) et un paiement basé sur les résultats. Le regroupement fosses d'aisances. de services destinés aux pauvres avec d'autres services générateurs de revenus, tels que la collecte des déchets La mise en place de mécanismes d'OBA dans le secteur de solides, peut contribuer à générer des flux de trésorerie dont l'assainissement ne constituera qu'un élément d'un ensemble les prestataires de services peuvent se servir pour préfinancer plus vaste de réformes nécessaires, mais ces instruments des investissements. pourraient contribuer à accroître l'accès en améliorant Enfin, la portée des projets d'OBA pilotes restera le ciblage des subventions et les incitations offertes aux probablement limitée si un mécanisme de financement prestataires de services. ne vient pas nourrir des flux de subventions réguliers et transparents en faveur des prestataires de services d'assainissement. Ce mécanisme peut prendre la forme 1 d'un « fonds de promotion » tels que celui qui est en cours Le présent rapport est publié aussi sous la forme d'une note didactique d'expérimentation au Honduras sur la base d'un mécanisme du Programme d'alimentation en eau et d'assainissement (Water and Sanitation Program Learning Note). d'OBA hébergé par le Fonds d'investissement social 2 Mumssen, Y., L. Johannes et G. Kumar. 2010. Output-Based Aid: Lessons hondurien (FHIS)6. Le mécanisme en question accordera Learned and Best Practices. Washington : Banque mondiale. Disponible 4 millions de dollars de subventions à l'appui du financement à l'adresse suivante : http://www.gpoba.org/gpoba/ebook de projets d'infrastructures admis à en bénéficier dans le 3 Trémolet, S., avec P. Kolsky et E. Perez. 2010. « Financing On-Site secteur de l'eau et de l'assainissement, notamment sous la Sanitation for the Poor: A Six Country Comparative Review and forme de préfinancements pour les entités responsables de Analysis ». Document technique. Programme d'alimentation en eau et d'assainissement, Washington (États-Unis). l'exécution des projets qui en ont besoin, même si le versement 4 L'étude a été menée conjointement par Almud Weitz, chef d'équipe de la subvention reste lié aux résultats. Cette démarche régional du WSP pour la région Asie de l'Est et Pacifique, et Yogita apparaît prometteuse, mais il est trop tôt pour dire si cette Mumssen, économiste senior chargé des questions d'infrastructure forme d'intégration de la démarche OBA peut fonctionner. à la Banque mondiale. 5 Trémolet, S., et B. Evans, avec la collaboration de D. Schaub-Jones. Conclusion 2010. « Output-Based Aid for Sustainable Sanitation ». Document de travail OBA no 10. Partenariat mondial pour l'aide basée sur les résultats, Washington (États-Unis). Les expériences menées dans le secteur de l'assainissement et 6 Mandri-Perrott, C., Schiffler, M. et Aguilera, A. 2009. « L'aide basée sur les résultats obtenus dans d'autres secteurs démontrent que les résultats au Honduras : Un Mécanisme OBA pour le secteur de l'eau l'OBA peut : et de l'assainissement ». OBApproaches 29. À propos de la série OBApproaches OBApproaches est un forum de réflexion sur la prestation Les études de cas sont choisies et présentées par les auteurs en de services de base aux populations pauvres qui diffuse les accord avec l'équipe du GPOBA. Les opinions qui y sont exprimées expériences récentes et les innovations dans ce domaine. Les ne sauraient être attribuées aux donateurs du GPOBA, à la Banque articles publiés dans cette série traitent plus particulièrement de mondiale ou aux institutions qui lui sont affiliées. Les conclusions de l'application de l'aide basée sur les résultats (ou la performance) ces études ne reflètent pas non plus la position officielle du GPOBA, à la fourniture de services dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, de la Banque mondiale ou des pays qu'ils représentent. des télécommunications, des transports, de la santé et de l'éducation dans les pays en développement. Pour en savoir plus, rendez-vous sur le site : www.gpoba.org Partenariat mondial pour l'aide basée sur les résultats Partenariat mondial pour l'aide basée sur les résultats Soutenir la fourniture de services de base dans les pays en développement