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Ouvrir les marchés au
commerce des semences en
Afrique


John C. Keyser


Document de Travail Sur Le Commerce Africain
No. 2


Octobre 2013




www.worldbabk.org/africa/trade
This work is funded by the Multi-Donor Trust Fund for Trade and Development supported by the
governments of the United Kingdom, Sweden and the Netherlands. The views expressed in this
paper reflect solely those of the authors and not necessarily the views of the funders, the World
Bank Group or its Executive Directors.

This series of working papers is designed to share new voices and analysis on the key issues for
trade and regional integration in Africa today.




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Résumé

Cet article porte sur les exigences pesant actuellement sur le commerce des semences en Afrique,
les contraintes qu’elles imposent, l’état des plans en cours pour l'harmonisation régionale, les défis
de l'harmonisation et les possibilités d'amélioration à court terme. L'Afrique étant de plus en plus
tributaire des importations alimentaires, les communautés économiques régionales ont discuté de
politiques semencières harmonisées depuis de nombreuses années. Un accord sur les réglemen-
tations essentielles relatives à l'homologation des variétés, la certification semencière et le contrôle
phytosanitaire est en cours d’élaboration, mais l'accès des agriculteurs à des semences de qualité
ne s’améliorera probablement pas significativement avant plusieurs années en raison des contrain-
tes de capacité et d’obstacles juridiques. L’expérience ailleurs montre que, sans s’appuyer sur des
règles commerciales complexes, il existe un grand nombre d'options simples pour améliorer la
commercialisation des semences. Celles-ci pourraient être appliquées directement par les gouver-
nements, en parallèle aux efforts entrepris pour atteindre une harmonisation complète.

Mots clés : Afrique, commerce des semences, harmonisation.


Introduction

En dépit de son vaste potentiel agricole, l’Afrique est de plus en plus tributaire des importations
alimentaires du reste du monde pour satisfaire ses besoins de consommation. La production ali-
mentaire n’a pas suivi le rythme de la croissance démographique et plus de 80  % des gains de
production depuis 1980 proviennent de l’expansion des superficies cultivées plutôt que d’une
meilleure productivité des zones déjà cultivées (Rakotoarisoa et al. 2012). L’Afrique dépense ac-
tuellement environ 30 à 50 milliards de dollars US par an pour ses importations alimentaires, et
sans une augmentation de l’offre continentale alimentaire, les experts prédisent que ce montant
s’élèvera à 150 milliards de dollars US en 2030 (IFPRI, 2012).

L’incapacité de l’Afrique à se nourrir elle-même tient à des multiples raisons incluant les problèmes
d’insécurité foncière, les conflits armés, la faiblesse des institutions, la méconnaissance des prati-
ques agricoles améliorées, et l’accès limité aux marchés des produits agricoles de base et des in-
trants de culture, y compris les nouvelles variétés de semences, les engrais, l’irrigation et la machi-
nerie agricole (Rakotoarisoa et al. 2012  ; IFPRI, 2012). Alors que les rendements céréaliers dans
les autres régions des pays en développement ont augmenté en moyenne de 1,2 à 1,3  % entre
1980 et 2000, ils n’ont augmenté en Afrique que de 0,7  % (FARA, 2006). Ceci est beaucoup plus
lent que la croissance démographique et aujourd’hui l’Afrique a aujourd’hui le triste privilège d’être
le seul continent à ne pas produire assez de céréales pour se nourrir elle-même (IFPRI, 2012).

L’augmentation de l’approvisionnement alimentaire de l’Afrique requiert donc une action sur de
nombreux fronts parmi lesquels le développement de systèmes commerciaux régionaux améliorés.
Souvent la source d’intrants ou la demande de produits alimentaires la plus proche est de l’autre
côté d’une frontière, mais de récentes études de la Banque mondiale montrent que la fragmenta-



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tion des marchés régionaux et la non-prévisibilité des politiques commerciales découragent les in-
vestissements privés indispensables —qu’il s’agisse de petits investissements par les agriculteurs
pauvres pour accroître la productivité ou de gros investissements dans l'approvisionnement en in-
trants, la multiplication des semences et la commercialisation des aliments (Banque mondiale,
2012 et 2012a). Ni les saisons, ni la pluviométrie ne s’arrêtent aux frontières  ; la variabilité de la
production risquant, au surplus, de s’accroître avec le changement climatique, il importe plus que
jamais de faciliter les échanges transfrontaliers d’intrants et de produits agricoles et d’offrir aux
agriculteurs et aux commerçants les opportunités et incitations dont ils ont besoin pour répondre à
la demande croissante de l'Afrique en produits de base.

Ce document de travail examine la situation commerciale des semences. La production et la
commercialisation agricoles commencent avec les types de semences auxquels les producteurs
ont accès  ; et dans la plupart des pays africains, l’homologation de nouvelles variétés de semen-
ces demande deux à trois ans, voire plus, même si elles sont déjà utilisées dans les pays voisins.
De nouvelles semences étant introduites dans le monde entier à un rythme plus rapide, l'Afrique
est en régression constante dans l'utilisation des variétés modernes et a de plus en plus de difficul-
tés à concurrencer les importations alimentaires en provenance du marché mondial. Parvenir à une
croissance agricole durable conformément aux objectifs de l'Afrique fixés par le Nouveau Partena-
riat pour le Développement de l'Afrique (NEPAD) et le Programme Détaillé pour le Développement
de l'Agriculture en Afrique (PDDAA) exige donc de nouveaux systèmes qui fournissent aux agricul-
teurs un accès fiable et abordable à une mise à jour des types de semences, année après année.

Jusqu’à présent, l’une des principales approches adoptées par les gouvernements africains pour
relever ce défi a été de préparer des règles commerciales harmonisées pour rendre les échanges
de semences plus faciles, plus rapides et moins cher. Après des années de discussion, il semble
enfin qu’un accord sur la plupart des règles et des procédures nécessaires pour harmoniser les
échanges soit en train d’apparaître. Aucun des systèmes semenciers régionaux n’est cependant
opérationnel, et avant qu’ils puissent l’être, beaucoup reste à accomplir pour réviser les lois natio-
nales et renforcer les capacités institutionnelles. Des questions subsistent également sur les ris-
ques de l’harmonisation pour les petits producteurs semenciers. Est-ce que les agriculteurs pau-
vres qui ne peuvent pas payer des intrants améliorés pourront tirer profit de l’harmonisation et
quels types de soutien technique et de garanties seront nécessaires pour que l’harmonisation gé-
nère les retombées escomptées ?

Les exigences pesant actuellement sur le commerce semencier
À l’heure actuelle, tous les gouvernements de l’Afrique subsaharienne, hormis l’Afrique du Sud,
contrôlent l’introduction des nouvelles variétés de semences pour les cultures majeures et secon-
daires par des tests officiels d’évaluation de leur rendement et de leurs caractéristiques (Gisselquist
et al. 2013). Les exigences d’homologation d’une variété s’appliquent à toutes les sortes de se-
mences destinées à la commercialisation (voir Encadré 1 pour une description des différents types
de semences). Les procédures de tests varient d'un pays à l'autre mais impliquent normalement
une série d’essais « valeur culturale et d'utilisation » (VCU) et « distinction, d'uniformité et de stabili-
té » (DUS) effectués par l'autorité semencière nationale. Les données nécessaires pour mesurer les


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différentes caractéristiques sont collectées à divers points du territoire. Le développement d’une
variété peut facilement prendre aux obtenteurs sept à dix ans ou plus  ; à quelques exceptions
près, les essais d'enregistrement prennent au minimum deux ans, et souvent beaucoup plus. Au
Ghana par exemple, tous les types de semences doivent être testés en centre de recherche au
moins un an, après quoi ils sont encore mis en essai deux ans en exploitation agricole, tout en
continuant à être testés en centre de recherche (République du Ghana, 2010). Au Kenya et en Ma-
lawi, des essais d’enregistrement ont duré respectivement six et sept ans (Setimela et al. 2009).


Encadré 1: Quelques définitions et faits essentiels concernant les semences
La façon dont une plante se multiplie varie d'une espèce à l’autre, certaines se reproduisant par
voie végétative (comme le manioc, la banane et le sucre), tandis que d'autres se reproduisent à
partir de graines par pollinisation ouverte ou fermée. Le maïs, par exemple, est une plante polli-
nisée naturellement par pollinisation ouverte dans laquelle la semence (c’est-à-dire le grain de
pollen) est produite uniquement lorsque le pollen du gland mâle est transféré aux soies d’une
plante femelle, alors que d'autres espèces végétales le sont naturellement par pollinisation fer-
mée, voire par autopollinisation. Dans le cas du soja, par exemple, les fleurs s'ouvrent et res-
tent réceptives à la pollinisation croisée des insectes pendant la journée, mais si celle-ci ne
s'est pas accomplie, elles seront autopollinisées la nuit quand les fleurs se ferment. De même,
le blé et le riz peuvent être fécondés par pollinisation croisée par le vent, mais avec un taux de
succès très limité et l'autopollinisation est beaucoup plus répandue. L’autopollinisation automa-
tique véritable, désignée sous le terme de cléistogamie, est la plus commune chez les légumi-
neuses comme l'arachide, les pois et les haricots.
Semences hybrides. L’hybridisation est une méthode de pollinisation dans laquelle le germ-
plasm des plantes est sélectionné pour ses caractéristiques spécifiques par intervention hu-
maine. Après des générations successives d'autopollinisation contrôlée par les obtenteurs, les
caractéristiques génétiques souhaitables comme la résistance aux maladies, l'efficacité d'utili-
sation de l'azote et la tolérance à la sécheresse peuvent être fixées dans des lignées consan-
guines (ou endogames). Ces plantes ont, en tant que telles, peu de vigueur ou de potentiel de
rendement, mais lorsqu'on les croise avec une ou plusieurs lignées endogames génétiquement
différentes, la vigueur est largement restaurée et dépassée par un processus appelé hétérosis.
Ces graines sont appelées hybrides de première génération (F1) et sont connues pour avoir
des caractéristiques uniformes et un potentiel de rendement élevé. La production de semences
hybrides a commencé avec le maïs dans les années 1920, puis a ensuite été étendue aux lé-
gumes et aux fleurs, puis au riz dans les années 60 et 70 et plus récemment au sorgho, au
millet et au blé.
Alors que les hybrides F1 ont de nombreux avantages, ils ont aussi certains inconvénients et ne
sont pas toujours le meilleur choix pour les agriculteurs pauvres. Plus particulièrement, la con-
servation des semences provenant de culture hybride pour une plantation à la prochaine cam-
pagne n’est pas recommandée. Malgré une perception populaire que les semences hybrides
ne peuvent être replantées, la replantation est possible à ceci près que les deux versions diffé-
rentes de gènes dans un hybride sont très instables et qu’il faut donc les séparer dans la des-
cendance de manière à produire une descendance variable, avec une perte de rendement de

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30 à 40 % en fonction du type de croisement. La conséquence est que chaque année, de nou-
velles semences doivent être achetées auprès de la société semencière pour obtenir un rende-
ment hybride F1 optimal. De plus, les semences hybrides sont généralement plus onéreuses
que les autres types de semences. Les agriculteurs dans un environnement à faible potentiel et/
ou sans moyens financiers, ou encore qui comptent sur les commerces de proximité pour
stocker les intrants comme l’engrais nécessaire pour un rendement élevé, pourraient ne pas ré-
cupérer le coût supplémentaire de l’investissement de semences hybrides.
Semences à pollinisation libre. Le terme «  variété à pollinisation libre  » ou VPO se réfère gé-
néralement aux variétés sélectionnées dans le commerce du maïs, du sorgho, du mil ou de se-
mences légumières qui sont pollinisées par des moyens naturels. Une semence certifiée VPO se
compose donc de nombreuses plantes apparentées choisies par des obtenteurs de plantes
pour leurs caractéristiques fortes. Contrairement à un hybride où la vigueur est réalisée à partir
de l'hétérosis, la vigueur d'une VPO est assurée par la pollinisation croisée de la diversité géné-
tique et naturellement forte des parents. Une semence certifiée VPO peut donc être considérée
comme une sorte de famille élargie de semences dont tous les membres ont des caractéristi-
ques connexes similaires, mais avec des différences et des extrêmes au sein de la famille. La
culture d'une VPO ne sera pas très uniforme, comme celle d’un hybride et les plants varient en
hauteur, en couleur de grains, en taille des épis, en résistance aux maladies et en temps de ma-
turité. En outre, le potentiel de rendement de la plupart des VPO est inférieur d’environ 25 à
30  % à celui d'une semence hybride dans des conditions climatiques équivalentes. En revan-
che, parce que la VPO est constituée de végétaux à patrimoine génétique différent, ces semen-
ces sont souvent plus robustes aux contraintes managériales et environnementales et peuvent
donc être un meilleur choix que les semences hybrides pour les agriculteurs situés dans un en-
vironnement à faible potentiel et / ou lorsque les nutriments supplémentaires sont indisponibles
ou inabordables.
Probablement, le bénéfice le plus notable des semences certifiées VPO est qu’elles demeurent
beaucoup plus fidèles d’année en année et ne subissent pas la même perte de rendement que
les semences hybrides lorsqu’elles sont replantées. Les VPO sont donc mieux adaptées au re-
cyclage par les agriculteurs, en particulier en présence de bonnes pratiques agronomiques. Tou-
tefois, parce qu’elles sont à pollinisation libre, les VPO restent sujettes à la perte de pureté géné-
tique et à la réduction progressive de rendement  ; elles doivent ainsi être remplacées tous les
trois à cinq ans par de nouvelles semences certifiées. Ceci est particulièrement important dans
les conditions des petits exploitants, la pollinisation croisée (ou allogamie) de variétés avec les
terrains voisins pouvant facilement se produire.
Variétés locales traditionnelles. Une troisième catégorie de semences communes en Afrique
(et ailleurs) est aussi appelée semence traditionnelle et a une histoire transmise à une famille ou
une communauté depuis des générations. Les variétés, dont le maïs, qui se reproduisent par
des moyens naturels ont tendance à s’adapter aux conditions locales au fil du temps et ainsi
évoluer comme des lauréats fiables dans leurs localités. Ces variétés locales sont généralement
à pollinisation libre, mais sont différentes des semences certifiées VPO qui sont sélectivement
multipliées afin de se conformer à un type particulier. Les variétés locales traditionnelles sont
donc très diversifiées et susceptibles de contenir en faibles quantités du patrimoine génétique




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 de nombreux types de VPO et même de semences hybrides en raison de la pollinisation non
 contrôlée. Les agriculteurs qui utilisent des semences enregistrées, dont les semences certifiées
 VPO et les variétés locales traditionnelles enregistrées, n’ont pas besoin d’acheter de nouvelles
 semences de sociétés semencières, mais subissent néanmoins le coût des semences sous la
 forme d’une réduction de consommation. Quand l’agriculteur achète une variété enregistrée,
 celle-ci est généralement vendue (ou échangée) au même prix que le grain. Les variétés locales
 étant rarement enregistrées comme semences produites de manière formelle, ces semences se
 négocient normalement en dehors du système juridique.
 En Zambie, un bon exemple de variété locale de maïs est le ghankata. Cette variété est consi-
 dérée par les agriculteurs comme ayant un potentiel de rendement moindre que celui des se-
 mences certifiées VPO, mais elle est toujours recherchée pour son bon goût et ses graines du-
 res couvrantes la protégeant des charançons durant la période de conservation. Contrairement
 à la plupart des semences certifiées, elle ne produit qu’un seul épi au lieu de deux. Selon les
 agriculteurs, elle ne devrait pas avoir d’engrais pour cause de croissance excessive et de perte
 de production céréalière. Une récente enquête de ménages dans le centre de la Zambie a mon-
 tré que près de 30 % des agriculteurs plantent du ghankata combiné à d’autres VPO pour l’utili-
 ser pour la consommation domestique et vendent le maïs hybride au comptant.
 Cultures à autopollinisation ou à pollinisation fermée, dites aussi autogames. Ces cultu-
 res, comprenant de nombreuses légumineuses, le riz et le blé, ont l'avantage de permettre aux
 agriculteurs de recycler leurs semences sachant qu’elles auront les mêmes (ou presque) les
 mêmes propriétés génétiques en tant que parent aussi longtemps que la pollinisation croisée est
 évitée ou minimisée. Comme les variétés locales traditionnelles à pollinisation libre, les semen-
 ces auto-sauvegardées de cultures autogames sont beaucoup plus stables que les semences
 VPO ou hybrides, réduisant l’incitation à acheter chaque année de nouvelles semences.
 Le fait que les plants autogames produisent facilement des copies fiables de leurs semences
 rend également l’hybridation techniquement et économiquement difficile. Le blé et le riz hybrides
 ont été développés, et produisent un rendement de 30 à 40  % supérieur aux variétés tradition-
 nelles par hétérosis, mais parce que ces cultures sont autogames, le croisement de deux pa-
 rents est techniquement difficile comparé à des espèces à pollinisation libre comme le maïs. La
 plupart des blé et riz hybrides sont par conséquent actuellement produits et utilisés en Amérique
 du Nord et en Asie où les marchés sont assez grands pour couvrir les coûts de ces procédures
 poussées. En Afrique, non seulement le marché total pour ces semences est beaucoup plus
 restreint, mais la lourdeur des procédures, y compris les délais d’homologation des variétés et
 les exigences de certification, contribuent grandement au coût total et compromettent les incita-
 tions commerciales.
 Sources  : De nombreuses communications avec les sociétés semencières et les agriculteurs  ;
 South Africa Agriculture Research Council (http://www.arc.agric.za/home.asp?pid=636)  ; la Ce-
 real Knowledge Bank de l’IRRI et du CIMMYT ; et Mweshi, 2009




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Une fois les essais de semences terminés, les comités nationaux d’harmonisation des variétés se
réunissent pour examiner les résultats et prendre une décision formelle sur l'opportunité d'autoriser
l’inscription de la semence et sa vente dans les frontières nationales ou non. Les critères utilisés
par ces comités varient mais se concentrent généralement sur un gain de rendement supérieur à
certains variété de contrôle, tandis qu’on n’accorde pas ou peu d’attention à d'autres facteurs tels
que la tolérance au stress, la qualité du grain, le goût, l'apparence et les attributs de traitement
(Gisselquist et al. 2013). Dans des pays tels que l'Angola, le Bénin, le Mali, le Mozambique, le Ni-
geria et l'Ouganda, les lignes directrices pour l'évaluation des données de VAT et de DHS n'ont
pas été publiées et sont ainsi sujettes à des changements sans préavis et des interprétations diffé-
rentes. Les comités d’harmonisation des variétés se réunissent normalement une fois par an, mais
certains pays peuvent ne pas se réunir pendant plusieurs années en raison du manque de res-
sources. Au Malawi, les entreprises privées peuvent demander une réunion au comité ATCC (Agri-
culture Technology Clearing Committee dans son acronyme anglais) à n'importe quel moment dès
lors qu’elles en supportent le coût financier. Au Zimbabwe et au Kenya, une entreprise semencière
ne peut inscrire qu’un nombre maximal de nouvelles variétés par an, et en Éthiopie, les entreprises
ne sont autorisées à garder que trois variétés enregistrées par culture et par zone agro-écologique,
à un moment donné (Setimela et al. 2009).

Plusieurs pays africains ne permettent pas aux entreprises de multiplier les semences ou de les
vendre en vrac jusqu’à ce que toutes les procédures d’inscription soient terminées. Ainsi, une fois
qu’une variété a été approuvée, il faut généralement deux à trois campagnes supplémentaires pour
constituer des quantités suffisantes de semences avant qu’elle puisse être vendue aux agriculteurs
(Setimela et al. 2009). Des règles strictes en matière de certification des semences s’appliquent
également durant la phase de commercialisation. Bien que les entreprises semencières fassent
naturellement leur propre surveillance au cours de la phase de multiplication des semences, la plu-
part des gouvernements exigent que les parcelles semencières soient visitées par les inspecteurs à
plusieurs reprises tout au long de la saison de croissance. Lorsque de grandes quantités de se-
mences sont produites sur une petite zone, le coût de ces inspections est beaucoup plus facile à
gérer que lorsque que la production est largement dispersée entre des groupes de petits agricul-
teurs. Aussi, plus il y a de cultures de semences et de variétés à être certifiées, plus le processus
devient laborieux et coûteux (Rohrbach et al. 2003). Une récente étude en Ouganda montre com-
ment les exigences de certification semencière ont longtemps été un goulot d’étranglement de la
compétitivité au point que le gros de l’approvisionnement en semences provient désormais de
producteurs informels opérant en dehors du système juridique  ; les grandes entreprises, elles, se
retrouvent avec peu d’incitations pour apporter de nouvelles variétés sur le marché (Joughin,
2013).

L’analyse en laboratoire est généralement requise pour la certification semencière, particulièrement
lorsque des semences sont négociées au niveau international. Au-delà des exigences de consi-
gnation des licences spécifiques d’importation et d'exportation, la plupart des gouvernements afri-
cains exigent que les semences négociées au niveau international soient accompagnées d'un Cer-
tificat Orange International Seed Lot (OCI) ou d’un certificat Bleu de l'échantillon international de
semences (BIC) émis par un laboratoire accrédité ISTA (Association internationale d'essais de se-


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mences)1. Il y a actuellement sept laboratoires en Afrique (sur 116 au niveau mondial) accrédités
par l’ISTA à faire des échantillonnages de semences et à émettre les certificats OIC et BIC, y com-
pris en Égypte, au Kenya, au Malawi, en Afrique du Sud, en Ouganda, en Zambie et au Zimbabwe.
Néanmoins, même avec un certificat ISTA, les lots de semences sont très souvent soumis à une
analyse plus approfondie par la propre autorité du pays importateur de semences et / ou tout autre
organisme de normes pour vérifier une fois de plus la germination, la pureté physique et autres at-
tributs de qualité. Invariablement, le coût de ces inspections est à la charge des partenaires com-
merciaux de l'accord commercial entraînant finalement une hausse des prix pour les utilisateurs
finaux.

Enfin, comme pour tous les autres produits végétaux commercialisés au niveau international, les
semences sont soumises à un contrôle phytosanitaire pour empêcher la propagation des rava-
geurs et des maladies. Selon les termes de la Convention internationale sur la protection des végé-
taux (CIPV), des exportateurs de produits végétaux sont tenus d’obtenir un certificat phytosanitaire
de leur Organisation nationale de la protection des végétaux (ONPV) pour vérifier que le produit
répond aux exigences phytosanitaires d'importation du pays importateur2 . Différents tests et visites
d’inspection par les fonctionnaires en charge de la santé des végétaux (qui sont différents des ins-
pecteurs en charge des semences) sont généralement exigés avant l’obtention d’un certificat phy-
tosanitaire. En plus de ces procédures, plusieurs autres essais et contrôles sont souvent effectués
et facturés par le pays importateur pour revérifier que toutes les conditions phytosanitaires ont été
respectées. Outre des inspections de routine aux frontières, par exemple, les exportateurs de se-
mences sont souvent tenus d’envoyer des échantillons de pré-expédition au pays importateur
deux à trois semaines avant la date d'arrivée prévue, de sorte que différents types d'analyses peu-
vent être préalablement effectuées.

Implications des exigences du commerce de semences en Afrique
Bien que les réglementations de chaque pays pour l’homologation de la variété, la certification des
semences et le contrôle phytosanitaire, visent à remplir des fonctions parfaitement légitimes et
souhaitables, des difficultés surgissent lorsque différents pays ayant chacun des petits marchés de
semences imposent leurs propres normes qui retardent l'introduction de nouvelles variétés, et / ou
lorsque les exigences en matière de certification et de tests sont plus pour accroître les recettes
que pour la protection réelle des intérêts des consommateurs ou phytosanitaires. Au Malawi, une
entreprise privée a récemment déclaré avoir payé plus de 13  000 dollars pour couvrir une campa-
gne d'essais d’homologation de variétés pour un type de semences de soja, près de 85  % de ce
coût ayant couvert les indemnités d’hébergement et les frais de déplacement des inspecteurs en

1 Les deux certificats peuvent seulement être émis par un laboratoire accrédité ISTA. Les OCI sont émis
lorsque l’échantillonnage du lot de semences et le test de l’échantillon des semences sont effectués
sous la responsabilité du laboratoire accrédité ISTA ; Les certificats BIC sont émis lorsque l’échantillon-
nage du lot n’est pas sous la responsabilité d’un laboratoire accrédité ISTA et l’établissement agréé est
le seul responsable pour les tests de l’échantillon tel que présenté. Voir le site Internet :
www.seedtest.org
2 Tous les pays d’Afrique, exceptés l’Angola, la République démocratique du Congo, la Gambie, le Leso-
tho et la Somalie, sont partie à l’IPPC. Voir le site Internet : www.ippc.int

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charge des semences, de leurs adjoints et de leurs chauffeurs, contre seulement 15  % pour les
matériaux et l'analyse des données. De même, des sociétés semencières au Ghana payent cha-
que année un minimum de 3 500 dollars US pour manifestation d'intérêt et entrée de semences, à
quoi s’ajoute le coût total de la surveillance du site et de tous les matériaux utilisés pour les essais
en station et sur les exploitations des agriculteurs, même lorsque d'autres données de tests sont
disponibles ou que la variété a été approuvée ailleurs dans des conditions de croissance similaires
(Keyser, 2013). De nombreux pays africains ont besoin d'essais VCU de trois à six sites, et au Bé-
nin, les essais VCU doivent être effectuées sur 25 sites (Setimela et al. 2009).

En raison de ces exigences, de nombreuses sociétés semencières se contentent d’enregistrer un
petit nombre de variétés dans chaque pays même lorsque d'autres semences dans leur porte-
feuille pourraient être mieux adaptées à certains sites et / ou offrir un meilleur rapport à certains
usagers finaux. Le coût et le temps nécessaire à l'enregistrement des semences n'ont donc pas
qu’une importance financière pour les sociétés semencières  ; ils peuvent également avoir un im-
pact majeur sur la production agricole et le temps que des agriculteurs doivent attendre pour ac-
céder aux technologies nouvelles et améliorées.

Trouver le juste équilibre entre les préoccupations réglementaires authentiques et le soutien à l'in-
novation privée, a longtemps été un défi épineux pour les décideurs en Afrique et dans d'autres
économies en transition. Alors que les organismes de réglementation dans la plupart des écono-
mies de marché industrielles permettent aux entreprises privées d'introduire de nouvelles techno-
logies sans examen ou approbation préalable du gouvernement tant qu'il n'y a pas de problèmes
majeurs ou d’externalités, les réglementations en Afrique sont souvent motivées par la méfiance à
l’égard des entreprises privées et tendent ainsi à supprimer l’entrée et la concurrence (Gisselquist
et al. 2002).

Ainsi, un argument commun en faveur de fortes réglementations sur les semences en Afrique est
que les gouvernements ont la responsabilité fondamentale de veiller à ce que tous les intrants ven-
dus aux agriculteurs soient appropriés aux conditions locales et répondent à certaines normes mi-
nimales pour la germination et le rendement. Des préoccupations quant aux capacités de test et
de certification limitées des pays voisins sont également souvent citées pour justifier que chaque
pays effectue ses propres essais de semences et tests de certification (Gisselquist et al. 2002  ;
Rohrbach et al. 2003  ; Setimela et al. 2009). Bien qu'il existe en effet de sérieux risques que des
semences défectueuses pénètrent le marché, on peut également faire valoir que les entreprises
formelles qui font du commerce sur leur réputation ont déjà la plus forte incitation à s'assurer que
les produits qu'elles vendent soient performants et adaptés aux besoins de leurs clients. Par con-
tre, le problème de la vente de contrefaçons de semences certifiées par des commerçants infor-
mels est courant en Afrique, mais les organismes gouvernementaux de réglementation consacrent
beaucoup moins d'attention à résoudre ce problème par une surveillance de routine du marché
qu’à l'enregistrement des variétés et la certification des stocks des semences commerciales (Key-
ser, 2012 ; Banque mondiale, 2012b ; Joughin, 2013).

Les réglementations décourageant la concurrence dans le secteur privé risquent également d'im-
poser un lourd fardeau aux systèmes de recherche agricole du secteur public. Si les entreprises


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privées investissent, par définition, dans de nouvelles technologies pour gagner le rendement fi-
nancier le plus élevé possible, les gouvernements sont concernés par un ensemble beaucoup plus
large d'objectifs sociaux, y compris la sécurité alimentaire intérieure, la protection de l'environne-
ment et la sensibilisation des agriculteurs dans les régions éloignées qui peuvent présenter un
moindre intérêt aux fournisseurs privés. Quand la réglementation des semences et les règles
commerciales découragent la participation du secteur privé et / ou préviennent l'introduction de
variétés développées commercialement, les chercheurs publics sont amenés à travailler dans des
domaines où l’entreprise privée bénéficierait d'un avantage comparatif, au détriment de la réalisa-
tion d'autres objectifs sociaux.

Des exigences strictes d’inscription des variétés et des normes de certification des semences rigi-
des entraînent également un certain nombre de risques et d’obstacles au commerce des variétés
locales traditionnelles sur les marchés intérieurs et transfrontaliers. Les variétés traditionnelles ne
sont quasiment jamais soumises aux tests DUS et VCU comme les semences hybrides ou à polli-
nisation libre. Par conséquent, ces semences sont rarement autorisées pour le commerce interna-
tional et peuvent techniquement ne pas être autorisées pour le commerce intérieur ou pour culture
locale même si ceci est le cas en pratique et connu de tous. Au Ghana, en Zambie et dans d’au-
tres pays, les lois semencières actuelles stipulent expressément que seules les variétés qui sont
inscrites peuvent être achetées et vendues (République du Ghana, 2010  ; République de Zambie,
1997). En principe, les droits des agriculteurs d’échanger des semences recyclées sont protégés
par la FAO (Organisation pour l’Alimentation et l’Agriculture), le Traité international sur les ressour-
ces phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture (TI-RPGAA), mais les lois de semences
existantes dans de nombreux pays sont en contradiction avec le traité et / ou ne fournissent pas
aux agriculteurs les droits de conserver et de vendre des variétés locales traditionnelles comme ils
l'ont toujours fait.

Prises dans leur ensemble, il est clair que les réglementations semencières actuelles non seule-
ment militent contre le commerce semencier régional, mais ont aussi sur un impact néfaste sur le
prix des semences, leur disponibilité, et le développement de nouvelles variétés, au point que
beaucoup ont exprimé de forts doutes sur la capacité de l’Afrique à atteindre les objectifs du NE-
PAD et du PDDAA (FARA, 2006  ; Rakotoarisoa et al. 2012  ; Gisselquist et al. 2013). En ne consi-
dérant que les cultures pour lesquelles des données sont disponibles à partir d'au moins cinq pays
d'Afrique subsaharienne, le nombre médian de nouvelles variétés inscrites pour les huit principales
cultures vivrières par pays et par an entre 1998 et 2010 était de seulement 0,62  ; avec une varia-
tion allant de 0,19 pour le mil à 0,85 pour les haricots. Le maïs en Afrique orientale et australe fait
figure d'exception avec une moyenne de 11 nouvelles variétés inscrites par an au Kenya, en Tan-
zanie et en Zambie de 2000 à 2008, dont 7,7 par des entreprises privées et 3,3 par des institutions
publiques. Dans 11 pays d’Afrique de l’Ouest et centrale, d'autre part, on trouve seulement 0,75
de nouvelles variétés de maïs inscrites par pays par an entre 1965 et 2006 dont 0,24 par le sec-
teur privé et 0,51 par les institutions publiques (Gisselquist et al. 2013).

Pour mettre les implications des réglementations sur les semences de l’Afrique en perspective, il
est utile de comparer la performance du continent dans le processus d’inscription des variétés à la
situation en Afrique du Sud. À la différence d’autres pays d’Afrique subsaharienne, l’Afrique du Sud

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                                                       11
n’exige pas de tests de performance VCU à l’inscription d’une nouvelle variété et demande seule-
ment une campagne de tests DHS officiels décrivant les caractéristiques des semences, faisant
ainsi de l’inscription une formalité automatique (Setimela et al. 2009 ; Gisselquist et al. 2013). Entre
2000 et 2010, les agriculteurs d’Afrique du Sud ont ainsi gagné une médiane de 45 nouvelles va-
riétés de maïs par an, dix nouvelles variétés de fèves par an et six à huit nouvelles variétés des
pommes de terre, de sorgho, de tournesol et de blé par an. Comme dans d'autres pays africains,
des organismes de recherche publics sud-africains ont fourni moins d'une nouvelle variété par an-
née pour les principales cultures vivrières, mais contrairement à d'autres pays où les entreprises
privées ont fait très peu de cultures en dehors de maïs, les entreprises privées en Afrique du Sud
ont présenté près de 90 % de nouvelles variétés de haricots, d’arachides, de pommes de terre, de
sorgho, de tournesol et de blé inscrites depuis 2000 (Gisselquist et al. 2013).

Le Tableau 1 examine la valeur totale enregistrée des exportations de semences de maïs pour
l’Afrique subsaharienne, pour différentes régions de l’ASS et pour le monde dans son ensemble.
Les semences de maïs sont, de loin, la culture la plus communément commercialisée en Afrique et
ces données montrent que le continent ne représentent qu'environ 4  % du total des exportations
mondiales au cours de la période couverte. Pour les exportations de l'Afrique, plus de 76  % pro-
venaient de l'Afrique australe, 21 % de l'Afrique de l'Est et 2% de l'Afrique de l'Ouest.

                       Tableau 1  : Valeur totale des exportations des semences de maïs, Afrique
                       subsaharienne et monde, 2007-2012
                                             2007             2008            2009             2010       2011       2012
Total	
  des	
  exporta3ons	
  (en	
  millions	
  de	
  dollars	
  US)
Monde                                        1,275.4          2,126.7         1,974.8          1,930.7    2,440.5    2,558.8
Afrique	
  subsaharienne                     16,7             88,9            85,2             103        154,5      68,5
Afrique	
  australe                          -­‐              10              15,6             22,7       15,8       30,3
Afrique	
  du	
  Sud                         16,7             78,9            69,2             68,4       138,6      37,7
Afrique	
  de	
  l'Ouest                     0                0               0,5              11,9       0,2        0,5
Exporta3ons	
  de	
  l'Afrique	
  en	
  pourcentage	
  du	
  total	
  mondial
Afrique	
  subsaharienne                     1,3	
  %         4,2	
  %        4,3	
  %         5,3	
  %   6,3	
  %   2,7	
  %
Afrique	
  australe                          0	
  %           0,5	
  %        0,8	
  %         1,2	
  %   0,6	
  %   1,2	
  %
Afrique	
  du	
  Sud                         1,3	
  %         3,7	
  %        3,5	
  %         3,5	
  %   5,7	
  %   1,5	
  %
Afrique	
  de	
  l'Ouest                     0	
  %           0	
  %          0	
  %           0,6	
  %   0	
  %     0	
  %
Base	
  de	
  données	
  COMTRADE	
  (extrait	
  du	
  site	
  Internet	
  le	
  9	
  aout	
  2013)




Du côté des importations, l’Afrique subsaharienne représentait une part encore plus faible du
commerce mondial total avec seulement 2,5  % des importations mondiales de semences de maïs
de 2007 à 2012, indiquant ainsi la forte dépendance du continent à l’égard des producteurs natio-
naux de semences et une exposition limitée de l’Afrique à la technologie internationale
(COMTRADE, 2013). Pour mettre ces chiffres sur le commerce en perspective, l’Afrique représente
environ 20 % de la superficie totale du maïs mondial (FAO Stat, 2013).



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                                                                                  12
Le Tableau 2 examine de plus près la source des exportations de semences de maïs de l’Afrique.
Comme on le constate, l’Afrique du Sud, la Zambie, l’Ouganda, le Malawi, le Kenya et le Zim-
babwe ont été, dans l’ordre, les plus importants exportateurs de semences de maïs et représen-
tent ensemble près de 97 % du total des exportations de l’Afrique subsaharienne de 2008 à 2011.
Selon ces données, environ la moitié des exportations de semences de maïs de l’Afrique subsaha-
rienne provient d’Afrique du Sud. Cependant en termes de destination de marchés, une analyse
plus approfondie des données de COMTRADE révèle que seulement 40 % des exportations de
semences de maïs de l’Afrique du Sud étaient destinées à d’autres pays africains, alors que la
quasi-totalité des exportations des autres pays africains était écoulée sur les marchés régionaux.
Vue en ces termes, la Zambie se classe comme le plus grand exportateur de semences de maïs
par rapport à d’autres pays africains avec plus de 41  % de commerce intra-régional de semences
au cours de la période couverte.

                               Tableau 2 : Valeur totale des exportations des semences de maïs par les
                               7 premiers exportateurs de l’Afrique Subsaharienne, 2008-2011 (en mil-
                               lions de dollars US).
	
                                                           2008              2009              2010             2011        Total        Total	
  en	
  %
Les	
  7	
  plus	
  grands	
  pays	
  africains	
  exportateurs	
  de	
  semences	
  de	
  maïs
                                Afrique	
  du	
  Sud               61,2              44,4              39,5          64,9         210             50,3	
  %
                                             Zambie                16,4              21,3              28,1          55,1       120,9                29	
  %
                                          Ouganda                   5,4                 10             16,3          13,9         45,6            10,9	
  %
                                             Malawi                  1,1               2,7               0,4         16,9         21,2              5,1	
  %
                                               Kenya                 3,3               4,3                    6      n.d.         13,7              3,3	
  %
                                          Tanzanie                   1,3               1,2                    0       1,5             4               1	
  %
                                        Zimbabwe                        0              0,3               0,3          1,3             2             0,5	
  %
Total	
  des	
  7	
  pays                                          88,7              84,4              90,8        153,6        417,4              100	
  %
                   Afrique	
  subsaharienne                        88,9              85,2               103        154,5        431,8                         -­‐
       Total	
  des	
  7	
  pays	
  en	
  %	
  de	
  l'ASS     99,7	
  %            99	
  %        88,1	
  %      99,4	
  %    96,7	
  %                      -­‐
«	
  n.d.	
  »	
  :	
  Données	
  non	
  disponibles
Base	
  de	
  données	
  COMTRADE	
  	
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  du	
  site	
  Internet	
  le	
  9	
  aout	
  2013)	
  




Les efforts d’harmonisation des politiques de commerce de semences en Afrique
Pour améliorer la situation commerciale dans les semences, plusieurs communautés économiques
régionales (CER) ainsi que d’autres groupements de pays africains ont discuté durant des années
des procédures d’harmonisation commerciale. Avec le soutien de bailleurs de fonds, des régle-
mentations harmonisées modelées sur les schémas semenciers de l’OCDE et de l’UE ont été dé-
veloppées par la CEDEAO, l’UEMOA, la SADC, le COMESA et l’Association for Strengthening
Agricultural Research in Eastern and Central Africa (ASARECA). Le Tchad et la Mauritanie ont par




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                                                                                                                      13
ailleurs adopté l’approche de la CEDEAO et ont participé au CILSSS3 . L’Annexe 1 fournit la liste
des pays dans chaque groupe régional et l’Annexe 2 montre les cultures couvertes par chaque
accord régional.

Les règles proposées diffèrent d'une CER à l'autre, mais chaque système vise à établir des procé-
dures communes pour l’examen et l’inscription des variétés et la certification des semences fon-
dées sur des normes internationalement reconnues établies par, respectivement, l'Union interna-
tionale pour la protection des obtentions végétales (UPOV) et l'ISTA 4. Le COMESA et la SADC ont
tenté une nouvelle fois de rationaliser les procédures de contrôle phytosanitaire en établissant des
listes communes des ravageurs pour les inspections de semences. En Afrique de l'Ouest, la CE-
DEAO et l'UEMOA ont convenu d'adopter des réglementations et des procédures d'exécution
identiques, la CEDEAO devant donner l’exemple. Aucun des accords régionaux ne supplanteraitles
lois nationales sur les semences génétiquement modifiées.

Dans chaque région, le principal objectif de l’adoption d’une harmonisation des règles semencières
est d’améliorer l’accès aux agriculteurs à des semences de qualité à des prix abordables. Les
marchés semenciers africains sont petits par les standards mondiaux et la plupart des échanges
de semences se produisent dans une gamme étroite de cultures. En harmonisant les procédures
commerciales, les gouvernements africains espèrent réduire la répétition de tests nationaux, facili-
tant ainsi un commerce semencier plus rapide et moins cher. Il est espéré que ceci transformera le
marché et créera des incitations, pour les sociétés semencières locales et internationales, à intro-
duire de nouvelles variétés et à fournir aux agriculteurs africains la quantité, la qualité et le choix
des semences nécessaires pour soutenir et élargir la croissance et l’expansion agricoles (Rohr-
bach, 2003 ; SADC, 2008 ; Mukuka, 2011 ; Waithaka et al. 2012 ; Gisselquist et al. 2013).

Malgré des années de travail de spécialistes techniques, de consultations auprès des intervenants
et de réunions de travail ministérielles au plus haut niveau, aucun des accords régionaux, cepen-
dant, n’est pleinement opérationnel. De nouveau, les circonstances exactes varient d’une CER à
l’autre, toutes sont encore dans le processus d’élaboration, de discussion et d’approbation des
réglementations de mise en œuvre, des protocoles et /ou des lois nationales nécessaires pour faire
de l’harmonisation du commerce semencier une réalité.

Inscription des variétés. Un élément clé de l’harmonisation des systèmes semenciers de la CE-
DEAO, de la SADC et du COMESA serait la mise en place de catalogues régionaux de semences
selon lequel toute variété de semences inscrite dans le catalogue régional serait autorisée pour la
commercialisation et la multiplication dans toute la région sans autres exigences d'inscription. Se-

3Un catalogue des variétés nationales enregistrées par les différents membres de la Communauté éco-
nomique des États de l'Afrique centrale (CEMAC) a été récemment publié par la FAO en collaboration
avec le Centre régional de recherche appliquée au développement des systèmes agricoles d'Afrique
centrale (Prasac) (FAO 2012 ). Au-delà de cette première étape, cependant, des pays de la CEMAC n'ont
pas encore pris des mesures concrètes pour harmoniser leurs réglementations sur les semences.
4Sauf indication contraire, la description des systèmes semenciers qui suit est tirée du COMESA, 2013 ;
de la CEDEAO, 2008, 2013 et 2013a ; de la SADC, 2008 ; Waithaka et al. 2012 ; et de communications
personnelles avec les coordinateurs de chaque programme régional.

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                                                       14
lon les réglementations de la CEDEAO, une nouvelle variété aurait besoin d'être enregistrée dans
un seul pays membre pour être admissible à l'entrée du catalogue régional  ; alors que dans la
SADC et le COMESA une variété devrait être enregistrée dans deux pays membres pour pouvoir
entrer dans le catalogue régional. Dans les pays de l’ASARECA, une approche légèrement diffé-
rente s'appliquerait selon laquelle toute variété inscrite au catalogue national des variétés d'un au-
tre pays ne nécessiterait qu’un an d’essais internes dans un nouveau pays avant son inscription à
condition que des données suffisantes soient disponibles à partir d'essais de semences précé-
dents dans des zones agro-écologiques similaires.

Dans toutes les régions, des essais d’inscription seraient menées conformément aux directives de
l'UPOV pour les essais DUS et VCU. Le Kenya, la Tanzanie et l'Ouganda mettent actuellement en
œuvre l'approche ASARECA, mais aucune autre liste multi-pays des variétés approuvées n’est en-
core en activité. Contrairement aux autres CER, la SADC prend soin de souligner que l’harmonisa-
tion des réglementations n’est pas destinée à remplacer ou à se substituer aux lois nationales sur
les semences et que celles-ci peuvent toujours être échangées dans les systèmes existants si les
pays le souhaitent.

La certification des semences. En ce qui concerne la certification des semences, chaque région
créerait en outre un système d'étiquetage harmonisé pour les différentes générations de semences
(Semence de Pré-base, Semence de Base, Semence certifiée, etc. ) fondé sur les normes ISTA
pour les variables qui comprennent la distance d'isolement minimale, le pourcentage maximal de
hors-type, le nombre minimal d'inspections, le pourcentage minimum de germination, proportion
minimale de graines pures, et le pourcentage maximal d'humidité. Les inspecteurs semenciers se-
raient tenus de visiter les parcelles semencières trois à cinq fois pendant la campagne de crois-
sance en fonction de la culture et du type de graines produites. Les lots de semences proposées
pour la certification nécessiteraient alors des analyses en laboratoire, conformément aux règles de
l'ISTA afin de vérifier que la semence est conforme aux spécifications convenues. Les cultures se-
mencières qui réussissent les inspections «  sur pied  » et de laboratoire seraient alors étiquetées
conformément au système et seraient admissibles à recevoir après paiement des frais requis un
certificat régional de semences mutuellement reconnu pour éviter la nécessité d'un nouvel essai
par le pays importateur.

Le contrôle phytosanitaire. En ce qui concerne les mesures phytosanitaires pour limiter la propaga-
tion des organismes nuisibles et des maladies, la SADC et le COMESA ont établi des listes univer-
selles d'organismes nuisibles pour chaque culture de semences dans le système. Alors que le
COMESA a seulement préparé un ensemble de projets de listes pour tous les types de commerce
des semences, la SADC a préparé deux ensembles de listes, dont une pour les parasites qui né-
cessitent un contrôle lorsque les semences sont négociées entre les États membres et une autre
lorsque les semences sont importées dans la SADC depuis l'extérieur de la région. Les deux ap-
proches sont destinées à signifier que les essais phytosanitaires et les mesures de quarantaine
sont seulement exigés pour les organismes nuisibles qui ne sont pas communs à tous les États
membres. Cependant, puisque les pays participants testeraient les mêmes choses, les tests addi-
tionnels de nouveau des lots de semences à l’arrivée dans le pays importateur pourraient être ré-
duits et, en principe, éliminés. Dans l’ASARECA et la CEDEAO, les pays sont également encoura-

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                                                     15
gés à revoir leurs listes d’organismes nuisibles pour les semences comme une étape vers l’élabo-
ration de listes régionales d'organismes nuisibles pour quarantaine. Dans toutes les régions, des
certificats phytosanitaires continueront d'être émis par l’ONPV de chaque pays conformément aux
termes établis par la CIPV.

Où en est la mise en œuvre  ? Bien que des progrès considérables aient été accomplis dans l'éla-
boration des règles et des lignes directives d’application, aucun des systèmes régionaux n’est ac-
tuellement opérationnel. Le mieux qui ait été réalisé dans le domaine central de l’inscription de va-
riétés est au Kenya, en Tanzanie et en Ouganda par le biais de l’ASARECA qui exige seulement
une campagne nationale d'essais de semences pour une variété ayant déjà été autorisée dans l'un
des deux autres pays. Six pays, également par l’ASARECA, (le Burundi, l’Éthiopie, Madagascar, le
Soudan, la Tanzanie et l'Ouganda) ont élaboré des normes de certification des semences commu-
nes pour au moins dix cultures, mais dans la pratique jusqu’à présent, aucun d’entre eux ne re-
connaît les essais des autres pays en matière de certification des semences (Waithaka et al. 2009).

Dans l’Afrique de l’Ouest, les Conseils des Ministres de l’UEMOA et de la CEDEAO ont adopté des
réglementations identiques pour le commerce régional des semences respectivement en mars et
mai 2008 (IFDC, 2009). Depuis, les pays membres, ainsi que la Mauritanie et le Tchad, ont travaillé
avec la CEDEAO à élaborer des réglementations détaillées de mise en application et d’autres mo-
dalités nécessaires pour mettre en vigueur les réglementations de 2008. Des réglementations
d’application liées à l’instauration d'un Comité régional des semences ont depuis été adoptées,
alors que d'autres réglementations relatives à l'organisation du catalogue régional des semences, à
la certification des semences et aux exigences de contrôle de qualité sont encore à l'étude (CE-
DEAO 2013 et 2013a). Récemment, le CORAF (Conseil Ouest et Centre Africain pour la Recherche
et le développement agricoles à Dakar) a été nommé pour coordonner les travaux techniques et
soutenir la mise en œuvre pour les cinq prochaines années. Avec le soutien du CORAF, les experts
disent s’attendre à ce que le Comité régional des semences soit opérationnel d'ici la fin de 2014 et
que les instruments juridiques restant nécessaires pour mettre en œuvre le système soient approu-
vés début 2015. Une fois approuvées, les réglementations de la CEDEAO seront, en principe, exé-
cutoires et remplaceront les lois nationales en matière de semences, mis à part le fait que des
changements dans les réglementations nationales et / ou des lois relatives aux catalogues des va-
riétés, des comités de semences et de fonds semenciers seront toujours nécessaires pour soutenir
la mise en œuvre du système régional.

Dans l’Afrique australe, les discussions sur l’harmonisation des politiques semencières ont com-
mencé en 1987 lorsque l’idée avait germé dans le cadre d’un examen des stratégies de dévelop-
pement de systèmes semenciers sous l’ancienne conférence de la SADC (Rohrbach et al. 2003).
De ce début précoce, les discussions d’harmonisation des politiques semencières ont continué
tout au long des années 1990, jusqu'à ce qu’en 2001, l'Agence suisse pour le développement et
la coopération, la DDC, accepte de soutenir l’établissement du Réseau de Sécurité Semencière de
la SADC (SSSN). Avec le soutien de bailleurs de fonds suisses et autres, comprenant l'assistance
de l'USAID (Agence américaine pour le développement international) par le biais de l'Institut inter-
national de Recherche sur les Cultures des zones Tropicales Semi-Arides (ICRISAT), du SCOSA
(Commercialisation durable des semences en Afrique) et de l'Université d’État de l’Iowa, du CIM-

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                                                    16
MYT (Centre International d’Amélioration du Maïs et du Blé) et de la FAO, la SADC a finalement
lancé un ensemble très complet de réglementations régionales semencières en 2008 (SADC,
2008). En février 2010, cinq ministres de l'Agriculture ont signé un protocole d'entente (PE) visant à
mettre en œuvre les réglementations semencières de la SADC et, en 2011, le Centre des ressour-
ces génétiques des plantes de la SADC à Chalimbana près de Lusaka a été désigné comme se-
crétariat.

Selon les termes du Traité de la SADC, cependant, la mise en œuvre effective du système de se-
mences ne pouvait pas commencer avant qu’au moins deux tiers des pays membres de la SADC
aient signé le protocole d'entente5. Cet objectif a finalement été atteint en juin 2013,tous les pays
de la SADC sauf cinq membres ayant maintenant signé en tant que parties au protocole d'entente.
Pourtant, avant que l’harmonisation du commerce des semences puisse devenir réalité, chaque
pays participant doit adapter ses lois nationales sur les semences pour se conformer au système
régional grâce à un processus connu sous le nom de domestication. Selon le Centre de semences
de la SADC, ceci signifie que le système complet ne peut être exécuté d'ici à 2015 ou 2016 qu’à
condition que de nouvelles lois nationales soient mises en place. Le Malawi examine actuellement
ses lois semencières pour mettre le texte en conformité avec le système régional, tandis que la
Zambie a déjà fait ses révisions, mais exige encore l'approbation du Parlement. Dans les deux cas,
par conséquent, il est probable qu'il faudra un certain temps avant que les nouvelles lois prennent
réellement effet.

Le COMESA, ayant commencé ses débats sur l’harmonisation des réglementations semencières
beaucoup plus récemment que d’autres CER, a eu l’avantage de pouvoir modéliser ses projets de
réglementations sur ceux déjà mis en avant par les autres régions. En mars 2008, les ministres de
l’Agriculture, des ressources naturelles et / ou de l’environnement du COMESA ont déclaré leur
intention de rationaliser et d’harmoniser les politiques et réglementations en matière de semences
dans 19 États membres et ont ordonné à un organisme spécialisé du COMESA, l’ACTESA (l'Al-
liance pour le commerce des marchandises de l'Afrique australe et orientale) de mener le proces-
sus (Mukuka, 2011). Avec le soutien financier de l’UE, l’ACTESA a mené une série de consultations
avec les intervenants des secteurs public et privé dans toute la région et en 2010 avec le soutien
de l’USAID, en partenariat avec l’AFSTA (Association africaine du commerce des semences) et
l’Université d’État de l’Iowa, a contribué à l’élaboration des réglementations techniques (COMESA,
2013). Les projets de réglementations du COMESA ont depuis été examinés et approuvés par un
comité juridique et par les ministres de l’Agriculture, des ressources naturelles et / ou de l’environ-
nement afin de solliciter l'approbation finale du Conseil des ministres du COMESA d'ici la fin 2013.

Comme dans le cas de la CEDEAO, la décision prise par le Conseil des ministres du COMESA
pour mettre en œuvre le système de semences sera contraignante pour tous les pays membres.
Toutefois, cela ne signifie pas que l’harmonisation du commerce des semences débutera automa-
tiquement puisque les lois nationales en matière de semences dans chaque pays membre devront


5 À compter d’août 2013, les pays qui n’ont pas encore accepté d’appliquer les réglementations semen-
cières de la SADC sont l’Angola, Madagascar, Maurice, les Seychelles et le Zimbabwe. Selon le Centre
de ressources génétiques de la SADC, l’Angola et Maurice sont sur le point de signer prochainement.

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                                                      17
encore être mises en conformité avec les directives régionales avant que celui-ci puisse participer.
Différentes capacités techniques devront également être développées, y compris l'accréditation
des laboratoires de semences aux normes ISTA, ainsi que les licences et l'enregistrement des ins-
pecteurs de semences, des échantillonneurs et des analystes de semences (ACTESA, 2013). Dans
l'attente d'une décision par le Conseil des ministres de procéder à une harmonisation, l’ACTESA
propose de lancer la nouvelle amélioration des capacités du secteur semencier dans le cadre du
Programme territoriale du COMESA (CISSCO) pour soutenir le démarrage et la domestication du
système des réglementations semencières régionales.

Risques et alternatives à l’harmonisation
L’adoption de l’harmonisation des règles commerciales est une approche bien établie et populaire
à la facilitation des échanges qui a aidé de nombreux pays de par le monde à réduire les coûts
commerciaux et à améliorer leur position concurrentielle. L'Union européenne et l'OCDE ont déjà
des systèmes harmonisés bien établis pour le commerce des semences (voir Encadré 2). L'har-
monisation avec les normes internationales, cependant, n'est pas la seule option pour améliorer le
commerce des semences et peut même créer de nouveaux goulots d'étranglement si les normes
harmonisées sont trop élevées pour les moyens des utilisateurs ou si les exigences sont trop diffici-
les à mettre en œuvre pour les pays. Choisir la bonne approche pour la facilitation des échanges
est donc une dimension importante de l'amélioration de l'accès des agriculteurs aux intrants de
qualité et à la compétitivité de l'agriculture de l'Afrique en général.

En pratique, un certain nombre de pays africains discute de l’harmonisation des réglementations
du commerce des semences depuis plus de deux décennies mais n’ont pas encore fait de l’har-
monisation du commerce des semences une réalité. L’une des premières raisons, outre les coûts
évidents de l’harmonisation, est que les pays les plus enclins à ouvrir leurs marchés à l’introduction
de variétés privées sont freinés par le moins progressif de leurs partenaires commerciaux. L’har-
monisation, conformément aux réglementations d’ISTA et aux autres normes internationales de
haut niveau, met également les pays sous pression pour mettre à niveau leurs capacités d’inspec-
tion des semences et les fonctionnalités de leurs laboratoires alors que d’autres approches plus
rentables de l’assurance-qualité peuvent être disponibles.




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                                                     18
Encadré 2 : Le commerce des semences harmonisé dans les pays développés
Dans l’Union européenne, le commerce des semences et leur mise sur le marché sont réglementés
par des directives harmonisées pour l’homologation des variétés et la certification semencière mises
en œuvre dans les 27 pays membres de la communauté. Dans le cadre du système harmonisé des
semences de l’UE, toutes les variétés de semences potagères et agricoles doivent être inscrites dans
le catalogue commun de l’UE avant d’être vendues ou négociées.

Pour être inscrite, une variété doit être préalablement testée et approuvée par un gouvernement de
l'UE. Tous les autres membres de l'UE accepteront alors cette variété, sans essais d'enregistrement
ou décisions d’homologation supplémentaires. Dans le cadre de ces accords, tous les examens tech-
niques sont menés conformément aux règles fixes spécifiques pour les inspections in situ, l'échan-
tillonnage des semences et les analyses de laboratoire effectuées par des agents publics ou des opé-
rateurs privés agréés travaillant sous contrôle officiel. Pour importer des semences dans l'UE, les dis-
positions nationales dans le pays exportateur sont vérifiées pour s'assurer qu'elles fournissent des
garanties équivalentes de la qualité des semences.

L’OCDE propose de la même façon un certain nombre de programmes permettant la certification se-
mencière pour un ensemble de cultures destinées à la circulation internationale. Comme dans le cas
des systèmes africains, un élément essentiel de la certification semencière de l’OCDE est que la cul-
ture est inspectée sur pied selon les procédures internationalement reconnues, puis testée pour s’as-
surer de la conformité de la variété aux normes requises d’identité et de pureté. Lorsque le processus
de certification est terminé, les étiquettes de l’OCDE sont fixées sur les sacs de semences. Les pro-
grammes de l’OCDE sont largement utilisés dans le commerce international des semences mais ne
sont disponibles que pour les pays dont les procédures de certification semencière sont validées par
l’OCDE. De par le monde, 58 pays participent aux programmes semenciers de l’OCDE, y compris les
pays membres de l’UE. En Afrique subsaharienne, quatre pays participent actuellement à ces pro-
grammes, le Kenya, l’Afrique du Sud, l’Ouganda et le Zimbabwe.
Sources : OCDE, 2012 ; FAO, 2006.


Aux États-Unis par exemple, la certification des semences et les essais d’inscription ne sont pas
obligatoires. Il n’y a pas de listes de variétés agréées ou de tests d’enregistrement ou de certifica-
tion exigés. Par contre, le Gouvernement impose que les sociétés semencières décrivent leurs va-
riétés sur les paquets de semences et fait respecter la vérité de l’étiquetage (Gisselquist et al.
2013). Pour améliorer la compétitivité et l’attractivité commerciale de leurs produits, les sociétés
semencières américaines ont toujours l’option de certifier leurs semences dans le cadre d’un pro-
gramme de semences de l’OCDE ou d’un autre système de semences, mais ce n’est pas non plus
obligatoire voire entrepris par le gouvernement américain lui-même. Lorsque des semences sont
certifiées aux États-Unis, ceci se fait donc par une agence indépendante comme l'AOSCA (Asso-
ciation des agences de certification des semences officielles). L’AOSCA possède également des
organismes de certification situés sur tout le continent américain, en Australie, en Nouvelle-Zélande
et en Afrique du Sud (OCDE, 2012).

Une autre alternative plus rentable et avantageuse pour l’inscription des semences est que les
gouvernements conservent des listes de variétés inscrites pour les principales grandes cultures,
mais transforment l’enregistrement effectif en une formalité automatique. L’Afrique du Sud et le
Bangladesh ont adopté cette approche pour toutes les cultures hormis cinq. L'Afrique du Sud de-

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mande une campagne de tests officiels DHS pour décrire les caractéristiques de la variété, mais ne
requiert pas de tests VCU  ; elle permet par ailleurs aux entreprises d'introduire les nouvelles varié-
tés qu’elles souhaitent. Au Bangladesh, le Gouvernement accepte automatiquement de nouvelles
variétés sur la base des données DHS fournies par la société. Comme dans l'approche améri-
caine, la justification de ne pas exiger des tests de performance est que les forces du marché de-
vraient déterminer les meilleures variétés. Si un agriculteur achète une variété qui obtient des résul-
tats médiocres, l'entreprise perd définitivement ce client. En Afrique, le Kenya, l'Ouganda et le Ni-
geria ont rendu l'enregistrement des variétés automatique pour les semences de légumes, tandis
que l'Ouganda l’a fait pour les semences fourragères (Gisselquist et al. 2013).

Une autre option pour accélérer l'adoption de nouvelles variétés est d'accepter des variétés inscri-
tes dans d'autres pays spécifiques, sans essais nationaux de semences. Ceci est semblable à
l'approche harmonisée de l’UE et au type d'action prévu en Afrique, à la différence qu'un pays
peut toujours adopter unilatéralement de nouvelles variétés, sans attendre les partenaires régio-
naux pour harmoniser les réglementations semencières et renforcer les capacités. La Roumanie,
par exemple, a mis en œuvre cette réforme dans les années 1990 en acceptant toutes les variétés
inscrites au catalogue commun de l'Union européenne, alors qu’elle n’était pas membre de l'UE à
cette époque (Gisselquist et al. 2013).

Il existe, en effet, un grand nombre de données convaincantes partout dans le monde suggérant
que des mesures unilatérales pour assouplir les exigences d’inscription des variétés peuvent avoir
de profondes répercussions sur la productivité agricole et les revenus ruraux. La Turquie, par
exemple, a assoupli les contrôles sur l'enregistrement des variétés en 1982 en décidant d'accepter
des données DHS et VAT fournies par les entreprises semencières privées. En cinq ans, le nombre
cumulé de maïs hybrides disponibles pour les agriculteurs est passé de 24 à 114 et en 1992, la
moyenne des rendements par hectare de maïs était de 1,4 tonne au-dessus des tendances anté-
rieures à la réforme, en ajoutant un montant estimé à 97 millions de dollars par an à la valeur ajou-
tée agricole. Le nombre de variétés non hybrides de soja, de blé et de pommes de terre a égale-
ment augmenté de manière significative entraînant une augmentation spectaculaire similaire des
rendements et des profits des agriculteurs (Gisselquist et Pray, 1999). De même au Pakistan, l’in-
troduction de maïs hybrides privés a contribué à accroître les rendements de moins de deux ton-
nes par hectare en moyenne avant la réforme à plus de trois tonnes par hectare à partir de 2005
(Pray et al. 2012). Au Bangladesh, l’impact des réformes semencières a été encore plus spectacu-
laire, les hybrides privés ayant contribué à augmenter les rendements de maïs moyens de moins
d'une tonne par hectare avant 1991 à plus de six tonnes par hectare à partir de 2010, ajoutant un
montant estimé à 125 millions de dollars par an aux revenus des agriculteurs (Harun-Ar-Rashid et
al. 2012).

Enfin, en ce qui concerne la certification des semences, une alternative pratique à l'ensemble
complet de règles de l’ISTA est le système de qualité des semences déclarées (QDS) de la FAO.
L'approche QDS est adaptée à une grande variété de cultures et offre une alternative moins exi-
geante pour l'assurance de la qualité des semences en n’imposant des inspections «  sur pied  » et
des analyses en laboratoire que pour 10  % des parcelles et des semences QDS proposées à la
vente, respectivement. Selon la FAO, le système QDS a été particulièrement précieux dans l’ap-

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                                                      20
provisionnement de semences de bonne qualité dans des situations de secours et d'urgence  ; il
est aussi bien adapté à des situations commerciales où les fournisseurs, y compris les coopérati-
ves locales, des groupes d'agriculteurs, des organisations non gouvernementales (ONG), et même
de grandes exploitations privées, trouveraient les exigences de plein contrôle de qualité difficiles ou
d’un coût prohibitif (FAO, 2006).

En Afrique australe, le système semencier de la SADC prévoit l’étiquetage et le commerce des
semences QDS aussi longtemps que la variété est inscrite conformément aux exigences régionales
d’essais DHS et VAT. La CEDEAO et le COMESA, en revanche, ne prévoient aucune alternative
pour la certification des semences à l’ensemble des procédures de l’ISTA. Comme indiqué précé-
demment, les limites de capacités pour la certification des semences ont longtemps été une ques-
tion majeure en Afrique. En formalisant des exigences complexes d’inspections « sur le champ » et
d’essais en laboratoire sans offrir aucune alternative pratique au contrôle de qualité, les systèmes
de la CEDEAO et du COMESA (dans leurs formes actuelles) non seulement rendent difficiles les
exportations de semences pour les pays sans la capacité requise, mais aussi pourraient en réalité
perpétuer les problèmes qui ont initialement donné lieu aux appels à l’harmonisation. Même l'Ou-
ganda, qui dispose d'un laboratoire accrédité ISTA et est très en avance sur beaucoup d'autres
pays africains, n'a toujours pas la capacité de réaliser toutes les inspections requises pour satis-
faire sa propre demande de semences, sans parler de la demande en provenance du Kenya et
d'autres marchés d'exportation potentiels (Joughin, 2013). L'Afrique n’a que faire de réglementa-
tions qui ne peuvent pas être appliquées, et en adoptant des normes internationales de haut ni-
veau pour la certification des semences, les réglementations du COMESA et de la CEDEAO ris-
quent de rendre le commerce des semences encore plus difficile qu'il ne l'est aujourd'hui.




Les défis actuels de la politique semencière africaine
En choisissant d’harmoniser les politiques semencières sur une base régionale, les dirigeants afri-
cains ont opté pour l'une des approches les plus exigeantes techniquement à la facilitation des
échanges. Les mesures unilatérales visant à assouplir les conditions d'inscription des variétés
(comme en Afrique du Sud, au Bangladesh ou en Turquie) ou à accepter la liste des variétés d'un
autre pays (comme en Roumanie) auraient été, et pourraient encore être, un moyen beaucoup plus
facile et plus rapide pour améliorer l’accès aux agriculteurs à de nouveaux types de semences
pour chaque pays. Bien qu'il semble que les instruments régionaux nécessaires et les directives
opérationnelles requises pour l’harmonisation du commerce des semences se mettent enfin en
place, il a fallu des années de dialogue sur des questions allant de quelles cultures couvrir à quelles
normes respecter, comment enregistrer et contrôler les commerçants et les producteurs de se-
mences, quels ravageurs inclure sur la liste des organismes nuisibles universelle et d’autres ques-
tions tout aussi complexes et controversées. Hommage est dû aux décideurs politiques africains
pour avoir su naviguer à travers ces questions complexes et être arrivés là où ils sont aujourd’hui  ;
mais ils ne faut néanmoins pas entretenir l’illusion que l’harmonisation effective du commerce des
semences soit prête à décoller ou soit sans problème.



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                                                      21
En pratique, le succès des politiques de réformes dépend de beaucoup plus que de la simple ré-
daction de documents officiels ou de l’obtention des commentaires officiels  ; il exige aussi un en-
gagement durable pour construire de nouvelles capacités institutionnelles, ainsi qu’un dialogue
continu avec un large éventail d'intervenants, pour renforcer le soutien aux nouveaux systèmes et
éviter des conséquences négatives inattendues. Ceci est particulièrement vrai compte tenu de la
décision de l'Afrique d'harmoniser les règles pour le commerce des semences régional conformé-
ment aux normes internationales de haut niveau. Si l’entrée de mauvaises semences sur le marché
peut certes être très coûteuse, la même remarque s’applique à l'adoption de systèmes difficiles ou
coûteux à mettre en œuvre. Ainsi, alors que certains pays de la SADC et du COMESA ont déjà des
laboratoires accrédités ISTA, aucun pays de la CEDEAO n’a atteint ce niveau, ce qui implique po-
tentiellement qu'aucun essai d'enregistrement ou procédure de certification nationale en Afrique de
l’Ouest ne serait admissible à la reconnaissance mutuelle dans son propre système. Un certain
nombre de préoccupations importantes ont également été exprimées par les organisations de la
société civile (OSC) sur les risques pour la biodiversité de l'Afrique et les droits des agriculteurs à
acheter et vendre des semences recyclées. À l'heure actuelle, seul le système de semences de la
SADC comprend des dispositions relatives à l'inscription et au commerce des variétés traditionnel-
les locales, même si ces semences sont également extrêmement importantes pour l'agriculture et
la sécurité alimentaire dans les régions de l'ASARECA, du COMESA et de la CEDEAO.

Malgré ces enjeux et autres défis pour la réussite des réformes, l’harmonisation des règles semen-
cières de l’Afrique offre de nombreux avantages. Les plans visant à établir des catalogues semen-
ciers régionaux sur la base des essais réalisés dans d’autres pays éviteront le problème couteux et
chronophage d’avoir à tester et enregistrer chaque nouvelle variété dans tous les pays, augmen-
tant considérablement la taille et la valeur du marché africain et rendant le continent plus attractif
pour faire des affaires pour les sociétés semencières locales et internationales. De même, si les
gouvernements africains étaient véritablement disposés à reconnaître les marques de certification
des semences et les inspections phytosanitaires des pays exportateurs, ceci réduirait les coûts de
transaction et augmenterait la productivité dans l’agriculture.

Gardant à l’esprit ces questions et les arbitrages entre l’harmonisation et d'autres approches pos-
sibles pour la facilitation des échanges, il est utile de passer en revue certains des domaines clés
dans lesquels les systèmes d’harmonisations semenciers de l'Afrique sont susceptibles de rencon-
trer des défis particuliers de mise en œuvre. Bien que d'autres approches puissent avoir été plus
opportunes, l'Afrique a consacré beaucoup de temps et d'efforts à l'harmonisation et les avanta-
ges potentiels sont en effet significatifs si les systèmes peuvent fonctionner.

Des capacités limitées peuvent prévenir une large participation. Le défi le plus notable créé par les
plans d’harmonisation des règles semencières est probablement l’exigence pour les pays exporta-
teurs de se conformer aux normes ISTA de certification des semences. Le système de la SADC
permet le commerce international des variétés inspectées aux normes QSD de qualité inférieure,
mais d’autres accords régionaux sur les semences ne le permettent pas. Ceci signifie que toutes
les semences commercialisés sous les systèmes de l’ASARECA, le COMESA et la CEDEAO né-
cessiteront trois à cinq inspections sur le champ officielles par culture couplées avec des analyses
en laboratoire selon les règles de l'ISTA. Dors et déjà, la capacité de certification des semences

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dans de nombreux pays est dépassée et les règles d’harmonisation pourraient facilement empê-
cher les petits producteurs de semences de participer au marché régional s’ils sont dispersées et /
ou ne produisent pas assez de semences pour couvrir les coûts fixes de chaque visite sur le ter-
rain.

Pour éviter les goulots d'étranglement inutiles et faire une place aux petits producteurs de semen-
ces sur le marché régional, l’ASARECA, le COMESA et la CEDEAO peuvent donc inclure les se-
mences DHS dans le cadre de leur approche régionale. Avec les semences QDS, seulement 10 %
des parcelles de semences doivent être inspectées et les inspections sur le champ pourraient être
financées par des frais d’exécution relativement modestes versées par les producteurs de semen-
ces QDS inscrites. Encourager les inspecteurs semenciers privés et les laboratoires privés à pren-
dre en charge tout ou en partie de la certification des semences, comme dans l'UE, serait une au-
tre bonne option à explorer. Faute de systèmes rendant l’inspection complète des lots de semen-
ces beaucoup plus facile (ou au moins possible), de nombreux pays continueront de dépendre de
producteurs semenciers informels donnant ainsi lieu à des problèmes de contrefaçon de semen-
ces négociées sur des marchés ouverts difficilement contrôlables.

Dans l’état actuel des systèmes régionaux, de nombreuses exigences administratives et des gou-
lots d'étranglement risquent d’apparaître dans la formation et l'agrément des inspecteurs et des
échantillonneurs semenciers ainsi que dans l'analyse des semences sous chaque système. Pour
sa part, la SADC prévoit que tous les techniciens semenciers devront réussir un cours de techno-
logie obligatoire suivi d'au moins une session de formation pratique sous la supervision d'un spé-
cialiste de semences déjà agréé (SADC, 2008). Le programme de formation et les critères d'éva-
luation devront donc être normalisés, impliquant de nouveaux groupes de travail techniques et / ou
des projets de soutien à la mise en œuvre financés par les bailleurs de fonds, rallongeant encore
les délais de mise en application. Le renforcement des capacités peut être nécessaire pour une
croissance et un développement à long terme, mais ne doit pas devenir une exigence institution-
nelle pour l'accès des agriculteurs aux intrants améliorés.

Dans la CEDEAO, les réglementations actuelles envisagent également des «  cartes professionnel-
les  » émises tous les trois ans sur la base d’exigences d'admission à l'ensemble de toute la filière
semencière : obtenteurs, producteurs de semences, grossistes, détaillants, importateurs / exporta-
teurs et professionnels associés, y compris les professionnels de l'emballage, courtiers et même
les transporteurs participant au commerce des semences harmonisées (CEDEAO, 2008).

L’harmonisation des règles ne protège actuellement pas les semences traditionnelles locales. D’au-
tres questions se posent quant à la nécessité de protéger le commerce de variétés traditionnelles
locales et d'autres types de semences enregistrées ou recyclées. De vives préoccupations ont été
exprimées par les groupes de défense des droits des agriculteurs et d'autres organismes de la so-
ciété civile alléguant que les accords commerciaux harmonisés pourraient rendre illégal pour les
agriculteurs de conserver les types de semences traditionnelles locales menaçant ainsi la biodiver-
sité de l'Afrique et pouvant rendre potentiellement le continent dépendant des sociétés internatio-
nales de semences (Centre Africain pour la biodiversité, 2012 et 2013 ; ZCCN, 2013). Étant donné
que de nombreuses lois semencières nationales, comme celles de la Zambie et du Ghana n’offrent


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actuellement aucun espace juridique aux agriculteurs pour vendre, troquer ou échanger des se-
mences enregistrées, et que les accords régionaux ne traitent que du commerce international et
non du commerce intérieur, ces objections sont peut-être exagérées et / ou ont peu à voir avec les
systèmes semenciers régionaux eux-mêmes.

Néanmoins, à ce jour seul le système de semences de la SADC prévoit l'enregistrement des varié-
tés traditionnelles locales en se fondant sur l’expérience des agriculteurs, contrairement à tous les
autres systèmes régionaux. De ce point de vue, les propositions de l'ASARECA, du COMESA et
de la CEDEAO perpétueraient dans leur forme actuelle les obstacles institutionnels au commerce
transfrontalier légal de types de semences adaptées localement entre agriculteurs de zones voisi-
nes. Le commerce de ces semences pourrait encore être autorisé sous d'autres règles, mais en
négligeant l'importance des variétés locales traditionnelles, ces CER manquent, à tout le moins,
une occasion importante de créer un espace juridique pour leur commerce international. Les varié-
tés locales traditionnelles sont peu susceptibles de fournir le type d’impulsion à la production ali-
mentaire dont l'Afrique a besoin pour être compétitive avec les importations mondiales, mais elles
sont d'une grande importance pour la sécurité alimentaire de millions d'agriculteurs de subsistance
et semi-commerciaux et méritent d'être reconnues.

Une attention particulière doit donc être accordée à l'introduction de garanties appropriées pour
protéger les droits des agriculteurs de négocier des variétés enregistrées et même non enregis-
trées dans le cadre de chaque système. En Inde, par exemple, la Loi de 2001 sur les droits de
l'agriculteur et la protection des végétaux et des variétés permet aux agriculteurs de vendre des
semences de variétés protégées de leur propre récolte sur les marchés intérieurs tant qu'ils n'utili-
sent pas de nom de marque déposée 6. Un tel principe pourrait être adapté pour le commerce in-
tra-régional en Afrique. Bien que ceci soulève des questions importantes pour les droits de pro-
priété intellectuelle des obtenteurs de semences et pourrait entraver l'introduction de nouvelles va-
riétés de semences à pollinisation libre VPO et fermé, les semences hybrides F1, dans l’ensemble,
ne seraient pas touchées, car ces semences ne produisent pas de copies génétiques fiables dans
la descendance de la plante et doivent être remplacées chaque année. À tout le moins, les ac-
cords régionaux feraient bien de réitérer le droit des agriculteurs à conserver et recycler les semen-
ces et à partager les bénéfices résultant de l'utilisation des ressources phytogénétiques pour l'ali-
mentation et l'agriculture établi par le Traité international IT-PGRFA7 .

De nombreux obstacles juridiques s’opposent encore à l’harmonisation du commerce des semen-
ces. Il est évident que de nombreux obstacles juridiques subsistent à la mise en place de chaque
système régional. Là où elles existent, la plupart des lois semencières nationales en Afrique, créées
avant la libéralisation économique, sont encore ancrées dans un modèle de développement des
variétés fondé sur les institutions publiques plutôt que sur l’entreprise privée. Même là où ces lois

6Voir le site Internet :
http://www.dandc.eu/en/article/indias-law-plant-variety-protection-and-farmers-rights.
7En Afrique, seuls l'Afrique du Sud, le Botswana, la Guinée équatoriale, la Mauritanie, le Mozambique, la
Somalie, le Soudan du Sud, ne font pas partie du TI-RPGAA. Tous les autres pays sont parties au traité,
sauf le Nigeria, qui en est seulement signataire (voir le site Internet : http://www.planttreaty.org).

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ont été modernisées, elles restent largement incompatibles avec l'approche régionale. Ainsi, au
Ghana, la loi nouvellement révisée de 2010 sur les engrais et les plantes requiert spécifiquement
trois ans d’essais «  sur pied  » pour la mise sur le marché d’une variété, contredisant ainsi les ré-
glementations de la CEDEAO de 2008 qui appellent à la création d'un catalogue régional des se-
mences fondée sur la reconnaissance mutuelle des résultats des essais. Une fois approuvées,
l'ensemble des réglementations d’application de la CEDEAO remplaceront en principe les lois se-
mencières nationales, mais nécessiteront en pratique que la législation nationale soit modifiée (ou
créée) dans chaque pays pour appuyer la mise en œuvre complète.

De même, dans le COMESA, une fois approuvées, les réglementations régionales seront contrai-
gnantes pour les États membres, mais dans la pratique, les lois semencières nationales doivent
s’aligner sur l’approche régionale avant que le commerce harmonisé ne puisse commencer. Au
sein de l’ASERACA et de la SADC, les pays ne sont pas spécifiquement tenus de suivre les régle-
mentations régionales, mais les pays membres devront néanmoins traduire l’approche régionale
dans la législation nationale avant de pouvoir participer au système. Dans le futur, la perspective de
la création d'une zone de libre-échange tripartite avec la Communauté d'Afrique de l'Est (CAE)
crée des enjeux imminents pour l’harmonisation entre le COMESA et la SADC et la reconnaissance
mutuelle des listes de variétés entre communautés régionales.

Ainsi, dans tous les cas, il est probable qu’un certain temps s’écoule avant que les plans harmoni-
sés ne soient largement suivis. N'importe quel pays pourrait avoir déjà adopté des mesures unila-
térales pour accepter des listes de variétés et des marques de certification d'autres pays sans
avoir à attendre que l'ensemble des négociations régionales ne soit conclu. Cependant jusqu'ici,
seul le Kenya, la Tanzanie et l'Ouganda ont adopté une reconnaissance mutuelle en réduisant à
une seule campagne l'exigence d'essais sur terrains nationaux si une variété a été approuvée dans
l'un des deux autres pays.

Il existe aussi un risque significatif que les exigences administratives non spécifiquement couvertes
par les accords sur les semences soient encore utilisées pour limiter les échanges. Les licences
d'exportation et d’importation spécifiques à chaque expédition, sans rapport avec les questions
phytosanitaires, sont largement utilisée en Afrique pour contrôler le commerce des denrées alimen-
taires de base et d'autres produits agricoles. Ces politiques sont souvent édictées au nom de la
protection de la sécurité alimentaire nationale, du maintien des prix de production locaux, ou de
celui de prix à la consommation modérés et d'autres objectifs politiques assortis. En Zambie, par
exemple, les sociétés semencières se plaignent de ce qu'il est difficile d'obtenir des licences d'im-
portation pour les semences sauf à démontrer, au cas par cas et pour de bonnes raisons, pour-
quoi la variété n’est pas produite en Zambie. De même, dans d'autres pays, des entreprises pri-
vées rapportent ne pouvoir obtenir de licences d'exportation en raison d’un déficit en semences
dans le pays. Comme les procédures de commercialisation des variétés et les normes de certifica-
tion difficiles à mettre en œuvre, les exigences administratives peuvent avoir un effet dissuasif im-
portant sur l'investissement. Tant que les sociétés semencières ne sont pas certaines d'être en
mesure d'exporter et d'importer où et quand elles le désirent en fonction de la demande de mar-
ché, on ne peut parler d’un système de libre-échange.



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La croissance de l'agriculture dépend de beaucoup plus que des semences. Ce point peut paraître
évident, mais il est intéressant de souligner que la croissance de l'agriculture dépend de beaucoup
plus que du commerce des semences. La production agricole commence avec l’utilisation des
semences par les agriculteurs, mais le véritable point de changement où l'Afrique sera capable de
se nourrir et même de devenir un exportateur de produits alimentaires dépend sera atteint lorsque
les producteurs auront un accès abordable aux engrais et autres intrants ainsi qu’un accès sécuri-
sé aux marchés nationaux et internationaux pour les aliments qu'ils produisent.

Pour améliorer l’accès aux intrants, de nombreux pays africains ont subventionné les engrais et
semences aux agriculteurs les plus pauvres pour réduire leurs coûts. Dans la mesure où le libre-
échange régional accélère l’accès à des variétés à haut rendement et permet d'économiser sur
d'autres coûts de transaction aidant à faire baisser les prix, l’adoption de règles commerciales
harmonisées pourrait améliorer le retour sur l’investissement dans les subventions agricoles. Ce-
pendant, les programmes de subventions sont par nature enclins à de coûteuses fuites d'intrants à
travers les frontières et sont souvent affectés par des problèmes de livraison tardive, au point que
d'autres types de semences que les semences hybrides F1 seraient un meilleur choix pour la sé-
curité alimentaire des ménages et la production commerciale. L'amélioration des conditions com-
merciales régionales pour les semences est par conséquent une étape importante pour accroître la
compétitivité de l'agriculture de l'Afrique, mais elle est loin d'être suffisante pour une croissance
agricole rapide et peut n’avoir aucun effet si les agriculteurs ne peuvent toujours pas se permettre
l’achat de variétés améliorées et des autres intrants nécessaires aux semences.

Conclusions
Dans l’ensemble, la discussion montre que le commerce des semences offre de nombreux avan-
tages potentiels pour l'Afrique, mais qu’il est probablement encore loin de devenir une réalité.
L'avantage le plus important de l’harmonisation des systèmes semenciers est vraisemblablement
son potentiel d'économies de temps et de coût pour l’inscription de nouvelles variétés. Les systè-
mes conçus pour accélérer les procédures aux frontières par l’adoption de normes communes de
certification et des listes universelles d'organismes nuisibles peuvent également aider à attirer de
nouveaux investissements privés et permettre aux chercheurs du secteur public de se concentrer
sur d’importantes cultures vivrières actuellement négligées.

L’analyse montre également que, par comparaison avec d'autres approches à la facilitation des
échanges, l'harmonisation régionale est une solution complexe comportant un grand nombre de
détails à régler. Après de nombreuses années de dialogue, et avec l'Afrique toujours loin derrière le
reste du monde en termes de rendements par hectare et de gains de productivité, de nombreuses
règles de fonctionnement restent encore à finaliser, des lois nationales à modifier et de nouvelles
capacités de mise en œuvre à développer. Les défis de l'harmonisation sont particulièrement mani-
festes en Afrique où les pays sont à des stades de développement très différents et ont souvent
des capacités limitées pour appliquer ou même financer des systèmes développés pour les éco-
nomies de marché avancées. Au cours des prochains mois et années, on risque de voir de nom-
breuses demandes adressées aux bailleurs de fonds pour soutenir la construction et la modernisa-
tion de laboratoires aux normes ISTA et d'autres activités de renforcement des capacités pour la


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mise en œuvre des nouveaux systèmes, alors même que d'autres approches plus directes pour
faciliter le commerce des semences ont été et restent disponibles.

Heureusement, l'analyse souligne également un certain nombre de domaines concrets dans les-
quels des mesures pourraient être prises à court terme pour améliorer l'accès des agriculteurs à
des semences de qualité. Plutôt que d'attendre que l'ensemble des règles commerciales régiona-
les soit opérationnel, l’adoption de mesures comme celles prises par le Kenya, la Tanzanie et l'Ou-
ganda pour rationaliser les procédures d’homologation des variétés par la reconnaissance mutuelle
des résultats d’essais serait un pas important dans la bonne direction. Ces trois pays ont l'avan-
tage d'être unis par la CAE et l’ASARECA, mais n’importe quel pays d’Afrique pourrait décider
quand il le souhaite d'accepter les listes de variétés d’un autre pays, avec ou sans nombre limité
d'essais en terrain national. La plupart des pays africains ont déjà exprimé leur ferme engagement
en faveur du libre-échange régional et de l'acceptation des variétés ; par conséquent si une se-
mence a montré de bonnes performances dans un autre pays aux conditions de croissance simi-
laires, il n’y a que peu ou pas de raison pour empêcher son entrée sur le marché.

Des mesures directes pourraient également être prises pour simplifier les essais nationaux de va-
riétés. En termes scientifiques, seule une quantité limitée d'informations DHS et VCU est néces-
saire pour distinguer une nouvelle variété et s'assurer de sa performance. Les essais DHS en parti-
culier ne sont que peu dépendants de l'environnement et pourraient être réduits à quelques critè-
res en une seule campagne (Setimela et al. 2009). Cependant, comme discuté précédemment, de
nombreuses autorités semencières nationales recueillent des données de dizaines d’essais sur si-
tes multiples et sur plusieurs campagnes, poussant ainsi des capacités limitées à bout et imposant
des coûts élevés aux sociétés semencières publiques et privés. Dans la mesure où les critères
scientifiques exacts sont rarement précisés dans les lois semencières actuelles, un certain nombre
de ces procédures d’essais pourrait être simplifié par les organismes semenciers eux-mêmes, sans
modification de la législation nationale. Une plus grande acceptation des données fournies par les
sélectionneurs de semences publics et privés connaissant le mieux leurs semences pourrait aussi
éviter les goulots d'étranglement et l’accélération de l'introduction de variétés.

De nombreux pays pourraient également prendre des mesures immédiates pour rendre les critères
nationaux d’homologation des variétés plus transparents. Comme on l’a discuté, plusieurs pays
d'Afrique n'ont pas publié les critères d'évaluation pour les essais DUS et VCU, ce qui signifie que
les obtenteurs ignorent quelles sont les caractéristiques importantes ou comment les données des
essais seront interprétées. Non seulement ceci peut mener à des problèmes de favoritisme, voire
éventuellement de corruption, mais l’absence de critères connus signifie aussi que les commis-
sions d’homologation des variétés peuvent rejeter une semence et demander aux obtenteurs
d’améliorer des caractéristiques qui auraient pu l’être des années en amont dans le processus de
reproduction.

Une autre stratégie concrète pour accélérer l'accès des agriculteurs aux nouvelles variétés serait
de permettre aux sociétés semencières de s’engager dans la production de semences de Pré-
base, de Base et Certifiées alors que les essais d’homologation sont en cours. Actuellement, la
plupart des pays n’autorisent la multiplication des semences et le groupage qu’après l’inscription


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de la variété imposant ainsi un délai de deux à trois ans avant que la variété ne soit accessible aux
agriculteurs. La large utilisation du système QDS de la FAO pourrait également contribuer à éviter
les goulots d'étranglement lors de la certification des semences et serait une façon concrète pour
améliorer la situation actuelle dans laquelle de nombreux agriculteurs n'ont pas d'autre choix que
de compter sur des semences non certifiées et / ou potentiellement contrefaites vendues sur des
marchés ouverts.

A mesure que les pays et régions adoptent de nouvelles politiques commerciales, les efforts pour
suivre les progrès et mesurer si les modifications apportées aux règles semencières font vraiment
une différence dans la performance du secteur seront également importants. Certaines des varia-
bles les plus évidentes à suivre comprennent le nombre de variétés disponibles dans chaque pays,
le nombre de nouvelles variétés homologuées annuellement, les prix des semences et les varia-
tions dans le rendement des cultures. En ce qui concerne la production, des efforts spécifiques
pour surveiller l'impact sur les agriculteurs pauvres, seraient également très pertinents pour suivre
les effets de la réforme ; ceci comprend par exemple les types de semences utilisées par les pro-
ducteurs, l’origine de celles-ci, et la question de savoir s’ils sont en mesure d'accéder aux semen-
ces qu’ils désirent vraiment. Les nouveaux systèmes de données, y compris l’externalisation ou-
verte, utilisant des questionnaires très simples fondés sur des SMS pourraient être une façon de
recueillir cette information.

Finalement, quelque soient les règles ou les systèmes adoptés par les pays ou les communautés
économiques régionales, l'objectif fondamental doit être d'améliorer l'accès des agriculteurs aux
semences de qualité. Chaque jour qui passe sans amélioration réelle entraîne l'Afrique dans une
dépendance croissante à l’égard des importations de denrées alimentaires du reste du monde.
Bien entendu, il faudra des investissements et de nombreuses réformes pour transformer l’agricul-
ture africaine, mais tout au moins dans le domaine semencier, les données d'autres pays en déve-
loppement montrent clairement que l’allègement des contrôles à l'introduction d’une variété peut
faire en quelques années une différence significative sur le rendement des cultures et les revenus
ruraux. L’analyse montre également que, sans avoir recours à des systèmes pointus ou à des rè-
gles commerciales complexes, de nombreuses options simples pour améliorer le commerce des
semences pourraient être directement mises en œuvre par les pays, en parallele à la poursuite du
dialogue sur l'harmonisation régionale.



John Keyser est économiste senior à la Banque mondiale, spécialiste en commerce agricole, et
basé à Lusaka en Zambie. Ce travail est financé par le Fonds Multi-Bailleurs pour le Commerce et
le Développement (MDTF-TD2) soutenu par les gouvernements de la Suède, du Royaume-Uni, des
Pays-Bas et de la Suisse. Les opinions exprimées dans ce document reflètent seulement celles
des auteurs et pas nécessairement celles des bailleurs de fonds, du Groupe Banque mondiale ou
de ses directeurs exécutifs.




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Annexe 1 : Liste des pays par groupes régionaux



Afrique	
  du	
  Sud	
  et	
  Aus-­‐
trale                                                                                         Afrique	
  de	
  l'Ouest	
  
	
                         ASARECA COMESA                            SADC                     	
               CEDEAO                     UEMOA
Angola                         	
                                      x                      Bénin                x                         x
Botswana                       	
                                      x                      Burkina	
  Faso      x                         x
Burundi                       x      x                                  	
                    Cap	
  Vert          x                          	
  
Comores                        	
    x                                  	
                    Côte	
  d'Ivoire     x                         x
RDC                           x      x                                 x                      Gambie               x                          	
  
Djiboub                        	
    x                                  	
                    Ghana                x                          	
  
Égypte*                        	
    x                                  	
                    Guinée               x                          	
  
                                                                                              Guinée	
  Bis-­‐
Érythrée                          x                  x                    	
                  sau                  x                               x
Éthiopie                          x                                       	
                  Libéria              x                                	
  
Kenya*                            x                  x                    	
                  Mali                 x                               x
Lesotho                            	
                                    x                    Mauritanie          E*                                	
  
Libye                              	
                x                    	
                  Niger                x                               x
Madagascar                        x                  x                   x                    Nigeria              x                                	
  
Malawi*                            	
                x                   x                    Sénégal              x                               x
Maurice                            	
                x                   x                    Sierra	
  Léone      x                                	
  
Mozambique                         	
                                    x                    Tchad               E*                                	
  
Namibie                            	
                                    x                    Togo                 x                               x
                                                                                              Total	
  des	
  
                                                                                                                  15                               8
Rwanda                            x                  x                     	
                 membres
                                                                                              *L’île	
  Maurice	
  et	
  le	
  Tchad	
  ont	
  également	
  l'accord	
  
Seychelles                          	
               x                   x                    semencier	
  de	
  la	
  CEDEAO
Afrique	
  du	
  
Sud*                               	
                                    x
Suisse                             	
                x                   x
Soudan                            x                  x                    	
  
Sud-­‐Soudan                      x                                       	
  
Tanzanie                          x                                      x
Ouganda                           x                  x                    	
  
Zambie*                            	
                x                   x
Zimbabwe*                          	
                x                   x
Total	
  des	
  
                                11                  19                  15
membres
•        Pays	
  ayant	
  actuellement	
  des	
  laboratoires	
  agréés	
  ISTA	
  pour	
  
	
  l'échanbllonnage	
  de	
  semences	
  




Document de Travail Sur Le Commerce Africain 
                                                                                                                             32
Annexe 2 : Liste des cultures couvertes par des programmes de semences harmonisés
Dans le COMESA, la SADC et la CEDEAO / UEMOA, les systèmes semenciers, y compris les pro-
cédures d'homologation des variétés et la certification des semences, sont limités à des cultures
spécifiques. Pour l’ASARECA, les produits indiqués sont ceux pour lesquels certains pays ont éta-
bli des normes de certification partagées. Les accords de semences de la CEDEAO et de l'UE-
MOA sont identiques.




                                                                                                                             CEDEAO	
  /	
  
	
                                                      ASARECA                 COMESA                    SADC
                                                                                                                              UEMOA
Cultures	
                                                       	
                     	
                      	
                     	
  
	
  	
  Haricots                                                x                      x                       x                       	
  
	
  	
  Cassave                                                 x                      x                        	
                    x
	
  	
  Coton	
  (VPO)                                           	
                    x                       x                       	
  
	
  	
  Coton	
  hybride                                         	
                     	
                     x                       	
  
	
  	
  Niébé                                                    	
                     	
                     x                      x
	
  	
  Arachide                                                x                      x                       x                      x
	
  	
  Pommes	
  de	
  terre	
  irlandaise                     x                      x                        	
                    x
	
  	
  Maïs	
  (OPV)                                          x*                      x                       x                     x*
	
  	
  Maïs	
  hybride                                        x*                      x                       x                     x*
	
  	
  Mil                                                      	
                    x                       x                      x
	
  	
  Pois	
  d'Angole                                         	
                     	
                     x                       	
  
	
  	
  Riz	
  (VPO)                                           x*                      x                      x*                     x*
	
  	
  Riz	
  hybride                                         x*                      x                      x*                     x*
	
  	
  Sorgho	
  (VPO)                                        x*                      x                       x                     x*
	
  	
  Sorgho	
  hybride                                      x*                      x                       x                     x*
	
  	
  Tournesol	
  (VPO)                                     x*                      x                       x                       	
  
	
  	
  Tournesol	
  hybride                                   x*                      x                       x                       	
  
	
  	
  Soja                                                    x                      x                       x                       	
  
	
  	
  Tabac                                                    	
                     	
                     x                       	
  
	
  	
  Blé                                                     x                      x                       x                       	
  
	
  	
  Igname                                                   	
                     	
                      	
                    x
Légumes                                                          	
                     	
                      	
                     	
  
	
  	
  Oignons                                                  	
                     	
                      	
                    x
	
  	
  Tomates                                                  	
                     	
                      	
                    x
Total	
  des	
  cultures                                 10	
  (14*)                  16                17	
  (18*)            11	
  (14*)
*	
  Hybride	
  ou	
  VPO	
  non	
  spécifié	
  ou	
  non	
  disbngué	
  dans	
  le	
  projet	
  des	
  exigences	
  de	
  cerbficabon




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                                                                                                 33