56939 Serie de Documentos de Trabajo sobre Políticas Sociales Nº 5 Los determinantes de los cambios en la desigualdad de ingresos en Argentina Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces Leonardo Gasparini Índice 1 Introducción 5 2 La evolución de la desigualdad del ingreso: evidencia a partir de encuestas de hogares 6 2.1 Principales tendencias 6 2.2 Una historia en episodios de la desigualdad a finales del siglo veinte 10 3 Determinantes proxy de las tendencias de la desigualdad del ingreso 16 3.1 Hechos estilizados: retornos a la educación, factores de oferta y cambios sectoriales 16 3.2 Apertura comercial, incorporación de capital y cambio tecnológico 20 3.3 Crisis macroeconómicas y recuperación 23 3.4 Empleo, desempleo e instituciones laborales 25 4 Política social, gasto público y programas de reducción de la pobreza 30 4.1 El impacto distributivo del sector público 30 4.2 Análisis de incidencia de los impuestos y del gasto público social, 1980-2006 31 4.3 Un análisis estático de incidencia de impuestos y beneficios del sistema previsional 33 4.4 Transferencias monetarias y programas de reducción de la pobreza 37 5 Temas pendientes y evidencia ausente sobre la distribución del ingreso en Argentina 39 5.1 Temas pendientes para el análisis distributivo pasado y futuro en Argentina: Una visión general 39 5.2 Más allá de la informalidad: las múltiples dimensiones de la calidad del empleo 41 5.3 Un mejor análisis de incidencia de los beneficios: protección social y política social en general 44 6 Algunas notas para un nuevo sistema de recolección de datos en las encuestas de hogares 47 6.1 Temas específicos para los esfuerzos de recolección periódicos 47 6.2 Hacia un nuevo sistema nacional de encuestas de hogares 48 6.3 Nuevas fuentes de datos especializadas de largo plazo 49 7 Conclusiones 50 8 Referencias 51 Guillermo Cruces es Sub-director e Investigador Senior del Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata (CEDLAS) e Investigador del CONICET. Leonardo Gasparini es Director del CEDLAS y de la Maestría en Economía de la Universidad Nacional de La Plata. Este documento fue preparado para la División de Protección Social del Banco Mundial. El artículo resume un proyecto de investiga- ción de muchos años acerca de la evidencia empírica sobre la desigualdad en Argentina. El estudio presenta nuevo material y nuevas conclusiones, y actualiza las conclusiones obtenidas previamente por Gasparini, Sosa y Marchionni (2001), Gasparini (2005a), Gasparini y Cruces (2008), Cruces y Gasparini (2009) y Alvaredo, Cruces y Gasparini (2009). La revisión de las secciones 2 y 3 con- tiene parte del texto y de los elementos presentes en esos documentos. El presente trabajo se benefició de las discusiones con Rafael Rofman, quien alentó, comentó y contribuyó al análisis de las secciones 4, 5 y 6. Los trabajos anteriores se beneficiaron del proyecto "Markets, the State and the Dynamics of Inequality: How to Advance Inclusive Growth" y de los comentarios y la guía de sus directo- res, Nora Lustig y Luis Felipe López Calva (UNDP-RBLAC). Finalmente, queremos agradecer también a Alejandro Bonvecchi, Rosalía Cortés, Sebastián Etchemendy, Pablo Gerchunoff, Carlos Grushka, Laura Guardia, Susana Kidyba, Adriana Marshall, Roxana Maurizio, Juan Martín Moreno, Alberto Porto, Martín Tetaz y David Trajtemberg por sus comentarios y sugerencias. Sergio Olivieri, Mariana Viollaz y Emmanuel Vazquez proveyeron una excelente asistencia de investigación. Las opiniones presentadas en este documento son exclusiva responsabilidad de sus autores y no representan, oficial o extraoficialmente, la posición de la Universidad Nacional de La Plata o el Banco Mundial. Resumen Este documento revisa desde un punto de vista crítico la evolución de la desigualdad en la distribución del ingreso en Argentina desde mediados de los setenta hasta mediados de los años 2000. El trabajo presenta nueva evidencia empíric a y examina la literatura existente acerc a de los factores detrás de estas tendencias. La revisión identific a además algunos determinantes potencialmente importantes que no pueden ser evaluados plenamente con la evidencia disponible. La mayoría de estos factores están relacionados a la acción del Estado en las áreas de polític a y protección social. Este estudio elabora una serie de propuestas a futuro para contribuir a llenar estos vacíos en el conocimiento. El documento sugiere nuevos instrumentos de recolección de datos para un entendimiento más profundo de estos factores, que beneficiaría tanto a la investigación ac adémic a como al proceso de diseño de polític as. LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini I INTRODUCCIÓN 1 3 5 7 9 11 13 Este documento revisa desde un punto de vista crítico za. El principal objetivo del estudio es elaborar una serie 15 la evolución de la desigualdad en la distribución del de propuestas a futuro para explicar con evidencia empí- 17 ingreso en Argentina desde mediados de los setenta rica estos vacíos en el conocimiento existente. El docu- 19 mento sugiere nuevos instrumentos de recolección de hasta mediados de los años 2000. En este período el 21 datos para un mejor y más profundo entendimiento de país experimentó un aumento sustancial de la desi- estos factores, que beneficiaría tanto a la investigación 23 gualdad. El documento presenta nueva evidencia académica como al proceso de diseño de políticas. 25 empírica y examina la literatura existente acerca de 27 los factores detrás de estas tendencias. La revisión El resto del trabajo se organiza de la siguiente mane- 29 cubre la serie de fenómenos extremos que dieron ra. La Sección 2 presenta los principales patrones y 31 forma a la evolución de la distribución del ingreso a lo tendencias en la distribución del ingreso en Argentina 33 largo de los años: severas crisis macroeconómicas; desde mediados de los setenta hasta mediados de los 35 hiperinflación; desempleo alto; dictaduras represivas; años 2000, y divide el período en seis episodios histó- 37 procesos de profunda liberalización comercial; episo- ricos diferentes. La Sección 3 presenta evidencia dios de rápida y repentina acumulación de capital, 39 empírica y revisa la literatura sobre los factores socia- actualización y modernización tecnológica; institucio- 41 les y económicos detrás de estas tendencias. La nes laborales débiles; y cambios demográficos desi- Sección 4 se concentra en el impacto distributivo de la 43 gualadores. El trabajo intenta presentar evidencia política social, el gasto público y los programas de 45 sobre el impacto de estos factores, tarea que enfrenta transferencias monetarias. La Sección 5 describe los 47 la dificultad de medir la importancia relativa de fenó- vacíos en el conocimiento presentes en la investiga- 49 menos simultáneos. ción empírica sobre los determinantes de los cambios 51 en la desigualdad del ingreso. Basada en esta revisión, 53 La revisión identifica además algunos determinantes la Sección 6 discute las características y la estructura 55 potencialmente importantes que no pueden ser plena- de los esfuerzos actuales de recolección de datos, y mente evaluados con la evidencia disponible. La mayoría de estos factores están relacionados a la acción del Estado sugiere una serie de modificaciones que podrían resul- en las áreas de política social, gasto público y protección tar en un mejor entendimiento de la distribución del social. Otros factores no considerados son el impacto de ingreso. Finalmente, la Sección 7 presenta algunos los sindicatos y los cambios en la distribución de la rique- comentarios finales. 2 2 LA EVOLUCIÓN DE LA DESIGUALDAD DEL INGRESO: EVIDENCIA A PARTIR DE ENCUESTAS DE HOGARES 4 6 8 10 12 14 16 2.1. Principales tendencias bución del ingreso per cápita del hogar en el área de Gran Buenos Aires (GBA) para años seleccionados de relativa 18 2.1.1. Tendencias de largo plazo estabilidad macroeconómica. El coeficiente de Gini se 20 disparó desde 0.344 en 1974 a 0.487 en 2006. 22 Los resultados de esta Sección se originan en encuestas de hogares con distintos grados de cobertura.1 La evidencia La tendencia creciente en la desigualdad del ingreso per 24 empírica disponible de esta fuente indica que la desigual- cápita familiar a lo largo del período es estadísticamente 26 dad en Argentina aumentó substancialmente a lo largo del significativa, como describen los intervalos de confianza 28 período, independientemente de la medida de desigual- del Gini en el Cuadro 1. Es también robusta a la elección dad empleada. El Gráfico 1 presenta un resumen de esta del indicador: otras medidas de desigualdad en el mismo 30 cuadro confirman esta tendencia. Esto también es eviden- evolución mostrando el coeficiente de Gini para la distri- 32 34 GRÁFICO 1. DESIGUALDAD DE INGRESOS PER CÁPITA DEL HOGAR, GRAN BUENOS AIRES, 36 AÑOS SELECCIONADOS 38 40 0.52 0.50 42 0.48 44 0.46 0.44 Coeficiente de Gini 46 0.42 48 0.40 0.38 50 0.36 0.34 52 0.32 54 0.30 1974 1980 1986 1992 1998 2006 Fuente: cálculos propios en base a micro-datos de la EPH. 1. Los microdatos detrás de estas cifras provienen de la principal encuesta de hogares oficial de Argentina (Encuesta Permanente de Hogares, EPH), que cubre las princi- pales áreas urbanas del país. La EPH comenzó en los setenta como una encuesta para el área de Gran Buenos Aires (GBA), que cuenta con un tercio de la población total de Argentina, y se fue extendiendo gradualmente con el tiempo para cubrir todas las áreas urbanas con más de 100.000 habitantes. Como la mayoría de las encues- tas de hogares periódicas del mundo, la EPH registra principalmente ingresos laborales y transferencias monetarias, pero presenta debilidades para captar otras fuen- tes de ingreso, como se discute más adelante en la Sección 5. LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini CUADRO 1. INDICADORES DE DESIGUALDAD, DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO PER CÁPITA DEL HOGAR Coeficiente de Gini Ratios de ingresos Intervalo 95% Gini Theil A(2) Deciles Centiles 1 Valor Inferior Superior 10/1 90/10 95/5 95/50 50/5 95/80 Gran Buenos Aires 3 1974 0,345 0,337 0,358 0,345 0,216 0,411 9,5 4,9 7,4 2,7 2,7 1,6 1980 0,393 0,385 0,400 0,393 0,267 0,646 13,0 6,4 10,7 3,2 3,3 1,7 5 1986 0,422 0,414 0,428 0,422 0,327 0,450 15,6 6,7 12,2 3,5 3,5 1,9 1988 0,456 0,449 0,463 0,456 0,375 0,545 21,7 9,1 17,3 3,9 4,4 2,0 7 1991 0,465 0,444 0,478 0,465 0,452 0,498 19,8 7,5 14,3 4,0 3,6 2,0 1992 0,444 0,436 0,452 0,444 0,360 0,500 17,6 7,8 13,5 3,9 3,4 2,0 9 15 principales ciudades 11 1992 0,450 0,444 0,457 0,450 0,370 0,510 19,0 7,8 15,0 4,0 3,8 2,0 1993 0,444 0,439 0,451 0,444 0,359 0,517 19,9 8,1 15,5 3,7 4,2 1,9 13 1994 0,453 0,446 0,460 0,453 0,378 0,510 19,7 8,2 15,1 3,9 3,9 1,9 1995 0,481 0,476 0,488 0,481 0,430 0,569 25,8 9,6 20,4 4,3 4,7 2,1 15 1996 0,486 0,478 0,493 0,486 0,442 0,607 26,5 10,1 20,0 4,3 4,6 2,0 1997 0,483 0,477 0,488 0,483 0,422 0,586 26,7 10,5 21,5 4,4 4,9 2,1 17 1998 0,502 0,494 0,510 0,502 0,471 0,608 30,2 11,2 22,8 4,6 4,9 2,1 19 28 principales ciudades 1998 0,502 0,496 0,508 0,502 0,472 0,605 29,9 11,1 23,0 4,6 5,0 2,1 21 1999 0,491 0,484 0,496 0,491 0,442 0,606 28,0 10,9 21,3 4,3 4,9 2,1 2000 0,504 0,498 0,509 0,504 0,464 0,646 32,3 11,9 24,8 4,6 5,4 2,1 23 2001 0,522 0,516 0,527 0,522 0,497 0,675 40,0 13,9 31,8 5,0 6,3 2,2 2002 0,533 0,526 0,540 0,533 0,530 0,657 39,4 14,3 30,5 5,2 5,9 2,3 25 2003 0,528 0,521 0,536 0,528 0,518 0,637 34,8 13,5 25,7 5,1 5,0 2,2 EPHC 27 2003-II * 0,541 0,526 0,561 0,541 0,656 0,668 40,4 13,3 28,0 5,0 5,6 2,2 29 2003-II 0,530 0,524 0,537 0,530 0,539 0,664 38,7 13,8 28,5 5,0 5,8 2,2 2004-I 0,515 0,505 0,530 0,515 0,522 0,625 32,7 12,2 25,7 4,7 5,4 2,2 31 2004-II 0,504 0,497 0,512 0,504 0,478 0,624 32,7 12,0 26,0 4,5 5,8 2,0 2005-I 0,511 0,503 0,518 0,511 0,497 0,635 34,1 12,1 26,1 4,7 5,6 2,1 33 2005-II 0,504 0,498 0,511 0,504 0,492 0,627 32,8 11,8 25,3 4,4 5,7 2,1 2006-I 0,488 0,480 0,494 0,488 0,442 0,614 30,9 11,4 24,1 4,2 5,7 2,0 35 2006-II 0,483 0,478 0,491 0,483 0,431 0,617 29,9 11,0 24,2 4,2 5,7 2,0 37 Fuente: cálculos propios en base a micro-datos de la EPH (Gasparini y Cruces, 2008). Intervalos de confianza calculados por técnicas de bootstrap con 200 réplicas. * Calculado con ponderadores muestrales anteriores al cambio metodológico del 2003. 39 41 te observando las participaciones relativas en el ingreso ciones de desigualdad para el agregado de las mayores total (Gasparini y Cruces, 2008): la participación del áreas urbanas de Argentina no difieren considerablemen- 43 quintil más pobre cayó de 7.1 a 3.7, la participación del te de las del GBA, y la desigualdad no cambia significati- 45 quintil más rico aumentó más de 10 puntos porcentuales, vamente cuando se compara la EPH con los resultados 47 de 41.8 a 53.2, y el cociente de ingresos 90/10 se incre- provenientes de las pocas encuestas de hogares que inclu- mentó desde alrededor de 5 en 1974 a 11 en el 2006. yen zonas rurales y ciudades pequeñas (Gasparini y 49 Cruces, 2008, discuten este punto en detalle). A pesar de 51 Esta tendencia en la desigualdad es además robusta a la las similitudes en las tendencias, la cobertura geográfica cobertura geográfica de la fuente de datos, a la elección parcial de la EPH y la ausencia de una encuesta periódica 53 del indicador y a aspectos metodológicos vinculados a la representativa a nivel nacional limita el análisis de la dis- 55 variable de ingreso subyacente. Con respecto a la cober- tribución del ingreso en Argentina. La Sección 5 discute tura geográfica, una serie de desigualdad desde mediados estas limitaciones y la necesidad de extender la cobertura de los setenta sólo puede ser estimada para el Gran geográfica de la encuesta de hogares. Buenos Aires (GBA). Sin embargo, las tendencias descrip- tas en el párrafo anterior pueden ser extrapoladas a toda Esta tendencia en la desigualdad del ingreso derivada de la población urbana. El Gráfico 2 sugiere que las estima- las encuestas de hogares es compatible con fuentes de LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini GRÁFICO 2. DESIGUALDAD DE INGRESOS PER CÁPITA DEL HOGAR, 1974-2006 2 0.55 4 0.50 6 8 Coeficiente de Gini 0.45 10 12 0.40 14 0 .35 16 18 0.30 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 20 Gran Buenos Aires Total del País Urbano 22 Fuente: cálculos propios en base a micro-datos de la EPH. Nota: Los datos para los años 1975 a 1978 no están disponibles. 24 26 28 30 datos alternativas (y puede también inferirse a partir de ciento (Lindemboim et al., 2005), sugiriendo nuevamen- las mismas). Navajas (1999), utilizando muestras y canas- te un incremento sustancial de la desigualdad. 32 tas comparables para las encuestas de gasto 1985-1986 y 34 1996-1997, reporta coeficientes de Gini basados en quin- 36 tiles para la distribución de gastos per cápita de 0.33 y 2.1.2. Fluctuaciones de corto plazo 0.38, compatibles en términos generales con la tendencia 38 en la desigualdad del ingreso del Gráfico 1. Las estadísti- Los principales puntos de referencia seleccionados 40 cas de desigualdad pueden también ser derivadas de fuen- para el Gráfico 1 describen la evolución de la desi- 42 tes administrativas. Alvaredo (2008), usando datos de gualdad en el largo plazo, pero ocultan la volatilidad impuestos al ingreso de las personas, estima un aumento que caracterizó la distribución del ingreso en 44 en la participación en el ingreso del percentil más alto Argentina a lo largo de esta tendencia ascendente. El 46 desde 7 por ciento en 1973 a 11.8 por ciento en 1997, y Gráfico 2 muestra el coeficiente de Gini para todos 48 a 12.3 por ciento en el 2001. Galbraith et al. (2006), uti- los años para los cuales hay datos comparables dispo- lizando microdatos de los registros de contribuciones al nibles: hay períodos cortos de relativa calma, y episo- 50 sistema previsional (Sistema Integrado de Jubilaciones y dios de rápido aumento en la desigualdad (esto tam- 52 Pensiones), encuentran un gran aumento de la desigual- bién es evidente en los otros indicadores reportados dad entre los trabajadores formales entre 1994 y 2002, en el Cuadro 1). 54 Finalmente, es posible complementar los indicadores basados en el ingreso personal con la distribución del Esta volatilidad contrasta con la evidencia disponible ingreso entre los factores de producción, la cual puede para la década del sesenta y años anteriores, basada en obtenerse a partir de las cuentas nacionales. Mientras que encuestas de hogares más limitadas, la cual sugiere una la participación de los salarios era de alrededor del 45 por distribución del ingreso más estable (ver CEPAL 1968, ciento a inicios de los setenta, las estimaciones para Altimir 1986 y Altimir y Beccaria 2001 para una revi- mediados de los años 2000 oscilan entre el 30 y el 38 por sión detallada de fuentes de datos previas a las aquí uti- LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini lizadas). La distribución del ingreso experimentó incremento en la desigualdad. En general, los ingresos movimientos sustanciales hacia una mayor igualdad a cayeron a lo largo del período 1992-2006 para todos finales de los cuarenta e inicios de los cincuenta duran- los centiles de la distribución, pero esta caída fue te las dos primeras presidencias de Perón (Gerchunoff mayor para los pobres. Esto también se ve reflejado en 1 y Llach, 2003), y permaneció relativamente estable las medidas de privación. La tasa de incidencia de la 3 durante los sesenta. Esto es compatible con la eviden- pobreza para la Argentina urbana, computada con la cia proveniente de los registros impositivos presentada línea de pobreza moderada oficial, creció de 18.5 a 5 en Alvaredo (2008). 26.7 entre los años 1992 y 2006 (ver Gráfico 4). El 7 Gráfico muestra fluctuaciones sustanciales, con algu- 9 Las transformaciones en la distribución del ingreso de nos picos altos a lo largo de la tendencia ascendente en Argentina pueden apreciarse claramente mediante grá- las tasas de pobreza para todo el período. Las siguien- 11 ficos. Las curvas de incidencia de crecimiento del tes páginas presentan un relato de estos aumentos y 13 Gráfico 3 reflejan grandes cambios no neutrales en el caídas en la desigualdad del ingreso, dividiendo el perí- 15 ingreso.2 Estas dinámicas del ingreso implican un odo en seis episodios históricos. 17 19 21 GRÁFICO 3. CURVAS DE INCIDENCIA DEL CRECIMIENTO. DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO PER CÁPITA DEL HOGAR. ÁREAS URBANAS DE ARGENTINA 23 25 20 27 29 15 31 2 0 0 4 -2 0 0 6 33 10 35 37 5 39 Cambio (porcentaje) 1 9 9 2 -1 9 9 8 41 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 43 1 9 9 8 -2 0 0 6 45 -5 47 1 9 9 2 -2 0 0 6 49 1 9 9 8 -2 0 0 3 -1 0 51 53 -1 5 55 Fuente: cálculos propios en base a micro-datos de la EPH. 2. Como en otras partes de esta Sección, la discusión se focaliza en el período 1992-2006, para el cual hay datos disponibles para todas las mayores áreas urbanas de Argentina (y no solamente para GBA). LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini GRÁFICO 4. TASA DE INCIDENCIA DE LA POBREZA. LÍNEA DE POBREZA MODERADA OFICIAL. ÁREAS URBANAS DE ARGENTINA 2 60 4 6 50 8 10 40 Porcentaje de individuos 12 30 14 16 20 18 10 20 22 0 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 24 26 Gran Buenos Aires Total del País Urbano 28 Fuente: cálculos propios en base a micro-datos de la EPH. 30 32 34 2.2. Una historia en episodios de la Gráfico 5, que además presenta la evolución del coefi- 36 ciente de Gini y del PBI per cápita. desigualdad a finales del siglo veinte 38 40 Los cambios en la desigualdad a lo largo del tiempo pueden analizarse desde una perspectiva de largo 2.2.1. El primer episodio: el régimen militar 42 plazo, o estableciendo una serie de episodios bien dife- 44 renciados. Estas páginas siguen el estudio de Atkinson El primer episodio cubre el período que se extiende (1997) para el mundo desarrollado, dividiendo el perí- desde 1974 hasta inicios de la década del ochenta, 46 odo que va desde mediados de los setenta hasta media- abarcando la evolución desde los últimos dos años de 48 un gobierno democrático hasta la mayor parte del régi- dos de los años 2000 en una serie de episodios bajo la 50 premisa de que los mecanismos detrás de los cambios men militar dictatorial que comenzó en 1976.4 Se en la desigualdad varían a lo largo del tiempo. Como caracteriza por la presencia de instituciones laborales 52 con cualquier otro ejercicio de modelación, la división débiles, con casi ningún rol para los sindicatos, por una 54 en episodios es necesariamente una simplificación, y reforma radical de liberalización comercial, y por un los límites entre los episodios son de algún modo arbi- marcado aumento en la desigualdad. trarios.3 Estos episodios, discutidos en las próximas páginas, son expuestos en detalle en el Cuadro 2 y el En Marzo de 1976, y por medio de un golpe de estado, 3. Gerchunoff y Llach (2003) y las referencias allí incluidas proveen un informe completo de la historia económica del período bajo estudio. 4. El año 1974 es el primer dato disponible de la EPH. El primer episodio se refiere principalmente al régimen militar, y cubre los cambios a partir del punto de inicio de la encuesta en 1974. LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini CUADRO 2. EPISODIOS Episodio 1 Episodio 2 Episodio 3 Episodio 4 Episodio 5 Episodio 6 Régimen militar Los ochenta Hiperinflación Los noventa La crisis La recuperación post-crisis 1 76-82 83-87 88-91 92-99 99-02 03-06 3 Situación macroeconómica Bajo crecimiento y crisis Estancamiento Crisis y recuperación Crecimiento Crisis y recuperación Crecimiento Competencia de importaciones Alta (no siempre) Baja Alta Baja 5 Cambio tecnológico Bajo Bajo Alto Moderado 7 Instituciones laborales Débiles Fuertes Débiles Fuertes Protección social (transferencias) Baja Baja Baja Baja Alta desde 2002 Moderada 9 Desigualdad Aumento Estable Aumento y caída Aumento Aumento y caída Caída 11 Pobreza Estable Aumento Aumento y caída Aumento Aumento y caída Caída 13 15 17 GRÁFICO 5. LA DESIGUALDAD EN ARGENTINA EN SEIS EPISODIOS. COEFICIENTE DE GINI, DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO PER CÁPITA DEL HOGAR Y PBI PER CÁPITA. ÍNDICES, PROMEDIO 74-06=100 19 21 23 130 25 120 27 E p iso d io 5: la 29 110 E p iso d io 2: lo s crisis E p iso d io 1: el o ch en ta 31 rég im en m ilitar E p iso d io 6: 100 m ilitary reg im e p o st-crisis 33 E p iso d io 3: E p iso d io 4: h ip erin flació n lo s n o v en ta 35 90 37 80 39 41 70 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 43 G ini PIB per cápita 45 47 Fuente: cálculos propios en base a micro-datos de la EPH. PIB: INDEC. 49 51 53 un régimen militar se instaló en el poder. Si bien el pri- bajo el régimen militar. El gobierno de facto suspendió mer episodio debería tener inicio en ese momento, la las negociaciones colectivas, debilitó a los sindicatos (y 55 información de la EPH está disponible por primera vez dirigió acciones represivas hacia sus niveles directivos para el año 1974, y luego para 1980 en adelante. El más bajos), socavó las instituciones laborales, recortó episodio 1 comienza entonces en 1974, aunque la las políticas sociales e inició un proceso de liberaliza- mayor parte de los cambios distributivos observados ción comercial. En este contexto, las disparidades de deben ser atribuidos a lo sucesos que tuvieron lugar ingresos crecieron sustancialmente: el coeficiente de LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini Gini para el GBA aumentó de 0.345 en 1974 a 0.430 al cambio tecnológico. Con el retorno a la democracia, en 1981. La pobreza no aumentó demasiado, dado que las instituciones laborales fueron reestablecidas, los la economía creció a una tasa anual de 1.3 por ciento sindicatos recuperaron su poder y el gasto social per cápita entre 1976 y 1981. aumentó, aunque las transferencias monetarias del 2 Estado se mantuvieron en niveles bajos. En este esce- 4 Este episodio contiene la primera de las grandes crisis nario, la desigualdad permaneció estable pero la macroeconómicas del período, que tuvo inicio en pobreza aumentó debido al pobre desempeño macroe- 6 1980-1981, con una crisis bancaria en 1980 y una conómico durante el episodio. El PBI per cápita no 8 importante devaluación y reversión de los flujos de creció entre 1982 y 1987, y la inflación se mantuvo 10 capitales en 1981 producto del colapso del sistema de alta a lo largo de todo el período (véanse los indicado- tipo de cambio administrado establecido por el gobier- res macroeconómicos del Cuadro 3). Este episodio se 12 no militar. La situación se deterioró aún más en 1982 caracteriza además por la presencia de la recesión de 14 cuando México anunció que suspendería el pago de su 1985 y el resultante plan Austral de estabilización. El 16 deuda externa. Esta "crisis de la deuda" se expandió producto cayó un 9 por ciento y la pobreza aumentó 2 por la región, afectando a otros países fuertemente puntos porcentuales, pero como puede apreciarse en 18 endeudados como Argentina, que no tenía capacidad el Gráfico 2, la desigualdad medida por el coeficiente 20 para refinanciar sus obligaciones de corto plazo. La de Gini cayó tres puntos respecto al año 1984. El plan 22 devaluación de 1981 y los problemas de liquidez de de estabilización fue inicialmente exitoso en reducir la 1982 (impulsados también por la crisis de confianza inflación, pero en el período 1985-1988 ésta se acele- 24 luego del conflicto de Malvinas) resultaron en una ró nuevamente, culminando en dos brotes hiperinfla- 26 caída del producto de aproximadamente 5 por ciento cionarios, que señalan el siguiente episodio. 28 en cada uno de esos años. El coeficiente de Gini aumentó significativamente en alrededor de 3 puntos y 30 la pobreza creció 2 puntos entre 1980 y 1981. Aunque 2.2.3. El tercer episodio: hiperinflación 32 el coeficiente de Gini cayó cerca de un punto entre 1981 y 1982, la tasa de pobreza aumentó en 3 puntos El tercer episodio se corresponde con la crisis macroeco- 34 porcentuales y trepó por encima del 10 por ciento. La nómica de finales de los ochenta, que incluyó dos hiperin- 36 crisis también determinó un importante cierre de la flaciones. Se caracteriza por un marcado aumento inicial 38 economía (por ejemplo, las importaciones cayeron un de la desigualdad, y una abrupta caída posterior luego de 50 por ciento en sólo dos años), lo cual marca el inicio la exitosa estabilización del año 1991. 40 de un nuevo episodio económico. 42 Este episodio contiene la segunda gran crisis macroe- 44 conómica del período bajo estudio. Las hiperinflacio- 2.2.2. El segundo episodio: los ochenta nes de este período tuvieron fuertes implicancias para 46 el crecimiento. El producto cayó 11 por ciento entre 48 El segundo episodio incluye la mayor parte de la déca- 1988 y 1990, y las tasas de inflación anuales fueron de 50 da del ochenta y se caracteriza por el retorno a la 343, 3080 y 2314 por ciento en los años 1988, 1989 y democracia en 1983, una economía sustancialmente 1990, respectivamente. 52 más cerrada, un aumento de la actividad sindical, insti- 54 tuciones laborales más fuertes (cumplimiento del sala- Las crisis hiperinflacionarias tuvieron también un impac- rio mínimo, negociaciones colectivas), inestabilidad to distributivo significativo: la pobreza aumentó en 25 macroeconómica y una distribución del ingreso algo puntos porcentuales y el coeficiente de Gini en 6.3 pun- más estable. tos entre 1988 y 1989, aunque debe notarse que la desi- gualdad había estado creciendo continuamente entre la La economía se mantuvo en su mayor parte cerrada al estabilización de 1985 y el repentino salto en su nivel comercio, a los mercados financieros internacionales y determinado por la hiperinflación de 1989. LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini CUADRO 3. PRINCIPALES INDICADORES ECONÓMICOS Crecimiento del PBI Inflación anual Tipo de cambio real Tasa de desempleo 1976 -2,0% 444% 148,6 4,0% 1 1977 6,9% 176% 167,0 2,3% 1978 -4,5% 176% 127,3 1,9% 3 1979 10,2% 160% 90,4 2,1% 5 1980 4,2% 101% 71,3 2,3% 1981 -5,7% 104% 92,1 5,0% 7 1982 -5,0% 165% 217,5 3,7% 9 1983 3,9% 344% 205,5 3,1% 1984 2,2% 627% 189,5 3,6% 11 1985 -7,6% 672% 226,1 4,9% 13 1986 7,9% 90% 189,8 4,8% 1987 2,9% 131% 193,6 5,2% 15 1988 -2,6% 343% 185,5 5,7% 1989 -7,5% 3080% 295,8 7,0% 17 1990 -2,4% 2314% 148,8 6,0% 19 1991 12,7% 172% 111,6 5,3% 1992 11,9% 25% 95,7 6,7% 21 1993 5,9% 11% 89,8 9,6% 23 1994 5,8% 4% 88,4 13,1% 1995 -2,8% 3% 88,0 17,4% 25 1996 5,5% 0% 90,4 18,8% 1997 8,1% 1% 92,1 14,3% 27 1998 3,9% 1% 92,6 13,3% 29 1999 -3,4% -1% 95,8 14,4% 2000 -0,8% -1% 100,0 14,7% 31 2001 -4,4% -1% 103,9 19,0% 33 2002 -10,9% 26% 257,0 18,8% 2003 8,8% 13% 219,4 16,7% 35 2004 9,0% 4% 217,4 13,6% 37 2005 9,2% 10% 203,6 11,2% 2006 8,0% 7% 208,3 10,6% 39 Fuente: World Development Indicators (World Bank) y Ministerio de Economía y Produccíon - República Argentina 41 43 La profunda crisis macroeconómica que comenzó en macroeconómica,5 el establecimiento de un régimen de 45 1988 y tuvo su pico en los años 1989/90 con dos hipe- caja de conversión con tipo de cambio fijo atado al dólar rinflaciones finalizó alrededor de 1991 con la estabili- estadounidense, y profundas reformas estructurales de 47 zación derivada del Plan de Convertibilidad, que carac- mercado, que implicaron una economía más abierta y fle- 49 terizó todo el período subsiguiente. xible, con instituciones laborales más débiles. Las refor- 51 mas estructurales que acompañaron el Plan de Convertibilidad incluyeron, entre otras, desregulaciones, 53 2.2.4. El cuarto episodio: los noventa la liberalización del comercio y de los mercados de capi- 55 tales, la privatización de grandes empresas del Estado, y El cuarto episodio comprende la mayor parte de la déca- el reemplazo parcial del sistema previsional de reparto en da del noventa y se caracteriza por una relativa estabilidad favor de cuentas de capitalización individuales. El período 5. Esta estabilidad se refiere principalmente al control de la inflación, que estuvo asociado al régimen de tipo de cambio fijo establecido (caja de conversión). La apertu- ra de la economía al flujo de capitales implicó un alto grado de exposición a las fluctuaciones internacionales y a la reversión de estos flujos, como evidenció el impac- to de la sucesión de crisis en México, el Sudeste Asiático, Rusia y Brasil. Véase más abajo la Sección de crisis macroeconómicas para más detalles. LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini también evidenció una intensa acumulación de capital, la la segunda mitad del año 2006. La crisis también dio lugar adopción de nuevas tecnologías, instituciones laborales a una serie de cambios en la estructura de empleo, desta- débiles (menor protección al empleo, salarios mínimos cándose el aumento en la participación laboral de las no operativos, entre otros), sindicatos débiles y creciente mujeres y los trabajadores secundarios, y la implementa- 2 importancia de los programas de transferencias moneta- ción del Plan Trabajar, un programa de empleo de emer- 4 rias, aunque aún en un nivel bajo. En este escenario, la gencia que sentaría las bases para las iniciativas de trans- economía comenzó a crecer luego de dos décadas de ferencias monetarias futuras. Sin embargo, a diferencia 6 estancamiento, pero la desigualdad aumentó sustancial- del período posterior a la crisis hiperinflacionaria, los 8 mente: el coeficiente de Gini para el área urbana de niveles de desigualdad y la tasa de desempleo no cayeron 10 Argentina aumentó desde 0.452 en 1992 a 0.507 en el durante la recuperación. Es posible que la crisis financie- 2000. ra haya actuado como un catalizador que aceleró y ampli- 12 ficó los efectos distributivos adversos de las reformas en 14 En Abril de 1991 el país adoptó un régimen de caja de proceso. La crisis del Tequila probablemente exacerbó lo 16 conversión con tipo de cambio fijo, el plan de que iba a ser, en cualquier caso, una transición difícil hacia Convertibilidad, que logró controlar la inflación con una economía post-reforma. Si bien el crecimiento se 18 éxito: la inflación anual cayó de 172 por ciento en reanudó en el período 1996-1998, los niveles de desi- 20 1991 a 25 por ciento en 1992, y desde 1993 hasta 2001 gualdad sólo cayeron ligeramente. 22 se mantuvo en niveles de un solo dígito. El plan de Convertibilidad fue acompañado por una serie de 24 reformas estructurales de gran alcance. La economía 2.2.5. El quinto episodio: la recesión y la 26 creció rápidamente luego de la implementación de la crisis del 2001-2002 28 Convertibilidad hasta 1994, impulsada por el crecien- te endeudamiento público y privado en los mercados El quinto episodio está marcado por la recesión que 30 internacionales de capitales. golpeó al país hacia finales de los noventa y la consi- 32 guiente crisis macroeconómica de los años 2001-2002, Este episodio, aunque más estable en términos de infla- la cual provoco un colapso económico y la devaluación 34 ción, no estuvo exento de fluctuaciones macroeconómi- de la moneda. Este episodio está caracterizado por un 36 cas. En Diciembre de 1994, el gobierno recientemente fuerte aumento de la desigualdad. 38 electo en México dejó flotar su moneda, lo cual desenca- denó una fuga de capitales y una crisis financiera que afec- Luego de la recuperación de la crisis del Tequila, el creci- 40 tó severamente a la economía argentina. La caja de con- miento se recuperó de manera bastante fuerte en el perí- 42 versión logró sostener la salida de reservas, pero la llama- odo 1996-1998. Sin embargo, la continua exposición a 44 da "crisis del Tequila" generó una caída del PBI de alrede- los flujos internacionales de capitales a la que dio lugar el dor del 4 por ciento en 1995. Si bien el crecimiento se régimen de caja de conversión y la liberalización de la 46 recuperó rápidamente después del contagio de la crisis cuenta de capitales golpearon a la economía repetidamen- 48 financiera mexicana, el episodio tuvo un fuerte impacto te a finales del milenio. Las inconsistencias de política 50 distributivo: la pobreza aumentó 5 puntos porcentuales y (como el gasto con fines electorales y los problemas de el índice de Gini 2.7 puntos en un año. Los efectos de la sustentabilidad de la deuda relacionados con la transición 52 crisis también pueden visualizarse en la evolución de la hacia un sistema jubilatorio de capitalización), el agota- 54 tasa de desempleo nacional urbana, que se disparó desde miento del mecanismo de caja de conversión y un escena- 10.7 en Mayo de 1994 a 18.4 por ciento en Mayo de rio internacional desfavorable profundizaron la recesión 1995. La tasa de desempleo, probablemente como conse- iniciada en 1999 y provocaron una gran crisis hacia fina- cuencia de las reformas, había estado aumentando a un les del año 2001. La economía entró en un período de ritmo constante desde el 6 por ciento registrado en recesión en 1999, que culminó en una severa crisis eco- Octubre de 1991 (la primera medición posterior a la apli- nómica, bancaria y financiera en Diciembre de 2001. El cación del plan de Convertibilidad), pero dio un salto con régimen de caja de conversión finalmente colapsó luego la crisis del Tequila para mantenerse en dos dígitos hasta de que se impusieran restricciones al retiro de fondos del LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini sistema bancario, lo cual derivó en una devaluación de la en el precio de las commodities, que aumentó los tér- moneda. El colapso resultó en una sustancial caída del minos del intercambio de la economía, y la mayor producto y el empleo: el PBI per cápita cayó 17 por cien- liquidez en los mercados internacionales de capitales. to entre 2000 y 2002, y el desempleo ascendió a 19 por Estas condiciones excepcionales en los mercados 1 ciento. internacionales también fueron un factor clave en la 3 recuperación. Los nuevos impuestos y el cese del pago En este período, los cambios en la desigualdad estuvie- de las obligaciones de deuda del gobierno permitieron 5 ron dominados por la situación macroeconómica. La un superávit fiscal que ayudó a estabilizar la economía. 7 recesión y la consiguiente crisis tuvieron un gran Las tensiones sociales y la inestabilidad política del 9 impacto sobre la desigualdad: el coeficiente de Gini, 2001-2002 fueron contenidas por un gobierno nuevo y por ejemplo, aumentó 4 puntos entre 1999 y 2002. El más fuerte proveniente del tradicional partido pero- 11 efecto más dramático fue la combinación de aumento nista (2002-2003), con la ayuda de un gran programa 13 de precios (debido a la devaluación) y descenso de de transferencias monetarias que alcanzó un nivel de 15 ingresos nominales (debido a la drástica caída en la cobertura sin precedentes en el país. La administra- actividad económica), lo cual implicó un salto en la ción de Kirchner (2003-2007) no innovó demasiado 17 tasa oficial de pobreza, desde 38.3 por ciento en respecto a las políticas económicas heredadas de la 19 Octubre de 2001 a 53 por ciento en Mayo de 2002. presidencia interina de Duhalde del 2002-2003. Sin 21 embargo, puso un mayor énfasis en el fortalecimiento de las instituciones laborales, apoyando el poder de 23 2.2.6. El sexto episodio: la recuperación del negociación de los sindicatos e innovando en progra- 25 2003-2007 mas de transferencias monetarias. El final del período está marcado por la crisis financiera internacional del 27 El sexto episodio comenzó alrededor del año 2003 con el 2007-2008, si bien los factores internos (como el cre- 29 rápido crecimiento tras la salida de la crisis y se extendió cimiento de la inflación) ya habían empezado entonces 31 hasta 2007-2008, con el desarrollo de una gran crisis a desacelerar el crecimiento. financiera internacional que afectó el crecimiento mun- 33 dial, los precios de las commodities y otros factores rele- 35 vantes para Argentina. La tasa de crecimiento anual pro- 2.2.7. Tipos de episodios 37 medio fue inusualmente alta, al 8 por ciento entre 2003 y 2007, mientras que la tasa de desempleo se redujo Los seis episodios propuestos pueden clasificarse en tres 39 desde más del 20 por ciento hasta el 8 por ciento. Los tipos: (i) períodos de crisis macroeconómicas severas 41 indicadores de pobreza y desigualdad cayeron persisten- (episodios 3 y 5), (ii) períodos de liberalización con ins- 43 temente durante el mismo período. El coeficiente de tituciones laborales débiles (episodios 1 y 4), y (iii) epi- Gini alcanzó en el año 2006 aproximadamente el mismo sodios de baja penetración de las importaciones e institu- 45 nivel que en la segunda mitad de los noventa, antes del ciones laborales más fuertes (episodios 2 y 6). La desi- 47 inicio de la recesión de 1999-2001. gualdad parece haber variado ampliamente bajo los episo- 49 dios tipo 1, aumentado de un modo permanente bajo los Este sólido desempeño macroeconómico determinó la episodios tipo 2, y disminuido o permanecido estable en 51 evolución de todos los indicadores socioeconómicos los episodios tipo 3. 53 durante el episodio 6. La rápida recuperación econó- mica fue propiciada por la nueva estructura de precios La siguiente Sección provee un análisis de los hechos 55 relativos que surgió de la fuerte devaluación del peso estilizados y de los determinantes directos de los cam- en el 2002: la caída de los salarios reales aumentó la bios en la desigualdad a lo largo del período, enfatizan- competitividad de los productos argentinos y desalen- do los factores más relevantes para cada tipo de episo- tó las importaciones. También fue ayudada por el auge dio, los cuales son enumerados en el Cuadro 2. LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini 2 3 DETERMINANTES PROXY DE LAS TENDENCIAS DE LA DESIGUALDAD DEL INGRESO 4 6 8 10 12 14 16 3.1. Hechos estilizados: retornos a la términos de salarios horarios. En cambio, los retor- educación, factores de oferta y cambios nos a la educación se volvieron altamente desiguala- 18 sectoriales dores durante los noventa. De acuerdo a los resulta- 20 dos de la microsimulación, el efecto general de los 22 3.1.1. Salarios y retornos a la educación retornos a la educación explica 4.6 puntos de los 8.4 de aumento en el índice de Gini para la distribución 24 Esta Sección discute algunos de los hechos estilizados del ingreso equivalente del hogar. Estos resultados 26 que estuvieron detrás del aumento en la desigualdad sugieren que los trabajadores no calificados perdieron 28 desde mediados de los setenta hasta mediados de los en términos de salario horario y horas de trabajo noventa en Argentina. durante los noventa, y que esos cambios jugaron un 30 papel muy significativo en los cambios de las distribu- 32 El primer factor relevante es la evolución de los retor- ciones de salarios horarios, ingresos laborales e ingre- 34 nos al capital humano. El Gráfico 6 ilustra los cambios sos del hogar. La discusión siguiente sobre los deter- en los retornos a la educación en el contexto de regre- minantes de los cambios en la desigualdad presta 36 especial atención a este fenómeno. siones salariales multivariadas para los años 1980, 38 1986, 1992, 1998 y 2006. Estos resultados están basa- 40 dos en años de relativa estabilidad, para aislar el efecto de las crisis y concentrase en el impacto de estos facto- 3.1.2. Empleo, desempleo y participación en 42 la fuerza laboral res sobre la tendencia de la desigualdad a lo largo del 44 período. Los resultados del Gráfico 6 indican que la brecha salarial entre graduados universitarios y el resto El segundo hecho estilizado es el aumento sustancial 46 cayó durante los ochenta, pero luego se incrementó de la participación laboral y el desempleo durante los 48 fuertemente en los noventa. noventa ­ el Gráfico 7 presenta la evolución de los 50 indicadores del mercado laboral a lo largo del perío- Este resultado es confirmado por Gasparini y Cruces do. El desempleo permaneció en niveles relativamen- 52 (2008) en una serie de microsimulaciones de los cam- te bajos durante los setenta y los ochenta, aunque 54 bios en la distribución del ingreso en el período tuvo una pequeña tendencia ascendente en esta últi- 1980-2006, basadas en la metodología de ma década. El aumento de la desigualdad en los Bourguignon et al. (2004). Ellos encuentran que la noventa ocurrió de manera simultánea a un creci- desigualdad en los salarios horarios y en los ingresos miento sin precedentes en el nivel de desempleo. La laborales disminuyó en los ochenta (ignorando la cri- tasa de desempleo creció desde aproximadamente 3 sis macroeconómica de finales de esta década), impul- por ciento en los años setenta hasta un 15 por ciento sada por una caída en los retornos a la educación en hacia finales de los noventa (comparando años de LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini GRÁFICO 6. RETORNOS A LA EDUCACIÓN. SALARIOS ESTIMADOS POR UNA ECUACIÓN DE MINCER 1 1980-1992 16 3 14 5 12 7 salario horario 10 9 8 11 6 13 4 15 2 17 0 19 P rim aria P rim aria S ecundaria S ecundaria S uperior S uperior incom pleta com pleta incom pleta com pleta incom pleto com pleto 21 1980 1986 1992 23 25 1992-2006 10 27 9 29 8 31 7 33 salario horario 6 35 5 4 37 3 39 2 41 1 43 0 P rim aria P rim aria S ecundaria S ecundaria S uperior S uperior 45 incom pleta com pleta incom pleta com pleta incom pleto com pleto 47 1992 1998 2006 49 Fuente: cálculos propios en base a micro-datos de la EPH, GBA. 51 Nota: Valores estimados para hombres de 40 años de edad, casados, con 2 hijos. 53 55 relativa estabilidad macroeconómica). Impulsada por Los noventa muestran un cambio estructural en los indi- la fuerte expansión económica y el aumento en la cadores de empleo. La tasa de desempleo aumentó signi- cobertura de los programas sociales vinculados al ficativamente debido a un incremento en la tasa de parti- empleo luego de la crisis del 2001-2002, el desem- cipación en la fuerza laboral (desde 40 por ciento en 1990 pleo cayó a alrededor del 10 por ciento hacia el año a 46 por ciento en 1999), y a una caída en la tasa de 2006. empleo inducida por los shocks macroeconómicos y los LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini GRÁFICO 7. INDICADORES DEL MERCADO LABORAL EN EL GRAN BUENOS AIRES 1974-2006 2 60 4 6 50 8 10 40 12 Porcentaje 14 30 16 20 18 20 10 22 24 0 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 26 Desempleo Actividad Empleo 28 30 Fuente: Cálculos propios, en base a micro-datos de la EPH. 32 34 36 ajustes posteriores a las reformas estructurales. Hacia remuneraciones por grupo educativo. Si, por ejem- finales de los noventa, la tasa de empleo se recuperó, lo plo, un joven ingresa a la fuerza laboral pero no es 38 que significa que la mayor parte del incremento en la tasa capaz de conseguir un empleo, la tasa de desempleo 40 de desempleo puede explicarse por el gran aumento de la crece, pero la distribución del ingreso no se ve modi- 42 participación laboral. En este período, las mujeres y los ficada. Gasparini y Cruces (2008) presentan un ejer- jóvenes se volcaron masivamente al mercado laboral, cicio de microdescomposición en el que el efecto del 44 pero se enfrentaron a una economía con una tasa de desempleo sobre la desigualdad es relativamente 46 empleo rígida.6 El desempleo fue aún peor en tiempos pequeño. La discusión siguiente trata otros posibles 48 de recesión, cuando el empleo caía temporalmente. factores simultáneos, tales como los efectos indirectos de un mayor desempleo sobre los salarios. 50 En situaciones en las que el desempleo es principal- 52 mente consecuencia del aumento en la participación 54 laboral, y no de una caída en el empleo, la dimensión 3.1.3. Factores de oferta de su impacto sobre la pobreza es ambigua. Además, su impacto sobre la desigualdad debería deducirse a El tercer hecho estilizado es la evolución de la oferta partir de un efecto diferencial del desempleo sobre las relativa de trabajadores calificados a lo largo del perí- 6 La tasa de participación de mujeres adultas (entre 25 y 64 años) aumentó de 50.8 a 53.3 por ciento entre 1994 y 1995, mientras que se mantuvo estable para los hom- bres en el mismo grupo de edad (de 91 a 91.3 por ciento). Para el mismo período, la tasa de empleo de mujeres adultas se mantuvo alrededor del 45.1 por ciento, pero cayó desde 83.5 a 80.6 por ciento para los hombres adultos. Esto se tradujo en un aumento de la tasa de desempleo de 11.2 a 15.4 por ciento para las mujeres y de 11.8 a 12.3 por ciento para los hombres. La tasa de participación de adultos mayores a 65 años también aumentó a lo largo del período (CEDLAS, 2008). LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini odo. La explicación más simple para el cambio en la cación si la demanda del factor hubiese permanecido brecha salarial entre calificados y no calificados se constante. Esto último parece haber ocurrido durante deriva del análisis de los cambios en la oferta y la los ochenta, aunque no en los noventa. Por el contra- demanda relativa de ambos tipos de trabajadores. rio, en esa época la prima salarial para los individuos 1 Específicamente, la prima por calificación puede de mayor nivel educativo se incrementó considerable- 3 ampliarse si la oferta relativa de trabajadores califica- mente, lo cual sugiere un aumento en la demanda de 5 dos cae. La evidencia para Argentina, de hecho, reve- trabajadores calificados que más que compensó la pre- la un fuerte aumento en la oferta relativa de trabaja- sión a la baja determinada por su creciente oferta, en 7 dores semi-calificados (graduados de la escuela secun- especial para los graduados universitarios. Las posi- 9 daria) y calificados (graduados universitarios), en bles causas del incremento en la demanda de trabaja- detrimento de aquellos con niveles más bajos de cali- dores calificados son discutidas extensivamente en 11 ficación (trabajadores con nivel educativo inferior a esta revisión. 13 secundario completo). Mientras que el 78.6 por cien- 15 to de los adultos del GBA de entre 20 y 65 años de edad eran no calificados en el año 1974, su participa- 3.1.4. Cambios sectoriales en el empleo 17 ción cayó significativamente al 47.1 por ciento en el 19 año 2006. Para los trabajadores semi-calificados, la El cuarto hecho estilizado se refiere a la distribución sec- 21 participación aumentó del 17.6 al 37 por ciento, en torial de los trabajadores. La economía argentina experi- tanto que para los calificados pasó del 3.8 al 15.9 por mentó grandes cambios en su estructura de empleo y pro- 23 ciento. Estos patrones son aún más pronunciados ducción en el período bajo estudio. El cambio más nota- 25 cuando se considera la participación en el empleo o ble en la estructura laboral desde los setenta es la caída del 27 en el trabajo agregado (ver Cuadro 4). empleo en la industria manufacturera y el aumento en el sector de servicios (sector público y servicios profesiona- 29 El fuerte aumento en la oferta relativa de trabajadores les y empresariales). Estos patrones son ilustrados en el 31 calificados habría reducido la prima salarial por califi- Gráfico 8. Mientras que en 1974 el 39 por ciento del 33 35 CUADRO 4. PARTICIPACIÓN LABORAL POR NIVEL DE EDUCACIÓN, GBA 1974-2006 37 Participación en la población adulta 39 Grupos educativos 1974 1980 1986 1992 1998 2006 41 Menos que secundario completo 78,6 74,2 68,9 62,9 57,7 47,1 Secundario completo 17,6 20,7 23,7 27,5 30,6 37,0 43 Superior completo 3,8 5,1 7,4 9,6 11,8 15,9 45 Total 100 100 100 100 100 100 47 Participación en el empleo Grupos educativos 1974 1980 1986 1992 1998 2006 49 Menos que secundario completo 76,3 71,4 66,1 60,7 54,1 45,7 51 Secundario completo 18,5 21,5 24,0 27,8 30,7 35,5 Superior completo 5,2 7,1 9,9 11,5 15,2 18,8 53 Total 100 100 100 100 100 100 55 Participación en el insumo laboral agregado Grupos educativos 1974 1980 1986 1992 1998 2006 Menos que secundario completo 67,3 63,5 55,7 46,4 39,0 31,8 Secundario completo 22,6 25,0 29,7 32,5 32,8 37,5 Superior completo 10,0 11,5 14,5 21,1 28,2 30,7 Total 100 100 100 100 100 100 Fuente: Cálculos propios en base a Encuesta Permanente de Hogares- INDEC. LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini GRÁFICO 8. PARTICIPACIÓN EN EL EMPLEO TOTAL, POR SECTOR. GBA 1974-2006 2 45 4 40 6 35 8 30 10 25 Porcentaje 12 20 14 15 10 16 5 18 0 20 1974 1980 1986 1992 1998 2006 22 Indus tria manuf ac turera Serv ic ios c alif ic ados 24 Serv ic ios no c alif ic ados Serv ic ios s emi-c alif ic ados 26 Fuente: cálculos propios en base a micro-datos de la EPH, GBA. 28 30 32 34 empleo se encontraba en la industria manufacturera, este de trabajadores calificados, y del uso de estos últimos en valor cayó al 17 por ciento en el 2006. Por otro lado, en los distintos sectores de la economía. 36 tanto que en 1974 el 21 por ciento de empleo estaba en el 38 Estado y en los servicios profesionales y empresariales El resto de la Sección hace una revisión de los posibles 40 (sectores intensivos en el uso de trabajo calificado), esa determinantes de las tendencias observadas en la oferta participación alcanzó el 41 por ciento en el 2006. laboral, los diferenciales salariales, el empleo y la compo- 42 Gasparini y Cruces (2008) muestran que estos cambios se sición sectorial. 44 produjeron no sólo por reasignaciones entre sectores, 46 favoreciendo a aquellos más intensivos en el trabajo califi- cado, sino también debido a un incremento más importan- 3.2. Apertura comercial, incorporación de 48 te en el uso de trabajo calificado al interior de todos los capital y cambio tecnológico 50 sectores. Este último efecto fue especialmente grande para los graduados universitarios en los noventa, lo cual es con- 3.2.1. Liberalización del comercio 52 sistente con la importancia de la incorporación de capital 54 y el cambio tecnológico sesgado a favor del trabajo califi- La relación entre desigualdad y comercio internacional ha cado luego de las reformas estructurales, tal como se dis- sido desde hace mucho tiempo un tema clave en economía. cute más adelante. El grado de apertura de una economía es un determinante crucial de su estructura de precios y, por lo tanto, de su El cambio en la desigualdad del ingreso ocurrió entonces estructura de empleo y de remuneración a los factores pro- en un contexto de aumento de la prima salarial por califi- ductivos. Los dos períodos de grandes aumentos de la desi- cación, de los niveles de desempleo, de la oferta relativa gualdad en Argentina (además de las grandes crisis macroe- LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini conómicas), episodios 1 y 4, coinciden con episodios de que los episodios de liberalización comercial aumenta- liberalización comercial. ron la prima por calificación y contribuyeron entonces a una mayor desigualdad de ingresos en Argentina. La teoría económica predice que el trabajo no calificado, 1 factor relativamente abundante en las economías en desa- La conclusión general de estos y otros estudios sobre el 3 rrollo, se beneficiaría de una reforma comercial, y enton- impacto distributivo de la liberalización comercial en ces la desigualdad debería caer. Sin embargo, estas refor- Argentina es que la apertura implicó una prima por califi- 5 mas usualmente tienen efectos más complejos (Goldberg cación significativamente mayor y niveles más elevados de 7 y Pavcnik, 2004, 2007) y, como una economía de ingre- desigualdad, si bien la parte no explicada de la mayor bre- 9 sos medios, el caso de Argentina no está bien definido, cha salarial sigue siendo grande. dado que la abundancia relativa del país podría corres- 11 ponder a los recursos naturales, que son complementa- 13 rios del capital y del trabajo calificado, y no del trabajo no 3.2.2. Cambio tecnológico e incorporación de 15 calificado (Berlinski, 1994; Galiani y Porto, 2008). capital 17 La evidencia para Argentina sugiere de manera contun- El comercio internacional parece ser una explicación 19 dente que los episodios de liberalización comercial lle- importante pero no suficiente del aumento en la demanda 21 varon a un incremento en la desigualdad a través de de trabajo calificado a lo largo del período bajo análisis. El una reducción de la demanda relativa de trabajo no incremento en la demanda de trabajo calificado pudo haber 23 calificado y una ampliación de la prima por califica- tenido su origen también en los cambios en las tecnologías 25 ción. Galiani y Sanguinetti (2003) estuvieron entre los de producción y organización (cambio tecnológico sesgado primeros en hallar evidencia de un efecto desigualador hacia el trabajo calificado ­ SBTC, por sus iniciales en 27 de las reformas comerciales en los noventa. Ellos inglés)7, y en la acumulación de capital físico, que es por lo 29 encuentran que en los sectores donde la penetración general complementario del trabajo calificado. El SBTC 31 de las importaciones fue más profunda, la brecha sala- puede también surgir endógenamente a partir del aumento rial entre calificados y no calificados se amplió, aunque en el comercio internacional y a través del proceso de acu- 33 este factor puede explicar solo el 10 por ciento del mulación de capital, dado que las nuevas tecnologías están a 35 cambio total en la prima salarial. Mientras que la menudo incorporadas en el nuevo capital. Todos estos fac- 37 mayoría de los estudios sobre comercio y desigualdad tores parecen haber estado presentes en Argentina durante se han concentrado en episodios específicos (la corta los noventa (y también durante el primer episodio), y cons- 39 liberalización de los setenta previamente en la literatu- tituyen otra causa posible del aumento significativo de la 41 ra, y las reformas de los noventa más recientemente), desigualdad a lo largo del período. Sin embargo, los cam- 43 el estudio de Galiani y Porto (2008) comprende todo bios tecnológicos y organizacionales son difíciles de medir, el período 1974-2001, abarcando cinco de los seis y ocurrieron en un período de varios cambios políticos y 45 "episodios" del período bajo estudio, con períodos shocks económicos. La evidencia a favor de estas hipótesis 47 seguidos de protección y liberalización. El análisis, es en su mayor parte indirecta. 49 basado en el impacto de aranceles sectoriales sobre la prima salarial por calificación, indica que el nivel de Existe abundante evidencia de un rápido aumento de la 51 los aranceles tiene un efecto positivo y significativo inversión y de una renovación del stock de capital en los 53 sobre los salarios del trabajo no calificado, no signifi- noventa. Desde los cincuenta, Argentina era una economía cativo sobre el trabajo semi-calificado (graduados de la relativamente cerrada con bajas tasas de inversión. La agita- 55 escuela secundaria), y negativo sobre los retornos a la ción política de los setenta y la economía estancada, inesta- educación superior. En conjunto, esta evidencia indica ble y protegida de los ochenta desalentaron la inversión en 7 Los argumentos teóricos son relativamente sencillos, y han sido formalizados por varios autores (ver Krusell et al., 2000, Acemoglu, 2002 y Card y Di Nardo, 2006, entre otros). Los cambios tecnológicos y organizacionales que aumentan la productividad relativa de los trabajadores calificados se traducen en mayores primas sala- riales para éstos, y, en presencia de rigideces en el mercado laboral, en un menor nivel de empleo y salarios para los no calificados. LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini capital físico, especialmente la de origen extranjero. La Muchos sectores llevaron a cabo cambios radicales en sus inversión se vio estimulada por la relativa estabilidad macro- procesos productivos, incorporando tecnologías de infor- económica de los noventa y las políticas con orientación de mación, computadoras, robots y líneas de montaje mercado que la acompañaron, tales como las privatizaciones modernas en tan solo unos pocos años.8 2 y desregulaciones. La renovación del stock de capital estuvo 4 motivada por la postergación de la inversión en las décadas La forma de organizar la actividad económica también anteriores, y fue facilitada por la apreciación del tipo de cambió, incluyendo cambios sustanciales en el tamaño y 6 cambio real y las grandes reducciones arancelarias. Estos la estructura de propiedad de las empresas. Hubo una 8 últimos factores disminuyeron sustancialmente el precio extraordinaria transformación en la estructura de propie- 10 relativo del capital físico. Además, las condiciones financie- dad de las empresas: de públicas a privadas, de nacionales ras internacionales favorables y la liberalización de la cuen- a extranjeras, y de pequeños a grandes propietarios. 12 ta capital contribuyeron también a la entrada masiva de 14 capitales extranjeros. La evidencia empírica disponible es consistente con la 16 importancia del shock de capital, tecnológico y organiza- La inversión privada como proporción del PBI aumentó cional de los noventa. En un contexto de cambio tecnoló- 18 un 44 por ciento entre los ochenta y noventa. En particu- gico sesgado en favor del trabajo calificado, un aumento 20 lar, la inversión extranjera directa como proporción del del stock de trabajadores con mayor nivel educativo 22 PBI aumentó desde un promedio de 0.4 por ciento en el puede ser fácilmente absorbido en cada sector. Los resul- período 1970-1990 a 1.6 por ciento en el período 1991- tados de una descomposición sectorial de los cambios en 24 1997. De acuerdo a FIEL (2002), el stock de capital físi- la participación en el empleo por grupos educativos indi- 26 co (excluyendo al sector público) creció un 20 por cien- can un fuerte aumento en la intensidad de uso del traba- 28 to entre 1992 y 1999. La edad promedio del stock de jo calificado en la mayoría de los sectores de la economía capital cayó de 8.8 años en 1989 a 5.2 en 1998. Este rápi- (Gasparini y Cruces, 2008). Además, este efecto "dentro 30 do aumento del stock de capital físico, fundamentalmen- del sector" es particularmente relevante en el período 32 te de maquinarias y equipos importados, fue un vehículo 1992-1998, cuando la prima salarial del trabajo calificado de modernización tecnológica luego de décadas de inver- también experimentó un aumento sustancial. En un tra- 34 sión estancada. Acosta y Gasparini (2007) estudian la rela- bajo relacionado, Bustos (2006) evalúa el impacto del 36 ción entre la acumulación de capital y la prima salarial por comercio y de la inversión extranjera sobre la tecnología 38 calificación en el sector manufacturero a lo largo de este y la mejora en el nivel educativo de los trabajadores a período, y encuentran que los sectores que acumularon nivel de la empresa. Este estudio muestra que la intensi- 40 más capital físico durante los noventa fueron aquellos dad agregada de uso del trabajo calificado para el sector 42 donde la prima salarial por calificación tuvo un mayor manufacturero puede ser explicada casi en su totalidad 44 crecimiento. por la mejora en la calificación de los trabajadores al inte- rior de las empresas. Asimismo, el trabajo encuentra que 46 Este aumento de la inversión implicó además una actuali- las empresas que actualizaron su tecnología más rápida- 48 zación tecnológica. La desregulación de mercados domés- mente que otras, fueron también más rápidas en incre- 50 ticos, la eliminación de barreras al comercio internacio- mentar la calificación de sus trabajadores. nal y el nivel del tipo de cambio forzaron a las empresas 52 privadas a buscar las ganancias de productividad necesa- Estos cambios en el capital, la organización y la tecnolo- 54 rias para permanecer activas. La mayor apertura de la gía implicaron una demanda relativa más baja de trabaja- economía argentina ocurrió en un momento de creciente dores no calificados y semi-calificados. La velocidad y globalización y difusión de nuevas tecnologías de la infor- amplitud de las transformaciones también contribuyó: el mación y comunicación, lo cual indujo a las empresas a impacto sobre estos trabajadores pudo haber sido más adoptar tecnologías de producción de vanguardia. suave si los cambios se hubieran adoptado de manera gra- 8 Véase Bisang et al. (1996), Kosacoff (1998), Katz (2000) y Bisang y Gómez (2006). LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini dual, o en un contexto de intensa protección social con La comprensión y explicación de las crisis es relevante, en medidas compensatorias. Sin embargo, este no fue el primer lugar, por su efecto negativo en el bienestar de las caso: la modernización de la economía Argentina en los familias, el cual ha sido ampliamente documentado en la noventa tuvo lugar en unos pocos años, en un escenario literatura.9 En términos de su efecto sobre la desigualdad, 1 de instituciones laborales débiles y en el medio de un pro- los siguientes párrafos se concentran en los mecanismos 3 ceso de desregulación laboral. que determinan el impacto diferencial de las crisis a lo largo de la distribución del ingreso, y en los canales a tra- 5 El proceso de profunda liberalización comercial y de la vés de los cuales pueden tener un efecto permanente en 7 cuenta capital de los noventa fue probablemente un factor su forma. 9 relevante que fomentó la rápida adopción de nuevas tec- nologías a través los canales de capital/tecnología y Desde la perspectiva macroeconómica-distributiva, las 11 comercio internacional/tecnología, y estos efectos dos mayores crisis (1988-1991 y 2001-2002) represen- 13 pudieron haber sido mayores que los del canal de comer- tan los episodios más relevantes del período bajo estudio, 15 cio internacional "puro" tratado previamente. dado que presentan caídas inusualmente grandes en el PBI y, al mismo tiempo, considerables impactos distributivos. 17 Bajo estas dos crisis, la evolución de la pobreza y la desi- 19 3.3. Crisis macroeconómicas y recuperación gualdad estuvo dominada por la combinación de un pro- 21 ducto en descenso y rápidos aumentos de precios, aunque 3.3.1. Hiperinflación y colapso de la economía estos últimos aumentos tuvieron orígenes y dinámicas 23 diferentes. 25 El desempeño macroeconómico de Argentina ha estado caracterizado por bajo crecimiento y alta volatilidad. El Dado el origen fiscal de la mayoría de los fenómenos de 27 Cuadro 3 provee información sobre un conjunto de indi- alta inflación e hiperinflación (Heymann y Leijonhufvud, 29 cadores relacionados. Las grandes crisis macroeconómi- 1995), la literatura se ha concentrado en la incidencia 31 cas ­ en términos de alta inflación y/o caída del produc- diferencial del impuesto inflacionario. Ahumada et al. to y el empleo ­ traen como consecuencia, en la mayoría (1993) y Canavese et al. (1999) cuantificaron los efectos 33 de los casos, cambios desigualadores en la distribución del distributivos de la inflación en Argentina a partir de un 35 ingreso. Los hogares en los niveles más bajos de la distri- análisis de incidencia impositiva. Canavese et al. (1999) 37 bución tienen, en efecto, relativamente menor acceso a encuentran que, excepto para los episodios de hiperinfla- los mecanismos de aseguramiento y a la posibilidad de ción, las tasas específicas de inflación para cada quintil no 39 suavizar el ingreso. difieren significativamente. Sin embargo, los resultados 41 indican que el impuesto inflacionario como proporción 43 La dinámica de la desigualdad en períodos de turbulencia del ingreso fue aproximadamente el doble de grande para económica está ampliamente gobernada por la situación los hogares ubicados en el primer quintil durante el perí- 45 de la macroeconomía. Argentina sufrió dos grandes crisis odo 1980-1990. El impacto del impuesto inflacionario 47 desde mediados de los setenta hasta mediados de los años sobre los indicadores agregados de desigualdad fue 49 2000, con efectos sustanciales sobre la distribución del pequeño en términos comparativos en los períodos de ingreso. El Gráfico 5 muestra algunas caídas sustanciales y alta inflación, con aumentos de alrededor de 1-1.5 pun- 51 repentinas en el PBI per cápita. La correlación negativa tos del Gini para 1980-1988 y 1990, pero extremada- 53 entre la evolución del PBI per cápita y los indicadores dis- mente grande para el año 1989, cuando el impuesto infla- tributivos durante los episodios de crisis y recuperación cionario implicó un aumento de 3.4 puntos en el coefi- 55 es evidente durante las crisis de los episodios 3 y 5, y la ciente de Gini. El efecto regresivo y desigualador de la recuperación del episodio 6. inflación, sin embargo, debería durar poco luego de un 9 Véase la discusión para América Latina y el Caribe que presenta Lustig (2000), y la discusión comparativa del impacto de las crisis financieras en la región y en el Sudeste Asiático de Fallon y Lucas (2002). LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini programa de estabilización exitoso, lo cual es confirmado Si bien se han estudiado otros aspectos del episodio del por la evolución del índice de Gini entre 1991 y 1993 2001-2002, la evidencia disponible establece claramente (Gráfico 5). que los pobres de Argentina fueron más afectados por las crisis que los no pobres. No obstante, la mayoría de los 2 La otra gran crisis macroeconómica del período fue indu- factores desigualadores tienden a disiparse relativamente 4 cida por la implosión del régimen de caja de conversión rápido, a través del aumento de los niveles de empleo e en Diciembre de 2001 y el consiguiente colapso econó- ingresos en los períodos de recuperación. En los dos epi- 6 mico y financiero, que fue inusualmente grande incluso sodios de grandes crisis, la desigualdad aumenta en prin- 8 para los estándares argentinos. Su impacto sobre la desi- cipio de manera sustancial, pero luego cae drásticamente 10 gualdad del ingreso ha sido ampliamente documentado. con la estabilización. Existe un debate acerca de si las cri- Utilizando una encuesta específica implementada por el sis tienen efectos de hysteresis sobre la desigualdad (Lustig, 12 Banco Mundial en plena crisis (Junio y Julio de 2002), 2000), pero la evidencia empírica para Argentina no pare- 14 Fiszbein et al. (2003) encuentran que casi la mitad de los ce ser definitiva al respecto. Si bien la crisis del Tequila 16 hogares sufrieron una caída en su ingreso nominal, y tuvo efectos permanentes sobre la distribución del ingre- documentan un cambio en el rol de los miembros del so, es probable que éstos se hayan debido a la aceleración 18 hogar con respecto al mercado laboral, con un mayor de los aspectos negativos del proceso de reformas que ya 20 empleo entre los trabajadores secundarios como estrate- estaba en curso. Asimismo, es difícil evaluar cualquier 22 gia para complementar la caída en el ingreso del hogar efecto permanente de la crisis del 2001-2002, ya que derivada del desempleo (o la reducción de horas de traba- éstos se superponen con el impacto de la fuerte recupe- 24 jo) de los trabajadores primarios. Otras estrategias para ración iniciada en el 2003. El argumento de una reduc- 26 enfrentar la crisis que aparecen reflejadas en la encuesta ción permanente en el stock de capital humano no pare- 28 incluyen apoyarse en la ayuda de la familia y los amigos, ce ser aplicable en este último caso, dada la evidencia reducir el consumo de bienes no básicos, y sustituir bie- mencionada previamente de que la matriculación escolar 30 nes o servicios por productos más baratos. Como en el no se redujo. Sin embargo, Cruces y Gluzmann (2009) 32 caso de otras crisis en América Latina, el alto nivel de emplean datos a nivel provincial para la crisis del 2001- desempleo implicó que la tasa de matriculación escolar 2002, y hallan efectos significativos sobre la mortalidad 34 no cayera significativamente entre los niños más jóvenes, materna e infantil, y otros impactos de largo plazo podrí- 36 y que sólo lo hiciera levemente entre aquellos de 16-18 an también estar jugando algún rol ­ a través de la nutri- 38 años de edad.10 ción o las consecuencias del desempleo prolongado (Clark et al., 2001).12 40 Un componente clave de la crisis fue el congelamiento de 42 los depósitos bancarios y las restricciones a los retiros de 44 efectivo, que en principio tuvieron un efecto distributivo 3.3.2. La recuperación del período 2003-2007 directo ambiguo.11 Halac y Schmukler (2004) encuentran 46 que la probabilidad de tener ahorros estaba positiva y sig- Un período de prosperidad sin precedentes se inauguró 48 nificativamente asociada a diversas medidas de ingreso, luego de la crisis extrema del 2001-2002. Entre 2003 y 50 pero que entre aquellos individuos con ahorros, los de 2007, la tasa de crecimiento anual promedio fue inu- menor nivel educativo y de menores ingresos tenían una sualmente alta (8 por ciento), mientras la tasa de 52 mayor probabilidad de ser afectados por el congelamien- desempleo cayó desde más del 20 por ciento hasta 54 to de depósitos bancarios. alcanzar el 8 por ciento. La desigualdad se redujo sus- tancialmente desde el 2003, y alcanzó en el año 2006 10. CEDLAS (2008) reporta cambios pequeños pero positivos en las tasas de matriculación entre 2001 y 2003 para prácticamente todos los grupos de edad, desde 3 a 23 años. 11. Aunque ningún estudio empírico ha intentado vincular estos fenómenos, se cree que las restricciones al retiro de efectivo de los bancos pudieron haber incrementa- do la pobreza y la desigualdad al limitar la economía informal, basada en el efectivo. 12. Es posible que la crisis haya afectado el capital humano de un modo permanente a través de los mecanismos de nutrición, aunque no existe evidencia sistemática sobre este punto para Argentina. Véase Schady (2005) para un análisis del caso en Perú. LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini aproximadamente el mismo nivel que tenía en la segun- 3.4. Empleo, desempleo e instituciones da mitad de los noventa, antes del comienzo de la rece- laborales sión de 1999-2001 y la posterior crisis. 3.4.1. Credencialismo y desempleo 1 Los factores detrás del crecimiento económico 3 durante el período fueron tratados en la Sección 2: la La discusión previa destacó la importancia del aumento devaluación de la moneda, la cesación de pagos de la 5 en la prima por calificación para explicar la desigualdad deuda externa, la liquidez en los mercados interna- salarial en Argentina, y discutió la relevancia de la libera- 7 cionales de capitales, una gran capacidad productiva lización comercial, la incorporación de capital y el cam- 9 ociosa y el auge en el precio de las exportaciones, bio tecnológico como posibles causas detrás de estos entre otros. Estos y muchos otros factores contribu- 11 cambios y del consiguiente aumento de la desigualdad del yeron al crecimiento y la reducción de la desigualdad ingreso. Otra rama de la literatura ha enfatizado el impac- 13 a lo largo de este período: (i) la estabilización de la to de los ajustes macroeconómicos y la reducción resul- 15 economía y la recuperación de la crisis del 2001- tante en la demanda agregada de trabajo como argumen- 2002; (ii) los reajustes salariales luego de la devalua- tos centrales para explicar el aumento en la desigualdad 17 ción del peso; (iii) una fuerte expansión del empleo; durante los noventa. Altimir y Beccaria (2001), Groisman 19 (iv) la menor competencia de las importaciones y los y Marshall (2005) y Maurizio (2001), entre otros, pre- 21 cambios productivos inducidos por los nuevos pre- sentan explicaciones alternativas dentro de esta línea de cios relativos, que beneficiaron (a través de la deva- razonamiento. 23 luación) a las industrias intensivas en trabajo no cali- 25 ficado; (v) una actualización tecnológica más lenta, Una primera variante de este argumento establece que en 27 debida en parte al cambio en el precio relativo de los presencia de una demanda de trabajo agregada en descen- bienes de capital importados; (vi) instituciones labo- so y una oferta de trabajadores calificados creciente, 29 rales más fuertes, sindicatos más poderosos y políti- aquellos trabajadores con mayor nivel educativo ocupan 31 cas laborales a favor de los trabajadores, con aumen- los puestos de trabajo de los no calificados, quienes se ven tos del salario mínimo e incrementos salariales obli- 33 desplazados hacia el desempleo o subempleo. Este ajuste gatorios de suma fija; y (vii) una red de protección reduce el salario promedio de los trabajadores calificados 35 social más extensa, con el despliegue en el año 2002 a través de un efecto composición, pero el mercado labo- 37 de un amplio programa de transferencias monetarias ral se vuelve aún más difícil para los no calificados, quie- a los pobres, que alcanzó al 20 por ciento de los hoga- 39 nes pierden sus empleos o trabajan menos horas, incre- res del país. mentándose la desigualdad como consecuencia de ello. La 41 mayor intensidad de uso del trabajo calificado observada 43 Es importante destacar que aunque la desigualdad cayó en la producción es atribuida entonces a este hecho, y no sustancialmente con respecto a los niveles de la crisis, a la mayor productividad del factor debido a su más alta 45 en el año 2006 era similar a la de mediados/finales de complementariedad con el capital físico o al cambio tec- 47 los noventa, a pesar de los niveles más altos de PBI y nológico. Este argumento es asociado generalmente al 49 empleo, las instituciones laborales más fuertes y los concepto de "credencialismo": las mismas ocupaciones programas de transferencias monetarias a gran escala. son desempeñadas por trabajadores más calificados, aun- 51 Esta rigidez se debe, al menos en parte, a la caída de la que con la misma productividad y las mismas caracterís- 53 productividad relativa de los trabajadores no calificados ticas laborales. Maurizio (2001) encuentra alguna eviden- 55 que siguió a la reforma y modernización de la econo- cia de este fenómeno. mía en los noventa. Es probable que esto implique un límite estructural a las posibilidades de reducir aún más A pesar de esta evidencia, la evolución de la sobre-califi- la desigualdad únicamente a través de derrames del cre- cación no puede ser deducida fácilmente con la informa- cimiento económico. ción disponible, dado que los trabajadores pueden estar desempeñando tareas completamente diferentes a pesar LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini de haber reportado su trabajo de manera similar en la (la principal responsable del credencialismo) en el con- encuesta de hogares. La proporción de graduados univer- texto de la hipótesis de ajuste-desempleo. sitarios en empleos estrictamente profesionales cayó 1.4 puntos porcentuales entre 1992 y 1997, y su proporción 2 en empleos que no requieren calificación aumentó 0.6 3.4.2. Ajuste y desempleo 4 puntos durante el mismo período, lo que pareciera ser un cambio relativamente menor. Además, el aumento en el Otros estudios relacionados han enfatizado el vínculo 6 uso de trabajo calificado no fue uniforme entre sectores. entre ajuste, desempleo y desigualdad, resaltando los fac- 8 La proporción de graduados universitarios no aumentó tores macroeconómicos más que la hipótesis del creden- 10 en los sectores de la construcción, transporte y servicios cialismo. Véase por ejemplo González y Menéndez domésticos, sectores que probablemente hayan experi- (2000), Altimir et al. (2002), Frenkel y González Rozada 12 mentado una actualización tecnológica relativamente (2003), Damill et al. (2003) y Beccaria (2006). Cada uno 14 menor. de estos estudios destaca un aspecto diferente del ajuste 16 macroeconómico y de los cambios estructurales para Esta discusión no invalida el argumento de devaluación explicar el impacto de la caída en la demanda laboral. 18 de credenciales educativas, la cual, de hecho, puede ser 20 considerada una explicación complementaria y no susti- Sin embargo, como argumentan Gasparini y Cruces 22 tuta de aquellas vinculadas al comercio internacional, la (2008), el efecto distributivo directo del mayor desem- acumulación de capital y el cambio tecnológico. Se trata pleo durante los noventa parece ser relativamente menor, 24 entonces de determinar su relevancia cuantitativa, que lo que se explica principalmente por el aumento en la 26 puede ser relativamente menor más allá de algunos perí- participación laboral. El Gráfico 9 compara el coeficiente 28 odos relativamente cortos de contracción en el empleo de Gini del ingreso per cápita del hogar con el mismo (por ejemplo, 1993-1996). La siguiente Sección presen- indicador calculado sin considerar aquellos hogares cuyo 30 ta mayor evidencia sobre la caída en la demanda laboral jefe o cónyuge estuviese desempleado. La tendencia de 32 34 36 GRÁFICO 9. COEFICIENTE DE GINI. TODA LA POBLACIÓN E IGNORANDO HOGARES CON JEFE DE HOGAR O CÓNYUGE DESEMPLEADO 38 40 0,54 42 0,52 44 0,50 46 48 0,48 50 0,46 52 0,44 54 0,42 0,40 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 T o d a la p o b la ció n Sin d e se m p le a d o s Fuente: cálculos propios en base a micro-datos de la EPH, GBA. LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini ambos índices de desigualad es similar: el aumento en la El aumento en el desempleo puede haber reducido el desigualdad es prácticamente el mismo independiente- salario de los empleados, particularmente de los semi- mente de la inclusión o no de los desempleados. calificados y no calificados, quienes experimentaron el mayor aumento en el desempleo. Un impacto diferen- 1 Sin embargo, el aumento en el desempleo puede haber cial del desempleo sobre los salarios puede haber con- 3 reducido el salario de los empleados, particularmente de tribuido a una mayor prima salarial por calificación y, los semi-calificados y no calificados, quienes experimenta- por lo tanto, a mayores niveles de desigualdad. Damill, 5 ron el mayor aumento en el desempleo. Este factor puede Frenkel y Maurizio (2002) computan elasticidades sala- 7 haber contribuido a una mayor prima salarial por califica- rio-desempleo de manera separada para grupos con dis- 9 ción y por lo tanto a mayores niveles de desigualdad. A tinto nivel educativo para el período 1990 a 1998, y pesar de esta observación, no existe evidencia sistemática encuentran que la tasa de desempleo tuvo un impacto 11 sobre la intensidad de este fenómeno en Argentina. más negativo sobre los trabajadores con educación pri- 13 maria y secundaria que sobre aquellos con educación 15 Además, como se muestra en el Gráfico 7, la tasa de terciaria. Sin embargo, la estimación conjunta para desempleo es similar a principios y finales de los noventa todos los grupos no conlleva los mismos resultados. El 17 (aún para los trabajadores no calificados), a pesar de la sus- Gráfico 10 presenta estimaciones similares de la rela- 19 tancial reducción que siguió al ajuste estructural de inicios ción logaritmo del salario horario ­ logaritmo del 21 de los noventa y a la crisis del Tequila en 1995. Las horas de desempleo, obtenidas a través de regresiones por cuan- trabajo promedio también son similares a inicios y fines de tiles para el período 1992-1998. El Gráfico muestra 23 la década, con una caída de sólo el 1 por ciento entre 1992 que el efecto promedio (dado por la estimación OLS) 25 y 1998. Asimismo, los salarios reales aumentaron para los no difiere significativamente del efecto en distintos trabajadores calificados y no cayeron para el resto de los niveles de la distribución de salarios horarios, sugirien- 27 trabajadores, al menos entre 1992 y 1998. A la luz de estos do que el desempleo afectó a todos los grupos de mane- 29 hechos, los factores de oferta parecen ser más relevantes ra similar. 31 que los factores de demanda para explicar el desempleo. 33 35 GRÁFICO 10. CURVAS DE SALARIOS: COEFICIENTES DE LA REGRESIÓN OLS Y DE LA ESTIMACIÓN 37 POR CUANTILES 39 41 0 .0 2 43 45 0 .0 0 47 49 -0 .0 2 Coeficiente 51 -0 .0 4 53 55 -0 .0 6 0 .2 .4 .6 .8 1 Cuantil Fuente: cálculos propios en base a micro-datos de la EPH, GBA. LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini Las dos explicaciones rivales para el aumento en la La administración de Menem también introdujo una serie demanda relativa de trabajo calificado y el incremento de contratos salariales "flexibles" (las "modalidades promo- en la prima por calificación ­ liberalización comercial, vidas"), que admitían el despido de trabajadores con cambio tecnológico y actualización del stock de capital menores compensaciones y beneficios (como la reducción 2 versus credencialismo y ajuste ­ pueden ser comple- o eliminación de pagos por indemnización para algunas 4 mentarias. Mientras que la última enfatiza el impacto categorías, o reducciones de las contribuciones a la segu- negativo de los cambios estructurales y del clima ridad social), o que permitían usar extensamente los perí- 6 macroeconómico sobre la demanda relativa de trabajo odos de prueba y pasantías. Aunque estas medidas reduje- 8 no calificado, es posible también que la liberalización ron los estándares laborales para los trabajadores registra- 10 comercial y los cambios tecnológicos estuvieran detrás dos, es difícil evaluar el impacto distributivo de estas del aumento en el desempleo y la prima por calificación reformas por la dificultad para aislar sus efectos de otras 12 en los sectores afectados. La evidencia disponible no tendencias contemporáneas en el mercado laboral, carac- 14 permite distinguir completamente entre los dos. terizado por el aumento en el desempleo y la informali- 16 dad, y por la presencia de otras reformas simultáneas. 18 3.4.3. Instituciones laborales Existe también en la literatura una discusión sobre el impac- 20 to distributivo de los niveles de salario mínimo y de sus 22 Las instituciones laborales comprenden la regulación modificaciones. El salario mínimo fue una variable de nego- laboral, la libertad de afiliación sindical, las negociaciones ciación muy importante entre el gobierno y los sindicatos 24 colectivas, los salarios mínimos y otras formas más sutiles durante los años ochenta, por ser una pieza fundamental 26 de políticas laborales activas que pueden reforzar el poder para recuperar el poder de compra de los salarios frente a 28 de negociación de los empleados, principalmente de los su constante erosión por el aumento de precios. En este trabajadores no calificados. En general, la literatura coin- sentido, es probable que los aumentos en los salarios míni- 30 cide en el efecto igualador de estos factores, al menos en mos hayan tenido un efecto igualador a través de este canal. 32 el corto plazo, aunque el rango de las estimaciones de su La estabilización de los años noventa implicó una pérdida de impacto es muy amplio. relevancia del salario mínimo, que estuvo fijo en términos 34 nominales a un nivel bajo desde Agosto de 1993 hasta Junio 36 El área de regulaciones laborales fue uno de los ejes de la de 2003, y fue ampliamente no operativo durante la mayor 38 presidencia de Menem a inicios de los noventa. Su gobier- parte del período. El salario mínimo fue aumentado de no introdujo un amplio programa de reducciones imposi- manera sustancial a partir de Julio de 2003, coincidiendo 40 tivas sobre la nómina salarial, motivadas explícitamente con la recuperación de la economía, y probablemente tuvo 42 por la creencia de que menores impuestos al trabajo redu- un efecto igualador en el período de recuperación. 44 cirían el desempleo y promoverían la formalización en el mercado laboral.13 El gobierno consideró que esas medi- Aunque la mayor parte de las políticas laborales y de las refor- 46 das debían tener un carácter compensatorio, y resolvió mas de los noventa fueron calificadas como en contra de los 48 por lo tanto que los recortes fueran superiores en las trabajadores, separar el efecto distributivo de cada política del 50 regiones menos desarrolladas. Cruces et al. (2008), sin de las reformas simultáneas en el mercado laboral y en otros embargo, reportan que estas reducciones no tuvieron ámbitos no parece posible con los datos disponibles. 52 efectos significativos sobre los niveles de empleo local (el 54 propósito de la reforma), aunque las reducciones se tras- Más allá de la regulación, el mercado laboral argentino (y ladaron parcialmente en mayores salarios.14 el panorama político) ha estado caracterizado por la pre- sencia de sindicatos industriales sectoriales amplios y 13 Neffa (2005) brinda una descripción exhaustiva de todos los cambios introducidos en este y otros aspectos de la regulación laboral durante el período 1989-2001. 14 A pesar de la evidencia en contra respecto de su impacto sobre los niveles de empleo, el gobierno anunció en el 2008 un conjunto similar de reducciones impositivas sobre la nómina salarial. LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini fuertes, que tuvieron un rol significativo en la formación 1984-2006 a partir de Murillo, 1997, y Etchemendy y de la realidad social, económica y política del país, prin- Collier, 2007). Estos gráficos muestran un alto grado de cipalmente a través de su relación con el partido peronis- actividad sindical y volatilidad durante los ochenta, que ta. A pesar de la importancia de los sindicatos en la eco- retrocede de manera significativa a partir del año 1991, y 1 nomía argentina, la evidencia empírica acerca de su retoma cierto crecimiento después del año 2001. La afi- 3 impacto sobre los salarios y los ingresos es escasa, funda- liación sindical también cayó entre 1990 y 2001 mentalmente por problemas de disponibilidad de infor- (Marshall, 2005). 5 mación. Esta limitación y algunas propuestas de investiga- 7 ción y recolección de datos para el futuro son discutidas Además de estas condiciones generales de la actividad y 9 más adelante en las Secciones 5 y 6. afiliación sindical, Trajtemberg (2009) presenta un análi- sis en profundidad de los sindicatos y su impacto sobre la 11 Es una creencia ampliamente difundida que en el período dispersión salarial a partir de la Encuesta a Trabajadores 13 1950-1970 los sindicatos tuvieron un efecto igualador, al en Empresas (ETE) del Ministerio de Trabajo. Los resul- 15 igual que en las economías avanzadas (Marshall, 2005). tados indican que los salarios promedios son menores, Los bajos niveles de informalidad y las altas tasas de afilia- pero están relativamente menos concentrados entre los 17 ción sindical garantizaron la existencia de una gran pro- trabajadores cubiertos por la negociación colectiva en 19 porción de trabajadores que se beneficiaba de las activida- comparación a aquellos que no se encuentran bajo la 21 des sindicales, y la presencia de altos aranceles implicó cobertura de estos acuerdos. Debería notarse, sin embar- una abundancia relativa de rentas a redistribuir (y por las go, que la fuente de datos (ETE) abarca solamente a los 23 cuales pelear). Adicionalmente, los sindicatos tuvieron un trabajadores registrados en empresas con más de diez 25 importante papel en los períodos inflacionarios, ayudan- empleados, de modo tal que estos resultados comparan do a recomponer el poder de compra de los salarios rea- de hecho a trabajadores cubiertos (o "insiders") de un 27 les (cuyo atraso constituye, de hecho, rentas temporarias nivel específico y superior. Un grupo relevante de outsi- 29 para las empresas). ders, trabajadores no registrados y empleados en empre- 31 sas pequeñas no son cubiertos por esta fuente de datos.16 En ausencia de series estadísticas consistentes de afiliación 33 sindical15, la evolución de su cobertura y solidez para el La caída en la actividad sindical coincide con reformas 35 período 1970-1983 puede ser deducida de fuentes cuali- tales como las privatizaciones, la liberalización comercial 37 tativas. En términos generales, los sindicatos sólo fueron y la estabilización de precios de los noventa que, al menos relativamente debilitados por los gobiernos autoritarios en teoría, redujo sustancialmente el poder de los sindica- 39 de inicios de los setenta, y recuperaron su poder político tos. Esto ocurrió por la desaparición de las rentas prove- 41 y formal con el retorno a la democracia (y a un gobierno nientes de las empresas estatales ineficientes, de las ren- 43 peronista) en 1973. El golpe militar de 1976 y el consi- tas que surgen de la protección arancelaria, y de las pseu- guiente régimen militar de 1976-1983 implicaron un do-rentas inducidas por la inflación y la posterior renego- 45 retiro masivo de los sindicatos del mercado laboral, y la ciación salarial (Marshall, 2002). La caída en la actividad 47 persecución de representantes sindicales de rango medio sindical durante los noventa coincidió entonces con un 49 y bajo en su lugar de trabajo. A partir del año 1984 y con período de creciente desigualdad salarial y con factores el regreso a la democracia, la información disponible que, de acuerdo a la evidencia revisada, contribuyeron a 51 sobre número de paros y días perdidos por el movimien- ese incremento. Identificar el impacto potencial de los 53 to industrial permite deducir la evolución de la influencia sindicatos a lo largo de este período constituye una línea sindical (pueden construirse estas series para el período de investigación prometedora para el futuro. 55 15 Marshall (2005) presenta una discusión sobre la evolución de las tasas de sindicalización en Argentina durante el período 1940-2000. Las series no pueden ser pre- sentadas sin la discusión que las acompaña porque los indicadores disponibles no son comparables per se. 16 La literatura de economía laboral contiene amplias discusiones sobre el impacto distributivo de la acción de los sindicatos: por un lado, estos tienden a comprimir la distribución de salarios al interior de cada sector pero, por el otro, amplían la diferencia entre trabajadores cubiertos y no cubiertos (o "insiders" y "outsiders"). Véase Card et al. (2004) para una revisión de esta literatura y la presentación de evidencia empírica acerca del efecto igualador de salarios de los sindicatos en Estados Unidos, el Reino Unido y Canadá, desde mediados de los setenta hasta mediados de los años 2000. LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini 2 4 POLÍTICA SOCIAL, GASTO PÚBLICO Y PROGRAMAS DE REDUCCIÓN DE LA POBREZA 4 6 8 10 12 14 16 4.1. El impacto distributivo del sector público ferencias directas ­ "política fiscal" ­ al menos por dos razones: su existencia está usualmente justificada en 18 Las secciones previas describieron la evolución de la desi- términos de redistribución, y su impacto sobre la dis- 20 tribución del ingreso es relativamente más fácil de eva- gualdad del ingreso en Argentina a lo largo del tiempo, 22 destacando la importancia de los factores de oferta y de luar, dado que los impuestos y subsidios involucran demanda, el cambio tecnológico, las crisis macroeconó- transferencias monetarias. Debería enfatizarse, sin 24 micas y las reformas estructurales. La acción del gobier- embargo, que todas las acciones del Estado modifican 26 no está presente indirectamente en la mayoría de estos los niveles de bienestar de algunos individuos u hoga- 28 factores ­ por ejemplo, los cambios en la oferta de traba- res, y tienen por lo tanto un impacto distributivo. A jadores calificados obedecen al menos parcialmente a la pesar de que el efecto de toda la acción del Estado es 30 mayor disponibilidad de la educación pública, y la apertu- claramente inconmensurable, el estudio de la inciden- 32 ra comercial y otras reformas con impactos distributivos cia distributiva del sector público puede ampliarse para 34 significativos resultan de intervenciones y regulaciones incluir la provisión de bienes y servicios. gubernamentales. 36 La evidencia comparativa disponible muestra claras 38 El propósito de esta Sección es concentrarse en el efec- diferencias en la incidencia de la acción del Estado 40 to directo de los gobiernos en la distribución del ingre- entre América Latina y las economías desarrolladas. so a través de la oferta de bienes y servicios, el gasto Goñi et al. (2008) compara la incidencia de los 42 impuestos y los beneficios en seis países de América público, los impuestos y las transferencias. La acción 44 del Gobierno en estas áreas afecta los niveles de ingre- Latina con la mayoría de los estados de Europa so y bienestar de manera diferencial. En efecto, una de Occidental. Este estudio indica que los niveles de desi- 46 las principales justificaciones para el rol del Estado en gualdad en la distribución del ingreso de "mercado" 48 (esto es, antes de impuestos y transferencias) son bas- la vida económica es la de modificar y mejorar la dis- 50 tribución de bienestar que resultaría de los sistemas tante altos en Europa. Aunque la desigualdad del ingre- económicos de "laissez faire" en estado puro, reducien- so "de mercado" es aún mayor en los países de América 52 do la pobreza y favoreciendo la equidad social. Incluso Latina, la gran diferencia entre las dos regiones tiene 54 cuando el principal objetivo de las intervenciones su origen en el impacto de los impuestos y las transfe- públicas no es la equidad, sus costos y beneficios pue- rencias, el cual induce una reducción sustancial en la den tener impactos desigualadores y merecen entonces desigualdad en Europa y sólo cambios modestos en ser analizados desde una perspectiva distributiva. América Latina. Breceda et al. (2008) realizan un aná- lisis comparativo más detallado para siete países de La literatura de incidencia de políticas públicas se América Latina (incluyendo a Argentina), el Reino ocupa en su mayor parte de los impuestos y las trans- Unido y Estados Unidos, el cual incluye el gasto social. LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini Para América Latina, los autores encuentran que mien- zada en el análisis distributivo (el ingreso del hogar). Lo tras que el gasto público es relativamente estable a lo mismo ocurre con gran parte del sistema impositivo, largo de la distribución del ingreso, la alta desigualdad por el rol menor que tiene la imposición directa en implica que los hogares más ricos soportan la mayor Argentina, al menos cuando se compara con los países 1 parte de la carga impositiva. Los autores afirman que de altos ingresos de la OCDE (Goñi et al., 2008). 3 esta situación limita severamente la viabilidad política 5 de un cambio distributivo en el largo plazo a través del Los resultados de esta Sección ajustan las medidas de sistema fiscal, reforzando las desigualdades existentes. desigualdad para dar cuenta del impacto de las políticas 7 sociales. En teoría, el ejercicio es simple: tomando 9 Esta Sección complementa los estudios previos con un como punto de partida la distribución original del análisis más detallado de la incidencia del sector públi- ingreso que surge de la encuesta, las transferencias de 11 co en Argentina dadas las fuentes de información dis- dinero son sustraídas para obtener una distribución del 13 ponibles. Se presenta en primer lugar un intento de ingreso "de mercado". Luego es necesario adicionar el 15 incorporar la provisión de bienes y servicios al análisis valor de las transferencias sociales en especie y restar la de la desigualdad del ingreso de las secciones previas. carga del sistema impositivo que financia el gasto social. 17 Para ello, el uso y consumo de educación, salud y otros El impacto del sistema previsional no está cubierto en 19 ítems provistos públicamente es puesto en términos este análisis ­es estudiado en la próxima Sección desde 21 monetarios y asignado a la población. Las siguientes una perspectiva estática y limitada, como una primera dos secciones analizan el impacto de las políticas de aproximación. El ejercicio siguiente se concentra en 23 impuestos directos, subsidios y transferencias. La cambio en los programas financiados con impuestos 25 información disponible sólo permite un análisis estáti- generales, y en aquellos en los que los beneficios no 27 co de la incidencia del sistema previsional, al cual le están vinculados a las contribuciones. Las políticas sigue un estudio no conductual de los programas de sociales que se analizan incluyen educación, salud, acce- 29 transferencias monetarias recientes hacia los sectores so al agua y servicios sanitarios, programas de alivio de 31 más pobres de la población. la pobreza, infraestructura, políticas de empleo y los 33 principales servicios municipales (como iluminación y El análisis de esta Sección destaca la limitación de las recolección de residuos).17 35 fuentes de datos disponibles y constituye una motiva- 37 ción para el desarrollo detallado en las Secciones 5 y 6. Los principales resultados se resumen en el Cuadro 5 y el Gráfico 11. Un mayor índice de concentración significa 39 una mayor concentración del gasto o de los impuestos en 41 4.2. Análisis de incidencia de los impuestos y la población de mayores ingresos. Los índices de concen- 43 del gasto público social, 1980-2006 tración del gasto público social (GPS) son negativos, indi- cando un moderado sesgo pro-pobre. Se deduce que el 45 Las tendencias descriptas en las Secciones 2 y 3 hacían GPS es progresivo (columna iv): su distribución está 47 referencia al ingreso monetario, tal como es reportado menos concentrada en los ricos que la distribución del 49 en las encuestas de hogares. Aunque esta variable de ingreso. Por el contrario, el sistema impositivo es leve- ingreso incluye algunas formas de transferencias mone- mente regresivo, al menos en este ejercicio donde el 51 tarias gubernamentales, la mayor parte del impacto del ingreso presente ­y no el permanente­ es tomado como 53 gobierno sobre el bienestar de los individuos es ignora- medida de bienestar individual. 55 da. En particular, el valor de todos los subsidios en especie, como la provisión de servicios de educación o La focalización del GPS ha ido aumentando a lo largo de salud, no es captada por la proxy de bienestar utili- del tiempo, particularmente desde la implementación 17 Véase Gasparini y Cruces (2008) para una descripción detallada de la metodología y de las fuentes de información (Rossignuolo, 2007; Argañaraz et al., 2007; DGSC, 2008, entre otras). LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini CUADRO 5. IMPACTO DISTRIBUTIVO DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL Indice de progresividad de Kakwani Impacto Indice de concentración GPS Impuestos Total redistributivo Gini-post 2 GPS Impuestos Gini-pre (iii)-(i) (ii)-(iii) (iv)+(v) GPS/Yd (vi)*(vii) (iii)-(viii) (i) (ii) (iii) (iv) (v) (vi) (vii) (viii) (ix) 4 1980 -0.144 0.361 0.391 0.535 -0.030 0.505 0.149 0.075 0.316 6 1981 -0.120 0.356 0.428 0.549 -0.072 0.476 0.143 0.068 0.360 1982 -0.116 0.362 0.421 0.537 -0.060 0.477 0.098 0.047 0.374 8 1983 -0.130 0.363 0.431 0.561 -0.068 0.493 0.118 0.058 0.373 10 1984 -0.131 0.351 0.440 0.572 -0.089 0.483 0.135 0.065 0.375 1985 -0.131 0.369 0.410 0.541 -0.040 0.501 0.141 0.070 0.339 12 1986 -0.139 0.366 0.420 0.559 -0.054 0.505 0.158 0.080 0.340 14 1987 -0.129 0.371 0.445 0.574 -0.074 0.500 0.168 0.084 0.361 1988 -0.115 0.374 0.454 0.569 -0.080 0.489 0.143 0.070 0.384 16 1989 -0.129 0.405 0.516 0.646 -0.111 0.534 0.126 0.068 0.449 18 1990 -0.115 0.376 0.462 0.577 -0.087 0.491 0.137 0.067 0.395 1991 -0.129 0.367 0.463 0.593 -0.096 0.496 0.147 0.073 0.390 20 1992 -0.122 0.340 0.452 0.574 -0.112 0.462 0.151 0.070 0.382 1993 -0.129 0.344 0.446 0.575 -0.102 0.473 0.169 0.080 0.366 22 1994 -0.133 0.350 0.455 0.588 -0.105 0.483 0.173 0.083 0.371 24 1995 -0.129 0.353 0.483 0.612 -0.130 0.482 0.168 0.081 0.402 1996 -0.135 0.358 0.487 0.622 -0.129 0.493 0.157 0.077 0.410 26 1997 -0.141 0.356 0.485 0.626 -0.129 0.497 0.160 0.080 0.405 28 1998 -0.138 0.362 0.504 0.642 -0.141 0.501 0.166 0.083 0.421 1999 -0.140 0.368 0.493 0.634 -0.125 0.509 0.184 0.094 0.400 30 2000 -0.142 0.379 0.507 0.648 -0.128 0.521 0.178 0.093 0.414 2001 -0.145 0.384 0.525 0.670 -0.141 0.529 0.188 0.099 0.425 32 2002 -0.172 0.391 0.554 0.725 -0.163 0.563 0.148 0.083 0.471 34 2003 -0.182 0.400 0.544 0.725 -0.144 0.582 0.141 0.082 0.461 2004 -0.175 0.390 0.518 0.693 -0.128 0.565 0.146 0.083 0.435 36 2005 -0.171 0.393 0.512 0.683 -0.119 0.564 0.158 0.089 0.423 38 2006 -0.165 0.392 0.493 0.659 -0.101 0.558 0.171 0.095 0.398 Fuente: cálculos propios en base a varias fuentes (ver texto). 40 Nota: GPS: Gasto Público Social. Yd: Ingreso Disponible. 42 de grandes programas de transferencias monetarias en luego de la crisis del 2001-2002, y gracias a los cambios 44 el año 2002. La progresividad del GPS también aumen- significativos introducidos en la estructura impositiva, 46 tó impulsada por la creciente desigualdad de ingresos: que comenzó a depender más fuertemente de los una estructura de gasto dada será más progresiva si la impuestos a las exportaciones y a las transacciones en el 48 distribución del ingreso se torna más desigual. sistema financiero. 50 52 Los impuestos están concentrados en los estratos de Este último punto merece una mayor discusión. El ingreso más altos, como queda reflejado en su índice de gobierno alentó la devaluación del peso en el año 2002 54 concentración positivo. La concentración de impuestos e intentó sostener un tipo de cambio elevado en el perí- aumentó en los noventa, aunque no a la misma veloci- odo siguiente. La devaluación implicó una caída sustan- dad que la concentración del ingreso, haciendo que el cial de los salarios reales y por lo tanto un gran impac- sistema impositivo sea crecientemente regresivo, como to potencialmente desigualador. Por otro lado, la deva- se refleja en su índice de progresividad, crecientemen- luación real del peso junto con el incremento en el pre- te negativo. Esta tendencia se modificó en los años cio internacional de las commodities agrícolas, generaron 2000, cuando la desigualdad comenzó a descender importantes rentas de la tierra que fueron gravadas a LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini GRÁFICO 11. PROGRESIVIDAD FISCAL, GASTO SOCIAL E IMPACTO DISTRIBUTIVO 1 0,60 0,20 3 0,58 P re su p u e sto 0,18 5 7 0,56 0,16 9 0,54 0,14 11 0,52 0,12 13 P ro g re sivid a d fisca l 15 0,50 0,10 17 0,48 0,08 19 Im p a cto d istrib u tivo 21 0,46 0,06 23 0,44 0,04 25 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 27 P rogresividad (eje izquierdo) Im pacto distributivo (eje derecho) P resupuesto (eje derecho) 29 Fuente: cálculos de los autores. 31 33 35 través de impuestos progresivos a las exportaciones, y en su tendencia a lo largo de las últimas décadas. Este 37 que contribuyeron a financiar los grandes programas de resultado se debe a que los cambios en el impacto dis- reducción de la pobreza instaurados durante la crisis. tributivo de la política fiscal fueron pequeños en com- 39 De esta manera, la devaluación regresiva fue el elemen- paración a los cambios en la desigualdad resultantes de 41 to clave para construir un sistema fiscal sustancialmen- las reformas y las fuerzas de mercado. 43 te más igualador. Debe destacarse que los impuestos a las exportaciones (o "retenciones") tuvieron otro 45 impacto distributivo indirecto, al mantener los precios 4.3. Un análisis estático de incidencia de 47 locales de bienes transables por debajo de su nivel impuestos y beneficios del sistema internacional, un efecto significativo en un contexto de previsional 49 crecientes precios internacionales (el llamado auge del 51 precio de las commodities). Dado estos efectos de signo El análisis de las páginas previas no consideró la inci- 53 opuesto, el impacto distributivo neto de la devaluación dencia distributiva del sistema previsional debido a las es difícil de estimar. complicaciones que surgen de su naturaleza parcial- 55 mente contributiva. En el caso de los beneficios contri- Los resultados generales de esta Sección son resumidos butivos (las jubilaciones), los beneficios están fuerte- en el Gráfico 12, que muestra la evolución del coefi- mente vinculados a las contribuciones hechas por los ciente de Gini antes y después de la política social. trabajadores formales y sus empleadores a lo largo de Éstos indican que aunque la política social redujo el su ciclo de vida. Además, los beneficios son pagados nivel de desigualdad, no tuvo un impacto significativo muchos años después de que estas contribuciones son LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini GRÁFICO 12. DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO ANTES Y DESPUÉS DE LA POLÍTICA SOCIAL: GRAN BUENOS AIRES, 1980-2006 2 0 ,5 6 4 0 ,5 4 6 0 ,5 2 8 0 ,5 0 10 0 ,4 8 A ntes de la política 12 social 0 ,4 6 14 Coeficiente de Gini 0 ,4 4 16 18 0 ,4 2 20 0 ,4 0 22 0 ,3 8 24 0 ,3 6 D espués de la 26 política social 0 ,3 4 28 0 ,3 2 30 0 ,3 0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 32 34 Fuente: cálculos de los autores. 36 38 hechas. Finalmente, las fuentes de datos existentes no la perspectiva estática solo considera los recursos abo- 40 permiten la distinción entre los beneficios contributi- nados al sistema y pagados por el mismo en un momen- 42 vos y los no contributivos (las pensiones). Como se to dado del tiempo. El análisis tiene la intención de pro- argumenta en detalle en las Sección 5, es extremada- veer una primera aproximación al impacto del sistema 44 mente difícil evaluar en su totalidad el impacto redistri- previsional.18 46 butivo intertemporal del sistema previsional con las 48 fuentes de datos existentes. La Sección 6 provee más La primera aproximación se presenta en el Cuadro 6, adelante una discusión acerca del proceso de recolec- que muestra el porcentaje de beneficiarios (aquellos 50 ción de datos que facilitaría esta evaluación. que reciben algún pago en forma de jubilación o pen- 52 sión) y contribuyentes (asalariados con deducciones El presente análisis se abstrae de la dimensión inter- para la seguridad social, y profesionales y propietarios 54 temporal de los beneficios contributivos, y realiza una de negocios entre el grupo de los trabajadores por evaluación estática de la incidencia de los beneficios y cuenta propia) por deciles de ingreso (en términos de las contribuciones. Además, no se hace ninguna distin- ingreso individual y del hogar), de acuerdo a datos de la ción entre beneficios contributivos y no contributivos ­ EPH para el segundo semestre del año 2006. Tanto los 18 Sin embargo, puede argumentarse que el sistema previsional en Argentina consiste en un programa de subsidios financiado con impuestos específicos, sin ninguna dimensión intertemporal real. Aunque esto no fue necesariamente cierto para el sistema de cuentas de capitalización individuales introducido a mediados de los noven- ta, su nacionalización en el año 2008 refuerza la posibilidad de esta interpretación. LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini CUADRO 6. DISTRIBUCIÓN DE INDIVIDUOS Y HOGARES QUE RECIBEN BENEFICIOS PREVISIONALES Y PAGAN IMPUESTOS LABORALES/CONTRIBUCIONES A LA SEGURIDAD SOCIAL, POR DECILES DE INGRESO (SEGUNDO SEMESTRE 2006) 1 Deciles de Ingreso Individual Deciles de Ingreso per cápita del Hogar 3 Beneficiarios Contribuyentes Beneficiarios Contribuyentes 5 1 0.8 0.5 1 1.0 0.6 7 2 2.7 2.3 2 3.0 3.0 3 5.1 4.0 3 5.6 5.1 9 4 7.2 5.5 4 7.8 6.8 5 8.4 7.5 5 8.9 8.7 11 6 13.4 9.4 6 13.5 10.5 13 7 17.5 11.3 7 16.6 11.3 8 15.5 14.5 8 14.6 13.9 15 9 15.2 19.3 9 15.1 17.3 17 10 14.0 25.6 10 13.9 22.7 Total 100 100 Total 100 100 19 Fuente: cálculos propios en base a varias fuentes (ver texto). 21 23 beneficiarios como los contribuyentes están concentra- va es soportada por los trabajadores, lo cual se corres- 25 dos en los estratos más altos de la distribución del ponde con el caso de una oferta laboral perfectamente 27 ingreso, con aproximadamente un cuarto por debajo de inelástica (Véase Cruces et al., 2009, para un análisis de la mediana y tres cuartos por encima de la misma. Sin incidencia de los impuestos a la nómina salarial en 29 embargo, los contribuyentes están concentrados funda- Argentina). 31 mentalmente en el noveno y décimo decil, mientras 33 que los beneficiarios están distribuidos de una manera El Gráfico 13 muestra la proporción de los beneficios más uniforme entre los quintiles que se encuentran por previsionales recibidos por cada centil de la distribu- 35 encima de la mediana.19 ción del ingreso, mientras que el Gráfico 14 presenta la 37 proporción de los impuestos y las contribuciones labo- 39 Este análisis de la cobertura debe ser complementado rales totales pagadas por cada grupo. La distribución de con el de los montos monetarios efectivamente contri- las participaciones en los beneficios y las contribucio- 41 buidos y percibidos por los hogares de distinto grupo nes son similares para los beneficiarios y los contribu- 43 de ingresos. Con respecto a los impuestos laborales y yentes: la mayor parte de la carga recae sobre los nive- las contribuciones a la seguridad social, para el segundo les más altos de la distribución del ingreso, mientras 45 semestre de 2006, las tasas implícitas (definidas como que los beneficios están distribuidos más uniformemen- 47 los pagos efectivos sobre el total de salarios) para los te por encima de la mediana. 49 empleadores ascendían a un 22.6 por ciento, corres- pondiendo un 10.1 por ciento a las contribuciones pre- El Cuadro 7, finalmente, cuantifica estos impactos dife- 51 visionales, mientras que la participación de los emplea- renciales en términos de los indicadores de concentra- 53 dos equivalía a un 13 por ciento del total, con un 7.2 ción y progresividad. La primera columna indica que la 55 por ciento correspondiente al sistema previsional.20 El distribución de los beneficios previsionales está menos siguiente análisis hace algunos supuestos simplificado- concentrada que la distribución del ingreso, con un res. Se asume que toda la carga impositiva y contributi- índice de concentración de 45 (el coeficiente de Gini 19 Debería notarse que la conformación de los hogares es probablemente endógena y puede estar relacionada a la percepción de pensiones por parte de uno o más miembros del hogar. 20 Los autores agradecen a Susana Kidyba por haber provisto estas cifras. LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini GRÁFICO 13. PROPORCIÓN DE BENEFICIOS PREVISIONALES RECIBIDOS POR CENTIL DEL INGRESO PER CÁPITA DEL HOGAR, SEGUNDO SEMESTRE DE 2006 2 5 4 6 4 Porcentaje de hogares con beneficios 8 10 3 12 14 2 16 1 18 20 0 22 0 20 40 60 80 100 24 Porcentaje de hogares total Fuente: cálculos de los autores. 26 28 30 32 34 GRÁFICO 14. PROPORCIÓN DE IMPUESTOS Y CONTRIBUCIONES LABORALES PAGADAS POR CENTIL 36 DEL INGRESO PER CÁPITA DEL HOGAR, SEGUNDO SEMESTRE DE 2006 38 40 10 9 42 Porcentaje de hogares con beneficios 8 44 7 46 6 48 5 4 50 3 52 2 54 1 0 0 20 40 60 80 100 Porcentaje de hogares total Fuente: cálculos de los autores. LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini CUADRO 7. EL IMPACTO DISTRIBUTIVO ESTÁTICO DE LOS BENEFICIOS PREVISIONALES Y LOS IMPUESTOS LABORALES/CONTRIBUCIONES A LA SEGURIDAD SOCIAL 1 Decil de ingreso per cápita del hogar Beneficios Previsionales Impuestos laborales y contribuciones Impacto Neto 3 1 0.3 0.1 0.2 2 1.4 1.0 0.4 5 3 3.0 2.2 0.9 4 4.9 3.2 1.7 7 5 6.0 4.9 1.2 9 6 10.4 6.6 3.8 7 14.6 8.7 6.0 11 8 14.5 12.4 2.1 13 9 17.9 18.4 -0.5 10 26.9 42.5 -15.6 15 Total 100.0 100.0 0.0 17 Indice de Concentracion 45.0 58.7 Indice de Progresividad -3.7 10.0 13.7 19 Fuente: cálculos propios en base a varias fuentes (ver texto). 21 23 25 para toda la distribución del ingreso es 48.65), mien- 4.4. Transferencias monetarias y programas tras que la incidencia de los impuestos laborales y las de reducción de la pobreza 27 contribuciones es fuertemente progresiva, con más del 29 42 por ciento pagado por el decil de más altos ingresos. Las secciones anteriores analizaron el nivel y la evolu- 31 Esto tiene como consecuencia un índice de concentra- ción de la desigualdad en Argentina desde mediados de ción de 58.7, sustancialmente más concentrado que la los setenta hasta mediados de los años 2000, y trataron 33 distribución del ingreso, y un impacto neto total pro- una gran cantidad de determinantes potenciales de los 35 gresivo de 13.7. principales cambios observados a través del período. La 37 influencia del Estado en la mayoría de las explicaciones Este análisis simple señala alguna progresividad del fue amplia pero indirecta, operando en su mayor parte 39 sistema previsional, al menos desde una perspectiva a través de las reformas realizadas. La protección social 41 estática. El resultado, sin embargo, se deriva de un afecta a la distribución del ingreso de una forma mucho tipo específico de redistribución que limita el impac- 43 más directa. En particular, el impacto de las transferen- to pro-pobre. Los resultados indican que la progresi- cias monetarias está directamente reflejado en las esta- 45 vidad general es en su mayor parte explicada por una dísticas de desigualdad del ingreso. Esta Sección se con- 47 redistribución desde el decil de más altos ingresos centra en el efecto directo de las políticas de transfe- hacia aquellos deciles que se encuentran por encima 49 rencias monetarias y las políticas de reducción de la de la mediana, y no hacia los deciles más pobres. Un pobreza. 51 entendimiento profundo del impacto distributivo del 53 sistema previsional debería establecer si este resultado Como se describió previamente, la estructura del gasto específico se sostiene cuando se tiene en cuenta la público social cambió a lo largo del período bajo análi- 55 naturaleza intertemporal de las contribuciones a la sis. El crecimiento en la participación de las transferen- seguridad social. cias monetarias provenientes de la asistencia social y de los programas de empleo de emergencia representó la principal modificación, aumentando del 15 al 25 por ciento. Este aumento se debió a los nuevos programas de empleo de mediados de los noventa, y a la imple- LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini mentación de un extenso programa de transferencias aproximadamente 1 punto en el coeficiente de Gini monetarias de emergencia luego de la crisis del 2001- para el año 2006. 2002, el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD). Este programa llegó a aproximadamente 2 La principal limitación de los programas existentes de 2 millones de hogares (cerca del 20 por ciento del total transferencias monetarias directas a los pobres al 4 de hogares del país). En la medida en que la economía momento de escribir este artículo es que los beneficia- se recuperó, la cobertura del programa cayó a 1.4 rios tienen su origen fundamentalmente en la crisis del 6 millones de beneficiarios en el 2007.21 2002. Cruces y Gasparini (2008) y Ringold y Rofman 8 (2008) presentan alternativas para extender su cober- 10 El Gráfico 15 presenta un análisis simple de incidencia tura, y analizan su impacto sobre la pobreza y la desi- de estos programas que ignora cualquier reacción del gualdad del ingreso. 12 comportamiento como consecuencia de su existencia. 14 El Gráfico compara la evolución de la distribución del Las siguientes dos secciones destacan las principales 16 ingreso con y sin estos programas. Las conclusiones dificultades para evaluar el impacto de las políticas exis- indican que su impacto distributivo ha sido pequeño, tentes. 18 aunque nada desdeñable - explica una reducción de 20 22 24 26 GRÁFICO 15. IMPACTO DISTRIBUTIVO DE LOS PROGRAMAS DE EMERGENCIA Y TRANSFERENCIAS MONETARIAS CONDICIONADAS. GRAN BUENOS AIRES, 1980-2006 28 30 0.56 32 Sin Transferencias 0.54 34 0.52 36 Con Transferencias 38 0.50 40 Coeficiente de Gini 0.48 42 0.46 44 0.44 46 48 0.42 50 0.40 52 0.38 19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 200 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 54 Fuente: cálculos de los autores. 21 Los nuevos programas Familias por la Inclusión Social y Seguro de Capacitación y Empleo ganaron relevancia como sucesores del PJJHD, pero este último era aún el que contaba con mayor número de beneficiarios en el año 2008. Véase Cruces y Gasparini (2008) para mayores detalles acerca de estos programas. LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini 5 TEMAS PENDIENTES Y EVIDENCIA AUSENTE SOBRE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO EN ARGENTINA 1 3 5 7 9 11 13 15 5.1. Temas pendientes para el análisis y otras rentas y fuentes de ingreso no laboral.22 Un tema relacionado es la ausencia de información sistemá- 17 distributivo pasado y futuro en Argentina: Una visión general tica y confiable sobre los activos. La EPH no permite 19 estimar la renta implícita de la vivienda propia, la cual 21 La revisión de la literatura y de la evidencia empírica tiene un impacto significativo en las estadísticas distri- butivas (Gasparini y Sosa Escudero, 2004). Además, no 23 desarrollada en la Sección previa señaló una serie de fac- tores relevantes detrás de la evolución de la desigualdad hay información disponible sobre la distribución de la 25 del ingreso en Argentina desde mediados de los setenta. riqueza y de la propiedad de los activos productivos. 27 Sin embargo, la discusión mencionó un conjunto de temas relevantes que debían ser dejados de lado pero que 29 no eran necesariamente de segundo orden de importan- 5.1.2. Sindicatos y negociación colectiva 31 cia. Además, parte de la evidencia estaba basada en 33 supuestos fuertes. Esta Sección trata algunos de los facto- Un factor de gran importancia para entender el pasado res potencialmente importantes para los cuales existe y el presente de la distribución del ingreso en Argentina 35 sólo evidencia limitada. También discute cómo algunas de es la presencia de sindicatos en el mercado laboral. 37 las preguntas y respuestas relevantes (al menos con res- Como se discutió en la Sección anterior, los sindicatos han sido un actor político muy importante en la histo- 39 pecto al futuro de la distribución del ingreso del país) pueden obtenerse a partir de mejoras en las fuentes de ria del país, a pesar de que hay poca evidencia empírica 41 datos existentes. sobre su impacto en la distribución del ingreso. Este 43 impacto es ambiguo desde un punto de vista teórico: por un lado, los sindicatos tienden a comprimir la dis- 45 5.1.1. Componentes del ingreso en las tribución de salarios al interior de cada sector pero, por 47 encuestas de hogares el otro, pueden amplificar la diferencia entre trabajado- 49 res registrados y no registrados. Como se estableció en la Sección previa, la EPH no recopila información sobre 51 Un primer tema pendiente es el de los componentes del ingreso del hogar captados por la EPH. Como la el estatus sindical del trabajador, y las pocas fuentes de 53 mayoría de las encuestas de su tipo, la EPH registra datos disponibles son escasas y no comparables con faci- 55 ingresos laborales y transferencias monetarias (como lidad (véase el apéndice en Trajtemberg, 2009, para una las jubilaciones y pensiones), pero presenta debilidades comparación de estas fuentes). No existen fuentes de para captar ingresos de capital, ingresos de la propiedad datos sistematizadas con información sobre negociación 22 Además, como la mayoría de las encuestas de este tipo, no cubre a los hogares más ricos del país por problemas de muestreo y de no respuesta, y la evidencia anec- dótica sugiere también que se está volviendo más difícil para los trabajadores de campo acceder a áreas marginales. El muestreo debería ser ajustado para minimizar estos problemas. LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini colectiva y pertenencia sindical que provean además complejo y debe ser evaluado caso por caso, dado que cifras comparables con los trabajadores no registrados, el investigador debe considerar el impacto conjunto el grupo "outsider" más relevante en términos de dis- sobre el acceso, las cantidades y los precios de los bie- persión salarial. Debido a estas limitaciones, es proba- nes y servicios privatizados, y los ingresos laborales, el 2 ble que sea demasiado tarde para develar el efecto de empleo y los benefícios de la industria. Si bien existen 4 los sindicatos sobre la distribución del ingreso en el algunos ejemplos de este tipo de análisis parcial pasado ­ por ejemplo, el impacto de la liberalización (Navajas, 1999; Ennis y Pinto, 2002; Galiani et al., 6 comercial y las privatizaciones sobre los diferenciales 2004), es poco probable que la investigación futura des- 8 salariales de los sindicatos. Sin embargo, es relativa- cubra respuestas más definitivas que las obtenidas en la 10 mente sencillo dar cuentas del impacto distributivo de literatura mencionada. La ausencia de un programa de los sindicatos en el presente. Las encuestas periódicas investigación específico y de un esfuerzo de recolección 12 de hogares y fuerza laboral, tales como la EPH, deberí- de datos asociado limita el análisis, y las fuentes de 14 an preguntar sobre pertenencia sindical, deducciones datos existentes parecen ya haber sido explotadas. 16 salariales de los sindicatos a los individuos y presencia y actividad sindical en el lugar de trabajo.23 Aparte de Sin embargo, tal vez sea posible proveer una evaluación 18 incluir unas pocas preguntas breves como éstas en las más amplia del efecto distributivo de las privatizaciones 20 encuestas periódicas, el tema es de tal importancia que a través del canal del empleo. Galiani y Sturzenegger 22 debería implementarse un módulo específico de rela- (2008) recopilaron datos de ex trabajadores de ciones laborales cada determinados intervalos regulares Yacimientos Petrolíferos Fiscales (la compañía petrole- 24 de tiempo ­ las alternativas son presentadas más ade- ra anteriormente propiedad del Estado), y analizaron el 26 lante en la Sección 5. impacto del desplazamiento y el despido sobre sus sala- 28 rios. Ellos encuentran evidencia de rentas relacionadas a estar empleado en esta compañía estatal, dando a 30 5.1.3. El impacto de las reformas entender que los efectos de empleo de esta privatiza- 32 estructurales ción destruyeron únicamente rentas privadas. Este estudio a pequeña escala puede extenderse para evaluar 34 A pesar de que las reformas estructurales de los noven- el efecto de impacto de todas las privatizaciones sobre 36 ta han sido un tema ampliamente discutido en la litera- el empleo individual y el mercado laboral en general ­ 38 tura económica y social sobre Argentina, aún existen por ejemplo, la presencia (y potencial desaparición) de preguntas pendientes de investigación sobre su impacto diferenciales salariales de las compañías estatales, y el 40 distributivo. La Sección 3 trató con algún grado de efecto de los despidos sobre los ingresos de otros traba- 42 detalle la evolución de la prima salarial por calificación, jadores a través de efectos de curva de salarios. Sería 44 los niveles de empleo y desempleo en esa época, y el posible llevar adelante nueva investigación en estas líne- impacto distributivo de los factores macroeconómicos as a través de la implementación de un módulo retros- 46 (la estabilización de precios y el tipo de cambio fijo), pectivo que capte la historia de empleo en empresas 48 otras reformas, y sus consecuencias (apertura comer- estatales, ya sea en las encuestas periódicas a gran esca- 50 cial y acumulación de capital, entre otros). Aunque la, o por medio de un ejercicio específico de recolec- estas reformas se reflejan en las condiciones y resulta- ción de datos. 52 dos del mercado laboral, el investigador sólo puede 54 evaluar su impacto general. Es difícil lograr inferir el El impacto distributivo de otras reformas, tales como la efecto de políticas e iniciativas particulares de manera descentralización de los servicios de educación y salud, aislada. Gasparini y Cruces (2008) discuten la escasa aún no se ha materializado en el mercado laboral. Hay evidencia existente sobre el efecto distributivo de las algunas evaluaciones tempranas, como por ejemplo el privatizaciones de las empresas públicas. Este análisis es estudio de Galiani et al. (2008) de las transferencias de 23 Agradecemos a David Trajtemberg por destacar la importancia de distinguir entre pertenencia sindical y cobertura de los acuerdos de negociación colectiva en el aná- lisis de la dispersión salarial. LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini las escuelas secundarias a las provincias, que encuentran mente durante los noventa en Argentina, y disminuyó que los resultados educativos se deterioraron para las (pero solo al nivel de pre-crisis) durante la recupera- escuelas de las regiones más pobres. Si bien el impacto ción de 2003-2007. Existe una abundante literatura de estas reformas sobre el ingreso y el mercado laboral sobre informalidad, pobreza y desigualdad en Argentina 1 puede ser estudiado sólo en el largo plazo, los esfuerzos (véase Beccaria y Groisman, 2008, entre muchos 3 de recolección de datos compatibles con este programa otros), aunque no ha sido fácil determinar si la evolu- de investigación pueden comenzar antes. El impacto ción de lo que es usualmente llamado informalidad es 5 distributivo de estas reformas, y de otras políticas de una causa o una consecuencia del incremento en la desi- 7 educación, salud e infancia temprana puede ser evalua- gualdad del ingreso. Debido a estos problemas de inter- 9 do por medio de estudios de cohorte largos, como las pretación, la siguiente discusión resalta la importancia National Longitudinal Surveys en Estados Unidos para el análisis distributivo de entender e identificar 11 (Bureau of Labor Statistics, 2005) y el National Child precisamente las diferentes facetas de las relaciones de 13 Development Study de 1958 y British Cohort Study y trabajo y empleo, complementando las múltiples inter- 15 Millennium Cohort Study de 1970 en el Reino Unido pretaciones tradicionales y operacionalizaciones del (véase Ferri et al., 2003, para los detalles). La imple- concepto de "informalidad". 17 mentación de este tipo de estudio en Argentina es dis- 19 cutida en la siguiente Sección. 21 5.2.1. La operacionalización de la Los tres temas finales de esta Sección se refieren al impac- informalidad 23 to de las acciones del Estado sobre la distribución del 25 ingreso, y representan las principales debilidades de la El concepto de informalidad tiene una larga historia en revisión de la Sección 3. La siguiente subsección discute la economía laboral y en la economía de desarrollo. Sus 27 la importancia de establecer evidencia empírica más con- orígenes pueden hallarse en las definiciones de "sector 29 tundente sobre la calidad del empleo más allá de la sim- informal" y "economía informal" de la Organización 31 ple (y potencialmente confusa) dicotomía formal-infor- Internacional del Trabajo, y en la tradición de Harris- mal. El resto de la Sección trata las limitaciones de las Todaro para el análisis de las economías en desarrollo 33 fuentes de datos existentes para evaluar plenamente la en términos de sectores duales (tradicional y moder- 35 incidencia de los impuestos, el gasto social y la seguridad no). Fields (2005) provee una completa revisión de las 37 social con la evidencia empírica disponible. diferentes concepciones y estrategias de modelización económica, y destaca que todas estas tradiciones dife- 39 rentes han usado la misma terminología para referirse a 41 5.2. Más allá de la informalidad: las fenómenos muy distintos. En su forma de uso actual, el 43 múltiples dimensiones de la calidad del término está fundamentalmente vinculado a dos con- empleo cepciones: trabajadores sin acceso a la seguridad social, 45 y trabajadores en empresas de baja productividad que 47 Una parte importante de la revisión de las Secciones 2 no pagan impuestos. 49 y 3 trató los sucesos acontecidos en el mercado laboral, dado que la remuneración al trabajo constituye la Sin embargo, como fue señalado por Fields (2009), los 51 mayor parte del ingreso del hogar y por lo tanto su evo- investigadores a veces se refieren a la informalidad sim- 53 lución determina las tendencias en la desigualdad del plemente como un mecanismo heurístico, sin mayores ingreso. La revisión trató la evolución del empleo, el consideraciones. Estos usos limitan severamente la uti- 55 desempleo y las tasas de participación, y el deterioro de lidad del término "informalidad" para el análisis del la calidad del empleo durante los noventa, aunque evitó mercado laboral y el diseño de políticas. Por un lado, deliberadamente el uso del término informalidad. En distintas operacionalizaciones conducen a superposicio- pocas palabras, el nivel de informalidad (definido en nes parciales (véase por ejemplo el análisis para este caso como la proporción de trabajadores sin con- América Latina de Gasparini y Tornarolli (2007) en tér- tribuciones a la seguridad social) aumentó sustancial- minos de las definiciones de "productividad" y de "segu- LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini ridad social"). Por otro lado, las implicancias de políti- empleo: trabajadores registrados y no registrados (tanto ca son bastante diferentes también ­ incrementar la cuentapropistas como asalariados). En este caso, regis- productividad no es el mismo objetivo y no requiere las trado hace referencia simplemente al hecho de que exis- mismas medidas que aumentar la cobertura de la segu- te alguna forma de relación legal, o a que el trabajador 2 ridad social, aún si ambos temas están relacionados. está declarado a las autoridades impositivas o laborales 4 por el empleador. Los grupos son divididos también de Este problema es relativamente fácil de resolver, por acuerdo a su estatus contributivo, con los cuentapropis- 6 ejemplo, proveyendo definiciones claras de la noción de tas y asalariados en ambos grupos (con/sin contribucio- 8 informalidad empleada (Gasparini y Tornarolli, 2007; nes a la seguridad social). El Diagrama muestra estas 10 BM-MTESS, 2008), aunque otros analistas e institucio- particiones y divide el conjunto de trabajadores por nes (por ejemplo, el Ministerio de Trabajo en estatus contributivo y de registración. 12 Argentina) intenten evitar el término y se refieran en 14 su mayoría a fenómenos más limitados, tales como Este perfil estilizado y detallado de los trabajadores no 16 "empleo registrado" (MTESS, 2009). solamente supera los problemas que surgen de las defi- niciones heurísticas de la informalidad, sino que tam- 18 Una caracterización más detallada de la relación laboral bién complementa algunas de las limitaciones de las dis- 20 puede aclarar la discusión sobre la calidad del empleo. El tintas dicotomías formal/informal. Podrían haber asa- 22 Diagrama 1 presenta tal caracterización. El Diagrama lariados legalmente registrados que no reciben contri- divide a los individuos activos en ocupados y desocupa- buciones a la seguridad de sus empleadores ­ como en 24 dos, y a los ocupados en cuentapropistas, asalariados y el caso de las movilidades promovidas en Argentina 26 trabajadores familiares no remunerados. Asumiendo que durante la década del noventa, donde los programas de 28 ninguno de estos últimos están oficialmente declarados, aprendizaje y experiencia laboral y los contratos por el Diagrama presenta otra división superpuesta relacio- tiempo determinado proveyeron formas legales de con- 30 nada a la naturaleza del contrato o de la relación de tratar trabajadores limitando sus beneficios. De igual 32 34 36 DIAGRAMA 1. TRABAJADORES EMPLEADOS POR ESTATUS CONTRIBUTIVO Y DE REGISTRACIÓN 38 40 Ocupación Categoría Registro Contribuciones 42 Registrados Con Contribuciones 44 Cuenta Propia No Registrados Sin Contribuciones 46 48 Con Contribuciones Registrados 50 Ocupados Asalariados Sin Contribuciones 52 No Registrados Sin Contribuciones 54 Trabajador Familiar s/ Registrados Con Contribuciones remuneración (no registrados) No Registrados Sin Contribuciones Desocupados No Registrados Sin Contribuciones LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini manera, hay trabajadores por cuenta propia que pagan 5.2.2. Una caracterización más detallada de sus cuotas a la seguridad social (incluso entre aquellos la calidad del empleo con calificación baja).24 El enfoque de productividad alta o baja, por su parte, ignoraría en su mayor parte La naturaleza cambiante del trabajo y el deterioro de 1 todas las categorías relevantes del Diagrama 1, y consi- la calidad del empleo y de la protección del trabaja- 3 deraría únicamente el tamaño del empleador o la califi- dor, especialmente en economías post-reformas cación del trabajador. 5 estructurales, implica que hay un rango de variación mucho más amplio de los beneficios laborales que los 7 Las categorías de trabajadores en el Diagrama pueden dos casos extremos de formalidad e informalidad. 9 complementarse también con una clara descripción de Incluso las caracterizaciones detalladas del trabajador las características de las empresas donde la relación de 11 y el empleador descriptas anteriormente no proveen empleo tiene lugar, que incluye a los cuentapropistas, toda la información relevante para evaluar el impacto 13 las empresas que operan completamente fuera del de la calidad del empleo sobre la distribución del 15 alcance de las autoridades impositivas o laborales y no ingreso. tienen trabajadores registrados, las empresas con algu- 17 nos de sus trabajadores registrados, y las empresas que Una evaluación completa del valor de la relación labo- 19 tienen a todos sus trabajadores registrados.25 ral y de los componentes no monetarios de la remune- 21 ración al trabajo debe considerar los beneficios inclui- Además de una descripción más detallada de la relación dos en el contrato laboral. El Diagrama 2 detalla las 23 laboral, la caracterización de la calidad del empleo múltiples dimensiones de los beneficios laborales que 25 requiere la consideración de más dimensiones. podrían tenerse en cuenta. Los dos casos extremos 27 29 31 DIAGRAMA 2. BENEFICIOS LABORALES 33 35 Múltiples dimensiones de los beneficios laborales 37 Trabajador Sin beneficios ­ sólo salario 39 temporario- cuentapropista · Cumplimiento de · Riesgos de trabajo y · Derecho a indemnización 41 las regulaciones de seguro médico por despido seguridad laboral 43 Pasantías 45 Períodos · Vacaciones pagas · Beneficios · Pagos "no remunerativos" de aprendizaje de salud 47 · Licencia por maternidad/ paternidad 49 Períodos de prueba 51 · Estabilidad laboral · Contribuciones a la seguridad social ­ contrato por (salud y jubilaciones) 53 tiempo indefinido Trabajador 55 plenamente Todos los beneficios "protegido" 24 El grupo de los trabajadores por cuenta propia que realizan sus propias contribuciones a la seguridad social se corresponde, de manera aproximada, con el nivel más alto de los trabajadores informales en la clasificación de Fields (2005). 25 Un caso adicional está siendo cada vez más relevante: empresas con algunos o todos sus empleados registrados que emplean trabajadores registrados a través de la subcontratación (esto es, cuando las empresas usan empleados de otras compañías ­ contratistas ­ en sus instalaciones). LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini son los de empleos "plenamente protegidos" y "no 5.3. Un mejor análisis de incidencia de los protegidos", con todos y ninguno de estos beneficios beneficios: protección social y política social respectivamente. En el medio hemos enumerado una en general serie de beneficios que están disponibles en algunas 2 relaciones contractuales. Debido a que este no es pro- El análisis de incidencia de los impuestos y beneficios 4 blema continuo sino multidimensional, es posible de la Sección 3 excluyó el impacto del sistema previsio- establecer un ranking y cuantificar la calidad de los nal. Además, el análisis de las transferencias monetarias 6 empleos. y de otros programas de protección social estuvo tam- 8 bién restringido debido a que las fuentes de datos eran 10 Es importante tener en cuenta estos beneficios además poco adecuadas. Esta Sección discute cómo superar de la caracterización previa trabajador-empleador por- estas limitaciones. 12 que aún los trabajadores registrados con contribuciones 14 a la seguridad social pueden no tener derecho a todos 16 los beneficios enumerados. Por ejemplo, el sector 5.3.1. Nuevas formas de transferencias público en Argentina tiene una modalidad de contrata- monetarias 18 ción por tiempo determinado que provee todos los 20 beneficios mencionados con la excepción de la estabili- La primera limitación para explicar plenamente el impacto 22 dad del empleo. Concentrarse sólo en las contribucio- distributivo de las transferencias del gobierno obedece a la nes a la seguridad social o en la productividad de la naturaleza de las variables de ingreso monetario que reco- 24 empresa o del trabajador omitiría importantes dimen- ge la EPH. Esta variable de ingreso incluye algunas formas 26 siones del bienestar: por ejemplo, los contratos con de transferencias monetarias estatales, pero sólo distingue 28 duración indefinida conllevan una menor vulnerabili- algunas de ellas. Es posible diferenciar el ingreso laboral de dad que los contratos con los mismos atributos pero las jubilaciones y pensiones, pero no es posible captar los 30 por tiempo determinado. subsidios que son pagados directamente a través del emple- 32 ador (como las asignaciones familiares). Una encuesta Esta discusión implica que los esfuerzos futuros de periódica de fuerza laboral y condiciones de vida como la 34 recolección de datos deberían captar estas característi- EPH debería captar el ingreso individual y del hogar con 36 cas de los trabajadores, empleadores y contratos labora- mayor detalle,26 y esto no es algo difícil de implementar 38 les. Recientemente se han hecho algunos avances en con los instrumentos de recolección de datos existentes. Argentina con el módulo de informalidad del 2005 de 40 la EPH, implementado por el Banco Mundial y el 42 Ministerio de Trabajo (BM-MTESS, 2008). Módulos de 5.3.2. Teniendo en cuenta las transferencias y 44 este tipo pueden implementarse regularmente, y pue- los programas de subsidios sub-nacionales den ser complementados también con encuestas traba- 46 jador-empleado, como se discute más adelante en la Una segunda limitación cada vez más importante es que 48 Sección 6. la EPH solo recopila información sobre programas de 50 transferencias monetarias. Algunos programas de trans- Esta información permitiría a los investigadores y ana- ferencia de ingresos, como el Plan Jefes, son captados 52 listas estudiar la evolución de la calidad del empleo a por la encuesta aún si son pagados a través de una tarje- 54 lo largo del tiempo, y explicar la distribución de la ta de débito bancaria. Sin embargo, el creciente número calidad del empleo, una dimensión importante del de programas a nivel sub-nacional que usan la misma bienestar que no es captada en el análisis presentado modalidad de pago (como Ciudadanía Porteña en la hasta ahora. Ciudad de Buenos Aires y Tarjeta Alimentaria en la Provincia de Buenos Aires) no es captado adecuadamen- 26 El problema es quizás que la EPH es a la vez una encuesta de fuerza laboral y de condiciones de vida. Este tema se discute en detalle más adelante en la Sección 6. LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini te por la EPH. Preguntas periódicas sobre transferencias los benefícios jubilatorios están relacionados con la his- condicionales y no condicionales contribuirían mucho al toria contributiva de los trabajadores registrados. Esto entendimiento de su incidencia e impacto distributivo. no significa que el sistema previsional no tenga un Esto es también relativamente sencillo de lograr dentro impacto distributivo: en algunos momentos del tiempo, 1 del proceso de recolección de datos existente. las contribuciones a la seguridad social financiaron el 3 gasto público, mientras que durante otros períodos los trabajadores retirados recibieron transferencias netas 5 5.3.3. Imposición directa e indirecta del Estado a lo largo de su ciclo de vida (Arza, 2006). 7 Además, las pensiones no contributivas han tenido 9 Una tercera limitación surge de la ausencia de información niveles de cobertura cambiantes pero significativos a lo sobre imposición directa en las encuestas. Desafortuna- largo de los años ­ aunque de todos modos la EPH y 11 damente, no es claro si el ingreso informado en la encuesta otras fuentes de datos periódicas no distinguen entre 13 es bruto o neto de impuestos directos, dado que esta infor- beneficios contributivos y no contributivos. Estos 15 mación no está presente en el cuestionario de la EPH. temas son especialmente relevantes en el contexto de la Además, no parecen haber pautas claras sobre este tema reforma de capitalización individual de 1993, la exten- 17 para los encuestadores. La práctica usual es asumir que los sión de la cobertura del sistema en el 2007 y su re- 19 trabajadores asalariados reportan su ingreso neto de nacionalización en el año 2008. En una serie de estudios 21 impuestos laborales (pero incluyendo probablemente subsi- relacionados, Arza (2004, 2006, 2008) provee un análi- dios monetarios pagados a través del empleador, como las sis detallado de la evidencia disponible sobre el impac- 23 asignaciones familiares), dado que estos son deducidos de su to distributivo de los sistemas previsionales. Sin embar- 25 salario, mientras que los trabajadores por cuenta propia que go, los datos disponibles de las encuestas de hogares y pagan impuestos directos probablemente no los tomen en de fuentes administrativas no permiten construir de 27 consideración al responder la encuesta. Esta limitación es manera completa las historias de empleo y contribucio- 29 innecesaria y fácil de corregir. Puede preguntársele a los nes de los individuos. Estas historias son de fundamen- 31 asalariados por su ingreso bruto y neto, lo cual permitiría tal importancia para captar la complejidad de las trans- verificar nuevamente la presencia de contribuciones a la ferencias intra e intergeneracionales de las jubilaciones 33 seguridad social. Además, los trabajadores por cuenta pro- y los beneficios no contributivos. Arza (2006) describe 35 pia podrían también informar si pagan alguna obligación estas transferencias dentro del sistema previsional, pero 37 impositiva o de la seguridad social, cuánto y con qué fre- mayores datos podrían complementar este estudio con cuencia (como en el módulo del BM-MTSS en el 2008). el impacto distributivo neto de otras dimensiones, 39 Finalmente, algunos países se han beneficiado mucho de como el efecto de las deudas contingentes diferidas. 41 relacionar la información sobre remuneraciones de las 43 encuestas con los registros impositivos y los datos de contri- Sistemas previsionales diferentes requieren distintos buciones a la seguridad social. Esta metodología tiene en instrumentos de análisis ­ Forteza et al. (2009) discute 45 cuenta los errores de medición y declaración en las encues- los enfoques recientes desarrollados para Argentina, 47 tas, la subdeclaración, y otros problemas relacionados. Chile y Uruguay, y Bertranou y Sánchez (2003) y 49 MTESS (2003) proveen estudios basados en los regis- tros administrativos de Argentina para el período inicia- 51 5.3.4. La incidencia del sistema previsional do a mediados de los noventa. También es posible cons- 53 truir las historias de empleo y contribuciones a partir Las últimas consideraciones están directamente vincu- de nuevas fuentes de datos, relacionando por ejemplo 55 ladas al que es, quizás, el mayor vacío en el conocimien- las respuestas de las encuestas con los registros admi- to existente en términos de distribución del ingreso en nistrativos, o por medio de cuestionarios retrospectivos Argentina: la incidencia pasada y presente del sistema detallados. Si bien los primeros tres puntos destacados previsional. El análisis de incidencia de los impuestos y en esta Sección se refirieron a las limitaciones de las beneficios de la Sección 4 no intentó cuantificar su variables de ingreso que podrían resolverse dentro de dimensión intertemporal por dos razones. Por un lado, las encuestas existentes, responder las preguntas plan- LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini teadas en esta discusión requiere el diseño y la imple- Condiciones de Vida (ECV) del 2001. La nueva mentación de una encuesta compleja de protección Encuesta Nacional de Gasto de los Hogares (ENGH) social e historia laboral. La reciente experiencia chilena aún no se ha hecho pública en el 2009, y, además, no es (Quintanilla, 2003; SPS, 2004) sugiere que este puede directamente comparable con la ECV. La ausencia de 2 ser un camino que vale la pena tomar. fuentes de datos actuales fuerza el supuesto de que la 4 focalización de los programas se mantuvo constante a través del tiempo, y que por lo tanto los cambios en su 6 5.3.5. Información periódica más amplia impacto surgen de cambios en la asignación presupues- 8 sobre la incidencia del sector público taria entre los programas. 10 Debería enfatizarse, sin embargo, que el impacto distri- El análisis de incidencia de impuestos y beneficios es un 12 butivo de las contribuciones y los beneficios de la segu- instrumento fundamental para los hacedores de política, 14 ridad social deben ser establecidos en el contexto de un dado que identifica a los beneficiarios reales netos de la 16 análisis más amplio del sistema de impuestos y gasto acción del Estado, y puede ser utilizada como un insumo público. La Sección 4 presentó un análisis básico de para el diseño de políticas públicas más eficientes y equi- 18 incidencia de impuestos y beneficios. Como se señaló tativas. La principal limitación para una evaluación 20 en esa Sección, el objetivo de esta estimación es evaluar periódica de este tipo es la disponibilidad de informa- 22 el impacto distributivo de los impuestos y los subsidios ción comparable y actualizada. Por un lado, la informa- y transferencias en especie, como los servicios de salud ción administrativa sobre los impuestos debería estar 24 y educación, que no son captados en el ingreso del disponible para el público sin demoras. Por otro lado, 26 hogar.27 El ejercicio depende del presupuesto de cada los esfuerzos de recolección de datos como la ECV y la 28 programa, que debe ser asignado a diferentes grupos a ENGH deben ser implementados regularmente. lo largo de la distribución del ingreso de acuerdo a sus 30 niveles de utilización. Desafortunadamente, el tipo de La resolución de las cuestiones pendientes revisadas en 32 información para esta evaluación no es recopilada regu- esta Sección, sin embargo, requiere una reorganización larmente en Argentina, y las estimaciones de la Sección completa del sistema nacional de encuestas de hogares. 34 3 se basaron en la relativamente antigua Encuesta de Este es el tema de la Sección 6. 36 38 40 42 44 46 48 50 52 54 27 El análisis de los servicios de salud de la Sección 3 hace referencia principalmente al uso de los hospitales y servicios públicos. La naturaleza compleja de las obras sociales, vinculadas a los sindicatos, y del sistema implícito de subsidios cruzados entre el sector privado, el sector público y las obras sociales implica que un análisis completo de incidencia de los beneficios para los servicios de salud en Argentina requeriría de un estudio propio. LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini 6 ALGUNAS NOTAS PARA UN NUEVO SISTEMA DE RECOLECCIÓN DE DATOS EN LAS ENCUESTAS DE HOGARES 1 3 5 7 9 11 13 15 6.1. Temas específicos para los esfuerzos de ii. Asignaciones familiares y otros subsidios directos iii.Transferencias de los programas sociales en efec- 17 recolección periódicos tivo y sus equivalentes (tarjetas de débito, etc.) 19 La revisión de los temas pendientes para el análisis distri- iv. Distinguir beneficios contributivos de no contri- 21 butivo presentada en la Sección 5 planteó una serie de butivos b. De fuentes privadas: 23 problemas y limitaciones en los esfuerzos de recolección de datos existentes. La primera subsección detalla algu- i. Ingresos de capital 25 nos de los temas que podrían ser implementados de una ii. Ingresos de la propiedad 27 manera relativamente sencilla en la EPH y otras encues- iii.Rentas tas de hogares periódicas. La cobertura, extensión temá- c. Activos: 29 tica y periodicidad de las encuestas es discutida con mayor i. Vivienda 31 detalle en las próximas páginas. De más está decir que ii. Renta implícita de la vivienda propia: esto 33 ninguno de los cambios propuestos son relevantes si no requiere algo más que preguntas específicas de tienen su origen en un debate público transparente entre ingresos: alquileres para los no propietarios, y 35 la comunidad académica, estadística y de hacedores de características de la vivienda para todos los 37 política, y si las fuentes de datos no son puestas a disposi- hogares. iii.Otros activos durables 39 ción del público. 41 Problemas identificados: 2. Temas específicos: Relaciones laborales, sindicatos y 43 negociación colectiva a. Pertenencia sindical del individuo: distinguir entre 45 1. Variables específicas: mejor captación del ingreso del hogar. afiliación activa, uso de los servicios de salud (obra 47 a. De fuentes públicas: social), pago de cuotas solidarias, etc.28 49 i. Ingreso bruto y neto: para los asalariados y los b. Deducciones de las cuotas sindicales en la nómina salarial 51 trabajadores por cuenta propia, obtener el ingre- so bruto y neto y deducir el monto de las contri- c. Presencia de los sindicatos y actividad sindical en el 53 buciones a la seguridad social. Es importante lugar de trabajo 55 captar los pagos "no remunerativos" (aquellos d. Aportes al sindicato que no están sujetos a las contribuciones a la e. Información comparable sobre salarios y resulta- seguridad social) dos del mercado laboral para los trabajadores no registrados 28 Agradecemos a Adriana Marshall y David Trajtemberg por destacar la distinción entre estos aspectos de la participación, que han complicado la interpretación de las fuentes de datos anteriores sobre pertenencia sindical. LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini 3. Temas específicos: Protección social y calidad del para la toma de decisiones de política. Además de las empleo extensiones y modificaciones sugeridas anteriormente, a. Características del contrato laboral: es importante repensar su lugar en el sistema estadísti- i. Explícito, implícito co nacional, y redefinir su cobertura geográfica, su 2 ii. Registrado, no registrado modalidad y su extensión temática en consecuencia. La 4 iii.Estabilidad laboral ­ indefinida o contrato por EPH debería probablemente mantenerse como un ins- tiempo determinado trumento para el análisis de corto plazo en términos de 6 b. Beneficios laborales: empleo, pobreza y niveles de ingreso, así como también 8 i. Contribuciones a la seguridad social (salud y para recopilar alguna información socioeconómica más 10 jubilaciones) amplia. Sin embargo, parece ser demasiado ambiciosa: ii. Beneficios de salud una encuesta de fuerza laboral y una encuesta de ingre- 12 iii.Aplicación de las regulaciones de seguridad en el sos, con un conjunto extenso adicional de información 14 trabajo del tipo ECV (Encuesta de Medición de las Condiciones 16 iv. Riesgos en el lugar de trabajo y seguro médico de Vida). La principal razón de su cobertura temática v. Derecho a indemnización por despido amplia es la ausencia de una ECV periódica, adecuada y 18 vi.Pagos "no remunerativos" detallada. Los intentos anteriores, como la Encuesta de 20 vii.Licencia paga Desarrollo Social de 1997 y la Encuesta de Condiciones 22 viii. Licencia por maternidad/paternidad de Vida del 2001 no fueron diseñadas (o en todo caso no sobrevivieron) como esfuerzos periódicos dentro del 24 4. Temas específicos: Incidencia de los beneficios. Incluir sistema estadístico nacional. Además, ninguna de las 26 un conjunto regular de preguntas sobre bienes y servi- dos contenía información sobre consumo del hogar, la 28 cios públicos, tales como: cual debería recopilarse en un marco del tipo ECV. Una a. Hospitales ­ servicios de salud encuesta de este tipo cada dos, tres o cuatro años otor- 30 b. Escuelas garía mucha información necesaria, detallada y compa- 32 c. Universidades rable a través del tiempo sobre condiciones socioeconó- d. Recolección de residuos, alumbrado público y otros micas, salud, educación, y otros temas. También posibi- 34 servicios municipales litaría el análisis de temas relativamente nuevos o poco 36 estudiados en Argentina, como igualdad de oportunida- 38 des, pobreza multidimensional, bienestar subjetivo, 6.2. Hacia un nuevo sistema nacional de percepciones, polarización y cohesión social, y movili- 40 encuestas de hogares dad intergeneracional, entre otros. 42 44 Los puntos anteriores hicieron referencia a los proble- Una ECV periódica también liberaría a la EPH de su mas específicos a resolver en todos los ejercicios de extensa cobertura temática, y le permitiría ser más fle- 46 recolección de datos de Argentina. Esta Sección, por su xible. Esto no implica que la EPH debería recopilar 48 parte, discute qué ejercicios de recolección de datos menos información: una estructura de módulos rotati- 50 son necesarios para un mejor entendimiento de la dis- vos ayudaría a hacer la encuesta más fácil de implemen- tribución del ingreso, sus determinantes y su evolu- tar sin demasiado sacrificio. Por ejemplo, en un progra- 52 ción. No se intenta ofrecer una respuesta final sobre ma de dos años, un semestre podría incluir un módulo 54 cómo debería ser el sistema nacional de encuestas de de salud, el siguiente uno de educación, el próximo uno hogares, pero se presenta algún material de discusión de protección social, y un cuarto semestre podría ser para el futuro de las estadísticas públicas. reservado para módulos con propósitos especiales, estando sus contenidos dictados por las necesidades El primer punto alude a la necesidad de fuentes de específicas de las políticas públicas. Debería notarse, sin datos periódicas. Una fuente como la EPH, llevada a embargo, que la EPH no debería ser modificada o redu- cabo en cuatro trimestres (o dos semestres), es un ins- cida sin garantizar primero la existencia de una ECV trumento útil tanto para los estudios académicos como periódica. LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini El segundo punto está relacionado con el primero y se 6.3. Nuevas fuentes de datos especializadas refiere a la cobertura geográfica de las fuentes de de largo plazo datos. La EPH cubre únicamente grandes áreas urbanas seleccionadas. Esto implica que las zonas rurales, las Los temas tratados hasta ahora se refirieron a los 1 grandes ciudades no presentes en la muestra, y las ciu- esfuerzos periódicos de recolección de datos, que 3 dades y pueblos de tamaño medio son excluidos del actualmente se basan en una sola encuesta, y que en esta análisis. Este es un problema en términos de justicia, 5 propuesta dependería de dos encuestas principales. Si dado que ningún área debería ser dejada fuera de los bien una estructura dual EPH-ECV permitiría satisfacer 7 indicadores periódicos de bienestar, pero existen tam- un amplio rango de necesidades para el análisis socioe- 9 bién razones más pragmáticas. Por ejemplo, las ciuda- conómico, la discusión de la Sección 5 planteó otros des y pueblos de tamaño medio han mostrado mucho 11 estudios potencialmente relevantes. Algunos pueden dinamismo, especialmente a partir del auge en el pre- pensarse como ejercicios excepcionales, pero otros 13 cio de las exportaciones agrícolas del período 2003- podrían ser integrados a un sistema periódico más com- 15 2007, y es relativamente poco lo que puede decirse plejo. Algunos de los estudios propuestos incluyen: sobre un sector productivo tan importante (véase 17 Guardia y Tornarolli, 2009, para un análisis con base en 1. Encuestas trabajador-empleador: los esfuerzos de 19 la escasa información disponible). Como en los inten- este tipo existentes en el mundo han ayudado a 21 tos anteriores (la EDS y la ECV), una ECV periódica entender la naturaleza y los determinantes de las debería cubrir las áreas actualmente excluidas. La relaciones de empleo, la productividad y otros temas 23 EPH, en todo caso, debería extenderse para proveer al relevantes. 25 menos una muestra representativa de la población urbana (y no sólo de los grandes centros urbanos). Sin 27 2. Encuestas de Protección social, con historias de embargo, las consideraciones de política pública impli- empleo retrospectivas e información de encuestas 29 can que debería haber al menos una observación anual comparables con los registros administrativos impo- 31 que sea representativa a nivel nacional para las medidas sitivos y de la seguridad social. de pobreza y los niveles de ingreso y empleo. Dada la 33 estructura muestral de rotación trimestral de la EPH, 3. Estudios de cohorte: seguir a lo largo del tiempo a 35 es posible designar un refuerzo muestral un trimestre una muestra de individuos nacidos el mismo año. 37 al año para obtener estos indicadores representativos a Estos estudios han confirmado ser fundamentales a nivel nacional. 39 nivel internacional para entender las dinámicas de la educación, el ingreso y las familias, así como tam- 41 Un tercer punto a considerar es el de la información de bién el impacto de las políticas educativas y de pro- 43 gasto. El diseño actual permite solamente una encues- moción de la infancia. ta nacional de gasto cada diez años. El período podría 45 ser reducido a cinco años, y esto facilitaría mucha 4. Paneles: inspirados en la Panel Survey of Income 47 información necesaria para actualizar los índices de Dynamics en Estados Unidos y la British Household 49 precios, las canastas de pobreza, y el análisis de inci- Panel Survey en el Reino Unido, podría seguirse una dencia de beneficios. muestra de individuos a lo largo de los años para 51 proporcionar una mejor comprensión de las dinámi- 53 Una cuarta consideración es la necesidad de hacer algu- cas de la pobreza, la familia, el empleo y el ingreso, nos progresos en la homogeneización de los cuestiona- 55 entre otros temas. rios y las metodologías en América Latina. Un punto de partida podrían ser los países del MERCOSUR ­ inclu- 5. Riqueza: Distribución de la riqueza y de la propiedad yendo la EPH de Argentina, la ECH de Uruguay, la de los activos productivos. PNAD de Brasil y la CASEN de Chile. LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini 2 7 CONCLUSIONES 4 6 8 10 12 14 16 Este documento analizó la evolución de la desigualdad profundidad estos efectos, y esta revisión identificó en Argentina desde mediados de los setenta hasta algunos determinantes potencialmente importantes 18 mediados de los años 2000. Se presentó nueva eviden- que no pueden ser plenamente evaluados con la eviden- 20 cia empírica y se revisó la literatura existente acerca de cia existente. La mayoría de éstos estaban relacionados 22 los factores detrás del aumento significativo de la desi- con la acción del Estado en las áreas de política social, gualdad a lo largo del período. Muchos factores entran gasto público y protección social. 24 en juego para construir contrafácticos claros, pero la 26 evidencia sobre los efectos de reducción en la desigual- Las fuentes de datos disponibles permiten solamente un 28 dad y la pobreza derivados de la acción del gobierno análisis limitado de la incidencia de los bienes y servi- parecen sugerir aumentos excesivos de la desigualdad cios provistos públicamente y de las políticas de protec- 30 después de shocks macroeconómicos y procesos de ción social. Basado en esta evaluación, el documento 32 reformas, con costos reales en términos de bienestar. discutió las posibilidades de nuevos instrumentos de Esos costos podrían haber sido mitigados por la presen- recolección de datos para un mejor entendimiento de 34 cia de políticas ex-ante para enfrentar los shocks, y estos factores. Por un lado, mejores estrategias de reco- 36 mediante la incorporación de mecanismos de compen- lección de datos resultarán en una mejor comprensión 38 sación y de suavización de las fluctuaciones del ingreso de las fuentes de los cambios en la distribución del para facilitar la transición luego de las reformas. ingreso, y del impacto de algunos factores relevantes 40 que fueron negados en el pasado. Por otro lado, este 42 La evidencia ha mostrado que las intervenciones del entendimiento más completo debería proveer informa- 44 gobierno pueden tener efectos poderosos sobre la dis- ción para el debate público y el proceso de generación tribución del bienestar, y su rol en el manejo y la com- de políticas, y ayudar a diseñar políticas para contra- 46 pensación de los perdedores durante las transiciones no rrestar los impactos negativos de la desigualdad sobre el 48 debería ser subestimado. Es fundamental explicar en crecimiento y el bienestar. 50 52 54 LOS DETERMINANTES DE LOS CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD DE INGRESOS EN ARGENTINA Evidencia y temas pendientes Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini REFERENCIAS 1 3 5 7 9 11 13 Acemoglu, D. (2002). "Technical change, inequality, and in Argentina: Winners and losers within and across gener- 15 the labor market", Journal of Economic Literature 40, 7-72. ations", International Social Security Review, 59:3. 17 Acosta, P. y Gasparini, L. (2007). "Capital accumulation, Arza, C. (2008). "The Limits of Pension Privatization: trade liberalization, and rising wage inequality: the case of Lessons from Argentine Experience," World Development, 19 Argentina", Economic Development and Cultural Change, vol. 36(12). 21 55 (4), pp. 793-812, July. Atkinson, A. (1997). "Bringing income distribution in from 23 Ahumada, H., Canavese, A., Sanguinetti, P. y Sosa the cold", The Economic Journal 107 March, 297-321. Escudero, W. (1993). 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