39242 Enero 2007 · Número 99 Una serie regular de notas destacando las lecciones recientes del programa operacional y analítico de la Región de América Latina y el Caribe, del Banco Mundial. Agilización de los trámites burocráticos en Lima Cómo se beneficia el clima de inversión con la simplificación municipal David Sislen, Taimur Samad, Sarah Anthony, Luke Haggarty, Igor Artemiev La simplificación administrativa se ha convertido en parte de las empresas con las normas de salud y seguridad, y integral de los esfuerzos realizados por muchos países con sus obligaciones fiscales (una fuente importante de para mejorar el clima de inversión y la economía global. fondos para financiar los servicios públicos). En cuanto El reducir la burocracia puede disminuir los obstáculos al al sector privado, la simplificación de las normas estimula desarrollo del sector privado y estimular el crecimiento el desplazamiento de la pequeña empresa hacia el sector económico. En América Latina, donde la descentralización formal, lo cual genera mayores oportunidades de acceso a ha avanzado de manera considerable durante los últimos capital, cumplimiento contractual y crecimiento general. años, hay un consenso emergente en cuanto a la necesidad de concentrar las reformas en el ámbito municipal, donde Por otro lado, cuando las regulaciones son ineficientes los obstáculos tienden a ser considerables. La experien- y engorrosas, los costos se vuelven prohibitivos para las cia de Lima, Perú, demuestra cómo la racionalización empresas (especialmente para las empresas pequeñas y de los trámites municipales para el registro de empresas medianas ­PyMEs­, quienes no pueden darse el lujo de y el otorgamiento de licencias puede generar resultados contratar a terceros para que se encarguen del papeleo), 0 económicos positivos. provocando que éstas evadan las regulaciones en lugar de cumplir con ellas. Como resultado se da un sector infor- ¿Qué significa reducir la burocracia y por qué es necesario mal creciente. La Gráfica 1 muestra que la participación hacerlo? del sector informal en el PIB de los países que cuentan La simplificación de las regulaciones reduce o elimina con un sistema administrativo eficiente es menor. los requisitos administrativos superfluos, permitiendo así que el sector empresarial trabaje con mayor eficiencia y Gráfica 1. Más regulaciones, mayor informalidad1 productividad. Los beneficios de una reforma de esta natu- raleza incluyen: una mayor formalización de la economía Participación del sector informal en el PIB local, una mejor supervisión normativa, un mayor Mayor cumplimiento de las leyes y normas, y una disminución de participación las oportunidades de participación en prácticas corruptas. Recientemente, el tema de la simplificación de las regula- ciones que aplican al sector empresarial se ha posicionado Menor a la vanguardia de los discursos sobre el desarrollo, de- participación stacando la importancia del rol que desempeña el sector Mayor dificultad Menor dificultad privado y de contar con un clima de inversión sólido que Clasificación de países según la facilidad para hacer negocios, quintiles fomente el crecimiento y el desarrollo económico de los países. Los gobiernos de todo el mundo están emprendien- Existe cierta evidencia de relación entre el PIB per do acciones: en 2004, 99 países introdujeron 185 program- cápita de un país y la eficiencia de sus regulaciones, as de reforma para facilitar las formas de hacer negocios. pero la dirección que toma la causalidad no queda clara. El informe "Doing Business in 2006" sostiene Una regulación eficiente del sector empresarial es de ben- que los países desarrollados imponen menos regu- eficio tanto para el sector público como para el privado. laciones y han avanzado más rápidamente hacia la Los beneficios en la esfera pública incluyen un desarrollo modernización que el resto del mundo, aumentando ordenado (p. ej., planificación urbana) y el cumplimiento la brecha que existe entre los países ricos y los po- 1 ­De 155 países. La facilidad para hacer negocios corresponde al promedio de las clasificaciones percentiles de un país bres en cuanto a inicio de nuevos negocios. El costo de ONG y las organizaciones multilaterales. iniciar un negocio en los países pobres del mundo es 113% · Estrategias integradas ­ detallando el rol de todos los del ingreso per cápita, comparado con 7% en los países más actores en cada paso del proceso. ricos, y el requerimiento mínimo promedio de capital en los · Fortalecimiento de la experiencia local ­ para garanti- países pobres es de 299% del ingreso per cápita, diez veces zar la sustentabilidad y trabajar en las reformas futuras. el nivel de los países miembros de la OCDE. La importancia de la simplificación subnacional La experiencia de Lima, Perú, en el año 005 Las regulaciones que aplicaban a las empresas peruanas en el En muchos países, las entidades políticas subnacionales (es- año 2005 se contaban entre las más engorrosas de la región. tados, provincias, gobiernos y municipalidades regionales) Por ejemplo, iniciar un negocio requería 102 días (el pro- tienen la importante función de fomentar un clima sólido medio para la región ALC era de 63 días) y costaba un 38% de inversión. Con frecuencia, la primera interacción de las del ingreso promedio per cápita. El proceso administrativo empresas es con el gobierno local y, al menos en la región asociado a un permiso estándar de construcción ("construir ALC, es aquí donde se concentra la mayor parte de la carga una bodega") promediaba los 321 días y el 366% del ingreso administrativa. per cápita. No es de sorprender, entonces, que el 60% de la actividad económica del Perú en 2005 fuese informal. Si se Tradicionalmente, los esfuerzos de reforma se han aplicado compara con los países vecinos, el marco regulador peruano al ámbito nacional. Sin embargo, dadas las recientes tenden- era especialmente oneroso (Tabla 1). cias hacia la descentralización (en el ámbito mundial y, es- pecialmente, en América Latina) y la mayor responsabilidad Tabla 1 ­ Inicio de un negocio2 que enfrentan las municipalidades en cuanto a la aplicación (los datos se refieren a las ciudades más grandes) de las regulaciones, la reforma local adquiere aún mayor relevancia. Por lo general, los gobiernos locales afrontan País Número de Pasos Número de Días impedimentos de capacidad en esta área, por lo que requie- Perú 10 102 ren asistencia y capacitación para cumplir en forma efectiva con esta carga adicional de responsabilidades. Ecuador 14 69 Bolivia 15 50 Componentes clave para la reducción exitosa de la Colombia 12 43 burocracia municipal Chile 9 27 Con base en el trabajo reciente sobre simplificación mu- nicipal realizado por el Grupo del Banco Mundial, se han La mayoría de los cuellos de botella administrativos que identificado una serie de características inherentes a un contribuyen a la informalidad económica se concentran en programa de reforma exitoso: el ámbito local. En el caso de Lima, capital de Perú, aunque los procedimientos en el ámbito municipal constituían sólo · Voluntad política ­ la cual se demuestra mediante la 3 de los 10 trámites que debían completarse para iniciar una suscripción, por parte de las municipalidades, de un empresa (antes de la reforma), éstos representaban el 60% del acuerdo público de implementar reformas, así como al tiempo total requerido para ello. Lo anterior guarda relación proporcionar espacios y contrapartes técnicas para el con el hallazgo de que el 65% de las quejas respecto a la equipo de reforma. burocracia se referían a los procedimientos en el ámbito mu- nicipal. · Participación de las partes interesadas ­ a fin de evitar la parálisis e interrupción de los esfuerzos de Dada la importancia demográfica y económica de la ciudad, reforma, causadas generalmente por cambios en la el predominio de las PyMEs (99% de todas las empresas en la administración. Las mesas redondas públicas-privadas capital), y la imperiosa necesidad de contar con procedimien- de beneficiarios pueden fiscalizar el progreso de la tos estandarizados en todos los distritos (el área metropolitana reforma, garantizar un enfoque global en el diseño contiene 43 gobiernos distritales semiautónomos, cada uno de de proyectos y, eventualmente, ampliar la agenda de ellos con su propio conjunto de trámites), Lima constituía un reforma con la municipalidad. Una campaña infor- candidato ideal para la reforma en el ámbito municipal. mativa pública, gestionada por las partes interesadas, incrementa el conocimiento del público respecto a los Generación de un consenso en cuanto a la necesidad de esfuerzos de reforma. El respaldo y la coordinación una reforma en el ámbito municipal institucional estimula el apoyo intergubernamental y Un caudal de trabajo realizado por el Grupo del Banco las alianzas entre el gobierno, el sector privado, las Mundial identificó la necesidad de reducir la burocracia en Lima. La iniciativa para lograr dicha reducción fue dis- · Enero 007 · Número 99 2 - Fuente: Doing Business in 2006 eñada como parte de un programa continuo de asistencia a través de los cambios en la administración. técnica entre el Banco y la Municipalidad Metropolitana de La reforma a los trámites para obtener licencias de funciona- Lima (MML). La estrategia de desarrollo de esta ciudad, miento ya ha sido implementada y la revisión de los procesos concentrada en la planificación estratégica a escala munici- de obtención de permisos de construcción se encuentra actu- pal y en intervenciones focalizadas en reducir la pobreza y almente en la etapa de puesta en marcha. Cada etapa de las fomentar el crecimiento económico, fue complementada por reformas cuenta con la participación de contrapartes munici- una Evaluación del Clima de Inversión realizada en 2004, pales a fin de garantizar que la propuesta refleje la realidad de la cual señalaba la reducción de la burocracia como compo- la municipalidad y sus capacidades administrativas. nente crítico para el crecimiento de Lima, y una Evaluación de los Obstáculos Administrativos, cuya finalidad era exam- Reforma de los procedimientos para obtener licencias inar los procedimientos de desarrollo urbano en seis distritos de funcionamiento: Antes de la reforma, sólo el 34% de de la ciudad. Esta última evaluación puso en evidencia que aquellos que deseaban iniciar un nuevo negocio en el cen- los trámites para la obtención de licencias de funcionamien- tro de Lima completaban el proceso, lo que ponía de man- to y permisos de construcción constituían los principales ob- ifiesto la necesidad de contar con un sistema modernizado. stáculos para los inversionistas. Estos procesos eran bastante Los objetivos de las reformas eran: establecer una ventana lentos y muchos distritos estaban sumamente atrasados en única para los solicitantes (eliminando así los numerosos el papeleo. Con frecuencia, varias dependencias requerían viajes a diversas dependencias); garantizar un mejor y más del empresario exactamente la misma información e incluso personalizado servicio al cliente; implementar un flujo de revisaban los mismos documentos. trabajo desprovisto de redundancias; instalar un sistema de aprobación totalmente electrónico; fortalecer la capacidad Con base en estos hallazgos, la MML se comprometió a me- de los funcionarios municipales para administrar el nuevo jorar la situación y solicitó la asistencia del Grupo del Banco sistema; y garantizar las mejoras continuas al incorporar a Mundial. La Oficina de Asistencia Técnica para América los beneficiarios de la reforma al consejo asesor. Latina y el Caribe de la CFI inició un proyecto junto con la municipalidad para la reforma del proceso de obtención de La municipalidad adoptó también la Clasificación Indus- licencias de funcionamiento y también trabajó conjuntamente trial Internacional Unificada (CIIU) para la categorización con el Servicio de Asesoría sobre Inversión Extranjera (FIAS, de sectores y estableció cuatro "categorías de riesgo" para por sus siglas en inglés) de la CFI para mejorar el proceso de diferenciar los requerimientos y los costos para obtener obtención de permisos de construcción y para adoptar una licencias de acuerdo con la complejidad y el tamaño de la metodología para la reducción de la burocracia municipal. empresa. Los primeros resultados del programa, detallados a continuación, son sumamente alentadores. Implementación de la reforma Reforma de los procedimientos para obtener permisos de La MML aplicó la siguiente metodología (compuesta construcción: Los trabajos para reformar el proceso de por una estrategia en cuatro etapas) al proceso de im- obtención de permisos de construcción comenzaron en la plementación de la reforma: primavera de 2005. Al mes de diciembre, las autoridades metropolitanas ya habían aprobado una ordenanza para 1) Un diagnóstico detallado para identificar con precisión las simplificar la zonificación y, en 2006, se inició el trabajo áreas problemáticas en los procedimientos a nivel municipal; relacionado con el proceso de revisión de solicitudes. 2) El desarrollo de una propuesta de reforma específica con Este último consiste en clasificar las solicitudes por cat- soluciones detalladas; egorías, de acuerdo con la complejidad y el impacto ur- banístico de los trabajos propuestos. De tal manera, los 3) La implementación de dicha propuesta, incluyendo la beneficiarios contaban con una vía más rápida y simple aprobación de la legislación local de leyes/ordenanzas; eval- para obtener un permiso (mejorando así la tasa actual de uación y capacitación del personal en los nuevos procesos; aprobación de solicitudes de tan sólo 30%). El diseño de publicación de un nuevo manual de funcionamiento; e la reforma también ha tomado en cuenta el valor histórico implementación de un sistema de flujo de trabajo que in- de muchas de las estructuras que alberga el centro de la ci- cluye un marco de monitoreo y evaluación; udad, incorporando la retroalimentación proporcionada por diversos actores. El objetivo del nuevo proceso es generar 4) La introducción de mecanismos de sustentabilidad, tales nuevas oportunidades de inversión y empleo, sin cambiar como programas permanentes de capacitación dentro de la la fisonomía del distrito histórico. municipalidad; una campaña de comunicación para elevar el conocimiento de la población meta respecto a las refor- Resultados: Los cambios al proceso de obtención de li- mas; y la creación de un consejo asesor privado-público que cencias de funcionamiento incluyen grandes reducciones fiscalizara la implementación y continuidad de las reformas en el número de requisitos (p. ej., copias certificadas de Enero 007 · Numero 99 · los documentos), inspecciones, visitas a la municipalidad Simplificación Municipal mediante una campaña de y días para obtener un permiso. La compilación de datos comunicación; sobre las empresas que registran sus actividades es un · Crear una metodología única para la simplificación proceso en marcha y las cifras iniciales son prometedoras: municipal (con base en la experiencia obtenida en Lima), durante el año 2006 se emitieron más del doble de las li- difundida mediante una serie de herramientas llamada cencias emitidas durante todo el período 2002-2005 "Simplificación de los Trámites de Registro y Habilitación La reforma a las inspecciones no sólo combinó varios pasos de Empresas en el ámbito Subnacional" creado por la CFI; en una única inspección de múltiples propósitos, sino que · Formar un equipo de consultores capacitados a fin de también permitió que el proceso fuese más objetivo, con replicar estas reformas en un amplio grupo de municipali- criterios claros y preguntas que requerían un simple sí o no dades interesadas. La capacitación se lleva a cabo con la como respuesta. La reducción del número de visitas es es- ayuda de un conjunto de herramientas especialmente dis- pecialmente importante para los propietarios de las PyMEs eñadas para Perú: las Herramientas para la Simplificación ya que sus costos, tanto en tiempo como en transporte hacia de Trámites Municipales ­ TRAMIFÁCIL ­ las cuales la municipalidad, disminuyen. La simplificación de estos también fueron diseñadas por la CFI conjuntamente con procedimientos también puede reducir los niveles de cor- otras instituciones con experiencia en este campo. rupción, ya que la disminución de la interacción entre el empresario y los funcionarios públicos también disminuye El "Scorecard" Municipal es un proyecto diseñado por la las oportunidades para involucrarse en actividades ilícitas. Oficina de Asistencia Técnica para ALC a fin de permitir la comparación de indicadores clave de la eficiencia burocráti- Con respecto a la reforma de los trámites para la obtención ca entre las municipalidades de la región. Durante el año de permisos de construcción, se estima que una vez que 2007, el "Scorecard" medirá la eficiencia de los trámites esté implementada, el proceso no debería exceder 31 pasos para obtener licencias de funcionamiento y permisos de (versus 206 hoy en día) y 11 documentos (versus los 40 construcción. El proyecto está siendo implementado en actuales). Sin inspecciones ex-ante y menor número de Honduras, Nicaragua, Bolivia, Perú y Brasil. El "Scorecard" visitas y pagos a la municipalidad, el promedio actual de permitirá realizar comparaciones nacionales e internaciona- 321 días debería reducirse a entre 2 y 30, dependiendo del les del desempeño municipal en cuanto a la regulación del alcance del proyecto y de su impacto urbanístico. sector privado, y se espera ampliar su cobertura de países y temas normativos durante los próximos años. Escalabilidad y Sustentabilidad La Oficina de Asistencia Técnica para América Latina y el Ca- Conclusiones ribe de la CFI está llevando a cabo un programa para ampliar La reducción de la burocracia en el ámbito municipal es la aplicación de estas reformas a otras municipalidades de Perú una medida efectiva para mejorar el clima de inversión y mediante dos canales principales: el Plan Nacional de Simpli- se vuelve un tema de creciente importancia debido a las ficación de Trámites Municipales y el "Scorecard" (ficha de tendencias actuales de descentralización. Los resultados registro) Municipal. iniciales de la experiencia en Lima demuestran que la reforma gubernamental acompañada de la activa partici- El Plan Nacional de Simplificación de Trámites Municipales pación de los beneficiarios puede inducir la formalización (Tramifácil) recibe el apoyo de un consorcio de 24 impor- económica. Por último, se espera que los mejores datos tantes instituciones del gobierno central y local de Perú, del económicos a escala municipal y más empresas formales sector privado, de instituciones internacionales y de ONG. El atraigan la inversión privada, impulsen el crecimiento objetivo de Tramifácil es ampliar la simplificación municipal económico y la creación de puestos de trabajo. al: Sobre el autor · Aplicar un plan de trabajo con metas y responsabi- David Sislen es un Economista Senior en Infraestructura, lidades específicas para cada institución involucrada Taimur Samad es un Especialista Urbano y Sarah Anthony en las reformas, fomentando la cooperación y coordi- es una Consultora, todos dentro de la Región de América nación entre municipalidades; Latina y el Caribe del Banco Mundial. Luke Haggarty es el · Trabajar con consejos asesores locales para garantizar Ejecutivo Senior de Operaciones de la Oficina de Asistencia la sustentabilidad de las reformas y el control de la Técnica para América Latina de la Corporación Financiera Internacional (CFI). Igor Artemiev es un Especialista Senior calidad del trabajo realizado en todo el país; en Sector Privado del Servicio de Asesoría sobre Inversión · Promover el conocimiento de los temas relativos a la Extranjera (FIAS) del Grupo del Banco Mundial. "en breve" es producido por Equipo de Gestión del Conocimiento de la División de Operaciones para la Región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial - http://www.worldbank.org/lac · Enero 007 · Número 99