Report No. 22534-ME Mexico Low income Housing: lssues and Options (In Two Volumes) Volume 11: Background Studies September 16, 2002 Mexico Country Management Unit Finance, Private Sector and Infrastructure Management Unit Latin America and the Caribbean Region Document of the World Bank CURRENCY AND EOUIVALENTS Currency Unit: Mexican Peso 8.10=US$1 1997 9.90 = US$1 1998 9.35 = US$1 1999 9.35 = US$1 2000 9.33 = US$1 2001 WEIGHTS AND MEASURES: Metric System FISCAL YEAR: January 1 - December 31 Vice President David de Ferranti Country Director Olivier Lafourcade Sector Director Danny Leipziger Sector Leader Krishna Challa Sector Manager Mila Freire Task Manager Anna Wellenstein/Mila Freire PREFACE AND ACKNOWLEDGEMENTS The study is based on work prepared by a team of Mexican, World Bank and Inter- American Development Bank researchers during 2000 - 2001, along with a review of key secondary sources. Important contributions were also made from.the study counterpart, SEDESOL, Subsectariate for Urban Development and Housing. Volume H is comprised of key background studies. Volume I of this study was prepared by Mila Freire and Anna Wellenstein and presents an overall diagnosis of the housing sector and a strategy for low income housing. The study was prepared under the general supervision of Olivier Lafourcade, Country Director for Mexico, Colombia and Venezuela. Peer reviewers were Robert Buckley (ECSIE), Jack Stein (LCSFP), and Marja Hoek Smit (the Wharton School). The studies included in this volume are solely the responsibility of the individual authors. The studies did served as primary inputs to Volume I. Though in some cases slightly different conclusions were arrived at by the authors of the main report, the background studies are of high quality and may enrich the understanding and potential dialogue on improving the housing situations of Mexico's low income population.  TABLE OF CONTENTS Page # Chapter 1: Housing Demand 1 Demanda de Vivienda Miguel D. Herndndez Contreras, Director General, SEDESOL Chapter 2: Implicit and Explicit Subsidies in the Housing Sector 24 Medici6n de los Subsidios Explicitos e Implicitos en el Sector de la Vivienda Carlos Noriega Curtis, Consultant Chapter 3: Effectiveness and Efficiency of Housing Support Institutions and 54 Programs Efectividad y Eficiencia de las Instituciones y Programas de Apoyo a la Vivienda Carlos Noriega Curtis, Consultant Chapter 4: Urban Lands and Regulation 100 Suelo y Regulaci6n Urbana Antonio Azuela, UNAM Chapter 5: Microfinance for Housing 120 Mike Goldberg and Marialisa Motta, World Bank Chapter 6: Review of World Bank Lending Experience in Mexico 146 Dean Cira, World Bank  Mexico Low Income Housing: Background Papers DEMANDA DE VIVIENDA Miguel D. Hernández Contreras 1. INTRODUCCIÓN. 1.1 La demanda habitacional en este estudio se enfoca como la suma de la carencia de vivienda en términos de cantidad y calidad, y el conjunto de necesidades de vivienda que se generarán en los próximos años como producto del incremento demográfico expresado en la formación de nuevos hogares y del deterioro natural del inventario habitacional existente. Ambos factores, carencia y necesidad en los próximos años, dimensionan la magnitud del problema habitacional y, consecuentemente, el tamaño potencial de la demanda de vivienda, que implica requerir la compra, alquiler o mejora de vivienda. 1.2 Para entender la demanda habitacional desde esta perspectiva, se hace necesario describir su geografía y su demografía. El primer tipo señala donde reside la población según el tamaño de su localidad y como se distribuye por edades, para identificar el tamaño del lugar que potencialmente genera necesidad de vivienda y el número de habitantes que están en edad de requerirla. Asimismo, incluye las carencias estatales de energía eléctrica, agua entubada o drenaje en las viviendas particulares habitadas; así como la antigüedad de la edificación, en especial la mayor de 20 años; sobretodo porque constituyen una referencia específica para la estimación de aquellas que requieren sustituirse o repararse. 1.3 La descripción demográfica de la vivienda, incluye cuántas viviendas particulares habitadas son propias y cuántas no lo son; así como los índices de ocupantes por vivienda, cuarto, hogar y dormitorio, porque son una referencia obligada para el cálculo del tipo de hacinamiento. Además de conocer el número de matrimonios y de divorcios, dado que son factores que impactan en la necesidad habitacional. Así como la edad mediana de la población y para la primera unión, en virtud de que también sirven como referencia para estimar cuántas viviendas se requerirán. 1.4 Sumada a esta descripción, se distingue la ubicación productiva y económica de la demanda, en la que se observan las actividades productivas que concentran el mayor número de población ocupada y la segmentación del ingreso por trabajo de la población ocupada y de los hogares. De ello, el cruce básico se observa en los tipos de viviendas que se requieren según el nivel de ingresos por trabajo. A partir de aquí, el enfoque de la demanda de vivienda que se utiliza en el estudio, diferencia la demanda de vivienda nueva y la de mejoramiento habitacional, en función al tipo de vivienda por población ocupada y hogares, así como en función al sector productivo y al tamaño de localidades. H1. GEOGRAFÍA Y DEMOGRAFÍA DE LA DEMANDA Población residente por localidad 2.1 La residencia de la población en México presenta fuertes tendencias de concentración y dispersión en localidades, que ponen de manifiesto la necesidad de instrumentar una estrategia de ordenamiento territorial hacia la demanda de vivienda. En Mexico Low Income Housing: Background Papers 2 1980, la dispersión rural en el país se acentuaba con el 33.8 por ciento de la población, radicando en 123 mil localidades con menos de 2,500 habitantes; mientras que la concentración urbana era del 40.9 por ciento de la población habitando en 71 localidades con más de 100 mil personas. 2.2 Después de dos décadas, como consecuencia de la tendencia de urbanización en México, en el año 2000, una de cada cuatro personas (25.4 por ciento de la población) reside dispersa en 198 mil localidades del país con menos de 2,500 habitantes; otra habita en ciudades intermedias; y dos más (47.3 por ciento de la población) residen concentradas en sólo 108 localidades con más de 100 mil habitantes. Es decir, la concentración urbana en el país se acentúa más que hace veinte años. 2.3 De ello, se infiere que la demanda de vivienda que se encuentra dispersa tiene problemas de acceso a la localidad y de suministro de servicios de agua y electricidad, por los altos costos que resultan al asentarse regularmente por arriba de los 2 mil metros de altura o en zonas de riesgo. Por su parte, la marcada concentración urbana tiende a presentar problemas de suelo con aptitud habitacional para la demanda de vivienda, lo que indica una fuerte tendencia de la oferta de vivienda en las grandes zonas urbanas, a encarecer el terreno y a edificar departamentos en unidades habitacionales. Indicadores demográficos básicos e inventario habitacional 2.4 Estos indicadores muestran tendencias que presionan potencialmente la demanda de vivienda. La población residente del país que se encuentra en edad (20-59 años) de demandar un crédito hipotecario para su vivienda ha crecido en veinte años; en 1980 esta población era del 39.8 por ciento y en el año 2000 creció al 47.9 por ciento. A ello se agregan, los casi 744 mil matrimonios que ocurren anualmente y los siete de cada cien de ellos que se divorcian. Además, actualmente, las parejas forman un hogar a los 25 años en promedio, índice ligeramente superior a los 22 años de edad mediana que tiene el mexicano. Población por Edad 600 4004 300 -- 200 10.0 7- !6 1980 1990 2000 - 0--0-19 -- 20-59 --- 60y rn0 s 2.5 Actualmente hay 5 millones 823 mil viviendas particulares habitadas más que hace diez años y 9 millones 783 mil más que hace veinte, en el inventario habitacional del país (21 millones 858 mil), de las cuales el 70 por ciento tiene de uno a tres cuartos (sin contar la cocina). Como consecuencia de la disminución en el tamaño de las familias y el ritmo de la oferta habitacional, durante los últimos veinte años, disminuyó el promedio de Mexico Low Income Housing: Background Papers 3 ocupantes por vivienda de 5.5 en 1980 a 4.4 en el 2000, de 3.2 a 2.2 por dormitorio, de 2.3 a 1.6 por cuarto, y de 4.9 a 4.3 por hogar, respectivamente. 2.6 Los hogares han crecido el 68.3 por ciento en veinte años, al pasar de 13 millones 451 mil que se contabilizaban en 1980 a 22 millones 640 mil para el 2000; mientras que las viviendas particulares habitadas lo han hecho en 81 por ciento, en el mismo periodo. Ello significa que la presión sobre la demanda habitacional de los hogares sin vivienda ha disminuido en veinte años significativamente; aunque la concentración de la vivienda particular habitada signifique actualmente ubicar 2 de cada 5 unidades, en tan sólo cinco entidades federativas (México, Distrito Federal, Veracruz, Jalisco y Puebla). 2.7 La antigüedad de las viviendas es otro de los factores que inciden en la demanda habitacional. En el país se tiene un inventario habitacional relativamente joven dado que 2 de cada 3 viviendas tienen menos de 20 años de edificadas y el promedio de antigüedad es de poco más de 16 años. El grupo que ejerce presión sobre la demanda de mejoramiento de vivienda es el 27.5 por ciento que tiene una antigüedad mayor a los 21 años; en especial el 4.4 por ciento; con más de 50 años, que también lo hace sobre la demanda de vivienda nueva, siendo catorce entidades las que registran un porcentaje de su propio inventario superior al nacional. Antigüedad del Inventario Habitacional 4.4 5.3 f0-20 años g21-30 años ]31-50 años 14.6 > de 50 años 67.2 Un.o. 2.8 La carencia de los servicios básicos, en todo el país, es más sensible actualmente en las viviendas sin drenaje, a pesar de que el porcentaje de viviendas particulares habitadas que no disponen de ese servicio haya disminuido a la mitad, en los últimos veinte años, al pasar de] 42.8 por ciento en 1980 al 21.7 por ciento en el año 2000. A su vez la carencia de agua entubada disminuyó, en el mismo periodo de tiempo, de 28.4 por ciento a 10.7 por ciento; mientras que la falta de energía eléctrica tuvo un descenso más significativo al pasar de 21.8 por ciento a 4.9 por ciento. Mexico Low Income Housing: Background Papers 4 Carencia de Servicios 45 42.8 404 30 25--l 9. 2. 20~1 0* 1980 1990 2000 ¡ Drenaje MAgua Entubada " Energía Eléctrica 2.9 Por su parte, la tenencia de la vivienda muestra que el porcentaje de aquellas que no son propias ha disminuido ligeramente en veinte años, del 28.6 por ciento en 1980 al 21.8 en el año 2000; es decir, en la actualidad una de cada cinco viviendas particulares habitadas no son propiedad de quien las habita y en 11 entidades se registra un número de viviendas que no son propias, superior al promedio nacional de 148 mil 600. Rezago habitacional 2.10 En virtud de que actualmente no se dispone aún de toda la información necesaria para efectuar el cálculo del rezago habitacional con base en el Censo 2000, se perfilan las características que existían con fundamento en el anterior ejercicio censal que permitían saber que en todo el país 0.2 millones de hogares no tenían una casa que habitar, por lo que se requería ese número de viviendas nuevas. Adicionalmente, 0.9 millones de casas que ya existían necesitaban ser sustituidas, principalmente debido a que habían llegado al término de su vida útil, y dado que resultaba más caro repararlas, era mejor sustituirlas por otras viviendas nuevas. 2.11 Sumado a ese tipo de carencia, se requería en todo el país que 3.1 millones de viviendas fueran ampliadas, debido principalmente a que el número de sus ocupantes rebasaba el promedio de hacinamiento, y 0.4 millones de casas fueran reparadas para evitar que su deterioro las convirtiera en habitación inadecuada. Para ampliar y reparar esas viviendas se requería mejoramiento habitacional, que no implicaba la edificación de viviendas nuevas, solamente hacerlas adecuadas. 2.12 Se concluye que por el lado de la carencia de vivienda -mejor identificada como rezago habitacional- se demandaba en todo el país un conjunto de 1.1 millones de viviendas nuevas y 3.5 millones de mejoramientos habitacionales. Mexico Low Income Housing: Background Papers 5 Necesidades de vivienda. 2.13 La demanda de vivienda incluye la necesidad habitacional que se genera como producto del incremento demográfico referido a la formación de hogares y del deterioro natural del inventario de vivienda. En el marco de la demografía actual, existen casi 22 millones de viviendas; de mantenerse las tendencias, se estima que para el año 2010 habrá en el país 30 millones de hogares que demandarán anualmente más de 730 mil unidades nuevas. 2.14 Del mismo modo, para el año 2030 se estima que habrá 128 millones de mexicanos en 45 millones de hogares. Por lo que el incremento habitacional deberá ser de 23 millones de unidades, lo que representa a partir de ahora la necesidad de edificar anualmente en promedio 766 mil viviendas. II. UBICACIÓN PRODUCTIVA Y ECONÓMICA DE LA DEMANDA. Estructura Ocupacional. 3.1 Una de las necesidades básicas generadas por el proceso de desarrollo del país es la de adecuar los programas de desarrollo económico y social a los requerimientos que plantea el volumen, estructura, dinámica y distribución de la población. 3.2 En este sentido, podemos señalar que a partir de la década de los cuarenta, el crecimiento del sector secundario de la económica se convirtió en el elemento dinamizador del desarrollo económico del país. El impulso que se dio a este sector modificó la estructura de la producción del sector primario, principalmente en el área agrícola: por una parte, las parcelas dedicadas al cultivo de productos básicos se fueron transformando en zonas de cultivos de productos de exportación y por otra parte, el proceso de concentración de la propiedad de la tierra obligó a los campesinos a buscar fuentes de ingreso que les permitieran satisfacer sus necesidades básicas, ya sea en el propio medio rural o emigrando a los centros urbanos. 3.3 Estos dos fenómenos determinaron que el sector primario, en su rama agrícola, fuera perdiendo importancia como generador de empleo. La expropiación de las tierras y la paulatina tecnificación del proceso productivo agrícola aunado al agotamiento gradual de las tierras de temporal expulsaron del campo a buena parte de la población, misma que entonces buscó sus medios de mantenimiento en el cada vez más dinámico sector industrial. Así, el desarrollo de la industria en México modificó considerablemente su estructura ocupacional. 3.4 En los últimos 20 años, el sector primario de la actividad económica de México continuó perdiendo importancia, ya que mientras en 1980 representaba el 25.8 por ciento, para 1990 fue del 22.6 por ciento y las cifras del censo 2000, registran que su participación en la estructura ocupacional es de apenas un 16.1 por ciento. Por otra parte, la ocupación en el sector secundario continuó creciendo hasta 1990, año en que llegó a representar el Mexico Low Income Housing: Background Papers 6 27.8 por ciento de la población ocupada, manteniéndose en el mismo porcentaje para el año 2000. 3.5 Otro aspecto que vivió México, es que la crisis económica asociada con una fuerte reducción del producto interno bruto (PIB) en la década de los ochenta y las decisiones de política para superarla como fueron la apertura comercial y la desregulación, afectaron la distribución territorial tanto de la actividad económica y su estructura, como de la población. 3.6 El proceso de descentralización de las zonas urbanas, especialmente las metropolitanas, se relaciona con la reducción del empleo manufacturero y un incremento significativo del empleo en el sector servicios, baste mencionar que en 1980 la industria manufacturera empleaba el 11.8 por ciento de la población ocupada, en 1990 empleaba el 19.2 por ciento y para el año 2000 su participación disminuyó al 18.8 por ciento. 3.7 En tanto, la estructura económica mexicana experimentaba un importante cambio a partir de la crisis de endeudamiento externo al inicio de los años ochenta, que estableció las bases del actual modelo de desarrollo, cuya base teórica monetaria ofrece al mercado casi total libertad en la conducción del proceso económico. Así, el Estado cumple el papel de promotor y facilitador de la acción de los agentes económicos privados. A partir de los años ochenta se crearon las condiciones para abrir el mercado nacional al mundo y para reducir la presencia del Estado en la economía. En los años noventa, la firma de los tratados de libre comercio, especialmente con los países de Norteamérica y el ingreso de México a la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo, formalizaron lo que ya durante una década ocurría en la realidad: la apertura total de la economía mexicana a la competencia de los mercados internacionales, especialmente al de los Estados Unidos de América. 3.8 Territorialmente, estas transformaciones generaron tendencias de localización industrial del centro hacia el norte del país en forma primordial, lo que a su vez contribuyó al crecimiento de la industria maquiladora y al incremento de las transacciones comerciales entre México y Estados Unidos, así como de las corrientes migratorias hacia la zona norte de la República Mexicana. 3.9 La apertura comercial y la creciente importancia de la competitividad internacional, asociada con la globalización inducen la reestructuración de la base económica urbana. La apertura económica supone la posibilidad de atraer mayor inversión extranjera, especialmente en actividades productivas. En el periodo de referencia, principalmente a finales de los ochenta y principio de los noventa, la inversión extranjera directa favoreció al sector servicios, profundizando la terciarización de la economía urbana, la cual pasó de emplear el 23 por ciento de la población económica en 1980 al 46.2 por ciento en 1990 y actualmente ocupan el 53.8 por ciento de los casi 35 millones de personas que constituyen la población ocupada en México, es decir, que en un periodo de 20 años la ocupación en el sector de los servicios creció de 4.9 millones en 1980 a 18.8 millones de personas ocupadas en ese sector en el año 2000, esto significa que el personal ocupado en el sector servicios Mexico Low Income Housing: Background Papers 7 creció casi 4 veces y que su participación en la estructura ocupacional se incrementó en un poco menos de 1.5 veces. 3.10 El impulso del sector industrial significó en cierta medida, una pérdida de importancia relativa de los otros sectores y dio lugar a un cambio en las pautas de distribución territorial de las actividades económicas y de la población, la cual se asentó aceleradamente en aquellas entidades y ciudades que concentraban la inversión, la producción industrial, los servicios, las oportunidades de trabajo y la accesibilidad a los satisfactores básicos. 3.11 En México, la distribución de la población va de un predominio rural antes de 1960 a un predominio urbano posterior a ese año. El proceso de industrialización estimuló una corriente migratoria de tal magnitud que en 1960 la mitad de la población radicaba en zonas urbanas y en 1970 casi llegaba al 60 por ciento. 3.12 Las diferencias en el comportamiento de la población en áreas urbanas y rurales, obedecen principalmente a la corriente migratoria campo-ciudad. Esta se caracteriza porque los flujos migratorios se orientan hacia las grandes urbes. Estas migraciones reflejan la transformación estructural de la economía mexicana. 3.13 En cuanto al empleo, observamos que la absorción de mano de obra depende en gran parte del dinamismo de la industria que hasta ahora a sido insuficiente para incorporarla a un ritmo equivalente al crecimiento demográfico de la población urbana, en consecuencia un porcentaje de esta población se ha ido incorporando en el sector terciario en condiciones de bajo ingreso, mientras que otro porcentaje ha ido incrementando las filas del subempleo y el desempleo. Población Ocupada por Sectores 600 500- .. ... ... 400 300.- 200 100 00 2.4 - P-- Prriio --&-Secundarlo -N-* Terciario --*-No Especificado Niveles de Ingreso. 3.14 En el marco de la tendencia de urbanización de México y el impacto de los desequilibrios económicos que en los últimos años se han presentado, se destacan aspectos importantes como los desequilibrios en la distribución del ingreso, que en materia de vivienda se han traducido en señalamientos que marcan el rumbo de la política habitacional en concordancia con la necesidad de aplicar medidas correctivas que en forma gradual y Mexico Low Income Housing: Background Papers 8 sistemática mejoren el poder adquisitivo de la población, que permita a un mayor número de mexicanos el acceso a una vivienda. 3.15 La tendencia observada en la estructura ocupacional muestra un redimensionamiento de las actividades económicas en forma paralela al proceso de urbanización e industrialización del país y de un cambio en la distribución del ingreso por efecto de la movilidad ocupacional. 3.16 En este contexto, el 10.1 por ciento de la población ocupada en el año 2000 no recibían ingreso y el 59.4 por ciento tenía ingresos de menos de 3 salarios mínimos, que comparados con la estructura de ingresos que presentaba México en 1990, es decir, 7.2 por ciento que no recibían ingresos y 71.1 por ciento que tenían ingresos inferiores a 3 salarios mínimos, se observa que la población que no recibe ingresos creció de 1.7 millones en 1990 a 3.5 millones en el año 2000 y las que reciben menos de 3 salarios mínimos se incrementa de 16.6 millones a 20.8 millones de personas en el periodo referido, lo que significa que no obstante que se registra un decremento relativo de casi 9 puntos porcentuales de los estratos de población más necesitada, la población concentrada en los ingresos menores a 3 salarios mínimos o que no tienen ningún ingreso creció en términos absolutos un 32.8 por ciento. 3.17 Lo anterior, permite establecer que no obstante que se da un proceso de movilidad Ingresos de la Población Ocupada 80 70 60 50 40 30 20 10 1980 1990 2000 Años D Menores a 3 SM E Sin Ingreso E Más de 3 SM E No Especificado ocupacional y salarial importante, el grueso de la población que constituye la parte más numerosa de la demanda habitacional continúa sin tener el suficiente poder adquisitivo para acceder a una vivienda del mercado habitacional por sus propios medios o a través de crédito bancario, ya que no se considera sujeto de crédito hipotecario. 3.18 Para compensar la falta de poder adquisitivo de la población ocupada y facilitar su acceso al crédito para la obtención de una vivienda, se consideró el ingreso de los hogares. Mexico Low Income Housing: Background Papers 9 Con esta medida, se observa que de los 22.6 millones de hogares existentes en México en el año 2000, 3.8 millones no recibían ingreso y 8.5 millones de hogares recibían ingresos menores a 3 salarios mínimos, esto significa que el 37.4 por ciento de los hogares tenían ingresos menores a 3 salarios mínimos que comparados con el 59.4 por ciento de la población que se ubicaba dentro de ese mismo estrato de ingresos representan una disminución de 22 puntos porcentuales considerando el ingreso de los hogares como el indicador del poder de compra para la adquisición de una vivienda. Ingreso do la Población Ocupada y de Hogares 70% 50% ,o% 30% 20% 10% 0% Nohgrso Mnes35M Btro3y5S Mbd.56M NDoineIlo 3.19 Los estratos de ingreso de la población ubicada entre 3 y 5 salarios mínimos presentan una tendencia creciente ya que pasan del 4 por ciento en 1980 al 9.8 por ciento en 1990 y al 13.9 por ciento en el 2000, ésta última cifra se eleva a 4 puntos porcentuales si se considera el ingreso de los hogares al ubicarse en 17.9 por ciento en el año 2000. 3.20 Por otra parte, considerando los estratos de ingreso de más de 5 salarios mínimos, en el año 2000 se observa una disminución un poco mayor a un punto porcentual, ya que ese estrato representaba el 24.9 por ciento, mientras que en 1990 representaba el 26 por ciento de los 16.2 millones de hogares existentes en ese año. Adicionalmente, comparando el ingreso de los hogares con el ingreso de la población ocupada, las cifras del 2000 registran que uno de cada cuatro hogares tienen ingresos superiores a 5 salarios mínimos y que uno de cada 10 trabajadores se ubican en los estratos de ingreso mayor a 5 salarios mínimos. Oferta Habitacional. 3.21 La vivienda constituye un factor muy importante en el desarrollo de un país, tal vez el que más directamente impacta la vida de los habitantes, por ser el techo una de sus necesidades básicas; de allí que las políticas demográficas, estén estrechamente vinculadas con las habitacionales. 3.22 El área urbana -que centraliza las actividades económicas, políticas y sociales- no tiene la capacidad de responder, con la velocidad requerida, a las necesidades de los inmigrantes; originando asentamientos irregulares con precarias condiciones en lo que a edificación y servicios básicos se refiere. Mexico Low Income Housing: Background Papers 10 3.23 En las grandes urbes, es fundamental que la población disponga de recursos monetarios para satisfacer, aunque sea en forma precaria, su necesidad de habitación. Si carecen de recursos para adquirir o rentar suelo se ven obligados a recurrir a formas de apropiación no ajustadas al derecho, lo que origina incertidumbre en cuanto a la tenencia del suelo. A ésta se agrega su escasa capacidad de adquisición de los materiales de construcción, la utilización de procedimientos y técnicas constructivas no siempre rigurosas, la utilización de materiales poco convencionales y de desperdicios, y finalmente, por ubicarse en terrenos irregulares, no se les proporcionan los servicios urbanos elementales. 3.24 Las fuertes corrientes migratorias aunadas a la población de bajos ingresos, conforman una población creciente que presiona sobre el suelo, el que manejado en términos de libre mercado, alcanza precios fuera del alcance de la población mayoritaria. Sin embargo, no es el tamaño del asentamiento el que determina la accesibilidad a la vivienda, sino el ingreso de la población, por lo que fue necesario enfrentar los altos costos que implicaba la producción habitacional. 3.25 Así, el Estado mexicano enfrentó en forma masiva el problema habitacional del país mediante la ampliación sustancial de la cobertura de atención social, buscó hacer accesible la vivienda a los sectores más necesitados de la población. Para ello, en la década de los setenta, transformó el Instituto Nacional de la Vivienda en el Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad (INDECO) y se constituyeron los grandes fondos de vivienda de los trabajadores INFONAVIT, FOVISSSTE y FOVIMI. 3.26 Al inicio de los años ochenta, extinguió al INDECO y con su patrimonio se constituyeron los Institutos Estatales de Vivienda, instrumentos fundamentales para la descentralización de la actividad habitacional del país; también se creó el FONHAPO, para abrir la oportunidad de atender de manera efectiva a la población no asalariada de bajos ingresos mediante el apoyo a la autogestión y el financiamiento de programas de vivienda progresiva y de lotes con servicios. 3.27 Asimismo, a lo largo de los últimos 20 años se instrumentaron otras acciones puntuales en apoyo a los grupos de menores ingresos, aunque no muy significativas, a nivel de programas con más amplitud y permanencia, se contaron las emprendidas por la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR) y el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL). 3.28 Como continuaron siendo insuficientes los esfuerzos del Gobierno Federal para atender las necesidades de la población de menores ingresos, en los noventa se emprendió una reforma estructural en el sector vivienda, que comprendía entre otros aspectos, devolver a los organismos públicos de vivienda su carácter eminentemente financiero con el que se crearon originalmente, lo que permitió que la cobertura de atención social continuara ampliándose. 3.29 Debido a las condiciones económicas por las que atravesó México; a partir de 1995, fue necesario crear mecanismos adicionales de apoyo a toda la población para la Mexico Low Income Housing: Background Papers 11 reestructuración de sus créditos incluido el hipotecario; además, para continuar atendiendo las necesidades de vivienda de la población con menores ingresos, se continuó apoyando a la vivienda vía las tasas de interés y en general, con condiciones crediticias más blandas que las que operaban en el mercado. También, se crearon programas de vivienda con subsidio directo y al frente como el VivAh y el PROSAVI. 3.30 En este marco, de las casi 732 mil unidades de oferta habitacional que México requiere producir en la actualidad para satisfacer las necesidades de vivienda nueva de su población trabajadora, el 73.2 por ciento de su producción habitacional debe ser dirigida a los estratos de población con ingreso menor a 3 salarios mínimos: 54.9 por ciento viviendas tipo VivAh para los que gana menos de 2 salarios mínimos y 18.3 por ciento viviendas tipo PROSAVI para los que ganan entre 2 y menos de 3 salarios mínimos. Adicionalmente, el 14.6 por ciento de la oferta habitacional debe generarse para la población con ingreso de 3 a 5 salarios mínimos. 3.31 Comparativamente con las dos décadas anteriores, los requerimientos del tipo de oferta habitacional para los trabajadores con ingresos menores a 3 salarios, significan disminuciones de 19.6 puntos porcentuales referente a 1980 y de 8.6 puntos respecto a 1990, ya que los requerimientos en 1980 para este estrato de ingreso era de 92.8 por ciento y en 1990 fue de 81.9 por ciento. 3.32 Si consideramos únicamente el estrato de 2 salarios mínimos, observamos que los requerimientos del tipo de vivienda para 1980, 1990 y 2000 disminuye de 78.8 por ciento a 66.1 por ciento y posteriormente a 54.9 por ciento. Sin embargo, en el siguiente rango de ingreso el comportamiento es inverso ya que para 1980 los requerimientos eran de 14 por ciento, en 1990 fueron del 15.8 por ciento y en el año 2000 estima que serían del orden de 18.3 por ciento 3.33 En el caso de los trabajadores con ingresos de 3 a 5 salarios, los requerimientos de oferta habitacional crecen al pasar de 4.8 por ciento en 1980 a 18.4 por ciento en 1990 y 14.6 por ciento en el año 2000. 3.34 Si se consideran los ingresos de los hogares para la adquisición de una vivienda, para el 2000 se indica que el 41.7 por ciento de los requerimientos se ubican en los estratos de ingreso menores a 2 salarios y el 14.3 por ciento, para los trabajadores con ingresos entre 2 y 3 salarios mínimos, esto representa 56 por ciento de los requerimientos de oferta habitacional que demanda el sector con ingresos inferiores a 3 salarios mínimos. Además, el 18.4 por ciento lo demanda el estrato ubicado entre 3 y 5 salarios mínimos. 3.35 Si bien se observa una mejoría en las condiciones de vida de la población mexicana, ésta no ha sido como se esperaba, por lo que se requiere una mayor oferta de vivienda, accesible a la capacidad de pago de la mayoría de los trabajadores, un porcentaje de atención de acuerdo al tipo de vivienda susceptible de ser adquirida por los trabajadores de menores ingresos y por ende, la implementación de programas y tipos de vivienda de bajo costo similares al VivAh y PROSAVI. Mexico Low Income Housing: Background Papers 12 3.36 Por otra parte, considerando los estratos de ingreso mayor a 5 salarios mínimos, se observa que en 1990 requerían el 7.9 por ciento de la producción habitacional y en el 2000 crecieron al 12.2 por ciento. Considerando a los hogares, mientras que en 1990 los requerimientos de la producción habitacional para ese sector de ingreso se estimaban del orden del 26.7 por ciento, para el 2000 disminuyeron en un punto porcentual ya que se ubican para ese año en 25.7 por ciento 3.37 La producción de vivienda refleja en forma aguda, los efectos de una desigualdad en la distribución del ingreso y beneficios sociales; existe una estrecha relación entre los bajos ingresos de la población mayoritaria y los diversos aspectos que definen el problema habitacional; aunque desde el lado de la oferta, es el alto precio de la vivienda y la dificultad de instrumentar una política que reduzca su costo relativo, desde el punto de vista de la demanda; es el ingreso el determinante, más grave y difícil de superar. IV. DEMANDA POTENCIAL DE LA VIVIENDA 4.1 La demanda potencial de la vivienda para los próximos diez años, en todo el país, se estima en 731 mil 584 viviendas nuevas y 398 mil 162 mejoramientos como promedio anual; significa que en dos décadas de diferencia la estimación de la necesidad habitacional anual proyectó más del doble su dimensión de viviendas nuevas y sólo 29 por ciento más de mejoramientos, al requerirse para el período 1981-1990, 300 mil 400 y 308 mil 440, respectivamente. 4.2 Por el tamaño de la localidad, la población de las grandes urbes con más de 100 mil habitantes demandará, en promedio, casi una vivienda nueva más por cada vivienda requerida en los poblados rurales con menos de 2 mil 500 personas. De atender la necesidad habitacional con esta dinámica, las tendencias poblacionales de concentración urbana y dispersión rural se mantendrán en todo el territorio, tanto para adquirir vivienda nueva como para ampliar la casa y/o reparar habitaciones. 4.3 A su vez, la demanda habitacional al año en las ciudades intermedias, con más de 15 mil pobladores, será sólo de 100 mil 230 viviendas nuevas y 54 mil 550 mejoramientos, inferior a las 185 mil 820 viviendas nuevas y 101 mil 130 mejoramientos requeridos por la población de las localidades rurales con menos de 2 mil 500 habitantes. 4.4 Cabe señalar que en veinte años esas tendencias poblacionales se han acentuado, en virtud de que la necesidad de vivienda nueva y mejoramientos en el campo disminuyó su participación porcentual de 33.8 por ciento en 1980 a 25.4 por ciento en el 2000, en localidades con menos de 2 mil 500 personas; mientras que las grandes urbes con más de 100 mil habitantes aumentaron su demanda de 40.9 por ciento a 47.3 por ciento. 4.5 Por otra parte, la demanda de vivienda, desde la perspectiva de los sectores productivos, observa que la población ocupada en el sector terciario de la economía del país (19 millones 307 mil personas) requerirá anualmente, durante los próximos diez años, poco más de la mitad de toda la demanda habitacional, 403 mil 830 viviendas nuevas y 219 Mexico Low Income Housing: Background Papers 13 mil 780 mejoramientos. El sector agrícola demandará sólo una de cada seis viviendas nuevas; mientras que la necesidad habitacional de las personas que laboran en el sector industrial será de 207 mil 770 viviendas nuevas y 113 mil 080 mejoramientos. 4.6 En veinte años ha cambiado sustancialmente la necesidad habitacional por sectores productivos, como consecuencia de la actual concentración de la población ocupada en el sector servicios. En 1980, el sector agrícola requería el 37 por ciento de la necesidad total de vivienda, mientras que el sector terciario necesitaba el 33 por ciento; contrariamente, para el año 2000 requieren el 16.5 por ciento y el 55 por ciento, respectivamente. V. SECTORES PRODUCTIVOS 1980 2000 16.4 331 37.1 55.2 28.4 29.8 SPrmr¡o ri o Secundario o Terciaario 5.1 La demanda habitacional por tipo de vivienda, en función al nivel de ingresos de la población ocupada, muestra que el 87.8 por ciento de estas personas obtiene ingresos no mayores a los 5 salarios mínimos. Con ello, difícilmente podrán demandar un crédito hipotecario; en especial, más de la mitad de la población ocupada (19 millones 211 mil personas), que gana en el mejor de los casos hasta 2 salarios mínimos, requiere de subsidios para poder adquirir una vivienda nueva. 5.2 Por esta razón, la población ocupada que gana hasta 5 salarios mínimos demandará una vivienda tipo Fovi A, Prosavi o VivAh. En lo específico, aquellas que ganan hasta 2 salarios mínimos demandarán al año del programa VivAh más de 401 mil 600 viviendas nuevas y casi 218 mil 600 mejoramientos; es decir, más de la mitad de toda la demanda de vivienda anual del país. Contrariamente, las viviendas tipo Fovi B3, media, residencial y residencial plus, demandadas por la población ocupada que gana más de 10 salarios mínimos, tendrán una necesidad sólo de 28 mil 530 viviendas nuevas y 15 mil 520 mejoramientos. 5.3 Comparado con este requerimiento, el mercado para la vivienda social de las tipo Fovi B1 y Fovi B2 requerirá una vivienda más por cada una de las requeridas por la población con más de los 10 salarios mínimos de ingreso; es decir, 60 mil 720 viviendas nuevas y 33 mil mejoramientos. Mexico Low Income Housing: Background Papers 14 5.4 Cabe resaltar que, en veinte años, la necesidad de vivienda de la población ocupada que obtiene ingresos hasta por 5 salarios mínimos disminuyó casi 10 puntos porcentuales. Especialmente, la demanda de vivienda progresiva del tipo VivAh se estima 69.6 por ciento mayor a la existente en 1980, en todo el país; mientras que el requerimiento de este segmento de población, de una vivienda tipo Fovi A, significa seis viviendas más de este tipo por cada una requerida en 1980. Demanda por Tipo de Vivienda de la Población Ocupada 90 80 70-' 60 - 50 - 40 ---- 30 20 1 lo~'1 1980 2000 VivAh g Prosavi CFov¡ A [ Fovi B1 y B2 g Fovi B3, Media y Res. 5.5 Finalmente, la demanda habitacional por tipo de vivienda, en función al ingreso de los hogares, muestra más oportunidades para los próximos diez años que la perspectiva por población ocupada en todo el país. Los hogares que perciben cuando mucho los 5 salarios mínimos tienen mayor posibilidad de demandar una vivienda nueva tipo Fovi A (134 mil 610 unidades), contrariamente a lo que ocurre con la perspectiva por población ocupada (106 mil 810 unidades); en especial, la demanda que gana hasta los dos salarios mínimos se reduce a 305 mil viviendas nuevas y 166 mil mejoramientos, favoreciendo a 9 millones 441 mil hogares. 5.6 Esta dinámica disminuye la presión de la demanda habitacional hacia la vivienda tipo VivAh y alienta la posibilidad de incorporar el ahorro de hogares rurales y populares a este tipo de programas. Además, el mercado de la vivienda social duplica su dinámica, al enfoque de la población ocupada, con una necesidad de 119 mil 980 viviendas nuevas y 65 mil 300 mejoramientos, en viviendas tipo Fovi B1 y Fovi B2, que beneficia a más de 3 millones 700 mil de hogares. De manera similar ocurre con la dinámica de la demanda de viviendas tipo Fovi B3, media, residencial y residencial plus, al requerir 67 mil 306 viviendas nuevas y 36 mil 630 mejoramientos al año. VI. TENDENCIAS ENTORNO A LOS FACTORES DE LA PRODUCCIÓN HABITACIONAL Insumos para la producción de vivienda Mexico Low Income Housing: Background Papers 15 6.1 Los principales retos que se observan para los siguientes diez años en México, en materia de suelo apto para vivienda son: • Contar con una reserva territorial suficiente para atender la necesidad anual de vivienda de 731 mil 584 unidades e incorporarla a las políticas de desarrollo urbano; una ventaja de hacerlo es aprovechar las oportunidades que ofrece la tendencia de edificación de unidades habitacionales en condominios. " Consolidar una política habitacional con criterios de ordenamiento territorial que revierta las fuertes tendencias de concentración urbana y dispersión territorial, así como contribuya al desarrollo de ciudades intermedias; además que aliente la disminución de asentamientos ubicados en zonas de alto riesgo. 6.2 El suministro de servicios básicos en las viviendas como son el agua potable, el drenaje y la energía eléctrica, si bien registra porcentajes importantes de viviendas particulares habitadas que tienen estos servicios, enfrenta retos de calidad: • En el caso del agua, el reto consiste en incrementar el número de viviendas que la tienen entubada dentro de la casa y del terreno. Igualmente, se debe aumentar el número de viviendas que tienen su drenaje conectado a la red pública; mientras que se debe disminuir hasta que tienda a cero la carencia de energía eléctrica en las casas. 6.3 En cuanto a la infraestructura y al equipamiento urbano como son las obras de pavimentación, electrificación de la comunidad o colonia, construcción de aceras, entre otras, así como la instalación de mercados populares, clínicas y unidades médicas, escuelas, entre otras, se debe vincular más estrechamente con el desarrollo habitacional desde el ámbito local mediante planes urbanos. Edificación habitacional (transformación en producto terminado), para satisfacer la necesidad local. 6.4 Alcanzar la meta promedio de 731 mil 584 viviendas anuales requiere de flujos financieros hacia la oferta que inviertan en la gran obra de edificación habitacional; especialmente en las entidades donde sean más sensibles las cifras de hogares sin viviendas y el porcentaje del inventario habitacional estatal que debe sustituirse. 6.5 La edificación habitacional que atienda la demanda de vivienda progresiva debe revisar la capacidad de suelo y las disposiciones jurídicas correspondientes en las entidades (legislación estatal). Además debe concertar la urbanización del terreno con las instancias municipales (agua, drenaje y energía eléctrica). 6.6 Para facilitar y agilizar la edificación habitacional que se requiere es importante reducir los tiempos y el número de trámites involucrados,'mediante la promoción de políticas de desregulación. Al mismo tiempo es necesario disminuir los costos de los trámites, derechos e impuestos, mediante el impulso de políticas de desgravación. Mexico Low Income Housing: Background Papers 16 6.7 En apoyo a la construcción de vivienda progresiva se requiere promover una política de precios de materiales de construcción a precios accesibles; en especial para las familias que edifican su vivienda con ingresos hasta los 2 las salarios mínimos. Políticas para apoyar la demanda habitacional (consumo de vivienda). 6.8 Para los segmentos de la población con menores recursos, se requieren subsidios en función al nivel de su ingreso y vinculados a su ahorro. Asimismo, considerar como alternativa a la vivienda completa el tipo de edificación progresiva. En ello, se deben definir esquemas que financien las necesidades inmediatas como son el enganche que permita también el pago de las mensualidades y de los servicios de la vivienda. 6.9 Se debe impulsar una política de subsidio directo y al frente para beneficiar a familias urbanas y rurales. 6.10 Es importante desarrollar un sistema de financiamiento hipotecario con visión de largo plazo. Así como impulsar mecanismos de financiamiento con mayor flexibilidad y recursos. 6.11 Se requiere promover una cultura del ahorro que permita a los demandantes de vivienda la integración del enganche para adquirir su casa. 6.12 Es necesario impulsar programas que apoyen el mejoramiento habitacional y la edificación rural. Mexico Low Income Housing: Background Papers 17 METODOLOGÍA Necesidades de Vivienda. Las necesidades por vivienda nueva se determinan a partir de considerar las tendencias en el crecimiento de la población, la formación de los hogares y la composición de los mismos. Las necesidades por mejoramiento de vivienda nueva se determinan a partir de considerar por una parte a las viviendas ya existentes en el inventario habitacional que es necesario mantener en buen estado; y por la otra, a las viviendas también ya existentes en el inventario habitacional que es necesario rehabilitar. En virtud de que aún no se dispone de la información censal para la matriz de viviendas particulares habitadas por material predominante en muros según material predominante en techos, de acuerdo a los pisos de las mismas, se utiliza la convención de probabilidad de viviendas en buen estado que sugiere Centro de Asentamientos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas (UNCHS). a) Vivienda Nueva. Determinación de la Vivienda para la Formación de Nuevos Hogares " A cada hogar le corresponde habitar una vivienda " El tamaño del hogar es equivalente a la densidad domiciliaria de la localidad • El concepto de hogar corresponde a la definición censal Sea P la población total registrada en la localidad 8 es la densidad domiciliaria expresada en el promedio de personas que forman un hogar entonces P donde t es variación de la población y la densidad domiciliaria en el tiempo, así se tiene que las Necesidades de Vivienda por Vivienda Nueva están dadas por dnV = een i=1 81i donde n es el número de entidades federativas existentes Mexico Low Income Housing: Background Papers 18 b) Mejoramiento de Vivienda. Determinación de las Viviendas ya Existentes que es Necesario Mantener en Buen Estado y de las que es Necesario Rehabilitar • Se considera necesario mantener en buen estado el inventario existente, para evitar que el rezago habitacional aumente * Se considera necesario rehabilitar las viviendas del inventario existente, para evitar que el rezago habitacional aumente • El tiempo empleado en esta actividad, no debe exceder la vida útil de las viviendas, ya que dejarían de ser adecuadas. Por lo que se considera un máximo de 50 años para llevar a cabo este proceso y atender todas las viviendas • El tiempo empleado en esta actividad, no debe exceder la vida útil de las viviendas. Por lo que al estar parcialmente inadecuadas, se considera un máximo de 25 años para llevar a cabo este proceso y poner en buen estado las viviendas • La rehabilitación considera el mejoramiento de muros o de techos Sea V las viviendas particulares habitadas en la localidad Pfi la probabilidad de que la vivienda este en buen estado y no sea necesaria su rehabilitación, mejoramiento o sustitución Pµ la probabilidad de que la vivienda este deteriorada y sea necesaria su rehabilitación o mejoramiento entonces MV =V,[ Pß|+V,[Piu| donde t es variación del inventario habitacional en el tiempo, así se tiene que las Necesidades de Vivienda por Mejoramiento de Vivienda están dadas por n NVMV,= V,[PPß+ Pu donde n es el número de entidades federativas existentes Mexico Low Income Housing: Background Papers 19 Tipo de Vivienda. Para el tipo de vivienda se consideró la denominación de uso actual, en cuanto a sus características genéricas y sus costos, que no implica necesariamente que las demás entidades financieras y promotoras de vivienda no participen o no estén consideradas dentro del mercado habitacional que debe dar abasto a la demanda esperada. Así, cuando se indica VivAh significa una vivienda progresiva de un precio promedio de 20 mil unidades de inversión (udi's = $2.98, 21/05/01); PROSAVI es una vivienda completa de un precio promedio de 40 mil udi's; FOVI "A" es una vivienda completa de un precio promedio de 51 mil udi's; FOVI "B1" y "B2" es una vivienda completa de un precio de hasta 85 mil udi's; FOVI "B3", media residencial y residencial plus, son una viviendas completas de un precio superior a 105 mil udi's. La distribución de la demanda por tipo de vivienda, implica que la población ocupada o los hogares, podrán hacer frente a la vivienda asignada, mediante un enganche (ahorro previo, subsidio directo si es el caso), un financiamiento y sus ingresos. Utilizando para amortizar el financiamiento, no más de la tercera parte de sus ingresos para cubrir las mensualidades y el pago del suministro de servicios básicos (agua y electricidad). GLOSARIO Antigüedad de la construcción de la vivienda: Número de años que tiene la vivienda de haber sido construida. Cocina exclusiva: Cuarto de la vivienda utilizado para cocinar o calentar los alimentos y que no se usa para dormir. Disponibilidad de agua entubada: Accesibilidad de los ocupantes de la vivienda al uso de agua entubada, así como la forma de abastecimiento cuando no disponen de ella. Disponibilidad de drenaje: Sistema de tuberías mediante el cual se eliminan de la vivienda las aguas negras o las aguas grises. Disponibilidad de electricidad: Existencia de energía eléctrica para alumbrar la vivienda, sin considerar la fuente de donde provenga. Edad mediana: Edad que divide a la población en dos partes numéricamente iguales, estos es, la edad hasta la cual se acumula 50% de la población total. Edad media a la primera unión: Son los años cumplidos que en promedio tenía la persona cuando formó un hogar por primera vez. Hogar: Unidad formada por una o más personas unidas o no por lazos de parentesco, que residen habitualmente en la misma vivienda y se sostienen de un gasto común para la alimentación. Mexico Low Income Housing: Background Papers 20 Los hogares se clasifican, en familiares y no familiares, y al interior de éstos, respectivamente, según su clase en: ampliados, compuestos, nucleares, y; de corresidentes, y unipersonales. Hogares sin vivienda: Ver rezago habitacional (aspecto cuantitativo). Ingresos por trabajo: Percepción en dinero que la persona ocupada declara recibir por su(s) trabajo(s). • Se consideran los ingresos por concepto de sueldos, propinas y cualquier percepción devengada por el desempeño de una actividad económica. • El ingreso se publica en salario mínimo mensual (véase la tabla de salarios mínimos mensuales por entidad federativa). Inventario habitacional. Incluye únicamente las viviendas de construcción fija, no importando su condición de ocupación o su calidad estructural. No incluye a las viviendas de construcción móvil, a las viviendas marginales, así como tampoco a las unidades de viviendas en edificios permanentes no destinados a habitación humana, pero en uso para tales propósitos. Localidad: Todo lugar ocupado por una o más viviendas habitadas. Este lugar es reconocido por un nombre dado por la ley o la costumbre. Mejoramiento de vivienda: Considera la reparación o rehabilitación o ampliación de la edificación. Así como la introducción o mejoramiento de instalaciones hidráulicas, sanitarias y eléctricas. Necesidades de Vivienda. Expresan la cantidad de habitaciones que cumplen, al menos, con los requisitos mínimos requeridos para que todos los habitantes del país satisfagan esta necesidad esencial. Este concepto debe diferenciarse del de demanda, el cual corresponde a la cantidad de vivienda que la población puede comprar o rentar a un precio (o alquiler) determinado. Población ocupada: Persona de 12 años o más que realizó alguna actividad económica, al menos una hora en la semana de referencia, a cambio de un sueldo, salario, jornal u otro tipo de pago en dinero o en especie. • Incluye a las personas que tenían trabajo pero no laboraron en la semana de referencia por alguna causa temporal, sin que hayan perdido el vínculo con su trabajo, por: vacaciones, licencia por maternidad, enfermedad, mal tiempo o porque estaban en espera de iniciar o continuar con las labores agrícolas, etcétera. • Incluye a las personas que ayudaron en el predio, fábrica, tienda o taller familiar sin recibir un sueldo o salario de ninguna especie, así como a los aprendices o ayudantes que trabajaron sin remuneración. Mexico Low Income Housing: Background Papers 21 PROSAVI (Programa Especial de Crédito y Subsidios a la Vivienda). Programa impulsado por el FOVI para beneficiar a familias, con ingresos de hasta 5 salarios mínimos mensuales que deseen adquirir viviendas de 35,000 y 40,000 UDI's ($88,842 a $101,533 al 25 de mayo de 1999), en el que el Gobierno Federal otorga a cada familia un subsidio de 8,000 UDIs, como complemento al pago de su enganche por el 7.5% del valor de la vivienda y un crédito hasta por el 72.5% restante. Rezago habitacional. Se entiende por rezago el número de viviendas que por sus características de ocupación (HACINAMIENTO) y componentes materiales en la edificación (DETERIORO), no satisfacen un mínimo de bienestar para sus ocupantes. Existen dos tipos de rezagos habitacionales, el de atención de vivienda nueva (cuantitativo) y el de ampliaciones y mejoramientos (cualitativo). Rezago Habitacional (aspecto cuantitativo). Es el que refleja la ausencia o falta de la vivienda en términos reales. Este concepto se obtiene al calcular los hogares sin vivienda (comúnmente llamado "Déficit") y por las viviendas ya existentes en el inventario habitacional, que es necesario sustituir, debido a la mala calidad de los materiales utilizados en la edificación o bien que han llegado al término de su vida útil. Rezago Habitacional (aspecto cualitativo). Se refiere al número de viviendas, que ya existen en el inventario habitacional, pero que por sus características de ocupación y de calidad de los materiales utilizados en la edificación, no satisfacen un mínimo de bienestar para sus ocupantes. Para subsanar estas deficiencias, es necesario llevar a cabo ampliaciones o mejoramientos a dichas viviendas. Cabe hacer notar, que este concepto no implica la construcción de nuevas viviendas, tan solo, el hacer adecuadas las ya existentes, e impedir que su deterioro las convierta en viviendas inadecuadas y pasen entonces, a formar parte del rezago cuantitativo. Subsidio al Frente (o directo, o a la demanda). Traslado de recursos por parte del gobierno federal que se entrega directamente al interesado para un fin determinado, como puede ser la adquisición de una vivienda. Tenencia de la vivienda: Situación legal o de hecho en virtud de la cual los ocupantes habitan la vivienda. Se considera únicamente la propiedad de la vivienda sin importar la del terreno. La tenencia se clasifica en propia y no propia, y al interior de éstas, respectivamente, según su clase en: pagándose, pagada, otra situación, y; en rentada, y otra situación. VivAh (Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva). Programa operado por la SEDESOL para beneficiar con una vivienda progresiva a familias, con ingresos de hasta 2.5 salarios mínimos. Para el año 2001, el esquema financiero del VivAh es el siguiente: el gobierno federal, otorga un subsidio de $23 mil por vivienda; la familia debe reunir $7 mil como ahorro previo; en tanto que los gobiernos estatal y municipal aportan el lote con servicios, o en su caso, el terreno en breña y la inversión necesaria para su urbanización, dicha inversión será Mexico Low Income Housing: Background Papers 22 susceptible de ser recuperable bajo las siguientes condiciones: no se cobrará tasa de interés, la afectación salarial no podrá ser mayor al 15% de 2.5 salarios mínimos, y el plazo de recuperación será de hasta 6 años. Vivienda: Espacio delimitado normalmente por paredes y techos de cualquier material, con entrada independiente, que se utiliza para vivir, esto es, dormir, preparar los alimentos, comer y protegerse del ambiente. Las viviendas se diferencian en particulares y colectivas. • Se considera como entrada independiente al acceso que tiene la vivienda por el que las personas pueden entrar o salir de ella sin pasar por el interior de los cuartos de otra. • Cualquier espacio delimitado que en el momento del Censo se utilice para alojamiento, aunque haya sido construido para fin distinto al de habitación (faros, escuelas, cuevas, bodegas, tiendas, fábricas o talleres), se considera como vivienda. • Los locales que hayan sido construidos para habitación pero que en el momento del Censo se destinan para usos distintos no se consideran como vivienda. Vivienda colectiva: Es aquella vivienda destinada al alojamiento de personas que por motivos de asistencia, salud, educación, religión, disciplina o servicio, deben cumplir con reglamentos de convivencia y comportamiento. Se clasifican en: hotel, motel, posada, mesón, pensión, casa de huéspedes, casa de asistencia, hospital, sanatorio, clínica, casa de salud, orfanatorio, hospicio, asilo, casa-cuna, casa hogar, internado escolar, residencia estudiantil, convento, monasterio, seminario, congregación religiosa, cárcel, prisión, reclusorio, reformatorio, consejo tutelar, centro de rehabilitación para infractores, correccional, penitenciaría, colonia penal, campamento de trabajo, barraca de trabajadores, plataforma petrolera, cuartel, campamento, guarnición, base, destacamento de policía, militar o naval, albergue o dormitorio público, campamento de refugiados o damnificados, burdel o prostíbulo, etcétera. Vivienda de interés social: Es aquella cuyo valor al término de su edificación, no exceda de la suma que resulte de multiplicar por quince el salario mínimo general elevado al año, vigente en el área geográfica de que se trate. Vivienda digna. Es considerado como el límite inferior al que se pueden reducir las características de la vivienda sin sacrificar su eficacia como satisfactor de las necesidades básicas, no suntuarias, habitacionales de sus ocupantes. Que cumpliría simultáneamente con los siguientes requisitos: a) estar ocupada por una familia, b) no tener mas de 2.5 habitantes por cuarto habitable; c) no estar deteriorada, d) contar con agua entubada en el interior, e) contar con drenaje; f) contar con energía eléctrica. Continuando con esos criterios, la vivienda debe proveer entre otras, las siguientes condiciones: protección, para aislar en forma suficiente, permanente y regulable a voluntad, de los agentes exteriores potencialmente agresivos, de origen climático, residual, de catástrofes naturales, etc.; condiciones de higiene suficientes para reducir enfermedades Mexico Low Income Housing: Background Papers 23 patógenas imputables a las características de la casa habitación, tales como: ventilación, asoleamiento e iluminación, espacio útil por ocupante que evite el hacinamiento (proximidad obligada, persistente, interferencia entre los ocupantes de un recinto o vivienda), flexibilidad e idoneidad en las instalaciones para el almacenamiento de agua potable, disposición y eliminación adecuada de residuos; así mismo debe permitir privacidad externa e interna, comodidad y funcionalidad mediante un diseño idóneo y uso correcto de los materiales de construcción que propicie la expresión cultural de sus ocupantes; localización adecuada y seguridad en la tenencia. Vivienda particular: Vivienda destinada al alojamiento de una o más personas que forman uno o más hogares. Se clasifica en: Casa independiente, departamento en edificio, vivienda en vecindad, cuarto en azotea, local no construido para habitación, vivienda móvil, y refugio. Vivienda popular. Es aquella cuyo valor al término de su edificación, no exceda de la suma que resulte de multiplicar por veinticinco el salario mínimo general elevado al año, vigente en el área geográfica de que se trate. Vivienda progresiva (Pie de Casa): Considera las viviendas con desarrollo gradual, a partir de una unidad básica de servicios y/o un espacio habitable de usos múltiples. Su terminación definitiva se realiza por etapas de acuerdo a la disponibilidad de recursos económicos y necesidades de los propios usuarios. BIBLIOGRAFÍA INEGI, X Censo General de Población y Vivienda 1980; Aguascalientes, Ags. 1986 INEGI, XI Censo General de Población y Vivienda 1990; Aguascalientes, Ags. 1993 INEGI, XII Censo General de Población y Vivienda 2000, Resultados Preliminares; Aguascalientes, Ags. 2000 CONAPO, La Situación Demográfica de México, 1998; México, D.F.,1998 CONAPO, Proyecciones de la Población de México, 1996-2050; México, D.F.,1998 SEDESOL, Rezago Habitacional de los Estados Unidos Mexicanos, México, D.F.,1996 SEDESOL, Necesidades de Vivienda 1995-2010 de los Estados Unidos Mexicanos, México, D.F.,1996 Mexico Low Income Housing: Background Papers 24 MEDICIÓN DE LOS SUBSIDIOS EXPLÍCITOS E IMPLÍCITOS EN EL SECTOR DE LA VIVIENDA Carlos Noriega Curtis 1. ANTECEDENTES Naturaleza de los subsidios 1.1 El nivel de ingresos de una gran parte de la población mexicana es insuficiente para cubrir sus necesidades básicas, entre ellas la vivienda. Así, como parte de su política de seguridad social, el gobierno federal ha ofrecido apoyo a las familias, y en general al sector relacionado con la vivienda, a través de diversos mecanismos buscando con ello satisfacer esta necesidad básica de la población. 1.2 Reconociendo que los obstáculos que enfrenta la población para acceder a la vivienda son diferentes en función de factores como el nivel de ingreso, situación laboral, familiar, ubicación geográfica, etc. el gobierno ha creado instituciones y desarrollado programas que atienden específicamente a alguno o algunos de estos factores. Esta estrategia, a lo largo de varias décadas ha tenido como resultado una amplia diversidad de instrumentos para la canalización del apoyo; no obstante la diversidad los apoyos pueden clasificarse en tres categorías principales: i) financiamiento, tanto para la adquisición de vivienda como para su construcción, ii) subsidios directos a los adquirentes, y iii) disposiciones de orden jurídico y regulatorio. 1.3 Esta clasificación, que puede resultar útil para fines administrativos, no permite medir directamente el verdadero costo para el gobierno de dichos programas ni, tampoco, el beneficio o costo neto que se le otorga o inflige a la población. Por ejemplo, en la medida que el financiamiento se ofrece en condiciones más favorables que el mercado (independientemente de la tasa de fondeo que enfrenta quien ofrezca el financiamiento), se genera un subsidio, aunque éste sea sólo implícito. De igual modo las disposiciones jurídicas y regulatorias pueden generar distorsiones que se traducen en subsidios implícitos. Alcance del estudio 1.4 Tomando en cuenta lo anterior, el propósito de este capítulo es cuantificar los subsidios que en forma explícita e implícita se transfieren vía las instituciones y los programas federales de vivienda. Más específicamente, el universo que cubre el estudio lo componen el INFONAVIT, FOVI, FOVISSSTE, FONHAPO, VIVAH y PROSAVI. 1.5 Los resultados anteriores se utilizan para dos ejercicios adicionales. Primero, cuando la información lo permite, el subsidio se desagrega según el estrato de ingreso del acreditado con el propósito de calcular el beneficio que recibe cada uno de ellos. Segundo, se procura distinguir el recipiente último del beneficio entre el acreditado y el constructor. Mexico Low Income Housing: Background Papers 25 1.6 Es muy importante advertir que durante los dos últimos años se introdujeron reformas importantes en los instrumentos de financiamiento del FOVI y del INFONAVIT. En el primero se elevaron las tasas de interés para llevarlas a niveles cercanas al mercado al tiempo que se introdujeron subsidios explícitos al frente. Así, el monto de los subsidios implícitos disminuyó muy significativamente. El impacto de este cambio queda contabilizado en los ejercicios que se presentan, sin embargo esta tendencia tenderá a acentuarse en el futuro por lo que no debe hacerse una simple extrapolación de los resultados aquí obtenidos para caracterizar el futuro. 1.7 En cuanto al INFONAVIT, se autorizó un cambio en los reglamentos desde octubre de 1999 que fundamentalmente representaron una disminución del monto de crédito ofrecido y una mecánica de pago que sustituye la indización del salario que recibe el trabajador (como ocurre ahora) por un índice del salario mínimo. Estas reformas también deberán disminuir significativamente los subsidios implícitos en el futuro, empero por diversas razones estas reformas no han operado. Así, para inferior el comportamiento de los subsidios en el futuro será necesario determinar si estas reformas se han aplicado o no. 1.8 Es pertinente señalar que el INFONAVIT, FOVI y FOVISSSTE ofrecen financiamiento puente para la construcción de vivienda, la mayoría de las ocasiones a la vivienda que posteriormente es adquirida con el financiamiento de la propia institución. En este estudio, sin embargo, no se estudió este crédito para determinar la existencia de un subsidio implícito. Tampoco se analiza si la vivienda financiada con recursos de estas instituciones se oferta a un precio distinto de la vivienda financiada por otras fuentes. Podría presumirse que, en caso de que este financiamiento conlleve un subsidio, éste se transforme en una renta pura para los constructores de modo que no beneficia a los adquirentes de la vivienda. Enfoque Metodológico 1.9 Para la cuantificación de los subsidios asociados al financiamiento de la vivienda, el enfoque metodológico que sigue este capítulo consiste en comparar el costo que efectivamente enfrentan los beneficiarios de estos programas con el que enfrentarían en un mercado competitivo sin distorsiones significativas. 1.10 Toda vez que evidentemente no existe un mercado financiero exento de distorsiones significativas se hace necesario definir un valor o un rango para la tasa de interés a la que se fondearían las hipotecas libres de riesgo. Para efectos de este trabajo se definió un rango cuyo límite inferior es 7.1% y su límite superior 9.0%. 1.11 La evolución macroeconómica reciente en México dificulta la determinación de un valor de referencia como lo podría ser la tasa de fondeo del gobierno para el largo plazo. Con la volatilidad que se ha observado durante las últimas tres décadas en el mercado financiero se han registrado desde tasas negativas en términos reales hasta niveles superiores al 10%. Puede afirmarse que la misma volatilidad ha sido una de las causas que inhibieron el desarrollo de un mercado hipotecario profundo. Por ello, cualquier referencia que se emplee será sin duda debatible. Para el ejercicio que aquí se realiza se hizo el Mexico Low Income Housing: Background Papers 26 supuesto de que en las próximas décadas la volatilidad en el mercado financiero se abatirá gradualmente y que el gobierno podrá obtener financiamiento de largo plazo a tasas que se ubiquen en un rango entre 5.0% y 7%. 1.12 Para determinar la tasa que prevalecería en el mercado hipotecario primario, es decir, la tasa que enfrentaría el acreditado último, es necesario añadir a la tasa de referencia los márgenes que pudieran observarse para los intermediarios financieros y la prima de riesgo que exigieran los inversionistas. De nueva cuenta, los márgenes que se observan en la actualidad no constituyen una guía de su magnitud en un escenario con mercados y agentes eficientes. Actualmente diversos factores contribuyen a ampliar los márgenes de intermediación para este tipo de instituciones, por ejemplo fiscales, regulatorios, administrativos y de entorno macroeconómico. 1.13 Tomando en consideración estos elementos, para efectos de este estudio se consideró que en el mediano plazo el margen total podría ascender a dos puntos porcentuales. Por lo tanto, el acreditado final enfrentaría una tasa entre 7% y 9%, como se señaló antes. Cabe señalar que la cifra puntual de 7.1%, en vez del 7.0%, se eligió debido a que es la tasa que incorporan explícitamente los nuevos instrumentos del FOVI. El FOVI estableció esta tasa no en función de ser ésta un valor de mercado sino que es la tasa a la que actualmente se fondea el FOVI. Así, el empleo de esta cifra define un umbral para el resto del mercado. 1.14 Una vez definida la tasa de referencia se procedió a valuar los instrumentos a través de los cuales las instituciones y los programas proveen el financiamiento. Específicamente, se realizó un ejercicio de simulación con las características de los contratos de crédito para determinar el ingreso que efectivamente recibirá el acreedor. Los elementos centrales que se utilizan en la simulación son: plazo del crédito, tasa de interés, primas, comisiones, seguros y formas de pago (montos fijos, proporciones del salario del acreditado, etc.). Este flujo de ingresos se compara con el que habría recibido si la tasa contractual hubiese sido la de referencia (7.1% o 9.0%). La comparación se realiza trayendo a valor presente ambos flujos de ingreso. La diferencia entre ellos se considera como el subsidio implícito en el financiamiento. 1.15 Debido a que la información disponible tiene en algunos casos problemas de confiabilidad, se optó por hacer el ejercicio para dos años: 1999 y 2000. Como se verá más adelante, los resultados no varían significativamente lo cual permite concluir que a pesar de los problemas inherentes a la información, las conclusiones pueden sostenerse. 1.16 La metodología descrita sólo permite hacer inferencias sobre el nivel de la tasa de interés pero no sobre otros elementos inherentes al crédito a través de los cuales también puede generarse una distorsión que represente un subsidio adicional al acreditado. En ese sentido el ejercicio cuantitativo que se presenta debe interpretarse como un cálculo conservador. Mexico Low Income Housing: Background Papers 27 1.17 Entre los elementos adicionales que elevan el monto del subsidio se destacan los siguientes: • Seguro de "no pago" (Default). Sólo en el caso de los contratos de crédito del FOVI de su "nuevo producto" se establece una prima por concepto de este seguro. El valor de la prima se establece en función del monto del crédito y del enganche que ofrezca el acreditado y su valor fluctúa entre 0.2% y 1.0% del saldo vigente. Los demás institutos no cargan una prima por este riesgo asumiéndolo en la tasa de interés contractual. Por otra parte, para evaluar la suficiencia de la prima que carga el FOVI y, en su caso, hacer inferencias sobre un subsidio implícito adicional en los demás créditos, sería necesario conocer la probabilidad de ocurrencia del default y el valor de recuperación de las garantías. Con relación a la primera, debe decirse que la forma como opera este seguro hace impráctico para los intermediarios intentar detonarlo y cobrarlo al FOVI. Los intermediarios prefieren subsituir los créditos y no reportar al FOVI los casos de incumplimiento y, por lo tanto el FOVI carece de la información sobre la frecuencia con que se presenta el incumplimiento. Una forma indirecta para medir la incidencia sería a través de los informes sobre cartera vencida que presentan los intermediarios a sus respectivas autoridades supervisoras. Esta información habría que complementarla identificando las causas de incumplimiento (un riesgo sistémico, riesgo catastrófico o estrictamente el riesgo del acreditado) y el valor de recuperación de las garantías. A su vez, la recuperación de valor a través de la ejecución de las garantías enfrenta problemas estructurales y jurídicos en el mercado mexicano que hacen incierta, lenta y costosa la recuperación. Estos elementos impiden en la práctica hacer un cálculo aproximado de la prima que debiera cobrarse para cubrir el riesgo de incumplimiento. Pudiera concluirse que aún la prima que cobra el FOVI se encuentra por debajo de su valor real y que, por lo tanto, en todos los créditos existe un elemento de subsidio por este concepto. • Cobertura por variación del salario real. Este seguro, como en el caso anterior, sólo se ofrece para los créditos que bajo la forma del "producto nuevo" otorga el FOVI. El riesgo contra el cual se está protegiendo es el de choques sistémicos que generen una fuerte desviación entre la evolución del salario mínimo y el índice general de precios al consumidor. La prima del seguro es de 11% el monto del pago mensual siendo equivalente a un margen cercano a un punto porcentual. Las SOFOLES han planteado a las autoridades la necesidad de revisar la prima o de ofrecer el seguro de manera voluntaria y a partir de esta actitud puede interpretarse que la prima es percibida como suficiente o incluso holgada. Lo anterior puede indicar que los deudores del FOVI no reciben un subsidio por este concepto, sin embargo para el resto de los créditos se genera un subsidio implícito que pudiera estimarse tentativamente en valor cercano al medio punto porcentuall. 'El instrumento del INFONAvIT y del FOVISSSTE establece un seguro implícito ya que los pagos están indizados al ingreso que recibe cada trabajador. El riesgo que se presenta es que el trabajador, cumpliendo con el contrato, no alcance a cubrir el principal en el periodo originalmente previsto. El saldo remanente quedaría cubierto por el seguro que se comenta en el siguiente numeral. Mexico Low Income Housing: Background Papers 28 • Seguro por saldo residual. Se refiere a la condonación del saldo que pueda haber quedado sin liquidar al término de la vida del crédito en el caso de que el deudor haya cumplido con todas sus obligaciones de pago. En prácticamente todos los contratos de crédito que se analizan en este capítulo, existe una cláusula que exime al deudor del pago del saldo residual al término del plazo máximo del crédito. Con los instrumentos del INFONAVIT, FOVISSSTE y el "programa normal" del FOVI este riesgo es muy elevado, sin embargo las reformas adoptadas recientemente tanto en el "producto nuevo" del FOVI como los créditos otorgados al amparo del nuevo reglamento del INFONAVIT este riesgo puede disminuir significativamente. Es importante destacar que la metodología empleada en este capítulo para estimar el subsidio en la tasa de interés, al comparar el flujo efectivo de pago contra el flujo teórico que se hubiese recibido considerando la tasa de descuento del mercado y la liquidación íntegra del principal, este riesgo queda incorporado en la estimación del subsidio implícito por la tasa de interés. • Seguro de Vida y Daños. Los créditos del FOVI cargan al deudor una prima equivalente al 0.75% por este concepto la cual parece ser suficiente para cubrir el riesgo. En el caso de los otros institutos, su propia ley les obliga a asumir el seguro de vida dentro de la tasa de interés aun cuando el seguro de daños puede cobrarse por separado. 1.18 Los resultados de este ejercicio se aprovechan para intentar una estimación sobre la incidencia de los subsidios en dos vertientes distintas. La primera consiste en desagregar el valor de subsidio por estrato de ingreso. El propósito es determinar si la estructura de apoyos refleja una incidencia progresiva donde el subsidio es proporcionalmente mayor para los estratos de menores ingresos. La estimación se realiza identificando los beneficiarios de los créditos una vez clasificados por su nivel de ingreso. En los casos en que la información no permite una identificación directa del nivel de ingreso del beneficiario se hace el supuesto de que la población beneficiaria se distribuye de una manera homogénea (caso de los créditos de FONHAPO) o, conforme a la normatividad, se identificó qué nivel de ingreso podía solicitar cuál instrumento de crédito (el caso del FOVI). 1.19 La segunda vertiente se refiere a la distribución del subsidio entre el acreditado y quien haya vendido la vivienda. Reconociendo que no existe un mercado líquido de vivienda que permita conocer el valor "de mercado" de la vivienda, se utiliza como referencia el precio de la vivienda de los programas FOVI. Este valor supone que la oferta de vivienda financiada por el FOVI es competitiva2. Este precio se compara con el que obtiene, para un mismo nivel de ingreso, los trabajadores afiliados al INFONAVIT y el FOVISSSTE. La diferencia en precio se considera como una renta pura del constructor. 2 Para esta medición se hace el supuesto de que el financiamiento puente que recibe el constructor, que puede estar por debajo del mercado, no incide sobre el precio de la vivienda. Este factor constituiría un beneficio adicional para los constructores tanto de la vivienda adquirida con financiamiento del FOVI como de los otros institutos. Mexico Low Income Housing: Background Papers 29 II. Los PROGRAMAS DE FINANCIAMIENTO PARA LA ADQUISICIóN DE VIVIENDA. 2.1 Siguiendo la metodología señalada antes, se procede a la estimación de los subsidios relacionados con los programas de financiamiento de los distintos institutos. El programa PROSAVI se calcula junto con el resto de los programas del FOVI. INFONA VIT 2.2 El 29 de octubre de 1999 se publicó un nuevo reglamento para el otorgamiento de créditos; el propósito central detrás de este nuevo reglamento fue el de mejorar la calidad del instrumento crediticio y de esta manera elevar de manera estructural el rendimiento de la cartera hipotecaria. Esta reforma constituyó un paso importante para procurar un rendimiento cercano al del mercado al ahorro de los trabajadores derechohabientes en beneficio de la pensión que recibirán al término de su vida laboral activa. 2.3 El nuevo reglamento modificó la esencia del instrumento crediticio e incorporó incentivos para mejorar la calidad del crédito. Desafortunadamente diversos factores impidieron que este instrumento se aplicara inmediatamente, fue hasta la segunda parte del año 2000 cuando se inició un programa piloto por un monto no representativo. En vista de lo anterior, a continuación se describen los elementos más relevantes del instrumento que efectivamente se utilizó en los dos años de referencia de este estudio, 1999 y 2000, y posteriormente se señalan los cambios críticos al instrumento. 2.4 El crédito hipotecario utilizado a este fecha es de doble indización: el saldo se ajusta cada vez que se modifica el salario mínimo del Distrito Federal, incrementándose en la misma proporción. Por su parte, los pagos se realizan a través de descuentos en nómina; es decir, los pagos evolucionan según el salario que devengue el trabajador acreditado. Los descuentos no pueden rebasar el 25% del salario devengado (20% en el caso de trabajadores cuyo ingreso sea igual a una vez el salario mínimo) y se adicionan con el 5% de la contribución patronal. 2.5 Esta característica impone dos elementos de incertidumbre al crédito ya que el principal se ajusta en función de una variable cuyo comportamiento obedece a consideraciones políticas y administrativas difíciles de pronosticar por parte de los analistas; asimismo, los pagos dependen del ingreso de cada trabaja.dor siendo éstos todavía más difíciles de proyectar. De este modo, el valor del crédito y el flujo de ingresos suponen un riesgo elevado para inversionistas potenciales. 2.6 El plazo máximo del crédito es de 30 años si bien éste es el plazo con el que normalmente se otorgan. La tasa de interés se encuentra dentro de un rango de 4% a 8% y técnicamente debe evolucionar en función del nivel de ingreso del acreditado3. El monto del crédito se fija de acuerdo a la edad y el ingreso del acreditado. Los montos máximos se encuentran previamente determinados, su valor se definió originalmente suponiendo que el trabajador vería su ingreso incrementarse a una tasa positiva a lo largo de su vida laboral activa y que el saldo se liquidaría antes de la edad de jubilación. Por último, el Instituto 3 En la práctica, la tasa de interés que se fijó al momento de otorgarse el crdito no se modifica durante la vida del crédito. Mexico Low Income Housing: Background Papers 30 cobra el 5% del monto de crédito por concepto de comisiones siendo este cobro en efectivo al momento de originarse el crédito. 2.7 Los créditos están cubiertos por un seguro para los casos de incapacidad total permanente o muerte, así como para los casos de incapacidad parcial permanente del 50 por ciento o más, o de invalidez definitiva. Los gastos de titulación corren a cargo del Instituto. Los impuestos y derechos que se causen serán a cargodel trabajadore pero podrán ser objeto del crédito. 2.8 Estos supuestos no necesariamente se han visto confirmados en la realidad, lo mismo sucede con la cobranza que no obstante hacerse vía descuento en nómina donde se registra un elevado número de créditos en mora. 2.9 Las modificaciones más importantes incorporadas a las reglas publicadas en octubre de 1999 son las siguientes: Los pagos dejarán de hacerse como un porcentaje fijo del ingreso corriente del acreditado para definirse como un monto fijo medido en veces el salario mínimo del Distrito Federal con la condición de que al momento de otorgarse el crédito el descuento no exceda al equivalente al 25% del ingreso del trabajador (20% para trabajadores que perciban un salario mínimo). Por su parte, el rango para las tasas de interés se aumentó hasta un máximo de 9% el cual aplica a trabajadores con ingresos iguales o superiores a 5.0 veces el salario mínimo. Los montos máximos de crédito se redujeron con relación a la tabla vigente anteriormente en los estratos de menores ingresos (la reducción máxima fue cercana al 16%), reduciéndose la brecha hasta mantener el tope máximo de 180 salarios mínimos para trabajadores con ingresos iguales o superiores a los 5 salarios mínimos. Por contra, el saldo de ahorro del trabajador en la subcuenta de vivienda de la cuenta individual del Sistema de Ahorro para el Retiro, se podrá aplicar junto con el crédito al pago de la vivienda (las reglas anteriores señalaban que este ahorro se aplica para la amortización del crédito; es decir, esta reforma revierte el efecto de la reducción del saldo de crédito e incluso para trabajadores con mayores ingresos opera en el sentido de elevar el monto máximo de crédito). 2.10 La medición del subsidio implícito se realizó como se señaló en la sección anterior; es decir, comparando el rendimiento que contractualmente se cobra contra la tasa de descuento de referencia. En el caso del instrumento del INFONAVIT, sin embargo, la evolución de los pagos, que está asociada a la evolución del ingreso de cada acreditado, no puede ser estimada directamente, por ello para aproximar este valor se aprovecharon los resultados del estudio "Infonavit Mortgage Portfolio Analysis" 4. Con la evolución esperada del ingreso de los trabajadores (para cada edad en la que fue otorgado el crédito) 4"INFONAvIT Mortgage Portfolio Analysis", Steven Bernstein, 1998, Cardif Consulting Services, Inc. Se utilizó la técnica de simulación de Monte Carlo para estimar la rentabilidad del ortafolio de hipotecas. En promedio se iteraron cerca de 5,000 veces para cada combinación edad-salario-monto de crédito. El rango de salarios utilizado fue de 1 a 10 veces el salario mínimo con incrementos de 10%. El rango de edad fue de 20 a 50 años con incrementos de 1 año. El rango de montos de cre'dito fue de 20 salarios mínimos a 220 salarios mínimos. Lo anteiror implica que el estudio debió haber estimado 620,620 combinaciones potenciales de edad-salario-monto de crédito. Mexico Low Income Housing: Background Papers 31 fue posible obtener el rendimiento esperado dado el monto de crédito otorgado. Con este rendimiento se procedió a compararlo con las tasas de referencia ya descritas. 2.11 A continuación se presentan los resultados obtenidos: Monto de crédito otorgado (veces salario mínimo) Ingreso en "veces el salario mínimo" Edad 1.5 |3 13.5 |4 |5 20 116 148 162 166 170 28 116 148 162 166 170 40 116 148 162 166 170 Rendimientos estimados asociados (%) Edad 1.5 3 13.5 |4 |5 20 -0.32* 0.81 1.05 1.20 1.88 28 -0.30* 1.06 1.67 1.88 1.65 40 -2.05* 0.01 0.28 1.17 2.47 Subsidio implícito (% del crédito) i=7.1% 20 61.0 53.0 52.2 50.3 45.6 28 61.0 52.0 47.7 46.1 47.6 40 69.2 58.7 57.2 51.2 41.6 Prom. 63.7 54.6 52.4 49.2 44.9 i=9.0% 20 67.5 60.9 60.2 58.5 54.5 28 67.5 60.1 56.2 55.1 56.3 40 74.3 65.7 64.3 59.1 51.2 Prom 69.8 62.2 60.2 57.6 54.0 * Los valores negativos se acotaron en 0.0% 2.12 Entre los resultados más importantes de este ejercicio destacan los siguientes: • El rendimiento de la cartera simulada es significativamente inferior a la tasa contractual. En ninguno de los casos el rendimiento alcanza la tasa mínima del 4.0%. • El rendimiento esperado del crédito se incrementa con el nivel de ingreso del acreditado. Así, mientras que el rendimiento esperado es negativo para trabajadores que al momento de recibir el crédito percibían un ingreso equivalente a 1.5 veces el salario mínimo, éste rebasa el 2% cuando el ingreso asciende a 5 veces el salario mínimo. • Las reglas de otorgamiento de crédito consideran que la capacidad de pago de los trabajadores se incrementa con su nivel de ingreso y, en consecuencia, el monto máximo de crédito es mayor para los estratos de mayor ingreso. Sin embargo, como lo 5 Toda vez que el número de combinaciones edad-salario-monto de crédito hubiese requerido un esfuerzo de calculo muy elevado, se seleccionaron sólo algunas combinaciones. Esta es la razón por la cual para este capítulo se tomaron sólo aquellas mediciones puntuales que caen dentro del rango para el cual se tiene información de los créditos otorgados en los años 1999 y 2000. Mexico Low Income Housing: Background Papers 32 demuestra este estudio, el mayor rendimiento implica que el monto esperado de quebranto es menor cuanto mayor es el nivel de ingreso y mayor el monto de crédito. • El rango dentro del cual se ubica el quebranto esperado, suponiendo una tasa de descuento de referencia de 7.1% va de 41.6% para trabajadores con ingreso de 5 salarios mínimos hasta 69.2% para un trabajadore con ingreso de 1.5 veces el salario mínimo y una edad de 40 años. Con la tasa de referencia de 9.0% el rango va de 51.2% a 74.3% con la misma combinación de edad-salario. 2.13 Tomando en cuenta estos resultados se procedió a estimar el subsidio implícito para los créditos otorgados en 1999 2000. Cabe señalar que la información proporcionada por el Instituto no permite conocer la composición de los acreditados por edad, información que contribuiría a elaborar un cálculo más fino. Por otra parte puede señalarse que la diferencia en el quebranto esperado según la edad del acreditado, si bien no es insignificante, no modifica las conclusiones fundamentales que se derivan del ejercicio. 2.14 Utilizando las observaciones puntuales que se muestran en el cuadro 1, se procedió a estimar el subsidio implícito en estos créditos; los resultados se presentan en el Cuadro 2. Mexico Low Income Housing: Background Papers 33 CUADRO 2 INFONAVIT: ESTIMACION DEL SUBSIDIO IMPLICITO 1999 1 - 2 VSM 2.01-3 3.01-4 4.01-5 5.01-6 6.01-7 7.01-8 8.01 - 9 9.01 -10 10+ TOTAL Número de Créditos 34,942.0 61,367.0 47,901.0 24,504.0 12,224.0 6,112.0 3,114.0 1,954.0 1,474.0 5,358.0 198,950.0 Monto ($Mp) 4,092.6 9,692.2 8,419.1 4,379.2 2,197.8 1,104.8 560.2 348.9 263.5 956.4 32,014.7 Subsidio Implícito i = 7.1% % del Monto Otorgado 63.7 54.6 52.4 49.2 44.9 40.0 40.0 40.0 40.0 40.0 46.5 ($Mp) 2,607.0 5,291.9 4,411.6 2,154.6 986.8 441.9 224.1 139.6 105.4 382.6 16,745.4 i = 9.0% % del Monto Otorgado 69.8 62.2 60.2 57.6 54.0 50.0 50.0 50.0 50.0 50.0 55.4 ($Mp) 2,856.6 6,028.5 5,068.3 2,522.4 1,186.8 552.4 280.1 174.5 131.8 478.2 19,279.6 2000 Número de Créditos 39,302.0 75,163.0 60,230.0 31,829.0 16,580.0 8,563.0 4,739.0 2,905.0 2,169.0 8,630.0 250,110.0 Monto ($Mp) 5,034.3 12,688.8 11,226.2 6,063.6 3,202.9 1,660.2 924.5 567.8 424.5 1,672.7 43,465.5 Subsidio Implícito i = 7.1% % del Monto Otorgado 63.7 54.6 52.4 49.2 44.9 40.0 40.0 40.0 40.0 40.0 46.5 ($Mp) 3,206.8 6,928.1 5,882.5 2,983.3 1,438.1 664.1 369.8 227.1 169.8 669.1 22,538.7 i=9.0% % del Monto Otorgado 69.8 62.2 60.2 57.6 54.0 50.0 50.0 50.0 50.0 50.0 55.4 ($Mp) 3,513.9 7,892.4 6,758.2 3,492.6 1,729.6 830.1 462.3 283.9 212.3 836.4 26,011.6 Mexico Low Income Housing: Background Papers 34 2.15 Los resultados del cuadro anterior permiten alcanzar las siguientes conclusiones: " El número de créditos otorgados a trabajadores registrados con un ingreso inferior a 3 veces el salario mínimo es significativo: 48.4% en 1999 y 45.8% en 2000. Es importante señalar, sin embargo, que existe la presunción de que se presenta un fenómeno de subdeclaración del ingreso del trabajador como resultado de prácticas de elusión fiscal. Aún así, el Instituto alcanza a población que otros institutos no cubren. • De un total de financiamiento otorgado en 1999 igual a 32 mil millones de pesos, el quebranto esperado fue de 16,904 millones de pesos, es decir, el 52.8%. (Con una tasa de descuento de 9.0%, en vez del 7.1%, las cifras correspondientes son: 19,409 millones de pesos de quebranto que representa el 60.6%). • En el año 2000 el Instituto elevó muy significativamente su volumen de operación habiendo exgtendido 250,110 créditos por un monto de 43,466 millones de pesos. Sin embargo el quebranto esperado en esa cartera fue de 22,796 millones de pesos, 52.4% del total. Esta cifra, como se observa, es similar a la correspondiente a 1999 debido a que el porcentaje de acreditados de mayor ingreso fue mayor. (Utilizando la tasa de descuento de 9.0% las cifras correspondientes son: un quebranto de 26,222 millones de pesos o el 60.3%). FOVI - PROSA VI 2.16 Durante el periodo de observación el FOVI otorgó financiamiento para la adquisición de vivienda a través de tres programas distintos si bien en todos los casos el financiamiento se realizó vía el descuento de cartera, i.e. financiamiento de "segundo piso": i) Programa normal. Este programa constituyó el mecanismo principal de financiamiento por varios años hasta agosto de 1999. Sus dos características más importantes son las siguientes: el crédito constituye una hipoteca de doble indización ya que el principal se ajusta con el Indice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) en tanto que los pagos se ajustan en función de los incrementos al Salario Mínimo del Distrito Federal. Por su parte, la tasa de interés se encuentra por debajo del nivel del mercado. ii) "Nuevo Producto". En agosto de 1999 se publicaron las nuevas "Condiciones Generales de Financiamiento" modificando el instrumento utilizado hasta esa fecha. Las modificaciones más importantes se refieren a la elevación gradual de la tasa de interés procurando llevar a ésta a niveles de mercado; la introducción de un seguro para cubrir el riesgo sistémico (por una desviación permanente entre el INPC y el salario mínimo); el cobro de una prima por la garantía "pari-passu" y el cobro de una comisión por administración en UDI's definida en función del saldo remanente. El propósito más importante de esta modificación fue el de eliminar los subsidios implícitos y mejorar la calidad del instrumento crediticio como un primer paso hacia para crear un mercado secundario de hipotecas. Mexico Low Income Housing: Background Papers 35 iii) Programa Especial de Crédito y Subsidio a la Vivienda (PROSAVI). Este programa fue iniciado como un proyecto piloto para orientar los créditos a los segmentos de menores ingresos. En consecuencia, la esencia de este programa es la de otorgar subsidios explícitos que complementen el enganche. Este programa se limitó a personas o familias con un ingreso máximo de 5 veces el salario mínimo. El subsidio es igual a 8,000 UDI's y las viviendas sujetas de este programa pueden tener un valor de hasta 40,000 UDI's. 2.17 Como se describió en la sección anterior, el subsidio implícito en cada uno de estos instrumentos se obtuvo a través de la simulación de cada uno de los instrumentos utilizando como valores para la tasa de descuento 7.1 % y 9.0%. Los resultados se presentan a continuación: Mexico Low Income Housing: Background Papers 36 CUADRO 3 FOVI: CARACTERISTICAS DE LOS CREDITOS Nuevo Producto Tipo A 61 B2 B3 Valor de la Vivienda (UDI) 55,000 71,500 88,000 104,500 Crédito Máximo (UDI) 49,500 64,350 79,200 94,050 Enganche 10% 10% 10% 15% Tasa de Fondeo 4.00% 7.00% 7.00% 7.00% Margen 2% 2% 2% 2% Garantía Par¡ Passu 0.70% 0.70% 1.00% 1.00% Cobertura 11% 11% 11% 11% Seguro Vida/Daños 0.75% 0.75% 0.75% 0.75% Cobranza (UDI's) 65 65 65 65 Programa Normal Tipo A B1 B2 B3 Valor de la Vivienda (VSM) 100 130 160 190 Crédito Máximo (VSM) 90 117 144 162 Enganche 10% 10% 10% 15% Tasa de Fondeo 5% 5% 5% 5% Margen 2% 2% 2% 2% Seguro Vida/Daños 0.75% 0.75% 0.75% 0.75% Prosavi Tipo PEC1 PEC2 PEC3 Valor de la Vivienda (UDI) 30,000 35,000 40,000 Crédito Máximo (UDI) 19,750 24,375 29,000 Enganche 7.50% 7.50% 7.50% Subsidio (UDI's) 8,000 8,000 8,000 Tasa de Fondeo 3.00% 4.50% 5.00% Margen 2.00% 2.00% 2.00% Seguro Vida/Daños 0.75% 0.75% 0.75% Cobranza ($) 2,947 2,947 2,947 Mantenimiento (UDI's; 25 25 25 Mexico Low Income Housing: Background Papers 37 CUADRO 4 FOVI: ESTIMACION DEL SUBSIDIO IMPLICITO 1999 Programa Normal PROSAVI "Producto Nuevo" TOTAL Programa A B1 B2 B3 PEC1 PEC2 PEC3 A B1 B2 B3 Número de Créditos 16,176 15,740 37 6 2,541 14,780 3,639 3,808 747 1,644 59,118 Monto Otorgado ($Mp) 1,364.10 1,690.30 4,507.80 0.1 48.40 467.60 303.70 449.90 123.90 321.60 9,277 Subsidio Implícito ¡ = 7.1% % del Monto Otorgado 22.2 22.4 22.3 22.2 40.6 25.6 20.3 37.7 0 1.2 1.3 $ 302.8 378.6 1005.2 0.0 0.0 12.4 94.9 114.5 0.0 1.5 4.2 1,914 i = 9.0% % del Monto Otorgado 36.3 36.4 36.4 36.4 51.8 39.2 34.6 51.9 21.5 21.5 21.4 $ 495.2 615.3 1640.8 0.0 0.1 19.0 161.8 157.6 96.7 26.6 68.8 3,282 Subsidio Explícito ($Mp) 0.1 50.50 297.6 348 Subsidio total i = 7.1% 302.8 378.6 1,005.2 - 0.1 62.9 392.5 114.5 1.5 4.2 2,262 i = 9.0% 495.2 615.3 1,640.8 - 0.2 69.5 459.4 157.6 96.7 26.6 68.8 3,630 2000 Programa Normal PROSAVI "Producto Nuevo" TOTAL Programa A B1 B2 B3 PEC1 PEC2 PEC3 A B1 82 B3 Número de Créditos 954 1,012 1 776 11,013 8,721 10,197 5,995 8,048 46,717 Monto Otorgado ($Mp) 86.70 106.50 0.00 31.70 354.20 736.20 1,223.30 904.00 1,605.10 5,048 Subsidio Implícito i = 7.1% % del Monto Otorgado 22.21 22.41 22.31 22.2 40.61 25.61 20.3 37.71 01 1.21 1.3 $ 19.2 23.9 0.0 0.0 8.1 71.9 277.5 0.0 10.8 20.9 432 i = 9.0% % del Monto Otorgado 36.31 36.41 36.41 36.4 51.81 39.21 34.6 51.91 21.51 21.51 21.4 $ 31.5 38.8 0.0 0.0 12.4 122.6 382.1 263.0 194.4 343.5 1,388 Subsidio Explícito ($Mp) 17.10 244.7 262 Subsidio total i = 7.1% 19.2 23.9 - - 25.2 316.6 277.5 10.8 20.9 694 i = 9.0% 31.5 38.8 - - 29.5 367.3 382.1 263.0 194.4 343.5 1,650 Mexico Low Income Housing: Background Papers 38 " La introducción del "Producto Nuevo" en sustitución del "Programa Normal" implicó una disminución muy importante del subsidio implícito en los créditos del FOVI; no obstante, no se logró plenamente el objetivo de eliminar los subsidios implícitos aún utilizando como tasa de descuento de referencia un valor igual al 7.1%. Por otra parte sí se concentró el subsidio en los créditos Tipo A. • La estructura de primas, comisiones y seguros, tiende a configurar una relación inversamente proporcional al monto del crédito, en particular los rubros de cobranza y la cobertura. Este hecho se refleja en el mayor quebranto esperado conforme se incrementa el monto del crédito, si bien este fenómeno es menos pronunciado que en el caso del INFONAVIT. En el caso del PROSAVI, las mayores tasas de interés asociadas a los mayores créditos tienden a compensar este efecto. • El PROSAVI todavía no representa un porcentaje importante en la operación del FOVI: durante 1999 el número de créditos otorgados vía este programa representó el 29.3% del total, sin embargo en términos de recursos, éstos representaron sólo el 5.6%. En el año 2000 la situación fue similar, el número de créditos representó el 25.2% del total aunque en términos de recursos la proporción fue del 7.6%. • El "Producto Nuevo", que comenzó a operar en septiembre de 1999, en ese año representó el 16.6% de los créditos y el 12.9% de los recursos. Para el año 2000, en cambio, alcanzó el 70.6% de los créditos y el 88.6% de los recursos. Como se observa, con el nuevo producto se consiguió modificar de manera muy importante la operación del Fondo. " En 1999 el presupuesto para otorgar subsidios directos ascendió a 348 millones de pesos y a 9,277 millones para otorgar financiamientos. Sin embargo se estima que el subsidio implícito en los créditos ese año alcanzó 1,914 millones (3,282 con la tasa de descuento de 9%). De este modo el subsidio total que se otorgó fue de 2,262 millones (3,630 millones con la tasa alterna). • El volumen de operaciones en el año 2000 fue menor al año anterior, sin embargo, como se explicó antes, la introducción del nuevo instrumento contribuyó a disminuir significativamente el monto de subsidio implícito que fue de 432 millones (1,388 millones estimados con la tasa de 9%). De este modo el subsidio total alcanzó 694 millones (1,650 millones utilizando la tasa de 9%). FOVISSSTE 2.18 El instrumento a través del cual el FOVISSSTE otorga su financiamiento es muy similar al que estuvo vigente en el INFONAVIT hasta octubre de 1999 (pero que se continuó aplicando hasta la fecha); de hecho éste fue un propósito explícito cuando se diseñó tanto su ordenamiento jurídico como regulatorio. Las únicas diferencias sustanciales en el contrato de crédito del FOVISSSTE frente al INFONAVIT son las siguientes: Mexico Low Income Housing: Background Papers 39 • Se requiere un enganche del 10% • El instituto absorbe el 50% del costo de escrituración. • El descuento máximo es de 30%, sin embargo el cálculo se hace con relación al "salario base" el cual tiende a representar entre el 90% y 70%6 en promedio del ingreso total del trabajador. • El saldo de la subcuenta de la vivienda se aplica a amortizar el crédito (como ocurría en el reglamento del INFONAVIT vigente hasta octubre de 1999). 2.19 Toda vez que no existe un estudio similar al efectuado para el INFONAVIT que permita estimar la evolución del ingreso del acreditado, el rendimiento esperado en cada crédito y con ello el subsidio implícito en cada crédito, se decidió aplicar el mismo porcentaje de quebranto que en el caso del INFONAVIT. Es importante señalar que el Fondo no cuenta con información confiable para llevar a cabo estudios más detallados, sin embargo, este hecho refleja problemas más fundamentales como son las deficiencias en la cobranza. Por lo tanto, puede afirmarse que la estimación aquí presentada constituye un cálculo conservador del subsidio implícito en estos créditos. 6 La diferencia tiende a ser mayor cuanto mayor es el ingreso del trabajador. Mexico Low Income Housing: Background Papers 40 CUADRO 5 FOVISSSTE: ESTIMACION DEL SUBSIDIO IMPLICITO 1999 1 -2VSM 2.01-3 3.01-4 4.01-5 5.01-6 6.01-7 7.01-8 8.01 - 9 9.01 -10 10+ TOTAL Número de Créditos 266 6,917 4,534 1,714 1,355 699 510 358 224 345 16,922.0 Monto ($Mp) 29.3 975.6 692.6 269.2 216.8 116.0 83.4 60.9 37.4 62.4 2,543.6 Subsidio Implícito i = 7.1% % del Monto Otorgado 63.7 54.6 52.4 49.2 44.9 40.0 40.0 40.0 40.0 40.0 46.5 $ 18.7 532.7 362.9 132.4 97.3 46.4 33.4 24.4 15.0 25.0 1,288.1 i = 9.0% % del Monto Otorgado 69.8 62.2 60.2 57.6 54.0 50.0 50.0 50.0 50.0 50.0 55.4 $ 20.5 606.8 416.9 155.1 117.1 58.0 41.7 30.5 18.7 31.2 1,496.4 2000 Número de Créditos 441 9,441 6,220 2,360 1,940 1,123 730 497 304 569 23,625.0 Monto ($Mp) 52.9 1,515.7 1,127.4 449.4 377.4 232.3 150.2 105.3 63.1 121.0 4,194.7 Subsidio Implícito i = 7.1% % del Monto Otorgado 63.7 54.6 52.4 49.2 44.9 40.0 40.0 40.0 40.0 40.0 46.5 $ 33.7 827.6 590.8 221.1 169.5 92.9 60.1 42.1 25.2 48.4 2,111.3 i = 9.0% % del Monto Otorgado 69.8 62.2 60.2 57.6 54.0 50.0 50.0 50.0 50.0 50.0 55.4 $ 36.9 942.8 678.7 258.9 203.8 116.2 75.1 52.7 31.6 60.5 2,457.0 Mexico Low Income Housing: Background Papers 41 " El financiamiento a los derechohabientes con ingresos de hasta tres salarios mínimos representó, en 1999, el 42.4% en términos del número de créditos otorgados y de 39.5% del monto de financiamiento. En el año 2000 las cifras son similares: 41.8% del número de créditos y 37.4% del monto total. Estas cifras son inferiores a las del INFONAVIT y, por el contrario, la proporción que representan los créditos otorgados al estrato con ingresos de al menos cinco veces el salario mínimo son mayores: en 1999 éstos representaron el 20.6% del número de créditos y el 22.7% de los recursos. Para el año 2000 las cifras correspondientes son 21.9% y 25.0%. Lo anterior indica que el FOVISSSTE tiene un sesgo para financiar a trabajadores con mayores recursos. " El sesgo mencionado en el punto anterior contribuye a que el quebranto esperado, o subsidio implícito, en el total del financiamiento sea ligeramente superior en el FOVISSSTE en comparación con el INFONAVIT. " En 1999 el subsidio implícito ascendió a 1,306 millones de pesos (1,511 millones con una tasa de 9%) para un financiamiento total de 2,543.7 millones, es decir, el porcentaje fue de 51.3% (59.4% con la tala alterna). En el año 2000 el subsidio fue de 2,145 millones (2,484 millones bajo el supuesto de tasa de interés alterna) para un financiamiento total de 4,195.7 millones de pesos lo que implicó una tasa de subsidio promedio de 51.1% (59.2% en el ejercicio alterno). " Las cifras correspondientes a la tasa promedio de subsidio implícito son similares a las del INFONAVIT. No obstante, como se señala en este estudio, ello es resultado de utilizar la misma tasa esperada de rendimiento efectivo en el crédito. Dado que el FOVISSSTE no cuenta con la información adecuada para realizar un ejercicio similar y, por otro lado, su cobranza es incluso peor que la del INFONAVIT, los resultados aquí presentados constituyen una estimación sumamente conservadora de la situación real. FIDEICOMISO FONDO NACIONAL DE HABITACIONES POPULARES "FONHAPO" 2.20 El FONHAPO tiene como mandato ofrecer créditos atendiendo a la diversidad de problemas de vivienda de la población de bajos recursos a partir de una combinación flexible de programas y líneas de crédito. Los Programas se ofrecen en las siguientes modalidades: " Lotes y servicios " Vivienda progresiva " Vivienda mejorada " Vivienda terminada " Apoyo a la producción y distribución de materiales. 2.21 Las líneas de crédito pueden contratarse como créditos independientes o como una línea de crédito extendida para financiar las siguientes acciones: " Estudios, proyectos y centros de asesoría, " Adquisición de suelo Mexico Low Income Housing: Background Papers 42 • Urbanización • Edificación • Apoyo a la autoconstrucción 2.22 Los créditos se extienden a figuras colectivas: sociedades cooperativas, fideicomisos que tengan entre sus objetivos la construcción y administración de vivienda popular y organizaciones sociales y mercantiles legalmente constituidas que realicen programas de vivienda; y a los gobiernos estatales, municipales y entidades de la administración pública paraestatal y paramunicipal. Sin embargo, los beneficiarios últimos deben ser familias con ingresos no superiores a 2.5 veces el salario mínimo. 2.23 Los esquemas financieros y las condiciones de pago se adecuan a la capacidad de pago de los beneficiarios estableciendo como restricción que los pagos no rebasen el 25% del ingreso del jefe de familia. El esquema de financiamiento supone niveles de recuperación que permitan al organismo financiar la construcción de dos viviendas con lo que se recupere de los créditos concedidos previamente a tres familias. Además, con la autorización de su comité técnico pueden otorgarse subsidios a la población de menores ingresos dentro del estrato socio-económico atendido por el Fideicomiso. 2.24 Conforme a su normatividad, el principal, el subsidio, los pagos, los intereses reales y las condiciones crediticias están indizados al salario mínimo. Se aplica un sistema de amortización de pagos constantes en salarios mínimos que incluyen los intereses reales en salarios mínimos del 3% annual para créditos hasta por el equivalente a 2,000 salarios mínimos diarios y de 4% para créditos entre 2,001 y 2,500 salarios mínimos, y abonos a capital de salarios mínimos bajo capitalizaciones mensuales. 2.25 El acreditado podrá recibir un "subsidio base" por la diferencia entre el monto del crédito y el porcentaje del crédito a recuperar. Este subsidio base es proporcionalmente mayor para las obras de más bajo costo a las cuales accederá la población de menores ingresos. El subsidio base se otorga al vencer el plazo de recuperación para casos de buen pago. Adicionalmente se concede otro subsidio como estímulo al "buen pago". Este subsidio se otorga al término del plazo, por buen pago, que se establece en el contrato de crédito. Las características principales de los créditos se muestran en el cuadro siguiente: Mexico Low Income Housing: Background Papers 4 J CUADRO 6 FONHAPO: CARACTERISTICAS PRINCIPALES DEL CREDITO Destino de¡ Crédito Monto de % de subsidio % subsidio % enganche % de afectación Plazo de financiam iento base por buen pago m ín¡m o (% de 1 s.m .) recuperación (s.m . diario) 'Buen Pago« (años) hasta 500 28 10 3 15.0 6 501 -550 27 10 3 15.0 7 * Lotes y Servicios 551 - 600 26 10 3 15.0 7 * Vivienda M ejorada 601 - 650 25 10 3 15.0 8 * Vivienda Progresiva 651 -700 24 10 3 15.0 9 701 -750 23 10 3 15.0 10 751 -800 22 10 3 15.0 11 801 - 850 21 10 3 15.0 12 * Vivienda M ejorada 851 - 900 20 10 3 15.0 13 * Vivienda Progresiva 901 - 950 19 10 3 16.0 13 951 - 1000 18 10 3 17.0 13 1000 - 1050 17 10 3 18.0 14 1051 -1100 16 10 3 19.0 14 1101 -1150 15 10 3 20.0 14 1151 -1200 14 10 3 21.0 14 1201 -1250 13 10 3 22.0 14 1251 - 1300 12 10 3 23.0 14 1301 -1350 11 10 3 24.0 13 1351 -1400 10 10 3 25.0 13 1401 -1450 9 9 3 27.0 13 1451 -1500 8 8 3 29.0 13 * Vivienda Progresiva 1501 -1550 7 7 3 31.0 13 1551 - 1600 6 6 3 33.0 13 1601 - 1650 5 5 3 35.0 13 1651 - 1700 4 4 3 37.0 13 1701 -1750 3 3 3 39.0 13 1751 -1800 2 2 3 41.0 13 1801 - 1850 1 1 3 43.0 13 1851 - 1900 0 0 3 45.0 13 1901 - 1950 0 0 3 47.0 13 1951 -2000 0 0 3 49.0 13 2001 -2050 0 0 4 50.2 13 2051 -2100 0 0 4 51.4 13 2101 -2150 0 0 4 52.6 13 2151 -2200 0 0 4 53.8 13 2201 -2250 0 0 4 55.0 13 2251 -2300 0 0 4 56.2 13 2301 -2350 0 0 4 57.4 13 2351 -2400 0 0 4 58.6 13 2401 -2450 0 0 4 59.8 13 2541 -2500 0 0 4 61.0 13 Mexico Low Income Housing: Background Papers 44 2.26 El FONHAPO no cuenta con información suficientemente desagregada para llevar a cabo un análisis más detallado sobre el subsidio explícito e implícito en cada uno de los instrumentos que ofrece. Con la información agregada se estimó el subsdio total que, en principio, se transfirió a través de su operación durante 1999 y 2000. Los resultados se presentan a continuación: CUADRO 7 FONHAPO: ESTIMACION DEL SUBSIDIO IMPLICITO 1999 2000 Número de créditos otorgados 5,500.0 6,730.0 Otorgamiento de Créditos ($Mp) 337.3 564.6 Vivienda Progresiva 287.1 418.3 Vivienda Mejorada 48.2 146.3 Subsidio Implícito Total (% del Crédito) i = 7.1% 43% 43% i = 9.0% 48% 48% Subsidio Implícito Total ($Mp) i = 7.1% 145.0 242.8 i = 9.0% 161.9 271.0 • Los dos programas más importantes y que fueron los únicos que operaron en el año 2000 son los de Vivienda Progresiva y Vivienda Mejorada. • El porcentaje del crédito que se constituye en un subsidio implícito es mayor que el monto consignado explícitamente en el contrato. Es decir, el subsidio base y el subsidio por buen pago no representan la totalidad del subsidio. Ello se explica por la tasa de interés que se cobra sobre el saldo vigente que continúa siendo inferior a la del mercado. • En 1999 de un financiamiento otorgado por 337.3 millones de pesos, el subsdio ascendió a 145 millones (162 millones si se estima con la tasa de referencia alterna), mientras que en el año 2000 el financiamiento alcanzó 564.6 millones, correspondiendo a esta cifra 242.8 millones de subsidio (271 millones en el ejercicio con la tasa de referencia de 9.0%). PROGRAMA DE AHORRO Y SUBSIDIOS PARA LA VIVIENDA PROGRESIVA "VIVAH" 2.27 En 1998 se puso en marcha un programa piloto para apoyar a familias urbanas con ingresos máximos de dos veces el salario mínimo para que adquirieran una vivienda de tipo progresivo, con servicios básicos de drenaje, agua y electricidad. Reconociendo que dichas familias difícilmente son susceptibles de obtener un crédito en condiciones de mercado, se Mexico Low Income Housing: Background Papers 45 optó por un esquema que combinara un esfuerzo de ahorro previo por parte de los adquirentes con un subsidio abierto y explícito por parte de las autoridades7. 2.28 En su etapa inicial las familias beneficiadas deberían contribuir con un ahorro previo de 6 mil pesos, el Gobierno Federal aportaría 18 mil pesos por familia como subsidio al frente y el gobierno local (estatal o municipal) aportaría los lotes con servicios. La aportación del gobierno local puede documentarse como un crédito en cuyo caso se fijan mensualidades que no rebasen el equivalente al 15% de dos salarios mínimos mensuales del lugar y para el cual el plazo máximo es de 5 años. 2.29 Actualmente el programa opera con ligeras modificaciones: el enganche asciende a 7 mil pesos, el subsidio federal a 23,000 pesos y la recuperación que en su caso decida el gobierno estatal será a través de pagos del 15% de 2.5 salarios mínimos regionales durante un plazo de 6 años. 2.30 La aportación de los gobiernos locales no es homogénea en todo el país; las diferencias en cuanto a disponibilidad y calidad de las tierras hace que el valor de la aportación también difiera. No obstante, se estima8 que el valor promedio de los lotes pueda ubicarse al rededor de 20 mil pesos y que la recuperación, a valor presente de este costo sea, en el mejor de los casos, cercana al 50%. De este modo la aportación de los gobiernos estatales y municipales es aproximadamente la mitad de lo que aporta la CUADRO 8 PROGRAMA VIVAH 1999 2000 Número de acciones 14,079 26,165 Aportaciones Federal ($Mp) 260.7 578.2 Local* ($Mp) 130.4 289.1 Total ($Mp) 391.1 867.3 federación. 2.31 Si bien, por la naturaleza misma del proyecto, los subsidios federales son explícitos y están adecuadamente contabilizados en el presupuesto, en el caso de las aportaciones de los gobiernos locales en varios de ellos la aportación se documenta como un crédito con una recuperación que en el mejor de los casos alcanza cerca del 50%. Así, en la contabilidad puede presentarse una subestimación importante. 7 El VIVAH opera otros dos programas: "Mejoramiento de vivienda" y "Cuarto Adicional". Las características de operación son similares: el beneficiario aporta un enganche que se complementa con una contribución del Gobierno Federal y otra por parte del obierno estatal o municipal. La estimación fue proporcionada por funcionarios de los institutos estatales de vivienda. Mexico Low Income Housing: Background Papers 46 III. RESUMEN GLOBAL 3.1 Los ejercicios realizados para cada institución, una vez agregados, ofrecen una visión global de la transferencia de subsidios a través del financiamiento a la vivienda: • En 1999 las cuentas oficiales de los institutos y programas dedicados al financiamiento para la adquisición de vivienda registraron el otorgamiento de crédito por 44,172 millones de pesos y una transferencia vía subsidios explícitos por 609 milones de pesos, es decir, sólo el 1.4% del total. Sin embargo, al considerar que la tasa de interés cobrada fue significativamente inferior a la del mercado, en la práctica se generó un subsidio que sólo por este concepto alcanzó un monto dentro de un rango de 20,269 millones de pesos a 24,395 millones. Tomando en cuenta el subsidio explícito, el subsidio total representó entre el 47% y el 57% del monto de crédito. • Para el año 2000, de un volumen de crédito por 53,274 millones, el subsidio se estima que haya ascendido a entre 54% y 59%. CUADRO 9 RESUMEN: SUBSIDIOS EXPLiCITOS E IMPLICITOS ($Mp) 1999 i = 7.1% i=9.0% Crédito Subsidio Subsidio Total Subsidio Total Explícito Implícito Implícito INFONAVIT 32,015.0 16,903.9 16,903.9 19,409.0 19,409.0 FOVI 4,774.1 348.2 910.0 1,258.2 1,642.7 1,990.9 FOVISSSTE 2,543.0 1,306.0 1,306.0 1,511.0 1,511.0 FONHAPO 337.3 145.0 145.0 242.8 242.8 VIVAH _ 260.7 1 260.7 260.7 TOTAL 39,669.4 608.9 19,264.9 19,873.8 22,805.5 23,414.4 % 100.0% 1.5% 48.6% 50.1% 57.5% 59.0% 2000 i = 7.1% i=9.0% Crédito Subsidio Subsidio Total Subsidio Total Explícito Im plícito Implícito INFONAVIT 43,466.0 22,796.0 22,796.0 26,221.6 26,221.6 FOVI 5,048.0 262.0 432.0 694.0 1,388.0 1,650.0 FOVISSSTE 4,195.7 2,145.0 2,145.0 2,484.0 2,484.0 FONHAPO 564.6 2,422.8 2,422.8 271.0 271.0 VIVAH 578.2 1 578.2 578.2 TOTAL 53,274.3 840.2 27,795.8 28,636.0 30,364.6 31,204.8 % 100.0% 1.6% 52.2% 53.8% 57.0% 58.6% o La comparación entre los resultados en los dos años revela un aspecto importante: cuando los institutos presionan al alza su meta de financiamiento, hecho particularmente notorio en el caso del INFONAVIT y del FOVISSSTE, se incrementa el número de créditos que en proporción conllevan un porcentaje de subsidio menor. Ello puede es resultado de que es en los estratos de ingresos relativamente mayores donde la capacidad de pago es mayor, los Institutos pueden orientar con mayor facilidad y rapidez su crédito a ese nicho. Mexico Low Income Housing: Background Papers 47 CUADRO 10 SUBSIDIO UNITARIO ANO 2000 # de Créditos Subsidio Total Subsidio Prom. ($Mp) ($p) TOTAL 353,347 26,745 75,690 INFONAVIT 250,110 22,796 91,143 1-2 VSM 39,302 3,207 81,594 2-3 VSM 75,163 6,928 92,174 3-4 VSM 60,230 5,883 97,667 4-5 VSM 31,829 2,983 93,729 5- VSM 43,586 3,795 87,074 FOVI 46,717 694 14,858 Programa Normal 1,967 43 21,912 A 954 19 20,126 B1 1,012 24 23,617 B2 1 - B3 PROSAVI 11,789 342 28,993 PEC1 PEC2 776 25 32,474 PEC3 11,013 317 28,748 Producto Nuevo 32,961 309 9,381 A 8,721 278 31,820 B1 10,197 - - B2 5,995 11 1,802 B3 8,048 21 2,597 FOVISSSTE 23,625 2,145 90,785 1-2 VSM 441 34 76,417 2-3 VSM 9,441 828 87,660 3-4 VSM 6,220 591 94,984 4-5 VSM 2,360 221 93,686 5- VSM 5,163 472 91,342 FONHAPO 6,730 243 36,107 VIVAH* 26,165 867 33,136 * Incluye el subsidio de los gobie rnos locales. • Con relación al subsidio unitario, es decir, por acción de vivienda, el panorama que emerge para el año 2000 refleja una clara estratificación. El mayor subsidio se genera en los créditos que otorgan el INFONAVIT y el FOVISSSTE siendo éste cercano a los 90,000 pesos. Los créditos otorgados por FONHAPO y VIVAH representan un subsidio de sólo un poco más que la tercera parte, y el PROSAVI aún por debajo de estos últimos (29,000 pesos). El "producto nuevo" del FOVI es el programa con menor subsidio, con excepción de los créditos tipo A. 3.2 Este último punto es de particular relevancia si las cifras de este estudio se se utilizan para estimar los requerimientos de vivienda presentados en el Capítulo 1 de este Mexico Low Income Housing: Background Papers 48 documento. En él se señala el requerimiento de 732 mil unidades de oferta habitacional anual para satisfacer las necesidades de vivienda nueva de la población trabajadora. • Si se hace una simple extrapolación, con precios del año 2000, es decir, si se ofreciera financiamiento con la misma estructura que la observada en este año en términos de instituciones, programas y niveles de ingreso de los beneficiarios, el monto de crédito total deberá ascender a 110,364 millones de pesos, y el subsidio total se ubicaría entre 59,323 millones y 64,644 millones. • Atendiendo a la estimación que se hace en aquel Capítulo, de que de las 732 mil viviendas el 54.9% deberá satisfacerse con acciones similares al Programa VIVAH, el gobierno federal deberá canalizar subsidios por 8,880 millones de pesos y los gobiernos locales 4,440 millones adicionales. A su vez, el 18.3% de los requerimientos corresponderían a viviendas que requerirán se financiadas con programas similares al PROSAVI, por lo que el subsidio que deberá canalizar el Gobierno Federal se ubicaría entre 3,884 millones y 4,509 millones. El restante 26.8%, en caso de financiarse como en promedio se otorgó el resto de los créditos, requeriría un subsidio entre 17,240 millones y 18,803 millones. En síntesis, si se pudiera canalizar el financiamiento a los estratos de ingreso de acuerdo con los programas que tienen una orientación más específica a ellos, el subsidio federal estaría en un rango de 30,004millones a 32,192 millones (los gobiernos estatales, en ambos casos, deberían extender un subsidio por 4,440 millones adicionales). • Con esta mayor especialización de los programas, el Gobierno Federal podría evitar subsidios por un monto entre 29,319 millones y 32,452 millones lo que representa un "ahorro" por cerca del 50%. 3.3 Las cifras anteriores demuestran que la orientación de la oferta a través de programas orientados a la población de menores ingresos consigue disminuir de manera muy sustancial el subsidio que se generaría conjuntamente con el financiamiento. Si se lograra esta reorientación en la estructura de los subsidios permitiría se podría cubrir la demanda anual de 732,000 créditos sin tener que incrementar el volumen de subsidio observado en el año 2000, de no lograr esta reorientación el volumen de subsidios tendría que duplicarse. Además, para que el subsidio fuese transparente y no afectara la posición financiera de los institutos, sería necesario que la transferencia presupuestal directa se incrementara en 35 veces si se reorientan los créditos o 70 veces si se mantiene la estructura de créditos actual. Esta es la diferencia entre la contabilización explícita e implícita de los subsidios. IV. INCIDENCIA DEL SUBSIDIO. 4.1 Los ejercicios desarrollados en este capítulo permiten conocer la incidencia de los subsidios por estrato de ingreso. Para este propósito se clasificaron los instrumentos y programas atendiendo al nivel de ingreso de quienes pueden acceder al crédito (caso de los créditos del FOVI) o conforme al nivel de ingreso que manifestaron los beneficiarios del crédito (el resto de los instrumentos y programas). Los resultados se presentan a continuación. Mexico Low Income Housing: Background Papers 49 CUADRO 11 SUBSIDIO POR NIVEL DE INGRESO 1 - 2 VSM 2.01 - 3 3.01 -4 4.01 - 5 5.01 - 6 6.01 - 7 7.01 - 8 8.01 - 9 9.01 - 10 10 + 1999 i= 7.1% TOTAL INFONAVIT 2,607.0 5,291.9 4,411.6 2,154.6 986.8 441.9 224.1 139.6 105.4 382.6 16,745.4 FOVISSSTE 18.7 532.7 362.9 132.4 97.3 46.4 33.4 24.4 15.0 25.0 1,288.1 FOVI 0.1 365.7 885.6 1,005.2 5.7 2,262.3 VIVAH 391.1 391.1 FONHAPO 96.7 48.3 145.0 TOTAL ($M p) 3,113.6 6,238.6 5,660.1 3,292.2 1,084.2 488.3 257.4 169.6 120.4 407.5 20,831.9 (%) 14.9% 29.9% 27.2% 15.8% 5.2% 2.3% 1.2% 0.8% 0.6% 2.0% 100% Número de Créditos 52,510.0 88,834.0 86,594.0 26,255.0 13,579 6,811 7,432 4,703 1,698 5,703 294,119.0 (%) 17.9% 30.2% 29.4% 8.9% 4.6% 2.3% 2.5% 1.6% 0.6% 1.9% 100.0% = 9.0% INFONAVIT 2,856.6 6,028.5 5,068.3 2,522.4 1,186.8 552.4 280.1 174.5 131.8 478.2 19,279.5 FOVISSSTE 20.5 606.8 416.9 155.1 117.1 58.0 41.7 30.5 18.7 31.2 1,496.4 FOVI 0.2 564.7 1,232.3 1,640.8 96.7 95.4 3,630.1 VIVAH 391.1 391.1 FONHAPO 107.9 54.0 161.9 TOTAL ($Mp) 3.376.3 7,254.0 6,717.5 4,318.3 1,303.9 610.4 418.5 300.3 150.5 509.4 24,959.0 (%) 13.5% 29.1% 26.9% 17.3% 5.2% 2.4% 1.7% 1.2% 0.6% 2.0% 100% Número de Créditos 52,510.0 88,834.0 86,594.0 26,255.0 13,579.0 6,811.0 7,432.0 4,703.0 1,698.0 5,703.0 294,119.0 (%) 17.9% 30.2% 29.4% 8.9% 4.6% 2.3% 2.5% 1.6% 0.6% 1.9% 100.0% 2000 = 7.1% INFONAVIT 3,206.8 6,928.1 5,882.5 2,983.3 1,438.1 664.1 369.8 227.1 169.8 669.1 22,538.7 FOVISSSTE 33.7 827.6 590.8 221.1 169.5 92.9 60.1 42.1 25.2 48.4 2,111.4 FOVI - 44.4 618.0 - 31.7 694.1 VIVAH 867.3 867.3 FONHAPO 161.9 80.9 242.8 TOTAL ($Mp) 4,269.7 7,881.0 7,091.3 3,204.4 1,607.6 757.0 429.9 300.9 195.0 717.5 26,454.3 (%) 16.1% 29.8% 26.8% 12.1% 6.1% 2.9% 1.6% 1.1% 0.7% 2.7% 100% Número de Créditos 70,395.0 88,577.0 87,196.0 34,190.0 18,520 9,686 15,666 17,440 2,473 9,199 353,342.0 (%) 19.9% 25.1% 24.7% 9.7% 5.2% 2.7% 4.4% 4.9% 0.7% 2.6% 100.0% ¡ = 9.0% INFONAVIT 3,513.9 7,892.4 6,758.2 3,492.6 1,729.6 830.1 462.3 283.9 212.3 836.4 26,011.5 FOVISSSTE 36.9 942.8 678.7 258.9 203.8 116.2 75.1 52.7 31.6 60.5 2,457.0 FOVI - 61.0 788.2 - 800.9 263.0 537.9 2,451.0 VIVAH 867.3 867.3 FONHAPO 180.7 90.3 271.0 TOTAL ($Mp) 4,598.8 8,986.5 8.225.1 3,751.5 2,734.3 946.3 800.4 874.5 243.8 896.9 32,057.9 (%) 14.3% 28.0% 25.7% 11.7% 8.5% 3.0% 2.5% 2.7% 0.8% 2.8% 100% Número de Créditos 70,395.0 88,577.0 87,196.0 34,190.0 18,520.0 9,686.0 15,666.0 17,440.0 2,473.0 9,199.0 353,342.0 (%) 19.9% 25.1% 24.7% 9.7% 5.2% 2.7% 4.4% 4.9% 0.7% 2.6% 100.0% Mexico Low Income Housing: Background Papers 50 4.2 De los resultados se derivan las siguientes conclusiones: • La distribución del subsidio total por estrato de ingreso no es muy sensible ni al año de observación ni a la tasa de descuento de referencia. • El estrato que recibe la proporción menor del subsidio es el que tiene el menor nivel de ingreso; este estrato (1 a 2 veces el salario mínimo) recibe entre el 10.9% y 11.8% del total. El estrato que recibe la mayor proporción de ingresos es el que tiene ingresos de entre 2 y 3 salarios mínimos; para él se destina entre el 28.1 y 29% del subsidio. La proporción disminuye conforme se incrementa el nivel de ingresos. El estrato con ingresos iguales o superiores a los 5 salarios mínimos recibe entre el 18.1% y el 20.4% del subsidio. " El sesgo en la distribución del subsidio relativo a la distribución de los créditos es todavía más acentuado. Mientras que en el estrato de ingresos más bajo la proporción del subsidio total fue de entre 10.9% y 11.8%, los créditos otorgados a ese estrato acendieron a 18% y 20% en los años 1999 y 2000. La relación inversa se observa en el estrato con ingresos entre 4 y 5 salarios mínimos. Allí la proporción del subsidio fue de entre 16.3% y 17.5% mientras que la concentración de créditos fue de 8.9%, cifras para el año 1999. 4.3 La incidencia del subsidio también se puede evaluar desde la óptica de el acreditado y el vendedor de la vivienda. Para llevar a cabo este ejercicio se requeriría contar con un precio de referencia para la vivienda que se defina en un mercado competitivo, líquido, profundo y sin distorsiones. Estas condiciones no se presentan en el sector de la construcción de vivienda y por lo tanto cualquier ejercicio arrojará resultados sólo aproximados. 4.4 Para efectos de este estudio lo que se ha hecho es comparar el valor de la vivienda que puede obtener un acreditado según el tipo de financiamiento al que tenga acceso y se toma como base de comparación el valor de la vivienda financiada con recursos del FOVI. Este supuesto se explica por dos razones; primero, porque la oferta de vivienda que se adquiere con recursos del FOVI es la que está sujeta a la mayor competencia. La vivienda que se construye para el INFOANVIT y FOVISSSTE tiene una garantía tácita de que será eventualmente vendida a los derechohabientes de ambos institutos mientras que éste no es el caso con el FOVI. Segundo, porque el volumen de vivienda es lo suficientemente grande para constituir una referencia relevante. Cabe aclarar que el FOVI otorga financiamiento puente a los desarrolladores y que éste se otorga a una tasa inferior a la del mercado y que, por otra parte, algunos de los desarrolladores que toman el financiamiento puente terminan vendiendo la vivienda a alguno de los otros institutos a precios superiores a los que habría colocado su vivienda con acreditados del FOVI, de modo que evidentemente existe un subsidio a la oferta adicional al que se otorga a los demandantes. En este sentido, lo único que puede afirmarse es que los cálculos de incidencia son conservadores y que presumiblemente el porcentaje del subsidio que termina beneficiando a los oferentes es superior a las cifras que se presentan más adelante. Mexico Low Income Housing: Background Papers 51 4.5 Debe reconocerse, de inicio, que en ausencia de información sobre las características más importantes de cada vivienda, la comparación puede no ser válida. Entre las características más importantes está la superficie, calidad de los materiales, ubicación geográfica, etc. Así, el supuesto implícito en este ejercicio es que la calidad de la vivienda es similar, y aunque estrictamente este supuesto no puede ser correcto, existe la percepción entre los analistas de que sí constituye una buena aproximación a la realidad. 4.6 Otro elemento que dificulta la comparación son los topes al monto máximo de crédito. En el caso del INFONAVIT el tope máximo de crédito es de 180 SMM. En la medida que este tope se encuentre por debajo del monto de crédito que otorgue el FOVI para un mismo nivel de ingreso del acreditado, la comparación también pierde validez. 4.7 Por último, en la medida que no existe un control riguroso sobre el pago del enganche, es posible que las transacciones se realicen por debajo del valor que se le haya asignado a la vivienda9. CUADRO 12 VALOR MÁXIMO DE LA VIVIENDA (AÑO 2001) INFONAVIT FOVISSSTE FOVI Programa Producto PEC 1996* 1999* 2001 Normal Nuevo Ingreso (VSM) 1.0 75.0 63.0 65.0 2.0 133.0 112.0 126.8 2.1 138.0 116.0 131.7 73.1 2.6 161.0 136.0 156.5 100.0 2.7 166.0 140.0 159.9 86.1 3.0 178.0 150.0 170.3 3.1 178.0 150.0 173.7 98.4 3.4 180.0 152.0 184.0 130.0 135.3 4.0 180.0 158.0 204.7 4.1 180.0 161.0 208.1 160.0 4.4 180.0 171.0 218.5 4.6 180.0 175.0 225.4 190.0 5.0 180.0 177.0 239.1 5.5 180.0 180.0 256.4 7.0 180.0 180.0 308.0 175.9 8.5 180.0 180.0 344.2 216.4 8.6 180.0 180.0 344.2 218.5 * Se refiere al reglamento expedido en ese año. 9Este problema es particularmente relevante en el caso del FOVISTE. Aún así, mientras el diferencial en el monto de crédito exceda el valor teórico del enganche, la comparación es relevante. Mexico Low Income Housing: Background Papers 52 4.8 Los datos del cuadro anterior sugieren los siguientes comentarios: " La variación en el precio de la vivienda para un acreditado del mismo nivel de ingreso es muy significativa en función de la fuente de financiamiento. " Las diferencias se ven acentuadas conforme se eleva el nivel de ingreso de los acreditados. • Las comparaciones con el INFONAVIT dejan de ser relevantes para niveles de ingreso superiores a los 5 SMM ya que el monto del crédito se encuentra topado en 180 VSM'O. • El estrato de ingreso con mejor comparabilidad es el de 3 a 4 SMM. En este estrato la vivienda más económica es la del PROSAVI en el PEC3, cuyo valor es de 98.4 SMM. En el extremo opuesto está la vivienda del FOVISSSTE que puede tener un precio hasta de 204 SMM. Incluso, cerrando el rango a sólo 3.4 VSM, el rango va de 130 SMM para una vivienda financiada a través del programa normal del FOVI hasta 184 SMM para la vivienda financiada con recursos del FOVISSSTE. • La conclusión a la que llevaría la última observación es que del subsidio implícito en el crédito que otorga el FOVISSSTE, al menos el equivalente a 54 SMM beneficia al vendedor y no al acreditado. • Para un acreditado con ingreso de 7 VSM, la diferencia entre el FOVI y el FOVISSSTE alcanza el 75.1% y aún cuando el monto máximo de crédito del FOVISSSTE está acotado a 344.2 VSM, dicho tope se encuentra por encima del instrumento de mayor valor del FOVI ("Producto Nuevo B3") en 58%. V. CONCLUSIONES FINALES. 5.1 Este ejercicio aporta al estudio del sector de la vivienda en México una estimación de los subsidios explícitos e implícitos en los instrumentos de financiamiento utilizando para ello una metodología homogénea que permite comparar los resultados. 5.2 A través de estos resultados es posible afirmar que las reformas adoptadas por el FOVI y el INFONAVIT constituyen un paso importante para disminuir el subsidio implícito en los instrumentos de crédito. No obstante lo anterior, aún persiste un monto significativo de crédito implícito en dichos instrumentos. 5.3 El ejercio cuantitativo solamente se refiere al subsidio implícito en la tasa de interés. Conforme a los resultados, el subsidio representa entre el 54% y el 59% del monto del crédito. 5.4 La tasa contractual promedio para todos los instrumentos se encuentra en un nivel ligeramente superior al 4%. Así, el margen con la tasa de referencia es de entre 3 y 5 puntos porcentuales. Si a este margen se la añaden las primas implícitas por concepto de Ya se comentó anteriormente que el reglamento expedido en 1999 no ha sido aplicado, por ello en el texto sólo se hace referencia a los valores de 1996. Mexico Low Income Housing: Background Papers 53 riesgo de incumplimiento, de riesgo por la desviación en el comportamiento de los salarios reales, por riesgo de daño a la vivienda y por riesgo de vida, el margen podría representar entre 4 y 7 puntos porcentuales con relación a las tasas de referencia ya mencionadas. En este caso el cálculo del subsidio elaborado en este capítulo subestima entre 30% y 40% el valor real de los subsidios. 5.5 Los subsidios que se registran explícitamente representan menos del 2% del total. Ello se debe a que el fisco no reconoce los quebrantos hasta que éstos inciden en el presupuesto. Tanto en el caso del FOVI como del INFONAVIT la mayor parte de dichos quebrantos se reflejarán durante los siguientes 20-30 años. En el caso del FOVISSSTE los quebrantos afectarán al ahorro de los trabajadores derechohabientes del ISSSTE. 5.6 Para satisfacer la demanda de vivienda, conforme a las estimaciones realizadas en el Capítulo 1 y que ascienden a 732,000 viviendas anuales y con los instrumentos disponibles ahora, el monto de los subsidios podría mantenerse relativamente constante, pero si el financiamiento no se canaliza con los instrumentos más eficientes, el subsidio puede incrementarse en 100%. 5.7 Para mantener el nivel de subsidio deberá establecerse algún mecanismo para transferir recursos del INFONAVIT, FOVI y FOVISSSTE al FONHAPO y al programa VIVAH, lo cual requiere modificaciones en el marco legal y operativo de dichas instituciones. 5.8 La presión sobre las finanzas públicas continuará incrementándose en la medida que los programas actuales se expandan ya que ninguna de las instituciones o programas cuenta con financiamiento independiente. 5.9 La incidencia de los subsidios muestra que existe un esquema relativamente regresivo. Los acreditados de menores ingresos perciben en promedio un menor subsidio, tanto en términos absolutos como relativos. 5.10 Los esfuerzos por incrementar el volumen de crédito se han visto reflejados en un incremento más que proporcional en el porcentaje del crédito que se destina a los estratos de mayor ingreso. Esto implica que los esfuerzos son, desde esta óptica, poco eficientes y a la vez agravan la regresividad en la estructura de subsidios por nivel de ingreso. 5.11 Una proporción importante que puede ascender a más de la mitad del total de los subsidios beneficia a la oferta de vivienda. Este subsidio se constituye en una renta pura para los oferentes. Mexico Low Income Housing: Background Papers 54 EFECTIVIDAD Y EFICIENCIA DE LAS INSTITUCIONES Y PROGRAMAS DE APOYO A LA VIVIENDA Carlos Noriega Curtis 1. INTRODUCCION 1.1 El mercado hipotecario en México no ha logrado alcanzar un desarrollo suficiente que permita generar y transmitir señales que orienten de manera eficiente y oportuna la participación tanto de los oferentes como de los demandantes. El mercado de vivienda sigue caracterizándose por la insuficiencia de oferta, por elevados costos de transacción, por un sector informal muy extendido y, en general, por su elevada dependencia de los recursos y apoyos gubernamentales. La falta de transparencia y la incertidumbre que se manifiestan en los distintos ámbitos operativos e institucionales del sector impiden que el ahorro privado voluntario se constituya en la principal fuente de financiamiento a este sector y que éste, a su vez, se constituya en un motor de crecimiento de la economía. 1.2 Es importante destacar que los mecanismos tanto institucionales como operativos a través de los cuales el estado canaliza su apoyo al sector son factores que por sí mismos inhiben el desarrollo sano del mercado. Esta situación es doblemente paradójica si se considera que en México la Constitución Política establece como uno de los derechos de toda familia el de "disfrutar de vivienda digna y decorosa" además de señalar que "la ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo"". 1.3 En este capítulo se presenta un breve diagnóstico de los principales institutos y programas de apoyo gubernamental desde la óptica de su efectividad y eficiencia para que la población, especialmente la de menores ingresos, tenga acceso a la vivienda. Este ejercicio también sirve para identificar aquellas áreas susceptibles de reforma y, en esos casos, se hace una propuesta atendiendo a los objetivos de corto y de mediano plazo. 1.4 La intervención del gobierno en el sector de la vivienda ha obedecido tradicionalmente a distintos propósitos los cuales, aun cuando no son plenamente independientes entre ellos, sí pueden distinguirse para propósitos de análisis: combate a la pobreza, desarrollo urbano y desarrollo de mercados. 1.5 En el combate a la pobreza, la preocupación central del gobierno ha sido dotar a las familias de un nivel mínimo de bienestar y para ello ha emprendido acciones directas como es el reparto de materiales para auto-construcción en zonas rurales extremadamente marginadas, o la atención por desastres naturales. Estas acciones, por lo tanto, no caben dentro de una estrategia general para que la población en general pueda tener acceso al mercado de vivienda. En cuanto al desarrollo urbano, los objetivos se refieren a la planeación urbana, la descentralización, la creación de infraestructura y el uso de suelo. Aunque la responsabilidad en esta materia recae en principio sobre las autoridades locales, el gobierno federal en ocasiones utiliza sus instrumentos en el ámbito de la vivienda para alcanzar aquellos del desarrollo urbano. Esta situación también distorsiona el objetivo de " Artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Mexico Low Income Housing: Background Papers 55 que la población pueda decidir libremente y tener acceso a la vivienda que mejor resuelve sus necesidades. 1.6 El tercer objetivo, el desarrollo de mercados es el que interesa a este estudio. Partiendo de la premisa de que la vivienda es un bien tanto de consumo como de inversión y que su valor representa una proporción muy significativa del patrimonio de las familias, su adquisición casi siempre requiere de financiamiento. Por ello, el acceso a la vivienda está normalmente ligado al acceso al financiamiento. Este vínculo es el que se destaca en el tema de desarrollo de mercados que comprende tanto el mercado primario de casas como el de los créditos hipotecarios. El mercado de créditos hipotecarios es parte del desarrollo del sector financiero en general y de la generación de ahorro de la economía; por ello el tema adquiere un ángulo que compete más a la política macroeconómica y financiera pero que resulta fundamental integrarlo a este análisis. La disponibilidad de ahorro privado voluntario y de largo plazo es un elemento esencial para el sano desarrollo del sector hipotecario. También puede decirse que un sector hipotecario sano y sólido contribuye al desarrollo del sector hipotecario. II. OBJETIVOS GENERALES 2.1 El ejercicio que se desarrolla en este capítulo analiza a las instituciones principalmente desde la óptica de su operación, sus instrumentos, su regulación interna y, en la medida en que se ve afectada su operación, también por su estructura orgánica y sus estatutos legales. Los criterios para el análisis están en función de los resultados que se pretende alcanzar en el sector más que con el propósito de maximizar la eficiencia de operación de cada uno de los institutos de manera aislada. De hecho, uno de los problemas más importantes que se presentan en este sector es que la incompatibilidad o falta de coherencia en los mandatos que tienen las distintas instituciones. Con frecuencia ocurre que la actividad de una institución afecta adversamente a las demás instituciones, es decir, existen situaciones de "crowding-out". En estas circunstancias, el fortalecimiento y consolidación de una institución puede implicar la consolidación de distorsiones en el sector que harán todavía más difícil el logro de los objetivos para el sector en su conjunto. Es por esta razón que el análisis que se realiza a continuación no busca identificar todos aquellos aspectos de cada institución susceptibles de mejora, sólo identifica aquellos cuya reforma o modificación resulte en una mayor eficiencia para el sistema en su totalidad. 2.2 Concretamente, los objetivos que se plantean para el sector y que constituyen el punto de vista desde el cual se evalúa a cada una de las instituciones son: Mexico Low Income Housing: Background Papers 56 Cuadro 1 Generales 1. Desarrollo de un mercado integrado que permita enviar eficientemente señales a los participantes. 2. Fomentar el acceso al financiamiento a la vivienda, particularmente para la población de menores ingresos. 3. Facilitar el acceso a la vivienda a través de instrumentos no financieros. 4. Desarrollo de un mercado primario de casas que contribuya a la determinación de precios de referencia para la tierra y para las casas sean éstas usadas o nuevas. 5. Desarrollo de un mercado secundario de hipotecas. 6. Desarrollo de figuras especializadas que permita separar y fondear adecuadamente las distintas operaciones en este sector y de este modo disminuir los costos de transacción, las primas de riesgo y los costos de información. 7. Atraer ahorro privado voluntario de largo plazo para otorgar financiamiento hipotecario. Demanda 8. Fomentar una cultura de ahorro previo que contribuya a mejorar la calidad de los créditos y a la vez, conociendo los hábitos de ahorro del acreditado, mejorar la calidad de la calificación del riesgo. 9. Establecer mecanismos para otorgar subsidios complementarios al crédito sin generar distorsiones en este sector. Oferta 10. Inducir el desarrollo de oferta de vivienda acorde a la capacidad de pago de la población, sobre todo de los estratos con menores ingresos. 2.3 El punto relativo a los mecanismos para otorgar subsidios complementarios al crédito es de la mayor importancia; sin duda en un contexto donde la población con menores ingresos no tiene la capacidad para adquirir con sus propios recursos una vivienda, el estado debe intervenir vía el otorgamiento de subsidios. Este hecho ocurre prácticamente en todos los mercados, sin embargo, para efectos del presente análisis, es necesario que los mecanismos a través de los cuales se otorgan los subsidios no se constituyan en fuentes de distorsión en el mercado y que éstos inhiban su sano desarrollo. Para asegurar que se cumpla esta condición, los esquemas de subsidio deben atender a los siguientes principios: i) Equidad. Los apoyos deben focalizarse en primer término hacia la población de menores ingresos. ii) Transparencia. La experiencia en México y en el extranjero señala que los subsidios otorgados a través del financiamiento (ya sea vía la tasa de interés, el mecanismo de pago, garantías, saldos insolutos, etc.) o del fisco (exenciones fiscales, subsidios fiscales, etc.) tienden a generar distorsiones en los mercados y a dificultar tanto su identificación como su cuantificación. Mexico Low Income Housing: Background Papers 57 iii) Objetividad en la asignación. Los criterios para su asignación deben ser objetivos y medibles de modo que la sociedad esté enterada de quién recibe el subsidio y la población objetivo verificar que éste sea el caso. iv) Distribución independiente. El subsidio debe ser asignado por una institución independiente de la que otorgue el financiamiento para evitar conflictos de interés y facilitar la supervisión y control en la asignación del subsidio. III. MARCO INSTITUCIONAL 3.1 El financiamiento al sector de la vivienda se encuentra dominado por un número relativamente pequeño de intermediarios de modo que el análisis del marco institucional refleja, en esencia, las consideraciones que se hagan a estas pocas instituciones. No obstante, el foco de análisis no son las instituciones por sí mismas sino el impacto que su desempeño tiene sobre el sector, sea éste en favor de un sano desarrollo o generando distorsiones que lo debilitan como mecanismo para resolver el problema de vivienda de la población, particularmente la de menores ingresos. Marco Institucional Federal del Sector de Vivienda PRESUPUESTO AHORRO AHORRO PUBLICO PRIVADO PRIVADO OBLIGATORIO VOLUNTARIO FOVI 2oPISO FONH INFON FOVIS SOF BAN AUTO lo PISO APO AVIT STE OLES COS FIN Bajo Modesto Mediano 3.2 Desde una perspectiva histórica es necesario señalar que la evolución de la estructura institucional en este sector no ha obedecido a una planeación integral y consistente en el tiempo y, sobre todo, no ha obedecido a un propósito explícito de subsanar las deficiencias del mercado. Las decisiones en el pasado han obedecido a situaciones coyunturales marcadas por el entorno político, administrativo aunque también por las condiciones de la economía en general y del sector financiero. El punto central es que las respuestas que se dieron en cada momento carecieron de una perspectiva desde la cual se buscara crear las condiciones de un mercado eficiente; por ejemplo, identificar la Mexico Low Income Housing: Background Papers 58 naturaleza de los riesgos que se presentan en el mercado, determinar si los acreditados, los acreedores o alguna otra figura tiene la capacidad de absorber dichos riesgos o en su caso trasladárselos al gobierno; determinar el valor de las coberturas; reducir los costos de transacción y de información, etc. 3.3 Con una visión de esta naturaleza el tipo de respuestas habría llevado al desarrollo de un mercado integrado donde la oferta y demanda de casas y los créditos asociados a esta oferta y demanda pudiesen generarse libremente con una participación únicamente de naturaleza complementaria por parte del gobierno. El propósito último de crear un mercada con estas características es poder atraer y canalizar ahorro voluntario de la economía a este sector. 3.4 En este escenario el papel del gobierno, como en cualquier otro mercado, se enfocaría a dos temas principales: la regulación y supervisión y, por otro lado, a canalizar subsidios a los sectores que considere prioritarios desde una óptica de combate a la pobreza. 3.5 No siendo ésta visión la que animó las acciones por parte de las autoridades, en la mayoría de los casos se optó por una intervención directa en el mercado para hacer frente a la escasez de ahorro financiero, a la falta de instrumentos de largo plazo y a la volatilidad del sector financiero. Así, las respuestas por parte de las autoridades han procurado asegurar la disponibilidad de financiamiento y controlar el financiamiento para atender distintas metas sociales y políticas. De esta manera, el financiamiento se ha constituido en un instrumento muy eficaz para beneficiar a ciertos sectores de actividad económica o estratos del mercado laboral o incluso para fines de desarrollo regional. El financiamiento también permitió a las instituciones definir el tipo de vivienda que podía ser adquirida; se fijaron normas técnicas sobre la superficie, materiales de construcción, diseño, ubicación, etc. 3.6 El control administrativo del financiamiento también llevó a que la mayoría de las instituciones participaran en la originación de los créditos, en la administración y cobranza de los mismos y en la oferta de servicios de aseguramiento a los acreditados. Los instrumentos de financiamiento también se adaptaron a las necesidades de los acreditados lo cual implicó que las instituciones absorbieran mayores riesgos a los originalmente previstos. 3.7 Por último, las instituciones también vieron como parte de su mandato asegurar la disponibilidad de vivienda que pudiese ser adquirida con el financiamiento otorgado. Por lo mismo, las instituciones extendieron créditos "puente" al sector de la construcción y con consecuencias similares: a través del crédito puente las instituciones inciden sobre el volumen de construcción, su ubicación geográfica y las características de la vivienda. 3.8 El apoyo para la adquisición de vivienda que en su origen se concibió como financiamiento fue evolucionando al punto que las instituciones participaron en todo el ciclo financiero de la vivienda: financiamiento a la construcción, originación de hipotecas, cobranza, aseguramiento y fondeo de largo plazo. Además a partir del control del Mexico Low Income Housing: Background Papers 59 financiamiento se extendieron sus actividades y regulaciones a otras áreas como son la determinación de las características de la vivienda, normas sobre desarrollo urbano, concentración de acreditados en conjuntos habitacionales, etc. 3.9 Una consecuencia muy importante de este proceso es que las instituciones no fueron consideradas como intermediarios financieros. Las autoridades mismas les dieron un tratamiento especial tanto desde el punto de vista presupuestal como administrativo y en la práctica nunca se les exigió que cumpliesen con la normatividad aplicable a cualquier intermediario financiero. Su operación no se ha sujetado a la regulación y supervisión por parte de las autoridades financieras. 3.10 Toda vez que estas instituciones no llevan su contabilidad conforme a principios generalmente aceptados de contabilidad ni presentan informes a las autoridades supervisoras el análisis que se hace en este capítulo tampoco puede hacerse desde esta óptica. No se conoce con precisión la calidad de su cartera crediticia ni tampoco si las reservas y provisiones con que cuentan son o no suficientes. Esta deficiencia tampoco permite estimar el rendimiento que se le otorga a los ahorros de los trabajadores inscritos en dichos institutos o al capital constitutivo de las otras instituciones. En la mayoría de los casos los contratos de crédito establecen que el capital estará indizado a alguna referencia para cubrir la pérdida de valor ocasionada por la inflación. El esquema ha sido abusado desde el punto de vista contable y las instituciones han revalorado su cartera de crédito independientemente de que los créditos sigan vigentes o no. Así, contablemente pueden estimar un remanente de operación que asignan a su fuente de fondeo bajo la forma de un rendimiento sin tener certeza de que dicho rendimiento tenga algún sustento real. Dado que los pasivos (típicamente las contribuciones de seguridad social) son de muy largo plazo, las instituciones no tienen que reflejar en el presente sus pérdidas y ellos les permite presentarse ante la opinión pública como instituciones con una rentabilidad adecuada. 3.11 Desde el punto de vista de la operación de las instituciones, su desarrollo ha tenido como resultado la segmentación del mercado de vivienda. El primer punto a destacar es que estas instituciones no depende para su fondeo del mercado ni obtienen su fondeo en condiciones similares a las que habrían obtenido en el mercado: los recursos provienen de las reservas creadas por el sistema de seguridad social o directamente del presupuesto. Este hecho ha llevado a la inexistencia de mecanismos automáticos que obliguen a las instituciones a seguir una disciplina en el manejo de sus activos y pasivos y a buscar un rendimiento competitivo para los beneficiarios de la seguridad social o para el gobierno. 3.12 Otro aspecto de la segmentación del mercado se refiere al universo de acreditados al que está orientada la operación de cada institución. Las instituciones cuyo fondeo proviene de la seguridad social son el INFONAVIT y el FOVISSSTE; en ambos casos se ha interpretado su mandato en el sentido de que sólo pueden ofrecer financiamiento a los trabajadores afiliados a dichos institutos. Como este financiamiento se ofrece en condiciones sumamente favorables y el financiamiento en el mercado abierto es virtualmente inexistente, los trabajadores en la práctica dependen para su financiamiento 2 La ley orgánica de estos institutos señala, efectivamente, que el crédito sólo puede otorgarse a trabajadores afiliados, ambas instituciones tienen la facultad para descontar cartera hipotecaria y, de este modo, inyectar liquidez al mercado hipotecario. Mexico Low Income Housing: Background Papers 60 del instituto que les corresponde y deben aceptar las normas y condiciones que imponen dichos institutos. Por su parte, el financiamiento que otorga el FONHAPO y el programa VIVAH está orientado exclusivamente a familias con ingresos inferiores a 2.5 veces el salario mínimo. A estas instituciones acude la población abierta con ingresos bajos, en su mayoría del sector informal de la economía la cual, además, tampoco tiene acceso al financiamiento de los intermediarios financieros privados (la banca y las SOFOLES) con los recursos de éstos. Por último, los instrumentos del FOVI (excluyendo el programa especial PROSAVI) están, en general, orientados a población con ingresos superiores a los cinco salarios mínimos. 3.13 Como se desprende de lo anterior, no existe un traslape significativo entre los universos que cubre cada institución. Aun cuando este hecho por sí mismo no constituye un elemento que deba afectar al desarrollo del mercado, como se mencionó antes, en la medida que los subsidios que se transfieren vía estas instituciones no cumplen con los criterios enunciados, la segmentación de los institutos y la forma como otorgan los subsidios sí distorsiona el mercado. La dificultad o imposibilidad de que los acreditados puedan acudir a las distintas instituciones impide que se establezca una competencia entre ellas que redunde en mayor competencia. También se impide la competencia entre los oferentes de vivienda que permita desarrollar un mercado integrado y profundo donde se establezcan precios de referencia para la vivienda. Así, la segmentación que ha propiciado la operación de cada institución y el marco legal de cada una de ellas representa un factor limitante para este sector. 3.14 A partir del desarrollo que ha tenido el marco institucional puede concluirse que uno de los problemas más importantes que se gestaron y que ahora inciden preponderantemente en el sector es el de haberse creado un conflicto de interés entre su responsabilidad como administradores de recursos de la seguridad social y/o presupuestales y, por otro lado, la interpretación que le han dado a su mandato en el sentido de apoyar la adquisición de vivienda. Mientras no se dilucide con claridad su mandato, las instituciones responderán a objetivos de corto plazo, a incentivos administrativos y políticos y privilegiarán su función de apoyo directo a la adquisición de la vivienda más que a la administración responsable y prudente de sus recursos. En este contexto resulta preocupante que sus estructuras de gobierno no se vean obligadas a dar cuenta sobre el rendimiento obtenido por el manejo de los recursos y sí, en cambio, sobre el volumen de nuevos financiamientos. Este punto resulta central para cualquier estrategia de reforma que se decida emprender en el ámbito institucional. IV. EVALUACIÓN DE LAS INSTITUCIONES 4.1 La dualidad de propósito que establece el mandato de la mayoría de las instituciones ha impedido una consolidación de las instituciones desde el punto de vista financiero y, por otra parte, tampoco han logrado establecer un mecanismo de apoyo a la adquisición de vivienda viable y sostenible en el largo plazo. Esta situación también se refleja en su administración interna, sus estructuras de gobierno y, desde luego, en su operación. En esta sección, sin embargo, no se evalúa de una manera sistemática a cada una Mexico Low Income Housing: Background Papers 61 de las instituciones ya que el propósito no es el de realizar un diagnóstico integral que sustente una propuesta de reforma "hacia adentro" de cada institución. La propuesta que se plantea al final de este capítulo ve más "hacia afuera", es decir, hacia la consolidación de un mercado integrado de vivienda que resuelva la problemática planteada en la sección anterior. 4.2 Desde esta óptica, después de analizar a cada institución se presentan cuadros que sintetizan el efecto que tiene cada institución sobre los diez objetivos que se plantearon en la sección III. La numeración de cada cuadro corresponde a la numeración del Cuadro 1. En el Capítulo II se presenta una descripción de las características de los principales instrumentos de financiamiento de estas instituciones. INFONA VIT 4.3 En febrero de 1972, con la reforma al Artículo 123 de la Constitución, se obliga a los patrones, mediante aportaciones, a constituir un Fondo nacional de la vivienda y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar créditos baratos y suficientes a los trabajadores para adquirir vivienda en propiedad. Esta reforma fue la que dio origen al Instituto del Fondo nacional de la vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT), mediante el Decreto de Ley respectivo que fue publicado y entró en vigor el 24 de abril de 1972. 4.4 El INFONAVIT es un organismo fiscalmente autónomo; en sus Órganos Colegiados participan de manera tripartita y equitativa, los sectores obrero, empresarial y la representación gubernamental. 4.5 Al inicio de sus operaciones, el Instituto llevó a cabo directamente la construcción de vivienda de modo que todas las características de ésta las determinaba el propio Instituto: ubicación, valor, superficie, etc. Gradualmente fue retirándose de esta operación: primero subcontrató la construcción, después sólo otorgó su financiamiento y, a partir de 1992, se tomó la determinación de retirarse incluso de esta actividad. No obstante lo anterior, ante las escasez de crédito que provocó la crisis financiera de 1994, el Instituto ha ofrecido financiamiento de manera excepcional o a través de esquemas indirectos vía los créditos para la adquisición de vivienda. 4.6 Por cuanto hace a los créditos, en su inicio éstos estaban denominados en pesos con un interés del 4% anual sobre saldos insolutos. Si bien es cierto que esta disposición se adoptó cuando el país llevaba cerca de dos décadas con inflación promedio menor al 4%, dos años después se registró un proceso inflacionario que de inmediato le generó importantes quebrantos al Instituto. No obstante, fue hasta 1987 cuando se modificó la Ley del INFONAVIT a efecto de que los créditos (así como los pagos) estuviesen denominados en salarios mínimos. 4.7 En 1992 se reformó la Ley para incorporar al Instituto al reciéñ creado sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) y en 1997 volvió a reformarse ahora para integrarlo al Nuevo Sistema de Pensiones. Con esta segunda reforma se obligó al Instituto a generar un rendimiento superior al incremento del salario mínimo en el D.F. para las cuentas de los Mexico Low Income Housing: Background Papers 62 trabajadores derechohabientes; por otra parte se creó un nuevo mecanismo para que el Instituto participara en co-financiamientos con otros intermediarios y para que las aportaciones patronales pudiesen ser aplicadas a saldar créditos contratados con otras instituciones. 4.8 Como se señaló en la sección anterior, la evolución del marco institucional ha reflejado las definiciones de las autoridades, mismas que se plasmaron en los diferentes ordenamientos legales y regulatorios. En general ello provocó una fuerte rigidez en el ámbito de operación de las instituciones. A continuación se destacan algunos aspectos relevantes que confirman el espíritu de intervención y administración directa de los recursos en todo el ciclo de la vivienda. • El origen del Instituto se inscribe en la fracción XII del apartado A 13 del artículo 123 de la Constitución donde se instruye la creación de un Fondo Nacional de la Vivienda con las aportaciones de los patrones y con el propósito de "establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a éstos crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad tales habitaciones". Además se señala que deberá expedirse una ley para la creación de un organismo integrado por representantes del Gobierno Federal, los trabajadores y los patrones que administre los recursos de dicho Fondo y que dicha Ley regulará las formas y procedimientos conforme a los cuales los trabajadores podrán adquirir en propiedad las habitaciones. " La Ley del Instituto del Fondo nacional de la vivienda para los Trabajadores, a su vez, contiene diversas disposiciones que orientan de manera muy explícita la operación del propio Instituto y, en particular, la naturaleza de los contratos de crédito: El Artículo 3 (Art 100) señala que su objeto es el de establecer y operar un sistema de financiamiento que permita a los trabajadores obtener crédito barato y suficiente; el Artículo 42 (Art 103) indica que los recursos se destinarán al otorgamiento de créditos para la adquisición, construcción, reparación, ampliación, mejoramiento de viviendas, al pago de pasivos contraídos con estos fines y al financiamiento de la construcción de conjuntos habitacionales. (pago del enganche Fovissste). • El Artículo 44 establece que el saldo de los créditos otorgados a los trabajadores se revisará cada vez que se modifiquen los salarios mínimos, incrementándose en la misma proporción en que aumente el salario mínimo general que rija en el Distrito Federal. El mismo artículo establece que la tasa de interés no será inferior al 4 por ciento anual sobre saldos insolutos y que el plazo no podrá ser mayor de 30 años. • El Artículo 47 señala los criterios conforme a los cuales se otorgarán los créditos sin establecer que en el otorgamiento del crédito se tomen en consideración los riesgos individuales que pueda representar cada trabajador. " Constitución Artículo 123, Apartado B, fracción XI "El Estado mediante las aportaciones que haga, establecerá un fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depósitos en favor de dichos trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a éstos crédito, barato y suficiente para que adquieran en propiedad habitaciones cómodas e higiénicas, o bien para construirlas, repararis, mejorarlas o pagar pasivos adquiridos por estos conceptos. Las aportaciones que se hagan a dicho fondo serán enteradas al organismo encargado de la seguridad social, regulándose en us Ley y en las que correspondan la forma y el procedimiento conforme a los cuales se administratá el citado fondo y se otorgarán yadjudicarán los créditos respectivos. Mexico Low Income Housing: Background Papers 63 • El Artículo 51 determina que los créditos que el Instituto otorgue a los trabajadores deberán estar cubiertos por un seguro para los casos de incapacidad total permanente o de muerte, que libere al trabajador o a sus beneficiarios de las obligaciones y que el costo del seguro a que se refieren los párrafos anteriores quedará a cargo del Instituto 4.9 La orientación del Instituto, la de otorgar créditos, también está reflejada por el desbalance en cuanto a la atención que le presta la Ley al ahorro de los trabajadores. Sólo en su Artículo 39 establece que "el saldo de las subcuentas de vivienda causará intereses a la tasa que determine el Consejo de Administración del Instituto, la cual deberá ser superior al incremento del salario mínino del Distrito Federal". Además de ser una referencia breve, no se señala la forma como se le de sustento a este mandato, es decir, a la capacidad que tenga el Instituto para generar un rendimiento de esta magnitud. Tampoco se establece sanción alguna a la Administración en caso de incumplimiento del mandato. 4.10 Con relación a las Reglas para el Otorgamiento de Crédito, conviene destacar dos aspectos centrales: el mecanismo para la asignación de los créditos entre los trabajadores y la mecánica de pago del crédito. Si bien ambos aspectos fueron modificados con la publicación de las "nuevas reglas" el 29 de octubre de 1999, hasta el término de 2000 éstas sólo se aplicaron de manera aislada y en forma excepcional en algunos programas piloto. • El mecanismo para la asignación de los créditos se hace a través de una fórmula de puntuación que confiere ponderaciones distintas a los criterios que por ley debe atender el Instituto. Las nuevas reglas procuraron crear un incentivo, a través de puntos adicionales, a aquellos trabajadores que soliciten un crédito menor al monto máximo al que tendrían derecho por su edad y nivel de ingreso o a aquellos que aporten un enganche mayor. Las nuevas reglas también revisaron la puntuación para la combinación edad-salario premiando a aquellas combinaciones que le representaran un menor quebranto al Instituto. • Es importante señalar que este mecanismo substituye el proceso de mercado ya que no distingue a los trabajadores que estarían dispuestos a pagar una tasa de interés superior con tal de obtener antes el crédito. Por otra parte, el mecanismo pierde sentido cuando el Instituto establece el nivel mínimo de puntuación para poder acceder a ciertas subastas destinadas a conjuntos habitacionales específicos o a ciertas zonas del país. De facto, el Instituto puede hacer nugatorias las reglas. En este sentido se muestra la discrecionalidad que goza el Instituto para orientar el crédito y la falta de efectividad de las normas. • La mecánica de pago de los créditos definida en las reglas vigentes hasta octubre de 1999 señalan que el patrón retendrá del trabajador acreditado el 25% de su sueldo (20% en el caso de trabajadores con ingreso de 1 vez el salario mínimo). Además, la aportación del 5% del sueldo se aplicará para la amortización del saldo. Esta es la regla que define la doble indización de los créditos ya que el saldo se ajusta conforme evoluciona el salario mínimo mientras que el pago evoluciona en función del ingreso del acreditado. En caso de que este segundo se rezague con relación al Mexico Low Income Housing: Background Papers .64 primero (o con relación a una senda esperada con base a un comportamiento estadístico) el trabajador no podrá liquidar el saldo del crédito. 4.11 La nueva regla fija el monto pago al momento de otorgarse el crédito en términos del salario mínimo. Así, los nuevos créditos estarán definidos, tanto para efectos del saldo como del pago, en términos del salario mínimo. Esta innovación facilitará la evaluación del rendimiento del crédito y por lo tanto representa un avance muy importante. Sin embargo, en la medida que no exista un esquema de cobertura contra el riesgo de que el salario mínimo se rezague con relación al Indice Nacional de Precios al Consumidor, los créditos continuarán reflejando un riesgo significativo que afecta a los ahorros depositados en el Fondo y que, en caso de generar un rendimiento que impida cubrir la pensión mínima garantizada en el sistema nacional de pensiones, la diferencia deberá ser absorbida por el Gobierno Federal. Consideraciones Generales " El marco legal y regulatorio constituye una restricción importante para la operación del Instituto y para la naturaleza de los créditos que otorga. Sin embargo, los órganos de gobierno interno también gozan de suficientes grados de libertad para asegurar una adecuada recuperación del crédito y una elevada calidad del crédito. En cuanto al primero, la propia ley le confiere al instituto facultades fiscales para obligar al patrón a retener el pago del trabajador y transferir éste al Instituto. Para los trabajadores que han salido del mercado formal de trabajo, la cobranza no reviste mayores dificultades que para cualquier otro intermediario financiero. • Por lo que se refiere a la calidad del crédito, la Junta de Gobierno del Instituto tiene facultades para definir la tasa de interés, la mecánica de pago, los elementos que deberán integrar el expediente de crédito, los instrumentos para la transparentación de la información, etc. Así, la baja calidad de los créditos no puede atribuirse al marco legal o regulatorio. • El marco legal y regulatorio, también se ha aplicado de manera que éste se ha constituido en un obstáculo para lograr la integración de un mercado hipotecario; de hecho las disposiciones se han aplicado de manera que se segmenta al mercado y se crea un ciclo de vivienda independiente del resto del mercado. Sin embargo, como se aprecia de una revisión cuidadosa de los textos legales, los órganos de gobierno interno pueden dar una interpretación alterna a su mandato de manera que sin dejar de ofrecer un apoyo a los derechohabientes, el Instituto pueda participar y contribuir a la integración del mercado hipotecario (co-financiamiento, descuento de cartera, homologación de regulaciones, certidumbre para la oferta, etc.). • El carácter del Fondo Nacional de la Vivienda cambió radicalmente su carácter con las reformas de 1997 a la Ley toda vez que las aportaciones patronales que originalmente servían para dar financiamiento hipotecario a los trabajadores o para constituir un ahorro directo para el trabajador, ahora este ahorro debe destinarse para financiar la pensión del trabajador. El trabajador, por lo tanto, pierde el Mexico Low Income Housing: Background Papers 65 incentivo a cuidar la administración de su ahorro, máxime si la pensión representa un valor mínimo garantizado por el estado. • Desde la óptica del trabajador, por lo tanto, el único interés que reviste el Instituto es como fuente de financiamiento subsidiado a la vivienda. El Instituto, por su parte, no enfrenta ninguna responsabilidad en caso de que la administración de los recursos no genere un rendimiento apropiado. Así, se pierden los incentivos tanto para el trabajador como para el Instituto de cuidar el buen manejo de los recursos. INFONAVIT Generales 1. • Contribuye a segmentar la demanda al atender únicamente a trabajadores del sector formal privado (Apartado "A" de la Ley Federal del Trabajo) • Contribuye a segmentar la oferta: La normatividad induce la creación de una industria orientada a servir a los acreditados del Instituto. • Precios. La regulación (montos máximos de crédito, puntuación neutra al precio de la vivienda, etc.) inhibe la competencia y la generación de precios representativos 2. • La fórmula de puntuación para obtener un crédito restringe el acceso a trabajadores con ingresos inferiores a 3 vsm. a El mecanismo de co-financiamiento no constituye una opción real. • Externalidades negativas inhiben el financiamiento de intermediarios privados. 3. o El Instituto no opera instrumentos de apoyo no-financiero a sus derechohabientes. 4. • La Ley es neutra en cuanto a la decisión del trabajador de adquirir, construir, reparar, ampliar o mejorar una vivienda o liquidar un pasivo hipotecario, sin embargo las normas internas crean una fuerte distorsion a favor de la adquisición de vivienda nueva. 5. • No ha participado en este mercado aún cuando la Ley le faculta descontar cartera y comprar cartera hipotecaria 6. • La Ley establece que diversos servicios relacionados con el crédito los realizará directamente el Instituto (e.g. Art. 50: seguro para casos de incapacidad total permanente o muerte; Art X, escrituración, etc.) 7. • Los créditos no generan un rendimiento de mercado para poder ser descontados o bursatilizados. • La Secretaría de Hacienda no ha autorizado al Instituto a incurrir en endeudamientos debido a su debilidad financiera. Demanda 8. • La normatividad no establece como requisito el ahorro previo para el otorgamiento de un crédito. Ello desincentiva la cultura de ahorro previo y crea una extemalidad negativa que, entre otras consecuencias, impide que la demanda de vivienda se manifieste en el mercado. 9. • El esquema de subsidios implícitos en los créditos del Instituto genera un exceso de demanda para el INFONAVIT y contrae la demanda para el resto de los intermediarios. • El Infonavit no participa de los programas de subsidios presupuestales transparentes y al frente (PROSAVI y VIVAH) Oferta 10. • La oferta responde a los montos máximos de crédito-y no a la capacidad de pago del trabajador. • La oferta se ubica geográficamente donde el Instituto ofrece créditos y no necesariamente donde existe demanda de vivienda. 1 La oferta orientada al Infonavit presiona al alza los precios en el resto del mercado. Mexico Low Income Housing: Background Papers 66 FO VI (PROSA VI) 4.12 El Fideicomiso denominado Fondo de Operación y Descuento Bancaria a la Vivienda (FOVI) fue constituido en abril de 1963, fungiendo como fiduciario el Banco de México y fideicomitente la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Su objeto, desde un inicio, fue el de otorgar apoyo a los intermediarios financieros (en aquel entonces prioritariamente a las sociedades de crédito hipotecario) mediante la apertura de líneas de crédito o descuento de papel en beneficio de el desarrollo de viviendas de interés social. Aunque el contrato de fideicomiso ha sido modificado en varias ocasiones, su objeto central ha permanecido constante. 4.13 Conforme a su contrato, el FOVI opera como una institución de segundo piso descontando créditos con la banca comercial y, a partir de 1994, con las Sociedades Financieras de Objeto Limitado (SOFOL). El programa normal que estuvo vigente hasta agosto de 1999, determinó que los recursos beneficiaran a familias con ingresos dentro de un rango entre tres y 15 salarios mínimos. Los créditos se originaban por los intemediarios y el FOVI mantenía una línea de crédito con dicho intermediario que se correspondía con la cartera de créditos. El FOVI definía la tasa que enfrenta el acreeditado y el intermediario generaba su ingreso por el cobro de comisiones tanto por la originación como por el servicio del crédito. El riesgo del acreditado era compartido por partes iguales entre el intermediario y el FOVI. Los créditos estaban indizados al Indice Nacional de Precios al Consumidor mientras que los pagos estaban referenciados al salario mínimo. El crédito, por lo tanto, constituía un "bono de doble indización". Este esquema intentó limitar el riesgo para el acreditado derivado de una aceleración rápida de la inflación pero cuidaba, al mismo tiempo, que el crédito pudiese ser liquidado dentro del plazo de 30 años. En caso de que al término de dicho plazo hubiese un saldo remanente, el FOVI se comprometía a absorber el quebranto. 4.14 Para su fondeo, el FOVI ha recurrido al Banco de México (el cambio constitucional que otorgó la autonomía al Banco también canceló esta fuente de financiamiento), al Banco Mundial y capitalizaciones subsecuentes por parte de la Secretaría de Hacienda. En la medida que históricamente las fuentes de fondeo se han contratado en condiciones más favorables que el mercado, el FOVI ha podido transferir este beneficio a los acreditados hipotecarios. 4.15 Como se observa, el acreditado recibe un subsidio asociado al crédito a través de tres canales: la tasa de interés que es inferior a la del mercado, la garantía por no pago y la absorción del remanente al término de los 30 años. Los quebrantos que se generasen serían absorbidos por el Gobierno Federal. 4.16 La asignación de los recursos se hace a través de subastas donde participan tanto desarrolladores como intermediarios financieros. En dichas subastas también se ofrece financiamiento puente a la construcción en condiciones más favorables que el mercado. En la medida que el monto a subastar fuese inferior a la demanda, el mecanismo constituiría una forma eficiente de asignación; sin embargo, históricamente se han ofrecido recursos por encima de los que han utilizado los intermediarios de manera que no es clara la utilidad Mexico Low Income Housing: Background Papers 67 de este mecanismo para limitar el financiamiento y para determinar el precio sombra de los recursos. 4.17 En 1996 se puso en marcha un Programa Especial de Crédito y Subsidios a la vivienda (PROSAVI) con el propósito de atender a familias con ingresos no mayores a cinco veces el salario mínimo mensual del Distrito Federal. Este programa revisó la mecánica de los créditos, procurando que el subsidio otorgado de manera explícita y al frente, permitiera que el crédito se extendiera en condiciones de mercado, en particular, a una tasa de interés que reflejara el costo de oportunidad de los recursos. Por otra parte, para asignar el subsidio se llevaría a cabo una subasta donde los solicitantes ofrecerían un mayor enganche para conseguir el subsidio. 4.18 Es importante destacar que el PROSAVI es el único programa a nivel federal en donde la asignación del subsidio es administrada por instituciones privadas y donde éstas enfrentan un conflicto de interés ya que cuanto más estricto sea el cumplimiento de la normatividad, mayores son los costos en los que incurren los desarrolladores y las Sofoles. Los créditos otorgados al amparo del PROSAVI llevan una garantía por no pago que asume íntegramente el FOVI. 4.19 Este programa ha resultado atractivo y ha logrado generalizarse en todo el país y, sobre todo, pudo constituirse en una opción para familias que anteriormente no tenían acceso al financiamiento en el sector formal de la economía. El programa también contribuyó a reducir los costos de regulación a nivel local ya que en su inicio sólo se aplicaba en aquellos estados que hubiesen mejorado la calidad de su regulación. No obstante lo anterior, el programa ha enfrentado diversos obstáculos que, en general, reflejan los problemas para atender a la población con más bajos ingresos: la certificación de los ingresos de los beneficiarios no es sencilla y ésta ha resultado deficiente cuando no cuenta con el apoyo decidido de las autoridades locales; el enganche no se constituyó en el mecanismo práctico para la asignación del subsidio y, finalmente, la mayor parte de los créditos se han otorgado en los estratos de ingresos relativamente más altos. La falta de credibilidad que enfrentó el programa en su inicio inhibía a las familias a realizar un esfuerzo para cumplir con el enganche y, por otro lado, la falta de él le representaba un costo a los desarrolladores. Esta situación no ha logrado resolverse satisfactoriamente: el FOVI ha disminuido significativamente el nivel mínimo de enganche para poder participar, las subastas prácticamente han dejado de llevarse a cabo y las autoridades locales han extendido créditos a las familias para constituir el enganche. Cabe señalar que esta última constituye una contradicción al espíritu del programa toda vez que el monto del crédito está definido en función de la capacidad de pago del beneficiario. Así, la contratación de un crédito adicional para constituir el enganche pone en riesgo la capacidad de cumplir con los compromisos que se adquieren y que, por definición, rebasan la capacidad de pago del beneficiario. 4.20 En agosto de 1999 se modificaron las condiciones de financiamiento para crear un "producto nuevo" que reflejara mejor las condiciones del mercado. En particular se eleva gradualmente la tasa de interés que se le cobra al intermediario y éste fija libremente el diferencial que le repercute al acreditado final, así, el FOVI deja de ser la instancia que Mexico Low Income Housing: Background Papers 68 defina las tasas de interés. Por otra parte el FOVI establece cobros explícitos por los servicios que anteriormente ofrecía de manera implícita: un seguro para cubrir el riesgo sistémico originado por una desviación permanente entre el Indice Nacional de Precios al Consumidor y el salario mínimo; el cobro de una prima por la garantía "pari-passu" y el cobro de una comisión por administración. 4.21 El FOVI ha tenido un papel sumamente relevante en el desarrollo del sector de la vivienda: Su operación ha contribuido a que intermediarios privados participen en la originación de los créditos y a que asuman parte de los riesgos; ha sido un factor importante para homologar los criterios y prácticas en la originación; ha inducido un mayor nivel de competencia entre los oferentes de vivienda a través de la disminución de los precios; ha creado productos que reflejan mejor las condiciones del mercado. En síntesis, ha sido una influencia importante en favor de un mercado integrado de vivienda. No obstante, las condiciones del mercado y las características de su operación también han preservado diversas distorsiones en el mercado e inhibido la aparición de figuras especializadas: su financiamiento continúa realizándose a tasas de interés inferiores al mercado, la provisión de un servicio de aseguramiento a precios inferiores del mercado inhibe el surgimiento de proveedores privados. La garantía gubernamental que lo respalda y su fondeo fuera de mercado le han evitado la necesidad de repercutir estos riesgos en los créditos. Cabe señalar que el Ejecutivo Federal envió una iniciativa al Congreso para la creación de una Sociedad Hipotecaria Federal (SHF) que, en principio, puede contribuir a superar estos problemas. 4.22 El avance que ha logrado el FOVI para transparentar los subsidios implícitos en los créditos también pone en evidencia la dificultad que tiene esta institción y cualquier otra que opere a través de financiamientos, para apoyar a la población de menores ingresos. 4.23 La crisis financiera que determinó la salida de la banca comercial del financiamiento hipotecario le planteó un reto al FOVI, el cual hubo de depender únicamente de las SOFOLES para continuar operando. En este contexto el FOVI ha velado por la fortaleza de estas instituciones, sin embargo no es clara la frontera entre su interés por limitar el riesgo de contraparte y el de erigirse en una autoridad reguladora de las SOFOLES. Aun cuando fueron las circunstancias las que llevaron al FOVI a convertirse de facto en la autoridad reguladora de las SOFOES, a futuro deberá revisarse esta función para no entorpecer su operación pero tampoco comprometer su viabilidad. FOVI Generales 1. - Contribuye a este objeto en la medida que provee liquidez a los participantes. • En la medida que los instrumentos de financiamiento continúan ofreciendo tasas por debajo de las del mercado contribuye a distorsionar el mercado. 2. • La operación de sus programas no cubre adecuadamente a este estrato. El PROSAVI representa un esfuerzo significativo si bien todavía enfrenta problemas de diseño y de operación. 3. • El Fondo no opera instrumentos de apoyo no-financiero a sus derechohabientes. 4. • El anterior "programa normal" se vinculó con el sector de la construción vía los desarrolladores, generando un fuerte sesgo en favor de la vivienda nueva. El "producto nuevo" es más neutro en este sentido. Mexico Low Income Housing: Background Papers 69 5. • El Fondo se ha planeado como propósito desarrollar un mercado secundario. No obstante, factores externos a él así como su marco regulatorio y administrativo han impedido alcanzarlo. 6. • Las reformas recientes al establecer cobros separados por servicios separados (seguro "pari-passu", cobertura, comisión por cobranza, etc.) constituyen un paso positivo en esta dirección si bien también persiste el riesgo de que el Fondo continúe efectuando todas estas funciones a un precio por debajo de el mercado y, por lo tanto, inhiba la aparición de instituciones especializadas. 7. • El FOVI no ha desarrollado un acceso directo al mercado. El proyecto de "Sociedad Hipotecaria Federal" puede alcanzar este objetivo. El requerimiento impuesto a las SOFOLES de apalancar parte de sus activos contribuye a este _ propósito. Demanda 8. • El requisito obligatorio de aportar un enganche es positivo para este objetivo, sin embargo su nivel continúa siendo insuficiente, particularmente para los créditos orientados a los estratos de menores ingresos. 9. • El PROSAVI así como el "producto nuevo" representan avances muy importantes en esta dirección aun cuando ninguno cumple adecuadamente con el objetivo Oferta 10. o La nueva estrategia para subastar los derechos de crédito sólo entre intermediarios financieros contribuye a desarrollar un mercado más competitivo de casas. 1 Mientras los programas de crédito no alcancen plenamente a los estratos de menores ingresos, la operación del FOVI no incide sobre la oferta de vivienda para este estrato. FOVISSSTE 4.24 El Fondo de la vivienda es un órgano desconcentrado del Instituto de Seguridad y Servicios sociales de los trabajadores del Estado, ISSSSTE, encargado de administrar las aportaciones para vivienda hechas por las dependencia y entidades afiliadas al ISSSTE. El ISSSTE se creó en 1959 incluyendo como una de sus prestaciones los créditos hipotecarios y financiamiento de vivienda. En 1972 como consecuencia de haberse reformado el Artículo 123 Constitucional se modifica la Ley del ISSSTE para crear un Fondo Especializado administrado por una Comisión Ejecutiva, si bien dentro del marco jurídico del ISSSTE. Es importante señalar que la constitución de este Fondo refleja los objetivos y funciones que se le asignaron al INFONAVIT, también creado en ese año. Los ordenamientos legales de ambos institutos guardan una enorme similitud y en términos generales sus esquemas de financiamiento operan de la misma forma. 4.25 A pesar de este paralelismo, el hecho de que el FOVISSSTE tuviese un fuerte vínculo administrativo al propio ISSSTE y que este último estuviese sectorizado con la Secretaría de Salud, tuvo efectos perjudiciales para el primero: la estructura administrativa del FOVISSSTE ha sido menos sólida, su política de distribución de créditos más laxa y su infraestructura tecnológica y contable sumamente débil. Por ejemplo, la indización de los créditos no se realizó sino hasta 1990 cuando el proceso inflacionario que registraba el país había generado un fuerte deterioro en su posición financiera. 4.26 En 1990 también se modificaron las condiciones de financiamiento para establecer mecanismos de co-financiamiento con la banca comercial; posteriormente, en 1993, cuando, se incluyó el Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) como parte de las prestaciones a cargo del ISSSTE, se reformó también el uso de los recursos del Fondo de la Vivienda, permitiendo que los recursos se aplicaran como pago inicial de le vivienda y no a Mexico Low Income Housing: Background Papers 70 la amortización del saldo insoluto del crédito. Con ello se amplió la capacidad de financiamiento a los trabajadores acreditados. En 1997, sin embargo, se estableció en su normatividad que los trabajadores aportarían como enganche el 10% del valor de la vivienda. 4.27 Aún cuando el FOVISSSTE mantiene un nivel de operación de aproximadamente la décima parte que el INFONAVIT (en el año 1999 se otorgaron 17,508 créditos y en el año 2000 fueron 22,508), al término del año 2000 el número total de créditos alcanzó cerca de 531 mil, cifra que en proporción al universo de beneficiarios'4 representa cerca de la cuarta parte. Es decir, alcanza a una proporción mayor de derechohabientes que en el caso del INFONAVIT; si además se considera que el universo de trabajadores al servicio del estado es un universo relativamente estable e incluso puede considerarse que en el futuro pueda observarse una tendencia decreciente, puede concluirse que el FOVISSSTE se encuentra más cerca de concluir el rezago en vivienda en su sector. 4.28 Frente a sus funciones de financiamiento, la preocupación por el rendimiento a los recursos depositados en el Fondo de la Vivienda, su marco jurídico ha prestado relativamente poca atención. Sólo en la exposición de motivos a las reformas de 1993 se hace alguna referencia y, en este caso, únicamente en el sentido de que: ....Dichas aportaciones se depositarían en las subcuentas del Fondo de la Vivienda a nombre de cada trabajador. El saldo de las subcuentas del Fondo de la Vivienda pagaría intereses en función del remanente de la operación del propio Fondo." . En el Artículo 106 de la ley se hace una referencia escuenta idicando que "el saldo pagará intereses en función del remanente de operación del Fondo" sin pronunciarse, como en el caso del INFONAVIT, a un nivel mínimo de rendimiento. 4.29 Con relación a la rigidez que impone el marco jurídico a las condiciones de financiamiento, baste señalar que los artículos que se identificaron en el caso del INFONAVIT guardan una estrecha correspondencia con los que incluye la Ley del ISSSTE: El mandato de establecer y operar un sistema de financiamiento que permita a los trabajadores obtener créditos barato y suficiente está en el Artículo 100; los usos que se le darán a los recursos en el Artículo 103, el artículo 117 establece la indización de los créditos, el 109 define los criterios que normarán la asignación de los créditos y el 111 determina que el FOVISSSTE asumirá el riesgo por incapacidad total permanente o muerte del trabajador acreditado. 4.30 Las reglas para el otorgamiento de crédito también incorporan, entre sus criterios, elementos que en principio deberían disminuir el riesgo de pago, como es el porcentaje en que el monto de crédito solicitado esté por abajo del monto máximo a que el trabajador tenga derecho y las aportaciones voluntarias que el trabajador realice para la constitución 14 La relación se refiere al número de trabajadores actualmente afiliados al Instituto y aun cuando la comparación no es estríctamente válida si proporciona una base de comaración con la situación del INFONAVIT respecto del número de trabajadores afiliados a él. 15 Exposición de motivos de 1983: "Uno de los problemas más ingentes a que se enfrentan en la actualidad los seres humanos en los núcleos urbanos es la carencia de vivienda digna y cuya adquisición, además, resulte accesible para todos. Por ello se ha establecido y operado un sistema de financiamiento que permite obtener crédito barato y suficiente procurando al mismo tiempo el otorgar seguridad jurídica en la propiedad. La innovación esencial en este rubro consiste en concebir al FOVISSSTE de una manera integral. Por lo tanto a sus atribuciones de Ley se le añaden las acciones que para la vivienda venía desarrollando el ISSSTE a través de los créditos hipotecarios." Mexico Low Income Housing: Background Papers 71 de su enganche. No obstante, más que en el caso del INFONAVIT, la aplicación de las normas es relativamente laxa y por el contrario las administraciones anteriores buscaron facilitar el acceso a prácticamente todos los trabajadores siempre y cuando tuviesen una antigüedad mínima de dos años. En consecuencia, las normas no han contribuido a darle transparencia al proceso de asignación de crédito ni a elevar la calidad de la cartera de créditos del Instituto. 4.31 La mecánica de pago también establece descuentos en nómina de los trabajadores, en este caso estableciendo un máximo de 30% del "sueldo básico" del trabajador Consideraciones Generales • La similitud del marco legal y regulatorio del INFONAVIT y el FOVISSSTE lleva, por lo tanto, a las mismas conclusiones generales: el FOVISSSTE cuenta con restricciones importantes para su operación, sin embargo, la Junta Directiva cuenta con facultades suficientes para asegurar una elevada calidad del crédito. No obstante, el énfasis que se le ha dado a la expansión del financiamiento y la escasa atención al rendimiento de los recursos depositados en el Fondo ha tenido como consecuencia un nivel insatisfactorio en la recuperación y rendimiento de la cartera de crédito. • Es importante señalar que, a diferencia del INFONAVIT, los recursos depositados en el Fondo, no deberán aplicarse al financiamiento de la pensión del trabajador sino que le serán devueltos al mismo al momento de su retiro. Este hecho debería, en principio, constituir un fuerte aliciente para que los trabajadores asumieran una postura vigilante con respecto a la administración y rendimiento de sus recursos, lo cual no ocurre en la realidad. • Una observación adicional se refiere al tratamiento presupuestal que se le ha dado al uso de los recursos del Fondo. Dada la naturaleza del FOVISSSTE como una entidad desconcentrada, la originación de créditos se ha registrado como un egreso en las cuentas presupuestales. En consecuencia, el monto de crédito que puede ejercer cada año el FOVISSSTE debe estar dentro de la meta autorizada anualmente por el Congreso. Esta mecánica ha limitado el financiamiento por parte del Fondo por debajo del flujo de aportaciones anuales, recuperación de cartera y rendimiento sobre activos líquidos, generándose un saldo líquido muy importante, el cual se estima que al cierre del año 2001 ascienda a cerca de 35,000 millones de pesos. Este hecho es relevante para la estrategia que se siga en el futuro ya que la capacidad de financiamiento no estará limitada por sus flujos de ingresos durante un número importante de años. '6 En el caso del INFONAVIT el descuento coresponde a la totalidad del ingreso definido conforme a la Ley Federal del Trabajo. En el caso del FOvISSSTE, en cambio, la referencia es el "sueldo básico" que excluye los pagos por concepto de compensaciones por productividad. En los estratos de ingreso inferiores a 5 salarios mínimos, el sueldo básico representa cerca del 90% del sueldo total. Mexico Low Income Housing: Background Papers 72 FOVISSSTE Generales 1. • Contribuye a segmentar la demanda al atender únicamente a trabajadores del sector público (Apartado "B" de la Ley Federal del Trabajo) • Contribuye a segmentar la oferta: La normatividad induce la creación de una industria orientada a servir a los acreditados del Instituto. • Precios. El otorgamiento de créditos por montos muy superiores a la capacidad de pago del trabajador distorsiona los precios de vivienda del mercado. 2. • La proporción de trabajadores afiliados al Fondo con ingresos inferiores a 3 vsm es relativamente meno y, además, las regulaciones internas no constituyen un barrera importante para que este estrato acceda al financiamiento. Sin embargo en la práctica no ofrece un acceso importante a este estrato. 3. • El Fondo no opera instrumentos de apoyo no-financiero a sus derechohabientes. 4. • La Ley es neutra en cuanto a la decisión del trabajador de adquirir, construir, reparar, ampliar o mejorar una vivienda o liquidar un pasivo hipotecario, sin embargo las normas internas crean una distorsion aún mayor que en el caso del INFONAVIT a favor de la adquisición de vivienda nueva. 5. • No participa en este mercado aún cuando la Ley le faculta descontar cartera hipotecaria 6. a La Ley señala que el Fondo cubrirá el seguro para casos de incapacidad total permanente o muerte (Art. 111), sin embargo no se refiere a otros servicios o ramos de aseguramiento. • En la práctica el proceso crediticio no se apoya en figuras especializadas e inhibe su desarrollo. 7. • Los créditos no generan un rendimiento de mercado para poder ser descontados o bursatilizados en el mercado.. Demanda 8. • La normatividad sí establece como requisito el ahorro previo para el otorgamiento de un crédito pero no existen controles para su cumplimiento. Esta situación es un desincentivo ala cultura de ahorro previo. 9. • El esquema de subsidios implícitos en los créditos del Instituto genera un exceso de demanda para el FOVISSSTE y contrae la demanda para el resto de los intermediarios. • El Fondo no participa de los programas de subsidios presupuestales transparentes y al frente (PROSAVI y VIVAH) Oferta 10. • La oferta responde a los montos máximos de crédito y no a la capacidad de pago del trabajador. • La oferta se ubica geográficamente donde el Instituto ofrece créditos y no necesariamente donde existe demanda de vivienda. • La oferta orientada al Fondo presiona al alza los precios en el resto del mercado. FONHAPO 4.32 En 1981 se constituyó el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares con el propósito básico de atender las necesidades de vivienda de la población no asalariada, con ingresos bajos e inestables, que vive en condiciones de franca precariedad. Para poder operar con flexibilidad y oportunidad, la figura del fideicomiso ofreció atractivos importantes. En su constitución la Secretaría de Hacienda y Crédito Público es el fideicomitente único del Gobierno Federal y el fiduciario es el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S. A. (BANOBRAS). El Comité Técnico del fideicomiso, sin embargo, lo encabeza la Secretaría de Desarrollo Social. 4.33 El fideicomiso cumplió un papel muy importante a raíz de los sismos de 1985 cuando hubo que apoyar en la reconstrucción de viviendas dañadas donde la única garantía Mexico Low Income Housing: Background Papers 73 la constituía el predio, en ocasiones de propiedad comunitaria. De hecho, su foco de atención se concentró en la zona metropolitana durante los años siguientes. Cuando se retomó su papel a nivel nacional se dio un fuerte impulso a los programas de los gobiernos de los estados, aprovechando para ello recursos obtenidos de un crédito del Banco Mundial. Sólo en casos aislados el Fideicomiso ofreció financiamiento directamente a los institutos estatales de vivienda. 4.34 Con la crisis financiera de 1995 y los ajustes presupuestales que fue necesario implementar, se decidió disminuir la cobertura a nivel nacional del FONHAPO cerrando sus oficinas de delegaciones. Para tal fin, en algunos casos se negoció con los institutos estatales para que éstos administraran la cartera cobrando por esta función una prima al Fideicomiso17. En algunas de las negociaciones con los Institutos se pactó que la recuperación estaría garantizada por las participaciones que reciben los gobiernos estatales de la recaudación fiscal federal. En esos casos el Fideicomiso ha podido mantener un flujo de ingresos a pesar de que los Institutos han enfrentado problemas para llevar a cabo la administración y cobranza de la cartera. 4.35 En el Capítulo III se presenta un cuadro con las condiciones generales de financiamiento del Fideicomiso. El aspecto más importante de ellas se refiere al subsidio que se otorga de manera abierta y explícita. Este tiene dos componentes, un subsidio base y un subsidio por buen pago. 4.36 Desde su origen, el Fideicomiso ha tratado de cubrir a la población que no tiene acceso a los créditos convencionales y que, por la misma razón, no siempre aspira a adquirir una vivienda nueva y terminada. Su operación por lo tanto ha respondido a circunstancias coyunturales, ha alcanzado a grupos poblacionales muy diversos y atendido necesidades específicas. Esta capacidad de adaptación le ha brindado al Fideicomiso la posibilidad de responder con oportunidad que los otros Institutos no tienen aunque, por otro lado, también ha contribuido a su debilidad administrativa y financiera volviéndose rehén de circunstancias sociales y políticas no necesariamente asociadas a un programa estratégico de vivienda. 4.37 Todavía más importante, su forma de operación no envía una señal clara al mercado de sus objetivos y consecuentemente la eficacia de los subsidios tiende a perderse. Su estrategia de crédito no define una política general lo cual impide ordenar el comportamiento del mercado y, por el contrario, induce una conducta clientelar. De igual modo, el monto requerido de engache no promueve una cultura de ahorro previo y la falta de mecanismos que aseguren que el financiamiento alcanza únicamente a la población abierta de menores ingresos hace difícil concer si los subsidios inciden en la población objetivo. 4.38 La experiencia con programas no tradicionales de este Fideicomiso podría ser capitalizada en el futuro en un contexto distinto al que actualmente lo caracteriza. " Los acuerdos de administración con frecuencia implicaron el pago por adelantado de una prima aun cuando el Fideicomiso no siempre pudo entregar la documentación que soportaba dichos créditos. En estas condiciones los institutos estatales no mantuvieron el incentivo para realizar la administración y cobranza de los créditos lo cual contribuyó a su rápido deterioro. Mexico Low Income Housing: Background Papers 74 FONHAPO Generales 1. • Los programas e instrumentos no se apoyan en mecanismos de mercado ni buscan complementar al mercado. • Los subsidios son aún más difíciles de identificar que en el caso de las otras instituciones, volviéndolos también más difíciles de evaluar y, por lo tanto, presumiblemente generan mayores distorsiones. 2. • Los programas e instrumentos sí están orientados al segmento de población con ingresos menores a 2.5 vsm. Sin embargo, la falta de transparencia en sus reglas y en su operación no contribuyen a facilitar el acceso a la polbación en general sino a grupos de interés. 3. * El Fideicomiso no opera instrumentos de apoyo no-financiero a sus derechohabientes. 4. • El tipo de vivienda que cubren los programas no es susceptible de ser comercializada en un mercado formal y abierto, sin embargo, aquellos programas orientados a la regularización de los predios sí constituye un elemento importante para la comercialización de la vivienda. • En términos generales la operación del Fondo no representa un factor positivo para este objetivo. 5. • Los créditos presentan serias deficiencias desde la óptica de un inversionista lo cual les impide su bursatilización en el mercado. 6. • A diferencia de otras instituciones, su ley orgánica le permite incluso otorgar financiamiento a diferentes figuras especializadas. No obstante, esta facultad no ha sido aplicada. 7. • El fondeo proviene del presupuesto federal y de créditos del Banco Mundial. Demanda 8. • El financiamiento que se otorga requiere, estatutariamente, de un enganche. Sin embargo, lo modesto del mismo lo hace irrelevante para crear una cultura de ahorro previo. 9. o Los esquemas de financiamiento ofrecen esquemas de subsidio explícito. No obstante, las deficiencias administrativas y de cobranza no permiten que el acreditado distinga el componente de subsidio de el componente de crédito. Por ello, el mecanismo de subsidio no se distingue claramente de las otras instituciones y tampoco cumple su propósito. Oferta 10. • El Fideicomiso se ha orientado más a resolver la problemática de grupos específicos que a ofrecer esquemas generales para la población abierta. En este sentido no contribuye al desarrollo de la oferta de vivienda. VIVA H 4.39 El Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva (VIVAH) se diseñó como un esquema piloto para apoyar a la población con ingresos de hasta dos veces el salario mínimo y que vive en áreas urbanas. Con este programa el gobierno esperaba conocer la respuesta del mercado en tres aspectos fundamentales que, en caso de ser exitosa la prueba piloto, permitiría emprender programas más ambiciosos: i) saber si el sector de la construcción percibía a la vivienda progresiva, con especificaciones mínimas, como un nicho rentable; ii) saber si los gobiernos estatales y municipales estarían dispuestos a participar en un esquema donde a ellos les correspondería aportar a fondo perdido lotes con servicios y regularizados, y iii) conocer la capacidad de la población para aportar su ahorro previo suscribiendo un enganche. En su esencia el programa busca garantizar a familias urbanas en pobreza extrema una vivienda de tipo progresivo, con servicios básicos de drenaje, agua y electricidad, mediante un esquema que combina ahorro y subsidios directos y alienta la coordinación entre el Gobierno Federal, los gobiernos estatales y municipales, y promueve el ahorro previo de los propios beneficiarios. Mexico Low Income Housing: Background Papers 75 4.40 La forma como se estructuró el programa, misma que no ha tenido variaciones importantes desde su lanzamiento, es el siguiente: 4.41 Los gobiernos locales, para participar en este programa, deberán aportar lotes con servicios o, en su caso, terreno en breña e inversión para su urbanización. Además, deberán garantizar que los impuestos, derechos y cobro de comisiones relacionados al desarrollo de las viviendas inscritas a este programa no se refleje en el costo de la vivienda y que estos trámites se realicen de manera ágil. Los gobiernos pueden recuperar parte de su inversión cobrando un monto mensual no mayor de 15% de 2.5 salarios mínimos durante un plazo máximo de 6 años. 4.42 El proceso de selección de los beneficiarios es abierto y se lleva a cabo a través de convocatorias públicas. Los interesados deberán hacer su solicitud completando una "Cédula de Información Socioeconómica" y aceptar una visita de verificación en su domicilio. Una vez aprobada la solicitud, si el número excede a la disponibilidad de vivienda, se realiza un sorteo para asignar el subsidio. 4.43 Las características principales del beneficiario son: ser jefe de familia con dependientes económicos, contar con un ahorro de 7 mil pesos, no tener vivienda en propiedad y ser mayor de edad. 4.44 El gobierno federal otorga a cada beneficiario un subsidio cuyo monto en 1998 y 1999 fue de 18 mil pesos, en el año 2000 fue de 21 mil pesos y actualmente es de 24 mil pesos. 4.45 Las viviendas tendrán un valor unitario que no podrá ser superior a los treinta mil pesos, sin incluir el costo del lote con servicios. El área mínima de construcción debe ser de 21 metros cuadrados e incluir, al menos, un cuarto habitacional y un baño. Además, deberá contar con instalación eléctrica, hidráulica y sanitaria. 4.46 El programa incluye una modalidad que es el programa para mejoramiento de vivienda y que consiste en la construcción de un cuarto adicional. En este caso, para que una vivienda sea susceptible de ser mejorada debe cumplir, entre otras condiciones, la de estar ubicada en zonas marginadas, en condiciones precarias, con riesgo de salud pública y con alto índice de hacinamiento y analfabetismo en la familia; contar cuando menos con un cuarto, sin considerar el cuarto de baño y la cocina; contar con los servicios urbanos básicos y estar jurídicamente regularizada. En este caso el beneficiario debe aportar tres mil pesos, el gobierno federal entrega un subsidio de siete mil pesos y la aportación del gobierno estatal y/o municipal es de cuatro mil pesos. 4.47 Para ambas modalidades el gobierno federal establece criterios para evitar que la asignación del subsidio se concentre en sólo algunas áreas geográficas, para inducir un esfuerzo por parte de las autoridades locales y para dar certidumbre al sector de la construcción. Mexico Low Income Housing: Background Papers 76 4.48 Los resultados de este programa han sido mixtos. En cuanto al volumen de operaciones, en 1998 se otorgaron 7,975 subsidios por un monto igual a 132.5 millones de pesos. En 1999 el número de créditos ascendió a 14 mil con un subsidio por 261 millones de pesos y en el año 2000 se ofrecieron 26 mil subsidios con un subsidio de 579 millones de pesos. Para este año se espera asignar 34 mil subsidios por un monto de 800 millones de pesos. Los números reflejan un volumen creciente producto tanto de una mejor administración del programa por parte de las delegaciones estatales y, desde luego, por una respuesta adecuada por parte del sector de la construcción. La rentabilidad de estos proyectos se basó en el número de viviendas construidas aun cuando el margen unitario resultara relativamente pequeño. 4.49 No obstante lo anterior, existen otros aspectos donde la evaluación es menos favorable: El proceso de selección no ha sido tan riguroso como hubiese sido deseable. Existe la percepción de que un número importante de beneficiarios cuenta con ingresos superiores a los dos salarios mínimos. Ello implica, por una parte, que el subsidio inicial como está estructurado en el programa no siempre constituye un indicador de la capacidad de ahorro previo ni un instrumento útil para la asignación de los subsidios. 4.50 Por otra parte, para atraer los recursos federales, en ocasiones los gobiernos estatales y municipales han incurrido en fuertes costos para el desarrollo de los lotes generándose un subsidios más oneroso que el originalmente previsto. Este hecho refleja la falta de coordinación entre las autoridades federales y estatales así como la carencia de una estrategia clara y transparente que permita racionalizar los subsidios de modo que éstos incidan de una manera progresiva atendiendo al nivel de ingresos de la población. 4.51 Una evaluación general señala que el costo de la vivienda con las características que establece el programa continúa siendo elevado con relación a: i) la capacidad de pago de la población, ii) la demanda insatisfecha de vivienda y iii) la capacidad del gobierno para subsidiar el acceso a la vivienda. Con los mismos recursos es posible atender a un número mayor de familias en pobreza extrema con acciones de vivienda menos ambiciosas como pueden ser lotes con servicios, vivienda progresiva, pies de casa, etc. En este sentido, el programa debe ser reevaluado reconociendo que los subsidios a la demanda pueden constituir un instrumento ineficiente para este estrato de la población. Mexico Low Income Housing: Background Papers 77 VIVAH Generales 1. • El esquema de este programa sí está orientado al desarrollo de un mercado integrado a través de un esquema de subsidios abiertos y al frente. o En la medida que ha operado con limitaciones presupuestales no ha tenido un impacto significativo en el mercado. 2. • Toda vez que el esquema no opera con financiamiento (sólo de manera optativa las autoridades locales pueden documentar su apoyo en la forma de un financiamiento), el programa no es relevante para este propósito. 3. • El programa sí contribuye a dar acceso a la población de menores ingresos a la vivienda sin asociar el acceso a un esquema crediticio. 4. • El programa está orientado, fundamentalmente, a la adquisición de vivienda nueva o al mejoramiento de vivienda usada. En este sentido no constituye un factor que contribuya a desarrollar un mercado de casas. 5. o El programa no ofrece créditos y, por lo tanto, no es relevante para este objetivo. 6. • Idem. 7. • Idem. Demanda 8. • El programa opera a través de subsidio y enganche. El esquema sí ha contribuido a la cultura de ahorro previo, si bien su impacto ha sido muy reducido. 9. • El programa sí establece un precedente positivo para diseñar esquemas de subsidio abierto y al frente para la adquisición de vivienda. -ea 10. Este programa contribuyó a generar oferta de vivienda para un estrato de población que anteriormente no se cubría. V. ORGANISMOS ESTATALES DE VIVIENDA. 5.1 El origen de los organismos estatales de vivienda se explica, entre otros factores, por el cambio en la estrategia del Gobierno Federal en materia de vivienda y desarrollo urbano. Hasta el año de 1985, el Gobierno mantuvo una política de administración de la tierra a través de diversas instituciones que constituyeron reservas territoriales importantes; ello le permitía regular e impulsar la vivienda en las entidades federativas. El organismo más importante en esta materia fue el INDECO, por ello, al ser disuelto en ese año, la reserva territorial le fue traspasada en su mayor parte a los gobiernos estatales y municipales los cuales se vieron en la necesidad de crear órganos que recibieran dichas reservas y, a su vez, retomaran las funciones que hasta esa fecha había desarrollado el gobierno federal. 5.2 Las autoridades locales, sin embargo, carecían de una infraestructura institucional sólida y, en algunos casos, incluso de una estrategia clara en dicha materia. Las condiciones particulares de cada entidad determinaron la forma que adquirieron los órganos que recibieron dicha reserva territorial y la política que se siguió en esa materia. Ello también explica la diversidad de experiencias que se han generado a partir de su creación y el éxito para alcanzar sus objetivos. Por ejemplo, en algunos casos las autoridades optaron por seguir una política activa de reinversión en tierra apta para la vivienda; la tierra que habían recibido originalmente fue desarrollada y enajenada, con el producto se adquirió más tierra que a su vez fue desarrollada y enajenada. Este ciclo se ha Mexico Low Income Housing: Background Papers 78 venido repitiendo hasta la fecha y, a través de este mecanismo han concretado su política de apoyo a la vivienda. Cabe señalar que en la mayoría de los casos que optaron por este mecanismo, las condiciones en que enajenaron la tierra, con fuertes subsidios, les impidió renovar su acervo para repetir el ciclo y en consecuencia los organismos creados para este efecto fueron reduciendo su volumen de operaciones. La Inmobiliaria Estatal de Tijuana y el Instituto Estatal de la Vivienda Popular del Estado de Coahuila constituyen excepciones ya que en ambos casos han logrado generar ingresos suficientes para continuar adquiriendo reserva territorial y de este modo continuar con programas fuertes de vivienda. 5.3 En otros casos, las autoridades a través de los organismos creados para recibir las tierras decidieron construir directamente la vivienda de interés social aprovechando la dotación original de tierra. En la medida que esta orientación fue exitosa, los organismos adquirieron gradualmente un carácter de constructoras. El caso más exitoso de esta vertiente lo constituye Fomento Metropolitano de Monterrey (FOMERREY) que incluso pasó de ser una institución municipal a ser el órgano del estado encargado de promover la vivienda. 5.4 En aquellos casos en que no se logró restituir el capital o donde no hubo una dotación original de tierra y, además, el gobierno estatal no tuvo la capacidad de financiar una política más activa de vivienda, se crearon "coordinadoras de vivienda" con la responsabilidad central de promover el desarrollo del sector de la vivienda aprovechando los programas de los institutos federales y la disponibilidad de tierra que pudiesen proveer los gobiernos municipales. Un ejemplo exitoso ha sido el de la Coordinación para Promoción de Vivienda de Sonora (COPROVI). 5.5 En la mayoría de los casos, los organismos que se crearon contaron con facultades para llevar a cabo simultáneamente distintas acciones; es frecuente el caso en el que además de desarrollar la tierra, se otorgaron lotes con servicios y se dio financiamiento. En estos varios de estos casos los organismos adoptaron la figura de institutos de vivienda. La administración de la tierra, casi siempre, se llevó a cabo a través de un fideicomiso. 5.6 El proceso de "federalización" de las finanzas públicas que cobró importancia en la década de los años 1990 y que consistió básicamente en que el gobierno federal transfiriera recursos a los gobiernos estatales con la obligación de destinarlos a los programas federales contribuyó a que, en materia de vivienda, los organismos estatales cobraran un auge significativo. En la mayoría de los casos los recursos de origen federal se canalizaron a través de estos órganos ampliando así su cobertura y la gama de productos. 5.7 En 1998 se avanzó aún más en el proceso de "federalización" en el sentido de que se transfirió una proporción mayor de recursos directamente a los gobiernos municipales en vez de que los recursos se canalizaran vía los gobiernos estatales; sin embargo junto con este cambio se eliminó la obligatoriedad de aplicar los recursos al apoyo a la vivienda. Como consecuencia de esta medida los gobiernos estatales perdieron la capacidad de gestión y los gobiernos municipales no le dieron la misma atención a la vivienda ya que distrajeron los recursos a otros fines distintos. Así, el apoyo a la vivienda a través de programas estatales o municipales se redujo considerablemente en los últimos tres años. Mexico Low Income Housing: Background Papers 79 5.8 Otro factor que también, paradójicamente, contribuyó a detener la actividad de muchos de estos organismos fue la creación del Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) . La operación del FONDEN implica que los recursos de la federación se utilizarán para apoyar a la población afectada por desastres naturales siempre y cuando las autoridades locales contribuyan pari-passu con recursos propios. En el caso de la vivienda, los gobiernos estatales han tenido que utilizar los presupuestos asignados a estos organismos para atender a la población afectada, reduciéndose la posibilidad de continuar con sus programas ordinarios. 5.9 En síntesis, la evolución de estos organismos refleja más las condiciones locales en términos de disponibilidad de tierra, disponibilidad de recursos presupuestales y capacidad de gestión ante grupos de interés y menos en términos de una estrategia clara y eficaz para impulsar de manera sostenible el apoyo a la vivienda. 5.10 Esta situación se ejemplifica con dos organismos concretos: La Coordinación para Promoción de Vivienda del estado de Sonora y el Instituto Veracruzano de Fomento al Desarrollo Regional. Coordinación para Promoción de Vivienda del Estado de Sonora (COPROVI). 5.11 La COPROVI se creó en abril de 1999 con el propósito de promover la coordinación de los factores de la producción de vivienda; promover la constitución de reservas territoriales y su utilización para la vivienda y los medios y formas de acceso a las mismas; auspiciar entre los promotores sociales, industriales de la construcción y desarrolladores de vivienda, el desarrollo y ejecución de proyectos de construcción de infraestructura urbana para fraccionamientos y edificación de vivienda; promover ante las instituciones de crédito e instituciones de vivienda la disponibilidad de recursos financieros suficientes, oportunos y adecuados y la modernidad en su operación y promover la simplificación y modernización de los procedimientos y normas en materia de vivienda y sus insumos. 5.12 El patrimonio de la COPROVI se constituyó originalmente con aportaciones del gobierno estatal, si bien está facultado para recibir aportaciones del gobierno federal y de los gobiernos municipales. 5.13 La COPROVI se auxilia en un fideicomiso público llamado "Reservas Territoriales para Programas de Vivienda" cuyo objetivo concreto es el de constituir reservas territoriales y su utilización para el desarrollo de vivienda en Sonora. 5.14 Si bien, este organismo es relativamente pequeño en su estructural8, ha logrado desplegar una fuerte actividad e inducir la construcción de un número creciente de vivienda en el estado. En 1998 se construyeron 8,464 viviendas nuevas; en 1999 fueron 14,864 y en el año 2000 llegaron a 22,970 viviendas. '8 El personal de la COPROVI asciende a cerca de 20 elementos. Mexico Low Income Housing: Background Papers 80 5.15 Los principales programas que se operan son los siguientes: • Programa de vinculación con promotores de vivienda. Tiene por objeto mantener actualizado el padrón de promotores y desarrolladores de vivienda en beneficio de los mismos. Para ello se integra un registro para proveer de información a todos los participantes. La inscripción en el registro les da derecho a los promotores a reducciones y exenciones que para efecto de trámites de vivienda hacen el gobierno estatal y los municipales. • Programa de vinculación con organismos federales. Se suscribió un convenio con el Patronato del Ahorro Nacional para incentivar la cultura del ahorro previo. Originalmente el programa estaba orientado únicamente a integrar un enganche para la compra de vivienda, más recientemente también cubre a las familias que cuentan con viviendas precarias y requieren de mejoramiento. Cuando los ahorradores alcanzan un monto específico, la COPROVI tramita ante SEDESOL la operación de un programa de entrega de paquetes de materiales para mejoramiento de vivienda y de recursos en el Subprograma de Empleo Temporal. • Con el INFONAVIT se suscribió un acuerdo a través del cual el gobierno del estado provee parte de la garantía a los promotores para que éstos soliciten crédito puente; para las viviendas construidas bajo este esquema el INFONAVIT toma el compromiso de colocarlas entre sus derechohabientes. • Por otra parte, el INFONAVIT ha aceptado, dentro de sus lineamientos, las viviendas construidas bajo el esquema PROSAVI III; asimismo el INFONAVIT aceptó subastar créditos en localidades nunca antes atendidas por los organismos federales de vivienda y disminuir la puntuación para asegurar el acceso al financiamiento a los trabajadores de esas comunidades. • Con relación al FOVI, la COPROVI actúa como intermediario entre los promotores y el Fideicomiso en los trámites de registro. • Programa de Paquetes de Materiales para Mejoramiento de Vivienda Rural e Indígena. En este programa el Gobierno Federal ofrece recursos vía el Ramo XXVI, en el Subprograma de Empleo Temporal, siempre y cuando los beneficiarios aporten un ahorro previo. En este programa el gobierno federal aporta el 45% del monto total de las acciones mientras que el gobierno estatal absorbe el monto correspondiente a las aportaciones de los beneficiarios. La COPROVI, además, brinda asesoría técnica a los beneficiados, así como asesoría para el mejor aprovechamiento de los materiales entregados. • Programa VIVAH. la COPROVI, junto con SEDESOL, presenta el programa a los ayuntamientos. Posteriormente la Coordinadora ofrece asesoría sobre el esquema operativo del programa y ofrece apoyo técnico y normativo para la integración de los paquetes. • Programa de vinculación con organismos estatales. En materia de desgravación y con el fin de apoyar a los promotores y derechohabientes en la disminución de los costos de construcción, con el objeto de obtener más y mejores viviendas a precios bajos, en 1998 se suscribió el Acuerdo de Condonación del Pago de Derechos por Servicios Mexico Low Income Housing: Background Papers 81 Registrales en la Edificación y Adquisición de Vivienda de Interés Social y Popular. Asimismo se suscribió un acuerdo con la Comisión Estatal del Agua para reducir las cuotas por derecho de conexión y con el FOVISSSTESON para que éste otorgara préstamos para cubrir el enganche de vivienda en programas PROSAVI. • Programa de vinculación con gobiernos municipales. Mediante este programa se ha prorrogado la "Ley 390" donde se establecen reducciones que van del 50% al 100% en las tarifas por trámites de licencias, permisos y cuotas que establecen los ayuntamientos. • Programa de vinculación con otras instituciones. La COPROVI indujo a varias SOFOLES a operar créditos en el estado tanto para la adquisición de vivienda como para el financiamiento puente de la construcción. También participa en diversos foros con el fin de facilitar el intercambio de información relacionada con la vivienda como es el Consejo Nacional de Organismos Estatales de Vivienda, la Federación Nacional de Promotores Industriales de Vivienda, etc. 5.16 Los ingresos de la coordinadora provienen prácticamente en su totalidad de las transferencias presupuéstales que, en el año 2000 ascendieron a 2,765,553 pesos. No obstante, se estima que como resultado de su actividad, dejaron de generarse cerca de 80 millones de pesos por concepto de derechos y licencias, que el estado y los municipios asumieron erogaciones por concepto de obras de cabecera por 20 millones de pesos y se aportaron terrenos con un valor de 10 millones de pesos. 5.17 La COPROVI constituye un ejemplo exitoso de una figura alterna a los institutos donde el gobierno estatal no interviene directamente en la administración de programas sino que atrae y coordina a otras instituciones. El estado utiliza un presupuesto modesto y no incurre en contingencias directas. Por otra parte, al no disponer de instrumentos propios su efectividad depende de su capacidad de convocatoria tanto a nivel federal como municipal. Instituto Veracruzano de Fomento al Desarrollo Regional (IDERE) 5.18 El origen del IDERE, como muchos otros organismos estatales, se remonta a la extinción del INDECO por parte del gobierno federal en el año 1985 y su evolución ha estado marcada más por factores externos que por una estrategia clara y sustentable en materia de vivienda. 5.19 En el caso de Veracruz, la reserva territorial que recibió el organismo del INDECO y con la cual inició sus operaciones fue relativamente pequeña; además, los programas que se impulsaron, que en su mayoría consistieron en la dotación de lotes con servicios, no atendieron adecuadamente al aspecto financiero de modo que el organismo fue perdiendo capacidad de gestión y su debilitamiento financiero le impidió restituir o acrecentar su reserva territorial. Durante los primeros diez años de operación se logró asignar aproximadamente 55,000 lotes. Mexico Low Income Housing: Background Papers 82 5.20 En una segunda etapa, este organismo se orientó a programas de mejoramiento de vivienda financiados con recursos federales que se canalizaron a los gobiernos estatales a través del ramo presupuestario XXVI bajo el rubro de "Vivienda Digna". Sin embargo, en 1998 cuando los recursos se le transfirieron a los gobiernos municipales vía el ramo XXI y se eliminó la obligatoriedad de que los recursos se destinaran a la vivienda, se perdió el impulso de dichos programas y, en general, la operación disminuyó muy significativamente hasta prácticamente estancarse. 5.21 La nueva administración ha otorgado una más alta prioridad al sector de la vivienda y para ello se aprobó la "Ley 26" que creó el actual Instituto. Entre las principales atribuciones que se le asignaron se incluyen: i) constituir, administrar y desarrollar reservas territoriales; ii) promoción de fraccionamientos y construcción de vivienda; iii) operar como intermediario financiero y promover la obtención de créditos públicos y privados para el financiamiento de sus programas, iv) otorgar créditos para la construcción, adquisición o mejoramiento de vivienda así como para lotes de uso habitacional, v) promover y operar fondos para la vivienda, incluyendo programas de crédito y ahorro. Como puede observarse, el estatuto legal le confiere una amplia gama de facultades permitiéndole operar con flexibilidad. No obstante, el IDERE mantiene una relación de subordinación con la secretaría de Desarrollo Regional. Lo anterior implica que si bien cuenta con amplias facultades, la eficacia de su operación puede quedar supeditada a objetivos propios del desarrollo regional. 5.22 El ejercicio de 1999 estuvo marcado sobre todo por las acciones encaminadas a atender a la población afectada por sismos (Programa Emergente de Vivienda Veracruz 1, con 405 viviendas en el municipio de Maltrata) y por la lluvia )Programa Emergente de vivienda Veracruz II, se programaron 24,432 acciones a realizarse en 86 municipios, si bien al término del año sólo alcanzaban 20,325 viviendas en 68 municipios). Estos programas absorbieron una parte importante de la reserva territorial con la que contaba el gobierno estatal, además de que hubo necesidad de adquirir tierra con los recursos que le habían sido previamente asignados. Asimismo la propia construcción de vivienda implicó la utilización de recursos adicionales, ello a pesar de que conforme a las reglas del FONDEN, la federación absorbe hasta el 60% del valor de la construcción. 5.23 En el año 2000 se suscribió el Convenio de Colaboración para construir 500 viviendas progresivas bajo las reglas del VIVAH para atender a familias afectadas también por las lluvias. 5.24 Actualmente el IDERE opera a través de cuatro vertientes principales: El primero se refiere a los programas que giran en torno a la reserva de tierra. Estos programas buscan atraer los recursos institucionales del INFONAVIT, FOVISSSTE y FOVI; para ello el IDERE convoca a constructores que utilizan la reserva territorial siempre y cuando la vivienda cumpla con la normatividad de dichos institutos. La segunda vertiente, que también aprovecha parte de la reserva territorial, se orienta a la entrega de lotes con servicios. Los beneficiarios se comprometen a realizar pagos por aproximadamente 300 pesos mensuales durante dos años. La tercera está diseñada para dar a poyo a las comunidades indígenas. El IDERE ofrece pies de casa en zonas rurales. Los recursos para Mexico Low Income Housing: Background Papers 83 la construcción provienen por partes iguales del estado y del municipio. Además, se utilizan recursos del Programa de Empleo Temporal para que los beneficiarios construyan sus casa. Cada unidad tiene un valor promedio de 20,000 pesos, si bien el beneficiario no está obligado a pagar por el costo. La última vertiente corresponde a los programas del VIVAH en donde el IDERE participa proporcionando los lotes con servicios a cambio de cobrar al beneficiario conforme a las reglas del VIVAH. 5.25 Para auxiliarse en la administración de la reserva territorial, en mayo de 2000 se constituyó el Fideicomiso para la Adquisición y Habilitación de Reservas Territoriales. El fideicomiso se constituyó con una aportación estatal de 50 millones de pesos y una línea de crédito revolvente por 600 millones. 5.26 Para su funcionamiento el IDERE depende de las transferencias presupuestales que cada año le asigna el congreso local; en el año 2000 recibió un monto por 9,566,439 pesos además de 47,432,915 pesos por subsidios para apoyar sus programas. En ese año, además, contó con 29,207,911 pesos del FONDEN que destinó a los programas emergentes. no cuenta con una reserva importante que le permita sustentar una estrategia de mediano plazo y una autonomía presupuestal. Su estructura representa una plantilla de 75 personas y cuenta con dos Delegaciones Municipales. 5.27 La operación del IDERE refleja la problemática que enfrentan muchos de los institutos estatales: falta de un programa de mediano plazo que distinga entre sus objetivos relacionados con el apoyo a población en pobreza extrema y/o afectada por siniestros y aquellos otros encaminados a contribuir a un mercado integrado de vivienda, eliminando distorsiones o disminuyendo costos que permitan abatir el costo de la vivienda. Los institutos constituyen un ámbito de coordinación de las acciones de municipios, pero al mismo tiempo carecen de facultades para homologar regulaciones, agilizar trámites que faciliten la labor de los desarrolladores. Tampoco cuentan con los recursos que transfiere la federación a los municipios que pudieran apoyar el desarrollo de programas mejor diseñados y su supervisión. Finalmente, la falta de un programa estratégico también impide tanto a las autoridades como a la sociedad medir la eficiencia de los institutos en la consecución de sus objetivos. Vi. EVALUACIÓN GENERAL 6.1 Mercado integral y profundo. La percepción de que el sector de la vivienda en México ha visto afectado su desarrollo por la falta de un mercado integral y profundo, que constituya un ámbito donde interactúen libremente los diferentes participantes y que a través de su actividad se logre manifestar la demanda de vivienda y ésta se vea satisfecha por la oferta, se ve confirmada después de estudiar a las principales instituciones. 6.2 La revisión de los mandatos que les confieren sus estatutos orgánicos muestran como de manera tácita éstos parten de la premisa general de que el mercado no funciona y que el universo al cual pretenden apoyar no tiene acceso por sí mismo al financiamiento para la adquisición de una vivienda. Para subsanar esta situación el gobierno crea cada institución con la tarea explícita de otorgar financiamiento "barato y suficiente". En los Mexico Low Income Housing: Background Papers 84 mandatos no se reflexiona sobre la razón por la cual no hay acceso al crédito y por ello no se atiende el origen del problema sino su consecuencia. Los mandatos incluso señalan la necesidad de conferir facultades a las instituciones para que éstas tengan la flexibilidad suficiente para participar en las distintas etapas del ciclo de la vivienda: financiar la oferta, regular la oferta, definir el universo de la demanda, discriminar entre este universo, financiar la demanda y recuperar el crédito. Este es claramente el caso del INFONAVIT y FOVISSSTE, pero incluso el FOVI tiende a asegurar que exista la oferta suficiente para satisfacer la demanda que el Fondo financia. Esto ocurre tanto en su programa regular como en el caso del PROSAVI. El programa VIVAH participa de la misma preocupación y, por lo tanto, actúa para generar la oferta de vivienda que cumpla con las características que requiere la demanda que se financia. 6.3 Los mandatos no sólo no analizan las deficiencias del mercado sino que tampoco contemplan la posibilidad de que en el futuro la población a la cual se orientan sí alcance el acceso al financiamiento y, en ese momento, cesen las actividades de la institución. Si se partiera de esta óptica, los institutos tendrían como propósito coadyuvar a la superación de estas etapas y en consecuencia tendrían una vida transitoria. 6.4 La conclusión, un tanto paradójica, es que la operación de cada una de estas instituciones, en lugar de contribuir a la superación de las deficiencias o distorsiones del mercado, las consolida. El cumplimiento de las metas de las instituciones consolida las distorsiones e inhibe el desarrollo del mercado. Como el mercado no se constituye en un instrumento para dar acceso a la vivienda se hace necesaria la acción directa de las instituciones. Así se cierra el círculo vicioso que perpetúa y justifica la perpetuación de las instituciones. 6.5 Una situación similar ocurre para el surgimiento de figuras especializadas que le confieran al mercado mayor fortaleza. En este caso, como las instituciones cumplen múltiples funciones además de la principal de otorgar financiamiento, no se crean las condiciones para que estas otras funciones las realicen entidades especializadas e independientes. 6.6 Marco legal-regulatorio e instrumentos financieros. Los marcos legales y regulatorios del INFONAVIT, FOVISSSTE y FONHAPO contienen elementos que restringen la flexibilidad de los mecanismos para el otorgamiento de crédito. En cambio, en el caso del FOVI, el contrato de fideicomiso por el cual se creó (y las modificaciones sucesivas al mismo) no se pronuncia sobre la forma como se otorgará el financiamiento y los apoyos. Sin embargo, en todos los casos, la interpretación que a éstos le han dado las autoridades ha sido en el sentido de proveer financiamiento en términos subsidiados y con modalidades que no se adaptan con oportunidad a las condiciones del mercado. 6.7 Con una nueva interpretación a dichos textos los órganos de gobierno interno de cada institución se podría mejorar sensiblemente la calidad de los créditos, reflejar las condiciones de mercado y, en general, contribuir a que las necesidades de la población a la cual está orientada cada institcuión puedan ser atendidas a través del mercado. Mexico Low Income Housing: Background Papers 85 6.8 Para consolidar un mercado integrado y competitivo y, sobre todo, para reorientar la operación de estas instituciones resultaría muy conveniente modificar las disposiciones legales y regulatorias para establecer un mandato explícito en el sentido de que el financiamiento deberá ofrecerse en condiciones de mercado y que los apoyos se otorgarán de manera explícita y como un complemento al crédito. Más que un problema legal, lo que se requiere es una manifestación clara por parte de las autoridades de que su estrategia en materia de financiamiento a la vivienda debe apoyarse en mecanismos de mercado y que las instituciones contribuirán a superar las deficiencias del mismo. 6.9 Cobertura a los estratos de menores ingresos. A pesar de que en los documentos fundacionales de las instituciones se asiente la preocupación por apoyar a la población de menores ingresos para acceder a una vivienda, esta voluntad no se resuelve de manera eficaz a través de las leyes, decretos y reglamentos. Es posible que esta deficiencia sea el resultado de la falta de instrumentos más adecuados para atender a las necesidades de dicha población. Los instrumentos financieros tradicionales no están diseñados para este propósito. Por ejemplo, la inestabilidad en el empleo que se traduce en una inestabilidad de los ingresos, representa casi siempre un riesgo mayor como acreditado. Así, si el acreedor no puede trasladar el riesgo al propio acreditado o a alguna otra figura especializada, deberá reflejarlo en la tasa de interés lo cual hace más oneroso el instrumento y lo aleja de la capacidad de pago de la población de menores ingresos. Otro ejemplo es el que se refiere a los gastos administrativos. La existencia de economías de escala en las administración de crédios implica que para créditos pequeños el costo es relativamente elevado lo cual, como en el caso anterior, encarece el crédito para este segmento de la población. 6.10 Lo anterior implica que los institutos de vivienda que operan como intermediarios financieros enfrentan un problema inherente a su naturaleza para poder atender a la población de menores ingresos. En ese caso, o se les dota de otros instrumentos o se reconoce que no tienen la vocación para este objetivo. 6.11 Articulación de los institutos. Otro aspecto que emerge del análisis comparativo de los distintos institutos es la falta de articulación entre los mismos tanto en términos de sus programas como de sus instrumentos. Con diferencias relativamente menores, puede afirmarse que los tres institutos más importantes (INFONAVIT, FOVI Y FOVISSSTE) cubren a la población con ingresos entre 3 vsm y 5 vsm. Siendo que su población objetivo es la misma en términos de ingresos, cabría esperar que las condiciones de financiamiento también fuesen similares. Este no es el caso: existen fuertes diferencias en casi todos los componentes del crédito como son la tasa de interés, el requisito de enganche, el mecanismo de indización del principal y de los pagos, el plazo del financiamiento, las garantías, etc. 6.12 Las diferencias en los términos para la contratación del crédito provocan serias distorsiones en el mercado lo cual debilita aún más la posibilidad de que los participantes respondan adecuadamente a las señales de precios. No puede esperarse que la oferta y la demanda reaccionen a los precios cuando existen distintos precios para el mismo producto. En estas condiciones es natural observar conductas que responden al arbitraje de regulaciones. Este es el caso de la oferta de vivienda que en ciertos periodos ha Mexico Low Income Housing: Background Papers 86 aprovechado el financiamiento del FOVI pero que la vivienda se ha destinado a los acreditados del INFONAVIT o el FOVISSSTE. 6.13 Otro aspecto central que requiere la articulación entre los institutos es el relativo a la política de subsidios. Por la falta de articulación entre los institutos, los subsidios no cumplen con los criterios de equidad ni de progresividad. Este hecho es más dramático en el caso de los subsidios con cargo directo al presupuesto que se canalizan a través de unos institutos y no por otros aún cuando todos atiendan al mismo estrato de la población. 6.14 La falta de articulación y el arbitraje regulatorio implica un mayor costo para el fisco, la transferencia de subsidios cruzados entre los distintos segmentos de la población y la desatención a ciertos segmentos de la población. 6.15 Articulación con programas e instrumentos no tradicionales. Además de los problemas señalados en el punto anterior, existe otro ángulo derivado de la falta de articulación de los institutos. Como se señaló antes, no existe un claro compromiso para atender a la población de menores ingresos por parte de los principales institutos, sin embargo, tampoco existen mecanismos para articular sus programas con programas que administren instituciones que sí atienden a esta población. 6.16 Aún cuando los instrumentos financieros tradicionales pudieren no ser idóneos para créditos pequeños, estos institutos podrían aprovechar varias de sus ventajas frente a otras instituciones que sí administren programas no-tradicionales mejor adaptados a los requerimientos de esta población. 6.17 Entre las ventajas que debieran aprovecharse destaca la fortaleza financiera que les permitiría fondear a las otras instituciones. Por ejemplo, es frecuente que las instituciones que ofrecen micro-financiamientos no tengan acceso a fondeo en términos competitivos. En esos casos, los institutos como el WINONAVIT y el FOVISSSTE podrían apoyarlos utilizando diversas opciones consideradas en sus propios estatutos: compra de cartera, financiamiento, co-financiamiento, etc. 6.18 Los institutos también pueden proveer apoyo a través de servicios no financieros. Entre ellos cabe señalar el acceso a sus bancos de información que permitan conocer los ingresos de quienes solicitan crédito, el servicio de administración de los créditos, servicios legales y de asesoría, etc. 6.19 La falta de una vinculación con este otro tipo de instituciones limita la efectividad de los institutos y además, al no atender a sus derechohabientes de menores ingresos, les inflinge un costo adicional ya que el ahorro de ellos se utiliza para subsidiar a los derechohabientes con ingresos relativamente mayores. 6.20 Gobernación y supervisión. Si bien el problema de gobernación de los institutos no fue analizado en la sección anterior debido a que éste afecta más a su administración interna, algunos elementos sí inciden sobre el desarrollo general del sector. Mexico Low Income Housing: Background Papers 87 6.21 En la medida que los institutos de vivienda están constituidos como fondos de pensiones obligatorios, los trabajadores debieran tener instrumentos para supervisar que sus aportaciones se administren adecuadamente y les generen el mejor rendimiento dentro de márgenes mínimos de seguridad. Desde esta óptica, los institutos no han estado sujetos a un control ni a un esquema auténtico de rendición de cuentas. La ineficiencia en la administración se ha confundido en ocasiones con una estrategia de otorgar subsidios asociados al financiamiento. La falta de disciplina que impone normalmente un mercado no ha podido substituirse con un control eficaz por parte de los verdaderos dueños de los recursos. 6.22 Además del control que debe imponer el gobierno de los institutos, cabría esperar que los institutos, en la medida que operan como intermediarios financieros, debieran ser sujetos de regulación y supervisión por parte de las autoridades especializadas. En el caso de México, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores tienen facultades de regulación y supervisión de los institutos, sin embargo no le han prestado a este tema la atención que merece. Lo anterior se ha traducido en quebrantos importantes para el patrimonio de los institutos y para el fisco y estos quebrantos, al representar subsidios no programados, contribuyen a distorsionar todavía más al sector de la vivienda. Es por esta razón que la gobernación y supervisión sí afectan al desarrollo del sector y en el caso de México han inhibido su sano desarrollo. 6.23 Planeación gubernamental. El hecho de que el gobierno federal perciba el tema de la vivienda desde ángulos distintos (pobreza, construcción, desarrollo urbano y sector financiero) y la mayor parte de los recursos se canalicen a través de fondos de pensiones ha resultado en una visión parcial y desarticulada por parte de éste. Lo anterior se refleja en la participación de distintas instancias gubernamentales en la administración de los institutos y, al mismo tiempo, en la falta de una entidad que centralice las funciones de planeación estratégica y de dirección de las instituciones. 6.24 Mientras que el INFONAVIT no está sectorizado con ninguna secretaría de estado, el FOVISSSTE, como entidad desconcentrada del ISSSTE, se encuentra sectorizada en la Secretaría de Salud. El FOVI es administrado por su fiduciaria, el Banco de México, que goza de autonomía con respecto al fideicomitente que está representado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. FONHAPO es una entidad paraestatal desconcentrada de la Secretaría de Desarrollo Social. Frente a esta dispersión institucional, la Subsecretaría de Vivienda y Desarrollo Urbano cuenta con escasos instrumentos para orientar la operación de cada uno de estos institutos y, en última instancia, para imponer su autoridad. La Subsecretaría, a su vez, enfrenta un conflicto de interés entre el impulso a la vivienda y más específicamente, el impulso para el desarrollo de un mercado de vivienda, frente a consideraciones de desarrollo urbano. 6.25 En este contexto no sorprende, entonces, que no exista una dirección clara por parte de las autoridades del curso que deba seguir la política en materia de vivienda. Este punto se refleja en varios ámbitos siendo uno de ellos el de los subsidios. Sin repetir la argumentación sobre los criterios que deben cumplir los subsidios, las autoridades no han Mexico Low Income Housing: Background Papers 88 podido establecer un marco integral y coherente para el otorgamiento de subsdios en este sector. 6.26 Participación de las autoridades estatales y municipales. Las autoridades locales persiguen estrategias de vivienda de manera independiente a la de la federación y a la de las entidades vecinas. Si bien, los programas que impulsan buscan aprovechar los recursos federales, no se plantea una estrategia coordinada que evita tanto la duplicidad de esfuerzos como la de dejar áreas o sectores sin atender. 6.27 Como resultado de esta falta de claridad en el papel que deben desempeñar las autoridades locales y por el afán de atraer a sus regiones los recursos federales, los programas estatales tienden a canalizar subsidios de una manera altamente ineficiente. Es frecuente el caso de que, para inducir los programas federales en sus localidades otorguen subsidios por montos mayores a los previstos (por ejemplo, que los lotes que entreguen impliquen una inversión de cabezera más costos) o no supervisen adecuadamente las características de los beneficiarios. 6.28 Cuando las autoridades locales emprenden programas propios, la falta de controles en el manejo de los recursos también conlleva importantes ineficiencias. Este es el caso de los créditos que reflejan una cobranza muy pobre, subsidios explícitos muy elevados, y una falta de definición clara de la población objetivo. 6.29 Esta situación es doblemente preocupante si se reconoce que las autoridades locales tienen una ventaja sobre las federales en cuanto a la detección de los problemas de vivienda, en la identificación de acciones específicas para atender a esta población y, en principio, una mejor vigilancia en la operación de los sistemas. 6.30 La falta de recursos de los gobiernos estatales les ha impedido emprender programas de mayor cobertura, sin embargo, es difícil pensar que si hubiesen contado con los recursos, éstos los hubiesen canalizado de una manera más efectiva que las instituciones federales. La conclusión inevitable es que debe definirse con mayor claridad el papel de las autoridades locales y que éstas deberán mantener una coordinación estrecha y explícita con la federación. La creación del Consejo Nacional de Organismos Estatales de Vivienda constituye un paso positivo en esta dirección, sin embargo los planteamientos que a la fecha han expresado no reflejan una concepción integral del sector de la vivienda a nivel nacional. A la fecha sus propuestas se dirigen más al fortalecimiento financiero de los gobiernos estatales que a una auténtica redefinición de las funciones entre los diferentes niveles de la autoridadl9. 19 Las memorias de la Tercera Reunión General Ordinaria de este organismo, la cual tuvo lugar en mayo de 2001, muestran, por el lado positivo, la preocupación por fomentar la desregulación y desgravación en el sector de la vivienda de interés social y popular, sin embargo el reclamo más extendido es el de requerir mayores recursos para los organismos. Mexico Low Income Housing: Background Papers 89 VII. PROPUESTA 7.1 La propuesta que aquí se plantea para una reforma integral al sector del financiamiento a la vivienda parte del reconcimiento de que existen condiciones radicalmente distintas a las que se presentaban hasta hace menos de un año. 7.2 En el frente macroeconómico destacan los siguientes elementos: • La tasa de interés de referencia en el mercado (medida ésta por cualquiera de los índices que se eliga como la tasa de los valores gubernamentales de corto plazo, el CPP o la TIEE) ha descendido a niveles que no se han observado en las últimas tres décadas con una excepción transitoria hacia finales de 1994. • En el mercado existe una tasa de referencia para instrumentos gubernamentales de largo plazo (los PIC's a 30 años). Crecientemente se cuenta con mercados líquidos de deuda pública de mediano plazo e incluso el sector bancario ha comenzado a incursionar en este mercado. • La tasa de inflación se ubica por debajo de 7.0% lo cual no se ha observado desde mediados de la década de 1970. • Las finanzas públicas han pasado por un proceso de saneamiento muy importante, su balance no genera presiones significativas en los mercados, su nivel de deuda es moderado por cualquier criterio que se elija, el perfil de vencimientos no despierta inquietud entre los inversionistas y existe una elevada probabilidad de que este año se apruebe una reforma fiscal que elevaría permanentemente los ingresos tributarios. El fortalecimiento de las finanzas públicas permite preveer que la estabilidad macroeconómica podrá sostenerse en el futuro. • Existe un volumen creciente de ahorro institucional de largo plazo. Tanto las SIEFORES como las compañías de Seguros de Pensiones mantienen volúmenes importantes de ahorro de largo plazo. El flujo anual de ahorro de largo plazo es superior al 1% del PIB. • El saneamiento del sistema bancario, principal pilar del sector financiero en México, se encuentra virtualmente concluido y con una fuerte participación de capital extranjero. Como consecuencia de lo anterior el sector bancario ha anunciado el inicio de programas de financiamiento hipotecario si bien todavía no incursionan en el segmento de la vivienda de interés social. • En los últimos años se han desarrollado instrumentos de ahorro con rendimientos cercanos a los del mercado orientados para la población de menores ingresos. Asimismo, el H. Congreso aprobó un nuevo marco regulatorio para el Ahorro Popular, también con el propósito de ofrecer nuevas opciones de ahorro a los estratos de población con menor cultura y acceso al ahorro en el sector formal de la economía. Mexico Low Income Housing: Background Papers 90 7.3 Los elementos anteriores configuran un entorno macroeconómico favorable para el desarrollo de un mercado hipotecario; si bien el sector financiero en México se ha abierto al mercado externo y en consecuencia está sujeto a la volatilidad del exterior y a fuertes y rápidos flujos de capital, las condiciones del mercado interno contribuyen a darle mayor solidez e incluso a atraer ahorro externo de largo plazo. Por primera vez en varias décadas se presenta un cambio de administración sin una crisis financiera y existen las condiciones para continuar fortaleciendo este sector en los próximos años. 7.4 Además del entorno macroeconómico, el cambio de gobierno a un partido anteriormente en la oposición en condiciones de tranquilidad social y política también abren espacios para considerar opciones que anteriormente no podían ser exploradas. 7.5 Como parte de esta visión fresca a problemas de antaño, las autoridades están conscientes de que el esquema de financiamiento actual es incapaz de alcanzar las metas que se han fijado para el término del presente periodo presidencial. Al mismo tiempo las autoridades coinciden en que la posición financiera de las instituciones en el sector de la vivienda es sumamente débil y requiere de reformas muy significativas para restablecer su viabilidad. Por último, las reformas que pudieren emprenderse en este sector estarán enmarcadas en otras reformas a la seguridad social dándole así márgenes adicionales de maniobra de los cuales no se podría haber dispuesto en un escenario donde únicamete el sector de la vivienda fuese reestructurado. 7.6 Todos estos factores se reconocen y sirven de base para la reforma que aquí se plantea. La reforma deberá orientarse en dos vertientes distintas: el desarrollo de un mercado hipotecario que facilite la canalización de ahorro privado de largo plazo al sector de la vivienda. Esta vertiente por lo tanto deberá atender sobre todo a los elementos del sector financiero que deben crearse o modificarse para disminuir los costos de transacción, los costos de información y abatir el riesgo sistémico, asignándolo a las instituciones o participantes mejor capacitados para hacerlo. El centro de referencia natural para este vertiente de la propuesta lo constituye el contrato de crédito que en última instancia vincule al trabajador o familia con el sector financiero. Estas consideraciones deberán orientar el papel de las instituciones, existentes o futuras. 7.7 La segunda vertiente tiene que ver con el apoyo a las familias de menores ingresos para lograr el acceso a una vivienda. Como se desprende del análisis de éste y los demás capítulos, el crédito hipotecario tradicional enfrenta serios obstáculos para constituirse en un vehículo atractivo para este estrato de la población: los costos administrativos resultan relativamente elevados para el monto del crédito que puede alcanzar a contratar una familia con ingresos inferiores a tres veces el salario mínimo. Por lo general en este estrato de población se presenta una elevada rotación laboral, de manera que el riesgo crediticio es también relativamente mayor al de trabajadores con ingresos superiores a los tres salarios mínimos. Por último, la escasa capacidad de pago difícilmente permite la adquisición de una vivienda terminada que, a su vez, mantengan valor comercial de fácil realización. Por ello, el tipo de garantías que pueden ofrecerse para estos créditos contribuye a elevar aún más el riesgo. Por estas razones, el INFONAVIT, el FOVISSSTE y el FOVI difícilmente pueden atender de manera adecuada a este nicho de población con los instrumentos Mexico Low Income Housing: Background Papers 91 actuales. Inclusive los programas más recientes como el PROSAVI y el VIVAH, que se apoyan en un subsidio abierto y al frente, están sujetos a las restricciones mencionadas antes: el PROSAVI está asociado a un crédito y el VIVAH ha operado en su mayor parte asociado a vivienda terminada. Así, es necesario diseñar un enfoque distinto para apoyar a esta población. 7.8 Dentro de cada una de estas dos vertientes se requiere también distinguir entre las acciones de largo plazo y las de corto plazo. Las acciones de largo plazo, que por diversas razones no pueden adoptarse de inmediato, deben definirse con claridad para asegurar que las acciones de corto plazo sean congruentes entre sí y con esta visión de largo plazo. Escenario de Largo Plazo 7.9 Con relación a la vertiente financiera, el eje de la propuesta gira en torno a la existencia de un mercado hipotecario suficientemente profundo y líquido que permita a las instituciones oficiales participar de manera complementaria tutelando los derechos de los trabajadores del sector formal de la economía y facilitando el desarrollo de figuras especializadas que den solidez al mercado. Desde luego, la existencia de este mercado prefiguraría todo un marco regulatorio y de supervisión que establezca los incentivos apropiados a todos los participantes y asegure el manejo prudente y responsable del ahorro de los trabajadores y, en general, de la economía. 7.10 El supuesto de que exista un mercado hipotecario implica, por una parte, que el apoyo a los trabajadores para adquirir una vivienda, establecido en la Constitución, no necesariamente deba interpretarse como el otorgamiento de un subsidio y menos de una manera indiscriminada. Por otra parte, sugiere la posibilidad de integrar con mayor transparencia el ahorro de los trabajadores a su fondo de pensión. 7.11 Desde esta óptica, las contribuciones patronales al Fondo Nacional de Vivienda para el caso de los trabajadores en el sector privado de la economía y en el Fondo de Vivienda en el caso de los trabajadores al servicio del estado, serían administrador por las AFORES directamente. De este modo las AFORES serían responsables del total de la Cuenta Individua2 . La Subcuenta de Ahorro podría continuar administrándose como hasta ahora, mientras que la Subcuenta de Vivienda estaría sujeta a una administración delegada ya que esta facultad, en principio, la conservaría el INFONAVIT y el FOVISSSTE, respectivamente. 7.12 Este esquema respeta el mandato legal de que estos recursos sean administrados por un órgano de gobierno tripartito aunque sus facultades se reducirían esencialmente a supervisar que las AFORES cumplan con la normatividad que estableciese el INFONAVIT y el FOVISSSTE. La normatividad consistiría esencialmente en lo siguiente: i) el régimen de inversión de estos recursos el cual deberá incorporar gradualmente cartera hipotecaria siempre que ésta cuente con la calificación más elevada que exista en el mercado. Este elemento es fundamental para asegurar el desarrollo de un mercado hipotecario líquido con todos los atributos correspondientes (formación de precios, desarrollo de entidades que den 2 La Cuenta Individual está normada en la Ley del Seguro Social, Artículo 174, ss. Mexico Low Income Housing: Background Papers 92 liquidez a los valores, desarrollo de aseguradoras hipotecarias, etc.). ii) las Afores entregarían los recursos depositados en esta subcuenta al trabajador que lo solicite siempre y cuando éstos sean aplicados para la adquisición, mejoramiento, reparación de una vivienda o para el pago de pasivos adquiridos previamente para el mismo propósito. Los recursos podrán corresponder al saldo acumulado hasta esa fecha y las aportaciones subsecuentes que haga el patrón. La entrega de los recursos, por lo tanto, presupone que el trabajador obtuvo un financiamiento por parte de un intermediario financiero y, presumiblemente, que este financiamiento se otorgó en condiciones de mercado. Lo anterior no excluye la posibilidad de que el crédito haya sido asociado a un subsidio explícito que hubiese otorgado el gobierno federal, estatal o local. El crédito, por haber sido otorgado or un intermediario financiero implica que deberá ser liquidado íntegramente2 7.13 El ritmo al cual podrá adoptarse esta propuesta para el INFONAVIT y FOVISSSTE dependerá de dos consideraciones fundamentales; primero, que se renueve el financiamiento hipotecario por parte de SOFOLES y la banca con recursos propios y, segundo, que se inicie un proceso cotidiano de bursatilización de cartera hipotecaria. Sólo de esta manera se aseguraría que los trabajadores pudiesen obtener un financiamiento sin que éste se otorgue con los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda, los cuales estarían segmentados en la cuenta individual de cada trabajador. Si bien estas dos condiciones no operan actualmente, es posible que antes del término de la presente administración sí existan las condiciones para consolidar la reforma. 7.14 La forma como se lleve a cabo esta transición también puede adoptar diversas formas: en todos los casos, sin embargo, las nuevas aportaciones deberán transferirse gradualmente a las AFORES. En cuanto al monto existente anteriormente, puede transferirse entregando cartera hipotecaria que haya alcanzado la calificación correspondiente, o dejar la administración de la cartera existente hasta ese momento en manos de los institutos o subrogar su administración a una institución privada. En cualquiera de estos casos será necesario que como parte de la reforma, se reconozcan los quebrantos en que se ha incurrido hasta ese momento para evitar que estos problemas continúen contaminando la administración de la cartera. 7.15 En el caso del FOVI, su gradual extinción podría quedar definida en el marco de la nueva Ley de la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF). En este contexto el FOVI dejaría de descontar créditos hipotecarios y, en su lugar, la SHF otorgaría garantías a los originadores o a los vehículos especializados de manera que se inyectara liquidez al mercado. La SHF podría acceder al fondeo en condiciones de mercado y, de manera deseable, sin una garantía gubernamental. La legislación que ahora se analiza en el Congreso establece un periodo transitorio al término del cual en efecto el estado dejaría de garantizar las operaciones de esta nueva institución. 2 Cabe señalar que sería conveniente que el sistema de pensiones solucione la inequidad que se presenta en el caso del trabajador que obtuvo un crédito ya se disminuyendo el monto de la garantía en la pensión o incrementando el subsidio al trabajador que no obtuvo un crédito hipotecario durante su vida laboral activa. Mexico Low Income Housing: Background Papers 93 7.16 La consolidación de un mercado hipotecario también dependerá de la calidad de la regulación y supervisión que lleven a cabo las autoridades correspondientes. En este sentido es necesario también revisar la legislación para que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores pueda ejercer con mayor eficacia su responsabilidad frente a los institutos de vivienda y los intermediarios financieros, particularmente las SOFOLES. En particular, deberán aclararse las responsabilidades que le corresponden a la CNBV y al FOVI con relación a las SOFOLES. De igual modo, deberá considerarse el surgimiento de figuras especializadas que deberán sujetarse a normas que brinden seguridad y transparencia a su operación. 7.17 La segunda vertiente estaría orientada a los programas de subsidio por parte del gobierno federal. En primer término el Gobierno Federal dejaría de participar directamente en la originación de créditos hipotecarios y en la administración directa de programas de vivienda. El apoyo se brindaría a través de dos ventanillas: una estaría encargada de distribuir los subsidios y la otra a certificar los programas susceptibles de recibir subsidio. Es necesario que estas dos ventanillas mantengan una independencia institucional entre sí para evitar conflictos de interés y prácticas de corrupción. 7.18 Reconociendo que los créditos hipotecarios tradicionales no representan un instrumento idóneo, al menos en todos los casos, para apoyar a este segmento de la población y que por lo tanto los subsidios "a la demanda" dejan de ser eficaces, el gobierno exploraría otros programas de apoyo vía "la oferta". En general, la normatividad que establecería el gobierno se refiere por una parte a la certificación de que el subsidio incidirá en favor del adquirente y no en el oferente de la vivienda (o "acción de vivienda") y, por otra parte, que el beneficiario se ubica en el estrato de ingreso para el cual está destinado el subsidio. Es importante señalar que aquellos programas que cuenten con la certificación también deberán poder atraer los recursos de la Subcuenta de Vivienda de los trabajadores beneficiados. Así, la certificación apoyaría tanto la dispersión del subsidio como de los recursos captados por la seguridad social en favor del trabajador. 7.19 Entre las ventajas que ofrece este enfoque está el abrir un abanico de opciones ya que no se limitaría el subsidio a programas asociados al otorgamiento de créditos tradicionales; las nuevas "acciones" susceptibles de incorporar un elemento de subsidio incluirían entre otras a micro-financiamientos, lotes con servicios, vivienda progresiva, etc. En segundo término, se delegaría la administración de los programas a los gobiernos estatales y/o municipales, o a organismos no gubernamentales, siempre y cuando estos programas cumplan con la normatividad respectiva. Una ventaja adicional se refiere a que esta mecánica es más transparente y, al mismo tiempo, puede crear incentivos para que las autoridades estatales y municipales amplíen los subsidios federales en beneficio de las comunidades localizadas en su territorio y sin riesgo de que estas acciones obliguen al gobierno federal a "escalar hacia arriba" el monto de los subsidios. 7.20 Esta propuesta permite racionalizar con mayor transparencia y efectividad los subsidios que otorgue el gobierno federal. La transparencia evitaría que población de mayores ingresos reciba subsidios por montos mayores que la población de menores Mexico Low Income Housing: Background Papers 94 ingresos como resultado de que los instrumentos a los cuales está asociado el subsidio no puedan alcanzar a la población de menores ingresos. Asimismo, la incorporación de una mayor diversidad de acciones es importante porque las soluciones idóneas tienden a ser diferentes según las condiciones específicas de cada núcleo de población, sin embargo el gobierno federal no cuenta con la capacidad para administrar múltiples programas. La uniformación de los programas y su aplicación por todo el territorio tiende a debilitar la fuerza de los programas, a elevar su costo y a propiciar distorsiones y corrupción. Por contra, las autoridades locales tendrán mejores instrumentos para vigilar el cumplimiento de los programas y al mismo tiempo mayor interés en el éxito de los mismos. 7.21 Bajo esta propuesta, los criterios para la asignación del subsidio estarían en función del ingreso y, por lo tanto, su distribución geográfica correspondería a la ubicación de esta población (incluso en zonas rurales). Es posible, sin embargo, que la negociación de estas reformas lleve a incorporar el programa al Ramo 33 del Presupuesto Federal y, en ese caso, se incluyeran criterios que responden más a una distribución por estados y municipios que a niveles de pobreza. 7.22 Dentro de este esquema, la función de supervisión la desempeñaría una institución especializada. Una opción sería convertir al actual FONHAPO en esta institución, ello representa algunas ventajas en particular porque este fideicomiso cuenta ya con una cultura de acciones de vivienda distintas a los créditos tradicionales; la desventaja sería la de conservar ciertos vicios en los que ha incurrido dicho fideicomiso. 7.23 Por último, el programa VIVAH dejará de operarlo directamente SEDESOL. Este u otros programas similares podrán proponerlos y desarrollarlos las autoridades locales u organismos privados no gubernamentales. Escenario de Corto Plazo . 7.24 Las acciones que puedan adoptarse en el corto plazo deberán tener como referente el escenario descrito antes y, por otro lado, los márgenes de maniobra que consideren viables las autoridades. Sin duda la reorientación de este sector afectará intereses creados y también disminuirá el subsidio que algunos sectores están recibiendo pero ello se hará en beneficio de un universo todavía mayor. Por lo tanto el éxito para dar marcha a la reforma dependerá de que las autoridades logren transmitir a la opinión pública las ventajas que se obtendrán y sensibilizar a quienes se verán beneficiados para que apoyen abiertamente el programa. 7.25 Las acciones que aquí se plantean para el corto plazo tienen la característica de no interrumpir de manera brusca los flujos de financiamiento. Ello no significa que las reformas deban tomar tiempo para implantarse sino que su implantación debe establecer plazos para operar. En ese sentido cuanto mejor se comprendan las reformas y el sentido de éstas con mayor rapidez podrán ajustarse los actuales participantes en el mercado y con el menor costo. Para lograr la integración de un mercado hipotecario será necesario reasignar Mexico Low Income Housing: Background Papers 95 ciertas funciones que actualmente realizan algunas instituciones, sin embargo, en el corto plazo no se propone la reasignación en tanto la entidad que en el futuro se haga responsible de la función no genere suficiente experiencia en la materia. 7.26 La propuesta que aquí se plantea es una propuesta integral en el sentido de que debe ser instrumentada simultáneamente por todas las instituciones involucradas. De hecho, algunas de las acciones perderían sentido o incluso resultarían contraproducentes si el resto de las instituciones no avanza al mismo ritmo. Por lo mismo, la actual Subsecretaría de Vivienda y Desarrollo Urbano (el la Comisión de Vivienda que se ha propuesto) deberá desempeñar un papel de coordinación y supervisión de la reforma. Sin una instancia que conserve la visión integral de la reforma y asegure que ésta se aplica en todas las instituciones, la reforma correría el riesgo de entorpecer el mercado y generar costos de ajuste mayores. 7.27 El proyecto legislativo para el FOVI-SHF dota a estas instituciones de facultades que le permiten operar diversos instrumentos, ello permite que la propuesta que aquí se esboza sea congruente con dicho proyecto legislativo. Entre las funciones que ahora realiza el FOVI y que hay que fortalecer en el corto plazo aún cuando éste deba dejar de llevarlas a cabo en el mediano plazo están la de "normar" los estándares en la originación de los créditos y en la asignación de subsidios abiertos y al frente asociados a créditos. Con respecto a la primera función, se propone que el FOVI realice un esfuerzo decidido y apoyado por el resto de las instituciones para homologar y estandarizar el proceso de originación de créditos. Si en el futuro mediato se pretende iniciar la bursatilización de cartera, y este proceso no puede iniciar con instrumentos sofisticados, es importante que las instituciones que pretendan bursatilizar su cartera vayan desde ahora creando un portafolio homogéneo. Desde luego que entre los criterios que se utilicen será necesario que los créditos cumplan con rendimientos de mercado y que todos los servicios asociados a él puedan transparentarse y cobrarse en forma explícita. Esta función podrá consolidarse a través de un esquema de "certificación" o la creación de una Norma Oficial Mexicana (NOM). Las entidades que otorguen financiamiento cumpliendo con esta norma podrán anunciarlo así al público en general. Esta función deberá trasladarse eventualmente a la SHF la cual también estará responsabilizada de darle transparencia y difusión. 7.28 En cuanto a la canalización de subsidios, el pasado 15 de marzo se publicaron nuevas reglas para la operación de este subsidio. Dichas reglas tienden a dar mayor transparencia y certidumbre a la asignación del subsidio, sin embargo, en la medida que estos créditos continúan otorgando un subsidio implícito vía una tasa de interés inferior a la del mercado, contribuyen a consolidar la segmentación del mercado. Por ello, se propone revisar nuevamente este esquema para que todos los créditos que otorgue eliminen completamente el componente implícito de subsidio. Entre las características que deben revisarse está el monto de crédito, la tasa de interés y el enganche inicial. 7.29 El FOVI, además, deberá abrir la canalización de subsidios a cualquier otra institución siempre y cuando los créditos que ella otorgue cumplan con las características antes señaladas. Por último, esta acción obligará al FOVI o a SEDESOL revisar los montos Mexico Low Income Housing: Background Papers 96 de los subsidios2 según el nivel de ingreso del beneficiario de modo que se estructure un esquema progresivo que en efecto ofrezca un subsidio mayor a las familias con ingresos menores. 7.30 Es importante reconocer que la operación actual del FOVI establece una relación muy cercana con los oferentes de vivienda y que ello ha tendido a distorsionar la visión del papel que debe desempeñar el Fideicomiso. Esto se observa, por ejemplo, en el porcentaje de enganche que se exige en sus diversos programas, porcentaje que se ha venido disminuyendo hasta niveles no significativos. Con base en esta situación se propone que desde ahora y hasta que con base en la futura ley del SITF el FOVI suspenda el descuento de cartera, la participación en las subastas de derechos de crédito se restrinja únicamente a intermediarios financieros y se excluya a los desarrolladores . Esta acción contribuirá a enfocar el subsidio al acreditado y obligar a los oferentes de vivienda a competir más agresivamente a través del precio para colocar su producto. Mientras no se consolide esta reforma, el FOVI y las SOFOLES continuarán siendo rehén de la oferta de vivienda. Asimismo, el FOVI deberá anunciar anticipadamente la fecha a partir de la cual suspenderá todo tipo de financiamiento "puente". 7.31 El FOVI deberá reevaluar las condiciones que establece para proporcionar financiamiento a las SOFOLES cuidando siempre minimizar el riesgo de contraparte pero no ejercer funciones de regulación que le corresponden a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. 7.32 En el caso del INFONAVIT, las acciones que se adopten en el corto plazo deben enfocarse a mejorar la calidad de sus créditos y a crear la infraestructura operativo que permita administrar adecuadamente su cartera. Si bien es necesario reformar su estatuto legal, hay muchas acciones concretas que se pueden iniciar dentro del marco legal vigente. Además de aplicar estrictamente las nuevas Reglas para el Otorgamiento de Crédito que implica una disminución de los montos de crédito, un incremento en la tasa de interés y un cambio en el mecanismo de pagos (que consolida la indización al salario mínimo) el Instituto deberá adoptar una posición más flexible para canalizar sus recursos a través de los esquemas de co-financiamiento (Artículo 43-bis de su Ley). 7.33 Para sustraerse de una función que no le corresponde que es la de orientar el financiamiento por regiones o a ciertos sectores, es importante establecer una puntuación mínima igual en todo el territorio nacional. Esta acción se verá fortalecida en la medida que las subastas de financiamiento se realicen apegándose estrictamente a las fechas que se predeterminen y por montos también establecidos y anunciados con anterioridad. Ambas acciones contribuirán a disminuir la incertidumbre respecto de la disponibilidad de financiamiento alentando con ello una competencia más fuerte entre los oferentes de vivienda. 2 Conforme a las nuevas reglas, por ejemplo, se otorga un subsidio de hasta 25,000 UDI's a créditos a familias con ingresos de hasta 3 veces el salario mínimo para la adquisición de viviendas con un valor máximo de 40,000 UDI's. Este esquema, por lo tanto, implica un subsidio del 62.5% del valor de la vivienda. A la luz de los subsidios que se otorgan a familias con ingresos inferiores, este esquema deberá ser revisado para estructurar un esquema progresivo de subsidios. 3 En la medida que las tasas de interés han disminuido y la banca ha comenzado a extender créditos puente, esta medida no deberá afectar la rentabilidad de las sofoles. Mexico Low Income Housing: Background Papers 97 7.34 Como en el caso del FOVI, el INFONAVIT también deberá suspender todo financiamiento a la oferta de vivienda ya sea de manera directa o indirecta. Como parte de su reestructuración administrativa, el INFONAVIT deberá iniciar una política muy activa y enérgica de cobranza para cambiar de raíz la percepción entre los acreditados de que el Instituto solapa la cultura de no-pago. Por último, es necesario adoptar de inmediato criterios de contabilidad generalmente aceptados propios de un intermediario financiero. Si bien ello implicará el reconocimiento de fuertes quebrantos en la cartera hipotecaria, resulta conveniente registrar con celeridad la situación real del Instituto para poder darle mayor transparencia en su futura administración. 7.35 Todas las propuestas para el INFONAVIT son igualmente aplicables en el FOVISSSTE. Como se señaló antes, el marco legal y regulatorio del FOVISSSTE buscó, en principio, homologar las condiciones de su financiamiento. Sin embargo con el tiempo éste ha resultado más laxo. Así, las reformas propuestas al INFONAVIT se hacen incluso más urgentes en el caso del FOVISSSTE. 7.36 Existe una situación especial para este segundo: i) Los recursos de los trabajadores no se constituyen en una fuente de financiamiento para las pensiones de los mismos trabajadores. ii) el universo de derechohabientes del FOVISSSTE con necesidad de financiamiento comenzará a disminuir próximamente. La racionalización del Estado ha estabilizado el número de empleados federales ya por algunos años; la edad promedio de esta población es mayor y su edad de jubilación menor, lo cual implica que un número importante de estos empleados no podrá solicitar financiamiento hipotecario y, por último, el número de créditos otorgados hasta la fecha representa un porcentaje significativamente mayor del universo de lo que representa en el caso del INFONAVIT. iii) El FOVISSSTE cuenta con los recursos suficientes para su tarea y no necesita que el Estado continúe aportando recursos al Fondo de la Vivienda en el futuro. Mientras que durante los dos últimos años las reservas líquidas del INFONAVIT virtualmente se agotaron, en el caso del FOVISSSTE éstas se han incrementado hasta niveles históricos. 7.37 En vista de lo anterior puede afirmarse que la responsabilidad del FOVISSSTE habrá concluido en un periodo relativamente corto25. Este hecho es de la mayor relevancia y no se ha expuesto con claridad a los trabajadores del Instituto. Si bien, no se pretende proponer que se suspenda la aportación, los datos permiten sustentar una reforma similar a la del INFONAVIT en el sentido de que las aportaciones se destinen al financiamiento de las pensiones sin generar las inequidades que se crearon en el caso del INFONAVIT. Este deberá ser el eje de las reformas de corto plazo para el Instituto. 7.38 Las reformas de corto plazo que se lleven a cabo en el Instituto podrán enmarcarse en una eventual reforma al sistema de pensiones y, por lo tanto, deberá aprovecharse esta oportunidad para modernizar su marco legal y dotar al instituto de mayor flexibilidad en el otorgamiento de créditos y ponerlo en una senda congruente con las metas descritas para el 2 Se estima que al cierre del año 2001, las reservas líquidas asciendan a 35,000 millones de pesos. 25 Se estima que en un plazo de 10 a 15 años se podrá haber concluido con el rezago y se estará en posibilidad de financiar las nuevas demandas con los recursos disponibles. Mexico Low Income Housing: Background Papers 98 escenario de largo plazo. En particular, será importante darle una mayor independencia con relación al ISSSTE y sectorizarlo ya sea en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o en la Subsecretaría de Vivienda y Desarrollo Urbano de la SEDESOL. 7.39 La revisión a su marco legal deberá aprovecharse para separar el "banco bueno" del "banco malo", quebrantar de inmediato toda la cartera vencida o no registrada y reflejar estos quebrantos en el balance. Cabe reiterar que la infraestructura administrativa es sumamente deficiente y que la operación en el futuro no deberá estar contaminada por los problemas generados en el pasado. Sobre todo, si se establece una responsabilidad de generar rendimientos similares al mercado al ahorro de los trabajadores, resulta importante que la contabilidad se realice con transparencia y conforme a criterios generalmente aceptados. 7.40 El FONHAPO deberá transformarse de manera integral si es que se pretende conservarlo. En cualquier caso se propone que la administración de la cartera vigente sea subrogada a una entidad privada y que los recursos que se recuperen formen parte de un nuevo fondo que se cree dentro de SEDESOL para otorgar subsidios explícitos y al frente. La nueva institución deberá proceder de inmediato a desarrollar una metodología para valuar los proyectos que le sean presentados y pueda certificar que cumplen con los criterios para canalizar subsidios a los estratos de menores ingresos. Paralelamente se establecerán los mecanismos para la supervisión del cumplimiento de las condiciones que se acuerden entre la nueva institución y quien asuma la administración de los proyectos. Como se señaló anteriormente, esta nueva institución no deberá tener ninguna relación funcional con la ventanilla que entregue los subsidios para evitar conflictos de interés. Por último, la nueva institución podrá establecer una relación funcional con los organismos estatales de vivienda, pero no delegará en ellos la función de normar los subsidios y supervisarlos. 7.41 Ya sea que SEDESOL defina directamente el esquema de progresividad de los subsidios o que lo delegue en la nueva institución, el esquema deberá hacerse público y con base en él comenzar a orientar la acción de las demás instituciones. En particular se establecerá una estrecha relación con el FOVI toda vez que el actual esquema de subsidios, además de no ser progresivo, de aplicarse en forma generalizada plantearía una demanda de recursos muy superior a la disponibilidad presupuestal prevista para este año. 7.42 El éxito de la nueva institución dependerá de que el gobierno federal logre aceptar que su responsabilidad en el ámbito de la vivienda se limitará en el futuro a definir los criterios para la asignación de subsidios y al financiamiento de los mismos, pero que la operación de programas de vivienda se transfiere a los estados, municipios y a la iniciativa privada. Mexico Low Income Housing: Background Papers 99 Determinación del ingreso máximo susceptible de recibir subsidio. Hasta ahora las instituciones se han visto renuentes a exigir un enganche significativo que disminuya el monto del crédito en relación con el valor de la vivienda. Sin embargo este elemento se vuelve fundamental en el diseño de la estrategia de subsidios ya que el subsidio sería un componente del enganche y el crédito deberá otorgarse estrictamente en condiciones de mercado. Para definir el nivel máximo de ingreso susceptible de recibir un subsidio se presenta, a manera de ejemplo, el caso de un trabajador con un ingreso de 3 veces el salario mínimo y con una antigüedad de 5 años al momento de solicitar el crédito y el subsidio. Los supuestos utilizados son los siguientes: " La tasa de interés real utilizada para capitalizar el ahorro es de 5% y para descontar flujos futuros se usa 7.1% y 9.0%. El margen (incluyendo primas y comisiones) es de 2.0% * El trabajador solicita un crédito para adquirir una vivienda con valor igual a 100 salarios mínimos (similar a 40,000 UDI's). " El saldo en la subcuenta de vivienda, al término de 5 años, asciende a 10.2 salarios mínimos. Este monto representa el 10% del valor de la vivienda. Si el esquema exige un enganche mínimo de 20% del valor de la vivienda, éste puede integrarse de la siguiente manera: • 10.0% con el saldo de la subcuenta de vivienda. o 5.0% con un subsidio explícito de SEDESOL o 5.0% con ahorro previo del trabajador. Para constituir este ahorro en 5 años, el trabajador deberá haber asignado a este objetivo el 2.5% de su ingreso mensual. El crédito ascendería a 80 salarios mínimos. " Si la tasa de descuento es de 7.1%, el crédito se liquidará en 13 años con pagos igual al 30% del salario. • Si la tasa de descuento es de 9%, el crédito se liquidará en 16 años con pagos igual al 30% del salario. Es importante señalar que conforme a las reglas del FOVI publicadas el pasado 15 de marzo, para un ingreso máximo de 3 salarios mínimos, se ofrece un subsidio de 25,000 UDI's para adquirir una vivienda con valor de 40,000 UDI's (aprox. 100 salarios) aportando un enganche del 3.5% de la vivienda. Es decir, el subsidio alcanza el 62.5% de la vivienda. Como se ve, el esquema actual del FOVI significa un subsidio excesivo. En el futuro se puede acotar el subsidio a no más del 5% de una vivienda con un valor de 100 salarios mínimos exigiendo un enganche del 20% de la vivienda. Mexico Low Income Housing: Background Papers 100 SUELO Y REGULACIÓN URBANA Antonio Azuela EL ACCESO DE LOS POBRES AL SUELO PROPIEDAD DE EJIDOS. 1. INTRODUCCIÓN 1.1 En la presente sección analizaremos las condiciones institucionales bajo las cuales se está produciendo la oferta de suelo proveniente de ejidos y comunidades (en adelante, núcleos agrarios). Después de un presentar un resumen de la evolución de las políticas públicas en materia de urbanización de tierras sujetas a ese régimen, se analizan los resultados más sobresalientes de las reformas iniciadas en 1992 a dicho régimen y de las políticas seguidas desde entonces y se ponderan sus consecuencias para el acceso de los pobres urbanos al suelo. 1.2 Aunque no hay estudios empíricos que lo confirmen, los documentos oficiales suelen afirmar que 66 por ciento de las tierras que rodean a las ciudades son ejidales o comunales. En cualquier caso, se reconoce ampliamente no sólo que han aportado una gran parte del crecimiento urbano, sino que han proporcionado suelo para los sectores populares urbanos, si bien en forma ilegal y desordenada. Como se verá a continuación, es posible que los cambios en el marco legal de los ejidos hayan provocado una reducción de la oferta real de suelo para los sectores populares. 1.3 Una breve explicación del régimen legal del ejido es indispensable para comprender el papel que ha jugado en la oferta de suelo para los sectores pobres de las ciudades mexicanas. La reforma agraria mexicana, a lo largo de seis décadas significó la distribución de más de la mitad del territorio nacional a 'núcleos agrarios' que son propietarios de tierra bajo dos modalidades: los ejidos y las comunidades,. Alrededor de 28 000 ejidos, en manos de poco más de dos millones de ejidatarios, junto con un poco más de dos mil comunidades, conforman lo que se conoce como el 'sector social' en materia de propiedad territorial. En promedio, un ejido posee poco más de 2,200 hectáreas y está formado por 78 27 ejidatarios. Evidentemente, la inmensa mayoría de ellos se localizan en áreas eminentenemte rurales, pero se calcula que poco más de mil de los casi 30 mil núcleos agrarios se encuentran en las periferias urbanas del país28 1.4 Hasta antes de las reformas constitucionales y legales de 1992, los núcleos agrarios no podían disponer libremente de sus tierras. Los derechos de propiedad que tenían sobre las mismas eran definidos por la ley como inalienables29, inembargables e imprescriptibles . En consecuencia, cualquier operación sobre los mismos, no obstante que contase con la anuencia de sus propietarios, que implicase el paso de la tierra a manos 2 El ejido como forma de propiedad campesina fue una creación del período post revolucionario, mientras el régimen comunal es un tipo de tenencia heredada del pasado colonial. 27 Sobre el 'ejido tipo', véase el número 13 de la revista Estudios Agrarios 2 Robles Berlanga, Héctor. 1999. "Tendencias del campo mexicano", en Estudios Agrarios, Núm. 13 9 Esto es, que el titular del derecho de propiedad no lo podía transmitir a otra persona. 3 O sea que ningún acreedor podía embargar los bienes para hacer efectivas las deudas del propietario de la tierra. Esto es, que no importa cuánto tiempo pueda una persona ocupar de hecho (poseer) un terreno ejidal, ello nunca le permitirá llegar a ser propietario. Mexico Low Income Housing: Background Papers 101 de terceras personas, era considerada inexistente por la ley. Esa era la definición legal de un régimen de tipo tutelar en el que se trataba de proteger al campesino de las fuerzas del mercado. La idea que estaba detrás de esas reglas era que la libertad de vender la tierra abriría la posibilidad de una vuelta a la formación de latifundios en el país. 1.5 Naturalmente, la incorporación de las tierras ejidales y comunales al crecimiento de los centros urbanos no era uno de los temas más importantes para el derecho agrario; sin embargo las normas agrarias tuvieron efectos profundos en el modo en que las tierras ejidales se incorporaron a dicho crecimiento. En virtud de que casi todos los centros urbanos están rodeados por una combinación de tierras de propiedad privada y tierras propiedad de núcleos agrarios, en las últimas décadas se formaron dos mercados claramente diferenciados. Para los usos urbanos destinados a sectores medios y altos, los promotores inmobiliarios del sector formal han utilizado las tierras de propiedad privada, que por definición pueden comerciarse libremente y cuya incorporación al desarrollo urbano está sujeta a un régimen de licencias y autorizaciones. Por otro lado, en virtud de que las tierras ejidales y comunales no podían entrar legalmente al mercado, han servido para la formación de un mercado ilegal en el que los adquirentes han sido precisamente familias urbanas de escasos recursos. 1.6 Lo anterior no significa que no existan asentamientos irregulares en terrenos de propiedad privada, ni que el mercado informal de tierras ejidales cubra satisfactoriamente las necesidades de suelo de los pobres de las ciudades, sino simplemente el hecho de que se desarrolló un mercado informal de tierras ejidales y comunales. Las tierras ejidales casi nunca eran directamente ocupadas mediante invasiones, sino que los pobres urbanos casi siempre han accedido a la tierra ejidal comprándola a sus propietarios o a intermediarios. 1.7 A pesar de que la legislación agraria utilizaba una noción tan drástica como la "inexistencia" para calificar las operaciones sobre terrenos ejidales, existía una posibilidad para convertir la posesión de los nuevos ocupantes urbanos de las tierras en legítimos propietarios: la expropiación de las tierras por la máxima autoridad agraria: el Presidente de la República. Como veremos más adelante, la regularización de la tenencia de la tierra se convirtió en el mecanismo mediante el cual las compraventas, que la ley definía como inexistentes, terminan siendo válidas mediante la expropiación de los derechos de los ejidatarios (que de cualquier modo ya habían vendido sus tierras) y el otorgamiento de nuevos derechos a los ocupantes urbanos. El desarrollo de acciones masivas de regularización tuvo el efecto de otorgar una seguridad 'de facto' a las ventas de ejidos, que se generalizaron en todo el país como un medio ampliamente tolerado de incorporación de tierras rurales al crecimiento urbano. 1.8 En contraste con lo que ocurre en muchos otros países en desarrollo, donde la urbanización irregular está relacionada con procesos de alta conflictividad social, la urbanización de los ejidos y comunidades en México representó durante décadas un proceso notablemente pacífico en términos de conflictos sociales. Sin duda dos factores 32 A pesar de que en muchas ocasiones las mayores ganancias han ido a personajes ajenos a los núcleos agrarios, siempre es necesario obtener la anuencia de al menos algunos de ellos para poner las tierras en el mercado. Legorreta, Jorge. 1994. Los efectos ambientales de la expansión de la Ciudad de México. México: Centro de Ecología y Desarrollo. Mexico Low Income Housing: Background Papers 102 contribuyeron para ello: Por un lado, una percepción social generalizada de los propietarios de la tierra rural como actores sociales débiles (destinatarios de un reparto agrario que no los convirtió en prósperos agricultores y menos aún en exitosos empresarios inmobiliarios)33 y, por el otro, la puesta en marcha de un programa de regularización que otorgaba a los adquirentes de tierra la seguridad de que tarde o temprano su posesión se convertiría en propiedad. 1.9 Con estos comentarios no tratamos de sostener que el mercado ilegal de tierras ejidales era un modo apropiado de satisfacer las necesidades de suelo de los pobres de las ciudades, sino solamente que existía un mercado que estaba altamente 'institucionalizado' aunque funcionase fuera de la ley. La amplísima permisividad que hacía eso posible era sin duda parte del régimen político prevaleciente hasta hace poco. Ciertamente, el costo social de ese mercado ilegal era sumamente alto. Basta con señalar dos de sus aspectos más graves: se crearon numerosos espacios urbanos en sitios de alto riesgo, como lechos de ríos y sitios con riesgo de deslizamientos, que han cobrado numerosas vidas en los últimos años. La alta vulnerabilidad a la que está expuesta una parte de la población urbana tiene su origen precisamente en la urbanización irregular. Además, los adquirentes que aparentemente resultan 'beneficiados' por la regularización, en realidad tienen que pagar dos veces por la misma tierra: una para tener acceso a la posesión del suelo (en una compraventa que por ley no existe) y otra al Gobierno Federal, quien le cobra para pagar una indemnización al ejido por la expropiación. 1.10 Para comprender mejor la situación actual, conviene ahora describir en sus rasgos más generales la evolución de las políticas a través de las cuales el Gobierno Mexicano ha respondido a la urbanización de los ejidos. II. EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS ANTE LA URBANIZACIÓN DE LOS EJIDOS 2.1 Para fines de los años sesenta, ya era evidente que muchas tierras ejidales estaban siendo absorbidas por el crecimiento urbano a través de operaciones ilegales. Ello obligó a la administración del Presidente Echeverría a desarrollar las primeras políticas explícitas al respecto. En poco tiempo se perfilaron dos principales opciones para abordar el problema: hacerlo través de mecanismos para enfrentar la demanda de suelo desde la perspectiva de la planeación urbana, o bien regularizar las ocupaciones de tierras utilizando los mecanismos legales y administrativos propios del sector agrario. La 'vía urbana' y la 'vía agraria' fueron desde entonces no sólo diferentes modalidades sino que además con frecuencia competían entre sí. 33 Sólo una percepción cultural de ese tipo permite explicar el que no haya habido protestas sociales porque quienes vendían la tierra a los pobres no asumían compromiso alguno en cuanto a habilitar la tierra para usos urbanos, responsabilidad que sí se le exige a los propietarios privados que no eran miembros de núcleos agrarios y que fraccionaban la tierra en operaciones idénticas a las realizadas por ejidatarios y comuneros. ' La competencia entre la burocracia urbana y la agraria ha sido ampliamente documentada desde hace tiempo. véase Azuela, Antonio. 1989. La Ciudad, la propiedad privada y el derecho. México: El Colegio de México, y más recientemente Rébora, Alberto. 2000. "Políticas de suelo urbano en México. Experiencias y perspectivas". en Iracheta, Alfonso y Martim Smolka, (comps.) Las pobres de la ciudad y la tierra. México: Lincoln Institute of Land Policy y El Colegio Mexiquense. y González, Ligia y Rafael Vargas. 2000. " El sector público como elemento regulador del mercado de suelo urbano" en Iracheta y Smolka, op. Cit. Mexico Low Income Housing: Background Papers 103 2.2 Así, en la primera década de los años setenta se expropiaron más de diez mil hectáreas de tierras ejidales que aún no habían sido urbanizadas, para la creación de reservas territoriales. El manejo centralizado de esas reservas por un organismo de carácter federal,35 impidió articular la incorporación de suelo a los procesos locales de decisión, los cuales eran aún incipientes en materia de desarrollo urbano. De hecho, no fue sino hasta 1976, con la aprobación de la Ley General de Asentamientos Humanos, que el país comenzó a desarrollar las bases institucionales de la planeación urbana. Conviene destacar que, como parte de dichas bases, se adoptaban principios de política urbana que reconocían la necesidad de intervenir en el mercado para permitir el acceso de los sectores populares urbanos al suelo urbano. 2.3 Sin embargo, el tono populista que marcó el discurso de las nacientes políticas urbanas de los años setenta, no fue suficiente para conformar un marco institucional que permitiese el acceso efectivo de los pobres al suelo urbano. Por su parte, el andamiaje político / administrativo de la reforma agraria, que durante décadas había permitido una articulación sistemática de los núcleos agrarios con el aparato estatal, hizo posible el desarrollo de la 'vía agraria', como mecanismo para regularizar las ventas de tierras ejidales y comunales. 2.4 Con la creación de la Corett (Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra) entre 1973 y 1974, nacía lo que sin duda ha sido el programa de regularización de la propiedad urbana más amplio y duradero del mundo36. En dos décadas, regularizó más de dos y medio millones de lotes y hacia mediados de los noventa se expropiaban un promedio de cinco mil hectáreas anuales para ese mismo fin. 2.5 La rápida consolidación del mecanismo de la regularización no pudo ser contrarrestada por las incipientes instituciones y políticas urbanas. Los intentos más importantes se llevaron a cabo a partir de 1983, con la creación del Sistema Nacional de Suelo y Reservas Territoriales, que operó la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología. Ese programa consistía en la tramitación de expropiaciones de tierras ejidales no urbanizadas que eran transmitidas a los gobiernos de los estados, quienes debían incorporarlas al desarrollo urbano de acuerdo con sus planes debidamente elaborados y aprobados. Aunque existen casos verdaderamente ejemplares, en los que logró abatirse la formación de asentamientos irregulares, la creación de reservas territoriales nunca ha llegado a superar la regularización. En sus mejores épocas la creación de reservas apenas logró poner a disposición de las ciudades la tercera parte de lo que abarcaban las acciones de regularización. 3 Más allá de las deficiencias que pueden haber tenido los intentos desde la planeación urbana, lo cierto es que era el éxito de la 'vía agraria' (fundada en la tolerancia de las ventas de tierras ejidales) lo que hacía sumamente difícil que una acción preventiva pudiese superar la acción correctiva. La tramitación de las expropiaciones, " La tierra pasó a ser propiedad del Indeco (Instituto para el Desarrollo de la Comunidad Rural y la vivienda Popular) 3 La vasta literatura que existe sobre el tema no presenta caso alguno en el que durante casi tres décadas ininterrumpidas haya funcionado un programa de regularización. " Seyde, Federico "La incorporación de tierras de propiedad social al desarrollo urbano en México: Maro legal y estrategia de política pública" en Iracheta y Smolka, op. cit. y Sedesol - Sector Agrario, 1996. Programa de Incorporación de Suelo Social (PISO). Segundo Borrador. Mexico Low Income Housing: Background Papers 104 aunque promovida desde las autoridades urbanas, era y sigue siendo responsabilidad de las autoridades agrarias, las cuales siempre dieron preferencia a los expedientes destinados a la regularización sobre los que tenían por objeto constituir reservas. 2.6 En resumen, la creación de reservas territoriales para aumentar la oferta legal de suelo urbano para los pobres ha estado en desventaja frente a un sistema ilegal de acceso al suelo que está basado en la promesa casi siempre cumplida de la regularización, así como en la falta absoluta de aplicación de la ley a quienes promueven o permiten la venta de sus tierras. Naturalmente, ese sistema de acceso se reproduce de manera interminable. Así, para 1996 quedaban todavía un millón de lotes urbanos por regularizar (Sedesol y Sector Agrario, 1996),38 es decir, más de la tercera parte de lo que se había regularizado en dos décadas. Las Reformas de 1992 2.7 Entre 1991 y 1992, se produjo una reforma fundamental al régimen agrario, ya que se abrió la posibilidad de que los ejidos cambiasen el régimen jurídico de sus tierras y pudiesen ponerlas a la venta o dedicarlas a fines distintos a la agricultura. Obviamente, también fue ese el aspecto más polémico de la reforma, ya que un sector de la opinión pública predijo que los campesinos acabarían perdiendo su tierra por las fuerzas del mercado. Como veremos a continuación, en el terreno de la urbanización, es probable que los pobres urbanos estén siendo los más afectados por las reformas. 2.8 La Ley Agraria aprobada en 1992 estableció dos mecanismos por medio de los cuales la tierra ejidal puede incorporarse al desarrollo urbano por voluntad de sus propietarios: la aportación de tierras de uso común a una sociedad mercantil y la adopción del dominio pleno de parcelas ejidales. En el primer caso, se trata de las tierras de uso común (esto es, las que no han sido parceladas y que por ello son propiedad del núcleo en su conjunto) que son aportadas para proyectos inmobiliarios que se gestionan en forma colectiva. En el segundo caso, son las parcelas que pertenecen a los ejidatarios en lo individual, sobre las cuales ellos pueden, con la anuencia de la asamblea, adquirir la plena propiedad39, con lo cual la tierra deja de formar parte del ejido y sus dueños pueden vender libremente, si lo desean. 2.9 Además de los cambios estrictamente legales, conviene mencionar al Procede (Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos), iniciativa gubernamental para registrar y certificar la propiedad ejidal. Los documentos que por medio del Procede obtienen tanto los núcleos agrarios como sus integrantes en lo individual, son una condición necesaria para llevar a cabo cualquiera de los dos mecanismos de cambio de régimen y, por lo tanto, para incorporar tierra legalmente al mercado urbano. Conviene aclarar que contar con los certificados que otorga Procede no es suficiente para que la tierra ingrese libremente al mercado, sino sólo una condición necesaria para iniciar cualquiera de los dos procedimientos antes señalados. Sin embargo, como veremos más adelante, al ser un paso que prepara la privatización del ejido, ha 3 Tan solo en el estado de México, en 1997 existían casi cinco mil hectáreas pendientes de regularizar (Rébora, 2000) 39 Lo que en la tradición anglosajona se conoce comofreehold tiles. Mexico Low Income Housing: Background Papers 105 creado expectativas que han dado lugar a ventas anticipadas de tierras a agentes distintos de quienes tradicionalmente eran los únicos compradores de tierras ejidales: los pobres urbanos. 2.10 El Procede, al cual se adscriben los núcleos agrarios de manera voluntaria, tuvo avances importantes desde sus primeros años. Para 1998, ya estaban certificados casi el setenta por ciento de los ejidos.40 De acuerdo con información proporcionada por las autoridades agrarias, tratándose de tierras ubicadas en las periferias urbanas esa proporción asciende casi al cien por ciento. 2.11 El nuevo escenario institucional llevó a los estudiosos de los temas urbanos a revisar lo que estaba ocurriendo en el mercado de tierra ejidal. Durante los primeros años que siguieron a la reforma, los procedimientos arriba señalados de desincorporación no resultaban suficientemente claros y se observaba que las ventas ilegales continuaban dando lugar a la formación de asentamientos irregulares. De hecho el mecanismo de la regularización continuaba funcionando sin cambios41. Esa percepción dominó también los análisis del mercado de tierras en el ámbito propiamente rural.42 Sin embargo, evidencias recientes indican que una parte importante de la tierra ejidal en la periferia urbana está siendo objeto de operaciones que podrían llegar a dificultar el acceso al suelo por parte de los más pobres. El Piso 2.12 Paralelamente al Procede, que se aplica tanto en los ejidos rurales como en los de la periferia urbana, se ha venido desarrollando, al menos desde 1996, lo que se conoce como el PISO (Programa de Incorporación de Suelo Social). Por primera vez, se diseña un programa conjunto de las autoridades agrarias y de desarrollo social, para satisfacer las necesidades de suelo urbano. Dicho programa ha utilizado los mecanismos legales existentes que hemos descrito más arriba. Es interesante señalar que, dentro del diagnóstico del Programa, se señalaba el surgimiento de una "segunda generación de irregularidad", que consistiría en ventas ilegales de tierras en una nueva situación, "no ya la que se producía, entre pobres, dada la estrechez del antiguo régimen ejidal; sino una recreada con los ágiles recursos de la especulación...". 4 Esto es, las reformas al régimen agrario habían comenzado a inspirar la expectativa entre inversionistas privados para adquirir tierras ejidales aún fuera de la ley. 2.13 Una de las secuelas más relevantes del Piso, fue el hecho de que, a partir de febrero de 1999, la Corett dejó de formar parte del Sector Agrario para incorporarse al Sector 4 villalobos López, Gonzalo. 1999. "La certificación de los derechos agrarios en México. Hacia la definición de una Política Agraria Complementaria" en Estudios Agrarios 11. * Business as usual, era la frase con que se definió la 'nueva' situación de los ejidos frente a la urbanización, tanto en el llamado Memorando de Austin, (suscrito en 1994 por varios académicos, incluyendo el autor de este documento) como en varios trabajos y,steriores. Un estudio reciente sobre las transacciones de tierras en el Estado de Tlaxcala concluyó que "El porcentaje de ejidatarios que vendieron (y en particular el porcentaje de ejidatarios que se quedaron sin tierras) es bastante bajo y tiende a contradecir las predicciones más pesimistas sobre la evolución de los ejidos a raíz de las reformas de 1992". Bouquet, Emmanuelle. 1999. "Mercado de tierras ejidales en Tlaxcala" en Estudios Agrarios 11, p. 76. , Sedesol - Sector Agrario. 1996. Programa de Incorporación al Suelo Social. Segundo Borrador. p. 2. Mexico Low Income Housing: Background Papers 106 Desarrollo Social, con lo que parecían terminar más de dos décadas de rivalidad entre las autoridades agrarias y las urbanas en esta materia. En su planteamiento original, el Piso definió el objetivo de hacer compatibles los intereses de los ejidatarios con los de los pobladores urbanos, por un lado, garantizando "mejores condiciones de participación de los núcleos agrarios en la incorporación de suelo" y, por el otro, generando "oferta de suelo a precios accesibles a la población de escasos recursos"44. 2.14 A pesar de lo anterior, en los últimos años, las autoridades agrarias desplegaron una iniciativa paralela tendiente llevar "la plusvalía de la tierra social para ejidatarios y comuneros", con lo que se generaba por primera vez en la historia de la política agraria, una expectativa de obtención de altas ganancias para los núcleos que decidiesen incorporar su tierra al desarrollo urbano. De hecho, algunos ejemplos aislados de inmobiliarias en zonas de alto valor turístico45 , difíciles de reproducir a nivel nacional, fueron puestos como ejemplo por las autoridades agrarias para inducir a los núcleos agrarios a formar inmobiliarias ejidales como "una nueva vía para el desarrollo rural".«46 Como veremos más adelante, las expectativas que parece haber creado esa iniciativa, junto con las nuevas condiciones legales de la tierra ejidal, parece estar significando una reducción importante de la tierra disponible para los sectores populares urbanos. 2.15 Un análisis cuidadoso de los resultados reportados en 2000 por el Piso da una idea de las condiciones actuales del mercado de tierra ejidal para el desarrollo urbano. Aparentemente, se habría cumplido casi por completo la meta de incorporar ciento cinco mil hectáreas ejidales al desarrollo urbano. RESULTADOS DEL PROGRAMA PISAO 1995 - 2000 Cambios en la situación jurídica de 100 mil hectáreas ejidales Dominio Pleno Inmobiliarias Ejidales Reservas Territoriales Regularización 51, 332 has. 6,394 has. 17, 056 has. 25,453 has. (51%) (6,3 %) (17%) (25,4%) Fuente: Programa de Incorporación de Suelo Social (PISO). Informe 1995 - 2000. Mimeo. 2.16 Ciertamente, las operaciones a través de los diferentes mecanismos suman un poco más de cien mil hectáreas. Pero una breve reflexión sobre lo que significa cada uno de los rubros permite una mejor percepción sobre los resultados que se reportan. En el caso de la adopción del dominio pleno, la tierra simplemente cambia de régimen jurídico; es desincorporada del régimen ejidal, pero eso no significa su entrada automática al mercado del suelo urbano o al menos no indica bajo qué condiciones lo está haciendo. Sus titulares tienen derecho a vender la tierra, pero también a no venderla. Por ello esas 50 mil hectáreas no pueden contabilizarse como tierras ya incorporadas al desarrollo urbano, sino sólo como tierras que están en situación jurídica para serlo. " ídem. P. 4. Para un análisis más detallado de los objetivos véase González, Ligia 2000, po. cit. y Seyde. 2000. op. cit. 45 Como es el caso del corredor de Los Cabos en Baja California Sur, donde los terrenos ejidales fueron vendidos a muy altos precios por la demanda creciente de suelo para desarrollos turísticos de lujo. 4 En el año 2000, el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal publicó un folleto para la organización y capacitación titulado Las sociedades inmobiliarias sociales, una nueva vía para el desarrollo social. La plusvalía de la tierra social para ejidatarios y comuneros. Mexico Low Income Housing: Background Papers 107 2.17 Por otra parte, las 25 mil hectáreas que fueron expropiadas para regularizar no se incorporaron por ese hecho al desarrollo urbano: ya habían sido incorporadas, aunque en forma ilegal. Incidentalmente, vale la pena hacer notar que, de acuerdo con la misma fuente, el ritmo anual de las superficies expropiadas para regularización descendió a la mitad desde que la Corett fue re - sectorizada en la Sedesol, asunto que se comenta en el siguiente apartado. 2.18 En cambio, el 25 % restante, o sea las tierras aportadas por los núcleos agrarios a una inmobiliaria y las expropiadas para la constitución de reservas, sí pueden considerarse como tierras que al menos están en procesos de ser incorporadas al desarrollo urbano, aunque nada garantiza, en los términos del Programa, que sean destinadas a satisfacer las necesidades de los sectores populares urbanos. De hecho, lo que suele calificarse como casos exitosos, como el de la ciudad de Chihuahua, son tierras ejidales expropiadas para la constitución de reservas territoriales. 2.19 Aún así, lo anterior es sólo una interpretación de los cambios ocurridos en la situación jurídica de los ejidos suburbanos. Los testimonios recogidos durante la investigación dan noticia de la existencia de numerosas compraventas (legales o ilegales), que incluyen no sólo las cincuenta mil hectáreas en las que los ejidatarios adoptaron el dominio pleno de sus tierras y que se reporta en el Piso, sino también tierras que cuentan apenas con los certificados Procede, lo que parece ser suficiente para que inversionistas privados se arriesguen a comprar a cambio de la promesa de que en el futuro se formalizará la operación en su favor.47 2.20 Hemos señalado que ya desde la formulación del Piso en 1996 se había detectado la existencia de una 'nueva irregularidad'. En las entrevistas realizadas a los funcionarios de todos los organismos del sector agrario48, se confirmó esa tendencia; incluso existe quien afirma que 'todas' las tierras ejidales suburbanas están ahora en manos distintas de los ejidatarios. Por ahora resulta imposible contar con una cuantificación confiable del fenómeno, aunque hay suficientes indicios para pensar que es muy importante.49 2.21 Finalmente, hay un indicio más de que los núcleos agrarios están tratando de ofrecer sus tierras a un mercado distinto al de los pobres urbanos. De acerdo con los funcionarios agrarios, ha resultado difícil convencer a los núcleos agrarios cuyas tierras están fuera de los límites de crecimiento de los centros urbanos, de que ellos no pueden urbanizar sus tierras mientras esos límites no se modifiquen. '7 De hecho, existe la posibilidad de encubrir operaciones de venta de tierras ejidales que sólo cuentan con certificados Procede a inversionistas privados, haciéndolos pasar por 'avecindados' del núcleo agrario. De acuerdo con la legislación agraria, un ejidatario puede transferir los derechos de su parcela a otro ejidatario o a un avecindado. Para adquirir esta última condición basta con estar inscrito en los libros del ejido. Ni siquiera se requiem notificar a la asamblea ejidal. Existen casos conocidos en los que ello ha ocurrido, como el eido Bonfil, en Cancún. Se entrevistó a funcionarios de Fifonafe, la Procuraduría Agraria, el Registro Agrario Nacional y la Corett. '9 Un indicio adicional es el incremento de los litigios ante los tribunales agrarios por las divisiones de parcelas ejidales, Ver Abaunza Aguado, José Francisco. 2000. "Indivisibilidad de la Parcela Ejidal" en Revista de los Tribunales Agrarios, núm. 25. Mexico Low Income Housing: Background Papers 108 III. SITUACIÓN ACTUAL 3.1 Todo indica que las condiciones actuales de acceso de los pobres urbanos, así como la definición de políticas públicas al respecto, están fuertemente condicionadas por tres hechos recientes: a) La adopción de dominio pleno en 50 mil hectáreas; b) La constitución de reservas territoriales mediante expropiación por 17 mil; y c) el descenso en el ritmo de la regularización desde que el organismo responsable fue separado del sector agrario. Veamos a continuación las implicaciones de cada una de ellas. 3.2 Consideremos primero la adopción de dominio pleno en más de cincuenta mil hectáreas de tierras ejidales ubicadas en zonas de crecimiento urbano, lo que puede interpretarse como una buena o mala noticia. En el lado positivo, ello significaría la posibilidad de que una superficie importante fuese incorporada al desarrollo urbano, dentro de la ley, idea que se refuerza por el hecho de que algunas empresas inmobiliarias privadas han comenzado a interesarse en adquirir terrenos de origen ejidal para promover desarrollos habitacionales, en algunos casos, utilizando los fondos financieros existentes para la vivienda popular. 3.3 En el lado negativo, el hecho de que esas superficies hayan pasado a ser de propiedad privada, no significa necesariamente que vayan a ser ofrecidas a los sectores de más bajos ingresos. En la medida en que la campaña de las autoridades agrarias para inducir a los ejidos a 'aprovechar la plusvalía' urbana de sus tierras haya generado expectativas de altos ingresos para los ejidatarios, cabe suponer que al menos una parte de esas cincuenta mil hectáreas serán retenidas mientras no aparezcan compradores cuyas ofertas se acerquen a dichas expectativas. En esa medida, la tierra ejidal que ha pasado a dominio pleno estaría siendo retenida por sus propietarios y no ofrecida en el mercado de bajos ingresos. El efecto más preocupante de la reforma al régimen agrario sobre la oferta de suelo sería, entonces, una proporción importante de la tierra que antes sólo podía ser vendida a los pobres hoy estaría siendo destinada a sectores de más altos ingresos. 3.4 Adicionalmente, están las ventas de tierras ejidales de dudosa legalidad. Como hemos visto, existen indicios para suponer que se han producido ventas de tierras ejidales, incluso antes de que hayan pasado a dominio pleno. Independientemente de las modalidades que adopte el proceso cabe la misma preocupación que en el rubro anterior. Es decir, es difícil suponer que los miembros de los núcleos agrarios lleven a cabo operaciones anticipadas a la adopción del dominio pleno para luego poner la tierra en el mercado de los más pobres de las ciudades. 3.5 Así, estaríamos asistiendo a una reducción importante de la tierra ejidal disponible para los pobres de las ciudades, es decir, un empeoramiento de sus condiciones de acceso al suelo urbano, lo que implicaría la necesidad de una intervención masiva por parte de organismos gubernamentales, si no es que también una revisión de los marcos legales. 3.6 Ciertamente, será necesario contar con más evidencias acerca de esas tendencias, para comprender mejor los mecanismos, para conocer las variaciones regionales que pudiesen existir y para cuantificar el problema. Pero aún en un cálculo conservador, existen Mexico Low Income Housing: Background Papers 109 suficientes indicios para pensar que entre cincuenta mil y cien mil hectáreas han sido sustraídas de un mercado que (aunque ilegal) fue una de las pocas opciones de acceso al suelo por parte de los pobres urbanos en las últimas décadas. Para dar una idea de la dimensión del problema, baste recordar que las necesidades totales de suelo urbano se estiman en 25 mil hectáreas anuales. 3.7 Un segundo aspecto que conviene destacar es el uso de la expropiación como mecanismo para constituir reservas territoriales. El auge de nuevos mecanismos de desincorporación de las tierras del régimen ejidal parece opacar la importancia del mecanismo de la expropiación. La imposibilidad de cumplir las metas de los programas federales de los años ochenta, que utilizaban la vía expropiatoria, hizo pensar a muchos que el mecanismo no era eficiente. En realidad, como hemos visto, su fracaso tenía mucho que ver con el éxito del ciclo venta irregular - regularización. Lo que llama la atención es que, a pesar de que la constitución de reservas mediante expropiaciones no fue una prioridad en el marco de la política urbana de los últimos años, a través de ella se transfirieron un poco más de 17 mil hectáreas de suelo urbanizable a los Gobiernos de los Estados, cifra nada despreciable, ya que no es muy lejana a la que se alcanzó en los años ochenta, durante el auge de ese mecanismo. Un elemento importante es que, según los testimonios de los encuestados, fue el interés de dichos gobiernos lo que llevó al Gobierno Federal a tramitar expropiaciones de ejidos en numerosas ciudades del país. Esto es al menos un indicio de que la expropiación no debe ser descartada como parte de las opciones para ampliar la oferta de suelo a los sectores populares urbanos.50 Aún así, sería necesario realizar un análisis más profundo para ver cuáles están siendo los sectores sociales beneficiados con esas reservas territoriales. 3.8 Finalmente, conviene destacar el notable descenso que sufrieron las expropiaciones destinadas a la regularización de la tenencia de la tierra desde 1999, cuando el organismo encargado de la misma fue transferido del sector agrario al sector del desarrollo social. Mientras el promedio anual entre 1994 y 1998 fue de cinco mil hectáreas expropiadas para la regularización, en los dos años siguientes ese promedio se redujo a la mitad, sin que en apariencia haya existido una razón para ello. Ese cambio parece confirmar las sospechas de los funcionarios del sector de desarrollo urbano desde los años ochenta, según la cual la autoridad agraria no atiende con la misma- diligencia los asuntos de otros sectores de la administración pública.5' IV. A MODO DE CONCLUSIÓN DEL TEMA DE EJIDOS 4.1 Más allá de la situación actual de las tierras de origen ejidal en la periferia urbana, es importante destacar el modo en que ciertos rasgos distintivos de la legislación agraria condicionan el modo en que las tierras ejidales se incorporan al proceso de urbanización. 50 Evidentemente, el pago oportuno de indemnizaciones justas es un elemento indispensable para el éxito de la expropiación. A lo largo del siglo XX muchos núcleos agrarios fueron víctimas de expropiaciones por las cuales recibieron indemnizaciones insuficientes y en algunos casos inexistentes. La experiencia de las reservas territoriales ha demostrado que, cuando se fijan indemnizaciones adecuadas y ellas son pagadas oportunamente, los núcleos agrarios aceptan la expropiación como un mecanismo legítimo para la formación de reservas territoriales. 5 Diversos análisis académicos, claramente distantes a los intereses de ambas burocracias, tienden a confirmar esa percepción. véase, entre otros, Melé, Patrice, 1993 Reservas territoriales, expropiaciones y planeación urbana en la ciudad de Puebla. Mimeo. Mexico Low Income Housing: Background Papers 110 Los rasgos que nos interesa resaltar aquí son la centralización de los procedimientos de desincorporación en manos del Gobierno Federal, por un lado, y el predominio de las autoridades agrarias sobre las de desarrollo urbano, por el otro. 4.2 La centralización de los procedimientos agrarios en el Gobierno Federal sigue siendo el aspecto más importante del régimen agrario frente a la urbanización. Es verdad que las reformas iniciadas en 1992 otorgaron a los núcleos agrarios el derecho de poner su tierra en el mercado de suelo urbano y que ello retiró las bases de un régimen tutelar que no beneficiaba ni los campesinos ni a los habitantes urbanos. Esa reforma en principio puede resultar en una ampliación de la oferta legal de suelo urbano. Sin embargo, también es cierto que la intervención gubernamental en la incorporación de ejidos al mercado no desapareció por completo y que algunas de las funciones gubernamentales más importantes quedaron en manos de las autoridades agrarias federales. 4.3 Efectivamente, la desincorporación de los ejidos implica algún tipo de intervención gubernamental, aunque esta varíe según las diversas modalidades. En el caso de la 'adopción del dominio pleno' la participación de la autoridad agraria tiene un carácter meramente testimonial, por lo que en principio no tiene porqué convertirse en un obstáculo relevante. Sin embargo, tratándose del procedimiento de expropiación, tanto para crear nuevas reservas territoriales como para regularizar asentamientos surgidos al margen de la ley, la responsabilidad del procedimiento está en manos del Poder Ejecutivo Federal. A pesar de que desde los años setenta se reconoció que la planeación urbana es una función de carácter predominantemente local, la expropiación de ejidos para suelo urbano se ha mantenido centralizada durante las últimas décadas, por razones fundamentalmente políticas que, independientemente de sus méritos originales hoy carecen totalmente de justificación. De hecho, esa centralización ni siquiera tiene fundamento en la Constitución. Una vez rotos los vínculos de carácter político que eran el fundamento del centralismo agrario, se abren las puertas para una descentralización a fondo de la gestión gubernamental en la materia. 4.4 La prueba de que la expropiación puede ser un instrumento importante para incrementar la oferta de suelo para los sectores de más bajos ingresos, es el hecho de que una parte importante de la tierra ejidal que se ha incorporado al desarrollo urbano lo ha sido a través de la expropiación. Más aún, de las tres modalidades de 'incorporación', es la única que merece tal denominación, dado que se trata de tierras cuya propiedad ha sido transferida a los organismos de los Estados de la República cuya función es precisamente el desarrollo urbano. De acuerdo con numerosos testimonios, ha sido la presión de los Gobiernos de los Estados lo que ha hecho posible que más de diecisiete mil hectáreas hayan sido expropiadas para ese fin en los últimos seis años y los casos más exitosos han sido precisamente aquellos en los que un organismo estatal o local ha podido administrar directamente las reservas territoriales creadas a partir de la expropiación de ejidos. Por ello, la posibilidad de descentralizar hacia los Gobiernos de los Estados la facultad para expropiar tierras ejidales y comunales no debe descartarse cmo parte de la agenda de las políticas públicas en el futuro. Mexico Low Income Housing: Background Papers 111 4.5 Ahora bien, la facultad expropiatoria no sólo está innecesariamente centralizada en el Gobierno Federal, sino que además la conducción de los procedimientos es competencia de la autoridad agraria y no de la autoridad urbana. Con la creación de la Procuraduría Agraria como órgano de defensa de los derechos de los sujetos agrarios, resulta redundante la participación de la Secretaría de la Reforma Agraria en la conducción de dichos procedimientos. Es evidente que las necesidades de tierra que experimentan las ciudades difícilmente pueden ser una prioridad para la Secretaría de la Reforma Agraria. Dicho de otro modo, no existe incentivo alguno para que la autoridad agraria responda a las necesidades urbanass2. Son las autoridades responsables del desarrollo urbano las que tienen que responder por esas necesidades y, por lo tanto, son las que tendrían incentivos para ello. 4.6 En síntesis, centralismo y predominio de las autoridades agrarias sobre las urbanas son aspectos del régimen agrario que seguirán ejerciendo una influencia permanente, independientemente de las políticas que se adopten a corto plazo para ampliar la oferta de tierras ejidales para los pobres de las ciudades. LA REGULACIÓN URBANA Y LA OFERTA DE SUELO V. INTRODUCCIÓN A LA REGULACIÓN URBANA 5.1 Entre los factores de carácter institucional que condicionan la generación de oferta de suelo urbano para los pobres está sin duda la regulación jurídica de la actividad inmobiliaria. El análisis que se ofrece a continuación tiene por objeto mostrar que la evolución de la legislación y las prácticas gubernamentales que regulan la producción del suelo urbano en México, han dado como resultado que, hoy en día, prevalezca un marco normativo que impone al funcionamiento del mercado una gran cantidad de obstáculos, muchas veces innecesarios, a) carece de una clara división de competencias entre órdenes (niveles) de gobierno, b) otorga márgenes discrecionales excesivamente amplios a la autoridad, y c) no está apoyado en un sistema eficiente para la resolución de conflictos. 5.2 Antes de describir cómo se ha llegado a esta situación, conviene subrayar las razones por las que, bajo ciertas condiciones, el mercado ofrece un potencial importante como mecanismo de generación de suelo urbano para los pobres. Por un lado, en los últimos años algunas empresas inmobiliarias han incursionado el mercado habitacional de sectores de escasos recursos. Seguramente no de los más pobres, pero sí de sectores con ingresos relativamente bajos. Y se ha generado una oferta importante de vivienda que está siendo ocupada por esos sectores. 52 Este asunto ha sido recogido por diversos trabajos académicos. véase, por ejemplo, Melé, Patrice, 1973 Reservas territoriales, expropiaciones y planeación urbana en la ciudad de Puebla. Mimeo. Mexico Low Income Housing: Background Papers 112 5.3 Por otra parte, es un hecho que, aún fuera de la ley, los pobres han accedido al suelo a través del mercado. Es importante, entonces, preguntarse cómo podría mejorarse el desempeño de ese mecanismo. Estas aclaraciones no serían necesarias fuera de un contexto como el mexicano, cuya cultura política está marcada por un prejuicio en contra de la inversión privada como fuente de oferta de suelo urbano. VI. LA ACUMULACIÓN NORMATIVA 6.1 La evolución de las normas jurídicas que rigen la producción de suelo urbano puede caracterizarse como una sucesión de ordenamientos que, a pesar de responder a la intención de cambiar la situación de caos normativo por una de orden 'integral', en realidad van formando 'capas' que no logran formar un conjunto coherente, dado que no alcanzan a sustituir a los marcos normativos preexistentes. 6.2 Hasta mediados de los años setentas, la regulación de la producción de suelo urbano era una expresión del 'poder de policía' de las autoridades sobre las actividades de los propietarios respecto a sus tierras. La 'admisión de nuevas colonias' a las ciudades existentes fue, desde mediados del siglo XIX, la expresión que se utilizó para procesar administrativamente la autorización del poder público para la creación de nuevas áreas habitables en la periferia urbana. 6.3 Durante las décadas siguientes a la Revolución, fueron surgiendo ordenamientos administrativos que regulaban diversos aspectos del proceso de urbanización. Así, para los años cuarenta, prácticamente todos los estados de la República que experimentaban procesos de urbanización contaban con leyes o reglamentos de fraccionamientos, los cuales establecían las condiciones mínimas de urbanización y los procedimientos para su autorización.53 En casi todo el país, eran los gobiernos de los estados los que autorizaban los nuevos desarrollos urbanos, a partir de ciertos estándares urbanísticos definidos por las mencionadas leyes o reglamentos. En la práctica, las autoridades actuaban con amplios márgenes discrecionales para autorizar o no los desarrollos propuestos por los inversionistas, quienes no solían recurrir al Poder Judicial para resolver sus controversias con los órganos del estado. La negociación entre promotor y funcionarios (nunca en forma pública), más que el estricto apego a ordenamientos jurídicos, era la forma de conducir la relación entre gobernantes y gobernados en la autorización de la producción del suelo urbano. 6.4 En las décadas siguientes, esa reglamentación se utilizó en forma combinada con regulaciones preexistentes (como la relativa al registro de la propiedad para fines tributarios), así como con nuevas regulaciones que iban surgiendo en diferentes materias - la construcción, la salud pública, los aspectos ambientales, el patrimonio histórico, las vías de comunicación, y un largo etcétera. 6.5 Hacia los años setenta, existía en cada estado un promedio de treinta leyes y reglamentos que incidían en la producción de nuevos espacios urbanos. Entre ellos, solía 5 Anchos de calles, tamaños de lotes, 'áreas de donación' (espacios públicos para equipamientos). Mexico Low Income Housing: Background Papers 113 existir una 'ley de planificación', que preveía la formación de planos reguladores como instrumentos de ordenación del crecimiento urbano. A pesar de esas leyes, la planeación no se reconoció como el centro ordenador del régimen urbano sino hasta 1976, cuando se expidió la Ley General de Asentamientos Humanos (en adelante LGAH). Con esa pieza legislativa, que fue precedida por una importante reforma constitucional,s México contaba por primera vez en su historia con una legislación nacional para regular el desarrollo urbano. Por ello, la expedición de la LGAH suele reconocerse como el inicio de la institucionalización de la planeación urbana en México. 6.6 A partir de entonces, rige el principio según el cual los actos administrativos por medio de los cuales se controla la producción de suelo urbano deben estar enmarcados en esquemas normativos (los planes) que orientan el desarrollo urbano con criterios de eficiencia e igualdad social. Los componentes más relevantes del marco jurídico que trajo consigo la LGHA, y que marcan hasta ahora la regulación de la gestión urbana, son las siguientes: La doctrina de lafunción social de la propiedad, que corresponde a la definición dominante de la situación de layropiedad privada de la tierra en la literatura jurídica de Europa continental5 . Una de las expresiones más claras de esa doctrina es la imposición de restricciones a la propiedad de la tierra en el proceso de urbanización, a nombre del interés público. Con variantes nacionales, ese principio justifica la existencia una regulación de los usos del suelo en las democracias modernas. En México, el principio está vinculado al gran proyecto de reforma social que se plasmó en la Constitución de 1917 y que proporcionó el fundamento de la reforma agraria, del control estatal de ciertos recursos naturales y de la regulación pública de los derechos de propiedad privada en casi todos los órdenes de la actividad económica. Hoy en día, si bien el reparto agrario ha llegado a su fin y se acepta la necesidad de emprender una mejora regulatoria en todos los niveles del ordenamiento jurídico, no se ha abandonado la doctrina de la función social de la propiedad y sigue siendo el fundamento de una legislación y una política pública que favorezca el acceso de los pobres al suelo urbano. Sin embargo, es preciso reconocer que ese principio también sirvió de excusa para una ampliación injustificada del poder administrativo sobre la producción del espacio urbano. La discusión en torno la LGAH, en 1976, que enfrentó a gran parte de los empresarios con el Gobierno Federal, estuvo fuertemente marcada por la cuestión del balance entre los derechos de los propietarios y las atribuciones del poder público para restringirlos.57 5 Casi siempre expedida a principios de los años sesenta. 5 La reforma modificó el 27, pieza central de la regulación de la propiedad territorial y de los recursos naturales, para incluir la propiedad urbana; el artículo 73 para facultar al congreso para legislar en materia de asentamientos humanos y el 115 para prever las condiciones básicas de las leyes estatales y sentar las bases para la ordenación de las zonas metropolitanas que abarcasen más de un Estado. Es decir, esas reformas cambiaron desde el régimen de la propiedad hasta el de la división de competencias entre niveles de gobierno. 4 La fuente europea más influyente en América Latina está en los trabajos de León Duguit, publicados en Argentina en la segunda década del siglo veinte. Aunque la formulación de la Constitución mexicana de 1917 tiene orígenes distintos. 57 Hoy en día, casi nadie cuestiona el principio de la a función social de la propiedad; es su traducción en una normatividad excesiva lo que suele señalarse como la fuente de muchos problemas. Los representantes empresariales que vieron con recelo la LGAH en 1976, ven hoy con gran simpatía la necesidad de una regulación clara de los usos del suelo. Aunque la preocupación fundamental de algunos de ellos sea evitar la formación de asentamientos irregulares cercanos a las instalaciones industriales del alto riesgo (que constituye Mexico Low Income Housing: Background Papers 114 - Una nueva distribución de competencias entre niveles de gobierno. Antes de la LGAH, la producción del espacio urbano era solamente objeto de regulaciones estatales y municipales. Al surgir un marco 'general' (i.e. nacional) aparece el problema de cómo distribuir las competencias entre los tres niveles de gobierno respecto de la propiedad. En ese entonces, el problema parecía ser solamente entre estados y municipios. Y ello ocasionó fuertes debates8. Sin embargo, como veremos más adelante, durante los años ochenta, tanto la reforma municipal como la legislación ambiental introdujeron dudas aún más profundas sobre la distribución de competencias en la materia. - La planeación como el método por medio del cual se organizaba tanto la acción del poder público, como la orientación de la actividad privada. En los planes (nacional, estatales, municipales, regionales, de centros de población, de zonas conurbadas, etcétera) estaría plasmado el conjunto de actividades por medio de las cuales no sólo se construían los nuevos espacios urbanos sino, en general, la relación entre la sociedad y el territorio. No tratamos aquí de señalar si eso era o es viable; únicamente tratamos de señalar la intención integradora de la legislación que, desde la perspectiva de los 'asentamientos humanos', trataba de redefinir el conjunto de la regulación urbana. 6.7 Es verdad que el advenimiento de la LGAH trajo consigo novedades muy importantes. Una de ellas es que hoy prácticamente todas las ciudades de más de cien mil habitantes cuentan con un plan que orienta su desarrollo. Sin embargo, lo cierto es que la nueva oleada de leyes no sustituyó a la mayor parte de los ordenamientos preexistentes. Por citar sólo un caso, la construcción de fraccionamientos no sólo estaría sujeta a las restricciones derivadas de los nuevos planes, sino que los estándares establecidos por las leyes y los reglamentos preexistentes siguieron aplicándose. En muchos casos, las razones de esto tienen que ver con cuerpos administrativos que se resisten a ser absorbidos por los nuevos, o con el efecto fiscal que tienen los diferentes procedimientos59 6.8 Al principio de la administración del Presidente De la Madrid (1982 - 1988) se promovió una reforma municipal con el objeto de fortalecer los poderes locales, que habían perdido fuerza en las décadas en las que la formación del estado post - revolucionario había sinónimo de la centralización de atribuciones en el Gobierno Federal. Ahora bien, aunque esa reforma municipal suele ser vista como una de las iniciativas de descentralización más importantes de los últimos tiempos, lo cierto es que las atribuciones que transfirió al municipio no eran atribuciones que hubiesen estado centralizadas en el Gobierno Federal, sino que eran las que habían venido ejerciendo los gobiernos de los estados. Se trata ciertamente uno de los problemas ambientales más preocupantes del país), lo cierto es que el sector privado en su conjunto no es un enemigo de la regulación de los usos del suelo e incluso del principio de la función social de la propiedad. 8 Uno de los aspectos que ocasionaron más críticas a la iniciativa de LGAH era el que reconocía que los municipios podían regular los usos del suelo en la expansión de los centros urbanos. Al final, la LGAH determinó que serían las legislaturas de los estados las que determinarían, en las leyes de desarrollo urbano, si la-regulación de los usos del suelo sería una función de los estados o de los municipios. *9 Para la realización de casi todos estos trámites', la legislación fiscal prevé el pago de derechos, o sea ingresos para las autoridades locales que suelen sufrir grandes dificultades financieras. Mexico Low Income Housing: Background Papers 115 justamente de las que consisten en el control de la producción de suelo urbano. Es decir, se dispuso que las atribuciones más importantes en materia urbana fueran transferidas de los estados a los municipios, mientras que el Gobierno Federal mantenía intactas sus atribuciones en materia de tierras ejidales y comunales, situación que subsiste hasta la fecha. 6.9 En cualquier caso, conviene señalar los elementos más importantes de la reforma municipal. Se trata de una reforma introducida al artículo 115 a principios de 1983, en la que se otorga una serie de atribuciones casi todas relacionadas con la gestión urbana. En su nuevo texto, la Constitución otorga a los municipios tanto facultades de determinación de los usos del suelo (a través de la 'zonificación' y de la expedición de los 'planes de desarrollo urbano') como de control del crecimiento urbano, a través de la expedición de licencias de construcción y de 'vigilar y controlar' los usos del suelo en sus respectivas jurisdicciones. 6.10 La reforma al texto constitucional era apenas el inicio, ya que para que los municipios pudiesen ejercer las nuevas atribuciones, se requería modificar tanto la legislación nacional como las de los estados. La primera fue adaptada al año siguiente mediante una reforma a la LGAH, que estipuló con precisión cuáles eran las atribuciones de los municipios en materia urbana que se desprendían del nuevo texto de la Constitución. Sin embargo, como era previsible en las condiciones políticas de partido casi único prevalecientes en los años ochenta, los gobiernos de los estados mostraron un muy escaso interés en impulsar la reforma a través de las leyes de los estados. Así, en la mayoría de los casos, las reformas a dichas leyes no representaron una auténtica transferencia a los municipios de las atribuciones que tanto la Constitución como la LGAH señalan. Si bien en muchos estados los municipios estaban habilitados para expedir licencias de construcción60, en muy pocos estados lo fueron para autorizar realización de fraccionamientos (que sigue siendo la forma más usual para producir suelo urbano) y en casi ninguno podían regular los usos del suelo, sin intervención del Gobierno del Estado. Aún hoy, es frecuente que los desarrollos urbanos requieran la intervención tanto de las autoridades municipales como de las estatales. Cabe aclarar que, en muchos casos, la resistencia de los gobiernos estatales a transferir las funciones a los municipios no está justificada en razonamientos muy atendibles. Lo cierto es que una gran cantidad de municipios carece de las condiciones mínimas para ejercer con éxito las nuevas funciones, por lo que se requeriría de un proceso de transición que en los hechos resulta sumamente complejo. 6.11 Independientemente del efecto de 'sobrerregulación' que significa la situación que hemos descrito, lo grave es que ha prevalecido una enorme confusión jurídica derivada de la contradicción entre las normas de carácter nacional (la Constitución y la LGAH) y la legislación de los estados. Esta situación pasó inadvertida hasta mediados de los años noventa. Sin embargo, como veremos más adelante, la emergencia de ciertos conflictos ambientales que tuvieron una repercusión nacional, e incluso internacional, puso al descubierto los costos de la indefinición jurídica de la distribución de competencias entre niveles de gobierno para la regulación de los usos del suelo y el control del desarrollo 6 Atribución que ya tenían en la mayoría de los estados desde antes de la reforma. Mexico Low Income Housing: Background Papers 116 urbano. En una época en la que se intensifica el debate sobre el alcance de los derechos de propiedad y de las atribuciones del poder público para regularlos, la indefinición sobre la distribución de competencias en ese mismo terreno complica aún más la gestión del desarrollo urbano. 6.12 Por otro lado, a pesar de la intención de la legislación que institucionalizó la planeación urbana como mecanismo integrador, lo cierto es que siguieron surgiendo ordenamientos y mecanismos administrativos de carácter sectorial que impidieron a la planeación el cumplir la función esperada. En general, los órganos administrativos encargados de la provisión de servicios básicos, como el agua o de la construcción de las redes viales, siguieron funcionado bajo la lógica de sus propios temas y los equipos de planeación - tanto municipales como estatales - no lograron ir más allá de la regulación de los usos del suelo. Así, al margen de los procedimientos de autorización de nuevos desarrollos urbanos, proliferaron en los estados los procedimientos dirigidos a garantizar la 'viabilidad' de esos desarrollos desde el punto de vista del agua y del transporte. Eso significa que el promotor de un proyecto no sólo requiere de una autorización de fraccionamiento, sino que además debe acreditar la viabilidad del proyecto ante otras áreas de la administración. Con demasiada frecuencia, diversas autoridades tienen que examinar los mismos aspectos, desde diferentes perspectivas. 6.13 En algunos estados, la creación de 'ventanillas únicas', independientemente de sus resultados61, es un indicio de que la proliferación de trámites es un problema que ha sido reconocido por las propias autoridades. 6.14 En 1988, se produjo un nuevo desarrollo legislativo en la tendencia de acumulación normativa que venimos señalando. Se trata de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (en adelante LGEEPA), que constituye el primer intento de regular la cuestión ambiental en su conjunto, desde los efectos de las actividades industriales hasta la operación de las áreas naturales protegidas. Una vez más, con la pretensión de la integralidad. Sin duda, en muchos sentidos, la expedición de esa ley y su aplicación ha cambiado favorablemente el panorama de la gestión ambiental en México. Sin embargo, también es cierto que introdujo un nuevo elemento de complejidad en la regulación de la oferta de suelo. 6.15 Uno de los temas centrales de la LGEEPA es la evaluación del impacto ambiental de obras y actividades. Aunque la regulación va dirigida en principio a obras y actividades que producen un impacto ambiental relevante, como conjuntos industriales, desarrollos turísticos en zonas costeras con ecosistemas frágiles, en muchas ocasiones los proyectos urbanos habitacionales caen en el supuesto de la LGEEPA y tienen que ser autorizados por las autoridades ambientales federales. Esto significa un cambio en la tendencia a la descentralización que hemos señalado. Mientras para el conjunto del desarrollo urbano la regulación y el control del uso del suelo están siendo transferidos a los municipios, la facultad de autorizar obras que tienen impacto ambiental ha sido 6' En ocasiones, esos resultados han sido claramente contraproducentes. Por ejemplo, en el Estado de Tabasco, a fines de los años ochenta, se estableció un sistema de ventanilla única que provocó una incomunicación entre los promotores y cada una de las agencias gubernamentales que, de cualquier modo, procesaban las solicitudes de acuerdo a su propia lógica. El promotor se ve ante un único interlocutor que ni siquiera está en condiciones de informarle sobre las razones por las cuales su trámite no avanza. Mexico Low Income Housing: Background Papers 117 centralizada en el Gobierno Federal. Si bien esto ha permitido reducir o mitigar muchos de los impactos de obras que anteriormente se realizaban sin la debida supervisión, ha vuelto más complejos los conflictos en torno a la división de competencias. 6.16 De hecho, la incertidumbre en cuanto a la distribución de competencias entre estados y municipios ha agravado los conflictos de carácter ambiental generados en torno a obras que ahora requieren una autorización federal. Aunque no estén directamente relacionados con a provisión de suelo para los pobres, conviene evocar la cuestión. Por un lado, en 1995, el conflicto en torno a la construcción de un club de golf en las afueras de la ciudad de Tepoztlán (Estado de Morelos) cerca de la capital de la República, derivó en el derrocamiento, por vías de facto, de la autoridad municipal.62 El conflicto, de cuya complejidad no podemos dar'cuenta aquí, se vio agravado por la contradicción entre la legislación del Estado - que otorgaba amplios poderes al Gobierno del Estado para autorizar el desarrollo - y la legislación nacional de asentamientos humanos, que reconoce esas mismas atribuciones como correspondientes al gobierno municipal. 6.17 En el mismo año, en el Estado de San Luis Potosí, al norte del país, se generó un importante conflicto cuando una empresa estadounidense trató de operar un confinamiento para residuos peligrosos - para el cual había obtenido autorización del Gobierno Federal en materia de impacto ambiental. Un fuerte movimiento de resistencia social se tradujo en la negativa de la autoridad municipal a otorgar la licencia de construcción. La empresa recurrió a los mecanismos de protección de inversiones establecidos en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, por lo que se constituyó un Tribunal Arbitral para resolver el caso. En septiembre del año 2000, el Tribunal determinó que las autoridades del Estado de San Luis Potosí habían realizado actos equivalentes a una expropiación y condenó al Estado Mexicano a pagar más de 16 millones de dólares a la empresa. Una de las cuestiones sobre las cuales el Tribunal tuvo que pronunciarse era nada menos que el alcance de las atribuciones municipales para regular los usos del suelo. La confusión que priva en la legislación y en la práctica administrativa estatal hacía difícil convencer al Tribunal de que, en el derecho mexicano, el municipio tenía el poder legal para no autorizar el confinamiento. 6.18 Ninguno de esos dos casos involucra la oferta de suelo urbano, pero ambos dan una idea clara del nivel de conflictividad con el que puede estar relacionada la aplicación de una legislación que no ofrece reglas claras para la producción inmobiliaria y para el ejercicio de un poder público que interviene en los procesos urbanos con criterios que los actores económicos y sociales puedan reconocer antes de que surjan los conflictos. 6.19 Tanto la legislación para el desarrollo urbano como la legislación para la protección ambiental, han traído elementos novedosos a la gestión gubernamental. Entre otras cosas, han sentado las bases para la formación de un sistema de planeación y han introducido elementos de participación social y derecho a la información que han hecho más 2 Tuvieron que transcurrir casi dos años antes de que fuese posible la realización de nuevas elecciones locales y la consecuente instalación de autoridades municipales legalmente constituidas. Mexico Low Income Housing: Background Papers 118 transparente la gestión, en ciertos campos63. Sin embargo, no han contribuido a la formación de un marco jurídico sencillo y coherente. Más bien se ha mantenido la tendencia de acumulación de leyes que pretenden instaurar, cada una de ellas, un esquema 'integrador', pero que no lo logran porque no sustituyen a las anteriores. Suele tratar de justificarse la existencia de cuerpos legislativos separados en la idea de que los 'asentamientos humanos' son un asunto muy distinto al 'medio ambiente', pero lo cierto es que esa distinción resulta artificial cuando se reconoce que las diferentes ramas de la administración en muchas ocasiones consideran, para tomar decisiones, los mismos hechos vistos desde diferentes perspectivas. 6.20 Conviene señalar que, si bien es cierto que la mayoría de los proyectos de producción de suelo urbano para fines habitacionales no requieren autorización de impacto ambiental del Gobierno Federal, muchos estados que han expedido leyes ambientales, siguiendo la orientación de la LGEEPA, y han creado procedimientos de evaluación del impacto ambiental, para ser revisados por las autoridades ambientales de los estados. Con ello se genera una duplicidad innecesaria entre esas autoridades y las del 'sector' desarrollo urbano. Esa duplicidad representa algo más que un obstáculo de carácter administrativo. Las organizaciones sociales que luchan por la protección del medio ambiente suelen ver como enemigas a las autoridades urbanas y como aliadas naturales a las autoridades ambientales, por lo que se generan clientelas políticas en tomo a unas y otras. La idea de fusionar procedimientos y de órganos gubernamentales es inmediatamente interpretada como un abandono o una renuncia de los compromisos gubernamentales de protección ambiental. VII. LA SITUACIÓN ACTUAL 7.1 En los últimos años, siguiendo el ejemplo del Gobierno Federal, los estados han iniciado Programas de Mejora Regulatoria, por medio de los cuales han tratado de revisar la normatividad a la que está sujeta la actividad económica para facilitar su desarrollo. Aún cuando no existe una evaluación profunda de estos programas, la opinión de los actores relevantes parece indicar que los resultados de esos programas son aún muy limitados. Se reconoce que es posible establecer mecanismos de 'simplificación administrativa', pero también que su solidez a largo plazo estará limitada mientras no se superen los problemas presentes en la legislación que acabamos de describir. El margen discrecional que suelen otorgar las leyes a la administración permite el trámite ágil de los procedimientos cuando hay 'voluntad política', pero también su bloqueo indefinido, cuando esa voluntad cambia de orientación. Por ello, mientras la voluntad de la mejora regulatoria no se traduzca en cambios en la legislación misma, seguirá existiendo algún grado de incertidumbre para los agentes económicos. 7.2 En años recientes, el Consejo Coordinador Empresarial, organismo que reúne diversas organizaciones empresariales del país, ha comenzado a evaluar las condiciones normativas de la actividad económica en los diferentes estados de la República. Aunque la 6 Por ejemplo, para la autorización de desarrollos en materia de impacto ambiental por el Gobierno Federal, existe, desde 1988, acceso público a toda la información sobre el proyecto y, desde 1996, la obligación de realizar consultas públicas a solicitud de las comunidades afectadas. Mexico Low Income Housing: Background Papers 119 metodología y el alcance de los estudios son muy limitados, sus resultados parecen ser tomados en cuenta por los Gobiernos Estatales, en virtud de que cada estado es comparado con los demás en una gráfica que los califica respecto a la 'calidad relativa del marco regulatorio' y el avance de sus programas de mejora regulatoria.6 7.3 Más allá de ese ejercicio, que de por sí revela el creciente interés por la regulación a nivel de los estados, conviene hacer notar que los entrevistados para el presente trabajo coincidieron en señalar que el mayor problema del marco normativo es la discrecionalidad con la que cuenta la autoridad para resolver los procedimientos. Es verdad que los afectados por actos arbitrarios de la administración pueden acudir al juicio de amparo, así como a otros procedimientos,65 lo cierto es que el costo y la duración de esos procedimientos inhiben a los afectados para acudir a la justicia para resolver sus conflictos con la autoridad. VIII. CONCLUSIÓN DEL TEMA DE REGULACIÓN URBANA 8.1 Del recuento anterior, puede concluirse que los obstáculos regulatorios que inhiben la generación de una mayor oferta de suelo urbano se manifiestan de dos maneras. Por un lado, en el funcionamiento cotidiano del aparato gubernamental existe una duplicidad de procedimientos que encarece en forma innecesaria la producción de suelo. Ello redunda en costos excesivos en la preparación de proyectos y en tiempos prolongados para la resolución de los procedimientos. 8.2 Por otra parte, en un análisis más profundo, existen dos grandes problemas que, si bien no se manifiestan de manera cotidiana, significan riesgos potenciales para la generación de oferta de suelo urbano. Ellos son la incertidumbre jurídica en materia de distribución de competencias entre estados y municipios, y la discrecionalidad que sigue disfrutando la administración pública para autorizar y establecer condicionamientos a los desarrollos. Ninguno de esos problemas puede ser resuelto desde el nivel nacional. Se requiere un gran esfuerzo en las legislaturas de los estados. Cada una de ellas debe aprovechar la nueva situación de pluralismo político para encontrar las fórmulas más convenientes no sólo para delimitar las competencias, sino para lograr una mejor articulación entre estados y municipios en tomo a la gestión del suelo urbano. 8.3 Ahora bien, ninguna reforma legislativa tendrá éxito si no viene acompañada de una revisión de los procesos judiciales - o extra judiciales - para la resolución de los conflictos. Ante la escasa capacidad de los sistemas actuales para conducir esos conflictos a soluciones aceptables y, sobre todo, oportunas, la participación en el mercado inmobiliario es vista como una actividad de alto riesgo. Y ello se convierte en excusa para la búsqueda de ganancias extraordinarias en cada proyecto, ante la incertidumbre sobre el destino de futuros proyectos. 64 véase Consejo Coordinador Empresarial, Centro de Estudios Económicos del Sector Privado, 2001. México: Calidad del marco regulatorio en las entidades federativas. Estudio comparativo 2000. 0 No existen estudios que den cuenta del funcionamiento de los procedimientos de lo 'contencioso administrativo' que existen en muchos estados y que seguramente arrojarían luz sobre la forma en que la operación de los tribunales influye - o no - en la operación de la administración pública. Sin embargo, el Banco Mundial tiene en proceso un estudio sobre el funcionamiento del Poder Judicial en México, desde el punto de vista del estado de derecho. Sin duda los resultados de ese estudio pueden ser un referente para futuros análisis del marco institucional de la producción del suelo urbano. Mexico Low Income Housing: Background Papers 120 MICROFINANCE FOR HOUSING Alike Golderg andMaari/a Aolta I. INTRODUCTION 1.1 The aim of this chapter is to provide a brief overview of the private sector approach to the housing microfinance sector and to assess its development and potential in Mexico. For the purpose of this study, housing microfinance loans are defined as progressive loans financing: (i) minor improvements, such as carpentry, plastering and painting, installation of doors, windows and security bars; (ii) major improvements, such as major repairs or replacement of walls, floors, roofs and sanitary fixtures, or retrofitting homes with hurricane resistant technology; and (iii) expansions, such as the addition of a bathroom, a kitchen or a living space (CHF, 2000). 1.2 This chapter will focus on the role of the private sector in providing housing microfinance loans and will explore, in particular, the role of microfinance institutions (MFIs) in this field. The study will review the experiences of a handful of Latin American MFIs that have successfully introduced housing microfinance loans in their portfolios and suggests ways in which MFIs and other private organizations could play a critical role in the expansion of this sector in Mexico. 1.3 The analysis focuses on the role of the private sector because Government housing programs tend to be inefficient and ineffective. They are usually highly subsidized and poorly coordinated; they often overlap and leave a vast share of the low income poulation under served. Government programs also tend to have high loan delinquency rates , thus reinforcing the culture of non-payment that dominates the financial sector in Mexico. 1.4 This chapter is divided into four sections. The first section analyzes the characteristics of housing microfinance in Mexico by (i) documenting the demand of low income households for housing improvements, (ii) describing the characteristics of housing microfinance loans and (iii) providing an overview of actual and potential private sector suppliers of these loans. The second part reviews the experiences of leading Latin American MFIs that have successfully introduced housing microfinance loans in their portfolios, and the types of services and delivery models they employ. The next section assesses the role of MFIs in the development of housing improvement loans in Mexico; it describes two MFIs that offer housing microfinance loans and evaluates the future potential of their housing programs in terms of scale and profitability. The fourth section suggests ways in which more Mexican MFIs could build a portfolio of housing microfinance loans and evaluates how a Bank-assisted program could help the Mexican Government to meet the very large untapped demand for housing improvement loans. 66This is due to two main causes. First, Government programs do not allow borrowers to take on follow-up loans, thus discouraging them from paying the first loan back. Second, Government loans' very low interest rates lead the borrowers to regard these credits as endowments. Mexico Low Income Housing: Background Papers 121 II. THE HOUSING MICROFINANCE SECTOR IN MEXICO Potential demand for housing improvement in Mexico 2.1 The Dynamics of Demand. To understand the demand for home improvement, it is useful to appreciate the dynamics of a typical household. Most low income households in developing countries prefer to improve and expand their current homes rather than purchase new units, because they cannot afford to buy a new house and prefer to remain close to their families, neighbors and markets rather than moving to a new neighborhood. Usually, low and moderate income households acquire a lot in an informal subdivision and then construct a temporary dwelling to vouchsafe the property (Ferguson and Heider, 2000). Often, the seller cannot provide the buyer with a formal ownership title because he has inherited the lot from family members who have occupied the land for generations, but have never had legal title to the property.67 While some neighborhoods are relatively new "invasions" of empty land, others are longstanding stable low income neighborhoods where people do not have the resources and connections required to formalize land title. 2.2 After the buyer of the land has built a small structure on the lot, he slowly improves and expands the house, possibly adding a separate kitchen, an improved bathroom, or an extra bedroom. To finance improvements and expansions, he usually relies on his own 68 funds, borrows money from his acquaintances , or tries to get a loan from a financial institution. Often, he relies on multiple sources of funds (e.g. savings, loans from extended family and possibly a loan from a financial institution). 2.3 Willingness to Pay and estimated scale of demand for housing improvement loans in Mexico. Research findings show that, contrary to general belief, low income households throughout Latin America are willing to spend a considerable percentage of their incomes to improve and expand their houses. A study conducted by the Inter American Development Bank in various Latin American countries showed that moderate, low and high income households dedicate very similar percentages of their incomes to improving their houses. Households with an average monthly income of less than $100 per month invest 27% of their earnings in improving or expanding their houses, versus 28% invested 67 Property tenure issues add complexity to the housing microfinance process that call for lenders to be flexible and creative when defining the conditions on housing loans - GEMINI (1995), page 14. The main disadvantages of the lack of property rights are: (i) the impossibility for the owner to use the land as collateral for a loan in the formal financial sector, (ii) difficulties in dividing assets between multiple owners and (iii) problems in buying and selling properties to and from strangers. In fact, when information about the ownership and value of lands and houses is not centrally recorded and easily available, it is difficult for people to see economic opportunities outside their own neighborhoods. The Economist (March 2001). Many studies consider property tenure issues one of the most critical concerns in the provision of financing for home improvements - see, among others, the above mentioned GEMINI study; CHF (2000), page 10; World Bank (1997), page 12; Ferguson and Haider (2000), page 14. De Souza F. (1999), in a study based on a survey of five settlements of low income groups in Recife, Brazil, shows that legal tenure is not the main priority for households when considering the improvement of their housing conditions. Even if they do not own a legal title to the land or the house, households invest in housing improvements to increase their personal safety. 6 "Credit from friends and relatives mainly take the form of unpaid labor, assuming that the borrower will also be available to lend a hand in the house building or house improvement efforts of the people who have helped him. Apart from the provision of labor, it is also common for monetary support to be given to a relative or a good friend who is improving or extending a house. Whether, and to what extent, interest is charged on these loans, depends on the closeness of the family ties in each case." World Bank (1997), "Panama study." For a more complete list of households' possible informal financial sources see Ferguson (1999), page 189. Mexico Low Income Housing: Background Papers 122 by households earning between $350 and $400 a month and 34% spent by households whose monthly income is above $400 (Schor, Buchenau and Ferguson, 2000). 2.4 The scale of demand for housing improvement in Mexico has been estimated by a 69 number of studies . Chapter 1 presents SEDESOL estimates for housing improvement needs in Mexico in the year 2000, on the basis of the assumption that houses older than 20 years are in need of improvements. According to this analysis, 6.2 million Mexican houses (equal to 27.5% of the 2000 housing stock) are in need of improvements. 2.5 A study conducted by the Harvard Joint Center for Housing Studies in 1997 assessed the number of houses in need of minor, moderate and major improvements on the basis of the results of a survey conducted on a sample of houses from 1990. This study estimated that, in 1990, approximately 12.2 million of the total 16.1 million houses in Mexico (equivalent to 76% of the 1990 housing stock) were in need of some improvements. Between 1990 and 1994, about 800,000 improvement loans were made, meeting only 7% of the estimated total market. The Harvard study found that, of the 12.2 million units in need of improvements: * 2.7 million units (22% of the housing stock in need of improvement) were in need of replacement or significant improvements. A large majority of these homes lacked almost all basic services, were made from non-durable materials, and provided limited living space for the families living in them (one or two rooms for an average family of 5 people70); * 3.5 million homes (29% of the housing stock in need of improvement) were in need of moderate improvements. These houses generally had floors made from durable materials and had access to electricity and gas for cooking. However, most had deficiencies such as walls made of non-durable materials and lacked a bathroom or a kitchen; * 6 million housing units (49% of the housing stock in need of improvement) required minor improvements. These houses were generally constructed from durable materials, had access to electricity and sewerage, and had kitchens and bathrooms. The most frequent problems were crowding, a lack of water in the unit, or roofs made from less durable materials. 2.6 The study estimated that the most rapid population and household growth rates were expected in middle-sized cities of 100,000 to 500,000 inhabitants, especially in States along the U.S. border (e.g., Baja California, Sonora, and Chihuahua) and on the Yucatan peninsula (particularly in Quintana Roo and Campeche). Poor housing quality was 6 Inconsistencies among the figures of different studies are due to the differing definitions of "housing improvement" adopted by the various authors. 7o According to the Mexican Census study, the number of persons per room has been declining steadily in Mexico. In 1970, the average housing unit had 2.57 persons per room, but by 1995 this figure had declined by a third to only 1.64 persons per room. In addition to the total number of rooms, another indicator of the amount of living space provided by a home is whether there is a room used exclusively as a kitchen (rather than also being used as a bedroom) and whether the home has a bathroom. The share of homes with a kitchen increased significantly between 1990 and 1995 to 89% of all homes after having remained fairly stable since 1970. Close to three-quarters of homes reported a separate kitchen in both the 1970 and 1990 Census. The share of homes with a bathroom rose steadily over the period, however, from just under a third of homes in 1970 to 83% by 1995. Mexico Low Income Housing: Background Papers 123 extremely high in southern States, particularly in the south Pacific region encompassing Guerrero, Oaxaca and Chiapas - see Figure 1. Figure 1 Exhibit 17 Share of Housing Stock in Need of Replacement or Significant Upgrading (1990) % of Housing Units Z0.0 - 9.9 10.0 - 19.9 20O - 34.9 35.0 - 49.9 Source: Appendix Table D-5. '1 Guerrero Source: Joint Center for Housing Studies, Harvard Oaxaca Chiapas University. 2.7 The study also estimated that rural areas were more in need of housing replacement than urban areas, whereas urban areas needed more moderate and minor upgrading. Crowding was high in both urban and rural areas, whereas materials used in rural areas were less durable and therefore less likely to provide adequate resistance to the elements. 2.8 Of the 2.7 million houses deemed to be in need of replacement or significant upgrading, 0.7 million were in urban areas, representing 5% of all urban units71. Of the 3.5 million houses in need of moderate upgrading, 2 million were in urban areas, representing 24% of all urban units. Finally, of the 6 million houses in need of minor improvements, 4.5 million were in urban areas, representing 31% of all urban units. (See Figure 2.) 2.9 While private organizations rarely provide loans for house building, replacement or significant upgrading to low income communities, they are active in the field of moderate and minor upgrading. Because low income households are highly concentrated in urban areas and need mainly moderate and minor improvements, there is significant potential for private institutions interested in entering the housing improvement market in urban areas (especially in midsize and large cities). 7'Assuming that in Mexico there were 57.9 million people in 1990 (CONAPO, 1994) and 4 people per household. Mexico Low Income Housing: Background Papers 124 Figure 2 Estimate of Housing Replacement and Upgrading Needs (1990) Millior of units 6.0 5.0 4.0 13 Urban 3.0 Rural 20 1.0 0.0 Rep6acmentor Moxarabe Minor Upgrading No P;oble me 6gnificant Upgraling Upgrading Main target market for Main target market for Government programs private suppliers Source: Adapted from Joint Center for Housing Studies, Harvard University (1997). 2.10 In 1997, The World Bank and Capital Advisor conducted a study on the potential demand for housing improvement loans in three cities located at the border with the United States of America: Ciudad Juarez, Tijuana and Matamoros. Box I provides a brief description of the study, which concluded that there was an untapped market of about 8,000 low income households willing to take on and able to qualify for a housing loan of $1,000 to $1,500, for a total market of $122 million for low housing loans in these three cities. 2.11 If we extend the findings of the border study to the country as a whole (by assuming that 14% of the low income households in need of home improvements in all of Mexico are willing to take on and qualify for a loan), we would conclude that Mexico would have a market of 1.7 million households ready to borrow for a home improvement loan. Assuming that the average housing improvement loan is $1,000, the value of the housing improvement Mexican market would be about $1.7 billion. 2.12 While these estimates may not be precise, they suggest that there is significant market potential for private institutions interested in providing housing improvement loans in Mexico. More detailed market research is necessary to assess: (i) which geographic areas - States, Regions and cities - are the most promising; (ii) low income households' willingness to take on housing loans in these areas; and (iii) the percentage of these households that would qualify for the loan. Mexico Low Income Housing: Background Papers 125 Box 1: DEMAND ESTIMATES FOR HOUSING IMPROVEMENT LOANS IN THE MEXICAN CITIES AT THE BORDER WITH THE UNITED STATES OF AMERICA In 1996, Tijuana, Ciudad Juarez and Matamoros had 2.8 million inhabitants (1.2 million in Tijuana, 1.2 million in Ciudad Juarez and 400,000 in Matamoros). The total number of households was about 857,000, with 87% (746,000 households) with incomes between 2 and 8 minimum wages (between $250 and $900 monthly income 72.) In all cities, the maquiladora industry was a major source of jobs73. To evaluate low income households' potential demand for housing loans in these three cities, the World Bank and Capital Advisor surveyed 800 low income residents to assess: (i) their need for a new house or for home improvements, (ii) their willingness to take on a loan of $1,000 to $1,500 to buy or improve their house and (iii) their capacity to repay the loan (based on their income, job tenure and the availability of a co-signer to guarantee the loan). The survey found that 529 of the 800 people in the survey (66%) were in need of a new house or of home improvements, while 27% were willing to take on a loan of $1,000 to $1,500, and 14% would qualify for such a loan. 361 households out of 529 (68%) needed to add a new room, either for personal use (i.e., a new bathroom, bedroom or kitchen), or for business use (i.e., a small office or a rental space), 104 (20%) needed to add security measures, such as a wall or bars on the windows and 64 (12%) needed to buy a new house. Extrapolating from the sample results, about 98,000 of the 746,000 households with income levels of 2 to 8 minimum wages (between $250 and $900 monthly income) would be willing to borrow for and would qualify for a loan in the cities at the border (about 52,000 households in Tijuana, 28,000 in Ciudad Juarez and 18,000 in Matamoros.) Assuming that the average loan is $1,250, the total market for housing loans for low income families in the three cities at the border would be about $122 million ($64 million in Tijuana, $35 million in Ciudad Juarez and $23 million in Matamoros.) Source: Capital Advisor Ltd (1998). Are home improvement loans a microfinance product or a or a mortgage product? 2.13 To respond to the housing improvement needs of low income households, it is critical that private financial institutions understand the terms of credit that such households can take on, and how the related risks can be managed and the costs of delivery controlled. 2.14 If low income households require a relatively large long-term loan (e.g., $5,000 to $10,000), mortgage providers may regard them as potential clients. Yet, as low income households cannot offer significant physical collateral or proof of steady income, mortgage providers will consider them as a very risky segment. On the other hand, if low income households require medium term loans (e.g., $1,000 to $1,500), MFIs may regard them as potential clients. Yet, before including housing microfinance loans in their portfolios, MFIs need to consider the risks and opportunities of this new line of credit, since housing microfinance loans are different from the short-term working capital loans that they provide for productive uses. 2.15 Table 1 provides a comparison of the characteristics of mortgage finance, microenterprise and housing microfinance loans. The main findings of this comparison are the following: 72 1999 figures. n In Juarez and Tijuana, respectively 48% and 33% of the cities' workforce was employed in the maquiladora industry. Mexico Low Income Housing: Background Papers 126 * Mortgage finance loans are directed to middle and upper income households, while microenterprise and housing microfinance loans are directed to moderate and low income households; * The amounts and maturity of housing microfinance loans are usually significantly lower than mortgage loans' and slightly higher than micro enterprise loans; * While no standard exists on interest rates on housing microfinance loans, the rates ofthese loans are usually closer to microbusiness loans than to those of mortgage loans; * Housing microfinance loans and microbusiness loans require more flexible, smaller collateral than mortgage loans. 2.16 Housing microfinance loans are mainly directed toward moderate and low income households. The amount of a housing microfinance loan is always below $5,000 and usually less than $500. The loan maturity is usually less than three years (although some providers offer terms of up to ten years). While there is no consensus on the interest rate that should be charged on housing microfinance loans (Ferguson and Heider, 2000), Latin American MFIs usually charge nominal interest rates com rised between 16% and 27% per year (real interest rates comprised between 15% and 26%) 4, plus fees and commissions. 2.17 Traditional mortgage lenders (e.g., commercial banks, limited purpose mortgage banks, and credit unions) rarely offer loans to moderate and low income clients75. They typically target medium and high income households and provide loans for new home construction. 2.18 These institutions consider moderate and low income households to be very risky and less profitable to serve76. Loans offered by traditional mortgage lenders are characterized by (i) minimum amounts above $5,000, (ii) very long terms, usually from 15 to 30 years, and (iii) underwriting requirements, including legal ownership titles and collateral (such as full lien on property) that moderate and low income households usually cannot satisfy77. Even when households have legal property rights on their lands and houses, it is unwise for them to provide such property as collateral for smaller, relatively short term housing improvement loans. 74 Range based on interest rates of: Financiera Calpia (El Salvador), Fundasal (El Salvador), Cooperativa de Ahorro y Credito Jesds Nazareno (Bolivia). Inflation rates: 0.5% in El Salvador and 2.8% in Bolivia (World Bank indicators, 2001). These rates do not include fees and commissions, as these figures are not available for the above mentioned MFIs. MFIs' effective interest rates (including fees and commissions) are likely to be significantly higher than real interest rates. 7 Multicredit Bank (Panama) and Mutual La Primera (Bolivia) are among the few examples of Latin American Banks that offer microfinance housing loans. The Hatton National Bank is an interesting case: a Sri Lanka commercial bank that has decided to "go downscale" and offer microfinance services - Gallardo, Randhawa, Sacay (1997). For a complete list of commercial banks that are providing microfinance productive loans to micro and small businesses and that could potentially enter the housing microfinance sector, see Wenner, M.d. and Campos, S. (1998). Limited-purpose mortgage banks (SOFOLES in Latin America) are another source of housing credit in the commercial banking sector. They usually lend to developers during the building stage and then transfer the loans to homebuyers when the purchase takes place - Ferguson and Heider (2000). Credit unions may also offer housing improvement loans. They have legal and capital requirements that are more flexible than are those of banks and they can accept deposits and originate various types of loans. However, they have little experience in the housing field and, like commercial banks, are likely to have little interest in adding this line of credit to their portfolio. ' To target moderate and low income segments of the population, mortgage institutions will need to introduce changes including: (i) designing new products, such as improvement and expansion loans, that are very different from mortgage loans, (ii) advertising and selling the new products to a new clientele, and (iii) adapting their organizational structures to support these products. " See also Ferguson & Haider (2000). Mexico Low Income Housing: Background Papers 127 TABLE 1: COMPARING HOUSING MICROFINANCE WITH MORTGAGE FINANCE AND MICRO ENTERPRISE FINANCE Mortgage Finance Microenterprise Finance Housing Microfinance Borrowers Middle and upper-income households Low and moderate-income households Low and moderate-income households Originator Savings and loans, housing Credit Unions and NGOs traditionally; regulated Credit Unions and NGOs traditionally. Some cooperatives, banks. financial institutions increasingly. Also equipment regulated financial institutions. Also building suppliers. suppliers and subdividiers. Use of loan Purchase of a new, commercially The household economy, with sums allocated by the Mostly self-help home improvement of existing funds developed single-family unit. borrower largely for the micro-enterprise, but also homeowners that takes place incrementally over 5 for emergency expenditures and housing. to 15 years. Some new construction of core units. Lenders procedures and technical assistance direct loan fund to this purpose, so not fungible. Amount One-time loan of $5000 and above. The Many loans of $50 to $1,000 for working capital, Between $250 to $5,000. amount necessary to finance the equipment purchase etc. purchase of a new house when joined with the borrower's downpayment. Term 15 to 30 years. Under 1 year. Usually under 3 years* Interest rate Prime rate plus a thin margin; Prime rate plus a large margin sufficient to cover No standard. No consensus exists on charging comparable to the rate extended to the fixed costs of lending very small sums to many rates substantially above prime to cover costs of corporate clients. Key problem is the rate borrowers. Key problem is access to credit, not the small loans. Both access to credit and the rate are and affordability of households. rate. key. Collateral Uen on property. Available goods may be taken in addition to Para-legal liens on property that cost less than a personal guarantees as an additional incentive to lien, or a full lien on property. repay. Savings From none to contract savings, for Savings is often as important a product as loans for No standard. requirements example, laon as a multiple of required MFI resource mobilization. NGOs generally cannot and importance savings over a period of 6 months to 5 accept deposits; small deposits are costly and years. undesirable to commercial banks. Underwriting Evaluation of individual household Building of relationship with individual borrower or Evaluation of current income, borrower household income and credit worthiness, and of with solidarity group, which commits to guarantee income and building plans and cost estimates. property title and value. Payment repayment of loans to its individual members. Payment amounts based on applying standard amounts based on applying standard Payment amounts are based on net household ratios to current income of household; mortgage ratios to current income of household; income. payment must not exceed 25% of household mortgage payment must not exceed 25% income. Co-signers are often required and solidarity of household income. groups are rare. Technical None. Trend is to minimize technical assistance. Technical assistance including review and Assistance to evaluation of home improvement plans and costs, borrower title verification, supervsed construction, and paymrent amunts based oftn applyingrtdar Source: Adapted from Ferguson anri Heider (2000). * While Ferguson and Heider indicate maturity rates comprised between 2 and 10 years, many authors suggest shorter maturity terms (i.e., less than 3 years). See Table 3 for a more detailed comparison of different conditions for housing improvement loans. (e See Table 3 for a more detailed description of the collateral that is required for housing improvement loans. Mexico Low Income Housing: Background Papers 128 2.19 While traditional mortgage lenders find these potential clients unattractive, many MFIs already deal with businesses owned and operated by low income households. These MFIs have observed that their clients get loans for income-generation purposes but channel some of the funds into home improvements. Because 30 to 60 percent of housing microfinance clients are engaged in some type of home-based micro-enterprise, home improvement loans often allow low income households to improve the operating time and productivity of their microbusinesses. A survey conducted by SEWA (the Self- Employed Women's Association, a formal sector bank serving the poor in Ahmedabad, Gujarat State, India) found that housing improvement contribute a 35% average increase to the weekly earnings of small enterprises (Harvard Center for Urban Development Studies, 2000). 2.20 The amounts of MFI loans for income-generation purposes is usually comprised between $50 and $1,000. The loan maturity is under one year, while the interest rate is usually significantly higher than the prime rate, in order to allow MFIs to recover high operating costs related to a large number of very small loans. Microbusinesses are willing to pay high interest rates to have access to reliable credit for increasing their business' level of activity (since the alternatives are to stagnate or borrow at much higher rates from informal sources). To provide a loan to a microbusiness, an MFI usually accepts more flexible forms of guarantees on available goods and often personal guarantees. 2.21 For MFIs, the main advantages of entering the housing microfinance field could be: (i) increasing their scale of operations and profits, (ii) diversifying their lending portfolio, thus reducing the co-variance risk in the overall portfolio and the risk of delinquency (housing loans tend to outperfrom other loans), (iii) providing additional repayment incentives and resources to proven clients, and (iv) gaining access to governmental or donor funds earmarked for housing improvement purposes. Since most MFIs face excess demand and have a very constrained capital base, these represent a powerful set of incentives. 2.22 To summarize, MFIs are more likely than mortgage institutions to meet the needs of low income households because: (i) they already provide loans to this market segment and (ii) the characteristics of the microbusiness loans offered by MFIs are more similar to the characteristics of housing microfinance loans than to those of mortgage loans. Latin American microfinance institutions: proven performance balanced by significant risks and limitations 2.23 Performance Indicators. In the field of microfinance, there are two benchmarks used to measure success: outreach to low income clients, and the financial sustainability of the MFI. Outreach is measured by (i) the size of the average loan as a percentage of GDP per capita, (ii) the percentage of the MFI's clients who are first time users of such services (often including the share of women clients), and (iii) the level of barriers to access that may exist (in terms of the minimum savings deposit required and other requirements that could keep some creditworthy households and microbusinesses from qualifying for financial services). Financial sustainability is measured by the profitability of the MFI, after adjustments are made to operating expenses to reflect the Mexico Low Income Housing: Background Papers 129 effects of in-kind subsidies and concessionally priced sources of funds and the effects of inflation on equity. 2.24 Institutionalformats. There are two kinds of financial institutions that have become highly successful. The first kind, often non-governmental organizations, begin as experiments and specialize in serving microbusinesses. As they grow and require a reliable source of funds, they transform into more commercially oriented institutions. The second type include successful commercial banks or finance companies which have made a strategic decision to target microbusinesses as a new market niche. 2.25 Successful examples of MFIs that have taken the transformation path known as NGO "upgrading", include: BancoSol (Bolivia), Financiera Calpia (El Salvador), Genesis Empresarial (Guatemala), and Banco ADEMI (Dominican Republic). The vast majority of this kind of MFI serve only a local market, do not attract investors, have high operating costs per dollar lent, and are not able to invest in the integrated loan tracking and accounting systems required to manage growth. However, in Mexico, there is one notable example of successful MFI "upgrading". In 2000, Compartamos transformed from a non-governmental organization into a regulated, supervised Sociedad Financiera de Objecto Limitado (SOFOL)78, the first Mexican microfinance institution to make this transformation. By making this fundamental legal and organizational change, Compartamos is able to mobilize large pools of savings, attract investors, and obtain the benefits of formal supervision by the relevant government authorities. 2.26 The second kind of microfinance institution is commercial bank "downscaling". Examples of successful Latin American commercial banks with a specific microbusiness product include: Multicredit Bank (Panama), Caja Social, Banco del Desarrollo and Banco del Estado (Colombia), Banco Popular (Chile) and Bank of Nova Scotia (Guyana). Most commercial banks, however, are not interested in microbusinesses and low income households as potential clients, due to the lack of credit history, little physical collateral, irregular cash flow, and the high transaction costs involved in serving small clients. 2.27 Impressive Operational Results. Both types of MFIs in Latin America have been successful in achieving: (i) large scale of operations (reaching relatively low income clients), and (ii) low operational costs (low cost per dollar lent), resulting in high returns on equity and high profitability (after adjustments for subsidies). 2.28 Large scale of operations. As of April 2001, a sample of 124 MFIs from 45 countries organized by the Microbanking Bulletin79 demonstrated the potential for very large outreach. The average number of active loans was 14,650, and average caseload was 312 clients per loan officer. While a few have mixed portfolios (with large clients as well as micro businesses), all have made a commitment to develop the urban and 78A Sociedad Financiera de Objeto Limitado is a limited service financial institution that can provide a small range of financial services, and often specializes in financing mortgages, microbusiness, or consumer credit (credit cards). The SOFOL institutional format was approved in June 1992 as part of the Ley de Instituciones de Cridito, and requirements and operating guidelines were published in the Official Gazette on June 14, 1993. 7 Microbanking Bulletin, Microbanking Standards Project, April 2001 Mexico Low Income Housing: Background Papers 130 rural microbusiness market niche as a profitable part of their business. The scale of operations is even more impressive in other regions of the world, where a single MFI can serve more than 2 million rural clients and have an outstanding loan portfolio of over $300 million (examples of large scale microfinance institutions include Grameen Bank and BRAC in Bangladesh, the Bank Rakyat Indonesia Unit Desa system in Indonesia, and the Bank for Agriculture and Agricultural Cooperatives in Thailand). 2.29 Operating Costs and Profitability. In terms of profitability, the study showed that 64 MFIs had reached financial sustainability (after making adjustments for subsidies), after an average of 8 years of operations. Other key findings that demonstrate the soundness, outreach and scale, and profitability of the industry include the following: * Average capital to assets balance of 49.5% (demonstrating strong capital accumulation) * Loan loss provision of 2.1 % of outstanding loan portfolio (showing prudent provisioning) * Average portfolio at risk at 90 days: 1.9% (illustrating high on-time loan repayment) * Average loan balance of $490 (impressive outreach, compared to other financial institutions) * Average loan portfolio of $5.5 million (illustrating a large scale of operations) * Loan balance as percentage of GNP per capita of 44.5% (demonstrating good outreach to the poor) * Average administrative costs/average outstanding loan portfolio of 28.3% and average portfolio yield of 39.2% (giving a healthy margin of 10.9%) * Average borrowers per loan officer of 257 (showing efficient leveraging of loan officers) * Average financial sustainability after subsidies of 90% (showing high profitability). 2.30 Risks and limitations of microfinance. While there are a growing number of success stories in microfinance in Latin America, there are also important risks that the industry faces, due to the nature of the clients, the source of funds, the choice of clients, governance issues, and rapid growth and decentralization of operations. One microfinance institution in El Salvador had "ghost banks" and "ghost clients", as internal controls failed to keep pace with rapid growth and decentralization of loan approval. In Colombia, a large institution with multiple services made too many commitments of its limited liquidity, leading to default of some of its financial obligations. In both cases, international organizations with a great deal of operational experience were providing technical assistance to the private MFIs. Government- supported MFIs and programs also have their share of problems, including the use of subsidized interest rates for social objectives (which leads to credit diversion to wealthier clients), a lack of enforcement, and the promotion of a non-repayment culture. 2.31 Beyond anecdotal evidence, there are structural features that may raise the risks of microfinance institutions. The Microfinance Network classifies these risks into four Mexico Low Income Housing: Background Papers 131 categories: (i) adequacy of oversight of management (due to a lack of internal controls in many cases, and an inexperienced board of directors), (ii) management risks (caused by decentralized operations, rapid growth and a lack of adequate management information systems), (iii) portfolio risk (caused by unsecured lending, sectoral or geographic concentration, and the challenges of delinquency management, and (iv) new industry risk (due to the nature of the products, clients, and the relative lack of experience of MFIs).so 2.32 Despite impressive success in several Latin American countries, many MFIs have clear limitations. Most credit delivery systems are designed for simple working capital loans with equal weekly instalments, ideal for traders but not as useful for individual producers. Since the only competition MFIs face in many urban and rural markets are traditional prestamistas (often charging an annual effective rate of interest of more than 100%), MFIs enjoy almost unlimited demand for their products and little pressure to become more efficient or offer new products. This means that the tendency is toward horizontal expansion (the same product in new markets) rather than deepening financial markets by providing a range of products, such as home improvement loans. The key question becomes one of how the government and donors such as the World Bank can help to jumpstart product diversification by leading MFIs into new products such as housing microfinance - without endangering the strong performance they have demonstrated in short term, small, productive loans. Brief description of the Mexican microfinance institutions 2.33 The national market is characterized by small, regionally focused MFIs. In this country of 100 million, there is only one large scale MFI (Compartamos), with a client base of 64,150 (December 2000). (This is comparable to a medium sized MFI in Bolivia, a country with a population of only 8 million). Coverage by the leading MFIs in Mexico is estimated to be 3% to 4% of the overall demand for financial services by microbusinesses and low income households. With the exception of Caja Popular Mexicana, most of the MFIs are not regulated (although recent changes in financial sector laws will require supervision in the near future). 2.34 The dominant microfinance model is village banking, in which groups of 20 to 30 clients (typically women) provide a joint liability moral guarantee to back individual four-to-six month working capital loans. Members are liable for outstanding instalment payments of those members unable to make timely payments. The second model provides loans to individual urban micro business operators, with a less stringent collateral requirement than that of commercial banks. Recent data from the leading microfinance institutions on the number of active clients and portfolio outstanding, as well as performance in terms of cost coverage and portfolio quality, is provided in Table 2 below.81 (Note that PAR is the Portfolio at Risk measurement of portfolio quality. It classifies all outstanding installments as doubtful when a single installment is overdue. The industry standard is a period 30 days.) 8 Berenbach S., Churchill C. (1998). Regulation and Supervision of Microfinance Institutions, Microfinance Network Occasional Paper No. 1. " There are other programs of this scale, such as the Programa Santa Fe in Guanajato, but reliable statistics on financial performance are not readily available. Mexico Low Income Housing: Background Papers 132 TABLE 2: LEADING MEXICAN MICROFINANCE INSTITUTIONS (DECEMBER, 1999)* MFI Avg. Loan No. of Active PAR>3 Operating Financial size Clients 0 days Sustainability Sustainability Disbursed ($US) Fincomun * 800 10,500 3.0 >100% >95% Compartamos 240 64,100 0.56 >100% >100% ** CAME 200 8,975 <1 88% N/A Dignidad 500 400 18 >N/A 100% <100% FOCOMI + 1443 2600 33 N/A N/A Emprendedores 880 551 4.1 N/A N/A CPM++ >1200 472,560 11.4 >100% >100% Sources: Report for world Bank by consultant Lorna Grace, March 2000; interviews with Mexican MFIs with operational activities in Mexico City. * PAR is for microfinance portfolio only. This is the average first time loan rather than average loan. ** December, 2000 data for Compartamos *** Includes mainstream operations as well as microfinance operations + PAR 90 days ++CPM figures include a large number of savers who do not have an outstanding loan. Data from late 2000. While average loan size is high, 40% of the active borrowers have annual income less than US$2975. PAR is 90 days for CPM. Box 2: COMPARTAMOS - THE LEADING MFI IN MEXICO Compartamos is the industry leader in Mexico, with 64,150 clients served by 35 branches in 10 states, and an outstanding loan portfolio of $10.3 million (December, 2000). The portfolio expanded by more than 100% in 1999 and 80% in 2000, showing the potential for extremely rapid growth in this market segment in Mexico. Average loan balance is $127, equivalent to less than 5% of the GDP per capita. The effective interest rate is over 100%, once commissions and fees are taken into account. The portfolio at risk (30 days) is an impressive 0.56%, which demonstrates the credibility of loan contract enforcement, appropriate repayment incentives, and the attractiveness of the products to the village bank members. The adjusted return on assets amounted to 15.7%, much higher than a peer group of Latin American MFIs with an average of (4.4%) (PSI Study, December, 1998). Since administrative costs have been high in the past (71% of average total assets, almost twice as high as the average in Latin America among leading MFIs in 1999), Com artamos' loan officers have begun to use handheld devices to appraise, track and control their portfolios.2 In 2000, Compartamos became a Sociedad Financiera de Objeto Limitado (SOFOL), enabling it to provide additional kinds of financial services. Compartamos is currently not planning to develop a progressive housing product, due to growth potential in existing products and challenges already posed by the transformation to a SOFOL. Two key lessons from the experience of Compartamos are (i) the role of technology in decreasing operating expenses (with the use of handheld devices for loan officers) and (ii) the fact that charging a high effective interest rate on loans does not limit the number of clients who are interested in appropriately designed loans. Sources: Discussions with CGAP, Compartamos; Accidn International website. 8 For more on Compartamos, see Bulletin Case Study on Compartamos, MicroBanking Bulletin, July 1999, pages 13-17. Mexico Low Income Housing: Background Papers 133 III. MICROFINANCE INSTITUTIONS OFFERING HOUSING MICROFINANCE LOANS International experiences and best practices 3.1 To identify best practice examples in Latin America and disseminate them to a broader audience, the Inter-American Development Bank sponsored a conference in June, 2000 on housing microfinance in Latin America. Likewise, the World Bank held a seminar on this topic in March, 2001. In both cases, however, it proved difficult to identify large Latin American microfinance institutions that included housing as one of their products. Presentations were limited largely to new pilots with very small scope. 3.2 Table 3 provides a comparison of the housing finance lending methodologies identified by three recent studies which reviewed the experiences of the housing microfinance pioneers. The studies were conducted by (i) the Harvard Center for Urban Development, (ii) the Community Housing Foundation (CHF) and (iii) B. Ferguson and E. Heider. 3.3 The Harvard Study is based on existing literature and the experiences of six microfinance institutions that have introduced housing microfinance loans: SEWA Bank (India), Card (Philippines), Payatas Scavengers (Philippines), Utshani Fund (South Africa), Grameen Bank (Bangladesh) and Genesis Empresarial (Guatemala). The CHF analysis is based on CHF's experience in about 100 countries with (i) providing housing improvement and microbusiness loans, (ii) re-building houses in locations devastated by hurricanes and earthquakes and (iii) improving houses in low income communities. In its study, CHF provides guidelines on housing improvement loans to MFIs interested in introducing this line of credit in their portfolios. Finally, the studies conducted by Ferguson and Heider (2000) and Ferguson (2000) are based on a review of the literature, including the experiences of 40 housing microfinance programs in developing countries. 3.4 Table 3 compares the lending methodologies suggested by the three studies: * Loan maturities are usually between 3 months and 3 years (although some offer loan maturities of up to 10 years). The Harvard study suggests short maturity ranges (between 3 and 6 months), while CHF indicates maturity ranges between 6 months and 3 years, and Ferguson and Heider extend housing microfinance loans' maturity to up to 10 years; * In all studies, loan amounts are between $250 and $5,000; * Different studies suggest different collateral requirements. The MFIs reviewed by the Harvard Center call for group-liability and periodic savings; CHF suggests personal guarantees with one or two co-signatures, while advising MFIs to avoid asking their clients to pledge their houses or other assets as collateral. * Some MFIs reviewed by the Harvard Center require full legal property title, while others ask for paralegal titles or simple proof of ownership (e.g., the inhabitants of the village testifying that the borrower lives in the house). CHF suggests land ownership or written agreement between buyer and seller as key conditions to grant housing improvement loans. Ferguson and Heider suggest Mexico Low Income Housing: Background Papers 134 TABLE 3: OVERVIEW OF DIFFERENT TERMS FOR HOUSING MICROFINANCE LOANS Harvard Study Communities - Habitat - Finance Guide Ferguson Study Existent literature and 6 case studies: CHF experience with home improvement lending in developing Existent literature (including the Harvard study) and the SEWA, Grameen, Payatas Scavengers, countries. The analysis incorporates inputs from ACME, a Haiti MFI experience of 40 housing microfinance programs in CARD, Genesis Impresarial and Utshani that tested CHF's first model for introducing housing microfinance. developing countries. Fund. 3 - 6 months (maximum term 1 year) 6 months - 3 years. The maturity is a function of the cost of the 2 - 10 years. improvement, the borrower's repayment capacity and the interest rate of the loan. It is not tied to the time it takes to complete the improvement. $250 - $5,000 $250 - $5,000 $250 - $5,000 Regular savings pattern, participation in It is based on the client's current income. The periodic loan Monitor loan payment to income ratio (based on a saving group, steady income, payment should not exceed 25% of the client's total monthly household earnings) and the client's credit or participation in cycles of SME loans. income. In case the household have other loans, the total debt depository history. Ferguson's study mentions credit Some institutions mandate monthly burden for the family should not exceed 40% of the household's scoring as the next step for streamlining the payments (e.g. for 12 or 18 months) into total income. underwriting process (but in developing countries it a savings account. could be difficult because of the limited number of credit bureaus). Group liability. Proof of legal One or two co-signatures. Borrowers should not pledge their house The trend is toward making individuals rather than occupancy. Periodic savings hold as as collateral as the process is too costly and lengthily, and placing a groups responsible for the repayment. Many institutions reserve funds in case of default. lien on a home for a low loan amount would over-collateralize the avoid seeking a mortgage lien due to the problems, loan and under-utilize the borrower's financial asset. A group liability time and costs involved. A personal guarantee, or a should not be used. If a group liability is used, than the Institution contract called "pagare"' are often used instead. must ensure that the group is able to pay off the loan for any group member who is in default. Some institutions require legal Land ownership. If the land ownership is not documented, the Full legal title of the property. Alternatively, paralegal ownership of the land for improvement institution should look for (i) a written agreement between the buyer title and other forms of ownership. Some institutions loans (e.g. SEWA). Others provide their and seller of the land, (ii) a rental agreeement between the offer land regularization loans. members with loans for land acquisition homeowner and government for use of public land, (iii) the number or regulatization and/or require that of years during which a family has inhabitated a property without applicants have a minimum length of paying rent and (iv) proof of payment by the homeowner of taxes to residency in the community. the government. NA TA can be used to determine what materials are required for the TA includes review and evaluation of home improvement and their costs, provide oversight and risk improvement plans and costs, title verification, management, and certify that the construction is executed as construction monitoring, and the use of progressive proposed. Housing programs should include a TA component only payments based on construction inspections. Some when the improvement is a main objective of the program and when institutions require that borrowers contract competent no dependable outside systems exist for verifying the quality of the local building contractors and architects and pay for improvement. If the institution offers TA, it should have at least an these services as well as for providing Information to engineer or an architect who can do the evaluation. The institution the lender. Others keep a specialized architect on staff should factor the TA cost in the loan price. to make site visits and review construction plans. Source: Harvard Center for Urban Development Studies (2000); Community Housing Foundation (2000); Ferguson and Heider (2000). Mexico Low Income Housing: Background Papers 135 that MFIs add land regularization loans to their portfolios so that borrowers can regularize their land before undertaking a loan to improve their homes; * All studies underline the importance of providing technical assistance, including a review and evaluation of home improvement plans and costs, advice on the type of improvement needed, and construction monitoring. Box 3: FINANCIERA CALPIA (EL SALVADOR) - A MICROFINANCE INSTITUTION THAT HAS RECENTLY ENTERED THE HOUSING MICROFINANCE FIELD Overview: Financiera Calpia was formed in 1995 as a result of the transformation of Servicio Crediticio de AMPES into a microfinance institution. Calpia is the leading microfinance institution in El Salvador, with 12 offices, and a total active portfolio of 29,000 active loans for a total amount of $25.8 million. The breakdown of the portfolio is as follows: 74% productive credits for micro enterprises, 21% productive credits for small enterprises and 5% housing loans. The assets of the company are $30.8 million. Financiera Calpia finances its activities with saving deposits (35%) and funds from Banco Multisectorial de Inversiones -BMI (35%), Banco Centro Americano de Integracion Economica -BCIE (12%), the Dutch finance corporation FMO (9%), the Interamerican Development Bank (3.5%), the German organization GTZ and other investors (6%). The potential for housing improvement in El Salvador: At the beginning of 1998, Financiera Calpia conducted a market study to assess the needs for housing improvement loans in the country. The study concluded that between 330K and 400K houses were in need of improvements and between 170,000 and 200,000 were in need of replacement. In September 1998, Calpia began offering housing improvement loans - first through 2 of its agencies, and then through all of its branches. The lending methodology Scope of the loans: Calpia's clients use housing loans for addition of basic services to their houses, addition of a room, reinforcement or addition of surrounding walls and home-related workspaces. Amount and maturity: the loan maximum amount granted by Calpia is about $5,000 (equivalent to 35 minimal salaries); 4% of Calpia's total housing loans are below $600; 53% are between $600 and $3,000, and 43% between $3,000 and $5,000. The maximum loan maturity is 5 years. Collateral required, interest rates and commissions: to receive a loan, the borrowers must have a legal title to their home, or be engaged in the titling process. Their business activity must be at least one year old (most of the borrowers' have 4-years old business activities). The interest rate is 21% per year for loans backed by housing guarantees and 27% per year for loans backed by other guarantees. Customers pay a 2% commission. Results and future plans: Arrears rates for housing microfinance loans have been less than those of micro enterprise loans - in January 2000, only 1.8% of housing microfinance credits are more than 30 days past due versus 4.7% of micro enterprise credits. Calpia plans to keep expanding its housing improvement loans' portfolio to provide its customers with credit lines that meet their needs and to diversify and reduce its portfolio's risks. Source: Bonilla (2000), and Ferguson and Heider (2000). 3.5 Two Latin American MFIs that have added microfinance housing loans to their portfolios are Financiera Calpia in El Salvador and Genesis Empresarial in Guatemala. These MFIs were created to provide productive credits to low income micro and small businesses in urban and rural areas. Both MFIs recently recognized the market potential for housing microfinance and entered this field. Their objectives included an increase in outreach, expansion of the menu of products offered to clients, and diversification of the loan portfolio and a reduction of portfolio at risk (the arrears rates of housing loans are Mexico Low Income Housing: Background Papers 136 consistently less than those of microbusiness loans). In both cases, the housing portfolio is performing strongly and there are plans to increase their involvement in this market. Box 4: GENESIS EMPRESARIAL (GUATEMALA) - BROADENING THE PORTFOLIO WITH INFRASTRUCTURE AND HOUSING LOANS Genesis Empresarial was founded in May 1988 by Fundacion Technologica (FUNTEC), with start up funds from USAID and Accion. It became an independent institution in 1997. In June 2000, Genesis had 38 offices in 16 departments, serving about 25,000 clients, with an active portfolio of about $10 million (77 million quetzals). The breakdown of the portfolio was as follows: 60% for productive loans, 27% for infrastructure, 12% for bancomunales and 1% for housing. Since 1990, Genesis has received funds from fifteen Banks (e.g., Lloyds, del Cafd, Occidente, and Bancasol), in addition to USAID, Inter American Development Bank (IDB) and Banco Centroamericano de Integracion Economica (BCIE). Genesis is a successful, sustainable MFI: since 1995, it has covered all of its operational and financial costs from fees and interest payments. The introduction of infrastructure loans: in 1993, Genesis began lending to rural communities to support infrastructure projects. Currently, Genesis' infrastructure lines of credit (CISEC) include: (i) credits for the introduction of electric energy (CIDER), (ii) credits for the introduction of potable water (CIAR), and (iii) credits for the introduction of infrastructure and other community services (CIOR). In June 2000, Genesis had about 7,800 active clients borrowing for infrastructure improvement for a total of $2.4 million (about 18.8 million Quetzals). The loan amounts granted by Genesis for infrastructure projects are usually between $120 and $450; the nominal interest rates vary between 21% (on funds from BCIE) and 30% (on funds from commercial banks) - real interest rates: between 15% and 23%83. The loan maturity is between I and 4 years. Genesis grants infrastructure loans to community groups. A prerequisite for participation in the program is a requirement that at least 90% of the community agrees to the provision of infrastructure. The project is then administered through groups of four to twelve families. Group guarantees and one group member's property are required as collateral. The introduction of housing loans: in 1998, Genesis added housing improvement loans to its portfolio. Genesis' clients use housing loans for minor, moderate or major improvements (e.g., add a window, repair the roof, add a room, connect water and electricity). In June 2000, Genesis had about 330 active clients borrowing for housing purposes for a total portfolio of about $0.1 million (0.98 million quetzals). Genesis lends for housing purposes both to individuals and to groups. People living in the same community usually decide to form groups, both to buy materials for improving their houses at lower costs and to have easier access to credit. The maximum amount of housing loans is about $400 (quetzals 3,100). The nominal interest rate is 24% (real interest rate: 18%) per year sobresaldo. The loan maturity is between 12 and 18 months. Before giving a loan, Genesis credit analysts visit the houses of the future borrowers and assess the needs for housing improvements, the needed amount and the borrowers' re-payment capacity. Genesis asks for personal or group guarantees, while formal land titles are not required. Results and future plans: Arrears rates for infrastructure and housing microfinance loans have been very low - in June 2000, only 0.4% of infrastructure credits were more than 30 days past due. Genesis is planning to expand both its infrastructure and its housing improvement lines of credit. The recent privatization in the Guatemalan electric sector has led Genesis to reconsider its lending methodology in the area of electric infrastructure. Often, soon after a community has completed site electrification, the private company providing electrical services becomes the owner of the grid. To protect the interests of communities, Genesis is now considering providing credit directly to the electric companies. Source: interview with Wagner Kurup and Adela de Rizzo from Genesis Empresarial (2000), Accion web site, Harvard Urban Centre Development Study (2000). 8 Inflation rate: 5.2% (World Bank indicators, 2001). Mexico Low Income Housing: Background Papers 137 3.6 In addition to incremental housing loans, Genesis Empresarial offers infrastructure loans (to support electrification and potable water community projects). These loans constitute an interesting additional line of credit that Mexican MFI could introduce together with housing loans - housing loans and infrastructure loans target the same market, use similar lending methodologies and have performed soundly. Mexican microfinance institutions offering housing microfinance loans 3.7 There are only two significant private sector microfinance efforts aimed at providing home improvement loans to low and middle income families: FUNHAVI (in Ciudad Juarez, supported CHF Mexico) and Caja Popular Mexicana (a national savings and loan system with more than 360 branches). Each is described in detail below, in terms of (i) the housing problem it is addressing, (ii) the lending methodology, products and requirements, and (iii) the results and future plans. 3.8 These two initiatives represent very different approaches to housing microfinance. FUNHAVI is a small scale specialized lender with strong private sector linkages to suppliers and even to a supermarket chain, while CPM has a diversified loan portfolio (30% of the loans are for housing). FUNHAVI integrates technical assistance into the lending methodology and only supports progressive housing (home improvement). On the other hand, CPM provides both new home construction and home improvement loans, and leaves the planning and construction work largely up to the borrower. While FUNHAVI has no savings requirement and a streamlined review process, CPM bases the loan size on savings (a 4:1 ratio) and can take significantly longer to review a loan application. FUNHAVI's loan portfolio is performing very strongly, but remains small (1100 active clients in a market with much larger needs). CPM has a much larger scale operation, but loan portfolio performance is not strong (8% PAR over one day). Both share a problem with access to adequate pools of loanable funds, given the large unmet demand for their products. Mexico Low Income Housing: Background Papers 138 Box 5: SPECIALIZED LENDING FOR PROGRESSIVE HOUSING - FUNHAVI AND CHF MEXICO IN CIUDAD JUAREZ The Problem. By 1994, the municipal government of Ciudad Juarez had a significant problem on its hands. With the arrival of tens of thousands of people seeking work in the expanding maquiladora sector, the border town faced a severe housing and basic infrastructure shortage. The question was how to harness private sector expansion to benefit the city as a whole (see demand estimates in box 1). The Housing Microfinance Response. The Cooperative Housing Foundation Mexico office presented a plan, including $1 million in program-related investment assistance from the Ford Foundation, $324,000 in grants from leading maquiladoras (such as Cummins Engine Foundation and Johnson & Johnson) and $300,000 from the Inter- America Foundation. What began as a pilot to support community banks and provide health services expanded to a full-scale housing microfinance program. A new foundation (FUNHAVI) was established in 1996 to provide progressive housing loans to maquiladora employees and other low income clients, and to coordinate private sector inputs (such as raw materials from building materials suppliers). The first loans were disbursed in February 1997, with the target of long-term sustainability as a lending institution. The Lending Methodology. The key to success is the simple, streamlined three-step lending methodology, which also includes the necessary safeguards to minimize credit diversion and the misuse of funds. The entire process from first contact to issuing the loan is no more than 15 days. Households must be able to demonstrate that they have a monthly income of two to eight minimum wages, the equivalent of US$250 to US$900. No credit history is required, but the neighborhood cannot be based on an "invasion" and cannot be close to a river, flood plain, or area subject to intensive erosion. The client must be able to show recent pay stubs, provide the name of a guarantor, and offer proof of land use (which is a less stringent requirement than formal land title). Progressive housing projects include adding a bathroom or kitchen, improving water and electricity connections, and changing the roof. The first step is a 30-minute educational presentation to insure that potential clients understand the "rules of the game", their rights and responsibilities under the program, and basic information about suppliers and budgets. This session provides key information on the amount that they can borrow (based on cash flow), the term of the loan (6 to 36 months), the guarantee requirement (a co-signer) and the type of home addition they can afford. The second step is a visit by the architect, who reviews the construction plans, provides the materials and labor budget, and charges a fee of 200 pesos. This is the only charge in the loan preparation process. Finally, FUNHAVI issues a loan ranging from 5,000 pesos (US$ 510) to 25,000 pesos (US$ 2590), with average loan size of about 15,000 pesos (US$ 1550). The interest rate is 2.5% per month calculated on the original loan amount and FUNHAVI adds a 2% upfront commission, for an effective interest rate of 54%. There is no savings requirement. The orientation system and the lending product have proven to be very popular. More than 70% of the households that attend the FUNHAVI educational presentation invite the architect to visit the home to develop plans and a budget. There are virtually no dropouts after this stage. CHF Mexico has played a decisive role in the program. CHF provides technical assistance and capital to FUNHAVI, and monitors the portfolio on an ongoing basis. CHF has also covered the operating deficit of FUNHAVI, which has decreased sharply over the four-year period. Thanks to its other operations in the region, CHF is also an excellent source of best practices. Finally, CHF has taken a leading role in fundraising and strategic planning with the FUNHAVI Board. The Key Role of the Private Sector. The private sector has played a decisive role in program expansion and streamlining. Cementos Chihuahua offers FUNHAVI quantity discounts on cement purchases, and all suppliers guarantee prices at the time of loan disbursement for the life of the loan. The ESMART grocery store chain provides access to 400 cash registers at its 19 area stores on a 24-hour basis, so that FUNHAVI clients can make loan installment payments. This shifts the burden for transactions and payment security from FUNHAVI to the ESMART chain. The architects who provide budgets and plans are also small-scale builders, and perform the FUNHAVI work for a small honorarium. Results and Future Plans. The performance of FUNHAVI has been strong, with on-time repayment at 97%, 1,100 active clients, and an outstanding loan portfolio of 15 million pesos (US$1.6 million). FUNHAVI issues 65 loans a month, with a total value of 1 million pesos (US$110,000). Future plans are to expand to other border cities, such as Tijuana, that also have a strong maquiladora sector and face a severe housing shortage. Other attractive markets include Mexico City and Chihuahua. Mexico Low Income Housing: Background Papers 139 Box 6: DOWNSCALING TRADITIONAL BANKING - CAJA POPULAR MEXICANA The Problem. With an extensive branch system of 364 cajas covering 80 cities and surrounding rural areas in 18 states, Caja Popular Mexicana (CPM) is the leading network of cajas in the country. CPM management is aware of an enormous demand for progressive housing and new construction in all of the markets it serves, but the demand far outstrips CPM's ability to deliver such financial services under current regulations. For example, while CPM launched a pilot for low income housing in Zacatecas in 1998 that constructed 30 homes, more than 5,000 of the 15,000 local CPM members have expressed interest in some form of housing loans. The Housing Microfinance Response. For more than 50 years, CPM has been providing loans for housing construction and improvement. Only in the past ten years, however, have they been treated as a distinct product. As of April 2001, CPM has an outstanding portfolio of xxx million pesos (US$ ), with 30% in housing loans. Housing loans include both new construction and home improvement loans, and have outperformed the rest of the portfolio (portfolio at risk 1 day is 8% for the housing portfolio, compared to an overall portfolio at risk level of 17% for CPM). To qualify, a household must be able to show proof of an income level of three to seven minimum salaries. The Lending Methodology. The lending methodology is a traditional one, and is defined largely by the nature of CPM and regulations that apply to its financial services. No technical assistance is provided - contracting and construction are the responsibility of the borrower. Home improvement loans range from P 2,000 (US$ 200) to P 150,000 ($15,500), and new home construction loans are for 50,000 pesos (US$ 5,200) to 300,000 pesos (US$ 31,000). The amount of the loan cannot exceed 40% of the earnings of the borrower. Loan maturity cannot exceed five years, due to regulations imposed on CPM by the Comision Nacional Bancaria y de Valores. Average loan maturity is 18 months, showing a preference for home improvement loans. Savings equivalent to 25% of the original value of the loan is required for home improvement loans. The interest rate ranges from 1% to 2% per month, depending on the amount of savings held with CPM. A guarantor is required to apply for these loans. Results and Future Plans. CPM would like to expand the program in Zacatecas, Le6n, Morelos, Guadalajara and Oaxaca in the next few years. The changes in financial sector regulations could allow CPM to borrow from government credit lines intended to support housing construction and improvement (such as the lines operated by FOVI). To overcome the limitation established on the number of cajas that CPM can operate, CPM has begun to identify the weakest and may close them, establishing new ones in more receptive markets. Housing is likely to remain an important part of the portfolio, given the high demand and superior performance of this segment of the portfolio. Source: Interview with Marco Avina Bueno, CPM (Mexico City headquarters); supporting documents (2001). 3.9 In addition to these MFIs, there are a few promising avenues to help massify housing microfinance in Mexico, although evidence of solid performance is anecdotal. Building contractors and building materials suppliers often provide financing on a consumer loan basis so customers can purchase their products.8 Sometimes, if borrowers cannot afford to finance the total amount due, the suppliers break the loans into incremental stages. A few of these suppliers hold large portfolios and have made financing a lucrative part of their business. ' Ferguson, Haider (2000), page 2. Mexico Low Income Housing: Background Papers 140 3.10 While there are no available figures for the level of lending activity of Mexican land developers, they represent an additional possible source of housing microfinance. Land developers provide loans for lot purchase and tend to offer additional financing for self-constructed housing or community infrastructure. In El Salvador, for instance, housing developers account for between 50%-70% of the annual growth in housing for low-income households. While this is not typical of Latin American countries, the role of land developers in the housing micro finance field should be further explored. 3.11 As Ferguson and Heider state in their paper, building contractors, material suppliers and land developers - because of their habit of financing consumer loans to their customers - are all well positioned to improve the terms and increase the scope of their credit, and may have a comparative advantage in providing housing micro finance. IV. CONCLUSIONS AND NEXT STEPS 4.1 Lessons Learned. This chapter has examined the possible contribution of microfinance institutions to respond to the challenge of massifying housing microfinance in Mexico. Three different experiences have been reviewed - FUNHAVI (a small scale specialist in housing microfinance in Ciudad Juarez), Caja Popular Mexicana (with pilots in a few branches), and Compartamos (a leading microfinance institution that has chosen not to enter the market). Based on the experiences of these institutions and the general situation of the Mexican microfinance market, some lessons can be drawn that amount to best practices adapted to the Mexican market. * There is no need for a subsidized interest rate for housing microfinance loans - subsidized interest rates can even be counterproductive by sending a message that the housing loans are a social transfer rather than a commercial financial product. * A culture of on-time payment can be established for these loans, even though they involve larger amounts for longer terms than the typical microfinance loan. * Cost-effective construction technical assistance can add value to the progressive housing loans, but are not necessarily a pre-requisite for financial success. * On their own, these institutions are unlikely to reach scale and many successful MFIs will not diversify into this important field. The documentation and dissemination of best practices in the design of housing microfinance programs and products, funding for exchange visits, and other non-financial inputs could play a helpful role in expanding coverage by making it easier and more attractive for MFIs to enter the market. 4.2 Paths to Massification of Housing Microfinance in Housing. There are various types of institutions providing housing microfinance services in Mexico - small MFIs, large financial institutions, SOFOLes and other private institutions. For each of these 8 Ferguson, Haider (2000), page 5. The authors argue that the experience in El Salvador is unique in Latin America. This is mainly driven by the fact that minimized regulations in El Salvador make land acquisition affordable through a category of progressive subdivisions for low income residents. For this reason, the industry of land development has bloomed in El Salvador, and operators have started developing complementary services as credit for land and housing. The authors also warn that, despite success at reaching low income populations, developers have faced serious criticism on the grounds that the housing constructed on these lots is often precarious because of the use of inferior materials and lack of basic infrastructure. Mexico Low Income Housing: Background Papers 141 institutions to play a significant role in housing microfinance in Mexico (including), specific actions are required. 4.3 For small MFIs with an existing, effective product (such as FUNHAVI), access to affordable lines of credit are the main constraint to expansion. These MFIs do not mobilize savings, can only attract limited grants and investors, so they must turn to other financial institutions as a source of funds. FUNHAVI should also be encouraged to franchise its model and products to other institutions, since there are large markets such as Mexico City that they do not plan to enter. Fincomun is an attractive partner for FUNHAVI in the capital city (See Box 4 below). 4.4 For large financial institutions that have pilots in housing microfinance, such as Caja Popular Mexicana, technical assistance is required to help management assess this potential product line. Since CPM's portfolio is not performing well, additional technical assistance in delinquency management would be useful. Since CPM and other large financial institutions have ready access to large pools of savings, they do not require access to credit lines. 4.5 For a SOFOL (such as Compartamos), regulatory changes and adjustments in available sources of funds would be helpful. For instance, the regulation prohibiting loan maturities of SOFOL to exceed five years has blocked some from entering the market. Changes in the existing FOVI credit line (such as the inclusion of progressive housing) would serve as an incentive to a SOFOL to move into this market niche. 4.6 Three steps would help other private institutions (such as financial institutions and retail hom building products companies) that could provide credit for progressive housing. First, dissemination activities (such as workshops, seminars, and technical training courses) would provide basic information on the clients, products, breakeven point levels, and other important considerations. Also, incentives could be structured to encourage pilot progressive housing operations - such as a mix of (i) commercial credit lines, (ii) timebound subsidies for institutional development and market research, and (iii) twinning operations with more experience MFIs. 4.7 A successful Mexican microfinance institution, Fincomun (operating in Mexico City), has recently decided to diversify from group loans for productive purposes into the housing microfinance niche. The following description demonstrates what it might take to get other MFIs interested in this product as a significant line of business. 4.8 Sources of Funds for Housing Microfinance Expansion. Without reliable and streamlined access to commercially priced funds, MFIs are unable to expand into housing microfinance in a significant way. In fact, since the maturity of a housing loan is often two to three years, the maturity of the sources of funds have to be longer than those provided for quick turnover working capital portfolios that are typical of the Mexican MFIs. Good performance measured by key performance indicators (such as those listed at the end of Section 2.3.1. on soundness, outreach and scale, and financial Mexico Low Income Housing: Background Papers 142 sustainability) could translate into access to larger credit lines, in a competitive, apolitical system that rewards strong performers with additional commercially priced resources. Based on several years of experience, however, it is clear that the financial markets will not provide adequate funding to address this opportunity - at least until there is stronger proof of commercial viability of MFIs and their housing portfolios. 4.9 Other channels should be developed which are commercially oriented and apolitical, and could be complemented by timebound incentives for housing microfinance experimentation and MFI institutional strengthening. The Fondo de la Vivienda (FOVI) has a program that channels credit to SOFOLes to provide credit for new housing unit construction. However, the SOFOL must identify a large construction company, usually for a financing package of 500 units in various apartment buildings. Eligible clients receive subsidized credit for 10 to 20 years, and may also qualify for a grant for the down payment. The credit risk is shared between FOVI and the SOFOL. The requirements for borrowers include (i) formal sector employment and (ii) no access to funds provided by INFONAVIT. Box 7: FINCOMUN - A SUCCESSFUL MFI CONSIDERS ENTERING THE HOUSING MICROFINANCE MARKET Fincomun is one of the leading MFIs in the country, with 1750 groups (10,500 clients), an outstanding loan portfolio of over US$1 million, and high portfolio quality (PAR 30 days below 3%). As part of an ambitious five-year expansion plan, Fincomun intends to develop a large home improvement portfolio using an approach similar to the FUNHAVI methodology described above. Fincomun has already experimented with home improvement loans, providing 500 such loans to clients who have already shown an ability to repay productive loans on time. These clients were based on the cash flow generated by their business, and in most cases the enterprise is based in the house. Home improvement loans are seen by management as an extension of productive loans, and can be provided to a client who has an outstanding productive loan from Fincomun. Loan size ranges from 4500 pesos (US$ 600) to 9000 pesos (US$ 1,000), with weekly installments and an interest rate of 6% per month calculated on declining balance. A typical family pays about $80 per month for the loan. In addition, Fincomun estimates that 10% to 15% of the productive credit is diverted, in part, to cover home improvements related to business operations. In certain ways, Fincomun is well positioned to expand to housing microfinance. It uses an individual lending methodology, provides larger loans than most Mexican MFIs, and has a commercial orientation underlying its operations. It is already supervised by the Comision Bancaria Nacional y de Valores as a credit union, making it an attractive place for small depositors to deposit savings. Fincomun has become interested in housing microfinance, largely through occasional contact with CHF and FUNHAVI in Ciudad Juarez. There have also been some favorable changes in the land markets in Mexico City. There has been a vigorous campaign to provide land titles to longstanding residents, so this would no longer present a barrier to expansion into these marginal neighborhoods with a housing microfinance product. Many low income households hold a "papel de terreno," which provides an acceptable level of legal standing, although it is not the legal equivalent of a property title for mortgage purposes. Missing pieces for institutions such as Fincomun to move into housing microfinance in Mexico City include (i) access to affordable long term sources of funds, (ii) grants to support market research to design an attractive loan product for the MFI and the potential clients, and (iii) a systematic form of dissemination of best practices from within Mexico and from institutions throughout Latin America. Source: Discussion with Vicente Fenoll, Executive Director of Fincomun, April 2001. Mexico Low Income Housing: Background Papers 143 4.10 The FOVI Program is not the ideal form of financing for millions of clients, since it does not include the progressive housing market - but it could be the basis of a similar program for that specific market or a specialized window could be developed to promote progressive housing. Except for the targeted FOVI credit line, the SOFOLes have little access to long-term credit. Typically, credit is available for up to 28 days maturity, making it impossible for a SOFOL to provide loans of more than 5 to 8 months maturity. This program could be adapted to support progressive housing portfolio expansion, with input from the SOFOLes (such as Compartamos) and other institutions (such as Fincomun). 4.11 Final Comments. In summary, based on the findings of this chapter, there are large scale commercially viable opportunities in housing microfinance in Mexico. While the pilots have been successful, the potential social benefit and barriers to entry justify a catalytic effort by the Government, which could be supported effectively by the World Bank. 4.12 What can the Government do to promote sound, massive housing microfinance? * Review the FOVI credit line provided to SOFOLes for new home construction with SOFOLes and microfinance institutions to see what adaptations would be required to include progressive housing as an eligible activity * Review the requirements of lending by SOFOLes (such as the limitation that loan maturities should not exceed 5 years) * Set geographic priorities for short term support of housing microfinance (likely areas would be Mexico City and the US border cities, such as Ciudad Juarez, Tijuana, and Matamoros. * Continue to strengthen supervision of the financial sector, to increase the public's confidence in financial institutions. 4.13 What can the Bank do to support Government and private sector efforts in housing microfinance? * Sponsor best practice exchanges, seminars and workshops * Provide support for market research in key markets (such as Mexico City) to document the scale of demand for specific financial products and services in housing microfinance. Mexico Low Income Housing: Background Papers 144 BIBLIOGRAPHY Capital Advisors Ltd (1998), Demand for Market-Based Financial Services for Progressive Housing and Microenterprise Development on Mexico's Northern Border. World Bank internal document. Daphnis F., Tilock K. (2000), So You Want to Do Housing Microfinance? A Guide to Incorporating a Home Improvement Loan Program for Microfinance Institutions; Community Housing Foundation (CHF) De Souza F. (1999), Land Tenure Security and Housing Improvements in Recife, Brazil; Habitat International, March. Ferguson B. (1999), Micro-finance of Housing: a Key to Housing the Low or Moderate- Income Majority? Environment and Urbanization, Vol.11, N.1, April. Ferguson B., Heider E. (2000), Mainstreaming Microfinance of Housing. Mimeo. Gallardo J., Randhawa K., Sacay 0. (1997), Microfinance as a Regular Commercial Banking Product, World Bank Note N. 31, The World Bank Group - Finance, Private Sector and Infrastructure Network. Herbert E., Pickering N., (1997), The State of Mexico's Housing; Joint Center for Housing Studies, Harvard University. http://www.gsd.harvard.edu/jcenter Phelps P., (1995), Building Linkages between the Microenterprise and Shelter Sectors: an Issues Paper; GEMINI (Growth and Equity through Microenterprise Investments and Institutions). Development Alternative Inc., USA. The Center for Housing Development Studies, Harvard University Graduate School of Design (2000), Housing Microfinance Inititatives - Synthesis and Regional Summary: Asia, Latin America and Sub-Saharan Africa with Selected Case Studies. Development Alternative Inc., USA. The Economist (March 31st- April 6t , 2001), Poverty and Property Rights, No Title. The World Bank (2001), World Development Indicators. http://www.worldbank.org/data/wdi2001/index.htm Wenner M., Campos S.(1998), Lessons in Microfinance Downscaling: The Case of Banco de la Empresa, S.A;, Inter-American Development Bank, Sustainable Development Department, Microenterprise Unit. CONFERENCE PRESENTATIONS Schor J., Buchenau J., Ferguson B. (2000), The Microfinance for Housing: A Sustainable Option? Presented at the World Bank conference on microfinance, June 16-17. INTERVIEWS Mexico Low Income Housing: Background Papers 145 Adela de Rizzo, Genesis Empresarial, Director of Planning and Development. Eric Adams, Community Housing Foundation Marco Avina Bueno, Caja Popular Mexicana, Vice Director of Planning and Organization. Vicente Fenoll, FINCOMUN, Executive Director. Wagner Kurup, Genesis Empresarial, Director of Credit. ABBREVIATIONS AND ACRONYMS CHF Cooperative Housing Foundation CONAPO Consejo Nacional de Poblaci6n CPM Caja Popular Mexicana FOVI Fondo de Operaci6n y Financiamiento Bancario a la Vivienda FUNHAVI Fundaci6n Habitat y Vivienda GNP Gross National Product MFI Microfinance Institution NGO Non-governmental organization PAR Portfolio at risk SEDESOL Secretaria de Desarrollo Social SOFOL Sociedad Financiera de Objeto Limitado Mexico Low Income Housing: Background Papers 146 REVIEW OF WORLD BANK LENDING EXPERIENCE IN MEXICO Dean A. Cira I. BANK EXPERIENCE IN THE HOUSING SECTOR 1.1 According to the Bank's 1993 housing policy paper, Housing: Enabling Markets to Work, Bank lending and policy has followed three trends since the first housing sector loans were made in the early 1970s. These include, sites and services/slum-upgrading; housing finance; and integrated policy and housing finance projects developed over the course of the past twenty-five years (p53). In the Beginning 1.2 The first generation of housing projects focused heavily on affordable housing and infrastructure standards, the security of land tenure and the development of subsidy policies targeted to the poorest households. Among the primary objectives of these projects was increasing access to land and housing by the very poor. This was largely done by focusing on standards of development and understanding the manner by which low-income urban families acquired housing and housing services. Thus, early housing projects were mostly a combination of sites and services and in-situ slum-upgrading, recognizing that the poor tended to acquire housing and housing services over time in accordance with financial capacity. In addition, by reducing standards from the typical standards of finished housing, the poor were more likely to have greater access to housing through progressive housing schemes. As a result, emphasis was placed on the provision of affordable housing alternatives. In large part, these projects were successful in meeting the objective of increasing access to affordable housing, primarily by reducing the cost of housing through reduced standards for services and units, but their scale was typically small, and modalities of execution not replicable. 1.3 Early generation sites and services and upgrading projects also often had cost recovery and the elimination of public subsidies as objectives. This was predicated on the notion that the lower-cost housing solutions would be more affordable and eliminate the need for public subsidies. In practice, however, most Bank financed sites and services and upgrading projects had several layers of embedded subsidies. These included: cross subsidies and government write-downs for site preparation and housing construction; the provision of government-owned land at below cost; the provision of off-site infrastructure and project administration which was either ignored or charged at less than marginal cost; no charging for utility consumption; subsidized interest rates and improper price-setting (page 34, Mayo and Gross). 1.4 The third goal of replicability was also largely unmet by sites and services projects, although in-situ upgrading projects appear to have fared better in that regard. Most of these early generation projects were designed as pilot projects to demonstrate that the poor could afford and pay for housing, and that with the right incentives and policies (i.e. reduced Mexico Low Income Housing: Background Papers 147 construction standards), the private sector could provide low-cost housing solutions for the poor. But many elements of these projects were not replicable, including subsidies in land costs (when provided directly by the government), the lack of wholesale reform of construction and development standards, among others. Upgrading projects, on the other hand, had elements of replicability and have demonstrated that they could be done on a large scale, such as the Kampung Improvement Program in Indonesia. There is a trend now to return to the early successes of upgrading projects, with an eye towards scaling these up, and making them part of national or local housing policies, learning from the mistakes of the past and building on the successes. A Significant Shift 1.5 By the 1980's lending in the housing sector began to shift to housing finance with lending to housing finance agencies. Lending by the World Bank since 1983 in support of housing finance has totaled roughly US$5.0 billion dollars (1996 dollars), in forty separate projects. These projects, by and large, have been satisfactory in meeting their objectives. (Buckley, page 44). The change from project-based lending of the 1970's to that of housing finance was reflective of a shift to financial sector reform and financial sector development in more general terms in the World Bank. That shift also implied a shift to relatively more wealthy countries, which had the financial infrastructure required for this type of lending. By extension, emphasis shifted from a strictly poverty focus, to sector development, casting a broader net than earlier housing sector projects of the 1970's. The first generation of housing finance projects represented a shift to institutional support of housing finance institutions and the mobilization of domestic resources for housing finance. These projects also often included fiscal objectives of making subsidies more transparent and better targeted. The overarching objective of these projects, however, was usually focused on improving the performance of the housing sector by focusing on housing finance development. 1.6 Several studies suggest that these projects have been largely successful (Buckley, Mayo & Angel, OED study), particularly in meeting their financial sector objectives of creating sustainable resources for housing finance. Eighty-percent of projects, for example, attempted to promote savings mobilization and sixty-percent of them were successful in that regard, mostly outperforming Bank loans with similar objectives with financial intermediaries in other sectors. These studies also suggest that the mobilized savings carried positive interest rates and interest rate spreads on mortgages averaged three to four- percent, which is essential to long-term integrity of the financial intermediary (Buckley, page 48). In addition, most projects were successful in reducing or minimizing government contingent liabilities associated with the potential insolvency of the financial intermediary. 1.7 Projects were also mostly successful in meeting the fiscal objectives of increasing the transparency and better targeting of subsidies, although there are some concerns. While most housing finance projects were able to target subsidies to households below median income, most projects did not target the lowest income families but rather lower middle- income families, a departure from earlier housing projects. In addition, in some cases the Mexico Low Income Housing: Background Papers 148 housing which could be purchased through the housing finance projects was sometimes well beyond the ability to pay of lower-income households. And while 80 percent of the projects were successful in reducing the per-unit subsidy, thus creating opportunities to more broadly distribute subsidies, in the absence of affordable alternatives, such as sites and services, reduced-sized-core-progressive-housing or the purchase and upgrading of existing "informal" housing, subsidies generally failed to reach the poorest households. 1.8 Despite that most housing finance projects of this generation had established objectives to improve the policies and performance of the housing sector as overarching objectives, the studies indicate that it is at once difficult and too early to measure the impact these projects have had in that regard. Of thirty projects in the portfolio between 1983 and 1995, half of them identified housing sector performance objectives as a rationale for involvement (Buckley, page 52). Perhaps this is because such objectives are broad and can only be measured over longer periods of time. In the Bank projects, these objectives were usually of two types: (i) demonstrating that low and moderate income households can afford market rate financing; and (ii) increasing the role of the private sector in the supply and financing of housing. In the first case, this typically involved attempting to increase resource mobilization by the low-income and to address supply-side constraints to affordable housing such as land and building regulations. In the latter, the intention was often to disengage the public sector from the areas that could be better handled by the private sector, such as increasing the participation of private lending institutions in mortgage lending. In this regard, the International Finance Corporation (IFC) has been actively involved in working directly with the private sector in increasing participation in the primary mortgage market, and reforming the regulatory environment for primary and secondary mortgage markets. Broadening the Policy Agenda 1.9 The third and current generation of housing projects appear to broaden the policy agenda of the second generation housing finance projects, by taking a broader approach to sectoral reform, including property rights development, housing finance and targeting of subsidies aimed at stimulating demand. On the supply side, these projects also focus on the provision of infrastructure, regulatory reform and organization of the building industry. They also focus more holistically on the sector by including institutional reforms and coordination with macro policy. In many cases (i.e. Mexico) these objectives are being addressed through complimentary projects, including those that focus specifically on housing, those that focus on infrastructure and decentralization and those that focus on financial sector reforms. II. MEXICO'S EXPERIENCE THE HOUSING SECTOR 2.1 The Bank's experience in Mexico represents a sustained effort comprising about 16 years of continuous project financing in the sector. If the early project of Lazaro Cardenas is included, that time period would extend back to 1978. That projects, although evaluated here, does not fall within the group of projects typically considered to be part of the Bank Mexico Low Income Housing: Background Papers 149 experience in the housing sector in Mexico. It is included here, however, since it represents the first effort to address urban housing problems for the low-income in Mexico. 2.2 Bank experience in Mexico resembles that of the Bank experience world-wide. Where early projects (such as Lazaro Cardenas) focused on small demonstration projects and the financing of physical infrastructure and housing units, subsequent projects have focused primarily on the financing of low-income housing addressing the institutional development of housing finance institutions and their ability to mobilize resources (FONHAPO and FONAVI). Riod Iexico Projects Characteristicsffypka Ohteetives 1910's * Lazaro Cardenas Focus on the objectives of affordability, cost-recovery and replicability. Mostly sites and services and some upgrading projects. Focus on supply of physical infrastructure and core housing units. * Low-Income Housing Focus on objectives of resource mobilization and restructuring Project and reducing subsidies, financial sustainability and development Housing Finance of financial intermediaries. Shift from project finance to Project financing of institutions. * Second Low-Income Housing Project Housing Market Takes a broader approach to market development, including Development many of the elements of projects from the 1980's, but also * FOVI addressing broader financial sector issues, development issues, property rights and regulatory issues. Often done in concert with I various programs/projects. 2.3 In Mexico, housing sector loans have consistently been channeled through specialized housing finance institutions, and most projects have established objectives of increasing financing for low-income housing through resource mobilization and increasing the role of the private sector, the latter both on the financing side and the development side. With a focus on resource mobilization, many of the Bank financed housing loans in Mexico have been part of a broader attempt to reform the financial sector in Mexico. As a result, the bulk of funds have been targeted not to the lowest income groups, but rather to the "working poor," or those families earning between 4 and 12 minimum monthly salaries. The exceptions are those project which supported the programs of FONHAPO, a public housing agency which supplies financing for families earning less than 3 monthly minimum salaries, and attends both formal and informal sector workers. Given the government's preoccupation with reforming the financial sector, which is still one of the least developed in the world for its levels of per capita income according to the 1998 Country Economic Memorandum, it is not surprising that the focus in the housing sector has been tied to reform of the financial sector. Since only relatively higher income households are able to support long-term mortgage financing, the bulk of Bank financed programs in the housing sector have gone to the relatively better-off households, although still considered lower-income. Mexico Low Income Housing: Background Papers 150 Progression of Bank Lending in the Housing Sector in Mexico8 Project Year Focus Loan Amount Lazaro First urban project in Mexico, included important pilot 16.5 Cardenas approaches to low-income housing including sites and Conurbation services, slum-upgrading and housing improvements. Project A one-off project, it proved not to replicable Low-Income Supported FONAHPO a then newly created public 150.0 Housing Project housing agency designed to channel funds to third parties to support housing solutions for the poorest segments of the population (<3 MMW) Housing Supported resource mobilization and the stabilization 300.0 Finance Project of financial flows to the housing sector, as well as the better targeting and reduction of subsidies with a bent towards increasing private commercial bank participation in housing finance. (up to 12 MMW but usually less) Second Low- A follow-up to the first FONAHPO project, with 350.0 Income Housing similar objectives as the first, except that it also Project included attempts to increase affordability, cost recovery and targeting of subsidies (<3MMW) Housing Market The second project to support FOVI, this project also 450.0 Development aimed to channel more resources to the housing sector. Project As the first of the "third generation" of housing finance sector projects, it also worked to reduce regulatory barriers to low-cost housing, integrate further housing finance with the overall housing finance sector, reduce subsidies and attempt to address reform of pension L I funds. (up to 12 MMW, but usually less) 8 This does not include project Loan 2665-ME, approved in 1986. This loan, despite supporting FONHAPO, was specifically financed to support the reconstruction of infrastructure and housing in Mexico City following an earthquake. Since it is not specifically aimed at a longer term vision or approach to supplying low-income housing, it is not evaluated here. Mexico Low Income Housing: Background Papers 151 Project Year Focus Loan (US$) FOVI This is the third of the FOVI supporting projects. As 500.0 Restructuring with the previous projects it aims to increase the flow- of-funds to the housing finance sector and increase its integration with the overall financial sector. Importantly it aims to further reduce subsidies, and set the groundwork for a secondary mortgage market for housing finance. (up to 12 MMW, but usually less) Mexico Low Income Housing: Background Papers 152 2.4 The sustained Bank effort and the government commitment to increasing financing for low-cost housing can be considered among best practice. As the following evaluations suggest, most the Bank financed projects have substantially met their objectives. Yet despite the successes, there is still a long way to go. Subsidies in the largest government housing programs (in particular INFONAVIT) have constrained the development of a competitive primary mortgage market and undermines the prospects for a secondary market. Continued reforms in the financial sector are critical to increasing housing finance for all sectors of the market. Efforts to reform the financial sector have been hurt by continued economic instability throughout the 1980's and 1990's. The current economic stability, even during the Presidential transition period, is encouraging. 2.5 If financial structure changes can be made to the level necessary to reform, inter alia, INVONAVIT, then poorly targeted subsidies, which flow to higher income households, could be better used to support access to housing by poorer households, those earning less than 3 minimum wages. Despite efforts to develop programs to reach these income groups, a large percentage of this sector of the population is not served by formal housing finance programs. According to most government estimates as noted in several of the SARs, nearly 3/4ths of new household formations will be families earning less than 4 minimum wages. The last Bank supported project targeted specifically to this income group closed in 1995. No subsequent project has been considered to directly address this segment on a large scale, although it may be that specific infrastructure projects, such as water supply and sanitation projects, have focused on the supply of services to this group. However, this analysis has only reviewed projects specific to the housing and urban sectors as defined by the Bank. III. THE PROJECTS 3.1 The following section provides an evaluation of the Bank's housing sector program beginning from 1978 to the current on-going FOVI restructuring project. Not evaluated here is the Bank Loan 2665-ME, which although supported housing, was essentially an earthquake recovery program, and not specifically a housing sector development program. Mexico Lazaro Cardenas Conurbation Development Project (Loan 1554-ME) 3.2 Background and Objectives: The Mexico Lazaro Conurbation Development Project was one of the first Bank financed projects meant to address urban development issues and the first of its kind in Mexico. The project, first appraised in April 1978 and made effective in February 1979, included principle elements in line with the first generation of Bank financed housing projects, including a relatively large component for sites and services, urban upgrading and construction materials loans. A related component included a credit facility for artisan and small-scale business development. According to project documentation, the objective of the project was to: Mexico Low Income Housing: Background Papers 153 "Support Government efforts to initiate a process through which shelter and urban services can be provided to low-income groups in an efficient and replicable manner, and to increase the distribution of social and economic benefits in the Lazaro Cardenas Region." (PCR, para. 2.2) 3.3 Lazaro Cardenas is located on the Pacific coast of Mexico in the state of Michoacan and is an area richly endowed with natural resources, including iron ore, water power, fertile land and forests. The richness of this area led the government of Mexico to identify the area as a "pole of development." After about a decade of steady development of the region, in 1972 the government decided to develop the SICARTSA steel plant. The cumulative impacts of development in the region lead to a swelling of the population, and the government created, in 1973, a trust fund (FIDEICOMISO Lazaro Cardenas - FIDELAC), which was charged with providing housing for SCARTSA and government employees. 3.4 In 1975 the government approached the Bank seeking assistance to support shelter and urban services efforts. In this case, the Bank assistance was entirely in line with the first generation of housing programs supported by the Bank. Noting a lack of "cost-recovery" and a lack of affordable housing programs for the low-income, the Bank proposed a project to remedy this. Thus, with an eye towards the triple objectives of affordability, cost-recovery and replicability, the Bank assisted in the preparation and financing of the project which aimed to reduce design and construction standards to make housing more affordable, promote cost-recovery through more stringent financial and institutional arrangements and create a replicable model "...for the successful implementation of additional regional development projects in other areas of the country" (SAR, p.6). 3.5 Evaluation: The project consisted of three broad components: Conponient Cost (US$) Shelter: urban upgrading, sites and services, construction materials loans and training 12.5 centers Regional Public Works: feeder roads and river control project 12.9 Credit Facility for artisan and small-scale business development and construction of an 5.9 industrial workshop Technical Assistance and national studies 4.8 3.6 According to the Project Completion Report and a Project Performance Audit Report, the project was not successful in meeting its objectives, although the sites and services component was relatively more successful than other components. The following table summarizes the project results, vis a vis SAR projections. Mexico Low Income Housing: Background Papers 154 Category GoW Actual Plots Upgraded 5,582 2,858 Plots Titled 6,760 2,858" Serviced Sites 1,790 1,319 Self-Help Construction Loans 5,300 1,803 Small Business and Artisan Loans 176 ($5.0 million) 134 ($1.0 million) Construction of Industrial 5 0 Buildings Community Centers Built 4 4 Feeder Road Construction 7 4 River Control Structures I Partially done 3.7 Considering those components that are most relevant to the housing sector (upgrading, titling, services, self-help loans), the project was clearly unsuccessful, and for the same reasons that other early sites and services projects were not successful. According to project evaluation documents, FIDELAC had structural characteristics that can help to explain the failures of the project. Set-up as a public monopoly, FIDELAC had none of the characteristics necessary to meeting the objectives of cost recovery or replicability. Perceiving its role as part of the public welfare system, it never developed into a self-sufficient entity which could be replicated or serve as a model for real estate development, or private provider of low-cost housing solutions. Dependent upon public transfers for its operations, it lacked incentive to recover the costs of investments. In addition, as an agency which overshadowed the local municipality rather than working with it, it served as no role model to other municipalities in demonstrating the benefit of local municipalities acting to reduce construction and design standards to lower housing costs. 3.8 Taking into account the primary objectives for projects of this type from that time period, as outlined in the Bank's housing policy paper, the project would also rank as unsatisfactory. Ojctives Met or Not Met Affordability This objective would have been partially met, since according to the evaluation documents those who were afforded housing solutions were, "comparatively better- off than they would have been otherwise." Cost-recovery This objective was not met, since FIDELAC was a monopolistic entity that saw itself as an administrator of public expenditures and not as an "enterprising developer." There was no incentive for cost-recovery and the FIDELAC was isolated from the financial sector. Replicability Like other projects of its type from the 1970s, it was not replicable. Municipalities had no role to play, and FIDELAC had special powers not easily replicable on a national scale. 87 The same ones that were upgraded. Mexico Low Income Housing: Background Papers 155 Mexico Low-Income Housing Project (Loan 2612-ME) 3.9 Background and Objectives: The Mexico Low-Income Housing Project was approved in late 1985. As with the earlier Lazaro Cardenas project, the Low-Income Housing Project characterizes well the type of housing loans the Bank was financing in the 1980's, that is loans that set forth the objectives of creating self-supporting financial intermediaries with the aim of providing mortgage financing to low and moderate income households while also reducing and restructuring subsidies. As discussed earlier, the first of these objectives was intended to improve domestic resource mobilization, while the second focused on making subsidies more transparent and better targeted. In addition, instead of financing specific projects, this generation of loans focused on the financing of institutions in an effort to improve the performance of the housing finance sector. These were clearly the intentions of the Mexico Low-Income Housing Project. Indeed, according to the project documentation, the specific objectives of the project were to: "(i) foster the replicable growth of public investment in housing for the poorest and largest segment of the market; (ii) strengthen the Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO), a newly-created national trust for housing, through introduction of new on-lending terms; and (iii) to support a dialogue with the Government of Mexico regarding the housing sector." (ICR, p. 11) 3.10 With respect to the last objective, the issues highest on the Bank agenda were the fragmentation of government sector initiatives, low rates of capital recovery and the distribution of housing subsidies. It is important to note that the project was designed to be the first in a series of housing sector loans aimed specifically at addressing these issues. In that regard, there was a clear strategy for sector reform with a long-term perspective. 3.11 FONHAPO was created as part of a government strategy for jump-starting an economic recovery using the construction industry as the engine. There was an explicit goal of doubling the number of housing units supplied in the 1983-1988 six year period from the previous six year period. FONHAPO was to focus on increasing access to housing by low-income families, specifically those earning below 2.5 times the minimum salaries, a group previously unattended to on a large scale, and the largest segment of the population. 3.12 Under the Bank financed project, FONHAPO was to finance sub-projects for the construction of serviced lots, and progressive housing units (a starter home) in rapidly growing, medium-sized cities. It was to achieve this by on-lending to sub-borrowers who would implement sub-projects, participate in their financing, provide collateral guarantees and allocate construction facilities to eligible beneficiaries. This approach included several important innovations for its time. Mexico Low Income Housing: Background Papers 156 3.13 First, typical beneficiaries were meant to be non-wage workers earning less than 2.5 minimum salaries. This differed from other government schemes where recipients of housing traditionally contributed a portion of their wages to government housing funds (INFONAVIT, FOVISTE) in order to be eligible for housing. The effect of such programs is the exclusion of non-wage earners form accessing formal housing. Second, instead of financing specific projects, the loan was used as an equity investment in FONAHPO, which then used this as a line of credit to finance sub-projects through decentralized intermediaries (including cooperatives, NGOs, states and municipalities). Third, the program explicitly tried to measure subsidies and improve cost recovery of loans. 3.14 Evaluation: According to the ICR, the program was largely successful in implementing the strategy. FONHAPO financed 142,000 housing solutions under the project, attaining 99% of the projected number set-forth in the SAR. This was accomplished in a period from 1985-1990, two years less than the estimated period at the time of appraisal. This resulted in an increase in the number of units financed by FONHAPO from 24,000 annually in 1985 to a steady 60,000 from 1986-1990. Additionally, the loans were widely disbursed, thus fulfilling the decentralization goals of the project. 3.15 The poverty impact of the FONHAPO program was also considered successful, with units being affordable to families earning between 0.8 and 2.5 times the minimum salary. This was attained by allowing funds to be used for the financing of serviced sites, progressive housing and housing improvement. This was attained, apparently, in the face of opposition from the construction industry and others which favored fully finished, larger units. 3.16 Cost recovery goals, although rated highly in the ICR, appear more questionable. Subsidies were still high (about 40%), although some attempt was made to provide lump- sum subsidies, tied to loan repayment. However, there was still an apparent subsidy embedded in the financing, despite efforts to index loan payments to the minimum wage, interest rates were probably not positive since there were no provision to allow the capitalization of interest in the event payments were insufficient to cover interest due, although this is not clear from the project documentation. 3.17 Using goals typical for this generation of projects, the project might be evaluated as follows: ObjectiVes Met or"Not Met Self-supporting financial This objective would have been partially met. It was the first intermediary capable of making attempt to shift to support of institutions, rather than pre-defined long-term mortgage loans to low- projects, a critical first-step in creating a sustainable financial and moderate-income households systems for the financing of social housing. Still, it is questionable if the intermediary was self-financing or sustainable. The ICR implies that outside funds are necessary to support the fund (page Mexico Low Income Housing: Background Papers 157 11), such as through a second Bank loan, rather than domestic resource mobilization. In addition, cost-recovery levels depend heavily on keeping wage increases in check with inflation, but lags in this regards are typical, with inflation usually outstripping wage increases. Reduce and Restructure Subsidies This objective would also be considered to be partially met. Significant advances were attained in targeting to lower income through the use of reduced standards and flexibility of loan products (such as housing improvement), decentralization to intermediaries better able to target the loans, and improvements in tracking and monitoring the loans. However, subsidies were still embedded in the financing potentially impacting the sustainability of the program. Mexico Housing Finance Project (Loan 2947-ME) 3.18 Background and Objectives: The Mexico Housing Finance Project represents the second in the series of housing sector loans, following on the heals of the Low-Income Housing Project. Indeed, important recommendations from housing studies financed under the previous project laid much of the groundwork for the Housing Finance Project. This included: adoption of interest rates equal to the average cost of funds; setting monthly payments as a percentage of loan amounts while making adjustments in parallel with the minimum wage; allowing for the capitalization of interest in the case that loan payments were insufficient to cover interest due; and allowing for flexibility in loan maturities up to a twenty year maximum. 3.19 Another important change in the housing finance sector which had a significant impact on the implementation of the project was the elimination of the 6% mandatory requirement of commercial banks. This required commercial banks to: (i) lend a percentage of their liabilities (6%) for housing from their own resources; (ii) follow prescribed terms and conditions for construction and individual mortgage loans (A & B) at below market rates of interest; (iii) lend only for housing that met minimum design standards and maximum sales prices; and (iv) target households with incomes up to 12 multiples of the minimum salary. The 6% requirement, although accounting for the bulk of the subsidized lending to lower-income households from the commercial banks had a severe distortionary effect on the housing finance sector. Banks, for example, in an effort to recoup losses resulting from the subsidized interest rates, off-set these losses by charging higher interest rates on the non-regulated portion of their portfolio. The elimination of the 6% requirement came about as a condition of the Bank's Financial Sector Adjustment Loan (Loan 3085-ME) approved in 1989. 3.20 The overarching strategy of the Bank for the housing finance sector was to support the government's policies and reforms aimed at expanding the efficient supply of low- and middle-income housing through improvements in cost recovery and the further streamlining of regulations related to housing finance. To that end, the specific objectives of the project (SAR, page 13) included: Mexico Low Income Housing: Background Papers 158 (a) Full Cost Recovery: support the implementation of mortgage design reforms aimed at achieving full cost recovery for housing currently provided through the mandatory programs of the commercial banks; (b) Stabilization of Housing Finance Flows: Bank funding would complement the erratic flow of funds for housing finance provided by commercial banks; (c) Savings Mobilization: review policies and incentives required to attract more household and institutional savings for housing and facilitate implementation of appropriate action; (d) Targeting: direct Bank resources for lending by the commercial banking system to benefit borrowers qualifying for the existing lower priced house type (Type A), and test-market housing products at 20% lower sales prices. If successful, the provision of lower priced housing would allow the banking system to reach beneficiaries further down the income distribution scale; and (e) Policy Dialogue: widen and supplement the housing policy dialogue in the areas of housing program coordination and housing finance harmonization, savings mobilization and cost recovery in line with the Government of Mexico's intentions expressed in its 1987 Housing Policy Statement and letter on Housing Sector Policies. 3.21 Evaluation: On some levels the project can be considered very successful. Financial flows to the housing finance sector clearly grew during the period of the loan. , which was fully disbursed by the end of April, 1992, some 26 months less than projected at the time of appraisal. During the period of 1989-1991 there was a dramatic increase in housing finance, with average flows of US$1.6 billion during that period, reaching US$5.2 billion in 1992. By comparison, in the years 1984-1987, housing financed by commercial banks with their own resources averaged only US$880 million. The dramatic increase in financial flows to the sector can be attributed to the elimination of the 6% requirement which was a condition of the Bank Financial Sector Adjustment Loan. 3.22 While more funds flowed to the housing finance sector during this period, the net effect for social housing, however, meant fewer than expected resources flowing to low and middle income housing. At appraisal, it was anticipated that changes in the financing of Type A housing units (i.e. improved cost recovery) would result in commercial banks financing about 60,000 houses with their own resources. Commercial banks instead withdrew entirely from the Type A housing market with the elimination of the 6% requirement, preferring instead to lend to higher income segments of the population. The average mortgage amount of the commercial banks during this period was US$28,160 equivalent, well above the affordability level of the Type A market (up to 4 minimum wages). 3.23 Partly as a result of the commercial banks, leaving the social housing market and because of significant increases in the cost of housing as a result of inflationary pressures, the project fell well short of the projected 300,000 Type A housing units expected to be Mexico Low Income Housing: Background Papers 159 financed at the time of appraisal. Instead, FOVI financed 78,815 mortgages during the 1989-1991 period, most of which were Type A housing. The Bank loan financed approximately 31,000 of these mortgages. The estimated mortgage amount for Type A houses at the time of appraisal (US$4,730/unit) was well below the actual average mortgage amount of nearly US$10,000. The higher than expected mortgage amount, and the fact that the government requested and received a waiver to increase the maximum wage ceilings of beneficiaries from 4 to 4.5 salaries, suggests that the Type A housing units financed during this period probably filtered-up to the higher end of the income limits, although the project documentation does not provide any information on this score. 3.24 During the implementation period, FOVI funds were allocated through an auction system which was initiated by the Central Bank in 1989. According to the project documentation, this system made the allocation of resources more efficient and transparent, forcing developers to bid for the long-term finance. The Project Completion Report also suggests that this helped to reward the most efficient developers, and helped to channel resources to cities with lower regulatory burdens. It also allowed the government to capture the premium that builders were willing to pay for long-term finance. Some of these benefits, however, appear to be somewhat in contradiction with other statements in the project documentation. For example, the justification for increasing the minimum wage ceilings to 4.5 was attributed to "large increases in housing lots, increased costs due to the auctioning system and increased contractors' costs for entering new markets outside of the three major metropolitan areas." This suggests that funds did not necessarily go to the most efficient markets, or to areas which might have facilitated cost reductions (by, for example, reducing minimum lot sizes). Again, this cannot be confirmed from the available documentation. It is also probable that the auction system had a bias towards new housing development/purchases, despite that, according the Project Completion Report, there was an effort on the part of FOVI to increase affordability by financing less expensive home improvements. 3.25 The following table provides an assessment of the project vis-ii-vis the project objectives. Objectives Met or Not Met Cost-Recovery There is no indication in the project documentation if cost recovery rates for FOVI loans improved under the revised FOVI auction system Stabilization of There was clearly an increase in commercial bank housing finance Housing Finance during the implementation period. All of this, however, went to the Flows financing of higher income housing, and the increase in flows should be attributed to the elimination of the 6% requirement, which was not initiated by the project. Still, there was a clear improvement in the sector even is fewer funds flowed to the lower income groups. Savings The mobilization of savings was improved during the project Mexico Low Income Housing: Background Papers 160 Objectives M et or Not Met Mobilization implementation period, due to changes instituted by the Central Bank, such as the elimination of interest rate controls on commercial banks, which lead to a real increase in bank deposits by 35% from 1989 to 1992. In addition, a new private employer pension funds, administered by commercial banks was expected to mobilize additional sources of long-term financing. Targeting Targeting under the project was mixed. Clearly fewer low-income households were benefited than originally expected. On the other hand, some attempts were made to reach further down the income distribution scale. This included a pilot to finance lots and partial housing solutions and the financing of existing housing. There is no indication of the success of these pilot schemes, except that FOVI deemed them not be replicable without wholesale regulatory reforms at the local and state levels. Policy Dialogue Policy dialogue clearly advanced under the project. The primary follow-up loan to this one, The Housing Market Development Project derived from the policy dialogue and attempted to increase the supply of mortgage finance for low-cost housing and to support deregulation of the housing sector, along the wholesale lines I suggested from the results of the FOVI pilot. Second Low-Income Housing Project (Loan 3140-ME) 3.26 Background and Objectives: The Second Low-Income Housing Project represents the third in the series of housing sector loans, and the continuation of the first Low-Income Housing Project. Whereas the FOVI loan addressed broader objectives of housing finance and was intended to increase the amount of financing available to low- and middle-income households earning less than 4.5 minimum wages, the Second Low- Income Housing Project aimed to continue to strengthen FONHAPO's ability to provide housing finance primarily (although not exclusively) to non-salaried workers with head's of household earning no more than 2.5 times the minimum wage. FONHAPO does this by lending to a variety of institutions, including other federal agencies, states, municipalities and private and social organizations for the purpose of affordable housing, which includes starter homes, serviced sites and housing improvement. 3.27 At the time of appraisal, FONHAPO had a good track record of reaching the lower income distribution segments of the market. From the period of 1981-1988, FONHAPO had made 1,400 sub-loans, roughly equivalent to an investment of US$126 million through its conventional programs. Of this portfolio, 21% of financed projects were for serviced sites, 34% for starter homes and 45% for home improvements, representing the financing of about 108,000 units. In terms of socioeconomic impact, the results at the time of appraisal were impressive with the median income of beneficiaries equal to 1.5 minimum salaries, and the average income of those receiving loans for housing improvements and serviced sites were 1.2 and 1.3 minimum salaries respectively. About half of beneficiaries at that time were non-salaried workers, Mexico Low Income Housing: Background Papers 161 including day-laborers (20%) and the self-employed (30%). Also at the time of appraisal, the volume of credit past due by more than four months or in foreclosure equaled 6% of total credits outstanding (December 31, 1988). These loans were also well disbursed geographically, with 56% of investments in middle-sized cities, 18% in the major metropolitan areas and 26% in small towns in rural areas. In addition to its regular operations, FONHAPO played an important role in the Bank financed earthquake reconstruction program of Mexico City from the period 1985-88, financing over 55,000 low-income housing solutions with an investment of approximately US$280M. The majority of these investments were in the construction of multifamily dwellings and home improvements. 3.28 The overarching purpose of the project was to continue support to FONHAPO in its core programs of financing housing for the lowest income segments of the population, including non-salaried workers, for core starter houses, sites and services and home improvements. To that end, the main objectives of the project were: (a) increase the availability of housing credit for low-income families; (b) improve FONHAPO's level of cost recovery and redirect its subsidies to the poorest groups; (c) improve the cost efficiency of the housing solutions; (d) further streamline the administrative procedures of FONHAPO and its sub- borrowers; and (e) contribute to the improved planning and development of urban areas. 3.29 Evaluation: The ICR rated the project as satisfactory, indicating that the objectives were mostly met. It states that although FONHAPO did not meet the lending levels established in the SAR, the actual numbers were close to those estimated in the SAR. In that regard, the SAR estimated that a total of 250,000 units would be financed. The actual amount of units financed, was 256,476 according to the ICR. This however, is misleading, since in about 50,000 of those, the project financed both starter homes and infrastructure which was financed separately, suggesting a double counting in those case. The actual number of benefited families, therefore, was probably closer to 206,000, falling short of the projected number. 3.30 With regard to reducing subsidies, the ICR also indicates that the project was successful, but that success came at the expense of the objective of reaching the lower income groups. A change in the interest rates on loans above 2,000 minimum daily wages resulted in a real interest rate increase from 3-4% p.a.. FONHAPO shifted its lending to larger loans, thus reducing subsidies, but at the expense of reaching a higher percentage of lower-income households. FONHAPO suggested, and the ICR accepts the argument, that a shift from sites and services lending and housing improvement lending to a greater focus on finished housing was in response to increased demand for finished housing due, in part, to the financing of sites and services programs also being financed by SEDSOL at that time. This is a dubious claim. According to the SAR (page 1-2), the government estimated demand for housing to be 590,000 units per year during the project Mexico Low Income Housing: Background Papers 162 period for new household formation. It also estimated that about 50% of new household formation would be in the income segment earning less than 2 minimum salaries. This suggests a demand from that segment of about 295,000 units annually. The SEDSOL program, however, financed only 135,000 and 62,000 sites and services units in 1991 and 1992 respectively. FONHAPO on the other hand, financed mostly starter homes (71% of the units financed) during the period of the project (1990-1994), with an average head of household income of about 2.4 minimum salaries. These low numbers, relative to potential demand, suggests that a FONAHPO could have financed a greater number of sites and services projects in response to demand, but chose to shift its resources to finished housing. 3.31 A post review suggests that the project was less successful in meeting its objectives than indicated in the ICR. 'Objecties Met or Not Met Increase availability of This objective was clearly met, with about 200,000 units financed housing credit for low-income during the period of the project, about 56,000 less than projected. families Improve cost recovery and This objective was probably not met. First, although subsidies were redirect subsidies to poorest reduced for higher priced units, most of the subsidies still went to the groups. higher income groups since most units financed were the more expensive finished housing units. Still, all units financed went to families where the head of household earned less than 2.5 minimum wages. Cost recovery, on the other head, was clearly not improved under the project. At the time of project appraisal, FONHAPO's portfolio had a 6% rate of past due credits. This percentage steadily increased yearly during the project period, ending at 20.8% by year end 1994. Improve Cost Efficiency of This objective was not met. Under the project there was a shift from housing units more cost effective sites and services and home improvement loans, to finished housing. It is worth noting that the rates of return on housing improvement loans and sites and services loans were higher than that of finished housing Streamline administrative There is not enough information to determine this from the project procedures of FONHAPO documentation, although it is suggested that administrative costs and sub-borrowers averaged about I1%, well above the expected 5%. This was attributed to high redundancy costs as FONHAPO reduced its regional staff. Improve planning and This objective was partially met. Although the number of upgrading development of urban areas projects (a special pilot sub-component of the project) only reached 50% of its goal 16,000 units of a projected 60,000). However, some important studies were also completed including a study on reducing regulatory barriers to affordable housing, and a study to address obstacles to upgrading and regularization of irregular settlements. Another study on savings mobilization by the low-income which suggested that savings requirements for borrowers is likely to improve credit worthiness, and reduce amount of financing required by 1 individual households. Mexico Low Income Housing: Background Papers 163 Housing Market Development Project (Loan 3497-ME) 3.32 Background and Objectives: The Housing Market Development Project is the fifth in the series of projects supported by the Bank aimed at improving the performance of the housing sector in Mexico. The project built upon the previous four, in particular the Housing Finance Project (2947-ME). As with that project, the Housing Market Development Project focused primarily on increasing financial flows to the private sector for housing finance, again using FOVI as the main vehicle for doing this. The project, was appraised in February 1992, and became effective in November 1992 and closed on December 31, 1997. Total project costs were US$2,527 million, which included a Bank loan of US$450 million. 3.33 The objectives of the project were to: (a) expand the supply of mortgage finance for low-cost housing; (b) induce commercial banks to increase lending to creditworthy lower- income home buyers; (c) support the removal of unnecessary regulatory barriers to promote the participation of financiers and private developers in the low-cost housing sector; (d) improve the publicly available information regarding housing finance and housing production markets in Mexico; (e) improve the wage index on which FOVI subloan repayment adjustments were based; and (f) achieve the aims of the Program, which, in addition to the project objectives set forth above, would expand and liberalize the urban land market, improve cost recovery and operational performance of the quasi- public pension funds' housing programs, increase the integration of the housing finance market with the overall financial system and promote investment in rental housing. 3.34 The objectives and project components (see below) were intended to respond to issues which have contributed to the inefficiency of housing and land markets, and which have put upward pressure on the cost of land and housing in urban markets in Mexico. These issues included: 3.35 An over-regulated market: A number of bottlenecks in the regulatory process were identified to have an impact housing markets. These ranged from planning, building and construction regulations to registry costs and regulations. Most of the regulatory issues remained in the control of states and municipalities. Despite advances in trying to reduce regulatory barriers, at the time of appraisal, a FOVI survey found that regulatory costs paid by developers averaged 12% of the cost of FOVI backed projects. Mexico Low Income Housing: Background Papers 164 3.36 Shortage of urbanized land: According to the project documentation, a shortage of urbanized land existed for several reasons. One reason, was the large amount of ejido land surrounding urbanized properties which were difficult to transfer, prior to legislation revising the transfer process in 1992. That notwithstanding, high taxes on land transfers also discouraged sales and encouraged the holding of land. Another limiting factor sited in the SAR was the lack of serviced land. The documentation suggests that complimentary actions by the government to finance basic infrastructure could help to alleviate this problem (at the time the Bank financed water sector loan with Banobras was identified as a good complimentary project). 3.37 Segmentation and Inefficiencies of the Housing Finance Programs: Despite reforms in the housing finance sector, the SAR identified the quasi-public pension funds of INFONAVIT and FOVISSTE as inefficient, highly subsidized and non-transparent in the selection of loan recipients. Their building standards also kept construction costs unnecessarily high. The other problem identified in the project documentation was the inadequacy of the minimum wage index used by both FONHAPO and FOVI in determining loan repayments. As this index did not keep pace with real wage increases, subsidies have continued to undermine the integrity of the housing programs. Developing a new wage index was identified as a priority. 3.38 Lack of Housing Sector Information: The SAR also identified a lack of systematic collection and dissemination of information regarding Mexico's housing markets as an impediment to development of the sector. Laying the groundwork to improve information flows was to be an important part of the project. 3.39 To achieve the objectives, the project had four components, including regulatory reform, which highlighted the FOVI auctioning system said to reward more efficient builders, states and municipalities with lower regulatory burdens. Another component included continued policy dialogue with conditions to suspend loan disbursements in the event that the government failed to undertake actions consistent with its Housing Sector Policy Declaration. Housing policy focused primarily on sector deregulation; expansion and liberalization of urban land markets; channeling more FOVI funds to low-income households and inducing commercial banks to increase financing for low-cost housing; continued reform INFONAVIT and FOVISSSTE; further integration of housing finance with the overall financial sector; improved capacity of public sector housing entities to target low-income households (INFONAVIT, FOVISSSTE and FONHAPO); and expanded commercial bank lending for housing in general. 3.40 Evaluation: Overall, the project was successful in meeting most of its objectives. Like the second FONHAPO project financed around this same time period, however, a higher percentage of higher-cost housing units was financed than expected, with fewer lower-cost units financed than anticipated. The ICR indicates that this was due to increased demand, but that reasoning is flawed. The ICR states that there was a demand for higher cost housing as housing costs rose relative to family income. Since housing demand is a function of income, it is not logical that a decline in real wages would result Mexico Low Income Housing: Background Papers 165 in a demand for higher cost housing. Rather, higher construction costs, due mainly to inflationary pressures, lead to the financing of higher cost units, which went to families earning relatively higher wages - those able to afford the higher-cost units. In this case, relatively lower-income families were losers during this period. However, the vast majority of FOVI loan recipients were still below the middle-income range. 3.41 During the project period, FOVI financed a total of 163,691 housing units, with an average mortgage amount of US$15,442. The total units expected to be financed during this period was projected at 129,076. Thus FOVI exceeding expectations, but units costs were about US$3,000 higher than expected on average, and the distribution of housing types was not what was originally expected. Units up to 130 monthly minimum wages (MMW) were expected to be reach 99,142, but the actual number of units financed was 73,204. Meanwhile, SAR estimates of units above 130 MMW was set at 29,934, while the actual number reached 90,487. While a higher overall number of families received FOVI financed housing than expected, the bulk of the housing went to higher income groups within the FOVI cohort 3.42 Housing financed by the commercial banks increased during much of this period, but collapsed entirely after the economic crisis in 1995. By 1995, commercial Banks were no longer financing housing with their own funds or with FOVI funds, as macroeconomic conditions made real interest rates rise and increased the level of non- performing loans in the commercial Banks' housing portfolios. By 1995, SOFOLES (specialized financial institutions) became a major participant of FOVI funds, accounting for 47% of FOVI lending by 1995. These events underscore the significant impact that macroeconomic conditions have on the housing sector, and identified continued weaknesses in Mexico's financial sector. 3.43 The reduction of regulatory barriers was also considered to be successful. FOVI singed regulatory reduction agreements with all 32 states, and by 1997 average regulatory costs as a percentage of total housing costs dropped from nearly 12% in 1992 to about 5% in 1997. In addition, the FOVI auctioning process appears to have rewarded cities with lower regulatory burdens. According to the ICR, in 1993 cities with high regulatory costs (>12%) received only 0.4% of credits while cities between 8%-12% received 33.6% and cities with costs less than 8% received 66%. No numbers are available for later years, and there is no indication of the credit percentages relative to city size and demand for housing. Still it is a useful indicator to suggest that the auctioning process rewards efficiency. 3.44 Information dissemination of the housing sector was also improved. Under the project SEDESOL initiated systematic collection of sector data, which is made available to private and public sources through subscription. Other areas, however, were less successful. The transfer of ejido land has not taken place at the rate expected, primarily due to questions of property rights. The reform of the quasi-public pension funds was also not met, as both continue to operate inefficiently and without transparency. FONHAPO fared better in the reform efforts by reducing its regional staff, and shifting Mexico Low Income Housing: Background Papers 166 its role to work only with state housing institutions, since other groups (including NGOs) proved less capable of managing housing credits. Yet despite reforms, FONHAPO continued to have serious administrative problems from which it has yet to recover. 3.45 Other more elusive objectives were the redefining of the wage index, which while although a new index was recommended, it was not implemented. In addition, the housing finance sector remained mostly separate from the general financial sector, relying increasingly on special facilities like FOVI. Thus the integration goal was not attained, although studies were carried out to determine the measures needed to create more liquidity for the housing finance market, such as a secondary mortgage market. Objectives Netdr;Not Mec Expand the supply of Not successful. The financial crisis of 1995 saw the withdrawal of mortgage financing for low- commercial banks from the housing finance sector exposing cost housing. weaknesses in the financial system. Induce commercial banks to Was not successful. The Banks withdrew and prior to 1995 were increase lending to lower- lending mostly to higher income people. SOFOLES partially filled the income creditworthy gap left by the commercial banks at the time. borrowers. Support the removal of Mostly successful. Regulatory reduction agreements were signed unnecessary regulatory between FOVI and all 32 states and regulatory costs as a percentage of barriers to promote the total housing costs dropped from 12% to 5% from 1992 to 1997. private sector participation in Auctioning of FOVI funds was also shown to reward more efficient finance and development. states and municipalities. Improve availability of Mostly successful. SEDESOL initiated the systematic collection of information regarding sector data which was made available by subscription to an housing finance and housing information service. production in Mexico. Improve the wage index on Not met, although a new indexing system was studied and which FOVI subloan recommended for future adoption. repayments are based. Improve the overal function Mostly not met. Efforts to transfer ejido lands met legal and political of the housing development obstacles, minimal reforms were done on INFONAVIT and and housing finance markets FOVISSSTE and FONHAPO continued to have efficiency and and institutions. efficacy problems. Additional studies were carried-out, however, to identify measures to improve the overall functioning of the markets. FOVI Restructuring Project (Loan 3497-ME) 3.46 The FOVI restructuring project represents the sixth, and most current, of the housing sector projects supported by the Bank in Mexico. The project, which builds upon the advances made in the Housing Market Development program, was approved by the Bank Board of Directors in May 1999 and first became effective on January 23, 2000, and is thus completing the first of the projected four years of implementation. The loan amount for the project is US$505.0 million, and total project costs are estimated at Mexico Low Income Housing: Background Papers 167 US$7.3 billion including US$2.44 billion in proceeds to be generated from secondary market and debt sales. 3.47 According to the Project Appraisal Document (PAD), the objectives of the FOVI restructuring project are to: (a) increase the flow-of-funds to the housing sector; (b) strengthen FOVI's products and services for the primary and secondary markets and strengthen its finances and management structure; and (c) improve and implement a new subsidy policy. 3.48 The objectives respond to issues identified as critical to reforming the housing finance sector, and integrating it with the overall financial system. According to the PAD these issues include: 3.49 A highly fragmented housing finance system that is dominated by public and quasi-public institutions: Today there are three major sources of funding for housing in Mexico. The mandated pension funds of INFONAVIT dominate the market, accounting for approximately 60% of mortgage originations in the country. FOVISSSTE, the second major pension fund originates about 7% of new mortgages and a variety of small state pension funds fund a number of small, regional low-income housing programs. Official federal government programs, in particular FOVI (5-7%) and FONHAPO (34%), account for another large block of housing finance. Meanwhile, at the time of the project effectiveness, private banking sector originations dropped from 55% in 1994, to virtually nothing in 1998. One of the most serious consequences of the fragmented housing sector, is that about 55% of the population is not reached by the formal housing finance system. 3.50 Large and unpredictable subsidies dominate the present system and prevent the entry of innovative lenders: Subsides are found in all parts of the public and quasi-public housing financing programs, but are particularly prevalent in those of INFONAVIT and FOVISSSTE. The impact of these subsidies is that they create an obstacle to resource mobilization of household savings; they crowd-out the mortgage supply of market-based lenders; the mixing of subsidies with finance have led to poor targeting of subsidies; and adverse incentives to repay mortgages and moral hazard for special government agencies have resulted from perceptions of poorly priced and serviced mortgages and the potential for government bail-outs. 3.51 Another important issue identified in the PAD includes the poor allocation of risks between households and investors, with mortgage instruments not sufficient to shield borrowers from potential macroeconomic shocks, when institutional investors would be better positioned to absorb such risks. In addition, the sector suffers inadequate regulation, supervision and standardization across the entire mortgage finance system, leading to a high degree of heterogeneity in the mortgage pools, an obstacle to potential securitization of mortgages. Another important issue is the weak presence of para- financial services, including appraisal services, real estate market intelligence and Mexico Low Income Housing: Background Papers 168 efficient mortgage registry systems. These can be expected to develop as the market privatizes. Finally, the sector suffers from the virtual cessation of voluntary lending by the private banks following the 1994-95 crisis. 3.52 To address these issues, the FOVI Restructuring project includes three primary components: A. The FOVI Lending Plan includes the financing of mortgages in the same manner as the previous Housing Market Development Project, and represents the bulk of bank finance. B. The Institutional Strengthening program includes: (i) laying the groundwork for the development of a secondary mortgage market; (ii) monitoring FOVI's new subsidy policy; (iii) developing a financial strengthening strategy for FOVI; (iv) re-organizing FOVI's corporate structure; and (v) project management and implementation of the strategic plan. C. The Provision of Subsidies component will provide the up-front subsidies provided by SCHP under the POVASI program, which targets households where the head of household earns up to 3 minimum salaries, the lowest income group served by FOVI. Given the short time period of project implementation at the time of this writing, no evaluation of the program is provided in this note. IV. CONCLUSIONS 4.1 To evaluate the effectiveness of the Bank supported program , an adaptation of the framework elaborated by Buckley in his review of the World Bank's experience of the housing sector around the world was used (in Datta and Jones). That framework poses three important questions: -> Is there a clear strategy for the reform and development of the housing finance sector that is consistent with broader financial sector objectives? => Is the strategy consistent with the objective of restoring fiscal balance and controlling and targeting subsidies? and = Does the strategy promote a well-functioning housing market and help low-income families get access to adequate housing? 4.2 Clearly the Bank supported program has addressed each of these questions head on with a deliberate strategy for increasing financial flows to the housing sector, expanding housing opportunities for the low-income and rationalizing subsidy policy. The following tables summarize many of the actions taken over the past 16 years in attempts to reform the sector. From this summary, it is clear that Bank supported projects 8 The program considers only those projects that were/are specific housing sector programs and thus begins with the Mexico Low- Income Housing Project and ends with the current FOVI project. Not considered are the Lazaro Cardenas and Second Urban and Regional Development Projects. Mexico Low Income Housing: Background Papers 169 have helped to address the many weaknesses in the housing finance and delivery system in Mexico. In addition, the Bank supported program has been long-term, sustained, consistent and has built upon accumulated experiences. Each individual project has attempted to address financial, fiscal and sector objectives, and this has translated into a well designed and implemented program. Mexico Low Income Housing: Background Papers 170 Financial Sector Objectives Resource mobilization for sustainability of. Reductiqn of government risk exposure Promote innovations in mortgageffinancial fmnancisig esources, instruments to reduce arrears and improve the quality of the portfolio Positive Positive Positive * Consistent strategy of Bank supported projects 8 Allow for full capitalization of negative Development and refinement of the Dual has been resource mobilization amortization in FOVI loans, thus (theoretically) Indexed Mortgage (DIM) despite some newly * Elimination by Central Bank of interest rate reducing potential contingent liabilities exposed deficiencies. controls d FOVI loans with commercial banks were a Elimination of 6% mandatory lending of * Pension fund reform and introduction of deducted directly from bank deposits with the subsidized loans for low-income by commercial AFORES Central Bank (may not apply with SOFOLOES), banks (had significant impact on financial flows * Steps to lay foundation for development when banks were active in the market. to sector prior to 1995) secondary mortgage market 2 Promote development of private secondary Improving information flows Negative market where shifting more risk to institutional Strengthening FOVI underwriting criteria * Housing finance still mostly isolated from investors and away from individual households 8 SOFOLES have filled commercial banking gap. financial sector. and the government Negative * Housing finance institutions (INFONAVIT, Negative No good instruments to reach the poorest groups FOVISSTE) limit development of primary and Current DIM structure exposes government to on a wide scale. secondary market. potential contingent liabilities. a Commercial banks slow to return to housing finance Mexico Low Income Housing: Background Papers 171 Fiscal Policy Objectives Improvement in the targeting of subsidies to low- Improve the transparency of subsidies and Effectively manage exchange rate risk at the and moderate-income households improve the efficiency by which transfers are institutional level where housing finance depends mobilized on foreign resources but finances in local currency Positive Positive Positive * Usually an explicit goal in each Bank financed a Introduction of the FOVI auctioning system to External financing risk handled by Central Bank, project increase transparency and efficiency probably not included pricing of FOVI loans * FONHAPO attempts to decentralize to states, a Attempts to separate subsidy from financing (i.e. Negative localities and NGO intermediaries FOVI) a Bulk of housing finance for social housing is * Reduction of development standards and 0 Decentralization of FONHAPO funding to states generated internally through mandatory pension allowing for sites and services, progressive Negative funds that are poorly managed. (INFONAVIT housing and housing improvement loans 0 Evidence of political manipulation (i.e. with and FOVISSTE). * FONHAPO attempt to reach lowest income FONHAPO) a Dependency on foreign loans for housing finance levels, including non-salaried (i.e. informal) M Still large implicit subsidies in most public and (FOVI). sector workers quasi-public housing finance programs. Negative * Tendency for all public programs to filter-up * Lack of housing finance market that is private sector lead. Mexico Low Income Housing: Background Papers 172 Housing Sectr Objectives Reduce transaction costs (i.e costs of Reduce barriers to,affordability, Pi ovide incentives to shift more Focus oninstitution bilding atan registration, appraisal process, etc.) particularly through improvements functions to the private sector levels in the regulatory environment * Development Regulations * Property Rights Development * Allow financing of other than new housing Positive Positive Positive Positive * Sustained Housing Sector Policy f Sustained Housing Sector Policy 8 Sustained Housing Sector Policy a Sustained Housing Sector Policy Dialogue Dialogue Dialogue Dialogue * Reduction in mortgage registration a Piloted and allowed financing of E Standardization of primary market w Strengthen housing public housing costs progressive housing, sites and E Increase information quality and institutions (FOVI and * Identification and services and housing flows of housing sector FONHAPO) recommendations to reduce improvements 0 Allow for competition of FOVI Negative regulatory bottlenecks at the local a Attempt to increase developable funds Little emphasis on and state levels land with ejido transfer legislation m Promoted development of para- building/strengthening institutions * FOVI signed agreements with a Promoted reduction of financial institutions (credit rating at the state and local level. some states to reduce time for development and building agencies, appraisal services, etc.) permitting and reduce overall standards 9 Passed legislation to allow bureaucratic costs Negative SOFOLES to access FOVI funds * Passed legislation to eliminate rent a Most of the above efforts on small- Negative control in certain cities scale, with little political will, and RIFONAVIT and FOVISSTE * FOVI signed deregulation mostly a centralized, not proactive continue to distort the market and agreements with 22 states to approach to implementation. crowd-out the private sector deregulate and reduce housing sector taxes and reduce notary fees * Improve public availability of information on the sector (monthly reports to members) * Streamlined process to transfer ejido land for development * Standardize primary marketSustai Mexico Low Income Housing: Background Papers 173 4.3 Yet despite the well designed program, sustained effort and some significant advances, it is impressive how little the housing situation has changed in Mexico over the past twenty years. The Staff Appraisal Report of the Low-Income Housing Project reported that the housing "deficit" in Mexico in 1980 was approximately 4.5 million units. A Housing Policy Note prepared by the World Bank for the incoming Fox Administration reports that in the year 2000 there are an estimated 6,000,000 "substandard" housing units in Mexico, another measure of housing "deficits." SEDESOL (1996) estimates the housing deficit at 3,000,000. Despite problems of measurement and definition, the housing problem in Mexico has changed little since the Bank first began working in the sector. While it was estimated in 1980 that about 60% of housing in Mexico was supplied by the "informal" sector," similar estimates in the year 2000 range from 50% (World Bank) to 60% (IDB). From these numbers, it is clear that the problems with the housing finance and housing delivery system in Mexico most acutely impacts the poor. 4.4 From its long history of working in the housing sector in Mexico, the Bank can draw upon some important lessons. Although there are many reasons for the continued poor performance of the housing sector in general, and the social housing sector in particular, some lessons that can be drawn regarding the importance of macroeconomic stability, the institutional framework, and the bias for finished housing. Each of these area must continue to be addressed if there is an expectation to reach more low-income families, and develop a viable housing finance system that is integrated into the greater financial system. 4.5 The Importance of Macroeconomic Stability: Most-analysts agree that the historic instability of the macroeconomic situation in Mexico over the past thirty years or more has limited the development of the financial sector, and by extension its housing finance subsector. Renaud and other suggest that Mexico's macroeconomic problems are the result of years of inward looking, import-substitution oriented trade policies which emphasized the state in all sectors of the economy, including the financial sector. The result, has been an economy that has historically not been resilient to economic shocks lending to high inflation and volatility of interest rates, low domestic financial savings, no voluntary long- term savings, a small, concentrated financial industry and low development of retail banking services. 4.6 Despite impressive reforms in liberalizing the economy, the legacy of past macroeconomic policy and the resulting periods of instability can still be felt, particularly in the financial sector. The weaknesses of the financial sector became particularly clear and relevant to the housing sector during the 1995 crisis, which revealed the lack of depth in the sector. After the 1995 crisis commercial banks completely withdrew from the housing finance business, and are only now beginning to return. 4.7 High inflation and the steady decline in real wages is another legacy of the historically poor macroeconomic environment which has impacted the housing sector. A decline in purchasing power of 40% since 1995 has exacerbated housing affordability problems for the low-income. This impact is felt not only in the real cost of housing units, Mexico Low Income Housing: Background Papers 174 but in the cost of financing. In addition, while the DIM structure ties payments to wages, the lag behind inflation, especially in high inflationary times, has exposed weaknesses in the DIM instrument exposing the government to potential contingent liabilities due to high levels of negative amortization. The difficulty of the DIM in terms of pricing the instrument and predicting cash flows has limited the development of a primary mortgage market and by extension a secondary market. 4.8 The importance of a stable macroeconomic environment vis-i-vis the development of a sound financial sector cannot be overstated. With a stable macroeconomic - environment and the development of the financial sector, the opportunity will arise to develop financial instruments for the housing sector that will be completely independent of government led programs to serve middle-income and higher-income households. In the absence of a well functioning housing finance system, especially when the existing housing finance is dominated by the public sector, any available finance will typically filter-up to relatively wealthier households, leaving poorer households with little or no access to housing finance. This implies that any government subsidies would also filter-up creating further inequity in the system. A well functioning housing finance system would allow government resources to be better targeted to the lower-income populations, and this requires macroeconomic stability. 4.9 Institutional Fragmentation and Isolation: The state led economic policies of the past led to the creation of a mostly public or quasi-public housing finance system in Mexico. This has not changed. Central Bank refinance programs (FOVI, FONHAPO) and wage-tax funded housing programs (INFONAVIT, FOISSSTE) continue as the main suppliers of housing finance in Mexico. The result is a highly fragmented system with a low level of intermediation, large and poorly targeted subsides and a housing finance system that is mostly marginalized from the broader financial system. Addressing these problems is essential to reforming the sector. 4.10 The Bank has been aware of the fragmentation of the social housing sector for a long time, and identified this as a weakness in the first housing sector loan in the mid- 1980s. Still, Bank assistance has focused on only two actors in the social housing system - - FONHAPO and FOVI, and increasingly only the latter. This is significant because INFONAVIT, the quasi-public pension fund is the major supplier of mortgage financing in Mexico, accounting for 67% of the market. Comparatively, the second largest supplier of mortgage financing is FOVI which claims about 20% of the market. Any real reform of the sector must take on INFONAVIT, and to a lesser extent FOVISSSTE, the public sector workers pension fund which has about 6% of the mortgage market. 4.11 INFONAVIT has a major impact on the poor functioning the market. The subsidy structure of the INFOANVIT and FOVISSSTE mortgage instruments is large and embedded in the financing. In addition, the payment structure of the instruments which is tied to the wage index and cannot exceed 25% of borrower income, leaves open the potential for large end-of-loan balances affecting the INFONAVIT portfolio and pension liabilities of the quasi-public entity. In addition, INFONAVIT has notoriously poor Mexico Low Income Housing: Background Papers 175 origination and servicing standards giving little attention to the creditworthiness of its borrowers. Loans are often made to lower-income families for housing that is beyond their capacity to afford. One result of this is a delinquency rate estimated at 40%.89 The sheer size of the INFONAVIT market combined with the large subsidies has distorted the market so thoroughly that it discourages the entry of private lenders who cannot compete and is arguably the single greatest impediment to the development of both a primary and secondary mortgage market in Mexico. 4.12 A Bias for Finished Housing: As in many Latin American countries, the Mexican constitution guarantees a worker's right to housing. And like many other Latin American countries, well intentioned policy makers and public sector functionaries have interpreted this as a right to live in "dignified" housing, and have considered anything less than a finished housing unit to be unacceptable. This notion has hurt the poor more than anyone else. The inability of a large sector of the population to afford even a basic housing unit, combined with the inefficiencies of a mostly public sector led housing finance system has helped to foster the proliferation of informal and illegal housing settlements throughout the country in urban areas. Despite efforts in at least three Bank financed projects to pilot the financing of alternatives to finished housing, the efforts have been minimal, mostly experimental and not to any scale sufficient enough to address the problems of supply and affordability for the lower-income, mostly informal sector families. To offer alternatives to finished housing, such as sites and services, housing improvement loans, settlement upgrading, etc., a more proactive, programmatic approach is needed. If the Bank is to support such efforts, it should do so more directly. 4.13 A Centralized Bias: Bank assistance in Mexico has also mostly focused on supporting institutions at the central government level that promote the financing of finished housing. Even FONHAPO the beneficiary of two World Bank housing sector loans, which can finance housing improvements, sites and services and progressive housing, has opted to finance more finished housing solutions, often bowing to the demands of powerful political influences. Emerging possibilities for the Bank to work with state and even local governments may open the door to support innovative low-cost housing programs that are decentralized. By selecting potential winners where states and municipalities are experimenting with innovative approaches to serviced land and credit, for example, the Bank could support existing institutions and build their local capacity to more effectively carry-out and scale-up their efforts. In addition, by working with local institutions to address the housing situation of the lowest income groups, there would likely be greater opportunities to address non-financial obstacles to affordable housing, such as revising local development standards or providing in-kind subsidies such as land, and the provision of infrastructure. 4.14 Supporting new innovations in housing finance is another important new role that the Bank can help to support. This could be done, for example, by supporting microfinance institutions that are financing housing improvement or progressive housing schemes. * Housing Policy Note, World Bank. Mexico Low Income Housing: Background Papers 176 Introducing support to these institutions and developing a source of dependable financing and a competitive process for accessing these funds would be some welcomed innovations that would allow a greater focus on lower income populations. Combining the finance focus of current Bank lending with more decentralized, poverty focused housing sector lending would allow for sector issues more holistically addressed, and provide greater opportunities to reach further down market than is currently being done.  IMAGING Report No.: 22534 ME Type: SR