DESIGUALDADES ESPACIAIS NO ACESSO A INFRAESTRUTURAS BÁSICAS EM MOÇAMBIQUE Orientações para o Programa de Investimento Público de Moçambique DESIGUALDADES ESPACIAIS NO ACESSO A INFRAESTRUTURAS BÁSICAS EM MOÇAMBIQUE Orientações para o Programa de Investimento Público de Moçambique Fotografia: Michel Matera Desenho Gráfico e Maquetização: Cybil Maradza Dezembro 2019 ÍNDICE Reconhecimentos .................................................................................................................................................................................... ix Visão Geral .............................................................................................................................................................................................................. 1 I Qual é o Estado do Acesso a Infraestruturas Básicas? .................................................................................... 5 1.1 Acesso a infraestruturas básicas a nível provincial ............................................................................................ 7 1.2 Acesso a infraestruturas básicas a nível distrital ................................................................................................. 12 II Até que ponto o programa de investimento público pode resolver as disparidades no acesso a infraestruturas básicas em Moçambique? ........................................................................................... 15 2.1 Investimento público e acesso a infraestruturas básicas e empregos ..................................................... 17 2.2 A distribuição de investimento por zonas rurais e urbanas ........................................................................ 20 III Até que ponto o programa de investimento público de Moçambique tem levado em conta as crescentes disparidades no acesso a infraestruturas? ............................................................................ 24 3.1 Investimento público durante os anos de expansão: 2009-2015 ............................................................. 26 3.2 O Corte no Investimento Público: A partir de 2016 ............................................................................ 31 3.3 Investimento nas áreas mais desfavorecidas em termos de acesso a infraestruturas básicas ... 32 IV Conclusões e Recomendações ................................................................................................................................................ 38 Notas ............................................................................................................................................................................................................... 43 Referências .................................................................................................................................................................................................... 45 Anexos ........................................................................................................................................................................................................... 46 Anexo 1 ................................................................................................................................................................................................. 46 Anexo 2 ................................................................................................................................................................................................. 48 Anexo 3 ................................................................................................................................................................................................. 51 Anexo 4 ................................................................................................................................................................................................. 53 FIGURAS Figura 1 Qualidade da infraestrutura; 2017 .................................................................................................................... 6 Figura 2 Acesso a infraestruturas básicas e crescimento populacional .............................................................. 10 Figura 3 Acesso a infraestruturas básicas e redução da pobreza .......................................................................... 10 Figura 4 Índice de acesso de 2009 e 2015 ....................................................................................................................... 11 Figura 5 Classificação do acesso por zonas rurais/urbanas (2015) .................................................................... 12 iv Figura 6 Índice de acesso a infraestruturas básicas por distrito (2015) ............................................................ 12 Figura 7 Formação bruta de capital fixo (privado; público incluindo empresas públicas em % PIB) e evolução do PIB (linha castanha) .................................................................................................................. 27 Figura 8 Investimento público de Moçambique vs outros países africanos .................................................... 27 Figura 9 Investimento público per capita, nominal e real, previsto no orçamento ...................................... 28 Figura 10 Determinantes do crescimento do investimento público (contribuição para o crescimento em %; 2009-2015) ................................................................................................................................................... 28 Figura 11 Composição do orçamento de investimentos; 2009- 2015 por fonte de financiamento e classificação económica ......................................................................................................................................... 28 Figura 12 Composição do orçamento de investimentos; 2009-2015 por fonte de financiamento e sector .............................................................................................................................................................. 28 Figura 13 Despesas de investimento por nível governamental; 2009-2015 ........................................................ 29 Figura 14 Despesas correntes vs. despesas de capital; 2009-2015 (% do orçamento total para investimentos) ............................................................................................................................................................. 30 Figura 15 Composição do orçamento das despesas de capital; 2009-2015 ...................................................... 30 Figura 16 Investimentos de empresas públicas (2014-2015) ..................................................................................... 30 Figura 17 Gastos de capital vs gastos correntes após 2014 ....................................................................................... 32 Figura 18 Composição sectorial da despesa de capital desde 2014 ....................................................................... 32 Figura 19 Investimento público por distrito ...................................................................................................................... 32 Figura 20 Investimento público e urbanização ................................................................................................................ 34 Figura 21 Investimento e crescimento da população .................................................................................................... 35 Figura 22 Resumo dos resultados da avaliação da gestão do investimento público (PIMA, do inglês “Public Investment Management Assessment”) ........................................................................................ 37 TABLES Tabela 1 Indicadores de Acesso a Infraestruturas Básicas a Nível dos Agregados Familiares (AF) ...... 7 Tabela 2 Vinte distritos com os níveis de cobertura de infraestruturas básicas mais reduzidos; 2015 (classificados pelo tamanho da respectiva população) ............................................................................ 13 . CAIXAS Caixa 1 O índice de acesso a infraestruturas básicas ............................................................................................ 10 Caixa 2 Especificações do modelo de efeitos fixos a nível distrital ............................................................... 18 Caixa 3 O modelo de equilíbrio geral da economia ............................................................................................. 21 Caixa 4 A Base de Dados de Despesas Públicas BOOST ................................................................................... 26 Caixa 5 Investimento através de Empresas Públicas (2014-2015) ................................................................ 30 v vi RECONHECIMENTOS RECONHECIMENTOS Este relatório foi elaborado por uma equipa do Gabinete de Macroeconomia, Comércio e Investimento do Banco Mundial, que inclui Shireen Mahdi (Economista Sénior, Líder de Equipa), Fernanda Massarongo (Analista Investigadora) e Anna Carlotta Allen Massingue (Analista Investigadora). Os principais colaboradores que contribuíram para a elaboração das análises de fundo preparadas para este relatório foram Patrick McSharry (Oxford University, Carnegie Mellon University Africa), no que se refere às partes um e três, e Gerhard Toews (New Economic School, Moscovo), em conjunto com Pierre-Louis Vezina (King’s College de Londres), no que toca à segunda parte. A equipa agradece os comentários fornecidos a título de revisão de pares por Patrick Hettinger (Economista Sénior, GMTA3) e Laura Norris (Conselheira Económica, DfID Moçambique). A orientação geral foi dada por Mathew Verghis (Practice manager), Carolin Geginat (Líder de Programa), e Mark Lundell (Director do Banco Mundial para Moçambique). vii Visão Geral 1 VISÃO GERAL Este relatório levanta três questões sobre o investimento público em infraestruturas básicas em Moçambique: em primeiro lugar, questiona se as disparidades no acesso a infraestruturas básicas entre as regiões mais e menos desenvolvidas de Moçambique estão a aumentar ou a diminuir. Através da utilização de dados provenientes do Inquérito aos Orçamentos Familiares (IOF), de uma base de dados de infraestruturas físicas e de outras fontes, tais como dados sobre a iluminação nocturna, a análise considera que, em geral, as disparidades entre as áreas rurais e urbanas têm vindo a aumentar, principalmente nas partes rurais das províncias do centro e norte de Moçambique. Nomeadamente, os resultados indicam que as duas províncias que apresentavam os níveis de acesso mais elevados em 2009 (Maputo e Gaza) melhoraram ainda mais os seus níveis de acesso em 2015, mantendo assim a sua posição. Duas províncias que se encontravam atrasadas em termos de acesso em 2009 têm vindo a recuperar, a ponto de fazerem parte das províncias mais avançadas em 2015 (Inhambane e Manica), ao mesmo tempo que se verificou o recuo de quatro províncias: (Nampula, Sofala, Cabo Delgado e Niassa). Subjacente a estas tendências, encontra-se um desempenho misto a nível sectorial, com melhorias generalizadas no acesso das famílias a instalações de água, electricidade e saúde, e com uma deterioração significativa do acesso a transportes e escolas primárias, principalmente nas áreas rurais. Em segundo lugar, o relatório questiona se o programa de investimento público de Moçambique pode ajudar a reduzir as crescentes disparidades nos níveis de acesso. Para responder a esta questão, o relatório combina duas vagas de dados de inquéritos aos orçamentos familiares com um conjunto de dados detalhados sobre as despesas de investimento público, a fim de explorar a correlação existente entre o investimento público e o acesso a infraestruturas públicas e empregos, e aferir até que ponto a magnitude desta correlação varia entre as áreas rurais e urbanas. Igualmente, através de um modelo de equilíbrio geral o relatório procura compreender as implicações de diversos cenários de políticas de investimento, através da comparação dos resultados de um programa de investimento centrado nas zonas urbanas com a opção de outro programa mais equilibrado entre as áreas rurais e urbanas, em termos de crescimento, mudanças estruturais e bem- estar. Tal como seria de esperar, os resultados apontam para o importante papel dos investimentos públicos no aumento do acesso da população a infraestruturas básicas. De forma destacada, a análise sugere que o papel do investimento público no que toca à melhoria dos níveis de acesso é mais catalítico nas zonas rurais. Adicionalmente, a análise sugere que o investimento rural é complementar ao crescimento e à redução da pobreza nas zonas urbanas, principalmente nas pequenas vilas. Em geral, esta secção aponta para a importância de evitar o excesso de viés urbano no investimento público, a fim de se poder alcançar um crescimento mais equilibrado e reduzir a pobreza. Por último, e com o contexto acima descrito em mente, a parte final do relatório questiona se a expansão da despesa pública durante os anos de auge dos gastos públicos em Moçambique impulsionou o investimento em zonas desfavorecidas, e se procurou resolver 2 VISÃO GERAL o problema das disparidades crescentes? Os resultados apontam para um programa de investimento público com um número significativo de alocações ineficientes e pouco enfoque nas regiões mais atrasadas em termos de acesso a infraestruturas básicas. Com base na análise de uma base de dados detalhadas da despesa pública orçamental, os resultados apontam para níveis de investimento relativamente inferiores nas zonas norte e centro, principalmente em Nampula, Zambézia e Cabo Delgado, que se encontram entre as áreas mais desfavorecidas. O investimento de capital em estradas tem sido direcionado de forma assimétrica para as zonas urbanas, agravando o declínio das taxas de conectividade das áreas rurais, enquanto o orçamento de capitais destinado a infraestrutura básica não rodoviária foi mais equilibrado, reflectindo um possível progresso no que se refere ao acesso a infraestruturas de água, electricidade e saúde. Além disso, os níveis de investimento não têm sido suficientes para acompanhar o crescimento populacional, mesmo durante os anos de expansão do investimento. A análise também aponta para o facto de que, durante os anos de expansão do investimento, entre 2009 e 2015, grande parte do orçamento de investimentos ter sido gasto em despesas correntes e administrativas, tal que apenas 42% das despesas de capital foram alocadas para investimento em infraestruturas básicas. Contudo, a análise dos anos de contração da despesa de investimento (a partir de 2016) sugere que se verificou uma melhoria na composição do orçamento de capitais, à medida que as despesas administrativas foram reduzindo, por via da consolidação orçamental. O relatório termina com recomendações para a resolução das disparidades crescentes no que toca ao acesso a infraestruturas básicas, considerando que Moçambique se prepara para uma segunda fase de expansão do investimento. Espera-se que as receitas provenientes da produção de gás aumentem significativamente o espaço fiscal, proporcionando recursos consideráveis para Moçambique investir em infraestruturas e na melhoria de oportunidades para a população. Considerando este contexto favorável, a reforma do programa de investimento público colocaria Moçambique em posição de garantir que a população beneficiasse desses recursos de modo uniforme. Eis algumas recomendações-chave: • Definição de metas específicas para satisfazer as necessidades das áreas desfavorecidas no Plano Quinquenal do Governo e no Plano Económico e Social. A análise apresentada neste relatório indica que não houve progresso suficiente na canalização de recursos para as áreas desfavorecidas e apela a um enfoque político mais nítido nesse sentido. Por exemplo, o Plano Quinquenal do Governo de Moçambique (o plano de cinco anos do Governo) e o Plano Económico e Social (o plano político anual subjacente ao orçamento) beneficiariam da adopção de metas explicitas que identificassem as zonas desfavorecidas e métodos que permitissem monitorar se essas zonas estariam a recuperar ou a retroceder. • Actualização das fórmulas de alocação orçamental, de modo a que passem a levar em conta as disparidades no acesso, e garantir que tais fórmulas sejam aplicadas 3 VISÃO GERAL na prática. O tipo de análise apresentada na primeira parte deste relatório, através da qual se mapeiam as lacunas e medidas relativas de progresso, proporcionaria as informações necessárias para estabelecer essas reformas. • Redução das alocações ineficientes dos recursos de investimento para despesas correntes ou administrativas, através de um sistema de gestão de investimento público sólido. Um sistema de gestão de investimento público, que permita fazer a triagem dos investimentos propostos antes de os financiar e que os monitore subsequentemente, incluindo os projectos de investimento das empresas públicas, ajudará a limitar a tendência para inclusão de gastos administrativos no orçamento de investimentos e a aumentar a qualidade das despesas. A triagem também limitaria a ocorrência de custos correntes no programa de investimento público. • Fortalecimento da mobilização de receitas municipais para financiar o investimento urbano, de forma a libertar recursos para as áreas rurais. A colecta de receitas pela maioria dos municípios encontra-se muito abaixo do potencial, uma vez que as autoridades urbanas continuam a depender de transferências do governo central para financiarem as suas despesas gerais e os seus investimentos. A melhoria da mobilização de receitas por parte das autoridades urbanas ajudaria a financiar os investimentos necessários para o bom andamento da urbanização e libertaria os recursos que são precisos para investir nas áreas rurais. • Reconstrução dos mecanismos de mitigação fiscal, com vista a proporcionar um contexto de financiamento mais estável para o investimento público. Apesar de os anos de contração do investimento, entre 2016 e 2017, terem contribuído para a redução do peso das alocações ineficientes da despesa de capital, os cortes constituíram um choque significativo para o orçamento de investimento em geral, ao reduzirem consideravelmente o financiamento, tanto para novos projectos de infraestruturas, como para projectos em curso. Assim, considerando a tendência de se recorrer as verbas destinadas a despesa de investimento para mitigar as carências financeiras nos períodos de dificuldade fiscal, a reconstrução dos mecanismos de mitigação fiscal ajudaria a desenvolver um contexto de financiamento mais estável para o investimento público. • Por último, a adopção de um plano de acção nacional que visasse o aumento do acesso a infraestruturas básicas, com supervisão a alto nível proporcionaria impulso e coordenação às iniciativas de investimento. Nomeadamente, um plano de acção com objectivos claros e monitorado a alto nível permitiria melhorar a coordenação, que é fundamental, tendo em conta a proporção considerável de investimentos extraorçamentais que são realizados em infraestruturas, bem como a multiplicidade de actores envolvidos. 4 I Qual é o Estado do Acesso a Infraestruturas Básicas? 5 I. QUAL É O ESTADO DO ACESSO A INFRAESTRUTURAS BÁSICAS? Moçambique é um país com grandes lacunas a nível de infraestruturas. Anos de conflito, antes de a paz ter sido estabelecida no início dos anos 90, deixaram Moçambique com stock de capital físico reduzido e com taxas mínimas de acesso a infraestruturas básicas e serviços em todo o seu território. À medida que Moçambique começou a envidar esforços no sentido de recuperar e construir a sua economia, as suas infraestruturas e as suas instituições, foram feitos progressos significativos, a partir de um ponto de partida muito baixo. No entanto, a lacuna em termos de infraestruturas continua a ser grande, e as exigências da população em crescimento, bem como a elevada exposição a riscos de desastres naturais, aumentam a magnitude do desafio. Actualmente, no que se refere a avaliação do desenvolvimento de infraestruturas, Moçambique encontra-se classificado abaixo dos seus pares regionais, em termos de acesso e qualidade (Figura 1). Tendo em conta este contexto, a redução da lacuna nas infraestruturas foi identificada como prioridade de política pelo Governo de Moçambique.1 Figura 1 Qualidade da infraestrutura; 2017 MEDIANA DA ÁFRICA SUBSAHARIANA 2.60 2.50 MOÇAMBIQUE 2.40 2.30 2.20 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Ano Fonte: Índice de Competitividade Global do Fórum Económico Mundial Nesta primeira secção, o relatório discute até que ponto se verificaram progressos no aumento do acesso a infraestruturas básicas e serviços entre 2008 e 2015, com base nos dados mais recentes disponíveis. Entre 2008 e 2015, Moçambique passou por uma fase de aceleração do investimento público, o que proporcionou uma oportunidade importante para o progresso. Além disso, foi um período durante o qual Moçambique alcançou níveis de crescimento bastante expressivos e uma taxa de redução da pobreza mais célere, à medida que as oportunidades de emprego foram aumentando, apesar de também se ter verificado um aumento dos níveis de desigualdade, principalmente entre as zonas urbanas e rurais. A falta de acesso das famílias pobres a infraestruturas e serviços críticos é um factor importante que contribui para o aumento da desigualdade, e tende a limitar as oportunidades dos extractos sociais mais pobres melhorarem os seus padrões de vida.2 6 I. QUAL É O ESTADO DO ACESSO A INFRAESTRUTURAS BÁSICAS? As evidências mostram que os progressos ocorreram a ritmo desigual, conduzindo a uma situação de acesso reduzido nas zonas rurais, principalmente nas regiões centro e norte, e que os avanços a nível sectorial foram mistos. Através da utilização de dados provenientes do Inquérito aos Orçamentos Familiares (IOF), de uma base de dados de infraestruturas físicas3 e de outras fontes, tais como dados sobre a iluminação nocturna, esta secção do relatório mostra os níveis de acesso a infraestruturas básicas (água, electricidade, estradas, mercados, escolas primárias e instalações sanitárias) a nível provincial e distrital. Os resultados revelam a existência de disparidades regionais significativas no que toca ao acesso e assinalam as partes rurais das regiões centro e norte de Moçambique como sendo as áreas com níveis de cobertura mais baixos. De forma destacada, os resultados indicam que as duas províncias cimeiras (Maputo e Gaza) melhoraram ainda mais os seus níveis de acesso, pelo que mantiveram as respectivas posições. Duas províncias que se encontravam atrasadas em termos de acesso em 2009 têm vindo a recuperar, a ponto de fazerem parte das províncias mais avançadas em 2015 (Inhambane e Manica), ao mesmo tempo que se verificou o recuo de quatro províncias: (Nampula, Sofala, Cabo Delgado e Niassa). Subjacente a estas tendências, encontra-se um desempenho misto a nível sectorial, com melhorias generalizadas no acesso das famílias a instalações de água, electricidade e saúde, uma deterioração significativa do acesso a transportes e uma deterioração moderada do acesso a escolas primárias, principalmente nas áreas rurais. 1.1 Acesso a infraestruturas básicas a nível provincial Baseámo-nos nos dados do IOF de Moçambique para aferir os níveis de acesso de um conjunto de infraestruturas básicas a nível provincial: água, electricidade, transportes,4 mercados, escolas primárias e instalações sanitárias. O inquérito fornece os dados mais recentes, com representatividade nacional, sobre o acesso dos agregados familiares a infraestruturas básicas nas áreas rurais e urbanas. A Tabela 1, abaixo, mostra a evolução do acesso a essas infraestruturas básicas entre 2009 e 2015. Tabela 1 Indicadores de Acesso a Infraestruturas Básicas a Nível dos Agregados Familiares (AF) Indicadores de Acesso (IOF) 2009 2015 Média de Mudança Distância do transporte (Distância média do AF, a pé, em minutos) 24 71 Zonas Rurais 28 92 h64 minutos Deterioração Zonas Urbanas 19 26 h7 minutes Deterioração Distância do mercado (Distância média do AF, a pé, em minutos) 24 67 Zonas Rurais 27 85 h58 minutos Deterioração Zonas Urbanas 18 27 h9 minutos Deterioração 7 I. QUAL É O ESTADO DO ACESSO A INFRAESTRUTURAS BÁSICAS? Indicadores de Acesso (IOF) 2009 2015 Média de Mudança Distância da escola primária (Distância média do AF, a pé, em minutos) 22 36 Zonas Rurais 24 43 h19 minutos Deterioração Zonas Urbanas 18 21 h3 minutos - Distância de instalações clínicas (Distância média do AF, a pé, em minutos) 35 32 Zonas Rurais 39 33 h-6 minutos Melhoria Zonas Urbanas 30 31 i1 minuto - Acesso a electricidade (% de AF com acesso a electricidade) 15 27 Zonas Rurais 1 7 h6% Melhoria Zonas Urbanas 47 72 h25% Melhoria Acesso a água potável (% de AF com água canalizada em casa, no quintal ou através de um fontanário) 20 26 Zonas Rurais 5 12 h7% Melhoria Zonas Urbanas 57 56 i-1% - Fonte: Estimativas da equipa baseadas no IOF Regiões mais avançadas e atrasadas em termos de níveis de acesso. A comparação do progresso a nível provincial revela que Maputo e Gaza são as áreas que se encontram na linha da frente, e que Zambézia, Nampula e Tete estão atrasadas e com dificuldades de recuperação. Como é que se encontram as províncias de Moçambique, se as compararmos entre si? Um índice simples foi construído para analisar a evolução do acesso a infraestrutura básica por província sob diferentes dimensões sectoriais. O índice basea-se numa abordagem de ordenamento, e pode ser interpretado como a classificação média de certa província, relativamente a outras províncias, no que se refere ao acesso a infraestruturas básicas em várias dimensões, permitindo assim estabelecer a comparação necessária para identificar as áreas mais adiantadas e atrasadas num determinado período (mais detalhes sobre o índice na Caixa 1). A Figura 2 resume estes resultados. Verificou- se um movimento limitado na parte superior e inferior do índice. As duas províncias que lideram a tabela em termos de acesso a infraestruturas básicas (Maputo e Gaza) mantiveram as suas posições e melhoraram os seus níveis de acesso, comparativamente ao nível em que se encontravam em 2009. De modo semelhante, as duas províncias mais atrasadas em 2009 (Tete e Zambézia) ainda permaneciam na parte inferior do ordenamento em 2015. No entanto, algumas áreas conseguiram recuperar, enquanto outras ficaram para trás. Inhambane e Manica, que eram províncias atrasadas em 2008, conseguiram recuperar, 8 I. QUAL É O ESTADO DO ACESSO A INFRAESTRUTURAS BÁSICAS? a ponto de se encontrarem entre as líderes da tabela em 2015, enquanto outras quatro províncias desceram de posição no índice: Nampula, Sofala, Cabo Delgado e Niassa. Estas quatro províncias, em conjunto com Zambézia (a província mais atrasada) apresentam as maiores percentagens de população abaixo da linha de pobreza de todo o país (Figura 3). Sectores mais avançados e atrasados em termos de níveis de acesso. Os dados mostram algumas divergências no desempenho sectorial entre 2009 e 2015, com melhorias generalizadas no que se refere ao acesso das famílias a água, electricidade e instalações de saúde. O acesso à electricidade e à água (que continua a ser baixo, correspondendo a uma média, respectivamente, de 27% e 26% dos agregados familiares) aumentou em todas as províncias, incluindo nas zonas rurais. De igual modo, o acesso a infraestruturas de saúde, medido pela distância a que os agregados familiares se encontram das instalações clínicas mais próximas, aumentou a nível nacional, sendo o único indicador que mostra um progresso mais célere nas áreas rurais do que nas urbanas. Nestes três sectores, apesar de os níveis de acesso, em geral, continuarem a ser baixos (principalmente no caso da electricidade, à qual apenas 27% das famílias foram registadas como tendo acesso), o investimento contribuiu para melhorar a oferta de infraestruturas na maioria das áreas. Pelo contrário, o acesso a transportes, mercados e escolas primárias diminuiu, em média. A deterioração do acesso a transportes entre 2009 e 2015 é particularmente notável. Este indicador, que constitui um sucedâneo do indicador de acesso a estradas, é o que apresenta o maior nível de deterioração, uma vez que a distância dos transportes triplicou. Trata- se de um fenómeno maioritariamente rural. Nas áreas urbanas, a distância média dos transportes aumentou ligeiramente, tendo passado de 19 para 26 minutos, enquanto que, nas áreas rurais, esse aumento foi de 28 para 92 minutos. No que se refere ao indicador de acesso a mercados, observam-se tendências semelhantes. Os indicadores revelam a existência de um fosso crescente, em todos os sectores, à excepção das áreas de saúde e água, entre as zonas rurais e urbanas. A desagregação dos indicadores entre as zonas rurais e urbanas revela que a maior parte da deterioração do acesso observada nos sectores de baixo desempenho (transportes, mercados e escolas) ocorreu nas zonas rurais de Moçambique (Tabela 1). Estas tendências sugerem que se verificou uma deterioração significativa nas ligações das zonas rurais e no acesso destas zonas a mercados, desde 2009. As distâncias até à escola primária mais próxima também aumentaram nas áreas rurais, tendo passado, em média, de 24 para 43 minutos, (os maiores aumentos foram os que se verificaram em Nampula e Sofala), enquanto o acesso urbano permaneceu relativamente estável (aumento de 3 minutos).5 Quanto à electricidade, apesar de se ter verificado um ligeiro aumento nas zonas rurais (de 1% para 7%), o nível de acesso continua a ser muito reduzido. Em contrapartida, nos campos da saúde e da 9 I. QUAL É O ESTADO DO ACESSO A INFRAESTRUTURAS BÁSICAS? água, o nível de disparidade tem estado a reduzir, e no caso da saúde, por si só, o nível de disparidade foi praticamente eliminado por completo: a distância média até às instalações clínicas mais próximas é de cerca de 30 minutos, tanto nas áreas rurais como nas urbanas. Figura 2 Acesso a infraestruturas básicas e crescimento populacional 1 0.9 Tamanho da bolha = aumento da Cidade de população 2007 -2017 Maputo Maputo 0.8 0.7 Gaza Acesso 2015 0.6 Manica 0.5 Inhambane Sofala 0.4 Cabo Delgado Tete Niassa 0.3 Nampula 0.2 Zambezia 0.1 0 0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1 Acesso 2009 Fonte: Estimativas da equipa baseadas nos dados do Censo Populacional. Figura 3 Acesso a infraestruturas básicas e redução da pobreza 1 Tamanho da bolha = % da População Maputo 0.9 abaixo da linha de pobreza em 2014/2015 Cidade de 0.8 Maputo 0.7 Gaza Acesso 2015 0.6 Manica 0.5 Inhambane Sofala 0.4 Cabo Delgado Tete Niassa 0.3 Nampula 0.2 Zambezia 0.1 0 0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1 Acesso 2009 Fonte: Estimativas da equipa baseadas no IOF. Caixa 1 O índice de acesso a infraestruturas básicas A fim de retratar o progresso no acesso a infraestruturas básicas de forma transversal às várias dimensões, foi calculado um índice que agrega as informações obtidas a partir dos indicadores sectoriais do IOF, com base em pesos de ponderação equivalentes. 10 I. QUAL É O ESTADO DO ACESSO A INFRAESTRUTURAS BÁSICAS? Utilizando os indicadores sectoriais, é possível classificar as províncias em termos do seu desempenho relativo. Suponha que x (m,n) é um indicador sectorial m para a província n, no âmbito de um total de indicadores M e de N províncias. É estabelecida uma tabela de classificação para cada indicador: cada indicador é ordenado relativamente a N províncias, a fim de se obter: r(m,n) = classificaçã[x(m,n)] onde se assume o valor 1 para o desempenho mais fraco e o valor N para o melhor desempenho. Posteriormente, procede-se ao cálculo da média das classificações sectoriais, a fim de estabelecer um índice agregado. Assim sendo, o índice para a província n é definido como: I(n) = (1/(NM)) Σm r(m,n). Através desta abordagem baseada na classificação, o índice pode ser interpretado como mostrando a posição de cada província em termos relativos num determinado período. O índice mostra a classificação média de certa província específica em relação às restantes, e o valor máximo (ou limiar de desempenho) corresponde à posição da província com melhor desempenho. Esta abordagem permite-nos comparar as províncias de Moçambique com vista a identificar as áreas que se encontram mais adiantadas e atrasadas em múltiplas dimensões de acesso num determinado período (ano). Contudo o índice não permite a comparação de progressos relativamente a qualquer fronteira não observada, como por exemplo, um nível mínimo de acesso esperado acima daquele que tiver sido atingido pela província com melhor desempenho. Figura 4 Índice de acesso de 2009 e 2015 2009 2015 Cicade de Maputo Cicade de Maputo Maputo Maputo Sofala Gaza Cabo Delgado Manica Niassa Inhambane Gaza Sofala Nampula Cabo Delgado Manica Niassa Inhambane Tete Tete Nampula Zambezia Zambezia 0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1 0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1 Índice de acesso Índice de acesso 11 I. QUAL É O ESTADO DO ACESSO A INFRAESTRUTURAS BÁSICAS? 1.2 Acesso a infraestruturas básicas a nível distrital Qual é o nível de variação intra-provincial no que se refere à cobertura de infraestruturas básicas, e onde é que se verificam as principais lacunas a nível distrital? Os dados do IOF fornecem informações úteis, em termos agregados, sobre as tendências de acesso a infraestruturas básicas nas áreas rurais e urbanas e a nível provincial, mas dão menos informações sobre a variação a nível do distrito. A fim de responder a estas questões, a análise compila indicadores da cobertura de infraestruturas básicas a nível distrital, utilizando dados sobre as infraestruturas de educação e estradas provenientes da base de dados de infraestruturas do Banco Mundial, bem como informações sobre o acesso à electricidade, obtidas a partir da base de dados de iluminação nocturna.6 Estas informações foram combinadas para fornecer uma medida da “intensidade de investimento” a nível distrital, composta pelo valor per capita das instalações educativas, unidades de iluminação nocturna por habitante e o stock de estradas por área (km2). A fim de possibilitar a realização de comparações entre os distritos, aplicou-se a mesma metodologia do índice que se encontra descrita na Caixa 1. Os resultados são apresentados nas Figuras 5 e Figura 6. Figura 5 Classificação do acesso por zonas Figura 6 Índice de acesso a infraestruturas rurais/urbanas (2015) básicas por distrito (2015) Inhambane (Urbano) Maputo (Urbano) Sofala (Urbano) Maputo (Rural) Inhambane (Rural) Manica (Urbano) Gaza (Rural) Gaza (Urbano) Tete (Urbano) Zambezia (Urbano) Q5 Cabo Delgado (Urbano) Q4 Nampula (Urbano) Sofala (Rural) Q3 Zambezia (Rural) Cabo Delgado (Rural) Q2 Manica (Rural) Q1 Nampula (Rural) Tete (Rural) Niassa (Urbano) Q5 = Maiores níveis de acesso Niassa (Rural) Q1 = Menores níveis de acesso 0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 Índice de acesso Fonte: Estimativas calculadas pela equipa a partir da base de dados de infraestruturas do Banco Mundial. Na sua grande maioria, os resultados são comparáveis às estimativas calculadas a nível provincial utilizando os dados do IOF, com níveis mais elevados de cobertura de infraestruturas básicas nas províncias a sul, comparativamente às zonas do norte e centro do país. Curiosamente, a Figura 5, que apresenta a classificação obtida ao dividir as 12 I. QUAL É O ESTADO DO ACESSO A INFRAESTRUTURAS BÁSICAS? províncias pelos respectivos distritos rurais e urbanos, mostra que as partes rurais das províncias mais avançadas (Maputo, Gaza e Inhambane) têm níveis de cobertura superiores aos das zonas urbanas dos distritos mais atrasados, como é o caso de Niassa, Nampula e Cabo Delgado. A Figura 6 revela a existência de variações significativas dentro de cada província, o que faz com que esta abordagem seja útil para identificar as zonas que têm maiores défices de investimento. Esta forma de apurar a extensão da cobertura de infraestruturas básicas a nível subnacional pode melhorar a definição de alvos e prioridades no âmbito das despesas de investimento público, incluindo a alocação de fundos de doadores. A informação sobre as lacunas existentes em termos de cobertura e progresso (ou declínio) no acesso a infraestruturas básicas é parte essencial de um programa de investimento público bem planeado. Por exemplo, a Tabela 2, abaixo, mostra os 20 distritos que apresentam os níveis mais baixos de cobertura de infraestruturas básicas, em conjunto com o tamanho da respectiva população. É também necessário assegurar, a partir de uma perspectiva de equidade, que algumas comunidades não sejam deixadas para trás com oportunidades reduzidas, o que aprofundaria ainda mais as desigualdades a nível de rendimentos. Esta análise pode servir de ponto de partida e ser complementada com dados e análises adicionais para alargar a cobertura do índice e desagregar as informações, a fim de fornecer indicadores ao nível de cada sector, tendo em conta a heterogeneidade do desempenho sectorial. Para exemplos de mapas específicos de cada sector, que podem servir de suporte para a política de investimento e monitoria, consulte o Anexo 1 do presente relatório. Tabela 2 Vinte distritos com os níveis de cobertura de infraestruturas básicas mais reduzidos; 2015 (classificados pelo tamanho da respectiva população) Província Distrito Índice de Acesso População Densidade Populacional Tete Mutarara 0.27 348,434 55.4 Nampula Memba 0.21 329,876 52.7 Nampula Erati 0.26 322,737 56.5 Niassa Mecanhelas 0.08 313,154 63.1 Manica Mossurize 0.22 301,575 59.7 Tete Macanga 0.18 241,587 33.4 Niassa Cidade De Lichinga 0.28 215,944 829.9 Nampula Mecuburi 0.21 208,892 28.9 Tete Chifunde 0.12 194,236 20.6 Sofala Marromeu 0.28 184,797 32.2 Nampula Nacaroa 0.23 142,263 52.2 Niassa Lago 0.16 122,186 18.6 Niassa Ngauma 0.27 115,901 38.3 13 I. QUAL É O ESTADO DO ACESSO A INFRAESTRUTURAS BÁSICAS? Província Distrito Índice de Acesso População Densidade Populacional Sofala Maringue 0.25 101,543 16.4 Zambezia Inhassunge 0.28 97,165 134.2 Manica Macossa 0.26 52,287 5.5 Niassa Muembe 0.26 43,203 7.4 Niassa Nipepe 0.07 36,965 7.4 Niassa Mavago 0.23 33,117 3.6 Gaza Chigubo 0.16 32,372 2.1 3,438,233 33.5* Fonte: Estimativas calculadas pela equipa a partir da base de dados de infraestruturas do Banco Mundial. * Densidade populacional média do país Esta secção do relatório revelou a existência de dicotomias emergentes entre as regiões mais adiantadas e atrasadas no acesso a infraestruturas básicas. À medida que Moçambique foi progredindo no desenvolvimento das suas infraestruturas e assegurando, cada vez mais, o acesso da população às mesmas, foram surgindo disparidades importantes entre o sul de Moçambique e o resto do país, principalmente nas zonas rurais. Devido à magnitude da pobreza da população rural de Moçambique, principalmente nas zonas norte e centro, o acesso reduzido a infraestruturas básicas contribui para os níveis crescentes de disparidade de rendimentos no país e para a desigualdade de oportunidades enfrentada pelas famílias mais pobres.7 Existem vários factores que podem afectar a taxa de progresso na redução das lacunas de acesso, tais como as condições iniciais da área em questão, a taxa de crescimento populacional e a exposição a danos provocados por inundações e tempestades graves. Contudo, o principal instrumento disponível para os decisores políticos fazerem face a estas questões é o sistema de investimento público e os recursos canalizados às zonas desfavorecidas. A questão que se coloca é, até que ponto o programa de investimento público de Moçambique pode ser um instrumento eficaz para inverter esta tendência? A próxima secção deste relatório responde a esta pergunta. 14 II Até que Ponto o Programa de Investimento Público pode Resolver as Disparidades no Acesso a Infraestruturas Básicas em Moçambique? 15 II. ATÉ QUE PONTO O PROGRAMA DE INVESTIMENTO PÚBLICO PODE RESOLVER AS DISPARIDADES NO ACESSO A INFRAESTRUTURAS BÁSICAS EM MOÇAMBIQUE? A secção anterior deste relatório destacou as lacunas crescentes no acesso a infraestruturas básicas para a prestação de serviços. Especificamente, foi avaliada a forma como os níveis de acesso evoluíram em Moçambique durante os últimos anos e identificou-se algumas bolsas de progresso, tais como o aumento dos níveis de acesso a instalações de saúde. No entanto, em geral, destacou os baixos níveis de acesso a infraestruturas básicas, bem como a divergência crescente entre as áreas rurais e urbanas. A análise também apontou para a existência de um fosso significativo entre a zona sul e as zonas do centro e norte do país. Neste contexto, a presente secção do relatório avalia o potencial do investimento público como instrumento de promoção do acesso a serviços e empregos, e de reequilíbrio dos niveis de acesso entre as zonas rurais e urbanas. Em primeiro lugar, exploramos a associação entre o investimento público, o acesso a infraestruturas públicas e o emprego, e se a significância dessa relação varia entre as áreas rurais e urbanas. Para tal, combinou-se duas vagas de dados de inquéritos dos agregados familiares com dados detalhados sobre as despesas de investimento público, para estimar um modelo de efeitos fixos a nível distrital. Foi igualmente explorado se as interacções entre diversos investimentos (ou seja, ter acesso a mais do que um tipo de infraestrutura) poderão estar associadas a melhores resultados em termos de bem-estar. Em segundo lugar, baseamo-nos nos resultados do estudo recente de Dorosh et al (2016) (elaborado como relatório de fundo para a Revisão da Urbanização de Moçambique de 2017 do Banco Mundial)8 que apresenta os resultados de um modelo de equilíbrio geral, a fim de possibilitar o entendimento das implicações subjacentes a diversos cenários de políticas de investimento. Esse estudo compara os resultados de um programa de investimento com maior enfoque nas zonas urbanas, com os de outro programa mais equilibrado entre as áreas rurais e urbanas, em termos de crescimento, mudanças estruturais e bem-estar. Os resultados mostram como é que o investimento público nas zonas rurais e a manutenção de uma estrutura equilibrada de investimentos rurais/urbanos poderá ajudar a resolver o problema das disparidades crescentes. Tal como seria de esperar, os resultados apontam para o importante papel dos investimentos públicos no aumento do acesso da população a infraestruturas básicas. Nomeadamente, a análise sugere que o orçamento para investimentos públicos desempenha um papel mais catalítico no que toca à melhoria dos níveis de acesso nas zonas rurais. Também sugere que o investimento rural é complementar ao crescimento e à redução da pobreza nas zonas urbanas, principalmente nas pequenas vilas. Em geral, esta secção aponta para a importância da combinação certa de investimentos rurais/urbanos em Moçambique no reequilíbrio de resultados de políticas de investimento, e na influência sobre o padrão espacial do crescimento e o ritmo das mudanças estruturais. 16 II. ATÉ QUE PONTO O PROGRAMA DE INVESTIMENTO PÚBLICO PODE RESOLVER AS DISPARIDADES NO ACESSO A INFRAESTRUTURAS BÁSICAS EM MOÇAMBIQUE? 2.1 Investimento público e acesso a infraestruturas básicas e empregos9 A fim de responder à pergunta supra, a análise explora a relação existente entre as despesas de investimento público, o acesso a infraestruturas básicas e o emprego, nas zonas rurais e urbanas. Avaliamos a forma como as mudanças nas despesas de investimento em cada distrito afectam as mudanças no acesso às infraestruturas básicas e empregos no do respectivo distrito, utilizando um modelo de efeitos fixos a nível distrital. Esse procedimento também permite diferenciar os resultados por áreas rurais e urbanas. Por conseguinte, as estimativas assemelham-se a uma estimativa de diferença-em-diferenças (a Caixa 2 fornece mais detalhes). São considerados dois tipos de despesas: despesas de investimento em infraestruturas básicas e despesas de investimento exclusivo em infraestruturas rodoviárias, tendo em conta a importância das estradas no orçamento de investimentos públicos em Moçambique e a magnitude da deterioração do acesso a transporte observada na secção anterior. A análise baseia-se em dados detalhados sobre a despesa pública e em informações obtidas ao nível das famílias através do Inquérito aos Orçamentos Familiares (IOF). Os dados sobre o investimento público a partir de 2009 são provenientes do BOOST de Moçambique, uma base de dados altamente pormenorizada sobre despesas previstas e realizadas no orçamento.10 Na análise, são utilizadas duas categorias de despesas: (1) investimentos económicos, que cobrem uma série de investimentos multissectoriais; e (2) investimentos em infraestrutura rodoviária. A base de dados contém informações pormenorizadas sobre as despesas, mas só se encontra parcialmente desagregada a nível subnacional. Para calcularmos as estimativas sobre as despesas de investimento em infraestrutura rodoviário a nível distrital, utilizamos dados fornecidos pelo Fundo de Estradas, um organismo público que executa grandes investimentos rodoviários, a fim de obtermos informações sobre a distribuição subnacional do investimento. De igual modo, a desagregação do investimento em infraestrutura não rodoviária a nível provincial foi feita utilizando o tamanho da administração pública (medido pelo tamanho da força de trabalho da função pública) como uma proxy para o cálculo da despesa de investimento de cada província, e a desagregação a nível distrital foi feita com base nas quotas populacionais. Esta abordagem foi adoptada na falta de uma medida mais precisa sobre as despesas de investimento a nível distrital, tendo em conta a estreita ligação expectável entre as despesas com escolas, instalações de saúde e outras infraestruturas, e o número de funcionários públicos (por exemplo, professores e trabalhadores da área da saúde) nos distritos. Os dados sobre resultados, tais como aqueles que se referem às despesas de consumo, pobreza e emprego, foram obtidos a partir dos IOF de 2008/2009 e 2014/2015.11 Também foram utilizadas as informações fornecidas pelo inquérito em relação às distâncias de escolas, clínicas, água, transportes12 e mercados, para medir o acesso do público a essas infraestruturas básicas. Os resultados são apresentados no anexo dois. 17 II. ATÉ QUE PONTO O PROGRAMA DE INVESTIMENTO PÚBLICO PODE RESOLVER AS DISPARIDADES NO ACESSO A INFRAESTRUTURAS BÁSICAS EM MOÇAMBIQUE? Caixa 2 Especificações do modelo de efeitos fixos a nível distrital A fim de explorarmos a relação existente entre o investimento público e o acesso a bens públicos, foi feita uma estimativa, que se traduziu na seguinte regressão: Yhdt = γIdt +α d + λt + εhdt Onde: Yhdt representa o tempo médio relatado, em horas, para aceder a transportes, mercados, água, escolas e clínicas, por agregado familiar h distrito d e ano t, e em que γIdt representa a estimativa de despesas em investimentos económicos. As variáveis α d e λt referem-se aos efeitos fixos por distrito e por ano, e a variável εhdt refere-se à margem de erro, a qual é agrupada por distrito. É importante salientar que ambos os períodos permitem incluir efeitos fixos a nível distrital e fazer uma estimativa quanto à forma como as mudanças nas despesas com infrastructuras rodoviárias dentro de cada distrito poderão afectar as mudanças no acesso a transportes do distrito em questão. Por conseguinte, a estimativa assemelha-se a uma estimativa de diferenças-em- diferenças. Foi feita uma estimativa da mesma regressão com vista a explorar o vínculo existente entre as despesas com infraestruturas rodoviárias e o acesso a transportes. Para compreender a relação entre o investimento público e a criação de emprego de forma transversal às regiões e sectores (público, privado, informal), foi feita uma estimativa, em separado, das seguintes especificações referentes aos investimentos económicos e rodoviários: Ys dt = γI dt s +αsd + λst + εs dt s em que Ydt corresponde ao número de postos de trabalho no distrito d ano t sector s (público, privado, informal); αd representa um efeito fixo distrital; λd refere-se a um efeito fixo anual e εhdt representa a margem de erro, a qual é agrupada por distrito. A variável. γIdt refere-se ao investimento público e capta a relação de interesse. A fim de explorar a forma como os diferentes tipos de gastos em infraestruturas interagem entre si para afectar o consumo e a pobreza, foi feita uma nova estimativa da principal especificação, introduzindo, sequencialmente, na última especificação, variáveis dummies representativas de outros bens públicos, e permitindo a inclusão de interacções no acesso aos transportes. Os resultados confirmam que as despesas de investimento, em geral, e de infraestruturas rodoviárias, em particular, encontram-se negativamente associadas ao tempo necessário para que um agregado familiar típico possa aceder aos serviços públicos, principalmente nas áreas rurais. Os resultados sugerem que um aumento de investimentos no valor de mil 18 II. ATÉ QUE PONTO O PROGRAMA DE INVESTIMENTO PÚBLICO PODE RESOLVER AS DISPARIDADES NO ACESSO A INFRAESTRUTURAS BÁSICAS EM MOÇAMBIQUE? milhões de MZN (cerca de 32 milhões de USD em 2014) está associado a uma redução de 2 minutos, no tempo médio necessário para aceder às principais infraestruturas. Essa associação é mais forte nas áreas rurais, onde o aumento de investimentos está associado a uma redução de 7 minutos no tempo necessário para aceder a serviços públicos, comparativamente à redução de menos de 1 minuto nas áreas urbanas. De igual modo, um aumento de mil milhões de MZN nas despesas rodoviárias permitiria reduzir 9 minutos no tempo necessário para aceder a transportes. Também aqui, novamente, ao observarmos as áreas urbanas e rurais em separado, não encontramos qualquer efeito significativo nas áreas urbanas, enquanto que, entre os distritos rurais, um aumento de mil milhões de MZN nas despesas públicas permitiria diminuir até 25 minutos no tempo necessário para aceder a transportes. Estes resultados apontam para maiores retornos do investimento em zonas rurais, em termos de aumento dos níveis de acesso. As zonas rurais de Moçambique tendem a possuir uma densidade de infraestruturas mais reduzida, comparativamente às áreas urbanas, onde as distâncias de acesso a infraestruturas básicas tendem a ser menos preocupantes do que as necessidades de densidade, manutenção e qualidade das mesmas. Em contrapartida, certas infraestruturas, como por exemplo, estradas e edifícios escolares, encontram-se em falta ou distantes em muitas áreas rurais, o que sublinha a importância do investimento para elevar os níveis de acesso (ou seja, reduzir distâncias) a essas infraestruturas.13 Também se verifica que o investimento público está associado ao aumento da criação de empregos, predominantemente através da criação de postos de trabalho privados e informais nas áreas rurais. Especificamente, é possível associar um aumento de mil milhões de MZN nas despesas públicas (cerca de 32 milhões de USD em 2014) à criação de cerca de 1500 postos de trabalho em todas as áreas do sector privado.14 Os resultados sugerem que essa relação é maior nas regiões rurais, onde se verifica a criação de cerca de 2000 postos de trabalho no sector privado e de 14 000 empregos no sector informal. Os salários permanecem inalterados em todos os distritos, o que sugere uma curva de oferta horizontal devido a elevados níveis de desemprego. É possível que a criação de alguns empregos esteja directamente relacionada com os trabalhos afectos ao próprio investimento, mas também é possível que mais empregos sejam criados à medida que as infraestruturas implantadas forem apoiando a expansão da actividade económica local. A análise também mostra os efeitos da complementaridade, em que o acesso a mais do que um serviço está associado a melhores resultados. A fim de explorar a forma como os diversos tipos de despesas em infraestruturas interagem uns com os outros para afectar o consumo e a pobreza, foi estimado um modelo que permite a inclusão de interacções com o acesso a transportes. Os resultados sugerem que o acesso a electricidade, água, escola primária, mercado e hospital têm, todos eles, efeitos complementares aos do acesso a transportes, no que se refere ao aumento do consumo (anexo dois). Encontramos resultados semelhantes no que toca à redução da pobreza, excepto pelo facto de que, 19 II. ATÉ QUE PONTO O PROGRAMA DE INVESTIMENTO PÚBLICO PODE RESOLVER AS DISPARIDADES NO ACESSO A INFRAESTRUTURAS BÁSICAS EM MOÇAMBIQUE? neste caso, há uma interacção significativa entre as escolas primárias e as infraestruturas rodoviárias. Os resultados são consistentes com a observação de complementaridades significativas associadas ao facto de se ter acesso a uma variedade de bens públicos. Uma análise deste tipo poderia ser ainda mais alargada, a fim de fornecer dados para a tomada de decisões de sequenciamento e agrupamento dos investimentos. 2.2 A distribuição de investimento entre zonas rurais e urbanas As zonas urbanas de Moçambique têm sido uma importante fonte de crescimento económico, além de, recentemente, terem apresentado uma taxa mais célere de aumento populacional. 51% do crescimento económico de Moçambique durante os últimos dez anos foi gerado nas cidades.15 Em simultâneo, a taxa de crescimento populacional urbana tem vindo a aumentar, passando de 3,3% entre 1997-2007 para 3,9% entre 2007-2017. Essas tendências apontam para a existência de necessidades de investimento crescentes nas áreas urbanas, a fim de acompanhar os níveis de procura da população e apoiar o papel dessas zonas como centros de crescimento. O tamanho da população rural tem vindo a aumentar, embora a um ritmo mais lento, de 2,3%, entre 2007-2017. Contudo, tendo em conta que dois terços da população reside nas áreas rurais, estas registaram maiores aumentos populacionais em termos absolutos. Qual é o cenário de investimento mais adequado, tendo em conta o contexto de crescimento e as necessidades crescentes da população? A fim de explorarmos esta questão, baseámo- nos num estudo recente de Dorosh et al.16 em que se discute as potenciais contrapartidas e resultados dos cenários espaciais de investimento, utilizando um modelo geral da economia (consultar a Caixa 3). O modelo compara três cenários de investimento e urbanização com um cenário de base que representa o status quo. O primeiro cenário, “cenário de urbanização mais célere”, explora as implicações de um crescimento mais rápido da população urbana (cidades e vilas), principalmente através da migração da mão de obra rural para as áreas urbanas, sem mudanças nas quotas de investimento público urbano-rural. O segundo cenário, “cenário de investimento urbano”, associa o crescimento populacional urbano mais célere a um aumento dos investimentos nas áreas urbanas, financiado através da redução dos níveis de investimento nas zonas rurais. O terceiro cenário, denominado “win-win”, mostra as implicações de uma urbanização mais célere, mas com aumento simultâneo dos níveis de investimento urbano e rural, financiado por um aumento da tributação nas zonas urbanas. Este terceiro cenário aproveita o crescimento das zonas urbanas, redistribuindo os proveitos pelas zonas rurais (para aceder às tabelas de resultados, consulte o Anexo 3). 20 II. ATÉ QUE PONTO O PROGRAMA DE INVESTIMENTO PÚBLICO PODE RESOLVER AS DISPARIDADES NO ACESSO A INFRAESTRUTURAS BÁSICAS EM MOÇAMBIQUE? Caixa 3 O modelo de equilíbrio geral da economia O modelo geral da economia discutido nesta secção do relatório é um modelo de “equilíbrio geral computável” (CGE, do inglês “computable general equilibrium”), que capta o funcionamento da economia, bem como as ligações entre os agregados familiares, produtores, governo e o resto do mundo, a fim de permitir calcular o impacto potencial de mudanças políticas, investimentos ou eventos internos e externos (Dorosh et al, 2016). Baseia-se numa matriz de contabilidade social (SAM, do inglês “social accounting matrix”) de 2012 concebida para Moçambique, que estabelece um quadro coerente através do qual se pode captar o fluxo de transacções ocorridas na economia de forma espacialmente desagregada entre cidades, vilas e zonas rurais (Thurlow e Seventer, 2016). 1 Thurlow, J. e D.E. Van Seventer. 2016. A social Accounting Matrix for Mozambique: A Nexus Project SAM. Washington DC, EUA: IFPRI. 2 Dorosh, P. et al. 2016. Urbanization, Rural-Urban K=Linkages, and Economic Development in Mozambique. Background paper for the World Bank Mozambique Urbanization Review. Washington DC, EUA: IFPRI. No primeiro cenário, o modelo mostra os efeitos adversos de uma urbanização mais célere sem que se verifiquem aumentos dos níveis de investimento urbano. A urbanização mais rápida acelera a transição estrutural da agricultura para o comércio e serviços. Embora em menor grau, também se verifica a criação de emprego nas áreas da indústria transformadora e da indústria de construção, em resposta ao aumento da procura urbana por bens móveis e espaços residenciais. O crescimento urbano também acelera, mas o custo dessa aceleração é o enfraquecimento do crescimento rural. Isso sucede porque a redução da oferta de mão de obra nas áreas rurais enfraquece as taxas de desenvolvimento rural, anulando os eventuais efeitos positivos da procura cada vez maior de produção agrícola por parte da população urbana em crescimento.17 Igualmente, um efeito negativo é sentido pelas indústrias de processamento agrícola, que se ressentem da redução do crescimento na área da agricultura. No entanto, se os níveis de investimento urbano não forem incrementados, o crescimento urbano não conseguirá acompanhar o aumento da população urbana, o que conduzirá à queda dos níveis de bem-estar nas cidades e vilas. O segundo cenário mostra que lidar com rápida urbanização desviando investimento público das áreas rurais para manter os níveis de investimento urbano per capita, penaliza o bem-estar nas áreas rurais e dos extractos pobres urbanos. A adopção de uma política deste tipo conduziria ao aumento do PIB urbano e dos níveis de crescimento de bem- estar dessas zonas, comparativamente ao que se verifica no cenário de urbanização mais célere. Igualmente, verificar-se-ia um crescimento mais rápido da indústria e dos 21 II. ATÉ QUE PONTO O PROGRAMA DE INVESTIMENTO PÚBLICO PODE RESOLVER AS DISPARIDADES NO ACESSO A INFRAESTRUTURAS BÁSICAS EM MOÇAMBIQUE? serviços, acelerando as mudanças estruturais. No entanto, estes efeitos, em contrapartida, implicariam um crescimento mais lento da economia e dos níveis de bem-estar nas zonas rurais. Este cenário também conduz aos piores resultados para os extractos pobres das áreas urbanas. Isso deve-se ao facto de o crescimento agrícola mais fraco levar à subida de preços dos alimentos e, por conseguinte, afectar negativamente os pobres urbanos, para os quais as compras de alimentos representam a maior parte do cabaz de consumo. Em geral, os resultados deste cenário acautelam contra a implementação de um programa de investimento concentrado nas áreas urbanas, mesmo num contexto de urbanização mais célere, tendo em conta os potenciais efeitos adversos sobre a economia rural e os pobres urbanos. O terceiro cenário mostra que o aproveitamento do crescimento urbano para investir nas zonas rurais poderá ser vantajoso, tanto para as áreas rurais como para as urbanas. Tendo em conta os efeitos adversos de um programa de investimento concentrado nas zonas urbanas sobre o crescimento rural, o modelo avalia as implicações de um aumento do volume total de investimento, com vista a acomodar simultaneamente níveis de investimentos rurais e urbanos mais elevados. Neste cenário, o aumento dos investimentos públicos é financiado pelo aumento dos impostos nas cidades. O cenário aproveita o crescimento nas áreas urbanas para financiar as necessidades de investimento rural e apoiar uma carteira de investimentos mais equilibrada. Esta abordagem resulta no mesmo aumento do crescimento do PIB nacional que a do cenário de investimento urbano, proporcionando, em simultâneo, um crescimento agrícola mais célere. Na verdade, é o único cenário que proporciona um crescimento agrícola mais rápido relativamente ao status quo. As ligações entre a agricultura, a indústria transformadora (principalmente a de processamento agrícola) e os serviços promovem a mudança estrutural, e as ligações espaciais subjacentes promovem um crescimento mais rápido nas vilas. As cidades também crescem mais depressa do que no cenário base, apesar de o fazerem a uma taxa mais lenta do que no cenário de investimento concentrado nas áreas urbanas. Em termos de bem-estar, embora todos os grupos (pobres e não pobres das áreas rurais e urbanas) usufruam de um aumento do seu bem-estar, a melhoria do bem-estar da população rural e dos pobres das vilas ultrapassa a que se verifica no âmbito do cenário de investimentos concentrados nas áreas urbanas, entretanto a população urbana beneficiam de ganhos ligeiramente mais baixos. Esta análise destaca a necessidade de o investimento público acompanhar as mudanças demográficas, mas mostra que é igualmente importante evitar que os investimentos nas áreas urbanas sejam feitos em detrimento das áreas rurais. À medida que Moçambique cresce e se torna cada vez mais urbanizado, a política de investimento público deverá se adaptar a um cenário em constante mutação. Uma importante ilação obtida a partir do modelo de equilíbrio geral da economia é de que, se Moçambique pretende proporcionar melhores condições de vida aos pobres, a satisfação da procura dos centros urbanos em 22 II. ATÉ QUE PONTO O PROGRAMA DE INVESTIMENTO PÚBLICO PODE RESOLVER AS DISPARIDADES NO ACESSO A INFRAESTRUTURAS BÁSICAS EM MOÇAMBIQUE? crescimento não deve ser feita à custa das áreas rurais. O investimento público poderia criar um cenário “win-win”, se o crescimento urbano pudesse ser alavancado, através da tributação fiscal, para satisfazer a procura de infraestruturas urbanas, libertando assim os recursos necessários para assegurar níveis saudáveis de investimento rural. As áreas urbanas também poderão ter mais potencial na opção por investimentos privados para financiar infraestruturas através de parcerias público-privadas. Outra informação importante extraída deste exercício é que os fracos resultados de crescimento nas áreas rurais poderão ser adversos para a trajectória de crescimento das vilas e cidades, principalmente entre as camadas mais pobres dessas áreas, devido aos importantes vínculos existentes entre os meios rurais e urbanos. Esta secção do relatório baseia-se em análises micro e macroeconómicas para debater o papel do investimento público na inversão das lacunas emergentes no acesso a infraestruturas básicas. Os resultados aferidos ao nível dos agregados familiares mostram que, nas situações em que houve investimento, verificou-se um aumento do acesso a infraestruturas básicas e empregos, com especial incidência nas áreas rurais. Para complementar a análise microeconómica, a utilização de dados de um modelo de equilíbrio geral da economia fornece informações importantes sobre a combinação de investimentos rurais/urbanos. Tais informações apontam para as deficiências de um programa de investimento público concentrado nas áreas urbanas e demonstram as implicações positivas de satisfazer as necessidades de investimento urbano, mantendo, simultaneamente, os níveis de investimento rural, não só para o aumento do bem-estar entre as camadas mais pobres da população, mas também para o crescimento e bem-estar dos pobres das pequenas vilas. Até que ponto programa de investimento público de Moçambique leva em conta as crescentes disparidades no acesso e o seu potencial papel na colmatação dessas lacunas? Será o para programa de investimento público equilibrado ou está mais virado para as zonas urbanas? A próxima secção do relatório trata de analisar estas questões. 23 III Até que ponto o Programa de Investimento Público de Moçambique tem levado em conta as Crescentes Disparidades no Acesso a Infraestruturas? 24 III. ATÉ QUE PONTO O PROGRAMA DE INVESTIMENTO PÚBLICO DE MOÇAMBIQUE TEM LEVADO EM CONTA AS CRESCENTES DISPARIDADES NO ACESSO A INFRAESTRUTURAS? Nesta secção, questionamos se Moçambique tem implementado um programa de investimento público que promove o equilíbrio entre as necessidades de investimento rural/ urbano e que impulsiona o financiamento das áreas desfavorecidas. A primeira parte deste relatório revelou a existência de um fosso crescente no acesso a infraestruturas básicas, principalmente entre as zonas urbanas e rurais de Moçambique, com especial incidência nas províncias do centro e norte do país. A segunda secção apresentou evidências que apontam para o importante papel que o investimento público pode desempenhar no reequilíbrio das desigualdades regionais emergentes. Considerando o contexto descrito, esta secção final do relatório questiona se a política de investimentos públicos tem sido adequada para esse fim. Esta parte do relatório apresenta a despesa de investimentos públicos em Moçambique de forma desagregada, o objectivo é dar a compreender como é que os recursos que financiam o investimento público são utilizados e se o aumento da despesa pública tem impulsionado as zonas desfavorecidas.18 Apesar de os contornos da expansão do investimento privado em Moçambique serem relativamente bem conhecidos, a compreensão dos conteúdos e da natureza do programa de investimento público não é tão clara. As limitações em termos de dados e análises dificultam o entendimento da forma como esses recursos são alocados. Utilizando BOOST, uma base de dados pormenorizada sobre a despesa pública orçamental entre 2009 e 2015, a análise descreve a forma como os recursos foram utilizados, incluindo quais foram as prioridades sectoriais eficazes e até que ponto o orçamento para investimentos foi executado a nível subnacional. Foram analisados dados adicionais provenientes das contas das empresas públicas, a fim de se obter uma estimativa da quota de investimentos de capital executados de forma extraorçamental. Esta secção do relatório também fornece uma visão geral dos anos de contração do investimento público, entre 2016 e 2017, durante os quais os níveis de investimento foram reduzidos a metade, como parte de um programa de consolidação fiscal. Em seguida, a secção discute se o crescimento dos investimentos ajudou a aumentar o financiamento das regiões com níveis de acesso a infraestruturas básicas relativamente baixos, e se os sistemas subjacentes de alocação dos investimentos funcionam de forma desejável, antes de concluir com a apresentação de recomendações-chave. Os resultados apontam para um programa de investimento público com um número significativo de alocações ineficientes e limitado enfoque nas zonas que apresentam maior défice em termos de acesso a infraestruturas básicas. Ao delinear o conteúdo do programa de investimento público, a primeira parte desta secção aponta para o facto de, entre 2009 e 2015, uma proporção significativa do orçamento para investimentos ter sido gasta em despesas correntes e administrativas, tal que apenas 42% da despesa de investimento foi utilizada para investir em infraestruturas básicas. Contudo, a análise dos anos de contração do investimento (a partir de 2016) sugere que se verificou uma melhoria na composição da despesa de investimento à medida que as despesas administrativas foram reduzindo, em 25 III. ATÉ QUE PONTO O PROGRAMA DE INVESTIMENTO PÚBLICO DE MOÇAMBIQUE TEM LEVADO EM CONTA AS CRESCENTES DISPARIDADES NO ACESSO A INFRAESTRUTURAS? resultado da consolidação orçamental. Os resultados também sugerem limitado progresso na canalização de recursos para as zonas com menos acesso a infraestruturas básicas. Estes resultados ajudam a explicar algumas das mudanças observadas no índice de acesso a infraestruturas básicas discutido na primeira parte deste relatório: níveis mais elevados de investimentos públicos nas províncias mais a sul do pais, onde foram atingidos os níveis de acesso mais altos, principalmente em Inhambane e Manica, que conseguiram recuperar a sua posição no índice, e menores volumes de alocação nas províncias do centro e norte, que apresentaram maiores níveis de atraso. No que se refere a estrutura rural/ urbano, a tendência do investimento em estradas foi de concentração nas zonas urbanas, contribuindo para a diminuição dos níveis de conectividade das zonas rurais, enquanto os investimentos em outros sectores, excluindo estradas, tendeu para as zonas rurais. Por fim, os resultados sugerem que os níveis de investimento não tendem a acompanhar o crescimento populacional, mesmo durante os anos de expansão do investimento. Caixa 4 A Base de Dados de Despesas Públicas BOOST BOOST é uma de base de dados dinâmica, que fornece informações detalhadas sobre as despesas públicas com base em dados do e-SISTAFE, o sistema de gestão de informações das finanças públicas de Moçambique. A ferramenta, que é agora utilizada por 40 países, foi lançada pelo Banco Mundial, em 2010, com o objectivo de aumentar a transparência, responsabilização e capacidade de avaliação da eficiência da despesa pública. A base de dados contém informação detalhada sobre as despesas de todos os sectores, unidades de gestoras, programas, por tipos de despesa e fontes de financiamento registadas no sistema e-SISTAFE entre 2009 e 2017. O Boost fornece uma visão mais pormenorizada dos fluxos de despesa pública planeados e executados ao nível do governo central, contudo dado que a cobertura do e-SISTAFE ainda é limitada a nível subnacional (e paraestatal), informações referentes a determinadas categorias de despesas, tais como as dos gastos e transferências a nível distrital, são apresentadas de forma agregada. 3.1 Investimento público durante os anos de expansão: 2009-2015 Entre 2009 e 2015, a despesa de investimento acelerou em Moçambique, impulsionado pela expansão do investimento público e privado. O cálculo da média da formação bruta de capital fixo durante este período aponta para cerca de 30% do PIB, com um pico de aceleração entre 2012 e 2014. Esta aceleração colocou o nível de investimento de Moçambique acima da média da região (21% do PIB) e dos países africanos exportadores de petróleo (22% do PIB), suportando as fortes taxas de crescimento económico alcançadas 26 III. ATÉ QUE PONTO O PROGRAMA DE INVESTIMENTO PÚBLICO DE MOÇAMBIQUE TEM LEVADO EM CONTA AS CRESCENTES DISPARIDADES NO ACESSO A INFRAESTRUTURAS? nessa altura. Cerca de 59% da formação de bruta de capital derivou do investimento privado tendo se concentrado em dois sectores: extractivo e de infraestruturas públicas.19 Nesse período, também se verificou um aumento do investimento público, que representou cerca de 41% da formação bruta de capital (Figura 7). Figura 7 Formação bruta de capital fixo Figura 8 Investimento público de Moçambique (privado; público incluindo empresas públicas vs outros países africanos (média 2009-2015; em % PIB) e evolução do PIB (linha castanha) % do PIB) 50 8 25 40 6 20 30 15 4 20 10 10 2 5 0 0 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 0 ua a Et rial oç Le pia Bo biqu o tsw e Zâ ana Áf Ma bia o i M Ni Sul ag ria ba ar e ad w Eq gol t bw am so Zim asc Formação bruta de capital - sector público ric la ad ge to io m ine An Formação bruta de capital - sector privado M Taxa de Crescimento do PIB (eixo direito) Gu Fonte: Departamento de Assuntos Fiscais do FMI: Base de Fonte: Cálculo dos autores com base no BOOST dados de investimento e existências de capital Na média dos 13% do PIB, Moçambique registou um dos níveis mais altos de investimento público em África, entre 2009 e 2015.20 Na média dos 13% do PIB, entre 2009 e 2015, o orçamento do Estado de financiou níveis elevados de investimento público em Moçambique, relativamente aos seus pares (Figura 8). Os níveis de investimento público aceleraram continuamente tendo atingido o pico de 16% do PIB em 2014 (42% da despesa total), posicionando Moçambique como uma das economias africanas com maiores taxas de investimento público, antes de abrandar, a partir de 2015 (Figura 9).21 Esta dinâmica do investimento público foi determinada pelo aumento de fluxos de recursos provenientes do governo e de doadores. Embora o contributo dos projectos de capital financiados por doadores tenha sido significativo (representando 51% do orçamento para investimentos entre 2009 e 2015), os recursos próprios do governo (incluindo o apoio orçamental) constituíram a principal fonte de crescimento do investimento público (explicando cerca de 78% do aumento do volume de investimentos), o que indica uma postura de política em prol do aumento do investimento público (Figura 10). Em termos de alocação sectorial, a composição dos investimentos financiados internamente e através de doadores é semelhante, mas a proporção de despesa corrente é mais elevada para a componente de financiamento externo (Figura 11 e Figura 12). 27 III. ATÉ QUE PONTO O PROGRAMA DE INVESTIMENTO PÚBLICO DE MOÇAMBIQUE TEM LEVADO EM CONTA AS CRESCENTES DISPARIDADES NO ACESSO A INFRAESTRUTURAS? Figura 9 Investimento público per capita, Figura 10 Determinantes do crescimento do nominal e real, previsto no orçamento investimento público (contribuição para o crescimento em %; 2009-2015) 100 4.5 Financiamen Milhares de Metricais 4.0 Billioes de Metricais 80 3.5 to Externo 3.0 22 60 2.5 2.0 40 1.5 20 1.0 0.5 0 0.0 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Financiamen to Interno Investimento Nominal 78 Investimento Real per capita (eixo dto) Fonte: Cálculos dos autores com base no BOOST, INE Fonte: Cálculos dos autores com base no BOOST Figura 11 Composição do orçamento de Figura 12 Composição do orçamento de investimentos; 2009- 2015 por fonte de investimentos; 2009-2015 por fonte de financiamento e classificação económica financiamento e sector 45 25 11 30 15 27 37 0 /J /De s /D sa rto Tra rgia Tra r/Pe e lho cu /C s Ci gur min un cia ca ais no l Tu ia Am mo un te pio ch cia ult b ica ba /Re nsp sca d log M bien uv fe au /S ros om po en an er ris ici /Te So /C Pu bl S es uc in Pu g Ed Adm ras A Ob e Inv Corrente Domestico Inv de Capital Domestico e En Inv de Capital Externo Inv Corrente Externo Domestic Investimento External Investimento Fonte: Cálculos da equipa do Banco Mundial com base no BOOST 80% dos investimentos previstos no orçamento são executados pelo governo central. O orçamento para investimentos de Moçambique concentra-se no nível central do governo; as autoridades locais só executaram um quinto do orçamento total para despesas de investimento. Entre 2009 e 2015, cerca de 81% do investimento de capitais foi executado a nível central, 13% a nível provincial e 6% pelos distritos e municípios (Figura 13). A 28 III. ATÉ QUE PONTO O PROGRAMA DE INVESTIMENTO PÚBLICO DE MOÇAMBIQUE TEM LEVADO EM CONTA AS CRESCENTES DISPARIDADES NO ACESSO A INFRAESTRUTURAS? quota do orçamento alocada às províncias Figura 13 Despesas de investimento por tende a ser mais alta nas regiões/zonas com nível governamental; 2009-2015 número elevado de população urbana. Sendo que, os programas de investimento 5 1 subnacionais concentram-se nas áreas de 13 educação (32%), obras públicas de pequena escala (10%), saúde (8%) e administração 81 pública (35%). Apenas 42% da despesa de Central Provincial investimento foi alocada para Distrital Municipios despesas com infraestruturas básicas Fonte: Cálculos da equipa do Banco Mundial com base para a prestação de serviços. no BOOST Entre 2009 e 2015, cerca de um terço do orçamento de investimentos foi despendido em despesas correntes. Estas incluíram gastos com pessoal, bens não duradouros e serviços (Figura 14). Como tal, apenas 64% do orçamento para investimentos poderá ter contribuído para a formação bruta de capital (doravante denominada despesas de capital). Embora não seja inesperado que os projectos de capital contenham alguns custos indirectos, o volume significativo de despesas que não são ligadas a formação de capital no orçamento de investimentos constitui um indicador de fraqueza das práticas orçamentais e de classificação da despesa. Entre 2009 e 2015, a administração pública foi a categoria de despesas com maior peso no total de despesas de capital, representando 35% dos gastos, seguida pela das despesas com infraestruturas rodoviárias, com um peso de 25% (Figura 15). A maior parte das despesas de capital da categoria “administração pública” foram alocadas a gastos que não contribuem para a acumulação de infraestruturas relacionadas com a prestação de serviços, como por exemplo, custos de alojamento, mobiliário de escritório, veículos e transferências para outros organismos públicos, para custear as suas despesas administrativas. Apesar de estes custos poderem ser considerados importantes no que toca à manutenção do sector público, o seu contributo directo para aumentar o acesso a serviços básicos e elevar a capacidade produtiva da economia é limitado. O investimento rodoviário representou 25% das despesas de capital. Outras áreas-chave, tais como educação, água, saúde e agricultura, representaram uma quota mais reduzida da despesa (10%, 7%, 5% e 4%, respectivamente). Por conseguinte, entre 2009 e 2015, após a dedução das despesas correntes e das despesas administrativas do orçamento para investimentos, só 42% dos investimentos previstos no orçamento de Moçambique é que foram alocados à formação de capital em sectores económicos e sociais. 29 III. ATÉ QUE PONTO O PROGRAMA DE INVESTIMENTO PÚBLICO DE MOÇAMBIQUE TEM LEVADO EM CONTA AS CRESCENTES DISPARIDADES NO ACESSO A INFRAESTRUTURAS? Figura 14 Despesas correntes vs. despesas Figura 15 Composição do orçamento das despesas de capital; 2009-2015 (% do orçamento total de capital; 2009-2015 para investimentos) Investimen to de Capital 64% Educ/Cult/ Agua/ Juv/ Saneam... Desporto, 10 Irrig, 7 Outros, 6 Saude, 5 Invstimeno Agric/ to corrente Pescas, 4 36% Administ Publica/ Habitacao/ Defesa, 35 Estradas, 25 Ambiente, 6 Munic, 2 Fonte: Cálculos da equipa do Banco Mundial com base no BOOST Caixa 5 Investimento através de Empresas Públicas (2014-2015) Qual é o volume de investimento extraorçamental executado pelas Figura 16 Investimentos de empresas empresas públicas? Foi realizada uma análise públicas (2014-2015) do investimento de capital extraorçamental executado por dez das maiores empresas 5 3 públicas, a fim de obter uma estimativa dos investimentos de capital extraorçamentais 11 3 destas entidades. A selecção baseou-se no tamanho, importância estratégica e proeminência 22 33 da empresa em termos de investimento nos últimos anos. As entidades analisadas foram: 23 Telecomunicações de Moçambique, Electricidade Maputo Sul de Moçambique, Portos e Caminhos de Ferro EDM ENH de Moçambique, Aeroportos de Moçambique, CFM Petrom oc Petromoc, S.A. (distribuição de combustíveis), ADM Lam & TDM Linhas Aéreas de Moçambique, Empresa de Fonte: Estimativas da equipa do Banco Mundial, Desenvolvimento de Maputo Sul (estradas e com base nas contas das empresas públicas. pontes) e Empresa Nacional de Hidrocarbonetos. 30 III. ATÉ QUE PONTO O PROGRAMA DE INVESTIMENTO PÚBLICO DE MOÇAMBIQUE TEM LEVADO EM CONTA AS CRESCENTES DISPARIDADES NO ACESSO A INFRAESTRUTURAS? A análise concentra-se em 2014 e 2015, por equivalente, em média, a 6% do PIB. As serem os anos mais recentes em que os dados infraestruturas de transportes (estradas, pontes, necessários para a totalidade da amostra se aeroportos e caminhos de ferro) constituem a encontravam disponíveis. maior área de investimento, representando 67% do total, logo seguidas pelas infraestruturas de Os resultados mostram que, entre 2014 e electricidade, com uma representação de 23%. 2015, as empresas públicas representaram Os investimentos extraorçamentais nas áreas uma quota substancial do programa das telecomunicações e transportes aéreos de investimentos do sector público, representaram uma quota relativamente pequena. 3.2 O Corte no Investimento Público: A partir de 2016 O investimento público como amortecedor em tempos de choque. Em 2016, quando a crise económica levou a necessidade de implementação de programas de ajustamento orçamental e monetário profundos, o orçamento para investimentos foi sujeito a cortes acentuados, como parte dos esforços de consolidação orçamental. Entre 2015 e 2018, Moçambique iniciou a consolidação das finanças públicas, reduzindo o défice primário de 6,3% do PIB para um valor estimado em 1,9% do PIB. O progresso em termos de consolidação orçamental baseou-se, em grande medida, em cortes na despesa de investimento. Durante este período, as despesas de investimento foram reduzidas a metade (passando de 13% para 8% do PIB) e serviram para amortecer o impacto de uma massa salarial crescente e de custos de serviço de dívida mais elevados. Esse padrão, que não é incomum durante os períodos de dificuldade fiscal, constitui um reflexo da rigidez do orçamento para despesas correntes e da ausência de mecanismos de mitigação fiscal para proteger as despesas de capital. Os cortes na despesa ajudaram a melhorar a composição do orçamento de capital. Com os cortes, verificou-se uma melhoria da composição do orçamento para investimentos de capital. Em 2017, houve uma ligeira diminuição nas despesas de investimento correntes, que passaram de 4% para 3% do PIB, enquanto as despesas de capital reduziram a um ritmo mais célere, tendo passado de 12% para apenas 4% do PIB, o que resultou num orçamento para investimentos com uma quota mais elevada de despesas correntes (Figura 17). Não obstante, a composição da componente de capital começou a melhorar. No orçamento de capital reduziu a proporção de gastos com a administração pública, passando a disponibilizar uma parcela mais significativa para as despesas com infraestruturas básicas 31 III. ATÉ QUE PONTO O PROGRAMA DE INVESTIMENTO PÚBLICO DE MOÇAMBIQUE TEM LEVADO EM CONTA AS CRESCENTES DISPARIDADES NO ACESSO A INFRAESTRUTURAS? (Figura 18). Isso ajudou alguns sectores, tais como estradas, saúde e educação, a manter as suas quotas da despesa de capital, além de que demonstrou esforços para tentar proteger as despesas com infraestruturas básicas. Figura 17 Gastos de capital vs gastos correntes Figura 18 Composição sectorial da despesa de após 2014 (% do PIB) capital desde 2014 (% do total das despesas de capital de investimento) 2017 100 2016 80 60 2015 40 20 2014 0 0 5 10 15 20 2014 2015 2016 2017 Inv Corrente Outros Agri/Pescas Inv Capital excl. Admin Publica Saude Educ/Cult/Juv/Desporto Inv Capital em Admin Publica Obras Publicas Admin Pub/Defesa Fonte: Cálculo dos autores com base no BOOST 3.3 Investimento nas áreas mais desfavorecidas em termos de acesso a infraestruturas básicas Será que os aumentos no investimento Figura 19 Investimento público por distrito público, durante os anos de expansão das despesas de investimento em Moçambique, Q5 impulsionaram o investimento nas áreas Q4 mais desfavorecidas? A resposta a esta Q3 questão implica uma desagregação Q2 das despesas de investimento a nível Q1 subnacional (províncias e distritos) e por zonas rurais e urbanas, o que constitui um Q5 = Níveis de Investimento nível de pormenor que, actualmente, não é mais elevados disponibilizado pelas fontes de informação Q1 = Níveis de Investimento sobre despesa pública em Moçambique. mais baixos Colmatamos essa lacuna desagregando os dados relativos aos investimentos de Fonte: Estimativas da equipa do Banco Mundial calculadas capital em infraestrutura não rodoviários, através da utilização do BOOST 32 III. ATÉ QUE PONTO O PROGRAMA DE INVESTIMENTO PÚBLICO DE MOÇAMBIQUE TEM LEVADO EM CONTA AS CRESCENTES DISPARIDADES NO ACESSO A INFRAESTRUTURAS? através da utilização de proxies a nível provincial e distrital. As informações do Fundo de Estradas sobre as quotas de despesa por províncias foram utilizadas para desagregar o total das despesas rodoviárias a nível provincial. Posteriormente, a desagregação dos dados é aprofundada ao nível distrital, utilizando o tamanho da rede rodoviária de cada distrito.22 As despesas de capital dos investimentos em outro sectores, além de estradas, associadas, principalmente, à saúde, educação e outros sectores que empregam um grande volume de funcionários públicos, foram divididas por província, utilizando o tamanho da administração pública local como proxy para a distribuição, tendo se procedido com a desagregação a nível distrital, com base nas quotas de população. Esta abordagem proporciona as primeiras estimativas disponíveis das despesas de investimento a nível distrital; os resultados são apresentados na Figura 19, abaixo (para aceder a mapas da despesa de investimento em estradas e outros sectores, consulte o anexo 4). As estimativas a nível distrital sugerem que houve pouco avanço na canalização de recursos para as áreas desfavorecidas e no acompanhamento do crescimento populacional. As estimativas a nível distrital mostram uma variação significativa nos níveis de despesa intra e interprovincial. Em geral, as tendências da despesa reflectem os indicadores de acesso, ao apontarem para níveis de investimento mais baixos nas zonas norte e centro, principalmente em Nampula, Zambézia e Cabo Delgado. Esta divisão é mais evidente nos padrões das despesas não rodoviárias. As províncias que, em 2009, apresentavam os níveis mais baixos de acesso a infraestruturas básicas, situaram-se entre as que registaram menores níveis de investimento nos anos subsequentes. Conforme discutido na primeira parte deste relatório, em 2009, as áreas rurais tiveram menos acesso a infraestruturas básicas do que as urbanas, com Zambézia, Tete, Inhambane e Manica a apresentarem os níveis de acesso mais reduzidos (menos de metade dos níveis de acesso de Maputo). Durante este período, os níveis de investimento em Inhambane e Manica situaram-se entre os mais elevados do país, o que ajudou estas duas províncias a recuperar e melhorar a sua posição no índice de acesso a infraestruturas básicas até 2015. Zambézia e Tete, as duas províncias que apresentavam as taxas de acesso mais baixas, tanto em 2009 como em 2015, encontravam-se entre as províncias com níveis mais baixo de investimento, o que contribuiu ainda mais para a limitação do seu progresso. Nampula, a província que passou pela maior deterioração dos níveis de acesso, também se encontra entre as menos bem financiadas. Outras partes do país, como Niassa e Cabo Delgado, apresentam um padrão mais misto. As despesas com infraestruturas rodoviárias tenderam a ser mais elevadas nas zonas urbanas, contribuindo assim para o declínio observado na conectividade rural, enquanto as despesas com infraestruturas não rodoviárias apresentaram uma tendência oposta. Até 33 III. ATÉ QUE PONTO O PROGRAMA DE INVESTIMENTO PÚBLICO DE MOÇAMBIQUE TEM LEVADO EM CONTA AS CRESCENTES DISPARIDADES NO ACESSO A INFRAESTRUTURAS? que ponto os aumentos no investimento público impulsionaram a alocação de recursos para as zonas rurais? A figura 20 apresenta a relação entre despesas com infraestruturas rodoviárias e não rodoviárias e o nível de urbanização, por distrito, entre 2009 e 2015.23 Os resultados mostram que as despesas de investimento com infraestruturas rodoviárias foram mais elevadas nos distritos mais urbanizados. Isso sugere que, durante os anos de expansão do investimento, a aplicação da maior parte da despesa em estradas foi concentrada na conectividade urbana, o que explica o aumento significativo da distância de transportes relatado pelos agregados familiares rurais, que resultou na diminuição dos níveis de conectividade rural. Em contrapartida, as despesas não rodoviárias tendem a diminuir com a subida do nível de urbanização, o que constitui um indicador de maiores alocações rurais per capita em sectores como os de saúde, educação e água. Figura 20 Investimento público e urbanização Rodoviário Não rodoviário a = 10.96, b = 0.04, R2 = 0.50 a = 8.35, b = 0.01, R2 = 0.09 107 104 Investimento em outros sectores per capita Investimento em estradas por area 106 105 103 104 103 102 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Urbanização, % Urbanização, % Fonte: Estimativas da equipa do Banco Mundial calculadas através da utilização da BOOST; INE. Adicionalmente, o investimento não tem conseguido acompanhar o crescimento da população. A Figura 21 indica a existência de uma relação limitada entre as despesas em estradas e o crescimento populacional, possivelmente porque a rede de cobertura rodoviária está mais relacionada com a dimensão do território. A ligação entre o crescimento populacional e as despesas não rodoviárias é mais evidente. Neste caso, os níveis de despesa per capita diminuem à medida que as taxas de crescimento populacional aumentam; portanto, o investimento no acesso a infraestruturas básicas não rodoviárias tem sido insuficiente para acompanhar as necessidades demográficas, mesmo durante os anos de expansão do investimento. 34 III. ATÉ QUE PONTO O PROGRAMA DE INVESTIMENTO PÚBLICO DE MOÇAMBIQUE TEM LEVADO EM CONTA AS CRESCENTES DISPARIDADES NO ACESSO A INFRAESTRUTURAS? Figura 21 Investimento e crescimento da população Rodoviário Não rodoviário a = 11.36, b = 0.04, R2 = 0.00 a = 8.42, b = 0.09, R2 = 0.03 Investimento em outros sectores per capita 107 Investimento em estradas por area 104 106 105 103 104 103 102 -1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 -1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Crescimento da População, % Crescimento da População, % Urbano & Rural Urbano Rural Urbano & Rural Urbano Rural Fonte: Estimativas da equipa do Banco Mundial calculadas através da utilização da BOOST; INE. 3.4 Processo de alocação de investimentos e capacidade de gestão do investimento público O processo de alocação territorial do orçamento pode exacerbar as desigualdades espaciais no acesso a infraestruturas básicas.24 A maior parte das despesas públicas é alocada com base nas tendências históricas dos gastos. O processo de alocação do orçamento é, em grande parte, incremental. Começa por alocar os recursos de forma a garantir a cobertura dos gastos do ano anterior - principalmente em termos de salários, bens e serviços - a fim de assegurar a continuidade do funcionamento da administração pública. Em seguida, os recursos remanescentes (se existirem) são distribuídos através de um processo que engloba duas etapas: (i) com base nas tendências históricas, o governo divide os recursos entre o governo central e as províncias; (ii) assim que a quota total do orçamento para as províncias é determinada, a alocação passa a ser feita através de uma fórmula que atribui um peso de 70% à população subnacional e de 30% ao índice de pobreza multidimensional.25 Por conseguinte, apesar de a fórmula de alocação provincial ponderar as disparidades territoriais, o impacto distributivo é limitado, uma vez que só se aplica a uma pequena proporção do orçamento total. Um estudo recente da UNICEF (2017) mostra que, entre 2012 e 2014, a proporção de recursos sujeitos à fórmula distributiva correspondeu, em média, a um valor situado entre 0,4% e 0,8% do total de despesa anual, e entre 3% e 4% do envelope anual de investimento interno. Este pequeno valor demonstra o potencial limitado do mecanismo de repartição que vigora actualmente para combater as disparidades existentes ou produzir impactos sobre a população e a pobreza, o que cria um percurso de dependência de alto nível no âmbito do orçamento. 35 III. ATÉ QUE PONTO O PROGRAMA DE INVESTIMENTO PÚBLICO DE MOÇAMBIQUE TEM LEVADO EM CONTA AS CRESCENTES DISPARIDADES NO ACESSO A INFRAESTRUTURAS? Não obstante o facto de o seu âmbito ser limitado, na prática, a fórmula distributiva adoptada para as províncias não é efectivamente aplicada. Verificam-se discrepâncias significativas entre a alocação real das despesas territoriais e as alocações que foram estimadas utilizando a fórmula. Além disso, as evidências sugerem que, quando comparadas com as estimativas baseadas nos critérios de alocação através da fórmula, a lei orçamental e a execução orçamental tender a favorecer as províncias do Sul, conduzindo à sublocação de recursos destinados às províncias do norte e centro do país, que são as mais pobres (UNICEF; 2017). Além disso, existe espaço para afinar o enfoque na equidade nas fórmulas de alocação subnacional. Além do processo de alocação às províncias, o governo central realiza outras transferências baseadas em fórmulas para os distritos e municípios, a fim de complementar os recursos locais. Entre os objectivos destas transferências, inclui-se a criação local de emprego, a produção de alimentos e o investimento em infraestruturas e serviços locais. Uma revisão recente do Banco Mundial sobre as alocações subnacionais (2018), que analisou as diversas fórmulas de determinação de transferências e alocações aos distritos, destacou o limitado enfoque atribuído à equidade pelas fórmulas de alocação, por exemplo, ao alocarem os mesmos montantes a vários órgãos de governo subnacionais, 26 e ao adoptarem proxies pouco sólidos para aferir as condições socioeconómicas e de acesso nos níveis subnacionais, limitando a possibilidade de se realizar uma avaliação exacta das necessidades locais (Banco Mundial, 2018).27 ... e a capacidade de gestão do investimento público é limitada. A mais recente avaliação da gestão dos investimentos públicos em Moçambique detectou baixa qualidade dos sistemas de planeamento e avaliação. A avaliação verificou que a fraca orçamentação plurianual reduz a previsibilidade do orçamento para investimentos a médio prazo e que, quando associado a custos pouco credíveis, contribui para um planeamento financeiro débil dos projectos de capital. Em geral, os procedimentos de avaliação e selecção dos projectos, tais como as metodologias de avaliação socioeconómica dos mesmos, foram considerados fracos ou inexistentes, o que significa que o processo de selecção dos projectos não assegura que estes sejam examinados e seleccionados com base em políticas ou critérios de eficiência. Além disso, o programa de investimentos está a ser executado sem um plano estratégico de desenvolvimento de infraestruturas, o que deixa o orçamento de capital ancorado apenas a documentos de políticas genéricos. 36 III. ATÉ QUE PONTO O PROGRAMA DE INVESTIMENTO PÚBLICO DE MOÇAMBIQUE TEM LEVADO EM CONTA AS CRESCENTES DISPARIDADES NO ACESSO A INFRAESTRUTURAS? Figura 22 Resumo dos resultados da avaliação da gestão do investimento público (PIMA, do inglês “Public Investment Management Assessment”) Qualidade da Gestão de Investimento Público por Instituição 1. Regras Fiscais 15. Monitoramento de ativos 2. Planeamento Sectorial e Nacional 14. Gestão de Projectos 3. Coordenação Central-local 13. Tranparência 4. Gestão de PPP’s 12. Disponibilidades de Fundos 5. Regulamento 11. Proteção de Investimentos 6. Orçamentação pluri-annual 10. Seleção de Projectos 7. Abragência do orçamento 9. Avaliação de projectos 8. Unidade Orçamental Moç Países de Renda Baixa O Mundo Fonte: FMI (2015). Os sistemas de implementação e monitoria dos projectos também são fracos. Por exemplo, as verbas destinadas às despesas dos projectos de investimento são frequentemente disponibilizadas com atrasos, conduzindo a diferimentos significativos na implementação dos projectos; os contratos de investimento público nem sempre são atribuídos com base em concursos públicos competitivos e transparentes; e falta um sistema integrado para monitoria paralela do progresso financeiro e físico dos projectos. 37 IV Conclusões e Recomendações 38 IV. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 4.1 Síntese dos resultados O presente relatório levantou três questões sobre o investimento público em infraestruturas básicas em Moçambique. Em primeiro lugar, questiona se as disparidades nos níveis de acesso a infraestruturas básicas que se verificam entre as regiões com maiores e menores níveis de acesso em Moçambique estão a aumentar ou a diminuir. A análise considera que, em geral, as disparidades entre as zonas rurais e urbanas têm vindo a aumentar, principalmente nas partes rurais das províncias do centro e norte de Moçambique. Verificam-se divergências no desempenho sectorial, com melhorias generalizadas no que toca ao acesso das famílias a instalações de água, electricidade e saúde, e uma deterioração significativa no que se refere ao acesso a estradas e escolas nas áreas rurais. Em segundo lugar, questiona se o programa de investimento público de Moçambique poderá ajudar a reduzir as crescentes disparidades nos níveis de acesso. Tal como seria de esperar, os resultados apontam para o importante papel dos investimentos públicos no aumento do acesso da população a infraestruturas básicas e serviços. Nomeadamente, a análise sugere que a despesa de investimentos públicos desempenha um papel mais catalítico no que toca à melhoria dos níveis de acesso nas zonas rurais. Por último, e considerando este contexto, a parte final do relatório questiona se o aumento significativo da despesa pública durante os anos de expansão do investimento em Moçambique contribuiu para impulsionar o financiamento das zonas desfavorecidas, e a redução das crescentes disparidades no acesso a infraestruturas básicas? Os resultados apontam para níveis de investimento relativamente inferiores nas zonas norte e centro, principalmente em Nampula, Zambézia e Cabo Delgado, que se encontram entre as áreas mais desfavorecidas. Os investimentos em estradas estiveram mais virados para as zonas urbanas, agravando o declínio das taxas de conectividade das áreas rurais, enquanto a despesa de capital com infraestruturas não rodoviárias foi mais equilibrado, provavelmente reflectindo o progresso no que se refere ao acesso a infraestruturas de água, electricidade e saúde. Além disso, os níveis de investimento não conseguiram acompanhar o crescimento populacional. A análise também refere o facto de 58% da despesa de investimento prevista no orçamento entre 2009 e 2015 ter sido alocada a outras despesas que não são de capital, tais como custos administrativos e gerais, o que sugere a presença de uma quantidade significativa de alocações ineficientes. O relatório conclui com a recomendação de uma reforma do processo de alocação de recursos e da adopção de critérios de priorização de projectos que promovam fluxos de recursos para as áreas que apresentam as maiores lacunas de investimento. 4.2 Recomendações Olhando para o futuro, Moçambique encontra-se à beira de um segundo período de expansão do investimento, que ocorrerá durante a próxima década, o que proporciona 39 IV. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES uma oportunidade tangível para abordar as disparidades crescentes no que toca ao acesso a infraestruturas básicas. Espera-se que as receitas provenientes da produção de gás alarguem significativamente o espaço fiscal, proporcionando recursos consideráveis para Moçambique investir nas suas infraestruturas e em melhores oportunidades para a população. Tomando em conta este contexto favorável, a reforma do programa de investimento público colocaria Moçambique em posição de garantir que a população beneficiasse desses recursos de modo uniforme. Eis algumas recomendações-chave: Definição de metas específicas para satisfazer as necessidades das áreas desfavorecidas no Plano Quinquenal do Governo e no Plano Económico e Social. Em primeiro lugar, se se pretende que o programa de investimento público seja bem-sucedido na reversão das disparidades crescentes nos níveis de acessos, é essencial levarmos em conta as disparidades espaciais, ao decidirmos onde e quanto investir. A análise apresentada neste relatório indica que não houve progresso suficiente na canalização de recursos para as áreas desfavorecidas e apela a um enfoque político mais nítido nesse sentido. Por exemplo, o Plano Quinquenal do Governo (o plano de cinco anos do Governo de Moçambique) e o Plano Económico e Social (o plano político anual subjacente ao orçamento) beneficiariam do facto de se adoptar, explicitamente, metas que identificassem as áreas desfavorecidas e métodos que permitissem verificar se essas áreas estariam a recuperar ou a ficar para trás. Actualização das fórmulas de alocação orçamental, para que tenham em conta as lacunas nos níveis de acessos. Em segundo lugar, eliminar as disparidades também implicaria reestruturar as fórmulas de alocação orçamental, para que tenham em conta as diferenças existentes nos níveis de acessos, e assegurar que tais fórmulas sejam aplicadas na prática. O tipo de análise apresentada na primeira parte deste relatório, através da qual se mapeiam as lacunas e medidas relativas ao progresso, proporcionaria as informações necessárias para estabelecer essas reformas. Além disso, poderia ser considerada a possibilidade de introduzir uma meta fiscal para o investimento em infraestruturas básicas, para garantir que a política de investimento a atinja os seus objectivos. Redução de alocações ineficientes dos recursos de investimento para fins de utilizações correntes ou administrativas, através de um sistema de gestão do investimento público. Em terceiro lugar, a promoção de um orçamento crescente para fins de investimento não deverá ser feita à custa de maiores ineficiências. A secção três deste relatório estimou que, durante os anos de expansão do investimento, entre 2009 e 2015, apenas 42% da despesa de investimento foi para gastos em infraestruturas económica e social, uma vez que as despesas correntes e administrativas consumiram grande parte dos recursos. Mas essas alocações ineficientes diminuíram, a partir de 2016, quando a escassez de recursos fiscais começou a fazer se sentir. A implementação de sistemas que permitam realizar a triagem dos investimentos antes de os financiar ajudará a limitar esta tendência do orçamento de investimentos em Moçambique e a aumentar a qualidade das despesas. A 40 IV. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES triagem também limitaria a tendência de inclusão de despesas correntes no programa de investimento público. O Governo de Moçambique está a estabelecer um sistema de gestão dos investimentos que visa promover o impacto e a eficiência através da melhoria dos procedimentos de avaliação e selecção de projectos. O sistema deverá ser alargado, de forma a incluir a monitoria e a cobrir os investimentos das empresas públicas, tendo em conta que, conforme ilustrado pela análise, estas entidades representam uma proporção considerável da carteira de investimento público. Fortalecimento da mobilização das receitas municipais para financiar o investimento urbano, de forma a libertar esses recursos para as áreas rurais. Em quarto lugar, a colecta de receitas realizada pela maioria dos municípios encontra-se muito abaixo do potencial, uma vez que estas autoridades urbanas continuam a depender das transferências do governo central para financiarem as suas despesas gerais e os seus investimentos. Isso deve-se, principalmente, às limitações da sua capacidade técnica e administrativa. Por exemplo, a maioria dos municípios não dispõe de bases de dados actualizadas sobre terrenos e outros activos, tais como imóveis, nem de capacidade técnica para proceder com a avaliação de propriedades, a fim de facilitar a cobrança de impostos sobre as mesmas. De igual modo, existe espaço significativo para melhorar a prestação de serviços municipais e a cobrança de impostos relacionados com os serviços. A melhoria da mobilização de receitas pelas autoridades urbanas ajudaria a financiar os investimentos que são indispensáveis para o progresso da urbanização e permitiria libertar os recursos tão necessários para investir nas áreas rurais.28 Criação de mecanismos de mitigação para manter a estabilidade fiscal. Em quinto lugar, apesar de os anos de contração do investimento, entre 2016 e 2017, terem contribuído para a redução do número de alocações ineficientes da despesa de capital, os cortes constituíram uma fonte de choque significativo para o remanescente do orçamento de investimento, ao reduzirem significativamente o financiamento, tanto para projectos de infraestruturas novos, como para aqueles que já se encontravam a decorrer. Por conseguinte, considerando a tendência de se recorrer às verbas da despesa de investimento para mitigar as carências financeiras nos períodos de dificuldade fiscal, a reconstrução dos mecanismos de mitigação fiscal ajudaria a desenvolver um contexto de financiamento mais estável. Por último, a adopção de um plano de acção nacional que visasse o aumento do acesso a infraestruturas básicas sujeito a uma supervisão de alto nível impulsionaria e melhoraria a coordenação das iniciativas de investimento. O risco de os investimentos futuros poderem vir a contribuir para manter o status quo ou aumentar a disparidades já existentes é significativo. Um plano de acção claramente direccionado e sujeito a uma monitoria de alto nível ajudaria a inverter essa tendência. A coordenação é particularmente importante, tendo em conta a proporção considerável de investimentos extraorçamentais em infraestruturas e a variedade de intervenientes envolvidos, principalmente no actual 41 IV. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES contexto de descentralização. As empresas públicas, municípios, províncias, projectos de doadores, organizações não governamentais e outras iniciativas privadas desempenham um papel importante. Tendo isso em conta, um plano de acção poderá influenciar, de forma mais abrangente, a dinâmica do investimento público e os resultados distributivos. 4.3 Áreas para análise futura Este relatório evidência as disparidades espaciais no acesso a infraestruturas básicas e as dinâmicas dos fluxos de investimento do orçamento do Estado em Moçambique. No entanto, como sempre, há espaço para uma análise mais aprofundada, a fim de informar os decisores políticos sobre como melhorar os resultados dos investimentos públicos. Nomeadamente, a análise da eficiência e qualidade dos investimentos informaria os decisores políticos sobre a maximização da relação custo-benefício e do impacto do programa de investimentos. Igualmente, a melhoria da recolha e consolidação de informação sobre o acesso espacial a infraestruturas básicas seria um passo fundamental para informar a política de investimento em Moçambique. 42 NOTAS Notas 1. Estratégia Nacional de Desenvolvimento 2015-2035; Programa Quinquenal do Governo 2015-2019. 2. Banco Mundial, (2018), “Strong but not broadly shared growth. Mozambique Poverty Assessment”, Banco Mundial: Washington DC. 3. Esta base de dados foi desenvolvida pelo grupo de gestão de riscos de desastre do Banco Mundial, com vista a avaliar os níveis de exposição a desastres naturais e o impacto dos mesmos. 4. O indicador de distância para transporte é considerado como sucedâneo do indicador de acesso a estradas transitáveis. O IOF não mediu directamente a distância a que certo agregado familiar se encontra das estradas. 5. Nos últimos anos, Moçambique tem vindo a fazer progressos significativos em termos de aumento do número de matrículas no primeiro ciclo do ensino básico (97% de taxa líquida de matrículas em 2016), enquanto o segundo ciclo do ensino básico tem ficado para trás (23% de taxa líquida de matrículas). A estimativa do número de alunos que frequentam programas pré-primários é de apenas 4% (Banco Mundial, 2016). O aumento da distância para as escolas primárias pode estar a reflectir o tempo de viagem para as escolas ser mais longo para os estudantes matriculados e/ou o lento progresso nas matrículas do segundo ciclo do ensino básico, principalmente em Nampula e Sofala – as duas províncias que apresentam os aumentos mais pronunciados no que se refere à distância para as escolas primárias. 6. A base de dados inclui alguns dados sobre instalações de saúde que não se utilizaram na análise, devido ao facto de a sua cobertura ser limitada. A base de dados não contém informações sobre as infraestruturas de distribuição de água ou de mercados. 7. Banco Mundial, (2018), “Strong but not broadly shared growth. Mozambique Poverty Assessment”, Banco Mundial: Washington DC. 8. Dorosh et al. “Urbanization, Rural-Urban Linkages, and Economic Development in Mozambique”; IFPRI; 2016. 9. Esta secção baseia-se num artigo de base que foi elaborado para o relatório intitulado “Investimento Público, Acesso e Pobreza em Moçambique”. 2019. 10. Para obter uma descrição da base de dados BOOST, consulte a Caixa 4, que se encontra na parte III deste relatório. 11. As taxas de pobreza baseiam-se na metodologia do Banco Mundial, em que se considera que uma família é pobre quando subsiste com menos de 1,9 USD por dia (2011). A estimativa do número total de postos de trabalho é feita utilizando o total de pessoas que declararam estar empregadas em cada distrito, sector (público, privado e informal) e ano, e extrapolando as ponderações previstas no inquérito (consultar Blundell et al. (2004) para obter um exemplo de extrapolação das ponderações). A medição do número de postos de trabalho informais foi feita subtraindo ao total de postos de trabalho o número de postos de trabalhos formais locais, de acordo com o recenseamento de empresas de 2014. 12. Considerou-se a distância dos transportes como sucedâneo do valor referente ao acesso a estradas. 13. Estes resultados não implicam que o investimento nas zonas rurais seja mais eficiente do que os investimentos nas áreas urbanas. Os investimentos nas áreas urbanas poderiam gerar retornos económicos mais elevados, tendo em conta a maior densidade populacional e a concentração de actividades económicas nessas zonas. Contudo, há que enfatizar que as despesas de investimento nas áreas rurais encontram-se associadas a um progresso mais célere em termos de aumento dos 43 NOTAS níveis de acesso, devido à escassez de infraestruturas básicas nessas regiões. 14. Estas observações referem-se a empregos directos e indirectos. 15. Banco Mundial. Revisão da Urbanização em Moçambique. 2017. 16. Esta secção baseia-se no relatório elaborado para a Revisão da Urbanização de Moçambique de 2017 do Banco Mundial, intitulado “Urbanization, Rural-Urban Linkages, and Economic Development in Mozambique”; IFPRI; 2016. 17. A migração para áreas urbanas, no âmbito do cenário de urbanização mais rápida, sem que se verifique a substituição da mão de obra por capital, reduz a oferta de mão de obra rural e abranda o crescimento rural, na ausência de um excesso significativo de oferta de mão-de-obra, principalmente em épocas de pico da agricultura. 18. A análise não abrange investimentos extraorçamentais efectuados por doadores, devido à ausência de informações ou de uma base de dados actualizada sobre os mesmos. Em certos sectores, a importância do apoio extraorçamental prestado por doadores é considerável, nomeadamente no que toca à área da saúde, na qual, durante a última década, esse tipo de financiamento tem vindo a representar um valor de entre um terço e metade das despesas anuais. (UNICEF, 2017). 19. Cerca de 59% da formação de capital fixo entre 2009 e 2015 resultou da iniciativa privada, concentrando-se nas indústrias extractivas: em média, entre 2010 e 2015, o investimento nas indústrias extractivas representou 17% do PIB. Também houve um aumento do IDE no sector dos transportes ligado às infraestruturas , com vista a facilitar as exportações (por exemplo, o percurso ferroviário Moatize-Nacala). Entre 2007 e 2015, o sector extractivo representou, em média, 64% do total de entradas de investimento directo estrangeiro, e o investimento em infraestruturas no mesmo período representou, em média, 11% do PIB. 20. Despesas previstas no orçamento. 21. Em termos reais, entre 2009 e 2015, o investimento público aumentou, em média, 12%. 22. Fonte: Base de dados de infraestruturas do Banco Mundial. 23. Despesas com infraestruturas rodoviárias por km2 e despesas com infraestruturas não rodoviárias per capita. 24. Os resultados desta subsecção foram aferidos com base em duas fontes: “Analysis of the Budget Allocation Criteria by the Government of Mozambique” UNICEF (2017) e “Horizontal Funds Distribution to Subnational Governments in Mozambique (Funding the Districts and Municipalities)” Banco Mundial (2018). 25. O índice de pobreza multidimensional combina a aferição do consumo dos agregados familiares com o acesso a serviços básicos. É distribuído da seguinte forma: consumo das famílias (30%), acesso a água potável (15%), acesso a saneamento (15%), saúde (20%) e educação (20%) 26. Por exemplo, o Fundo de Estradas aloca 2 milhões de MZN por distrito, independentemente das características específicas de cada um. 27. O PERPU e o FDD, por exemplo, utilizam níveis agregados de pobreza, que constituem um indicador limitado das necessidades relativas em termos de serviços básicos e que podem não ter uma relação assim tão evidente com os objectivos desses fundos, neste caso, a criação de emprego e a produção de alimentos. Poder-se-ia explorar a possibilidade de utilização de sucedâneos mais próximos, tais como os níveis de segurança alimentar, com vista à estimativa do apoio necessário para a produção de alimentos. 28. Para mais detalhes sobre as reformas necessárias para melhorar a mobilização das receitas municipais, consulte o documento “Mozambique Urbanization Review” (Revisão da Urbanização de Moçambique) de 2017, publicado pelo Banco Mundial. 44 REFERÊNCIAS Referências Blundell, R. et al. (2004). “The Employment Impact of Recent Labor Markets Reform”. A Bank of England Report. Dorosh, P. et al. (2016). “Urbanization, Rural-Urban K=Linkages, and Economic Development in Mozambique”. Background paper for the World Bank Mozambique Urbanization Review. Washington DC, EUA. Grandvoinnet, H.M.; Searle, B; Nombora, D; Raha, S; Tolbert, S. (2018). “Horizontal funds distribution to sub-national government in Mozambique: funding the districts and municipalities” - anotação à política. Washington, D.C.: Grupo do Banco Mundial. FMI, (2015). “Strengthening Fiscal Institutions in Mozambique”. Technical Assistance Report, Fiscal Affairs Department. República de Moçambique. “Estratégia Nacional de Desenvolvimento 2015-2035”. Moçambique. República de Moçambique. “Programa Quinquenal do Governo 2015-2019”. Moçambique. UNICEF (2017). “Analysis of the Budget Allocation Criteria by the Government of Mozambique: An analysis of the territorial Allocation”. UNICEF Mozambique Working Paper MWP2017/06. Moçambique. UNICEF (2017). “Budget Brief 2017: Health”. https://www.unicef.org/esaro/UNICEF_ Mozambique_--_2017_--_Health_Budget_Brief.pdf. Banco Mundial (2016). “Mozambique Public Expenditure Review – Education”, Education Global Practice; Africa Region, World Bank: Washington DC. Banco Mundial (2017). “Mozambique Urbanization Review”. Africa Urban and Resilience Unit. Moçambique, Banco Mundial: Washington DC. Banco Mundial (2018). “Strong but not broadly shared growth. Mozambique Poverty Assessment”, World Bank: Washington DC. Mahdi, S., Toews, G., and Vézina, P. (2019) “Public Investment, Access and Poverty in Mozambique Thurlow, J. e D.E. Van Seventer. (2016). A social Accounting Matrix for Mozambique: A Nexus Project SAM. Washington DC, EUA: IFPRI. 45 Anexos Anexo 1: Mapas de cobertura de infraestruturas básicas por sector e distrito, e densidade populacional por distrito Educação Estradas Electricidade Densidade populacional 46 ANEXO 1 Iluminação nocturna per capita 10-2 Luzes noturnas per capita 10-3 10-4 1990 1995 2000 2005 2010 2015 Ano Cabo Delgado Nampula Niassa Gaza Inhambane Manica Maputo Sofala Tete Zambézia 47 ANEXO 2 Anexo 2: Tabelas de resultados do modelo Investimento público e acesso a infraestruturas básicas Distância média (1) (2) (3) Todos Urban Rural Assuntos Economicos (bn. MZN) -0.036*** -0.006** -0.120* (0.009) (0.003) (0.065) N 17369 10353 7016 R-sq 0.24 0.24 0.21 District and Year FE are included in all regressions. Standard errors are clustered by district. Investimento público e acesso a transportes Painel A: Todos os distritos (1) (2) (3) Horas ate o transporte Horas ate o transporte Horas ate o transporte Assuntos Economicos (bn. MZN) -0.084*** (0.018) Despesas com Estradas Boots (bn. MZN) -0.147 (0.032) Despesas com Estradas (bn. MZN) -0.141 (0.030) N 19262 19262 19262 R-sq 0.21 0.21 0.21 Painel B: Urbano (1) (2) (3) Horas ate o transporte Horas ate o transporte Horas ate o transporte Assuntos Economicos (bn. MZN) -0.007 (0.006) Despesas com Estradas Boots (bn. MZN) -0.013 (0.010) Despesas com Estradas (bn. MZN) -0.012 (0.010) N 10904 10904 10904 R-sq 0.15 0.15 0.15 48 ANEXO 2 Painel C: Rural (1) (2) (3) Horas ate o transporte Horas ate o transporte Horas ate o transporte Assuntos Economicos (bn.MZN) -0.238* (0.133) Despesas com Estradas Boots (bn. MZN) -0.419* (0.233) Despesas com Estradas (bn. MZN) -0.402* (0.224) N 8358 8358 8358 R-sq 0.21 0.21 0.21 District and Year FE are included in all regressions. Standard errors are clustered by district. Investimento público e emprego Painel A: All Districts (1) (2) (3) (4) (5) Trabalhadores Publico Privado Outros In (salario) Despesas com Estradas Boost (bn. MZN) 4.669* 0.388 1.474*** 2.807 -0.000 (2.554) (0.355) (0.222) (2.444) (0.000) Despesas com Estradas (bn. MZN) 378 378 378 378 302 R-sq 0.92 0.93 0.99 0.89 0.73 Painel B: Urbano (1) (2) (3) (4) (5) Trabalhadores Publico Privado Outros In (salario) Assuntos Economicos (bn. MZN) 3.413 0.373 1.409*** 1.631 -0.000 (2.302) (0.409) (0.292) (2.149) (0.000) N 138 138 138 138 126 R-sq 0.98 0.95 1.00 0.96 0.82 Painel C: Rural (1) (2) (3) (4) (5) Trabalhadores Publico Privado Outros In (salario) Despesas com Estradas (bn. MZN) 15.845** -0.145 2.157 13.833** -0.000 (6.688) (0.299) (0.648) (6.672) (0.000) N 240 240 240 240 176 R-sq 0.84 0.48 0.74 0.85 0.69 Efeitos fixos das regioes e anos incluidos em todas as regressoes. Erros padrao estao agrupados por distritos. 49 ANEXO 2 Acesso a infraestruturas básicas: Interacções Panel C: Rural (1) (2) (3) (4) (5) In (Cons.pc) In (Cons.pc) In (Cons.pc) In (Cons.pc) In (Cons.pc) Horas ate ao Transporte -0.026*** -0.037*** -0.047*** -0.036*** -0.030*** (0.009) (0.009) (0.011) (0.010) (0.010) Electricidade 0.776*** (0.042) Horas ate o Transporte x Electricidade -0.331*** (0.093) Agua < 5min 0.266*** (0.038) Horas ate o Transporte x Agua < 5min -0.125*** (0.033) Escola Primaria < 10min 0.140*** (0.025) Horas ate o Transporte x Escola < -0.027* 10 min Primaria < 10min (0.016) Mercado < 20min 0.154*** (0.027) Horas ate o Transporte x -0.084*** Mercado < 20min (0.024) Hospital < 30min 0.184*** (0.026) Horas ate o Transporte x -0.082*** Hospital < 30min (0.017) 19262 N 0.34 R-sq Efeitos fixos das regioes e anos incluidos em todas as regressoes. Erro padrao nos parenteses agrupados por distritos. 50 ANEXO 3 Anexo 3: Resultados do cenário do modelo de equilibro geral Diferenciais Salariais e Fluxos Migratórios, 2012-2032 Cenários de urbanização Cenário de Migração mais Investimento Benefício linha de base acelerada urbano mútuo Rácios de média salarial, 2032 Vilas / Zonas rurais 1,27 1,07 1,08 1,15 Cidades / Zonas rurais 3,20 2,67 2,69 2,87 Cidades/ Vilas 2,53 2,50 2,49 2,49 Fluxos migratórios líquidos anuais (1000s) Zonas rurais -35,97 -90,49 -91,01 -96,41 Vilas 16,59 31,44 31,27 35,00 Cidades 19,38 59,05 59,74 61,41 Quota da população urbana, 2032 (%) 33,56 39,75 39,80 40,32 Fonte: Resultados do modelo CGE para Moçambique. Resultados de Crescimento Económico, 2012-2032 Taxa Cenários de urbanização (Pontos Totais de média de percentuais de desvio da linha de base) partilha do crescimento PIB. Migração Investimento Benefício anual da linha mais 2012 (%) de base (%) urbano mútuo acelerada Crescimento anual do PIB 100 6,84 0,40 0,46 0,46 Agricultura 28,0 4,57 -0,09 -0,33 0,17 Indústria 19.3 8,17 0,78 0,97 0,36 Indústria transformadora 10.1 9,09 1,10 1,32 0,57 Processamento agrícola 4,6 7,49 -0,23 -0,50 0,05 Outros tipos de manufactura 5,5 10,13 1,69 2,08 0,82 Outros sectores 5,8 7,99 0,28 0,45 -0,02 Serviços 52,7 7,27 0,39 0,47 0,59 Zonas rurais 38,2 4,19 -0,45 -0,70 -0,21 Vilas 10.4 7,15 0,66 0,72 0,94 Cidades 51,4 8,17 0,64 0,79 0,60 Fonte: Resultados do modelo CGE para Moçambique. 51 ANEXO 3 Resultados de Bem-Estar dos Agregados Familiares, 2012-2032 Média de Quota da Taxa Cenários de urbanização consumo per população média de (Taxa de crescimento anual, %) capita, 2012 nacional, crescimento (USD) 2012 (%) anual da linha Migração mais Investimento Win-win de base (%) acelerada urbano Bem-estar nacional 546 100 2,77 2,98 2,93 2,67 Fraco 161 40,0 2,41 2,47 2.33 2,61 Não pobres 802 60,0 2,84 3,07 3,04 2,70 Bem-estar rural 336 69,6 2,34 2,65 2,51 2,83 Fraco 146 32,1 2,60 2,75 2,57 2,93 Não pobres 499 37,5 2,35 2,89 2,76 3,08 Bem-estar urbano 1026 30,4 2,77 2,38 2,41 1,69 Fraco 221 7,9 1,66 1,40 1,37 1,43 Não pobres 1307 22,5 2,86 2,43 2,46 1,70 Bem-estar nas vilas 662 8.2 0,82 0,37 0.35 0,65 Fraco 222 3.1 0,38 0,17 0,12 0,46 Não pobres 928 5,1 0,73 0,15 0,14 0,42 Bem-estar 1160 22,2 3,48 3,11 3,14 2,21 nas cidades Fraco 220 4.8 2,58 2,26 2,24 2,12 Não pobres 1418 17,4 3,52 3,15 3,19 2,23 Fonte: Resultados do modelo CGE para Moçambique. Nota: O nível de bem-estar é apurado utilizando a variação equivalente, a qual constitui uma medida de aferição baseada no consumo, que permite controlar as alterações dos preços. 52 ANEXO 4 Anexo 4: Investimento por distrito: infraestruturas rodoviárias e não rodoviárias Investimento em infraestruturas rodoviárias Investimento em infraestruturas não rodoviárias (despesas rodoviárias por km²; 2009-2015) (despesas não rodoviárias per capita; 2009-2015) Q5 Q5 Q4 Q4 Q3 Q3 Q2 Q2 Q1 Q1 Fonte: Estimativas da equipa do Banco Mundial calculadas através da utilização do BOOST 53