78320 Izvješće br. 78320-HR HRVATSKA ANALIZA JAVNIH FINANCIJA Restrukturiranje potrošnje radi stabilnosti i rasta Listopad 2014. Makroekonomija i fiskalno upravljanje, globalna praksa Regija Europe i središnje Azije Dokument Svjetske banke ii Siječanj – prosinac (važeći tečaj na dan 20. listopada 2014.) 1,00 EUR : 1,280 USD : 7,660 HRK Mjerne jedinice: Metrički sustav KRATICE APTR Aktivne politike tržišta rada IPA Instrumenti pretpristupne pomoći APPRRR Agencija za plaćanja u poljoprivredi, ZJS Zavod za javno zdravstvo ribarstvu i ruralnom razvoju PPDS Područja posebne državne skrbi ISPA Instrument strukturnih politika za pretpristupno razdoblje GJR Godišnje jedinice rada ARS Anketa o radnoj snazi ZPP Zajednička poljoprivredna politika JLU Jedinica lokalne uprave CARDS Pomoć Zajednice za obnovu, razvoj i DS Dugotrajna skrb stabilizaciju AZTN Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja UVPO Ured za velike porezne obveznike HZZO Hrvatski zavod za zdravstveno UT Upravljačko tijelo osiguranje HNB Hrvatska narodna banka VIU Višegodišnji infrastrukturni ugovor DNIP Dopunska nacionalna izravna plaćanja MBO Otkup kontrolnog paketa društva od strane uprave (engl. Management Buy-Out) COFOG Rashodi opće države prema funkcijskoj VFO Višegodišnji financijski okvir klasifikaciji IPC Indeks potrošačkih cijena UIS Upravljački informacijski sustav CRMS Model upravljanja rizicima izvršenja MPPI Ministarstvo pomorstva, prometa i poreznih obveza infrastrukture DZS Državni zavod za statistiku MF Ministarstvo financija SUPU Središnji ured Porezne uprave MSPM Ministarstvo socijalne politike i mladih EPFRR Europski poljoprivredni fond za ruralni MRRFEU Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova razvoj Europske unije EFJP Europski fond za jamstva u ONOOI Osobe koje se ne obrazuju niti osposobljavaju i poljoprivredi nisu osobe s invaliditetom EK Europska komisija NVO Nevladina organizacija ESA Europa i središnja Azija NZR Nacionalni zdravstveni računi EDP Postupak u slučaju prekomjernog NDČ Nove države članice deficita PZK Pogreške, zlouporabe i korupcija NPRR Nacionalni program ruralnog razvoja ESI Europski strukturni i investicijski OECD Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj fondovi EU Europska unija OP Operativni program BDP Bruto domaći proizvod PAYGO Sustav generacijske solidarnosti ZMN Zajamčena minimalna naknada JPP Javno-privatno partnerstvo ZMD Zajamčeni minimalni dohodak UUPP/PSC Ugovori o uslugama putničkog prijevoza BND Bruto nacionalni dohodak R&D Istraživanje i razvoj HANFA Hrvatska agencija za nadzor RoR Stopa povrata financijskih usluga iii APK Anketa o potrošnji kućanstava SAPARD Posebni pristupni program za poljoprivredu i ruralni razvoj BPP Brdsko-planinska područja UOGI Usluge od općega gospodarskog interesa HRMIS Informacijski sustav za upravljanje ADS Anketa o dohotku stanovništva ljudskim potencijalima VDR Branitelji iz Domovinskog rata MSP Mala i srednja poduzeća HŽ Hrvatske željeznice NPP Naknada za pristup pruzi HZMO Hrvatski zavod za mirovinsko TOR Tradicionalna vlastita sredstva osiguranje ISUP Integrirani sustav upravljanja PDV Porez na dodanu vrijednost predmetima MMF Međunarodni monetarni fond WEF Svjetski ekonomski forum Potpredsjednica: Laura Tuck, ECAVP Direktorica za Hrvatsku: Mamta Murthi, ECCU5 Direktorica globalne prakse: Satu Kahkonen, GMFDR Rukovoditeljica prakse: Miria Pigato, GMFDR Voditeljica projektnog tima: Sanja Madžarević-Šujster, GMFDR iv ZAHVALE Ovo izvješće rezultat je rada tima Svjetske banke koji je predvodila Sanja-Madžarević-Šujster i u koji su bili uključeni: Theo Thomas, Željko Bogetić, Gallina Vincelette, Ivan Kušen, Matija Laco, Roberto Fattal Jaef, Velimir Šonje, Julia Dhmitri, Raul Junquera, Ivana Maletić, Emilia Skrok, Ivana Jović, Vasile Olievschi, Blanka Babić, Radoslaw Czapski, Jean-Francois Marteau, Lana Andričević, Emil Tesliuc, Danijel Nestić, Vlatka Bilas, Marcelo Bortman, Agnes Couffinhal, Zoran Anušić, Anto Bajo, Irina Ramniceanu, Miroslav Božić. Kim Murrel i Anne Grant pružile su uredničku potporu, a Dubravka Jerman administrativnu potporu. Ovo je izvješće izrađeno pod vodstvom Mamte Murthi, direktorice za Republiku Hrvatsku, Satu Kahkonen, rukovoditeljice sektora i Hongjoo Hahma, voditelja Ureda Svjetske banke u Republici Hrvatskoj. Tim zahvaljuje na njihovim komentarima, savjetima i pomoći za vrijeme rada, kao i na komentarima, savjetima i pomoći koju su pružili Elena Reitano (Europska komisija, Glavna uprava za gospodarske i financijske poslove) i članovi njezina tima te Johannes Wiegand (voditelj misije MMF-a) i članovi njegova hrvatskog timea Odgovornost za podatke i/ili mišljenja iznesena u ovom izvješću snose isključivo njegovi autori. Tim zahvaljuje gospodinu Maroju Langu (pomoćnik ministra financija) i gospođi Jadranki Hajdinjak (voditeljica odjela, Ministarstvo financija) na objedinjavanju komentara resornih ministarstava. Nacrt izvješća predstavljen je Vladi 4. lipnja 2014. i tim izražava zahvalu resornim ministarstvima na povratnim informacijama i komentarima. v Sadržaj SAŽETAK ..................................................................................................................................... xi I. UVOD .................................................................................................................................. 1 II. MAKROEKONOMSKE SLABOSTI HRVATSKE I IZAZOVI FISKALNE PRILAGODBE ................................................................................................................... 5 A. Fiskalni rezultati u Hrvatskoj ........................................................................................... 7 B. Srednjoročni fiskalni program vlade .............................................................................. 12 C. Analiza održivosti duga i potrebna fiskalna prilagodba ................................................ 15 D. Struktura javnih prihoda i rashoda ................................................................................. 18 III. MAKSIMIZIRANJE UČINKOVITOG KORIŠTENJA SREDSTAVA EU FONDOVA 23 A. Pretpristupni fondovi ..................................................................................................... 23 B. Financijska potpora EU-a Hrvatskoj nakon pristupanja ................................................ 26 C. Učinkovito korištenje sredstava EU fondova ................................................................ 33 IV. PRILAGODBA PRIHODOVNE STRANE ....................................................................... 39 A. Reforme prihoda za fiskalnu konsolidaciju ................................................................... 39 B. Hrvatski porezni sustav .................................................................................................. 42 C. Jačanje porezne uprave s ciljem povećanja porezne discipline ..................................... 45 V. SVOĐENJE JAVNOG SEKTORA NA PRAVU MJERU ................................................ 49 A. Osnaženi sustav upravljanja javnim sektorom ............................................................... 49 B. Financije lokalne samouprave........................................................................................ 61 VI. POBOLJŠANJE UČINKOVITOSTI I PRAVIČNOSTI SOCIJALNE POTROŠNJ E ...... 71 A. Poboljšanje učinkovitosti, pravičnosti i pružanja zdravstvene skrbi ............................. 73 B. Održivost mirovinskog sustava ...................................................................................... 84 C. Dugotrajna skrb .............................................................................................................. 96 D. Socijalna pomoć ........................................................................................................... 101 VII. RACIONALIZACIJA SUBVENCIJA ............................................................................. 111 A. Iznos i struktura hrvatskih državnih potpora ............................................................... 111 B. Racionalizacija subvencija za željeznice ..................................................................... 117 C. Racionalizacija subvencija za poljoprivredu i ruralni razvoj ....................................... 126 VIII. OSIGURANJE ODRŽIVOSTI ........................................................................................ 139 PRILOG 1: Bibliografija............................................................................................................. 143 Slike Slika 1. Hrvatski bruto nacionalni dohodak po glavi stanovnika i stopa rizika od siromaštva, 2002.-13. ... 1 Slika 2. Makroekonomske neravnoteže Hrvatske u razdoblju 2002.-2013................................................... 2 Slika 3. Pokazatelji konkurentnosti Hrvatske ............................................................................................... 3 Slika 4. Učinci stope pronalaska posla i stope gubitka posla na dinamiku nezaposlenosti .......................... 7 Slika 5. Neto realne plaće i dodana vrijednost po radniku ............................................................................ 7 Slika 6. Fiskalni rezultati u Hrvatskoj, 2008.-2013. (postotak BDP-a) ........................................................ 8 Slika 7. Hrvatski javni dug, 2008.- 2013. (postotak BDP-a) ........................................................................ 8 vi Slika 8. Hrvatska, EU10 i EU15: Dug opće države, posto BDP-a .............................................................. 10 Slika 9. Hrvatska, EU10 i EU15: Plaćanja kamata, posto BDP-a............................................................... 10 Slika 10. Petogodišnji CDS spreadovi: Hrvatska u perspektivi europodručja ............................................ 11 Slika 11. Javni dug i kreditni rejting u 2013. .............................................................................................. 14 Slika 12. Javni dug i gospodarski rast, 2000.-2007..................................................................................... 15 Slika 13. Javni dug i gospodarski rast u razdoblju 2008.-2012. ................................................................. 15 Slika 14. Kumulativna prilagodba primarnih prihoda/rashoda u razdoblju 2014. -2017. ........................... 16 Slika 15. Scenariji održivosti javnog duga i šok, javni dug izražen u% BDP-a ......................................... 17 Slika 16. Sastav promjene javnog duga, u postotnim bodovima BDP-a..................................................... 18 Slika 17. Razvoj javnog duga i bruto vanjsko financiranje (% BDP-a)...................................................... 18 Slika 18. Socijalni rashodi, 2012., posto BDP-a ......................................................................................... 20 Slika 19. Uspješnost državnih služba.......................................................................................................... 21 Slika 20. Priljev sredstava iz fondova EU-a u Hrvatsku, postotak BDP-a i po stanovniku ........................ 25 Slika 21. Neto učinak sredstava iz fondova EU-a na fiskalni deficit, ESA95, postotak BDP-a ................. 30 Slika 22. Izravni učinak sredstava EU-a na potražnju, postotak BDP-a ..................................................... 32 Slika 23. Prosječni porezi na imovinu u odabranim gospodarstvima OECD-a, 2000. – 2011., postotak BDP-a.......................................................................................................................................................... 40 Slika 24. Prihodi u 2013., postotak BDP-a ................................................................................................. 42 Slika 25. Socijalni doprinosi u 2013., postotak BDP-a ............................................................................... 42 Slika 26. Neizravni i izravni porezi u 2013., postotak BDP-a .................................................................... 43 Slika 27. Nizak porez na dobit, postotak dobiti .......................................................................................... 43 Slika 28. Ukupni porezni prihodi i dohodak po stanovniku, odabrane države EU-a, 2012. ....................... 43 Slika 29. Zamka neaktivnosti ...................................................................................................................... 45 Slika 30. Rashodi opće države za plaće, izraženo u postotku BDP-a ......................................................... 49 Slika 31. Veličina državnog sektora ........................................................................................................... 50 Slika 32. Učinkovitost hrvatske administracije........................................................................................... 51 Slika 33. Učinkovitost državnog sektora .................................................................................................... 52 Slika 34. Razlike u plaći na osnovi satnice po sektorima i stručnoj spremi ............................................... 53 Slika 35. Nedavne (2009. – 2013.) i povijesne (1979. – 2009.) konsolidacije rashoda za plaće1 ............... 55 Slika 36. Prosječan broj stanovnika po jedinici lokalne samouprave, EU, 2011. ....................................... 62 Slika 37. Postotak rashoda opće države izvršenih na lokalnoj razini ......................................................... 63 Slika 38. Potrošnja na lokalnoj razini, EU i Hrvatska, 2011....................................................................... 63 Slika 39. Subnacionalne proračunske stavke, po stanovniku, 2009. – 2012. .............................................. 64 Slika 40. Rashodi, nekonsolidirani (% BDP-a)........................................................................................... 64 Slika 41. Fiskalne neravnoteže, 2002. – 2012............................................................................................. 68 Slika 42. Pokrivenost subnacionalnih rashoda poreznim prihodima .......................................................... 68 Slika 43. Udio stanovništva u dobi od 65 godina i starijeg u EU-u, 2012. ................................................. 72 Slika 44. Srednja dob stanovništva u EU-u, 2012....................................................................................... 72 Slika 45. Udio stanovništva starijeg od 65 i 80 godina u Hrvatskoj ........................................................... 72 Slika 46. Demografska tranzicija u Hrvatskoj od 2011. do 2061. .............................................................. 72 Slika 47. BDP i očekivani životni vijek pri rođenju u odabranim zemljama, 2010. ................................... 73 Slika 48. Nejednakosti u evidentiranim dugotrajnim bolestima u Hrvatskoj i odabranim državama članicama EU-a u 2010. .............................................................................................................................. 75 Slika 49. Rashodi za zdravstvo i BND po stanovniku, Hrvatska u svijetu u 2010. .................................... 77 Slika 50. Struktura potrošnje za zdravstvo, u postocima ............................................................................ 77 Slika 51. Promjene udjela participacija u zdravstvu od 1997. do 2010. ..................................................... 81 Slika 52. Stanovništvo starije od 65 godina i omjeri ovisnosti starijeg stanovništva, zemlje u tranziciji ... 84 Slika 53. Stope ovisnosti sustava, zemlje s visokim primanjima i zemlje u tranziciji ................................ 84 Slika 54. Pokrivenost uplatitelja doprinosa, Hrvatska, zemlje s visokim primanjima i zemlje u tranziciji 86 Slika 55. Pokrivenost korisnika, Hrvatska i zemlje s visokim primanjima i zemlje u tranziciji ................. 86 Slika 56. Životni vijek pri umirovljenju u 2010. u Europi .......................................................................... 87 vii Slika 57. Međunarodne usporedbe stopa doprinosa za socijalno osiguranje .............................................. 88 Slika 58. Ukupni rashodi za mirovine iz sustava generacijske solidarnosti, postotak BDP-a .................... 91 Slika 59. Inverzni omjeri ovisnosti u Hrvatskoj od 2011. do 2050............................................................. 98 Slika 60. Preciznost ciljanosti donjeg kvintila od 2008. do 2011. ............................................................ 103 Slika 61. Razlika u porezu na dohodak koji plaćaju zaposlenici s djecom i bez nje u 2012. ................... 104 Slika 62. Ukupne hrvatske nekrizne državne potpore i njihova struktura, postotak BDP-a ..................... 112 Slika 63. Kvaliteta željezničke infrastrukture i hrvatske državne potpore ................................................ 116 Slika 64. Kvaliteta lučke infrastrukture .................................................................................................... 116 Slika 65. Horizontalne potpore kao postotak ukupnih dodijeljenih potpora osim potpora poljoprivredi, ribarstvu i prometu .................................................................................................................................... 117 Slika 66. Sektorske potpore kao postotak ukupnih dodijeljenih potpora osim potpora poljoprivredi, ribarstvu i prometu .................................................................................................................................... 117 Slika 67. Struktura unutarnjeg prijevoza prema vrstama, Hrvatska 2012. ................................................ 118 Slika 68. Intenzitet željezničkog prometa u odnosu na EU (2012.), Hrvatska = 100 ............................... 119 Slika 69. Starost infrastrukture i željezničkih vozila Hrvatskih željeznica ............................................... 120 Slika 70. Razvoj potpore željeznicama iz državnog proračuna ................................................................ 121 Slika 71. Razlika između procjena Svjetske banke i HŽ-a u pogledu javnih sredstava za željeznički sektor od 2012. do 2016. (u tisućama HRK) ....................................................................................................... 122 Slika 72. Proračunska potrošnja za poljoprivredu i ruralni razvoj od 2004. do 2012. .............................. 127 Slika 73. Potrošnja za poljoprivredu i ruralni razvoj prema programu (u milijunima HRK, 2004. – 2012.) .................................................................................................................................................................. 127 Slika 74. Produktivnost rada na poljoprivrednim gospodarstvima, Hrvatska i EU (2005. – 2011., prosjek) .................................................................................................................................................................. 128 Slika 75. Prosječni standardni obujam proizvodnje po poljoprivrednom gospodarstvu, prema veličini poljoprivrednih klastera (u tisućama EUR, 2010.).................................................................................... 129 Slika 76. Troškovi poljoprivredne politike ............................................................................................... 131 Slika 77. Obveze plaćanja EU-a na temelju ZPP-a ................................................................................... 133 Slika 78. Hrvatske godišnje financijske alokacije na temelju ZPP-a, 2014. – 2020. (u milijunima EUR) .................................................................................................................................................................. 134 Slika 79. Simulacija izravnih plaćanja iz EFJP-a i dopunskih nacionalnih izravnih plaćanja prije i nakon pristupanja ................................................................................................................................................. 136 Slika 80. Prilagodba fiskalne politike u razdoblju 2009. – 2012., postotak BDP-a, ESA 95 ................... 140 Slika 81. Fiskalna konsolidacija među državama članicama OECD-a ..................................................... 141 Tablice Tablica 1. Hrvatska: Ključni makroekonomski pokazatelji (izraženo kao postotak BDP -a) ........................ 6 Tablica 2. Hrvatska: Razdvajanje učinka krize i strukturnog učinka .......................................................... 10 Tablica 3. Struktura javnog duga i dinamika, u postocima BDP-a ............................................................. 11 Tablica 4. Fiskalna kretanja i izgledi, 2010.-2016. ..................................................................................... 13 Tablica 5. Srednjoročni fiskalni scenariji, u postocima BDP-a .................................................................. 15 Tablica 6. Rashodi opće države prema ekonomskoj klasifikaciji, posto BDP-a......................................... 19 Tablica 7. Rashodi opće države prema funkciji (COFOG) u 2012., posto BDP-a ..................................... 20 Tablica 8. Provedba pomoći EU-a Hrvatskoj, u milijunima EUR, ožujak 2014. ....................................... 24 Tablica 9. Odobrena sredstva za plaćanja u razdoblju od 2014. do 2020., postotak BDP-a ....................... 27 Tablica 10. Odobrena sredstva za plaćanja iz EU-a Hrvatskoj u 2013. ...................................................... 28 Tablica 11. Procijenjene uplate Hrvatske u proračun EU-a u razdoblju od 2013. do 2020. ....................... 29 Tablica 12. Procijenjeno nacionalno sufinanciranje i predfinanciranje, 2014–2020., postotak BDP-a ...... 29 Tablica 13. Neto fiskalni učinak, gotovinsko načelo, postotak BDP-a ....................................................... 30 Tablica 14. Općeprihvaćeno mišljenje Savjet za prihodovnu stranu konsolidacije .................................... 39 Tablica 15. Koje su reformske mjere države u regiji uvele od 2010. do 2013.? ......................................... 41 Tablica 16. Prihodovni potencijal, razlika u potencijalima i porezni prostor, 2011. .................................. 44 viii Tablica 17. Porezni napor odabranih država, 1994. – 2009. ....................................................................... 44 Tablica 18. Javna uprava u Hrvatskoj, 2000. – 2012. ................................................................................. 52 Tablica 19. Jedinice lokalne samouprave i distribucija stanovništva.......................................................... 62 Tablica 20. Broj lokalnih jedinica po preuzetim decentraliziranim funkcijama ......................................... 63 Tablica 21. Struktura ekonomske klasifikacije lokalnih rashoda, 2009. – 2012. ........................................ 65 Tablica 22. Izvori prihoda jedinica lokalne samouprave u Hrvatskoj, 2009. – 2012.................................. 66 Tablica 23. Model podjele prihoda od poreza na dohodak, 2013. .............................................................. 67 Tablica 24. Zdravstveni pokazatelji u odabranim europskim zemljama i Hrvatskoj, 2009.-2010.............. 74 Tablica 25. Stopa dojenačke smrtnosti po županijama od 2001. do 2010. ................................................. 75 Tablica 26. Izdani recepti po područnom uredu u 2011.............................................................................. 76 Tablica 27. Obavljene operacije u odabranim bolnicama u 2011. .............................................................. 78 Tablica 28. Uštede u ambulantnim troškovima u usporedbi s bolničkim troškovima za isti postupak s medicinskim dokazom ................................................................................................................................ 79 Tablica 29. Recepti od 2005. do 2012. ....................................................................................................... 80 Tablica 30. Anualizirane neto stope povrata obveznog drugog stupa......................................................... 90 Tablica 31. Umanjenje za prijevremeno umirovljenje, staro i novo ........................................................... 94 Tablica 32. Fiskalni učinak i stopa zamjene – rezultati simulacije ............................................................. 95 Tablica 33. Broj korisnika institucijske dugotrajne skrbi ........................................................................... 98 Tablica 34. Ustanove za pružanje dugotrajne skrbi prema vrsti upravljanja .............................................. 99 Tablica 35. Broj zaposlenika u pružanju dugotrajne skrbi prema vrsti ustanove ....................................... 99 Tablica 36. Trendovi u financiranju dugotrajne skrbi u 2003. i 2011....................................................... 100 Tablica 37. Projicirani javni rashodi za zdravstvo i dugotrajnu skrb ........................................................ 100 Tablica 38. Izdvajanje za socijalne naknade od 2004. do 2013. ............................................................... 102 Tablica 39. Preciznost ciljanosti programa socijalne skrbi u 2011. .......................................................... 103 Tablica 40. Pokrivenost: udio stanovništva koje je primilo socijalni transfer u 2011. ............................. 107 Tablica 41. Izdašnost socijalnih naknada u 2011. ..................................................................................... 107 Tablica 42. Pokrivenost radno sposobnog stanovništva socijalnom pomoći u 2010. ............................... 108 Tablica 43. Eliminiranje naknada bogatima (engl. elite capture) iz socijalnih programa ........................ 109 Tablica 44. Hrvatske državne potpore industriji i sektoru usluga po instrumentima potpore (bez poljoprivrede)............................................................................................................................................ 114 Tablica 45. Hrvatska državna jamstva od 2003. do 2012., u milijunima HRK ........................................ 114 Tablica 46. Rizik od neispunjavanja obveza za aktiviranje državnih jamstava od 2003. do 2012., u milijunima HRK........................................................................................................................................ 115 Tablica 47. Državne potpore prometnom sektoru (uključujući Hrvatske željeznice) ............................... 115 Tablica 48. Ključni pokazatelji uspješnosti željeznica ............................................................................. 120 Okviri Okvir 1. Struktura duga opće države Hrvatske ........................................................................................... 11 Okvir 2. Postupak u slučaju prekomjernog deficita za Hrvatsku ................................................................ 12 Okvir 3. Programi pretpristupne pomoći EU-a (2001. – 2013.) ................................................................. 24 Okvir 4. Načelo aditivnosti ......................................................................................................................... 26 Okvir 5. Transferi EU-a državama članicama ............................................................................................ 26 Okvir 6. Odljevi nacionalnih sredstava povezani s EU-om ........................................................................ 28 Okvir 7. Okvir za ocjenu fiskalnog učinka EU transfera ............................................................................ 31 Okvir 8. Izazovi povezani s upravljanjem strukturnim fondovima ............................................................. 35 Okvir 9. Naknade u javnom sektoru režu se u cijeloj EU ........................................................................... 54 Okvir 10. Nacrt prijedloga Zakona o plaćama državnih službenika ........................................................... 57 Okvir 11. Austrijski sustav ocjenjivanja rezultata rada .............................................................................. 58 Okvir 12. Postupci imenovanja rukovodećih službenika – nekoliko primjera iz EU-a .............................. 59 Okvir 13. Spajanja i koordinacija ............................................................................................................... 66 Okvir 14. Reforma portugalskoga sustava pomoći za opću namjenu ......................................................... 68 ix Okvir 15. Financije u zdravstvenom sektoru: problemi s podacima ........................................................... 77 Okvir 16. Perspektiva reforme mirovinskog sustava u Hrvatskoj .............................................................. 85 Okvir 17. Osnovni parametri mirovinskog sustava u Hrvatskoj u 2013./14. .............................................. 87 Okvir 18. Povećanje nataliteta i povećanje sudjelovanja žena na tržištu rada .......................................... 104 Okvir 19. Reforme od socijalne pomoći do posla u odabranim državama članicama EU-a ..................... 109 Okvir 20. Vrste državnih potpora i njihovi instrumenti u EU-u ............................................................... 112 Okvir 21. Usluge od općega gospodarskog interesa ................................................................................. 113 Okvir 22. Državne potpore i nacionalni programi u sektoru poljoprivrede .............................................. 133 x 1. Hrvatska je 1. srpnja 2013. postala 28. članica Europske unije. Ovim postignućem okrunjene su makroekonomske i institucionalne reforme koje su tijekom više od jednog desetljeća provodile hrvatske vlasti i drugi dionici te koje su polučile važne razvojne rezultate. Hrvatske su institucije sada jače nego prije deset godina te odražavaju opsežne i duboke institucionalne prilagodbe kojima je potpomognut pretpristupni proces, a ujedno je Hrvatska postala zemlja visokog dohotka u roku jednog desetljeća. 2. Ipak, svjetska gospodarska kriza, kroz pad kreditne aktivnosti, otkriva hrvatske makroekonomske slabosti. Poticaj znatnog dijela hrvatskog rasta prije krize je nestao, što je za posljedicu imalo pet uzastopnih godina recesije, koja je obuhvatila i 2013. Prije krize u gospodarstvo se slijevao velik i relativno jeftin kapital, stvarajući rast zaduženja, potrošnje i sektora nekretnina, koji se naknadno preokrenuo. Takav priljev kapitala se ne očekuje u tako skoro vrijeme zbog slabih izgleda rasta Hrvatske te sve konkurentnijeg međunarodnog okruženja nakon krize usmjerenog na izbjegavanje rizika. U 2013. nezaposlenost se povećala na 17 posto, što je puno više od prosjeka u europodručju (12 posto). Javni se dug od 2008. udvostručio i ostao na uzlaznoj putanji, a privatni sektor nastavio je sa razduživanjem. Kreditne agencije uzele su to u obzir i 2013. smanjile kreditni rejting Hrvatske u neinvesticijski razred. 3. Iza tih makroekonomskih neravnoteža Hrvatska se suočava s dubokim strukturnim problemima koji sputavaju oporavak proizvodnje, izvoza i zaposlenosti:  Hrvatska je tek nedavno poboljšala fleksibilnost svog radnog zakonodavstva pojednostavljenjem primanja u radni odnos i otkazivanja ugovora o radu u formalnom, što je pridonosilo visokoj i trajnoj nezaposlenosti.  Poslovna klima i dalje otežava domaća i strana ulaganja1. Možda je zbog relativno snažnih priljeva kapitala prije svjetske krize u Hrvatskoj pritisak na poboljšanje ulagačke klime, koja je slabija nego u brojnim drugim zemljama s visokim dohotkom, bio premalen.  Hrvatska je odgodila fiskalnu prilagodbu kao odgovor na svjetsku krizu u nadi da će se zemlja, unatoč rastućim razinama deficita i duga, „oduprijeti” padu kako se stanje u svjetskom gospodarstvu bude poboljšavalo. Posljedično, javni dug i fiskalne pozicije postali su neodrživi.  Učinkovitost javnog sektora nalazi se pri dnu, a troškovi javnih usluga pri vrhu u odnosu na europski klub zemalja kojem je zemlja pristupila. Fiskalni otisak države i dalje je usporedno velik i u smislu zaposlenosti i u smislu uključenosti u proizvodne sektore. To je teret za razine fiskalnog deficita i duga. 4. Zemlja se sada suočava s dvostrukim izazovom istovremenog održavanja makroekonomske stabilnosti i poticanja oporavka rasta i konkurentnosti. Smanjenje 1 Hrvatska se među europskim zemljama nalazi na pretposljednjem mjestu ljestvice poretka Doing Business za 2014. www.doingbusiness.org xi fiskalnih slabosti bit će ključno za makroekonomsku stabilnost i postavljanje temelja za stabilni rast. Za unapređivanje rasta i konkurentnosti bit će presudne strukturne reforme u dva područja: prvo, olakšavanje regulatornog tereta tržišta rada te poduzimanje mjera za poboljšanje ulagačke klime i drugo, racionalizacija javnih rashoda i smanjenje prevelikog obujma i troškova javnog sektora. Ako hitno ne obrati pažnju na te politike, zemlja riskira pad povjerenja privatnog sektora i istiskivanje djelatnosti privatnog sektora. Postoji i s time povezana zabrinutost na temelju prethodnog iskustva EU-a, a to je da bi zemlja mogla postati neto davatelj doprinosa u proračun EU-a umjesto da upotrijebi bespovratna sredstva EU-a za podršku rastu i ulaganjima. 5. U ovom su izvješću analizirane tri međusobno povezane teme potrebne za održavanje makroekonomske stabilnosti i postavljanje temelja za snažan oporavak:  Prvo, analizirane su hrvatske fiskalne slabosti, rizici i alternativni fiskalni scenariji te su na temelju toga obavljeni izračuni prema kojima će biti potrebna fiskalna prilagodba od četiri postotna boda BDP-a tijekom srednjoročnog razdoblja.  Drugo, analizirane su institucionalne slabosti i zahtjevi za učinkovito korištenje sredstava EU-a u nadolazećim godinama. Tim sredstvima, ako ih se učinkovito upotrebljava, potaknut će se rast i konkurentnost. Međutim, to zahtijeva fiskalni prostor od 1,8 postotnih bodova BDP-a godišnje i ojačane institucije koje će ih u potpunosti iskoristiti. U suprotnome, postoji opasnost od nedovoljnog korištenja tih sredstava.  Treće, u izvješću je analizirana struktura hrvatskih javnih financija i dane su opcije i za kratkoročne kontrole i za održivu srednjoročnu fiskalnu prilagodbu. Dok prihodi i mjere porezne uprave mogu pridonijeti poboljšanju stanja, prilagodba će se pretežno morati provesti na rashodima, kako kroz kratkoročne, tako i strukturne mjere. Te mjere nisu osmišljene samo da bi se pomoću njih smanjio fiskalni deficit i javni dug na održive razine, već i da bi se poboljšala učinkovitost javnog sektora te stvorio fiskalni prostor za produktivno korištenje sredstava iz fondova EU-a, čime bi se poboljšala konkurentnost gospodarstva. Te će prilagodbe zahtjevati teške političke odluke i imat će određene kratkoročne troškove prilagodbe. Maksimiziranje učinkovitog korištenja sredstava EU fondova 6. Iako će ukupni učinak transfera EU-a na gospodarski rast Hrvatske biti pozitivan, potrebno je stvoriti fiskalni prostor od prosječno 1,8 posto BDP-a godišnje u razdoblju 2014. – 2020. kako bi se poduprla upotreba tih transfera. Pristupanjem EU-u Hrvatska dobija veliki priljev sredstava od prosječno 3,7 posto bruto domaćeg proizvoda (BDP) godišnje u razdoblju 2014. – 2020. Međutim, Hrvatska će isto tako morati uplatiti dio svojih prihoda u proračun EU-a te osigurati sredstva za pretfinanciranje i sufinanciranje EU-projekata. S obzirom na veliki fiskalni deficit Hrvatske, važno je upravljati darovnicama EU-a u okviru ukupnog procesa fiskalne konsolidacije primjenom politika preusmjeravanja i zamjene rashoda. Sredstva iz fondova EU-a mogu se upotrijebiti za ublažavanje negativnih učinaka na rast koje ima konsolidacija potrebna za ispunjavanje obveze smanjenja fiskalnog deficita preuzete na temelju postupka u slučaju prekomjernog deficita EK-a. To se može postići maksimiziranjem poticanja rasta kroz fondove EU-e adekvatnim planiranjem, preusmjeravanjem s potrošnje manje važnosti ili zamjenom programa koji se financiraju iz domaćih izvora kada je to god moguće. 7. Ključne lekcije za Hrvatsku za učinkovitiju apsorpciju sredstava iz fondova EU-a uključuju: potrebu za pojednostavljenjem i integracijom proračunskih postupaka za sredstva xii EU-a u nacionalni sustav izrade proračuna; poboljšanje institucionalnog kapaciteta agencija koje apsorbiraju fondove EU-a, uključujući na razini lokalne uprave; i poboljšanje pripreme projektnih aktivnosti. Hrvatskoj se preporučuje dodatno jačanje kapaciteta institucija kako bi: (i) bolje povezala regionalne i nacionalne prioritete s prioritetima kohezijske politike i time u najvećoj mjeri primijenila načelo zamjene sredstava fondovima EU-a; (ii) razvila jasnu stratešku viziju na svim razinama usklađivanjem strategija na državnoj, regionalnoj i lokalnoj razini i time osigurala kumulativan i dugoročan učinak sredstava na rast, a ne njihovo raspoređivanje na jednokratne projekte; (iii) izgradila institucije i administrativne kapacitete povezane s utvrđivanjem, pripremom i provedbom projekata koji se mogu poduprijeti fondovima EU-a, posebno na lokalnoj razini; i (iv) uspostavila zdrav sustav financijskog upravljanja na svim razinama (lokalnoj, regionalnoj, državnoj) i kod svih korisnika sredstava iz fondova EU-a. Prilagodba prihodovne strane 8. S obzirom da proračunski prihodi već čine gotovo 42 posto BDP-a, što je relativno visoko u odnosu na druge zemlje EU-a sa sličnom razinom dohotka (EU102), čini se da je mogućnost povećanja fiskalnog prostora od dodatnih prihoda ograničena. Ipak, postoji prostor za modernizaciju oporezivanja imovine, dodatnu racionalizaciju parafiskalnih nameta, proširenje porezne osnovice ukidanjem poreznih izuzeća i smanjenje opterećenja visokim razinama socijalnih doprinosa radi promicanja rasta i zapošljavanja. Uz to, poslovni sektor i država mogli bi imati koristi od dodatnog pojednostavljenja poreznog sustava i jačanja hrvatske Porezne uprave (PU) u cilju poboljšanja porezne discipline. Tim bi se mjerama mogli osigurati dodatni prihodi od dva posto BDP-a te smanjiti negativni učinci na rast i zapošljavanje. Točnije:  modernim porezom na imovinu koji oporezuje vrijednost imovine moglo bi se prikupiti dodatnih 1,5 posto BDP-a novih poreznih prihoda. Trenutačno je osnovica poreza na imovinu znatno smanjena zbog kombinacije zakonskih izuzeća, nepotpunih zemljišnih knjiga i tržišta nekretnina koje ne pruža transparentne informacije o procjenama. Međutim, osim prihodovnog potencijala, teret takvog poreza bio bi na obiteljima sa srednjim i višim dohotkom te ima manji negativan učinak na poslovne i potrošačke odluke od ostalih poreza.  Smanjenjem velikog broja poreznih izuzeća moglo bi se ostvariti dodatnih jedan posto BDP-a novih prihoda. Na primjer, nedavnom analizom poreznih olakšica za uzdržavane osobe i djecu utvrđena je mogućnost naplate dodatnih 0,5 posto BDP-a. Slično tomu, poreznom olakšicom za reinvestiranu dobit trgovačkih društava prihodi su se smanjili za 0,6 posto BDP-a u 2013., a koristi od tih ulaganja su upitne. Oboje bi se moglo redizajnirati kako bi se smanjile negativne eksternalije. Poreze i socijalne naknade trebalo bi osmisliti tako da potaknu aktivaciju na tržištu rada i smanje neaktivnost. 9. Jačanje i modernizacija Porezne uprave bili bi pomoć u zaštiti i proširenju prihodne osnovice. Daljnjom integracijom Hrvatske u svjetsko gospodarstvo, Porezna uprava (PU) suočit će se s dodatnim, prilično složenim rizicima povezanima s poreznom disciplinom poreznih 2 EU10 sastoji se od država članica EU-a koje su pristupile u 2004. i 2007., osim Malte i Cipra. xiii obveznika. Kako bi kvaliteta njezinih usluga bila u skladu s modernim standardima poreznih uprava, poslovanje PU-a moralo bi biti zasnovano na rezultatima, a ne usredotočeno na administrativne procedure. Temeljni elementi izgradnje moderne porezne uprave jesu sljedeći: (a) sustav upravljanja rizicima porezne discipline; (ii) čvrsta uprava u sjedištu, usredotočena na Ured za velike porezne obveznike (UVPO); (iii) pojednostavljena mreža područnih poreznih ureda i ispostava i (iv) efikasno upravljanje informacijskim tehnologijama. Svođenje javnog sektora na pravu mjeru 10. Hrvatska na javnu upravu troši više od zemalja EU10, ali ima loše rezultate u smislu učinkovitosti, vladavine prava i administrativnih prepreka poslovanju. Iako je masa plaća u javnom sektoru već sada visoka i čini 12 posto BDP-a, izvjesno je da će pritisak u pravcu njena daljnjeg povećanja proizlaziti iz sljedećega: (i) daljnje decentralizacije i neprestanog stvaranja novih agencija, često s iznadprosječnim plaćama na lokalnoj/agencijskoj razini, a ne državnoj i (ii) potrebe za izgradnjom dodatnih kapaciteta za apsorpciju znatnih sredstava iz europskih fondova. Unatoč tome, u srednjoročnom razdoblju mogle bi se ostvariti dodatne kumulativne uštede od oko dva posto BDP-a i to racionalizacijom broja zaposlenih u tijelima lokalne/regionalne i državne uprave kako bi se stvorila manja, ali učinkovitija administracija. Kako bi se to postiglo, može se učiniti sljedeće:  Racionalizacija mase plaća. Zamrzavanjem mase plaća u kratkoročnom do srednjoročnom razdoblju smanjit će se neposredan pritisak na proračun, dok bi se dugoročnim strukturnim reformama pomogla troškovna održivost i poboljšala učinkovitost javnog sektora. Puna primjena Informacijskog sustava upravljanja ljudskim potencijalima (HRMIS), nakon nekoliko godina odgađanja, mogla bi poboljšati kontrolu troškova, a u kombinaciji s planom ciljanog smanjenja broja zaposlenih (posebno zaposlenih u lokalnim upravama, u pravosuđu, obrazovanju i administrativnog/pomoćnog osoblja) smanjilo bi se preklapanje i neučinkovitost sustava te zapošljavanje uskladilo s pružanjem poboljšanih i pojednostavnjenih usluga gdje je to moguće.  Plaće javnih službenika, klasifikacija poslova i ocjenjivanje. Dugoročna poboljšanja uspješnosti mogla bi se ostvariti poticanjem zapošljavanja na temelju rezultata, poboljšanjem sustava ocjenjivanja (i jamčenjem njegove dosljedne primjene u svim javnim službama) i potpunom provedbom harmonizirane klasifikacije radnih mjesta, uključujući, ako je potrebno, mjere ublažavanja utjecaja velikog broja javnih službenika na lokalnoj razini koji nemaju kvalifikacije potrebne za svoja radna mjesta.  Depolitizacija i upravljanje radnom učinkovitošću. Trebalo bi proširiti depolitizaciju radnih mjesta višeg rukovodećeg osoblja na razinu voditelja uprava na temelju istih mehanizama zapošljavanja i ocjenjivanja koji se sada primjenjuju na niže kategorije rukovodećeg osoblja. Iako ovo načelo ne bi trebalo dovoditi u pitanje, bilo bi korisno da vlada prouči načine upravljanja kojima se u pogledu visokoga rukovodećeg osoblja koriste druge države članice EU-a. Kako bi se novi sustav dobro ugradio u ukupan sustav upravljanja uspješnošću, potrebno je ponovno pokrenuti zastale pokušaje poboljšanja strateškog planiranja i uvođenja prakse upravljanja radnom uspješnošću u javne institucije.  Teritorijalna reorganizacija bila bi najbolji način rješavanja postojećeg nerazmjernog broja i resursa koji se izdvajaju za jedinice lokalne samouprave. Ako se zbog nedostatka političke podrške to ne ostvari, teritorijalna reorganizacija mogla bi xiv biti zamijenjena uvjeravanjima, poticajima i koordinacijom u svrhu poticanja zajedničkog pružanja javnih usluga.  Funkcionalnu decentralizaciju bi trebalo preispitati kako bi se izbjeglo dupliciranje i preklapanje funkcija te povećala odgovornost jedinica lokalne samouprave za izvršenje poslova koji su im dodijeljeni. U okviru fiskalne decentralizacije potrebno je jasno navesti odgovornosti (primjerice u područjima kao što su obrazovanje, socijalna zaštita i zdravstvo) te utvrditi izvore za njihovo financiranje.  Veće oslanjanje na vlastite izvore prihoda na lokalnoj i regionalnoj razini pomoglo bi promicanju adekvatnosti financiranja i umanjilo transfere od središnje države. Idealan porez jedinice lokalne uprave jest onaj porez koji je moguće razrezati na razmjerno nepokretnu i dobro utvrđenu lokalnu poreznu osnovicu – porez na imovinu (vidi odjeljak o porezima).  Potrebno je pratiti fiskalne operacije subnacionalnih vlasti kako bi se osigurala fiskalna transparentnost i usklađenost s postupkom u slučaju prekomjernog deficita, uključujući izvješćivanjem o svim bilančnim i izvanbilnačnim proračunskim aktivnostima. Poboljšanje učinkovitosti i pravičnosti socijalne potrošnje 11. Unatoč određenim zadovoljavajućim socijalnim rezultatima, socijalna potrošnja Hrvatske prekomjerna je, neučinkovita i nepravična. Hrvatska bi mogla postići jednakovrijedne ili bolje rezultate s pomoću niže i bolje ciljane potrošnje. Kratkoročni fiskalni pritisci i dugoročno starenje stanovništva te njegove posljedice na potražnju za socijalnim uslugama naglašavaju hitnost reforme. U srednjoročnom razdoblju mogle bi se ostvariti kumulativne uštede u iznosu od približno dva do tri posto BDP-a kad bi se ukinuli ili racionalizirali najmanje učinkoviti programi i poboljšala ciljana primjena. Neki od ključnih prioriteta jesu sljedeći:  Potrošnja je za zdravstveni sustav u Hrvatskoj prekomjerna, a preostale neučinkovitosti i nepodmirene obveze razlog su za ozbiljnu reformu. Hrvatska troši oko devet posto BDP-a na zdravstvo u usporedbi s prosječnih približno 5,4 posto, u zemljama EU10. Iako su zdravstveni rezultati dobri, cijena im je visoka, a održivost sustava otežana zbog brzog starenja stanovništva. Program reforme može se svesti na tri glavna područja: (i) postoji znatan prostor za racionalizaciju i poboljšanje modela pružanja usluga u hrvatskom bolničkom sustavu, koji je najveći troškovni segment sustava; (ii) visoka stopa upućivanja zabilježena u primarnoj zdravstvenoj skrbi može se također smanjiti i kontrolirati i (iii) povećana transparentnost te bolje računovodstvo i mjerenje kako bi se ostvarilo trajno povećanje učinkovitosti.  Hrvatska je jedna od najstarijih tranzicijskih ekonomija koja ubrzano stari, ali su stope doprinosa za mirovinsko osiguranje niske, dok su poticaji za prijevremenu mirovinu visoki, što je uzrok pritiska na mirovinski sustav. Manje izdašnom valorizacijom sustava generacijske solidarnosti i indeksacijom mirovinski sustav doveo bi se na fiskalno i socijalno održiv put. Potrebno je brže povećanje starosne dobi za odlazak u mirovinu i ograničavanje prijevremene mirovine kako bi se nadoknadio sve manji udjel aktivnog stanovništva. Međutim, Hrvatska treba odlučiti i hoće li podržati višestupni sustav jer nakon desetljeća i pol prijelaz na njega nije ni na pola puta. xv  Ograničavanje rastućih troškova dugotrajne skrbi (TDS) uz smanjeni broj aktivnih stanovnika. Hrvatska raspolaže osnovnom infrastrukturom, ali potreban joj je sveobuhvatan plan TDS-a. Takvim planom obuhvatila bi se koordinacija usluga kojima upravljaju različita ministarstva i agencije te dali tržišni poticaji privatnom sektoru da pruži dugotrajniju socijalnu skrb zajednici. Pouzdanim sustavom troškova osigurala bi se i odgovornost za javno financiranje, a formalnom strategijom praćenja socijalnih usluga TDS-a pružila bi se pomoć sustavu u prilagodbi stalnim promjenama uz istodobno ograničavanje troškova.  Hrvatski izdašni sustav socijalne skrbi temelji se na slabo ciljanim naknadama određenim prema kategorijama umjesto potrebama, kojima se rasipaju javna sredstva i pridonosi prisutnosti siromaštva i socijalne isključenosti. Socijalna pomoć u Hrvatskoj, u iznosu od 3,8 posto BDP-a, skupa je. Najveći dio odnosi se na branitelje i obitelji poginulih branitelja te na obitelj s djecom; dobro ciljani programi socijalne pomoći prema imovinskom stanju (zajamčeni minimalni dohodak) čine samo 0,3 posto BDP-a. Boljim usmjeravanjem trenutačne potrošnje moglo bi se riješiti apsolutno siromaštvo. Jedinstven i objedinjen skup kriterija procjene ispunjavanja uvjeta za pristup programima socijalne pomoći koji se temelje na potrebama mogao bi biti od pomoći pri povećanju pravičnosti i učinkovitosti. Konačno, reformom naknada prema načelu poticanja isplativosti rada, koja uključuje aktivne mjere tržišta rada (naknade za nezaposlenost, stručno obrazovanje za razvoj vještina i mjere za poticanje poslova za radnike s invaliditetom i mlade) koje se odnose na dugotrajno nezaposlene i dugotrajne korisnike socijalne pomoći u kombinaciji s pojačanim provjerama, mogao bi se potaknuti rast te smanjiti dugoročni troškovi. Racionalizacija subvencija 12. Sektorske i proizvodne subvencije putem državnih potpora posljednjih su nekoliko godina prosječno iznosile 2,4% BDP-a i bile su uzrokom znatnih nepredviđenih obveza. Međutim, nema puno dokaza da su pridonijele poboljšanju učinkovitosti u ciljanim sektorima, posebno u sektorima željeznica, luka i poljoprivrede. Iz analize odabranih subvencija vidljivo je postojanje znatnog prostora za racionalizaciju subvencija, u iznosu od približno jedan posto BDP-a. Ona podrazumijeva eliminaciju najmanje učinkovitih subvencija, poput subvencija za poljoprivredne proizvode i racionalizaciju sektorskih subvencija, posebno za željeznice, luke, obradu čelika i brodogradnju te turizam. To će predstavljati doprinos fiskalnoj konsolidaciji, poboljšanju učinkovitosti i povećanju pozitivnoga konkurentskog pritiska u tim sektorima. 13. S obzirom na velike neravnoteže u iznosu i strukturi hrvatskih državnih potpora u odnosu na standarde EU-a, te reforme trebaju brzo prijeći iz sektorskih u horizontalne vrste državne potpore (poput potpora za istraživanje i razvoj). Konačno, s velikim dodatnim dostupnim sredstvima iz fondova EU-a, posebno u području željeznica i poljoprivrede, potrebno je institucionalno jačanje i poboljšanje učinkovitosti kako bi se povećao kapacitet apsorpcije, konkurentnost i cjelokupna uspješnost tih sektora. Osiguranje održivosti 14. Hrvatska je ušla u Europsku uniju i time ostvarila san ove generacije te ojačala nadu u budući prosperitet, ali njezine fiskalne slabosti predstavljaju velike rizike za takvu budućnost. Za znatno smanjenje tih rizika potrebna je održiva srednjoročna prilagodba kojom bi xvi se javni dug zemlje počeo smanjivati. Međutim, rješavanje ovog problema bilo bi iznimno teško s obzirom na niz izazova s kojima se Hrvatska danas suočava, a to su: (i) smanjenje fiskalnog deficita i preokretanje negativne dinamike javnog duga i (ii) stvaranje fiskalnog prostora za apsorpciju velikih sredstava iz fondova EU-a, pripremajući tako temelje za oporavak i održivi dugoročni rast. 15. Kako bi postigla održivost duga, vlada bi trebala otkloniti 1,8 posto primarnog deficita iz 2013. do 2016. To će zahtijevati povećanje prihoda i/ili smanjenje primarnih rashoda u iznosu od 3,7 postotnih bodova BDP-a. S obzirom na to da je prilagodba hitna kako se slabosti i rizici od puno viših troškova zaduženja ne bi produbili u recesijskom okruženju, potrebno je pronaći odgovarajuću ravnotežu između vjerodostojne konsolidacije i konsolidacije koja može biti prekomjeran teret za slab rast i očekivanja rasta. 16. Hrvatska će istodobno morati stvoriti fiskalni prostor u prosjeku od 1,8 posto BDP- a godišnje u razdoblju 2014. – 2020. kako bi podržala apsorpciju sredstava iz fondova EU- a. To se može postići učinkovitom upotrebom sredstava iz fondova EU-a, u kombinaciji sa zamjenom proračunskog financiranja za financiranje iz EU-a (kada je to dopušteno) i određenim preusmjeravanjem proračunske potrošnje na ulaganja s visokim povratom, a sve kako bi se osigurala fiskalna održivost i potaknulo približavanje dohotka ostatku EU-a. 17. Hrvatski model potrošnje i struktura prihoda upućuju na to da bi se u srednjoročnom razdoblju mogla ostvariti prilična fiskalna prilagodba od 4–5 postotnih bodova BDP-a. Dok bi se s jedne strane utvrđenim prihodovnim mjerama moglo ostvariti dodatnih dva posto BDP-a s ograničenim negativnim učincima na rast i zaposlenost, s druge strane moglo bi se stvoriti više fiskalnog prostora u potrošnji. 18. Hrvatska bi trebala srezati primarni deficit za 1,5 postotnih bodova BDP-a godišnje u razdoblju od sljedeće tri godine. Nekoliko zemalja u EU-u nedavno je provelo fiskalnu konsolidaciju. Nakon korekcije za ciklus u posljednje četiri godine Grčka je ostvarila godišnju stopu smanjenja primarnog deficita u prosjeku za 4,1 postotnih bodova BDP-a (2009. – 2013.), što je najviša stopa u razvijenom svijetu posljednjih godina. Latvija je imala slično iskustvo u istom razdoblju. Premda bi se moglo reći da su obje zemlje imale velike socijalne troškove zbog te prilagodbe, prilagodba potrebna Hrvatskoj bila bi slična fiskalnoj konsolidaciji u Šv edskoj, Ujedinjenoj Kraljevini ili Irskoj. Iako je takva prilagodba hitna, ona je i izvediva, ali i potrebna kako bi Hrvatska mogla poboljšati svoje izglede u budućnosti kao država članica EU-a. 19. Posljedice nerješavanja tih dvaju izazova mogle bi biti štetn e za hrvatske kratkoročne i dugoročne izglede za rast. Ako ne bude ustrajala na jačoj apsorpciji sredstava iz fondova EU-a, Hrvatska bi se mogla suočiti s mogućim gubitkom tih sredstava, a što je važnije, gubitkom mogućnosti financiranja vlastitog rasta inozemnim bespovratnim sredstvima kojima bi joj se pomoglo u postizanju ciljeva rasta i fiskalne konsolidacije. Ako ne smanji fiskalne slabosti, zemlja bi se mogla suočiti s dodatnim pogoršanjem naklonosti ulagača, što bi za posljedicu imalo veće troškove financiranja i/ili nemogućnost pristupa isplativom dugoročnom zaduživanju. Time bi se, s druge strane, produbili recesijski trendovi te bi bile potrebne hitnije i dublje mjere fiskalne konsolidacije. Sažetak opcija javnih politika KRATKOROČNE MJERE SREDNJOROČNE MJERE I. Maksimiziranje učinkovitog korištenja sredstava EU fondova xvii Sažetak opcija javnih politika KRATKOROČNE MJERE SREDNJOROČNE MJERE  Povezati regionalne i nacionalne prioritete s  Izgraditi institucijske i administrativne prioritetima kohezijske politike. kapacitete u vezi s utvrđivanjem, pripremom i  Razviti jasnu stratešku sliku nacionalnih provedbom projekata koji se mogu financirati prioriteta i raspodjele sredstava iz fondova EU- sredstvima iz fondova EU-a, posebno na a na svim razinama. lokalnoj razini.  Uspostaviti sveobuhvatne sustave upravljanja  Uspostaviti zdrav sustav financijskog proračunom kako bi se izbjegli različiti pristupi upravljanja na svim razinama (lokalnoj, izvorima financiranja. regionalnoj, državnoj) i kod svih korisnika sredstava EU-a. II. Prilagodba prihodovne strane  Ukloniti velik broj poreznih izuzeća  Uvesti moderno oporezivanje imovine (uštede dodijeljenih kućanstvima i poduzetnicima od 1,5% BDP-a). (uštede do 1,1% BDP-a).  Ojačati i modernizirati hrvatsku Poreznu upravu (PU) kako bi se zaštitio i proširio najvažnijih izvor prihoda. III. Svođenje javnog sektora na pravu mjeru Javna uprava  Dovršiti odredbe kojima se uređuju kriteriji  Donijeti ciljani program smanjenja broja uspostave agencija i upravljanja njima. zaposlenika kako bi se ograničili sveukupni  Ubrzati potpunu primjenu HRMIS-a u svrhu troškovi javne uprave, uz uvođenje kontrole troškova osoblja. eksternalizacije usluga, elektroničkih usluga i  Reformirati sustav plaća kako bi se u norma u pogledu broja osoblja, posebno u kratkoročnom razdoblju smanjila masa plaća u sektorima kao što su obrazovanje i pravosuđe javnom sektoru i pritisci na proračun te (ušteda do 1%BDP-a). nastaviti sa strukturnim reformama radi  Ponovno pokrenuti pokušaje poboljšanja povećanja dugoročne učinkovitosti javnog strateškog planiranja, profesionalizacije i sektora (uštede do 0,15% BDP-a). uvođenja upravljačkih praksi koje se temelje na rezultatima rada u javne ustanove. Jedinice regionalne i lokalne samouprave  Redefinirati funkcionalnu decentralizaciju  Potrebno je pratiti fiskalne operacije kako bi se izbjeglo dupliciranje i preklapanje subnacionalnih vlasti kako bi se osigurala funkcija te povećala odgovornost jedinica fiskalna transparentnost i usklađenost s lokalne samouprave za pružanje usluga (uštede do 0,25% BDP-a samo u socijalnom postupkom u slučaju prekomjernog deficita. sektoru).  Veće oslanjanje jedinica lokalne samouprave na vlastite izvore prihoda pomoglo bi pri  Nastaviti s teritorijalnom reorganizacijom promicanju adekvatnosti financiranja i kako bi se riješio trenutačno nerazmjeran broj umanjilo transfere od središnje države (uštede i resursi koji se izdvajaju za jedinice lokalne do 0,6% BDP-a). samouprave. IV. Poboljšanje učinkovitosti i pravičnosti socijalne potrošnje Zdravstvo  Riješiti nagomilane nepodmirene obveze i  Konsolidirati mrežu zdravstvenih usluga po ojačati sustave upravljanja javnim financijama zemljopisnim područjima kako bi se kako bi se uklonila kašnjenja u plaćanju i time pojednostavnile usluge za akutne slučajeve xviii Sažetak opcija javnih politika KRATKOROČNE MJERE SREDNJOROČNE MJERE stvaranje dugova (troškovi do 1,1% BDP-a). (uštede do 0,5% BDP-a).  Provesti analizu kategorija oslobođenih  Razviti i provesti nacionalne smjernice o plaćanja participacije u svrhu njihova skrbi u svrhu primjene kliničkih smjernica u smanjenja i prilagodbe premija dopunskoga kontekstu prilagođenih mreža. zdravstvenog osiguranja s aktuarskim  Proširiti usluge javnog zdravstva kako bi se standardima (uštede do 0,3% BDP-a). smanjila prevalencija rizičnih čimbenika  Utvrditi višak kapaciteta radi objedinjavanja ponašanja. usluga i ustanova (uštede do 0,25% BDP-a).  Smanjiti stope upućivanja iz primarne  Uspostaviti visokofrekventne jeftinije zdravstvene zaštite. specijalističke centre za ambulantnu  Proširiti sustave eZdravstva. dijagnostiku i liječenje (uštede do 0,25% BDP- a). Mirovinski sustav  Razmotriti brže povećanje dobi za umirovljenje prije 2030. te strože uvjete za prijevremeno  Razmotriti postupno povećanje stope umirovljenje i njegovo postupno ukidanje doprinosa drugog stupa (tranzicijski trošak: (uštede do 0,3% BDP-a). 1,7% BDP-a).  Racionalizirati kategorije povlaštenih mirovina  Koristiti se imovinskim cenzusom za dodjelu i ubrzati njihovo približavanje prvom stupu minimalnih mirovina i bodova za izračun izjednačavanjem najviše povlaštene mirovine s mirovine samo za razdoblja plaćenih najvišom starosnom mirovinom (uštede do doprinosa (uštede do 0,4% BDP-a). 0,4% BDP-a u 2038.).  Preispitati indeksaciju/valorizaciju mirovina (uštede do 0,8% BDP-a do 2020.). Dugotrajna skrb  Razviti sveobuhvatni plan dugotrajne skrbi.  Prenijeti usluge dugotrajne skrbi iz  Dati prednost uslugama skrbi u zajednici zdravstvenog u socijalni sektor. ispred institucionalne skrbi.  Smanjiti fragmentaciju skrbi i povećati  Razmotriti mogućnost prelaska s usluga koordinaciju. dugotrajne skrbi koje pruža država na njihovu nabavu od privatnog sektora.  Razmotriti mogućnosti novčanih naknada i vaučera za financiranje dugotrajne skrbi. Socijalna pomoć  Proširiti primjenu imovinskog cenzusa na  Uspostaviti jedinstvenu službu za sve socijalne većinu programa socijalne pomoći i naknade. obiteljskih programa (uštede do 0,35% BDP-  Uvesti jedinstven i objedinjen skup kriterija za a). procjenu prihvatljivosti za pristup programima  Provesti reforme naknada prema načelu socijalne pomoći na temelju potreba. isplativosti rada.  Ponovno utvrditi parametre porezne olakšice  Početi smanjivati gubitke zbog pogreške, na dijete (uštede do 0,5% BDP-a). zlouporabe i korupcije pojačanim nadzorom i inspekcijama (uštede od 0,2 do 0,4% BDP-a). V. Racionalizacija subvencija xix Sažetak opcija javnih politika KRATKOROČNE MJERE SREDNJOROČNE MJERE Željeznice  Definirati isplativu razinu financiranja sektora,  Prilagoditi razinu usluga i veličinu mreže kao i program sveukupnog ulaganja u prijevoz razini koja odgovara dostupnim resursima. te ograničenja financiranja.  Učvrstiti ugovorne odnose između upravitelja  Uspostaviti strukturu i organizaciju financijske infrastrukturom i prijevoznika u putničkom podrške pomoću UPU-a i VIU-a. prometu.  Unaprijediti kapacitet MPPI-ja za nadziranje  Provesti program restrukturiranja holding željezničkog sektora. društava kako bi se postigli planirani ciljevi rezanja troškova (uštede do 0,3% BDP-a).  Povećati apsorpciju sredstava iz fondova EU- a za ulaganja u željeznice u najvećoj mogućoj mjeri. Poljoprivreda i ruralni razvoj  Iskoristiti mogućnost prijenosa sredstava iz  Ojačati i racionalizirati administrativne javne drugog stupa u DNIP za razdoblje 2014. – usluge u poljoprivredi. 2016. (uštede do 0,13% BDP-a).  Uspostaviti fiskalnu disciplinu, proračunsku  Donijeti strateške odluke o raspodjeli transparentnost i pojednostavnjene prioritete sektorskog proračuna među najvećim planiranja proračuna. rashodovnim kategorijama koje financira država i izbjegavati udvostručenje intervencija koje financiraju država i EU.  Prekinuti „tržišne intervencije” za mlijeko, mandarine i jabuke. xx 1.1 Hrvatska je 1. srpnja 2013. postala 28. članica Europske unije. Ovim postignućem okrunjene su makroekonomske i Slika 1. Hrvatski bruto nacionalni dohodak po glavi stanovnika i institucionalne reforme koje su stopa rizika od siromaštva, 2002.-13. tijekom više od jednog desetljeća provodile hrvatske vlasti i drugi dionici te koje su polučile važne razvojne rezultate. To je dodatno vrijedno pažnje s obzirom na krajnje teške početne uvjete nakon tragičnih oružanih sukoba u regiji 1990-ih. Hrvatske su institucije sada puno jače nego prije deset godina te odražavaju opsežne i duboke institucionalne prilagodbe kojima je potpomognut pretpristupni proces čime je Hrvatska postala zemlja visokog dohotka u roku od jednog desetljeća (Slika 1.). 1.2 Ostali pokazatelji Napomene: Procjene relativnog siromaštva za i prije 2009. proizlaze iz ankete o proračunu kućanstava dok se procjene za razdoblje od 2010. razvoja također su izrazito temelje na anketi o dohotku i životnim uvjetima (SILC - eng. Survey of poboljšani. Hrvatska stopa Income and Living Conditions). Stoga se te dvije procjene ne mogu siromaštva, izmjerena prema izravno usporediti. međunarodnom pragu umjerenog Izvor: DZS i World Development Indicators. siromaštva od 5,00 USD prema paritetu kupovne moći, procijenjena je na 2,8 posto u 2012. Udjel stanovništva izloženog „riziku siromaštva“ na temelju višeg praga nacionalnog i relativnog siromaštva također se znatno smanjio prije svjetske financijske krize iz 2008., premda se naknadno povećao. Hrvatski turistički sektor najveći je u regiji te država ostvaruje prihode od svoje obale te druge povijesne i kulturne baštine. Infrastruktura se znatno poboljšala. Hrvatske ceste i zračne luke su se približile standardima EU-a3 i omogućuju učinkovitiju alokaciju ljudi i proizvoda te učinkovitiju proizvodnju. 1.3 Ipak, globalna financijska kriza i pad kreditne aktivnosti razotkrili su makroekonomske slabosti Hrvatske (Slika 2.). Poticaj znatnog dijela rasta u Hrvatskoj prije krize se povukao, što je za posljedicu imalo pet uzastopnih godina recesije koja je obuhvatila i 2013. Prije krize u gospodarstvo se slijevao velik i relativno jeftin kapital, omogućujući kreditiranje, potrošnju i nagli rast sektora nekretnina koji je naknadno smanjen. Zbog slabih izgleda rasta Hrvatske te konkurentnijeg međunarodnog okruženja nakon krize usmjerenog na izbjegavanje rizika u skoroj budućnosti se ne očekuje povrat takvog priljeva kapitala. Nezaposlenost se u 2013. povećala na 17%, što je puno više od prosjeka u europodručju (12 posto). Javni se dug od 2008. udvostručio te je i dalje na uzlaznoj putanji dok je privatni sektor 3 Hrvatska infrastruktura zauzela je 42. mjesto među 114 zemalja prema pokazatelju globalne konkurentnosti Svjetskog gospodarskog foruma. 1 nastavio sa razduživanjem. Kreditne agencije uzele su to u obzir i 2013. smanjile kreditni rejting Hrvatske u neinvesticijski razred. Slika 2. Makroekonomske neravnoteže Hrvatske u razdoblju 2002.-2013. 8.0 120 Fiscal balance CAB Inflation GDP growth 6.0 Public debt Public and publicly guaranteed debt External debt 100 4.0 % of GDP 2.0 80 0.0 60 -2.0 40 -4.0 -6.0 20 -8.0 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013e -10.0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Izvor: DZS, MF, HNB. 1.4 Zbog tih makroekonomskih neravnoteža Hrvatska se suočava s dubokim strukturnim problemima koji sputavaju oporavak proizvodnje, izvoza i zapošljavanja:  Hrvatska je tek nedavno poboljšala fleksibilnost svog radnog zakonodavstva pojednostavljenjem primanja u radni odnos i otkazivanja ugovora o radu u formalnom, što je pridonosilo visokoj i trajnoj nezaposlenosti.  Poslovna klima i dalje otežava domaća i strana ulaganja4. Možda je zbog relativno snažnih priljeva kapitala prije svjetske krize u Hrvatskoj pritisak na poboljšanje ulagačke klime, koja je slabija nego u brojnim drugim zemljama s visokim dohotkom, bio premalen.  Hrvatska je odgodila fiskalnu prilagodbu kao odgovor na svjetsku krizu u nadi da će se zemlja, unatoč rastućim razinama deficita i duga, „oduprijeti“ padu kako se stanje u svjetskom gospodarstvu bude poboljšavalo. Kao rezultat toga javni dug i fiskalne pozicije postali su neodrživi i puno viši od pragova utvrđenih u novom okviru gospodarskog upravljanja EU-a5; i  Učinkovitost javnog sektora nalazi se pri dnu, a troškovi javnih usluga pri vrhu u odnosu na europski klub zemalja kojem je zemlja pristupila. Fiskalni otisak države i dalje je usporedno velik i u smislu zaposlenosti i u smislu uključenosti u proizvodne sektore. To je teret za razine fiskalnog deficita i duga. 1.5 Ukratko, pretkrizne stope rasta Hrvatske su zaustavljene, javni dug prekomjerno povećan, a fiskalne slabosti pojačane. Ključna je činjenica da se zbog neučinkovitosti javnog sektora i dalje guši konkurentnost i ukupni potencijal rasta zemlje. Gdje je izlaz iz te složene situacije? I, s obzirom na te probleme, hoće li Hrvatska moći iskoristiti mogućnosti i konvergenciju koje joj nudi članstvo u EU-u? 4 Hrvatska među europskim zemljama nalazi na pretposljednjem mjestu ljestvice poretka Doing Business za 2014. www.doingbusiness.org 5 Vidi: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/index_en.htm 2 1.6 Iz ovog je izvješća vidljivo da ako ne riješi svoje makroekonomske slabosti održivom fiskalnom prilagodbom i institucionalnim reformama, Hrvatska neće moći ponovno potaknuti veći rast i u potpunosti ostvariti koristi od članstva u EU-u, a potraga za budućim prosperitetom mogla bi postati neuspješna. Bez znatne konsolidacije, razinama fiskalnog deficita i javnog duga i dalje će se kršiti kriteriji iz Ugovora iz Maastrichta 6 i time odgađati ulazak u europodručje. Bez znatnog institucionalnog jačanja, javna ulaganja, a time i rast, vjerojatno će ostati niski, unatoč dostupnosti znatnih sredstava iz kohezijskih i strukturnih fondova EU-a. Usto, troškovi državnih službi posebno su preveliki, kako je prikazano u poglavlju II. Porezni obveznici plaćaju previsoke troškove za usluge koje primaju, čime se povećavaju troškovi privatnog sektora i smanjuje konkurentnost gospodarstva. Relativni troškovi državnih službi jedni su od najviših u EU-u, uključujući druge države članice koje su pristupile EU-u nakon 2004. 1.7 Isto tako, bez ubrzanja strukturnih reformi, posebno u području ulaganja, te učinkovitosti javnog sektora, Hrvatska će se suočiti s dodatnim gušenjem konkurentnosti i izgleda za oporavak rasta i zapošljavanja. Tržište rada u Hrvatskoj dosad je bilo jedno od najnefleksibilnijih u EU-u (Slika 3.), a to je velikim dijelom razlog visoke i kronične nezaposlenosti7. Paradoksalna je činjenica da je zemlja, kao što je Hrvatska, koja je toliko postigla i ušla u EU, prema pokazateljima Doing Business zauzela tek 65. mjesto među 189 zemalja, slično kao Albanija i Moldova. Na temelju opsežnijih pokazatelja konkurentnosti dobivena je detaljnija, ali općenito ista nepovoljna slika (Slika 3.). Bez dodatnih poboljšanja poslovnog okruženja tim će se slabostima vjerojatno narušiti potencijalne koristi od europske financijske integracije u smislu nižih kamatnih stopa i većih, stabilnijih i produktivnijih priljeva kapitala. Ukupno gledajući, ti su rizici znatni i predstavljaju opasnost od poništavanja većine gospodarskih rezultata koje je Hrvatska postigla u prethodnom desetljeću. Slika 3. Pokazatelji konkurentnosti Hrvatske Učinkovitost tržišta rada Učinkovitost tržišta proizvoda Izvor: Indeks globalne konkurentnosti Svjetskog gospodarskog Izvor: Indeks globalne konkurentnosti Svjetskog foruma (2014.-2015.) gospodarskog foruma (2014.-2015.) 6 Dug opće države iznosi 60 posto BDP-a, a njezin deficit, 3 posto BDP-a. 7 Svjetska banka (2011.), „Employment Protection Legislation and Labor Market Outcomes: Theory, Evidence and Lessons for Croatia” 3 Lakoća poslovanja Učinkovitost vlade Izvor: Doing Business (2014.). Izvor: Svjetski pokazatelji upravljanja (2012.). 1.8 Usredotočujući se na prethodno istaknute fiskalne nedostatke i nedostatke javnog sektora, u ovom se izvješću sustavno analiziraju tri međusobno povezana problema u svrhu pružanja pomoći hrvatskoj vladi pri izvješćivanju o javnoj politici, jačanju makroekonomske stabilnosti i postavljanju temelja za snažan oporavak:  Najprije su analizirane veće hrvatske fiskalne slabosti, rizici i alternativni fiskalni scenariji te su na temelju toga obavljeni izračuni potrebne fiskalne prilagodbe tijekom srednjoročnog razdoblja (poglavlje II.).  Zatim su analizirane institucionalne slabosti i zahtjevi za učinkovitim korištenjem sredstvima iz fondova EU-a u nadolazećim godinama (poglavlje III.). Tim sredstvima, ako ih se učinkovito upotrebljava, potaknut će se rast i konkurentnost. Međutim, to zahtijeva fiskalni prostor od 1,8 postotnih bodova BDP-a godišnje i ojačane institucije koje će te fondove u potpunosti iskoristiti. U suprotnome, postoji opasnost od premalog iskorištavanja tih sredstava.  Konačno, u ovom je izvješću analizirana struktura javnih financija Hrvatske i dan nacrt fiskalne prilagodbe od oko 5 postotnih bodova BDP-a tijekom srednjoročnog razdoblja (poglavlja IV. do VII.). To se postiže kombinacijom kratkoročnih i strukturnih mjera povezanih s prihodima, poreznim upravljanjem i posebno rashodima. Te mjere nisu osmišljene samo da bi se pomoću njih smanjio fiskalni deficit i javni dug na održive razine, već i da bi se poboljšala učinkovitost javnog sektora te stvorio fiskalni prostor za apsorpciju sredstava iz fondova EU-a, čime bi se poboljšali troškovi konkurentnosti i pridonijelo širem planu rasta. 4 2.1 Hrvatska je od sredine devedesetih ostvarila značajne razvojne rezultate. U razdoblju od 1998. do 2008., domaći dohodak po stanovniku (prema Atlas metodi Svjetske banke) porastao je za više od dva puta – s 5.360,00 $ na 13.960,00 $ – čime je Hrvatska postala zemlja s visokim dohotkom8. Nakon što je u 2002. dosegnula razinu od 18,2 posto, stopa rizika od siromaštva pala je na 16,3 posto u 2006., da bi opet porasla nakon početka svjetske ekonomske krize. Prema dohodovnoj nejednakosti, uz Gini koeficijent od 0,31, Hrvatska je zemlja umjerene razine nejednakosti. Poboljšano je makroekonomsko upravljanje, uz razmjerno nizak i stabilan fiskalni deficit i održive razine duga, dok je inflacija pala na razinu koja se iskazuje jednoznamenkastom brojkom. Važne institucionalne reforme, kao što su reforma pravosuđa, regulatornog okvira i politika tržišnog natjecanja, bile su podrška u prijelaznom razdoblju do pristupanja u članstvo Europske unije (EU) 1. srpnja 2013., kada je Hrvatska postala 28. članicom EU-a. Ova su postignuća pobudila vjeru u budućnost Hrvatske i obećanja o zajedničkom prosperitetu u okrilju najbogatijeg svjetskog ekonomskog bloka. 2.2 Ipak, unatoč ovim postignućima, svjetska je kriza razotkrila velike makroekonomske i strukturne slabosti. Iako je proces pristupanja Hrvatske EU-u bio koristan za približavanje njezina dohotka, konkurentnosti i životnog standarda prosječnim europskim vrijednostima9, zbog gospodarske integracije i povezivanja, recesija u europodručju brzo se prenijela i na Hrvatsku. Krajem 2008. rast, koji se ranije temeljio na velikim priljevima kapitala, zaduživanju i rastu sektora nekretnina, je zaustavljen. Gospodarstvo je palo u recesiju od koje se još nije oporavilo. Kumulativni gubitak proizvodnje u proteklih pet godina (od 2009. do 2013.) na razini je 12 posto BDP-a iz 2008. Nezaposlenost je porasla s 8 posto u 2008. na 17 posto u 2013., a nezaposlenost mladih dosegnula je 50 posto. Od 2009. fiskalni deficit je iznosio prosječno 6 posto BDP-a, zbog čega je stalno rastao i javni dug, koji je s 30 posto BDP-a u 2008. porastao na 75,7 posto u 2013. Razlika između efektivna kamatne stope i stope rasta u značajnom je porastu od početka krize. Obveze opće države na ime kamata sada čine 3,5 posto BDP-a, odnosno tri četvrtine ukupnog kapitalnog proračuna. 2.3 Zemlja je stoga ušla u EU oslabljena, s posebno nesigurnim vanjskim okruženjem i velikim makroekonomskim i fiskalnim neravnotežama. Nakon znatnog pada BDP-a u 2009., gospodarski je oporavak izostao i domaća je potražnja ostala potisnuta (Tablica 1.). Zbog slabe vanjske potražnje i nesigurnih gospodarskih izgleda destimulirana su sva značajnija ulaganja u proizvodnju, što se odrazilo na slabu dinamiku uvoza, ali i izvoza. Deficit na tekućem računu bilance plaćanja je smanjen, uglavnom zbog lošeg stanja gospodarstva i pada uvoza. To je međutim doprinijelo usporavanju rasta vanjskog duga, koji je u 2013. ostao na visokih 105 posto BDP-a. Što se tiče strukturnih pitanja, nekonkurentnost izvoza i rigidno tržište rada zakočili su oporavak izvoza i otvaranje radnih mjesta. Sveukupna ulagačka klima i dalje je nepovoljna: prema izvješću Doing Business, Hrvatska je na ljestvici ukupnog olakšanja poslovanja na 65. mjestu (među 189. zemalja, odnosno pretposljednja je u EU-u). 8 Prema klasifikaciji Svjetske banke. 9 U 2013. u Hrvatskoj je BDP po stanovniku, izra žen u standardu kupovne moći, bio 60,6 posto u odnosu na prosjek u EU27, dok je 2001. bio 51 posto. 5 Tablica 1. Hrvatska: Ključni makroekonomski pokazatelji (izraženo kao postotak BDP -a) Actual Estimate Indicators 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 National Accounts Real GDP growth 2.1% -7.4% -1.7% -0.3% -2.2% -0.9% -0.5% Total Investment 31.4 25.0 21.4 20.6 19.3 18.9 19.0 Gross National Savings 22.9 20.4 20.5 20.0 19.4 19.2 20.3 Foreign Savings 8.8 5.1 1.1 0.9 0.2 -0.9 -1.3 Public Sector Revenues 41.6 41.2 40.8 40.6 41.3 41.8 41.1 Expenditures 44.3 47.2 46.8 48.2 46.9 47.0 46.9 Interest payments 1.7 2.1 2.4 2.9 3.3 3.4 3.4 Fiscal Balance -2.7 -5.9 -6.0 -7.7 -5.6 -5.2 -5.8 Primary Balance -1.1 -3.8 -3.7 -4.8 -2.4 -1.8 -2.4 Balance of Payments Trade Balance -22.1 -16.0 -12.8 -13.7 -13.8 -14.6 -15.6 Current Account Balance -8.8 -5.1 -1.1 -0.9 -0.2 0.9 1.3 FDI 6.5 3.4 1.1 2.3 2.5 1.5 1.6 Debt Gross External Debt 85.1 100.4 103.3 102.6 102.1 104.7 104.4 Public Debt 29.6 36.5 52.8 59.9 64.4 75.7 81.5 Gross Internat. Res. (in months of imports of G&NFS) 4.6 7.0 7.2 7.2 7.2 8.2 7.5 Memo items: GDP (EUR millions) 48,135 45,093 45,022 44,737 43,959 43,591 43,577 GDP (US$ millions) 70,461 62,679 59,644 62,241 56,480 57,859 57,873 Inflation (p.a., %) 6.1 2.4 0.9 2.2 3.4 2.2 0.2 Debt service to export ratio 30.0 55.1 57.6 45.4 42.4 39.9 40.3 Exchange rate HRK:US$ (p.a.) 4.93 5.28 5.50 5.34 5.85 5.71 5.70 Izvor: DZS, MF, HNB, Svjetska banka 2.4 Tržište rada dramatično se pogoršalo. Nakon početne rezistentnosti uslijed mjera aktivne politike na tržištu rada, zaposlenost se naglo smanjila i izgubljeno je 230 000 radnih mjesta. Mnoga poduzeća, posebno ona orijentirana na domaće tržište, bore se sa servisiranjem dugova; stečajevi su česta pojava, posebno u proizvodnji, građevinarstvu i trgovini. Prema anketama, stopa nezaposlenosti porasla je s prosječnih 8,5 posto u 2008. na više od 17 posto krajem 2013., što je druga najviša stopa među svim državama članicama u EU1010 i Hrvatskoj. To je popraćeno povlačenjem radne snage s tržišta rada, posebno među mladima. Istodobno je udio dugotrajne nezaposlenosti u ukupnoj nezaposlenosti povećao na 65 posto. Sudjelovanje radne snage (starije od 15 godina) na tržištu rada od 50,9 posto u 2013. jedno je od najnižih u EU-u. 2.5 Rigidnost plaća u smislu korekcije naniže i visoki relativni troškovi rada djelomično objašnjavaju stope ukidanja radnih mjesta. Slabljenje tržišta rada može se raščlaniti na doprinos ulaska osoba u evidenciju nezaposlenih i izlaska iz evidencije nezaposlenih (Slika 4.).11 Da je stopa nezaposlenosti bila prouzročena samo oscilacijama stope pronalaženja posla, stvarna bi se nezaposlenost počela povećavati puno ranije i zaustavila bi se na nižoj razini od sadašnje još u 2011. Oscilacije stope gubitka posla ili stope radnika koji se prijavljuju u evidenciju 10 EU10 sastoji se od država članica EU-a koje su pristupile u 2004. i 2007., osim Malte i Cipra. 11 Stopa gubitka posla definira se kao omjer broja novoupisanih osoba u evidenciju nezaposlenih i ukupnog broj zaposlenih radnika. Stopa pronalaska posla je omjer između broja radnika koji su pronašli posao preko zavoda za zapošljavanje ili na drugi način, u odnosu na ukupan broj nezaposlenih osoba. Pretpostavka stalne radne snage znači da se smatra da su svi radnici koji su tek upisani u evidenciju nezaposlenih bili u radnom odnosu, a ne da su došli izvan tržišta radne snage. 6 nezaposlenih utjecale su na porast stope nezaposlenosti, posebno u zadnje vrijeme. Rigidnost plaća (Slika 5.) djelomično je uzrok visoke stope ukidanja radnih mjesta. Slika 4. Učinci stope pronalaska posla i stope Slika 5. Neto realne plaće i dodana vrijednost po gubitka posla na dinamiku nezaposlenosti radniku Napomena: UR - stopa nezaposlenosti; JEP - stopa gubitka posla; JFP - stopa pronalaska posla Izvor: Hrvatski zavod za zapošljavanje, izračuni osoblja Svjetske banke 2.6 Zemlja se sada suočava s dvostrukim izazovom istovremenog održavanja makroekonomske stabilnosti i poticanja oporavka rasta i konkurentnosti. Smanjenje fiskalnih slabosti bit će ključno za makroekonomsku stabilnost i postavljanje temelja za stabilni rast. Za unapređivanje rasta i konkurentnosti bit će presudne strukturne reforme u dva područja: prvo, olakšavanje regulatornog tereta tržišta rada te poduzimanje mjera za poboljšanje ulagačke klime i drugo, racionalizacija javnih rashoda i smanjenje prevelikog obujma i troškova javnog sektora. 2.7 U ovom se poglavlju opisuje kako ojačati makroekonomsku stabilnosti kao temelj održivog oporavka i rasta. Istaknute su ključne fiskalne slabosti, zahtjevi u pogledu održivosti duga i povezanih rizika te se ističu argumenti u prilog postupnoj srednjoročnoj konsolidaciji. Prvo, analizira se razvoj fiskalne pozicije i javnog duga, koji se trenutačno nalaze na neodrživoj putanji djelomično zbog produljene recesije. Drugo, istaknute su implikacije i opasnosti toga puta za buduću održivost duga, rejting zemlje, troškove zaduživanja i tržišnog pristupa isplativom, dugoročnom financiranju te, naravno, izglede za dugoročan rast. Treće, analizirani su alternativni scenariji održivosti hrvatskog duga na temelju različitih prilagodbi i scenarija rasta, kao i rizici povezani sa šokovima vezanim uz rast, javne politike i aktiviranje aktivnih jamstava. I četvrto, izvršena je usporedba strukture prihoda i rashoda u Hrvatskoj s onima u drugim državama članicama EU-a. Na toj osnovi, u poglavlju se navode argumenti u prilog održive srednjoročne prilagodbe prihoda i rashoda, kako bi se riješili uzajamno povezani izazovi, a to su: (i) smanjiti fiskalni deficit i preokrenuti negativnu dinamiku duga i (ii) stvoriti fiskalni prostor za apsorpciju znatnih sredstava iz fondova EU-a (poglavlje 3.) te tako pripremiti temelj za oporavak i održivi dugoročni rast. A. Fiskalni rezultati u Hrvatskoj 2.8 Hrvatska su suočila sa znatnim pogoršanjem fiskalne ravnoteže i javnog duga. Produljena recesija rezultirala je slabijom naplatom prihoda i povećanjem rashoda, djelomično zbog automatskih stabilizatora potrošnje, ali uglavnom zbog preuzimanja nepredviđenih obveza. Fiskalni se deficit povećao s 2,7 posto BDP-a u 2008. na 7,7 posto u 2011. (Slika 6.), od čega 2,4 7 posto čine plaćena jamstva za javna poduzeća. Javni dug, bez državnih jamstava, eskalirao je s manje od 30 posto BDP-a u 2008. na 75,7 posto u 2013. (Slika 7.). Uključe li se jamstva, ukupni javni dug gotovo je dosegnuo 81 posto BDP-a u 2013. Krajem 2012. i početkom 2013. agencije za rejting (Moody's, Standard & Poor's) srušile su hrvatski javni dug ispod investicijskog stupnja. Cijena zaduživanja Hrvatske rasla je kako se povećavala razlika prinosa državnih obveznica i to sa 124 (krajem kolovoza 2008.) na iznad 300 baznih podova u 2013. Brojne države u sličnoj su situaciji reagirale ulaganjem znatnih napora na zaustavljanje rasta deficita i duga, a Hrvatska je odgodila fiskalnu konsolidaciju sve do kraja 2013., kroz drugi rebalans proračuna. Slika 6. Fiskalni rezultati u Hrvatskoj, 2008.- Slika 7. Hrvatski javni dug, 2008.- 2013. 2013. (postotak BDP-a) (postotak BDP-a) 50 -9 Revenues -8 48 Expenditures -7.7 Deficit -7 46 -5.9 -6.0 -6 -5.6 44 -5.2 -5 42 -4 -3 40 -2.7 -2 38 -1 36 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 prel Izvor: izračuni MF-a, EUROSTAT-a i Svjetske banke 2.9 Raščlamba fiskalnih računa pokazala je da je pogoršanje fiskalnog stanja samo djelomično uzrokovano krizom te da je većim djelom strukturne prirode ( 8 Tablica 2.). Drugim riječima, ako se stope rasta i vrate na „uobičajene“ dugoročne prosječne vrijednosti, fiskalna će konsolidacija i dalje biti potrebna. Recesija i mjere za njezino ublažavanje podrazumijevaju fiskalne troškove s tri strane, a to su: (i) automatski stabilizatori; (ii) drugi nediskrecijski učinci koji prelaze normalni utjecaj ciklusa i (iii) diskrecijski fiskalni poticaji. Neki od ovih učinaka bit će kratkoga vijeka, ostali će trajati dulje ili će čak postati trajni. Ako se ti učinci razdvoje, kao na primjeru preuzimanja obveza brodogradilišta12 i otplata duga umirovljenicima, koji nemaju veze s nedavnom krizom, strukturni deficit ostaje visok, u prosjeku oko 4 posto u posljednje četiri godine. Zato su dvije trećine prosječnog deficita opće države od oko 6 posto u razdoblju 2010.-2013., uzrokovane fiskalnim problemima strukturne naravi. To je važno prepoznati jer je potrebno primijeniti rješenja koja će imati dugoročnije učinke, a ne ona kojima bi se uklonili kratkoročni učinci krize. 12 Država je u razdoblju od 2009. do 2011. preuzela znatne nepredviđene obveze (oko 5 posto BDP-a) u obliku jamstava izdanih u razdoblju od 2005. do 2008., na temelju programa restrukturiranja pet brodogradilišta koja su prethodno bila u državnom vlasništvu, koji je odobrila EK. 9 Tablica 2. Hrvatska: Razdvajanje učinka krize i strukturnog učinka (u postocima BDP-a) 2010. 2011. 2012. 2013e. Realni BDP,% -1,7 -0,3 -2,2 -0,9 Potencijalni BDP,% -0,5 -1,9 -1,6 -0,8 Jaz između realnog i potencijalnog BDP-a,% potencijalnog BDP-a -2,8 -2,1 -2,6 -2,1 Saldo opće države,% BDP-a -6,0 -7,7 -5,6 -5,2 Primarni saldo,% BDP-a -3,7 -4,8 -2,4 -1,8 Jednokratne i ostale privremene mjere -1,1 -2,6 -0,2 -0,2 od čega preuzimanje i otplata duga brodogradilišta -0,8 -2,4 0 -0,1 od čega otplata umirovljeničkog duga -0,3 -0,2 -0,2 0,0 Bruto investicije u fiksni kapital 3,3 3,5 3,5 3,3 Ciklički prilagođeni saldo -5,0 -7,1 -4,5 -4,0 Ciklički prilagođeni primarni saldo -2,6 -4,2 -1,3 -0,6 Strukturni saldo* -3,9 -4,5 -4,3 -3,9 Strukturni primarni saldo -1,6 -1,6 -1,1 -0,5 * Ciklički prilagođeni saldo, bez jednokratnih i ostalih privremenih mjera. Izvor: EK, Eurostat, procjene Svjetske banke 2.10 Premda su fiskalni trendovi u Hrvatskoj od 2009. slični onima d rugih zemalja EU-a, hrvatski javni dug i kamate sad su viši nego u zemljama EU10 13. Usporedbom sa zemljama EU10 također su utvrđene sve veće slabosti Hrvatske. Hrvatski javni dug brže se povećao nego javni dug zemalja EU10 u odnosu na nisku razinu u 2009. (Slika 8.). Odraz sve većeg javnim dugom je i značajan rast kamatnih rashoda, koji je puno brži od rasta u zemljama EU10. Troškovi kamata su u 2013. iznosili 3,4 posto BDP-a, odnosno tri četvrtine ukupnih kapitalnih ulaganja (Slika 9.). Valja ukazati i na to da, iako je hrvatski javni dug niži od javnog duga zrelijih gospodarstava EU-a (EU15), njezina su plaćanja s osnove kamata veća. Ovo upućuje na to da hrvatski javni dug stvara usporedno veći pritisak na proračun, smanjujući druge produktivne rashode. Slika 8. Hrvatska, EU10 i EU15: Dug opće Slika 9. Hrvatska, EU10 i EU15: Plaćanja države, posto BDP-a kamata, posto BDP-a Napomena: Dug opće države, kako je definiran u kriterijima iz Ugovora iz Maastrichta, ne uključuje izdana državna jamstva. Izvor: EUROSTAT; MF, izračuni i procjene Svjetske banke. 13 EU10 čine zemlje EU-a iz proširenja iz 2014. i 2017., bez Malte i Cipra EU15 uključuje Austriju, Belgiju, Dansku, Finsku, Francusku, Njemačku, Grčku, Irsku, Italiju, Luksemburg, Nizozemsku, Portugal, Španjolsku, Švedsku, Ujedinjenu Kraljevinu. 10 2.11 Ovi se događaji Slika 10. Petogodišnji CDS spreadovi: Hrvatska u perspektivi odražavaju na profil europodručja hrvatskog duga i prilično Croatia Estonia Germany Italy Latvia Slovenia visoke troškove javnog 600 Basis points zaduživanja (Slika 10.). Zbog 500 fiskalne pozicije i makroekonomskih slabosti, 400 Hrvatska se još ne zadužuje na tržištima državnih obveznica na 300 jako duga razdoblja (najviše od 5 do 10 godina). Veliki dio 200 hrvatskog duga denominiran je 100 u inozemnoj valuti (Okvir 1.), što ga čini iznimno osjetljivim 0 na promjene tečaja. 1/3/2011 2/3/2011 3/3/2011 4/3/2011 5/3/2011 6/3/2011 7/3/2011 8/3/2011 9/3/2011 1/3/2012 2/3/2012 3/3/2012 4/3/2012 5/3/2012 6/3/2012 7/3/2012 8/3/2012 9/3/2012 1/3/2013 2/3/2013 3/3/2013 4/3/2013 5/3/2013 6/3/2013 7/3/2013 8/3/2013 9/3/2013 1/3/2014 10/3/2011 11/3/2011 12/3/2011 10/3/2012 11/3/2012 12/3/2012 10/3/2013 11/3/2013 12/3/2013 Srednjoročne obveznice nedavno su nosile veliku Izvor: Bloomberg. premiju u odnosu na njemačke državne obveznice od oko 300 baznih bodova. Čak je i ta premija, međutim, veća od premije nekih zemalja EU-a sa znatnim fiskalnim izazovima, što upućuje na nesigurnost uvjeta javnog zaduživanja Hrvatske. Na kraju, hrvatske stope javnog zaduživanja znatno prekoračuju njezinu stopu srednjoročnog rasta u bilo kojem scenariju, što ukazuje na neodrživu dinamiku duga. Okvir 1. Struktura duga opće države Hrvatske Najveći dio javnog duga čine dugoročne vrijednosnice (iznad 60 posto), a slijede krediti i kratkoročni trezorski zapisi. Znatan dio duga denominiran je u inozemnoj valuti, od čega dug denominiran u eurima iznosi dvije trećine ukupnog duga (euroobveznice, krediti za projekte koje su odobrile međunarodne financijske institucije i zaduživanje na domaćem tržištu u obliku sindiciranih kredita denominiranih u eurima). Dio duga s fiksnom kamatnom stopom iznosi 81 posto. Tablica 3. Struktura javnog duga i dinamika, u postocima BDP-a 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. Bruto dug opće države (definicija iz Ugovora iz Maastrichta) 29,6 36,5 52,8 59,9 64,4 75,7 1. podjela po rezidentima - domaći 19,6 23,6 29,1 34,7 36,3 42,3 - inozemni 10,0 12,9 15,3 16,6 19,3 24,3 2. podjela po početnom dospijeću - kratkoročni (kratkoročni trezorski zapisi) 4,4 5,9 6,3 6,2 5,8 7,1 - dugoročni 25,2 30,6 46,4 53,8 58,6 68,9 Promjena bruto duga opće države -3,3 6,9 16,3 7,2 4,5 11,2 Implicitna kamatna stopa 5,4 6,9 6,4 5,6 5,4 5,2 Doprinosi promjeni bruto duga opće države: Primarni saldo 1,1 3,8 3,7 4,8 2,4 1,8 Učinak snowball -0,7 3,6 2,7 2,2 3,6 3,4 Plaćanja s osnove kamata 1,7 2,1 2,4 2,9 3,3 3,4 Rast nominalnog BDP-a -2,4 1,5 0,3 -0,7 0,4 0,1 Prilagodba toka duga -3,6 -0,5 9,9 0,2 -1,5 6,0 Izdana državna jamstva 13,5 15,7 9,4 7,5 12,3 5,1 Javni dug (uključujući izdana državna jamstva) 43,1 52,2 62,2 67,4 76,8 80,8 11 Izvor: MF, HNB, DZS, izračuni i procjene Svjetske banke. Podaci su preliminarni nakon usklađivanja s ESA2010. U pogledu strukture duga prema razinama države, najveći dio duga odnosio se na središnju državu (94 posto) zatim dug izvanproračunskih korisnika (5 posto) i dug jedinica lokalne uprave (1 posto). Važno je istaknuti da nakon što je Hrvatska preuzela dug od državnih jamstava izdanih poduzećima u državnom vlasništvu (11,7 posto BDP -a), izdana državna jamstva Hrvatske banke za razvoj (4,9 posto BDP -a) čine još jednu nepredviđenu obvezu. B. Srednjoročni fiskalni program vlade 2.12 Pokušaj fiskalne konsolidacije u 2012. bio je kratkog vijeka, s obzirom na to da je razina potrošnje i u 2013. i u 2014. ostala ista. Rebalans proračuna za 2013. je čak planirao i fiskalnu ekspanziju s fiskalnim deficitom od 5,5 posto BDP-a, višim nego prethodne godine, odražavajući niže prihode zbog pogoršane gospodarske situacije i povećanje ukupne potrošnje (za 0,2 posto BDP-a). Predloženi rezovi rashoda s osnove plaća (0,4 posto BDP-a) i tekućih transfera (0,1 posto BDP-a) nisu bili dovoljni za potrebnu prilagodbu zbog povećane potrošnje u zdravstvu radi podmirenja dugova u zdravstvenom sektoru (0,9 posto BDP-a) i uplata sredstava u proračun EU-a (0,6 posto BDP-a). Realizacija deficita iz 2013., međutim, pokazala se boljom od očekivane, zahvaljujući višku koji je ostvarila lokalna samouprava. Cilj fiskalnog deficita iz početnog proračuna za 2014. ostao je u velikom dijelu isti jer se zbog plaćanja s osnove kamata i uplata sredstava u proračun EU-a dodatno stanjio fiskalni prostor za 1,1 posto BDP-a. U okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita (EDP), koji je u siječnju 2014. pokrenulo Vijeće EU -a, zatražena je naknadna revizija proračuna za postizanje razine fiskalnog deficita od 4,6 posto BDP-a u 2014. (Okvir 2.). Okvir 2. Postupak u slučaju prekomjernog deficita za Hrvatsku Kao država članica EU-a s prekomjernim deficitom, Hrvatska je stavljena u EDP. EDP-om za Hrvatsku utvrđen je trogodišnji program fiskalne konsolidacije kojim će se smanjiti razine fiskalnog deficita na prag iz Maastrichtskog ugovora do 2016. Vjerodostojnim i održivim putem prilagodbe zahtijevat će se od Hrvatske da dostigne glavni ciljni deficit opće države od 4,6 posto BDP -a u 2014., 3,5 posto BDP-a i 2015. i 2,7 posto BDP-a u 2016. To je u skladu s godišnjim poboljšanjem strukturnog salda od 0,5 posto BDP-a u 2014., 0,9 posto BDP-a u 2015. i od 0,7 posto BDP-a u 2016. Vijeće Europske unije Hrvatskoj je odredilo rok do 30. travnja 2014. da poduzme učinkovite mjere u 2014. i da detaljno izvijesti o strategiji konsolidacije za postizanje tih ciljeva. EK usko surađuje s hrvatskim tijelima i nastavit će s čestim savjetovanjima o različitim politikama konsolidacije i njihovom učinku. Vijeće će prema potrebi Hrvatskoj preporučiti daljnje prilagodbe njezina proračuna. U Komunikaciji Komisije od 2. lipnja 2014., EK je dala službenu procjenu učinkovitih mjera koje su poduzele hrvatska tijela. Izvor: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/corrective_arm/index_en.htm 2.13 Cilj vladina srednjoročnog fiskalnog okvira jest put prema konsolidaciji u okviru EDP-a. Revidirani proračun za 2014., potaknut pokretanjem EDP-a, bio je usmjeren na fiskalni deficit opće države od 4,5 posto BDP-a prije no što se Hrvatska uskladila s metodologijom ESA2010 u listopadu 2014. Novi podaci ukazuju na povećanje deficita na 5,4 posto BDP-a u 2014. zbog pokrivanja povećanih rashoda (autoceste, željeznička infrastruktura, javna televizija itd.). Prema srednjoročnim fiskalnim planovima, primarne bi rashode trebalo smanjiti za 2 postotna boda BDP-a do 2016. (Tablica 4.). Mjere fiskalne konsolidacije kojima se podupire proces srednjoročne konsolidacije uključuju sljedeće: 12 i. zadržavanje relativne razine prihoda jednokratnim mjerama (povlačenje dobiti poduzeća u državnom vlasništvu), prijenos mirovina iz drugog u prvi stup za osiguranike s beneficiranim radnim stažom, i trajne mjere (uvođenje poreza na igre na sreću, koncesijskih naknada, trošarina, telekomunikacijskih naknada, povećanje stope doprinosa za zdravstveno osiguranje s 13 na 15 posto i od 2015. uvođenje poreza na kapitalnu dobit i kamate na štednju te 2016., poreza na imovinu); ii. smanjenje mase plaća u javnom sektoru za 0,7 postotnih bodova BDP-a ukidanjem dodatka za plaće (4, 8 i 10% ovisno o godinama staža), zamrzavanjem plaća i racionalizacijom broja službenika; iii. dodatno smanjenje materijalnih rashoda od oko 0,8 posto BDP-a, posebno za tekuće i investicijsko održavanje, uvođenjem centralizirane javne nabave i reformom politike lijekova; iv. smanjenje potpora za 0,2 posto BDP-a, prvenstveno za poljoprivredu i brodogradnju, v. smanjenje tekućih transfera za 0,7 postotnih bodova BDP-a mirovinskom (povlaštene i invalidske mirovine), zdravstvenom (smanjenje mreže bolnica, kontrola izdavanja lijekova i bolovanja) i socijalnom reformom (dodatna konsolidacija programa i širenje primjene imovinskog cenzusa radi ciljanja potpora); i vi. zadržavanje kapitalnih rashoda na prosječnih 4,6 postotna boda BDP-a. Tablica 4. Fiskalna kretanja i izgledi, 2010.-2016. (u postotcima BDP-a, osim ako je navedeno drukčije, opća država) 2013 2014 2015 2016 2010 2011 2012 prel plan plan plan Total Revenue 40.8 40.6 41.3 41.8 41.5 41.3 40.9 Direct Taxes 18.2 17.8 17.6 17.6 17.7 17.6 17.4 Indirect Taxes 17.9 17.4 18.3 18.8 18.2 18.1 17.8 Nontax Receipts 4.5 5.0 4.6 5.2 5.3 5.2 5.5 Capital revenues 0.1 0.3 0.8 0.2 0.3 0.3 0.3 Expenditures and Net Lending 46.8 48.2 46.9 47.0 46.9 46.0 44.8 Consumption 7.2 7.4 7.2 7.7 7.6 7.3 6.8 Wage bill 12.2 12.4 12.2 12.0 12.1 11.8 11.3 Interest 2.4 2.9 3.3 3.4 3.4 3.4 3.4 Current Transfers 16.7 16.8 17.2 17.3 17.1 16.9 16.6 Subsidies 2.5 2.4 2.2 2.0 2.1 1.9 1.9 Capital expenditures 5.9 6.3 4.9 4.6 4.5 4.5 4.7 Overall balance -6.0 -7.7 -5.6 -5.2 -5.4 -4.7 -3.9 Primary balance -3.7 -4.8 -2.4 -1.8 -2.0 -1.3 -0.5 External financing 5.9 7.1 4.4 9.7 1.1 0.8 0.5 Domestic financing 0.2 0.6 1.3 -4.5 5.0 4.1 3.5 o/w privatization 0.0 0.1 0.0 0.1 0.7 0.2 0.2 Napomene: U podacima za razdoblje 2014.-2016. prikazan je vladin srednjoročni okvir rashod a (MTEF) iz travnja 2014., ispravljen prema novcoj metodologiji ESA2010. Izvor: MF, EUROSTAT, procjene Svjetske banke. 2.14 Kratkoročni izazov za fiskalnu politiku bit će financiranje velikih obveza koje dospijevaju; srednjoročni izazov odnosi se na smanjenje fiskalne osjetljivosti i preokretanje negativne dinamike duga dostatnom, održivom i pametnom prilagodbom. Bruto potrebe za 13 financiranjem14 iznosile su u 2014. 18 posto GDP-a (11 posto BDP-a bez obnavljanja kratkoročnog duga). Popuštanjem financijske krize u europodručju mogao bi se stvoriti prostor za financiranje proračuna, iako će biti potrebni dodatni napori kako bi se ojačala solventnost države. Kako bi preokrenula negativnu dinamiku duga, Hrvatska će morati provesti ambiciozniju i održivu fiskalnu prilagodbu tijekom srednjoročnog razdoblja. 2.15 Rizici odgođene prilagodbe, ali i provedbeni rizici su značajni. Ako Hrvatska ne provede održivu i dostatnu srednjoročnu fiskalnu prilagodbu, fiskalni i makroekonomski rizici mogu eskalirati:  Prvo, povećanje fiskalnog deficita i javnog duga vjerojatno bi rezultiralo daljnjim smanjenjem kreditnog rejtinga Hrvatske (Slika 11.), pa time i povećanjem relativnih troškova vanjskog zaduživanja te smanjenjem drugih produktivnih rashoda u proračunu. Rejting Hrvatske već je primjetno lošiji od rejtinga nekoliko zemalja EU-a sa znatnim fiskalnim problemima (npr. Italija, Španjolska i Slovenija), iako je njezin javni dug niži. Slika 11. Javni dug i kreditni rejting u 2013. Izvor: Standard & Poor’s Ratings Services, EUROSTAT, procjene Svjetske banke.  Drugo, visoki troškovi državnog zaduživanja negativno utječu na troškove zaduživanja u privatnom sektoru te guše i dodatno usporavaju ukupni gospodarski oporavak.  Treće, neprovjeravanje povećanja javnog duga dovelo je probijanja gornje granice javnog duga od 60 posto koja je predviđena hrvatskim propisima o državnom proračunu (članak 47. Zakona o državnom proračunu) kao i gornje granice duga iz Ugovora iz Maastrichta, stvarajući prezaduženost kojom se usporava rast. Usto, nepredviđene obveze iznose oko 5 posto BDP-a i stvaraju dodatni rizik od rasta prekomjernog javnog duga. Istraživanje15 je pokazalo da su razine duga s kojima se Hrvatska već suočava korelirane s posebno slabim rezultatima rasta i rastućim fiskalnim rizikom i rizikom duga, posebno nakon svjetske krize (Slika 12 i Slika 13). 14 Bez duga Hrvatskih autocesta i Autoceste Rijeka-Zagreb koji nije ušao u proračun. 15 Baldacci, Gupta et al., 2010. 14 Slika 12. Javni dug i gospodarski rast, 2000.- Slika 13. Javni dug i gospodarski rast u razdoblju 2007. 2008.-2012. Izvor: World Development Indicators. C. Analiza održivosti duga i potrebna fiskalna prilagodba 2.16 S obzirom na hrvatsku fiskalnu poziciju i poziciju duga te povezane rizike, koje su implikacije raznih političkih scenarija za održivost duga? Osim toga, koji su mogući rizici i šokovi u tim scenarijima zbog kojih bi uspjeh potrebnih prilagodbi mogao izostati? Kako bi se odgovorilo na ova pitanja, analiziran je scenarij „izostale promjene politike”, kojim de facto odgovara sadašnjem pristupu postupne konsolidacije. Zatim je analiziran „vjerojatni scenarij" koji se temelji na srednjoročnoj fiskalnoj strategiji u skladu s EDP-om i uspoređen je s „scenarijem izostale promjene politike". Na kraju, u izvješću se procjenjuje učinak raznih šokova koji bi mogli otežati fiskalnu prilagodbu te implikacije šoka velike nepredviđene obveze koji proizlazi, primjerice, iz iznenadne aktivacije državnih jamstava koji bi se tada pretvorili u javni dug, stvarajući veći pritisak na trenutačni proračun. 2.17 Scenarij izostale promjene politike podrazumijeva odgođenu prilagodb u rashoda koja dovodi do stalnog povećanja javnog duga tijekom srednjoročnog razdoblja (Tablica 5.). U ovom je scenariju prikazana opasnost od postupnog procesa prilagodbe. On podrazumijeva rezanje primarnih rashoda za 2 postotna boda BDP-a do 2016. Sporim kretanjem prema primarnom saldu i kamatnom stopom koja znatno prekoračuje rast, javni će se dug povećati na 86 posto BDP-a u 2016. U oba scenarija nije uzet u obzir mogući šok nepredviđene obveze. Tablica 5. Srednjoročni fiskalni scenariji, u postocima BDP-a No policy change scenario Likely scenario 2012 2013 2014p 2015p 2016p 2017p 2014p 2015p 2016p 2017p Total revenues 41.3 41.8 41.5 41.3 40.9 40.1 41.5 42.1 42.1 42.1 Total expenditures 46.9 47.0 46.9 46.0 44.8 43.3 46.9 45.9 44.8 43.8 Interest 3.3 3.4 3.4 3.4 3.4 3.3 3.4 3.3 3.2 3.0 Fiscal balance -5.6 -5.2 -5.4 -4.7 -3.9 -3.2 -5.4 -3.8 -2.7 -1.7 Primary balance -2.4 -1.8 -2.0 -1.3 -0.5 0.1 -2.0 -0.5 0.5 1.3 General government debt 64.4 75.7 81.1 84.8 85.8 85.5 81.1 83.7 83.5 82.5 Napomena: Vjerojatni scenarij se temelji na fiskalnom okviru u skladu s EDP-om, dok scenarij izostanka promjene politike uvelike prati početni vladin fiskalni okvir za razdoblje 2014. -2016. 15 2.18 Vjerojatnim scenarijem, koji se temelji na EDP-u, podrazumijeva se rezanje primarnih rashoda za 2 postotna boda BDP-a do 2016. i 0,6 postotnih bodova BDP-a dodatnih prihoda, čime bi se trebao ispraviti prekomjerni deficit do 2016. Bez obzira na potrebni fiskalni napor u smislu smanjenja fiskalnog deficita ispod 3 posto BDP-a i opdajućeg udjela omjera duga i BDP-a, omjer duga i BDP-a i dalje je iznad praga utvrđenog u Ugovoru iz Maastrichta. Predviđa se da će u tom scenariju javni dug 2015. dos eći vrhunac od 83,7 posto BDP-a i da će nakon toga početi padati. 2.19 Kako bi postigla održivost Slika 14. Kumulativna prilagodba primarnih duga, vlada će do 2016. morati prihoda/rashoda u razdoblju 2014. -2017. ispraviti 1,8 posto BDP-a primarnog deficita iz 2013. u pozitivan saldo. Ta prilagodba jednaka je postupnom smanjenju primarnih rashoda i/ili povećanju prihoda od 3,7 postotnih bodova BDP-a, pri čemu bi se rashodi smanjili na 43,8 posto BDP-a do 2017. (Slika 14.). S obzirom da je prilagodba hitna kako se slabosti i rizici od puno viših troškova zaduženja ne bi produbili u recesijskom okruženju, treba pronaći Izvor: MF, Eurostat, DZS, izračun Svjetske banke odgovarajuću ravnotežu između vjerodostojne konsolidacije i konsolidacije koja može biti prekomjeran teret za slab rast i očekivanja rasta. Prilagodba bi u velikoj mjeri trebala utjecati na neproduktivne javne rashode, a zaštititi javna ulaganja. 2.20 Testiranja otpornosti na stres ukazuju na još uvijek visoke negativne rizike (Slika 15.). Iznos duga i dalje u velikoj mjeri ovisi o rastu. Šok negativnog rasta od prosječno -1,4 posto u razdoblju 2014.-2017. dovodi do povećanja javnog duga na 101 posto u 2017. U kombiniranom scenariju šoka uzrokovanog odgođenim primarnim proračunskim saldom do 2016., rastom implicitne kamatne stope na 6,2 posto i nižim rastom BDP-a (u prosjeku od 0,2 posto u razdoblju 2014.-2017.) javni dug povećao bi se na 92 posto BDP-a u 2017. Na kraju, jak deprecijacijski šok, s obzirom na valutnu strukturu duga, i šok uzrokovan nepredviđenim obvezama doveli bi javni dug na razinu od 101 odnosno 92 posto BDP-a na kraju razdoblja obuhvaćenog projekcijama. 16 Slika 15. Scenariji održivosti javnog duga i šok, javni dug izražen u% BDP-a a) Vjerojatno u odnosu na šok zbog rasta a) Vjerojatno u odnosu na kombinirani šok c) Osnovni scenarij u odnosu na šokove zbog stvarnog d) Osnovni scenarij u odnosu na šokove zbog tečaja nepredviđenih obveza 1. Šok rasta odnosi se na šok od stalnog standardnog odstupanja od jedne polovine tijekom godina obuhvaćenih projekcijama. 2. Kombinirani šok odnosi se na šok zbog stalnog standardnog odstupanja od 1/4 u odnosu na realnu kamatnu stopu, stopu rasta, ali isključujući saldo tekućeg računa s osnove plaćanja kamata. 3. Jednokratna (2014.) realna deprecijacija od 30 posto definirana je kao nominalna deprecijacija (izmjerena prema padu postotka u protuvrijednosti eura u lokalnoj valuti) umanjena za domaću inflaciju (na temelju deflatora BDP -a). 4. Šokom zbog nepredviđenih obveza testira se iznenadna aktivacija državnih jamstava u iznosu od 5 posto BDP -a, koja su pretvorena u javni dug 2014. Izvor: MF, EUROSTAT, DZS i procjene Svjetske banke 2.21 Različitim će se čimbenicima potaknuti promjena javnog duga u srednjoročnom razdoblju. Kao što se i očekivalo, najkritičniji čimbenik je postizanje dostatnih primarnih suficita (Slika 16.). Kako se primarni deficit ispravlja u 2015., javni dug počinje padati u 2016., čime se osigurava održivo smanjenje duga. Isto tako, iznimno nepovoljni diferencijal kamatne stope i rasta u prvim godinama projekcije naglo pada na kraju razdoblja uzrokujući niži dug, niže kamate i stabilniji rast. 17 Slika 16. Sastav promjene javnog duga, u postotnim bodovima BDP-a Izvor: MF, Eurostat, DZS, izračun Svjetske banke 2.22 I s dugom na Slika 17. Razvoj javnog duga i bruto vanjsko financiranje (% održivom putu, razine duga BDP-a) i kamatnih stopa morat će biti pod neprestanim nadzorom kako bi se produbile i održale koristi od prilagodbe. U 2016. dug će ostati približno trostruko veći u odnosu na razinu prije krize (Slika 17.). Troškovi kamata na javni dug od nešto iznad 4 posto i dalje će biti viši od nominalne stope rasta. 2.23 Osim toga, Hrvatska Napomene: Implicitna kamatna stopa na javni dug izračunana j e kao će morati napraviti nominalni kamatni rashodi podijeljeni s dugovima prethodnog razdoblja. realokaciju rashoda kako bi Izvor: MF, Eurostat, DZS, izračun Svjetske banke podržala oporavak. Fiskalnu prilagodbu trebat će popratiti preraspodjela rashoda, ka onim projektima koji se mogu financirati bespovratnim sredstvima EU-a, i privatizacija, čime bi se pridonijelo bržem opadanju javnog duga. D. Struktura javnih prihoda i rashoda 2.24 Dobra je vijest da se na temelju trenutačne strukture rashoda otvara znatan prostor za racionalizaciju. Na razini od 47 posto BDP-a u 2013., javni rashodi Hrvatske bili su 5,2 postotna boda BDP-a viši od razine EU10 (Tablica 6.). Ukupni prihodi istodobno su bili oko 3 postotna boda viši nego u zemljama EU10. 2.25 Javni rashodi posebno su prekomjerni u područjima kao što su potpore, plaće u javnom sektoru i potrošnja:  Ukupne potpore, većinom za željeznice, brodogradilišta i poljoprivredu, od 2,1 posto BDP-a dvostruko su veće u odnosu na potrošnju u zemljama EU15 i EU10. 18  Masa plaća u javnom sektoru od 12 posto BDP-a viša je za 2,6 postotnih bodova BDP-a nego u zemljama EU10 ili za 1,6 postotnih bodova više nego u zemljama EU15.  Sa 7,7 posto BDP-a koje Hrvatska izdvaja za tekuću potrošnju, postoji mogućnost dodatne racionalizacije tih troškova za najmanje 1-2 postotna boda. Prosječno izdvajanje za operativne i troškove održavanja u Hrvatskoj veće je od razina uočenih u usporedivim zemljama, što bi mogao biti i odraz nedjelotvornih potrošnje inputa (npr. potrošnja energije, zakup prostora) ili većih jediničnih cijena koje proizlaze iz nedovoljno konkurentne javne nabave. Tablica 6. Rashodi opće države prema ekonomskoj klasifikaciji, posto BDP-a EU15 EU10 Hrvatska 2009-11 2012. 2013. 2009-11 2012. 2013. 2009-11. 2012. 2013. Ukupni prihodi 44,5 44,9 45,6 38,0 38,6 38,7 40,5 41,3 41,8 Izravni porezi 12,8 12,9 13,2 6,9 6,6 6,6 6,6 6,1 6,3 Neizravni porezi 12,8 13,1 13,2 12,9 13,3 13,3 17,5 18,3 18,8 Doprinosi za socijalno osiguranje 14,1 13,6 13,7 11,9 12,3 12,4 11,8 11,5 11,3 Prodaja 2,6 3,0 3,1 2,4 2,7 2,8 2,6 2,7 3,0 Ostali tekući prihodi 2,2 2,2 2,5 3,9 3,7 3,6 2,4 2,7 2,4 Ukupni rashodi 50,6 49,3 48,9 43,8 41,9 41,8 47,4 46,9 47,0 Tekući rashodi 46,3 44,5 44,7 37,9 36,6 36,7 41,5 41,9 42,1 Potrošnja 6,9 6,4 6,4 6,1 5,8 5,8 7,2 7,2 7,7 Plaće 11,1 10,5 10,4 9,7 9,3 9,4 12,3 12,2 12,0 Kamate 2,8 3,0 2,8 2,2 2,3 2,2 2,5 3,3 3,4 Potpore 1,2 1,2 1,2 0,9 1,1 1,1 2,5 2,2 2,0 Socijalne naknade 21,8 21,1 21,4 16,9 15,9 16,0 16,0 16,3 15,9 Tekući transferi 2,4 2,3 2,4 2,1 2,2 2,2 0,8 0,9 1,4 Kapitalni izdaci 4,2 4,8 4,3 5,9 5,4 5,1 6,2 4,9 4,6 Kapitalni transferi 1,7 1,9 1,5 1,1 1,0 1,0 2,8 1,8 1,6 Ulaganja 2,6 2,9 2,8 4,7 4,4 4,1 3,4 3,1 3,0 Deficit -5,8 -4,3 -3,2 -5,7 -3,3 -3,2 -6,5 -5,6 -5,2 Bruto dug opće države 82,1 89,2 91,7 46,0 49,7 50,9 49,7 64,4 75,7 Napomena: U podacima je izraženo usklađenje s ESA2010 i oni su još uvijek preliminarni. Izvor: MF, Eurostat, DZS, izračun Svjetske banke 2.26 Kapitalni rashodi istovjetni su rashodima zemalja EU15, ali su niži od kapitalnih rashoda usporedivih zemalja EU10. Nakon godina prekomjernog rasta kapitalnih rashoda na autoceste prije krize, Hrvatska se danas nalazi na 4,6 posto BDP-a u 2013., što je ispod razine javnih sredstava raspodijeljenih za kapitalne izdatke u zemljama EU10. 2.27 Iz podjele rashoda prema funkcijskoj klasifikaciji posebno je vidljivo pet razlika u odnosu na skupine usporedivih zemalja:  Rashodi za opće javne usluge u Hrvatskoj viši su za 0,3-1,6 postotnih bodova BDP-a u usporedbi sa zemljama EU15 i EU10.  Rashodi za javni red i sigurnost viši su za 0,7-0,8 postotnih bodova BDP-a u odnosu na skupine usporedivih zemalja, što je i odraz većih rashoda za pravosuđe. 19  Rashodi za ekonomske poslove viši su za 0,4-1,2 postotnih bodova BDP-a u odnosu na skupine usporedivih zemalja, što ukazuje na visoku stopu potpora u gospodarskim sektorima.  Ukupni rashodi za zdravstvo i socijalnu zaštitu viši su za 3 postotna boda BDP-a u odnosu na zemlje EU10, ali zaostaju za skupinom zemalja EU15 (za 5 postotnih bodova). Ako se promatra odvojeno, rashodi za zdravstvo viši su za 1,7-4,4 postotnih bodova BDP-a u odnosu na usporedive zemlje, što djelomično odražava razlike u uslugama koje se pokrivene osnovnim osiguranjem.  Istovremeno, rashodi za zaštitu okoliša i unaprjeđenje stanovanja i zajednice dvostruko su manji od rashoda usporedivih zemalja, što upućuje na to da će se u tom području u budućnosti javiti dodatni pritisci na rashode u svrhu usklađivanja ekoloških standarda s onima EU-a. Tablica 7. Rashodi opće države prema funkciji (COFOG) u 2012., posto BDP-a EU15 EU10 Hrvatska Ukupno 51,7 42,6 47,0 Opće javne usluge 6,8 5,5 7,1 Obrana 1,5 1,0 1,5 Javni red i sigurnost 1,9 1,8 2,6 Ekonomski poslovi 4,1 4,9 5,3 Zaštita okoliša 0,8 0,8 0,4 Usluge unaprjeđenja stanovanja i zajednice 0,8 0,8 0,4 Zdravstvo 7,5 4,8 9,2 Rekreacija, kultura i religija 1,1 1,4 1,2 Obrazovanje 5,2 4,6 5 Socijalna zaštita 20,2 14,3 13,1 Promet 1,5 2,5 1,2 Istraživanje i razvoj: ekonomski poslovi 0,3 0,1 .. Napomena: Razlika u ukupnim rashodima iz tablice 6. zbog neto kreditiranja i zaokruživanja. Izvor: Eurostat, DZS, izračun Svjetske banke 2.28 Socijalni rashodi (zdravstvo, Slika 18. Socijalni rashodi, 2012., posto BDP-a obrazovanje i socijalna zaštita) su 25 visoki. Rashodi za obrazovanje većinom Health Education Social protection su ostali na razini usporedivih zemalja iz 20 2012. Međutim, rashodi za javno zdravstvo od 9,2 posto BDP-a u 2012. bili 15 su netipični. To je i odraz gomilanja dugova zdravstvenog sektora nakon što je 10 Hrvatska uskladila svoje prakse plaćanja s direktivom EU-a o financijskim 5 plaćanjima. Socijalna zaštita, iako je puno niža nego u zemljama EU15, istovjetna je 0 socijalnoj zaštiti zemalja EU10. Osim EU15 EU10 Croatia toga, hrvatski sustav socijalne skrbi Izvor: EUROSTAT; MF, procjene Svjetske banke. 20 osigurava znatne naknade braniteljima, što je vrsta potrošnje koje nema u drugim usporedivim zemljama. 2.29 Osim rješavanja razine potrošnje, učinkovitost ključnih javnih rashoda u Hrvatskoj ostavlja puno prostora za poboljšanje (Slika 19.). Prema komparativnim pokazateljima EU-a u pogledu učinkovitosti države16 u području obrazovanja i zdravstva, Hrvatska znatno zaostaje za većinom zemalja EU-a. Prema pokazateljima uspješnosti obrazovnog sustava Hrvatska zauzima šesto mjesto odozdo, odmah do Grčke, Portugala i Slovačke.17 Rezultati hrvatskog zdravstvenog sustava nešto su bolji i zauzimaju deseto mjesto odozdo u Europi te su nešto bolji od slovenskog, njemačkog i portugalskog.18 Prema ukupnoj učinkovitosti vlade, pokazatelju općeg upravljanja državom koji je sažetak procjene kvalitete službi državne uprave, njezina regulatornog sustava i njezine nepristranosti, Hrvatska zauzima sedmo mjesto odozdo u Europi i bolja je od Rumunjske, Bugarske, Grčke, Italije, Poljske i Mađarske. To je u suprotnosti s iznosom javnih sredstava izdvojenih za sektore koji je viši nego u zemljama EU10 i EU15. Slika 19. Uspješnost državnih služba Rezultat uspješnosti obrazovanja Rezultat uspješnosti zdravstvenog sustava Napomena: Za mjerenje uspješnosti obrazovnog sustava uzima se u obzir sljedeće: (i) učenici 15 godina starosti čiji je rezultat pismenosti na temelju PISA testa ispod 1, (ii) završeno srednjoškolsko obrazovanje (% odraslih 25- 64 godine starosti koji su završili barem srednju školu), (iii) završeno visokoškolsko obrazovanje (% odraslih 30- 34 godina starosti koji su završili bilo koju razinu visokoškolskog obrazovanja), i (iv) cjeloživotno obrazovanje izmjereno prema% odraslih (25-64 godina) koji su izjavili da su pohađali neki program učenja u trajanju od 4 tjedna prije analize tržišta rada. Pokazatelj osnovnog obrazovanja temeljen na PISA -i ponderira se sa 40%, a svaki se od preostalih triju pokazatelja ponderira s 20%. Uspješnost zdravstvenog sustava mjeri se jednako ponderiranim zdravim očekivanim životnim vijekom muškaraca i žena u dobi od 65 godina. Ova se dva pokazatelja jednako ponderiraju. Izvor: Eurostat, OECD, Svjetska banka i Sonje (pripremni dokument) 16 Uspješnost države širi je koncept od kvalitete državnog upravljanja (koje uključuje vladavinu prava, nepostojanje korupcije, snagu demokratskih i izbornih institucija i djelotvornost uprave) i uključuje mjerenje državnog outputa upotrebom zamjenskih pokazatelja usluga jave uprave, obrazovanja i zdravstvenih usluga. 17 Rezultat je vrlo sličan Sopekovom rezultatu (2001.) koji nije mjerio uspješnost samu po sebi nego učinkovitost tako da je usporedio stvarne javne rashode za obrazovanje s rezultatima testova PISA. 18 Taj je rezultat uvelike u skladu s graničnim rezultatima mjerenja učinkovitosti koje su dobili Nadjun et al. (2011.) 21 Učinkovitost vlade Izvor: Eurostat, http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/themes/34_quality_of_public_administration_final.pdf 22 Pristupanjem Europskoj uniji Hrvatska ima mogućnost uporabe velikog iznosa sredstava iz fondova EU-a koja su joj stavljena na raspolaganje u prosječnom godišnjem iznosu od 3,7 posto bruto domaćeg proizvoda (BDP) tijekom razdoblja od 2014. do 2020. Međutim, Hrvatska će također morati prenijeti dio svojih prihoda za financiranje proračuna EU-a. Iako će ukupan učinak transfera povezanih s EU-om na hrvatski gospodarski rast biti pozitivan, potrebno je stvoriti fiskalni prostor za apsorpciju tih sredstava, i to u prosječnom iznosu do 1,8 posto BDP-a godišnje u razdoblju od 2014. do 2020. To se može postići boljom provedbom projekata koji se financiraju iz fondova EU-a te realokacijom proračunskih rashoda prema ulaganjima višeg povrat, kako bi se osigurala fiskalna održivost i poboljšala konvergencija razine dohotka u odnosu na ostatak EU-a. 3.1 Članstvo u Europskoj uniji (EU) omogućit će Hrvatskoj korištenje znatnih transfera iz EU-a u njezin državni proračun. Unija je Hrvatskoj stavila na raspolaganje znatan iznos pomoći nakon njezina pristupanja Uniji u srpnju 2013. Hrvatskoj godišnje stoje na raspolaganju strukturni i kohezijski fondovi u iznosu od gotovo 1,6 milijardi EUR (odnosno 1,8 milijardi EUR ako se uzmu u obzir izravna plaćanja i tržišne mjere za poljoprivredu). Svrha je tih transfera pospješiti konvergenciju razine dohotka u Hrvatskoj u odnosu na ostatak EU-a. Međutim, članstvo u EU-u povezano je i s doprinosom koji države članice uplaćuju u proračun EU-a, što će predstavljati nove fiskalne izazove za hrvatski proračun. Doprinos Hrvatske proračunu EU-a iznosit će otprilike 530 milijuna EUR godišnje. I dok se očekuje da će strukturni i kohezijski fondovi EU-a pokrivati većinu investicijskog financiranja, jaz u kratkoročnom i srednjoročnom financiranju koji proizlazi iz upravljanja novčanim tokom stvarat će dodatni fiskalni pritisak u trenutku kada bi prioritet trebala biti daljnja fiskalna konsolidacija. 3.2 Stoga je ključno pitanje za Hrvatsku kako stvoriti fiskalni prostor za najbolju apsorpciju sredstava iz fondova EU-a i osigurati njihovu učinkovitu primjenu. Drugim riječima, pitanje je na koji se način upravljanje proračunom i sredstvima iz fondova EU-a može racionalizirati i učiniti efikasnijim s ciljem maksimizacije pozitivnih fiskalnih i gospodarskih učinaka članstva u EU-u. Tim se pitanjima pristupa procjenom: (i) podataka o hrvatskoj apsorpciji pretpristupnih fondova na temelju čega se može procijeniti sposobnost države da iskoristi sredstva EU-a; (ii) procijenjenog učinka transfera EU-a na prihodovnu i rashodovnu stranu proračuna i (iii) ukupnog učinka fondova EU-a na fiskalnu politiku Hrvatske, njihovog učinka na potražnju i izazova učinkovitom korištenju fondovima EU-a. A. Pretpristupni fondovi 3.3 Od 2001. Hrvatskoj je u okviru pretpristupne pomoći dodijeljeno 1,13 milijardi EUR (Okvir 3). EU je Hrvatskoj pružila pretpristupnu pomoć u obliku nekoliko instrumenata, uključujući Pomoć Zajednice za obnovu, razvoj i stabilizaciju (program CARDS), s pomoću kojega je država do 2004. primila 76 milijuna EUR. U 2005. i 2006. Hrvatska je primila pomoć u okviru pretpristupnih programa PHARE, ISPA i SAPARD u iznosu od otprilike 221 milijuna EUR. Povrh toga, Hrvatskoj su u razdoblju od 2007. do 2013. dodijeljena 23 financijska sredstva u iznosu od 836 milijuna EUR u okviru Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA). Okvir 3. Programi pretpristupne pomoći EU-a (2001. – 2013.) EU pruža financijsku pomoć državama kandidatkinjama i mogućim budućim članicama u svrhu potpore njihovim naporima u jačanju političkih, gospodarskih i institucijskih reformi potrebnih za ispunjivanje kriterija članstva u EU. Ta je pomoć namijenjena i potpori jačanju administrativnih sposobnosti u pripremi za upravljanje višim razinama financiranja EU-a nakon pristupanja. U ranim 2000-tima glavni pretpristupni instrument Komisije bio je program PHARE koji je nadopunjen Instrumentom strukturnih politika za pretpristupno razdoblje (ISPA) za financiranje infrastrukturnih projekata u području prometa i okoliša (preteča Kohez ijskog fonda EU-a). Slično tome je kao preteča Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj (EPFRR) pokrenut i Posebni pretpristupni program za poljoprivredu i ruralni razvoj (SAPARD). Ostali instrumenti pretpristupne pomoći uključuju program Pomoći Zajednice za obnovu, razvoj i stabilizaciju (CARDS). U 2007. ta su četiri programa za pretpristupnu pomoć (CARDS, PHARE, ISPA i SAPARD) zamijenjena Instrumentom pretpristupne pomoći (IPA). Pet su komponenata instrumenta IPA koje su stavljene na raspolaganje Hrvatskoj:  Pomoć u tranziciji i izgradnja institucija (IPA I),  Prekogranična suradnja (IPA II),  Regionalni razvoj (IPA III),  Razvoj ljudskih potencijala (IPA IV),  Ruralni razvoj (IPA V). 3.4 Što se tiče apsorpcije pretpristupnih fondova, rezultati su bili različiti. Iako su prva generacija programa (CARDS, PHARE, ISPA i SAPARD) i elementi IPA programa pokazivali relativno visoke stope apsorpcije, te su se stope smanjile u drugoj generaciji pomoći (IPA) (Tablica 8.). Ostvarena stopa ugovaranja u okviru prve generacije pomoći iznosila je 89 posto. Međutim, apsorpcija IPA fondova te Europskih strukturnih i investicijskih fondova u razdoblju od 2007. do 2013. u slučaju kojih su se primjenjivali isti postupci bila je sporija, posebno u području prometa (IPA IIIa), operativnih programa razvoja ljudskih potencijala (IPA IV) i programa IPARD (IPA V). Međutim, razdoblje ugovaranja još je uvijek u tijeku te postoji mogućnost daljnjeg poboljšanja ostvarene stope ugovaranja od prosječnih 61 posto. Tablica 8. Provedba pomoći EU-a Hrvatskoj, u milijunima EUR, ožujak 2014. Ugovoreno,% Plaćeno,% Plaćeno,% Programi Dodijeljeno dodijeljenog ugovorenog dodijeljenog CARDS 2003. 29,4 97,7% 94,9% 92,7% CARDS 2004. 46,6 94,6% 94,1% 89,1% Phare 2005. 73,1 87,4% 91,5% 80,0% Phare 2006. 64,1 85,2% 94,1% 80,2% ISPA 59,0 97,2% 87,8% 85,4% SAPARD 25,0 61,7% 75,4% 46,5% UKUPNO 1. GENERACIJA POMOĆI 297,2 88,9% 91,1% 81,0% IPA I 2007. – 2013. 249,0 69,0% 81,8% 56,5% IPA II 2007. – 2013. 105,0 77,0% 53,0% 40,9% IPA IIIb 2007. – 2013. 131,3 64,1% 34,9% 22,4% IPA IIIc 2007. – 2013. 82,0 79,1% 54,5% 43,1% IPA IV 2007. – 2013. 94,4 59,5% 71,0% 42,2% IPA V 2007. – 2013. 144,3 56,4% 43,0% 24,3% UKUPNO IPA 806,0 75,5% 59,8% 45,1% 24 OP PROMET 2007. – 2013.* 237,0 33,9% 68,4% 23,2% OP OKOLIŠ 2007. – 2013. 281,1 34,3% 44,1% 15,1% OP REGIONALNA KONKURENTNOST 187,8 36,9% 66,5% 24,6% 2007. – 2013. OP RAZVOJ LJUDSKIH RESURSA 152,4 48,9% 75,7% 37,0% 2007. – 2013. UKUPNO ESI 2007. – 2013. 858,3 37,3% 62,4% 23,3% UKUPNO 1961,5 60,8% 67,4% 41,0% * IPA IIIA i OP Promet spojeni su u IP Promet 2007. – 2013. s ukupnim iznosom od 237 milijuna EUR. Izvor: MRDEUF, www.strukturnifondovi.hr 3.5 Unatoč kašnjenjima u provedbi višegodišnjih IPA programa koja su dovela do određenih smanjenja dodijeljenih sredstava19, ukupan je učinak pretpristupnih fondova bio značajan. Tim višegodišnjim programima nisu utvrđeni krajnji rokovi za ugovaranje, ali sredstva dodijeljena u određenoj godini koja nisu potrošena (odnosno nisu isplaćena krajnjim korisnicima i nisu prijavljena Europskoj komisiji) do kraja treće godine (n + 3) automatski se opozivaju (odnosno povlače iz dodijeljenih sredstava)20. Međutim, Europska komisija poduzela je mjere, između ostalog isplatom Slika 20. Priljev sredstava iz fondova EU-a u predujmova, kako bi Hrvatskoj smanjila Hrvatsku, postotak BDP-a i po stanovniku gubitak sredstava, a problem kasnog početka nije kritičan jer je riječ o malom broju projekata i relativno malom iznosu sredstava. Ostvareni priljev sredstava iz EU-a u Hrvatsku (Slika 20), koji isključuje nacionalno sufinanciranje, rastao je po stopi od gotovo 0,8 posto BDP-a godišnje do 2013. Kao što je navedeno u nastavku teksta, gospodarski učinak takvih tokova više će ovisiti o načinu na koji su sredstva potrošena nego o samim apsorpcijskim razinama koje ne moraju nužno uzeti u Izvor: MF, izračuni Svjetske banke. obzir negativne čimbenike poput niske društvene ili gospodarske stope povrata ili premještanja privatnih ulaganja. 3.6 Iskustvo stečeno u području pretpristupne pomoći EU-a korisno je za pitanje postpristupne pomoći u Hrvatskoj. Kao prvo, da bi se izbjegla kašnjenja u provedbi, država mora biti spremna podnijeti prijedloge već u 2014. kako bi smanjila opoziv sredstava EU-a. Kao drugo, u provedbi Kohezijske politike potrebno je osigurati: višegodišnji strateški pristup; partnerstvo (ciljevi moraju biti u interesu svih strana--središnje države te jedinica lokalne i regionalne samouprave, civilnog društva, poduzetnika, socijalnih partnera); načelo aditivnosti (Okvir 4); sustavan nadzor; te praćenje i evaluaciju. Kao treće, visoka razina korištenja 19 Europski revizorski sud (2011.) “Has EU assistance improved Croatia's capacity to manage post-accession funding?” Tematsko izvješće br. 14. 20 Do prvog opoziva sredstava uslijed primjene pravila n+3 došlo je krajem 2011., posebice u programima IPA III i V, dok su sredstva iz komponente IV pravovremeno potrošena do kraja 2011. Zbog toga je na k raju 2011. bilo nepotrošenih sredstava te su dodijeljena sredstva smanjena za 9,3 milijuna EUR za program IPA IIIa – Operativni program „Promet”, za 5,2 milijuna EUR za program IPA IIIb – Operativni program „Zaštita okoliša”, za 0,1 milijuna EUR za program IPA IIIc – Operativni program „Regionalna konkurentnost” i za 25,32 milijuna EUR za IPARD. 25 fondovima ne znači automatski brži rast i razvoj. Sredstva moraju biti ciljana i koristiti se strateški u skladu s pravilima dobrog financijskog upravljanja. Okvir 4. Načelo aditivnosti Načelo aditivnosti doneseno je za potrebe strukturnih fondova Zajednice 1989. Njime se propisuje da za postizanje stvarnog učinka na prihvatljive regije financiranje EU-a ne smije zamijeniti nacionalnu strukturnu potrošnju država članica. Od država članica stoga se zahtijeva da održe barem istu razinu realnih nacionalnih strukturnih izdataka u svim programskim razdobljima. Načelom aditivnosti podrazumijeva se da se fondovima EU-a povećavaju dostupna nacionalna sredstva s ciljem jačanja dobrobiti Europljana. Na taj se način novcem EU-a može pridonijeti provedbi određenih velikih projekata čija provedba ne bi bila moguća samo s nacionalnim sredstvima. Međutim, unatoč određenoj stručnosti u upravljanju fondovima EU-a stečenoj u pretpristupnom razdoblju, učinkovito korištenje fondovima EU-a i nadalje predstavlja velik izazov za korisnike. Kao što se navodi u brojnim izvješćima EK-a, težište na financijskim umjesto na strateškim pitanjima dovodi do toga da se sredstva troše tamo gdje se najlakše apsorbiraju umjesto tamo gdje bi mogla biti najučinkovitija. Izvor: http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/policy/how/additionality_en.htm B. Financijska potpora EU-a Hrvatskoj nakon pristupanja 3.7 Pristupanje EU-u znatno utječe na proračun opće države nove države članice. Nova članica ima obvezu prenijeti dio svojih prihoda u proračun EU-a u skladu s unaprijed definiranim kriterijima, ali isto tako može i povlačiti sredstva iz proračuna EU-a. Priljev sredstava iz fondova EU-a 3.8 Očekuje se da će se hrvatski proračun, nakon pristupanja Hrvatske EU-u, suočiti s brojnim strukturnim promjenama koje će utjecati na proračunske novčane tokove. Uz višegodišnju pretpristupnu pomoć, Hrvatska će primati i transfere iz proračuna EU-a koji se mogu podijeliti na: (i) transfere koji nisu povezani s projektima (odnosno izravni priljevi u nacionalni proračun); (ii) transfere koji ovise o apsorpcijskoj sposobnosti pojedine države članice21 i (iii) ostale transfere (Okvir 5). Okvir 5. Transferi EU-a državama članicama Tri su vrste transfera iz proračuna EU-a. Kao prvo, transferi (koji nisu povezani s projektima) koji obuhvaćaju izravnu pomoć, rashode za tržište poljoprivrednim proizvodima i transfere koji se temelje na internim politikama. Sheme izravne potpore poljoprivrednicima koje nisu povezane s projektima temelje se na Europskom fondu za jamstva u poljoprivredi (EFJP). Transferi koji se temelje na internim politikama obuhvaćaju niz programa EU-a kojima je cilj jačanje suradnje među državama članicama u provedbi zajedničkih politika: državljanstvo, sloboda, sigurnost, pravda, obrazovanje, zaštita okoliša, istraživanje i energetska učinkovitost. Druga skupina transfera (povezanih s projektima) obuhvaća transfere iz Strukturnih fondova, Kohezijskog fonda i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR). Tri su glavna cilja Strukturnih i Investicijskih fondova EU-a: (i) promicanje razvoja i strukturnog usklađenja regija koje zaostaju u razvoju; (ii) ekonomska i društvena pomoć područjima koja se suočuju sa strukturnim poteškoćama i (iii) 21 Apsorpcijska sposobnost pojedine države članice prvenstveno se mjeri sposobnošću administrativne apsorpcije kao ključne odrednice uspješne provedbe strukturnih po litika EU-a te sposobnošću financijske apsorpcije kao mjere sposobnosti sufinanciranja projekata na državnoj i lokalnoj razini. 26 pomoć prilagodbi i modernizaciji politika i sustava obrazovanja, osposobljavanja i zapošljavanja. Strukturni fondovi pokrivaju isključivo područja čiji je BDP po stanovniku ispod 75 posto prosjeka u EU- u i EU sufinancira projekte do maksimalnog iznosa od 75 posto prihvatljivog iznosa troška. Zemlje koje ispunjuju uvjete za kohezijsko financiranje one su države članice EU-a čiji je bruto nacionalni dohodak niži od 90 posto prosjeka EU-a, kao što je slučaj Hrvatske. Kohezijskim fondom financiraju se mjere povezane s transeuropskom prometnom mrežom, prioritetni projekti od posebnog interesa te pojedine druge mjere u području prometa i okoliša koje se dopunjuju instrumentom za povezivanje Europe (CEF). EU sufinancira projekte do maksimalnog iznosa od 85 posto iznosa prihvatljivih troškova. EPFRR se odnosi na financiranje projekata za ruralni razvoj. Cilj je Kohezijske politike EU-a za razdoblje od 2014. do 2020. (koja uključuje Strukturne i Kohezijske fondove i odobrena je u studenome 2013.) ostvarenje ciljeva pametnog, održivog i uključivog rasta u okviru strategije Europa 2020. Na nju je alocirano više od jedne trećine proračuna EU-a (u iznosu od 325,1 milijarde EUR). Treću skupinu transfera iz proračuna EU-a čine ostala pretpristupna pomoć, posebni aranžmani i proračunska kompenzacija. Riječ je o transferima relativno malog značaja u odnosu na ukupni proračun EU-a, no u prvim godinama članstva u EU-u oni mogu za nove države članice sadržavati značajna dodijeljena sredstva. Te su kompenzacije uvedene kako bi se spriječilo da nove države članice postanu neto davatelji u proračun EU-a u prvim godinama svojeg članstva. 3.9 Očekuje se da će Hrvatska u razdoblju od 2014. do 2020. godišnje povlačiti u prosjeku otprilike 2,4 posto BDP-a (Tablica 9). EU je osigurao odobrena sredstva za preuzete obveze u godišnjem iznosu od 3,7 posto hrvatskog BDP-a u razdoblju od 2014. do 2020. kroz Sporazum o partnerstvu22, što obuhvaća unaprijed utvrđena sredstva u iznosu od 12,5 milijardi EUR (uključujući izravna plaćanja i tržišne mjere u području poljoprivrede). Znatan dio tog proračuna bit će dodijeljen Kohezijskom fondu (2,6 milijardi EUR) i za regionalni razvoj (4,3 milijarde EUR). Tablica 9. Odobrena sredstva za plaćanja u razdoblju od 2014. do 2020., postotak BDP-a 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 2019. 2020. Pretpristupna pomoć 0,5 0,5 Proračunska kompenzacija 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Sredstva iz fondova EU-a 1,1 1,6 2,0 2,3 2,6 2,9 3,1 Poljoprivreda 0,4 0,5 0,5 0,5 0,6 0,7 0,7 Strukturni fondovi 0,2 0,6 0,9 1,2 1,4 1,5 1,6 Kohezijski fondovi 0,1 0,3 0,4 0,4 0,5 0,5 0,6 Interne politike 0,4 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 Ukupni primitci 1,7 2,1 2,0 2,3 2,7 2,9 3,1 Izvor: Procjene Svjetske banke, EU. 3.10 Hrvatska je u 2013. primila otprilike 0,8 posto BDP-a iz Višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje od 2007. do 2013. (Tablica 10.). Najveći dio tih sredstava, u iznosu od 167,4 milijuna EUR (0,38 posto BDP-a) odnosi se na aktivnosti za promicanje Održivog rasta (uključujući Konkurentnost za rast i zapošljavanje te koheziju za rast i zapošljavanje). Sredstva povezana s projektima iznose 149 milijuna EUR (0,34 posto BDP-a) i uključuju Strukturne 22 Sporazum o partnerstvu (PA) za razdoblje od 2014. do 2020. (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14- 1223_en.htm) donijela je Europska komisija 30. listopada 2014., godinu dana nakon što je Parlament Europske unije donio Višegodišnji financijski okvir s omotnicom od 14,4 milijarde EUR. Sporazumom o partnerstvu omogućava se provedba nove generacije programa potrošnje EU-a odmah nakon donošenja Operativnih programa. 27 fondove (90 milijuna EUR ili 0,2 posto BDP-a) i sredstva iz Kohezijskih fondova (60 milijuna EUR ili 0,13 posto BDP-a). Tablica 10. Odobrena sredstva za plaćanja iz EU-a Hrvatskoj u 2013. Plaćanja u 2013. Plaćanja u 2013. (u mil EUR) (posto BDP-a) 1. Održiv rast (1a + 1b) 167,4 0,38 1a Konkurentnost za rast i razvoj 17,6 0,04 1b Kohezija za rast i zapošljavanje 149,8 0,34 od čega Strukturni fondovi 89,9 0,20 Europski socijalni fond (ESF) – Konvergencija 18,0 0,04 Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) – 68,5 0,15 Konvergencija Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) – 3,36 0,01 Europska teritorijalna suradnja od čega Kohezijski fondovi 59,9 0,13 2. Očuvanje i upravljanje prirodnim resursima 2,6 0,01 Europski fond za ribarstvo 2,2 0,00 Druga potpora ZRP, Life + * 0,4 0,00 3. Državljanstvo, sloboda, sigurnost i pravda 42,2 0,09 3a Sloboda, sigurnost i pravda* 1,1 0,00 Šengenski instrument 40,0 0,09 3b Državljanstvo * 1,1 0,00 Tranzicijski instrument 4. EU kao globalni igrač 86,8 0,20 Instrument pretpristupne pomoći za ruralni razvoj (IPARD) 27,7 0,06 Pomoć državama kandidatkinjama u tranziciji i izgradnji 59,1 0,13 institucija 6. Kompenzacije (Instrument za jačanje novčanog toka) 75,0 0,17 UKUPNO 374,0 0,84 Napomena: Isključena su izravna plaćanja u iznosu od 96 milijuna EUR. Ta će sredstva biti isplaćena u 2014. za obveze prema poljoprivrednicima po hektaru prihvatljive površine u 2013. Izvor: COM (2013) Nacrt izmjene proračuna br. 1 za opći proračun za 2013., Bruxelles, 18. ožujka 2013. Tok sredstava prema EU 3.11 Rashodi iz vlastitih sredstava. Vlastita sredstva proračuna EU-a automatski se prebacuju iz države članice u proračun EU-a. Vlastita su sredstava proračuna EU-a: tradicionalna vlastita sredstva (TOR), prihodi od PDV-a i prihodi koji se temelje na bruto nacionalnom dohotku (BND). Poseban dio vlastitih prihoda EU-a čine razne korekcije, od kojih je najveća britanski povrat (Okvir 6.). Okvir 6. Odljevi nacionalnih sredstava povezani s EU-om Vlastita sredstva sastoje se od sljedećih kategorija:  TOR čine uglavnom carine, poljoprivredne pristojbe i pristojbe na šećer i 75 posto svih prihoda prikupljenih iz ovih izvora automatski se prebacuje u proračun EU-a, dok se preostalih 25 posto čuva za pokriće troškova prikupljanja.  Prihodi koji se temelje na PDV-u izračunavaju se kao unaprijed definirani postotak osnovice za PDV, koji mora biti usklađen s pravilima EU-a. Kako bi se spriječile neproporcionalne uplate u proračun EU-a, osnovica za PDV ograničena je na 50 posto BND-a. Od 1. siječnja 2007. primjenjuje se jedinstvena stopa od 0,3 posto na osnovicu za PDV ili 50 posto BND-a, uz 28 određene iznimke.  Prihodi koji se temelje na BND-u najviše doprinose proračunu EU-a – izračunavaju se kao razlika između ukupnih proračunskih rashoda i prihoda EU-a iz drugih izvora i njima se krpaju eventualne rupe u proračunu EU-a zbog relativne veličine BND-a određene države članice.  Dodatni su trošak za proračun i korekcije. Nakon pristupanja EU-u Ujedinjena Kraljevina postala je država koja je davala najveći doprinos u proračun EU-a, najviše uslijed niske razine transfera iz Zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) zbog relativno maloga poljoprivrednog sektora. Od 1985. Ujedinjenoj Kraljevini vraća se dio sredstava koje je uplatila u proračun EU -a u iznosu od 66 posto njezine neto pozicije. Taj gubitak prihoda nadoknađuju sve države članice, uz uvjet da države koje najviše pridonose u proračun snose samo jednu četvrtinu udjela. 3.12 U slučaju Hrvatske u razdoblju od 2014. do 2020. rashodi za vlastita sredstva procjenjuju se na iznos od 1,1 posto BDP-a. Od otprilike 530 milijuna EUR, veći dio rashoda odnosi se na procijenjene uplate na temelju BND-a u iznosu od 0,7 posto BDP-a (Tablica 11.). Tablica 11. Procijenjene uplate Hrvatske u proračun EU-a u razdoblju od 2013. do 2020. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 2019. 2020. na temelju BND-a 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 na temelju PDV-a 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 na temelju TOR-a 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 korekcija za UK 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 UKUPNI rashodi 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 1,0 Izvor: Procjene Svjetske banke. 3.13 Sufinanciranje i predfinanciranje. Uz izravne uplate u proračun EU-a, doći će do rashoda povezanih sa sufinanciranjem i predfinanciranjem projekata na državnoj i lokalnoj razini. Minimalna propisana stopa sufinanciranja države članice iznosi 25 posto ukupnih sredstava iz Strukturnih fondova i Fondova za ruralni razvoj te 15 posto ukupnih sredstava iz Kohezijskog fonda. Povrh toga, EU obično sufinancira projekte u rasponu od 50 do 85 posto, a ostatak financiranja ukupne vrijednosti projekta odgovornost je države članice. Procijenjeni iznos sufinanciranja u prosjeku iznosi 0,5 posto BDP-a godišnje. Zahtjevi za predfinanciranje u razdoblju od 2014. do 2020. kreću se od 0,1 do 0,3 posto BDP-a i uključuju predfinanciranje Strukturnih i Kohezijskih fondova tijekom cijelog tog razdoblja. Tablica 12. Procijenjeno nacionalno sufinanciranje i predfinanciranje, 2014–2020., postotak BDP-a 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 2019. 2020. Sufinanciranje 0,1 0,5 0,4 0,5 0,5 0,6 0,6 Poljoprivreda 0,0 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Strukturni fondovi 0,1 0,2 0,3 0,4 0,4 0,5 0,5 Kohezijski fondovi 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 Predfinanciranje 0,1 0,3 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 UKUPNO 0,3 0,8 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0 Izvor: Procjene Svjetske banke. Učinak priljeva sredstava iz fondova EU-a na fiskalne račune 3.14 Jednostavni neto učinak priljeva sredstava iz fondova EU-a na proračunske račune vidljiv je u povećanom gotovinskom deficitu. Mnoge zemlje s visokim gotovinskim deficitom bile su primorane izvršiti preraspodjelu potrošnje kako bi stvorile prostor za dodatnu potrošnju. Pod pretpostavkom pune usklađenosti s „načelom aditivnosti” za sva sredstva iz fondova EU-a, odnosno pretpostavkom da sredstva iz fondova EU-a ne smiju zamijeniti nacionalnu potrošnju, priljev sredstava iz fondova EU-a vjerojatno će na gotovinskoj osnovi stvoriti deficit proračuna. 29 3.15 U slučaju Hrvatske, u prvih Slika 21. Neto učinak sredstava iz fondova EU-a na fiskalni šest godina pristupanja gotovinski deficit, ESA95, postotak BDP-a deficit mogao bi se godišnje u prosjeku povećati za otprilike 0 Poland Hungary Lithuania Slovakia 1,8 posto BDP-a (Slika 21.). -0.2 Međutim, to bi mogla biti gornja -0.4 granica jer je načelo aditivnosti teško -0.6 provjerljivo i stoga teško provedivo. -0.8 Rezultati su u skladu s prethodnim -1 2004 istraživanjem (Slika 21.)23 kojim se -1.2 2005 ukazuje da će država morati ugraditi -1.4 2006 EU fondove u proračun ili kroz više -1.6 deficite ili preraspodjelom rashoda. -1.8 Napomena: Supstitucija koju su iskazale vlasti za Mađarsku; za Tablica 13. Neto fiskalni učinak, ostale maksimalna supstitucija prema pravilima EU-a. gotovinsko načelo, postotak BDP-a Izvor: Rosenberg, Sierhej (2007.). 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 2019. 2020. Prihodi povezani s EU-om 1,7 2,2 2,0 2,3 2,6 2,9 3,1 Proračunska kompenzacija 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Povrati za projekte EU-a 1,6 2,2 2,0 2,3 2,6 2,9 3,1 Poljoprivreda 0,4 0,5 0,5 0,5 0,6 0,7 0,7 Strukturni fondovi 0,2 0,6 0,9 1,2 1,4 1,5 1,6 Kohezijski fondovi 0,1 0,3 0,4 0,4 0,5 0,5 0,6 Interne politike 0,4 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 Pretpristupna pomoć 0,5 0,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Rashodi povezani s EU-om 3,0 4,0 3,7 4,1 4,5 4,8 5,2 Doprinos EU-u 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 1,0 Nacionalno sufinanciranje i predfinanciranje 0,2 0,6 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0 Poljoprivreda 0,0 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Strukturni fondovi 0,1 0,2 0,3 0,4 0,4 0,5 0,5 Kohezijski fondovi 0,1 0,2 0,2 0,3 0,3 0,4 0,4 Pretpristupna pomoć 0,2 0,1 Projekti EU-a (za koje se dobiva povrat od EU-a) 1,6 2,2 2,0 2,3 2,6 2,9 3,1 Neto fiskalni učinak –1,3 –1,8 –1,7 –1,8 –1,9 –1,9 –2,0 Neto priljev sredstava iz fondova EU-a 0,3 0,4 0,4 0,5 0,7 0,9 1,1 Napomene: Sredstva za poljoprivredu u cijelosti se prenose nedržavnim korisnicima. Izračunima se ne predviđa supstitucija ili preraspodjela rashoda između nacionalne potrošnje i potrošnje povezane s EU -om, odnosno podrazumijeva se strogo poštovanje načela aditivnosti. Prema pravilima EU -a, najveća moguća stopa supstitucije iznosi 50 posto. Izvor: Procjene Svjetske banke na temelju podataka iz Sporazuma o partnerstvu za razdoblje od 2014. do 2020. 23 Kopits i Szekely (2002.) izračunali su učinak na nacionalni proračun Češke Republike, Estonije, Mađarske, Poljske i Slovačke, i kreće se između 3 i 5 posto BDP-a. Backe (2002.), Antczak (2002.), Vincelette i Vassileva (2006.) također su dobili rezultate koji govore o sličnim neposrednim učincima pristupanja EU -u na nacionalne proračune. 30 3.16 S obzirom na velik fiskalni deficit Hrvatske, sredstvima iz fondova EU-a treba upravljati u okviru općeg procesa fiskalne konsolidacije primjenom politike preraspodjele i supstitucije rashoda. Sredstva EU-a mogu se upotrebljavati za ublaživanje pojedinih negativnih učinaka koje na rast ima konsolidacija potrebna za osiguranje održivosti javnih financija i provodi se s ciljem smanjenja deficita u skladu s postupkom u slučaju prekomjernog deficita EK - a. To se može postići maksimizacijom ciljeva sredstava iz fondova EU-a namijenjenih poticanju rasta s pomoću dogovorenoga strateškog plana i napuštanjem potrošnje nižeg prioriteta (kako je opisano drugdje u tekstu) ili supstitucijom domaće potrošnje kada je to moguće. Stoga je važno kvantificirati i pratiti učinak toka sredstava iz fondova EU-a na veličinu i smjer fiskalnog impulsa na gospodarstvo, jer i prihodi i rashodi sadrže znatne transakcije s inozemnim subjektom (odnosno Europskom unijom). Promjena ukupnog fiskalnog deficita između pojedinih godina više nije dobra aproksimacija učinka fiskalne politike na strani potražnje. Okvir 7. Okvir za ocjenu fiskalnog učinka EU transfera Primjenom računovodstva zasnovanog na metodologiji (1) Primitci povezani s EU-om ESA95, neto učinak sredstava iz fondova EU-a na fiskalnu Proračunska kompenzacija politiku može se procijeniti dodavanjem bezuvjetnih Povrati za projekte/politike EU-a proračunskih transfera primljenih od EU-a i supstituirane (2) Rashodi povezani s EU-om potrošnje te oduzimanjem doprinosa EU-u i proračunskog Doprinosi EU-u sufinanciranja projekata. Mjerenje učinka sredstava iz fondova Potrošnja za projekte/politike EU-a EU-a na fiskalne račune opterećeno je određenim brojem Nacionalno sufinanciranje metodoloških poteškoća. Glavne su: (3) Supstituirana potrošnja Neto fiskalni učinak (1) – (2) + (3)  Status krajnjeg korisnika sredstava: U skladu s pravilima metodologije ESA95, samo sredstva koja završe kod „državnih jedinica kao krajnjih korisnika” knjiže se kao rashod i poravnavajuća prihodovna stavka u fiskalnim računima. U praksi fondovi za potporu poljoprivredi gotovo u cijelosti idu privatnom sektoru, dok oni za interne politike i koheziju idu javnom sektoru. Status krajnjeg korisnika najneizvjesniji je u slučaju strukturnih fondova. Informacije dobivene od država iz prethodnog vala pristupanja ukazuju na to da 45 posto regionalnih fondova za razvoj, 70 posto socijalnih fondova i 100 posto fondova za inicijative u zajednici završavaju u javnom sektoru.  Stopa sufinanciranja: Prema pravilima EU-a, države moraju sufinancirati svaki projekt iz nacionalnih sredstava po stopama koje se kreću od 15 posto za kohezijske fondove do 25 do 50 posto za strukturne fondove.  Opseg supstitucije potrošnje: Državama članicama dopušteno je koristiti se sredstvima EU-a za supstituciju nacionalne potrošnje za određene namjene (npr. za poljoprivredu), ali ne i za ostale namjene (npr. strukturne). U praksi je gotovo nemoguće utvrditi koliko bi država bila potrošila na određenu rashodovnu stavku da nije imala pristup sredstvima iz fondova EU-a. Procjene učinka sredstava EU-a međutim u znatnoj mjeri ovise o ispravnoj procjeni iznosa aditivnosti. Izvor: Rosenberg, Sierhej (2007.). Potencijal rasta sredstava iz fondova EU-a 3.17 Glavni cilj sredstava iz fondova EU-a jest jačanje gospodarskog razvoja i konvergencije dohotka potporom javnom i privatnom fizičkom i ljudskom kapitalu. Korištenje strukturnih fondova, posebno tijekom smanjene proizvodnje, može se smatrati fiskalnim poticajem. Ta sredstva, zajedno s domaćim sufinanciranjem, čine znatan dio javnih ulaganja u novije države članice EU-a i stoga mogu imati velik utjecaj na rast u zemljama poput Hrvatske u kojima su javne investicije znatno smanjenje u posljednjih pet godina. U razdoblju između 2009. i 2011., u okviru prethodnog kruga financiranja, financiranje iz Kohezijskog fonda 31 (uključujući nacionalno sufinanciranje) činilo je preko sedamdeset posto javnih investicija u Mađarskoj, Slovačkoj, Bugarskoj, Litvi i Estoniji te preko 50 posto javnih investicija u Poljskoj i Češkoj Republici te je kao takvo značajno pridonijelo rastu i zapošljavanju24. 3.18 Pod uvjetom njihove učinkovite primjene, sredstva EU-a trebala bi i kratkoročno i dugoročno pridonijeti gospodarskom rastu. Kratkoročno, ta bi sredstva kreirala veću domaću potražnju. Dugoročno, ako bi bila uložena u poboljšanje fizičkog i ljudskog kapitala, trebala bi pridonijeti gospodarskom rastu na strani ponude. Važno je napomenuti značajne učinke u drugom krugu koji se nastoje postići transferima EU-a na trgovinsku integraciju, konektivnost, ulaganje i rast. Slika 22. Izravni učinak sredstava EU-a na potražnju, 3.19 Očekuje se da će učinak na postotak BDP-a rast biti pozitivan u srednjoročnom 2.5 razdoblju, ali kašnjenja su moguća. 2.0 Na Slici 22. Prikazan je jednostavan α=0.9 pristup koji ukazuje na prilično skroman 1.5 α=0.65 učinak na potražnju u prve dvije godine članstva u EU-u (ispod 0,5 posto BDP- 1.0 a), koji bi mogao biti i znatno niži (čak i 0.5 negativan) ovisno o razini „istiskivanja” projekata koji se financiraju domaćim 0.0 sredstvima onima koji se financiraju 2013 2014 2015 2016 2017 2018 sredstvima EU-a.25 Slična se situacija -0.5 dogodila u Bugarskoj u prve tri godine Napomena: Učinak na potražnju može se definirati kao: njezina članstva u EU-u, kada je ukupan D = α (T + NC) – C – A Gdje potražnja (D) ovisi o transferima iz EU-a (T), učinak na potražnju bio negativan nacionalnom sufinanciranju (NC), plaćenim doprinosima (C) i uglavnom uslijed vrlo niske apsorpcije i primljenim predujmovima (A). α je mjera supstitucije između doprinosa u proračun EU-a. Međutim, s transfera EU-a i domaće potrošnje (gdje α = 1 ako nema poboljšanjem stopa apsorpcije učinak na supstitucije). potražnju procijenjen je na otprilike Izvor: Svjetska banka, na temelju Rosenberga i Sierheja (2007.). 3 posto BDP-a godišnje26. 3.20 Rezultati u velikoj mjeri ovise o učincima preraspodjele rashoda i maksimizaciji kvalitete rashoda financirane EU fondovima. Iskustvo novih članica EU-a ukazuje na značajan potencijal za fiskalnu konsolidaciju uz istovremeno korištenje sredstava iz fondova EU- a. Kao što je već navedeno u ovom izvješću, Hrvatska može stvoriti fiskalni prostor za sredstva EU-a smanjenjem javnih rashoda za izravne i neizravne subvencije, racionalizacijom programa socijalnih transfera, jačanjem učinkovitosti zdravstvene zaštite i modernizacijom javne uprave. Neto učinak na rast, i kratkoročno i dugoročno, ovisit će o relativnoj elastičnosti rasta različitih 24 Svjetska banka, prosinac 2013., EU11 Regular Economic Report, No. 28. 25 Pretpostavke su sljedeće: rashodima koji se financiraju strukturnim fondovima i fondovima za ruralni razvoj ne zamjenjuje se domaća potrošnja, dok se ostalim transferima iz EU -a, poput onih iz Kohezijskog fonda, Zajedničke poljoprivredne politike i Schengena zamjenjuje otprilike polovina potrošnje koja je ranije bila financirana iz domaćih izvora (to podrazumijeva da vrijednosti za α iznose otprilike 0,9, što znači da se pretpostavlja da se gotovo svim sredstvima EU-a dopunjuje potrošnja koja se financira iz domaćih izvora (α = 1). Dok su Rosenberg i Sierhej (2007.) smatrali da se α obično kreće između 0,55 i 0,65, ta bi vrijednost sada mogla biti veća s obzirom na to da se načelo aditivnosti primjenjuje na sva sredstva u okviru Višegodišnjega financijskog okvira. 26 Paliova i Lybek (2014.) koriste se nizom kvantita tivnih metoda koje ukazuju na to da se učinak na rast fondova EU-a u Bugarskoj u srednjoročnom razdoblju kreće u rasponu od 1,5 do 3 posto. 32 tipova potrošnje, što povećava potrebu za pažljivim programiranjem sredstava EU-a za promicanje rasta. C. Učinkovito korištenje sredstava EU fondova 3.21 Uvedene su promjene za programsko razdoblje od 2014. do 2020. za jačanje učinka sredstava EU-a na rast. To se nadovezuje na iskustva iz prethodnoga programskog razdoblja. Sredstva moraju biti usklađena sa Strategijom Europa 2020. radi boljeg ciljanja sredstava na ograničeni broj ključnih prioriteta s velikim potencijalom za rast. Povećanim fokusom na rezultatima od država se zahtijeva da pokažu postiže li se javnim investicijama željeni učinak kroz pojačanu transparentnost, odgovornost i mjerenje rezultata. 3.22 Od država se također zahtijeva zadovoljavanje niza posebnih preduvjeta za pristup sredstvima iz fondova. Na primjer, sve države članice moraju izraditi strategiju „pametne specijalizacije” kojom se utvrđuju pojedine prednosti i mogućnosti ili poduzeti mjere za poboljšanje sustava javne nabave i dokazivanje usklađenosti sa zakonima o zaštiti okoliša. Preduvjeti uključuju i strategije za borbu protiv nezaposlenosti mladih te promicanje jednakosti spolova i nediskriminacije. 3.23 Kohezijska politika također mora biti povezana s okvirom EU-a za gospodarsko upravljanje kroz makroekonomske uvjete. Područja koja pokriva Kohezijska politika moraju biti u skladu s nacionalnih programima reformi koji se bave reformama utvrđenima na temelju godišnjih posebnih preporuka EK-a državama članicama tijekom procesa poznatog pod nazivom Europski semestar27. EK sada može tražiti od država članica izmjenu programa radi potpore ključnim strukturnim reformama koje moraju biti usklađene s ulaganjima Kohezijske politike. Povrh toga, EK ima ovlast obustaviti financiranje ako se makroekonomski problemi, poput prekomjernog deficita, ne rješavaju na zadovoljavajući način. 3.24 Za uspješno restrukturiranje javnih rashoda radi prihvata rashoda povezanih s EU- om Hrvatska se može poslužiti iskustvom stečenim tijekom pretpristupnog razdoblja i iskustvom drugih država članica EU-a. To iskustvo ukazuje na potrebu modernizacije proračunskih postupaka za sredstva iz fondova EU-a, jačanje institucijskih sposobnosti agencija za apsorpciju transfera iz EU-a i poboljšanje pripreme projektnih aktivnosti. Ostale ključne institucijske reforme uključuju:  Povezivanje regionalnih i nacionalnih prioriteta s prioritetima Kohezijske politike. Ključni izazovi leže u koordinaciji strateških prioriteta na lokalnoj, regionalnoj i nacionalnoj razini te usklađivanju s ciljevima Kohezijske politike. Postupak planiranja sredstava EU-a temelji se na: operativnim programima (OP) i primjeni računovodstva na obračunskoj osnovi. Financiraju se samo dobro osmišljeni operativni programi. Postupak planiranja vode resorna ministarstva, a za njegovu koordinaciju zaduženo je Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije. Hrvatska je pripremila prvi sedmogodišnji strateški dokument, Sporazum o partnerstvu za razdoblje od 2014. do 2020., kojim se utvrđuju prioriteti za korištenje strukturnih fondova, no potrebno je izraditi jasne i provedive operativne programe. 27 Za opis vidi: http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/ 33  Razvoj jasne strateške vizije na svim razinama. Razvojem Sporazuma o partnerstvu želi se postići usklađenje strategija na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini kako bi se osigurao kumulativan i dugoročan učinak sredstava iz fondova na rast umjesto njihovog usmjeravanja na jednokratne projekte. Međutim, još se radi na razvoju funkcije za strateško planiranje Hrvatske na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini za postavljanje jasnih prioriteta, ciljeva i pokazatelja rezultata. Bez takvih programa koji se temelje na strategiji i koji su okrenuti rezultatima, EU će vjerojatno financirati projekte na europskim koridorima koji prolaze kroz Hrvatsku i u infrastrukturu u području zaštite okoliša. Stoga Hrvatska mora pojačati svoje napore na izradi smislenih sektorskih strategija (od prometa, zaštite okoliša i energije preko znanosti, istraživanja i razvoja, primarnog obrazovanja, predškolskog obrazovanja, zdravstvene skrbi, socijalne zaštite do gospodarstva i poljoprivrede). Važno je da težište takvih sektorskih strategija bude na specifičnim ciljevima ograničenog broja kojima se jača koordinacija na središnjoj, lokalnoj i regionalnoj razini.  Izgradnja institucija i administrativnih sposobnosti povezanih s identifikacijom, pripremom i provedbom sredstava EU-a, posebno na lokalnoj razini. Iskustvo stečeno u provedbi pretpristupnih programa pomoći pokazuje da za pripremu velikih projekata, poput željeznice, centara za gospodarenje otpadom, opreme za obradu voda i mreža za opskrbu vodom, može biti potrebno nekoliko godina. Na primjer, pokazalo se da je sposobnost za izradu tehničke dokumentacije prema standardima EU-a mala i da je dovela do znatnih kašnjenja. Nadalje, postupak za rješavanje pravnih pitanja povezanih s imovinom i za dobivanje potrebnih dozvola dugotrajan je, a izrađen je tek manji broj studija utjecaja na okoliš. Nedostatak tehničkih kapaciteta i efikasnih postupaka naglašava važnost povezivanja s tvrtkama za izradu dizajna, sveučilištima i drugim institucijama u postupku pripreme projekata.  Uspostava dobrog sustava financijskog upravljanja na svim razinama (lokalnoj, regionalnoj i nacionalnoj) i kod svih korisnika sredstava EU-a. Godišnje dodijeljena sredstva iz pretpristupnih programa bila su relativno mala (otprilike 150 milijuna EUR) u odnosu na sredstva koja se očekuju iz europskih fondova (otprilike 1,8 milijardi EUR) nakon pristupanja, no njihova se apsorpcija pokazala zahtjevnom za upravu i stvarne korisnike. Stoga je reforma financijskih i proračunskih propisa u Hrvatskoj i njihovo usklađenje s praksama EU-a prioritet. Značajan korak u jačanju sustava financijskog upravljanja i nadzora postignut je Zakonom o fiskalnoj odgovornosti te direktivom o sastavljanju i podnošenju Izjave o fiskalnoj odgovornosti. Važno je nastaviti razvijati taj sustav i proširiti njegov opseg na dijelove nad kojima se nadzor provodi u manjoj mjeri, a koji su trenutačno izvan proračuna, posebice na poduzeća u vlasništvu države i/ili jedinice lokalne i regionalne samouprave koji su potencijalni značajni korisnici sredstava EU-a.  Uspostava sveobuhvatnih sustava za upravljanje proračunom radi izbjegavanja različitih pristupa izvorima financiranja. Strateški dokumenti koji se pripremaju za financiranje sredstvima EU-a moraju biti usklađeni s nacionalnim strateškim dokumentima. Postojećim proračunskim propisima upravljanje sredstvima EU-a regulirano je odvojeno od upravljanja nacionalnim proračunom. Nadalje, zakonodavstvo nije zasnovano na definicijama i proračunskim klasifikacijama utvrđenima Yakonom o proračunu i podzakonskim aktima. Time se otežava sposobnost Hrvatske da kroz 34 proračun preusmjeri resurse na najveće prioritete, a kako je prethodno navedeno, proces fiskalne konsolidacije tražit će značajnu preraspodjelu rashoda u okviru sveobuhvatnog proračuna. 3.25 Izrada programa, institucijski okvir i provedba najvažniji su elementi učinkovitog upravljanja sredstvima iz fondova EU-a. Iz izazova s kojima su se suočile druge zemlje u području izrade programa za Strukturne fondove (SF), izgradnji institucija i primjene sredstava (Okvir 8.) mogu se izvući sljedeće pouke: (i) osiguranje strateškog fokusa dokumenata za izradu programa i njihove selektivnosti, (ii) utvrđivanje pravnog okvira kojim se pokriva svaki aspekt upravljanja sredstvima iz fondova EU-a (posebno u području nabave); (iii) izbjegavanje čestih zakonskih promjena; (iv) ulaganje u ljudske resurse (s pomoću dodijeljenih sredstava za tehničku pomoć u okviru ESI-ja); (v) aktivna koordinacija s EU-om; (vi) primjena postojećih sustava, institucija i postupaka, ali s jasnom definicijom njihovih uloga i (vii) uspostavljanje sveobuhvatnog upravljačkog informacijskog sustava (MIS) s ciljem osiguranja učinkovitog praćenja. Okvir 8. Izazovi povezani s upravljanjem strukturnim fondovima Tri su važna aspekta upravljanja sredstvima iz fondova EU-a koji utječu na veličinu i kvalitetu njihove primjene: izrada programa, institucijski okvir i provedba: Izvor: McMaster i Bachtler (2005.): 2. Izrada programa obuhvaća i strateško planiranje – raspoređivanje malih i ograničenih sredstava na više ciljeva, sudionika i instrumenata – te izradu sustava za praćenje i evaluaciju i za provedbu. Za potonje je potrebna znatna suradnja i koordinacija između EU -a i nacionalnih i podnacionalnih vlada. Izrada programa podrazumijeva i donošenje teških političkih odluka u okviru ograničene skupine priorit eta financiranja kojima se ne obuhvaćaju samo lokalna pitanja, nego su i usklađeni s europskim ciljevima. Drugi izazov s kojim se države članice moraju nositi pri izradi programa jest postizanje ravnoteže između pozitivne diskriminacije za slabije razvijena područja i potpore općem razvoju zemlje – promicanje „polova rasta”. Drugim riječima, treba li više sredstava usmjeriti područjima koja zaostaju u rastu kako bi im se pružila prilika da se izjednače s ostatkom zemlje ili više financirati bolje razvijena područja s više potencijala koji se zatim mogu preliti u područja koja zaostaju s rastom? Koordinacija nacionalnih i europskih politika središnji je aspekt izrade programa. Osim što nacionalni programi moraju odražavati Europske ciljeve, i financijske odluke moraju odražavati komplementarnost nacionalnih izvora i sredstava iz fondova EU-a, jer države članice moraju u svojim strategijama i akcijskim planovima voditi računa o tome da sredstva iz fondova EU -a ne pokrivaju sva područja državne aktivnosti. Financijska koordinacija postiže se u određenom pogledu automatski mehanizmom sufinanciranja jer države članice moraju pridonijeti svoja vlastita sredstva strukturnim i kohezijskim fondovima koji su povezani s 35 prioritetima EU-a. Time se ograničava autonomija država članica u oblikovanju njihovih prioriteta u financiranju, no može se postići i bolja koncentracija aktivnosti i njihova veća učinkovitost . Države članice uglavnom same određuju institucijsku strukturu za nacionalnu provedbu kohezijske politike EU-a. No EU definira i obuhvatna načela i pravila za specifičnu provedbu i upravljanje. Nacionalni institucionalni okvir za korištenje sredstvima iz fondova EU -a može se opisati s dvije dimenzije: centraliziran/decentraliziran (u pogledu odnosa između centra i različitih područja) i integriran/neintegriran (ovisno o tome upravlja li sredstvima iz fondova EU-a postojeći administrativni, financijski i gospodarski sustav ili zaseban sustav posebno uspostavljen za upravljanje tim sredstvima). U slučaju decentralizac ije upravljanje fondovima bliže je krajnjim korisnicima, što je općenito poželjno, ali teže za upravljanje; centralizirani sustavi bez sumnje imaju prednosti u smislu učinkovitosti. U razdoblju od 2004. do 2006. većina se novih država članica odlučila za centralizirani sustav. Poljska je primijenila kombinirani integrirani sustav; pojedine manje države članice poput Litve odabrale su centralizirani sustav s kombinacijom integriranih pristupa i pristupa koji nisu integrirani. Trend prema regionalizaciji prisutan je od 2007., ali neke države članice odabrale su racionalizaciju – pojednostavljenje nacionalnih upravljačkih struktura – ograničavanjem broja upravljačkih tijela (Finska, Grčka, Mađarska i Švedska) i instrumenata, npr. rezanjem programa (Italija). Odabrane upravljačke strukture, 2007. – 2013. Upravljačka struktura Država Centralizirana Finska, Danska, baltičke države, Slovenija Kombinirana Poljska (MRR + regije) Decentralizirana Njemačka, Nizozemska, Austrija, Belgija, Portugal (regionalizirana) Izvor: Ferry et al. 2007. Širok spektar nacionalnih i subnacionalnih institucija koje upravljaju sredstvima iz fondova EU-a traži koordinacijski mehanizam koji osigurava efikasnu raspodjelu sredstava. To se pokazalo teškim zbog znatne institucijske inercije koju je teško ublažiti čak i posebnim radnim skupinama ili međuinstitucijskim agencijama ili odborima. Nedovoljna formalizacija odnosa, otpor ministarstava prema dobivanju uputa za djelovanje, nejasne linije odgovornosti, uz nedostatak koordinacije između regionalne i nacionalne vlade, glavne su prepreke učinkovitoj koordinaciji. Oblik sustava provedbe jedinstven je u svim državama članicama; ne postoji jedinstveni model , iako EK detaljno propisuje pojedine elemente. Kada sustav koče zastoji i prevelika koncentracija na rizicima, ugroženo je postizanje očekivanoga kohezijskog rezultata. Glavna pitanja koja se odnose na sustav provedbe odnose se na aspekte poput postizanja visoke kvalitete i velike količine zahtjeva; efikasnijeg odabira projekata; izgrad nje provedbenih sposobnosti i praćenja cijelog procesa. Za poboljšanje stvaranja i odabira projekata organizirane su kampanje za jačanje svijesti o dostupnim sredstvima i dani su poticaji za pružanje usluga podrške posebnih konzultanata. I naposljetku, nove države članice nerijetko su imale problema s praćenjem i evaluacijom, kao s relativnom novim alatima koji stoje na raspolaganju nacionalnoj politici. Za rješavanje tog pitanja pojedine države članice, poput Češke Republike, osnovale su posebne evaluacijske jedinice za provedbu sveobuhvatnih analiza. Ljudski resursi. Nove države članice često imaju manjak iskusnog osoblja i znanja. To vrijedi i za upravljačka tijela vlasti i korisnike. Visoke stope promjene osoblja također potkopavaju učinkovito upravljan je sredstvima iz fondova. Neefikasni sustavi često predstavljaju nerazmjerno velik teret slabim i neiskusnim podnositeljima zahtjeva, poput malih općina kojima često nedostaju resursi potrebni za razumijevanje takvog složenog sustava. Stoga negativna selekcija može značiti da oni kojima pomoć EU-a najviše treba ne dobiju tu pomoć jer nemaju sposobnost za prolazak kroz proces podnošenja zahtjeva (Maniokas 2006., 5.). 3.26 Iz iskustva članica EU-a, kako starih tako i novih, mogu se izvesti mnoge praktične preporuke za učinkovitije korištenje sredstava EU fondova u svim fazama provedbe. Priprema projekata mogla bi se povećati na načine navedene u nastavku: 36  Time da nacionalne vlasti rano izdaju jasne smjernice za programe strukturnih fondova. Informacije moraju biti opsežne i precizne (no treba voditi računa o tome da se ne obeshrabri korisnike ili da se postupak ne učini presloženim).  Izradom manjeg broja većih projekata uvođenjem ograničenja financiranja ili stavljanjem težišta na projekte s potencijalom za prelijevanje (npr. minimalni prag financiranja, kao što je bio slučaj u Španjolskoj i Portugalu).  Geografskim ciljanjem: polovi rasta (Slovačka i Rumunjska); gradovi drugog reda (Latvija); projekti za područja koja zaostaju u razvoju (Danska, Španjolska i Njemačka).  Diferenciranom dodjelom sredstava: više sredstava daje se manje razvijenim područjima (Austrija, Latvija i Njemačka).  Velikim kampanjama za informiranje s velikim brojem izvora informacija (sve države članice).  Financiranjem promicatelja projekata i programskih savjetnika (Poljska, Italija i Grčka) ili angažiranjem konzultantskih poduzeća (Latvija i Rumunjska).  Financiranjem pripreme projekata iz nacionalnih izvora (Švedska, Francuska, Mađarska i Austrija). 3.27 Važna su pitanja za brzo i učinkovito podnošenje projekata:  uvođenje jedinstvenog i jednostavnog obrasca zahtjeva za određene projekte (Engleska i Francuska),  dopuštanje podnošenja zahtjeva za projekte elektroničkim putem (Švedska, Belgija i Portugal),  davanje više povjerenja podnositeljima zahtjeva uz učinkovit, ali lagan mehanizam praćenja (manji broj potrebnih informacija i veća jednostavnost zahtjeva – manje birokracije),  osnaživanje podnositelja zahtjeva, posebno onih kojima je pomoć najviše potrebna organizacijom prilagođenog osposobljavanja ili uslugama stručnjaka,  izbjegavanje strožih i kompliciranijih propisa o zahtjevima od onih koje propisuje EU (npr. Poljska 2004. – 2006.). 3.28 Ocjenjivanje projekata može imati velike koristi od sljedećeg:  upravljačko tijelo unaprijed ocjenjuje potrebu mogućih korisnika – oni mogu podnijeti pismo interesa na temelju kojega upravljačko tijelo može prilagoditi predviđene programe (Wales i Škotska),  prilagodbe vremenskog okvira poziva za podnošenje zahtjeva: nema rokova (Grčka i Italija); poseban raspored (Švedska i Latvija); usklađeni pozivi za podnošenje ponuda za nekoliko fondova, poput Europskog fonda za regionalni razvoj i Europskog socijalnog fonda (Slovačka i Belgija),  određivanje procedure za ocjenjivanje na temelju kontinuiranoga otvorenog poziva (Njemačka i Italija); ocjena koja se zasniva na konkurentnosti (Grčka i Italija); neposredna ocjena velikih projekata (Grčka); brži postupak za manje projekte (Danska i Slovačka) ili uzimanje u obzir razlike između temeljnih intervencija i intervencija potpore (Italija),  povjeravanja velikih i tehničkih projekata vanjskim izvršiteljima (Italija i Njemačka), 37  podjele postupka ocjenjivanja na fazu početne ocjene (tehnička) i detaljne ocjene (angažman stručnjaka, posebnih radnih skupina i odbora, lokalnih predstavnika) s time da možda nakon druge faze podnositelji zahtjeva daju preporuke (Škotska, Danska, Austrija i Švedska). 3.29 Odabir projekta može se poboljšati:  odabirom dobrih kriterija za odabir, npr. dodavanjem općim kriterijima prihvatljivosti određenih kvalitativnih kriterija poput predviđenog učinka (Portugal i Španjolska); strateške podudarnosti (Latvija, Belgija i poljska Šleska); povezanosti s horizontalnim kriterijima poput jednakosti, integracije i održivosti okoliša (Njemačka, Škotska i Švedska) ili kriterija učinkovitosti, npr. brzo pokretanje projekata (Grčka i poljska Šleska),  primjenom kriterija metoda ocjenjivanja, poput automatske metode (Italija i Njemačka); sustava bodovanja (Škotska, Portugal i poljska Šleska); ponderiranje različitih kriterija (Grčka i Belgija) ili kvalitativnim pristupom (Finska, Francuska i Austrija). 3.30 I dok će učinkovito korištenje sredstava iz fondova EU-a biti od iznimne važnosti za potporu rastu, bit će potrebno stvoriti fiskalni prostor za predfinanciranje i sufinanciranje projekata koji se financiraju iz sredstava fondova EU-a. Kao što je navedeno u sljedećem poglavlju, nema mnogo prostora za kreiranje fiskalnog prostora povećanjem prihoda. Prostor za podršku apsorpciji fondova EU-a mogao bi se stvoriti kombinacijom mjera koje uključuju jačanje porezne discipline, smanjenje poreznih rashoda i uvođenje modernog oporezivanja imovine. 38 S obzirom na to da prihodovni teret iznosi gotovo 42 posto BDP-a, što je relativno visok postotak u usporedbi s državama skupine EU10, mogućnost je za povećanje fiskalnog prostora od dodatnih prihoda ograničena. Međutim, postoji prostor za uvođenje modernog poreza na imovinu, daljnju racionalizaciju parafiskalnih nameta te širenje porezne osnovice ukidanjem izuzeća i preraspodjelom tereta visokih razina socijalnih doprinosa radi jačanja rasta i zapošljavanja. Povrh toga, poslovni sektor i država mogli bi imati koristi od daljnjeg pojednostavnjenja poreznog sustava i jačanja hrvatske Porezne uprave radi promicanja porezne discipline. Tim bi se mjerama moglo efikasnije i pravednije prikupiti dodatnih 2 posto BDP-a uz istovremeno smanjivanje negativnog učinka na rast i zapošljavanje. A. Reforme prihoda za fiskalnu konsolidaciju 4.1 Mjere na prihodovnoj strani u mnogim su zemljama bile značajna komponenta napora prema fiskalnoj konsolidaciji kojima se nastoji postići ravnoteža između dodatnih prihoda i potpore rastu, učinkovitosti i pravednosti. I dok je globalna financijska kriza utjecala na strukturu gospodarstava na različite načine – na primjer, smanjenje domaće potražnje dovelo je do velikog pada u prihodima i porezima na potrošnju u mnogim zemljama istočne Europe28 – prema MMF-u postignut je „širok konsenzus o nizu mjera... a prednost treba dati minimalizaciji distorzija (na primjer, širenjem porezne osnovice ukidanjem neprimjerenih izuzeća ili poreznih rashoda prije povećanja stope), ciljanju negativnih popratnih troškova i jačanju porezne discipline”29. Ovaj je konsenzus detaljnije obrađen u Tablici 14., i njime se naglašavaju pojedine ključne karakteristike, detaljnije objašnjene u nastavku teksta, koje imaju potencijal za preusmjeravanje s poreza na zapošljavanje prema potrošnji, s obzirom na pitanje visokih razina nezaposlenosti u mnogim zemljama i mogućnost koju imaju mnoge zeml je za uvođenje ili povećanje poreza na nepokretnu imovinu koji je prikladniji sa stanovišta rasta i efikasniji. Tablica 14. Općeprihvaćeno mišljenje Savjet za prihodovnu stranu konsolidacije Preporuka Obrazloženje Više se koristiti porezima na potrošnju, šireći osnovicu poreza na Većina mjera diferencijacije stopa u području PDV-a dodanu vrijednost (PDV) prije podizanja standardnih stopa (prema opravdava se problemima distributivnog karaktera koji bi se potrebi, sustavom socijalnih transfera štititi najranjivije) te mogli bolje riješiti izravnim transferima; trošarinama se bolje preispitati razinu trošarina. rješavaju pitanja iz područja zaštite okoliša i druga pitanja koja zahtijevaju diferencirano visoke porezne stope. Tražiti mogućnosti za širenje osnovice poreza na dohodak, s time Izuzeća i odbici u mnogim su zemljama i nadalje znatni te da je prvi korak u tom smislu kvantificiranje svih poreznih zbog toga njihov trošak mora biti transparentan; podizanje rashoda i, usprkos tome što povećana nejednakost može zahtijevati efektivnih stopa može imati snažne nepovoljne učinke na povećanu progresivnost poreznih stopa, treba izbjegavati iznimno poticaje, i realno i u smislu aktivnosti izbjegavanja plaćanja visoke granične efektivne porezne stope. poreza. Treba izbjegavati povećanje socijalnih doprinosa i razmotriti No ako se smatra da povećani doprinosi nose odgovarajuća mjeru koja bi obuhvatila smanjenje doprinosa poslodavaca i veća prava, mogu biti poticajni i pridonositi zapošljavanju. povećanje oporezivanja potrošnje, odnosno fiskalnu devalvaciju. Uz fiksni tečaj, fiskalnom devalvacijom može se povećati 28 Svjetska banka, EU11 Regular Economic Report, Promoting Shared Prosperity during a Weak Recovery in Central and Eastern Europe, prosinac 2013. 29 IMF Fiscal Monitor, Taxing Time, listopad 2013. 39 neto izvoz, privremeno, smanjenjem cijene izvoza u stranoj valuti i povećanjem domaće relativne potrošačke cijene uvoza. Što se tiče poreza na dobit, treba kvantificirati i preispitati porezne Snažna međunarodna porezna konkurencija vjerojatno će se rashode te izbjegavati daljnju neprimjerenu eroziju osnovice i nastaviti i za njezino rješavanje bit će potrebna snažna pritisak za smanjenje zakonom propisanih stopa; smanjiti porezne međunarodna suradnja; porezna distorzija može ugroziti olakšice kojima se potiče zaduživanje. financijsku stabilnost poticanjem pretjeranog zaduživanja. Povećati poreze na imovinu, posebno uobičajene pristojbe za Smatra se da porez na imovinu u određenoj mjeri pogoduje stambene nekretnine; smanjiti poreze na promet nekretnina. rastu i da služi ciljevima jednakosti i odgovornosti, porez na promet nekretnina može stvoriti zapreku učinkovitom trgovanju. Provesti učinkovito određivanje cijene ugljika, bilo oporezivanjem Mjere za određivanje cijena ključne su za poticanje ugljika ili potpunom aukcijom u okviru sustava ograničavanja učinkovitog smanjenja emisija i kao takve posebno su emisija i trgovanja njima; ukinuti subvencije za fosilna goriva i učinkovit izvor prihoda, subvencije za goriva u distributivne općenitije preispitati poreze za zaštitu okoliša. svrhe loše su ciljane. U financijskom sektoru donijeti porezne mjere za smanjenje Tim bi se mjerama osigurao „pravedan i znatan doprinos” volatilnog financiranja i poboljšane mehanizme za rješavanje financijskih institucija fiskalnim troškovima njihovih nenaplativih zajmova; uvesti protumjeru za izuzeće od obveze mogućih problema i propasti; kao porez na zbroj plaća i plaćanja PDV-a za financijske usluge u obliku poreza na dobiti financijskih institucija, porezom na financijske usluge financijske usluge (FAT). osiguralo bi se rješenje, koje, doduše, nije savršeno, za znatnu distorziju PDV-a. Jačanje porezne discipline utvrđivanjem nedostataka u disciplini, Poboljšanje porezne discipline pridonijelo bi pravednosti i agresivnom planiranju poreza i zlouporaba offshore poreza. smanjilo distorzije. Izvor: MMF (2013.), Fiscal Monitor. 4.2 Porezi na plaće i socijalni doprinosi mogu ugušiti zapošljavanje i radno intenzivan rast. U zemljama OECD-a porezno opterećenje rada može činiti i do 40 posto troškova rada, osobito u nižim platnim razredima. Porezi na rad također su nerazmjerno visoki u europskim državama. Na primjer, u Poljskoj, Rumunjskoj i Slovačkoj doprinosi za socijalno osiguranje u srednjem dohodovnom razredu činili su 45 do 49 posto bruto plaće; u Čileu su ti doprinosi iznosili 13 posto, a u Republici Koreji 16 posto. Visoke razine oporezivanja rada u kombinaciji s poreznim poticajima za kapitalna ulaganja pomažu u objašnjavanju supstitucije tehnologijom, posebno supstitucije nekvalificiranih radnika, što može dovesti do viših stopa Slika 23. Prosječni porezi na imovinu u odabranim gospodarstvima OECD-a, 2000. – 2011., postotak BDP-a nezaposlenosti. Premještanje poreznog 2.5 tereta s rada na neizravne poreze često se Recurrent taxes on immovable property naziva „fiskalnom devalvacijom” jer se Recurrent taxes on net wealth 2.0 Estate, inheritance, and gift taxes njome premještaju relativne cijene u Taxes on financial and capital transactions prilog rada čak i u slučaju prihodovne 1.5 neutralnosti. 4.3 Mnoge zemlje imaju prostora i 1.0 za uvođenje ili povećanje poreza na imovinu. Teret poreza na imovinu često 0.5 se smatra poštenijim, jer se uglavnom odnosi na obitelji sa srednjim i višim 0.0 EST CZE SVK AUT SVN TUR HUN DEU POL GRC DNK NLD IRL ESP dohotkom koje imaju imovinu u vlasništvu i dovodi do manjih razlika u Izvor: OECD, Development Revenue Statistics. Od MMF-a (2013.). poreznom tretmanu za poslovni sektor i 40 odluke potrošača nego ostali porezi. Međutim, velika je razlika u ostvarenim prihodima; dok zemlje u razvoju i zemlje u tranziciji prikupljaju otprilike 0,6 posto BDP-a30, u zemljama OECD- a 2008. činio je 1,8 posto BDP-a31 (Slika 23.). Porez na imovinu relativno je jednostavan za upravljanje, s obzirom na fiksnu prirodu imovine koja se oporezuje i unatoč tome što zahtijeva sveobuhvatan katastar, dobro definirana vlasnička prava i dobro definiran, transparentan postupak vrednovanja imovine32. Prihodi od poreza, a ponekad i upravljanje porezima, isto su tako često decentralizirani lokalnim razinama vlasti. Hrvatska se trenutačno priprema za uvođenje poreza na imovinu od 2016.,33 kojim će se možda ostvariti i dodatne koristi prebacivanjem kuća za iznajmljivanje, iz neformalnog u formalni sektor. 4.4 Regija je različito reagirala na pad prihoda iako je za vrijeme krize većina povećala PDV i trošarine. Pad domaće potražnje u cijeloj regiji utjecao je na sastav prihoda jer je pad poreza na dohodak i poreza na potrošnju bio brži od ukupnog BDP-a koji je dobio znatnu potporu od rasta izvoza u 2012. i 2013. Povećanje stope PDV-a smatralo se jednom od najmanje distorzivnih reformi koja najmanje smanjuje rast, a stope tog poreza povećane su u mnogim zemljama, uključujući Poljsku, Bugarsku, Mađarsku i Sloveniju, kao i trošarine, čiji je rast zabilježen u mnogim zemljama. Države poput Češke Republike i Irske također su pokušale promijeniti poreznu strukturu s rada (doprinosi za socijalno osiguranje) na PDV. 4.5 Slično tome, nedavne reforme u Hrvatskoj bile su potaknute padom prihoda od PDV-a i trošarina, uglavnom zbog smanjenih prihoda od poreza na dohodak34. Nedavna recesija obilježena je padom domaće potražnje i rastom nezaposlenosti, što je imalo posebno velik utjecaj na potrošnju i poreze povezane s dohotkom čiji je pad bio veći od pada ukupnog BDP-a u mnogim državama Europe. Hrvatska je odgovorila povećanjem osnovne stope PDV-a s 23 na 25 posto i zamjenom nulte stope 5-postotnom stopom, što je samo djelomično kompenzirano smanjenjem doprinosa za obvezno zdravstveno osiguranje s 15 na 13 posto (u 2014. stopa doprinosa vraćena je na 15 posto). Država je osigurala i određene olakšice za porez na dohodak koje se pokrivaju novim porezom od 12 posto na dividende. Tablica 15. Koje su reformske mjere države u regiji uvele od 2010. do 2013.? Napomena: Strelica usmjerena prema gore (dolje) pokazuje promjenu u prihodima (povećanje/smanjenje). Izvor: European Commission, OECD, IMF and World Bank staff. Preuzeto od MMF-a (2013.). 30 USAID (2009.): “Property Tax Reform in Developing and Transition Countries” 31 OECD (2010.): “Revenue Statistics 1965-2009”. 32 Norregaard, J. (2013.), Taxing Immovable Property, Revenue Potential and Implementation Challenges, IMF WP/13/129 33 IMF (2012.a): “Croatia: Options for Modernizing the Property Tax”. 34 IMF (2012.b): “Croatia-Concluding Statements of the IMF Staff Visit”. 41 B. Hrvatski porezni sustav 4.6 Među državama EU10 Hrvatska ima treći najveći prihodovni teret, gotovo 42 posto BDP-a (Slika 24.). Veliko ukupno porezno opterećenje ne proizlazi iz doprinosa za socijalno osiguranje kojima se ubire 11,3 posto BDP-a – otprilike 2,5 postotna boda manje od država EU15 i 1 posto manje od država EU10 (Slika 25.). Isto vrijedi za izravne poreze (Slika 26.), koji su znatno smanjeni velikim poreznim izuzećima (poreznim rashodima) u slučaju stanovništva (invalidnost, porezni odbici za uzdržavane članove obitelji i djecu te slabije razvijena područja), kao i u slučaju poduzeća (slabije razvijena područja, reinvestirana dobit, istraživanje i razvoj te porezne olakšice za poticanje investicija). Dapače, efektivna stopa poreza na dohodak iznosi tek oko 9 posto, unatoč najvišoj graničnoj poreznoj stopi od 40 posto.35 Slika 24. Prihodi u 2013., postotak BDP-a Slika 25. Socijalni doprinosi u 2013., postotak BDP-a Napomena: HR označava Hrvatsku, kratice država slijede međunarodni standard. Izvor: Eurostat. 4.7 Hrvatska ima najveći omjer neizravnih poreza i BDP-a među državama EU-a (Slika 26.).36 Hrvatska stopa PDV-a od 25 posto također je jedna od najviših u EU-u. Uz takvo porezno opterećenje i ionako slabu konkurentnost ne preostaje mnogo fiskalnog prostora za daljnje podizanje poreznih stopa. U posljednjim je desetljećima hrvatski prodor na tržišta EU-a bio jedan od najslabijih među europskim zemljama u razvoju. To upućuje na to da postoji minimalan prostor za povećanje poreznih stopa – što bi u svakom slučaju dodatno oslabilo konkurentnost. Štoviše, i poduzeća i država imali bi koristi od poreznih sustava kojima se jednostavno upravlja i koji potiču poreznu disciplinu. Od 2012. godine ukupna stopa poreza na dobit kao postotak dobiti znatno se smanjila zbog porezne olakšice na reinvestiranu dobit te velike porezne olakšice za poticanje investicija (Slika 27.). 35 Kesner-Škreb, Madžarević-Šujster (2004.) 36 Slijede Mađarska i Danska, koje ubiru 18,6 posto odnosno 17,1 posto BDP-a, također uz najvišu standardnu stopu PDV-a. 42 Slika 26. Neizravni i izravni porezi u 2013., postotak Slika 27. Nizak porez na dobit, postotak dobiti BDP-a Izvor: Eurostat. Izvor: Doing Business 2014. 4.8 Iako je porezno opterećenje u Hrvatskoj ispod prosjeka EU27 od Slika 28. Ukupni porezni prihodi i dohodak po 43 posto BDP-a, relativno je visoko u stanovniku, odabrane države EU-a, 2012. 60 odnosu na mnoge usporedive države. Sposobnost država da nameću dodatne 55 FI SE poreze često se mjeri usporedbom s 50 DK referentnim porezima u državama AU usporedivih značajki, iako je riječ o 45 DE nepreciznoj metodi s obzirom na to da 40 HR SK CZ EE ekonomije imaju različite strukture (npr. PL studije moraju uzeti u obzir različite razine 35 BG RO LV BDP-a po stanovniku, otvorenost prema 30 vanjskoj trgovini, udio starijeg stanovništva 30.0 50.0 70.0 90.0 110.0 130.0 ili stanovništva koje se bavi Napomena: BDP po paritetu kupovne moći (EU28 = 100) poljoprivredom). Jednostavna usporedba Izvor: Eurostat. veličine poreznog opterećenja u Hrvatskoj i prosjeka EU27 pokazuje da se Hrvatska nalazi ispod prosjeka, što bi moglo upućivati na to da još uvijek postoji prostor za povećanje poreza. Međutim, usporedba poreznog opterećenja u Hrvatskoj s opterećenjem u državama EU10 sa sličnim BDP-om po stanovniku ukazuje na to da je opterećenje razmjerno visoko, iz čega proizlazi da ne postoji mnogo prostora za povećanje agregatnih prihoda bez gubitka daljnje konkurentnosti. 4.9 Dapače, čini se da Hrvatska ubire više prihoda nego što se može zaključiti s obzirom na njezin gospodarski kapacitet. Komparativna regionalna studija37 primijenila je dualni pristup promatrajući „gospodarski prihodovni potencijal” i „zakonski prihodovni potencijal”.38 Razlika između zakonskoga prihodovnog potencijala i stvarno ostvarenih prihoda predstavlja „porezni jaz”. Razlika između gospodarskoga prihodovnog potencijala i stvarno ostvarenih prihoda predstavlja „porezni prostor”, odnosno količinu prihoda koju bi država mogla ostvariti 37 Khwaja, S. i Iyer, I (2013.) 38 „Gospodarski prihodovni potencijal” odnosi se na inherentni gospodarski kapacitet i fundamente određene države, dok se „zakonski prihodovni potencijal” odnosi na ono što je propisano zakonskim okvirom. 43 uzimajući u obzir svoju gospodarsku snagu, a ne zakonske propise. Naime, potencijal zakonski propisanih prihoda često je veći nego što bi se dalo zaključiti uzimajući u obzir ekonomske fundamente države. S razlikom između zakonskog i gospodarskog potencijala od 3,83 posto BDP-a Hrvatska je slična jedino Poljskoj (Tablica 16.), a njezin negativni porezni prostor i dalje zabrinjava, odražavajući se i u velikoj količini nepodmirenih poreznih obveza. Tablica 16. Prihodovni potencijal, razlika u potencijalima i porezni prostor, 2011. Postotak BDP-a Potencijal Razlika Porezni prostor Omjer stvarnog Gospodarski Zakonski Zakonski – (Gospodarski – poreza gospodarski stvarni) Mađarska 38,61 34,95 37,23 2,28 –3,66 Slovenija 37,96 36,10 38,83 2,73 –1,86 Češka Republika 34,58 34,74 35,64 0,90 0,16 Poljska 32,81 32,36 36,20 3,84 –0,45 Estonija 31,51 35,41 34,54 –0,88 3,90 Slovačka 30,94 35,80 36,99 1,19 4,86 Bugarska 30,64 30,79 31,59 0,80 0,16 Litva 28,87 32,41 31,38 –1,04 3,54 Latvija 28,71 33,51 32,21 –1,29 4,80 Rumunjska 28,58 28,01 30,09 2,08 –0.57 Hrvatska 34,67 31,02 34,85 3,83 –3.64 BiH 37,57 30,01 30,44 0,43 –7,56 Srbija 36,65 26,49 27,31 0,82 –10,16 Crna Gora 35,16 31,12 29,56 –1,56 –4,04 Makedonija 28,79 28,91 29,42 0,51 0,12 Albanija 22,16 23,77 26,01 2,23 1,61 Izvor: Khwaja i Iyer (2013.). 4.10 Druge studije također ukazuju na Tablica 17. Porezni napor odabranih država, 1994. – to da Hrvatska ima relativno visok porezni 2009. napor. Procjenama relativnoga poreznog Procijenjeni Indeks Stvarni porez / kapaciteta Hrvatske uz uzimanje u obzir BDP (%) porez / BDP poreznog (%) napora razlike u BDP-u po stanovniku, stope 1 2 3 = 1/2 ovisnoga starijeg stanovništva, otvorenost Poljska 28,42 27,85 1,02 prema vanjskoj trgovini, udio Mađarska 35,03 31,19 1,12 poljoprivrednog sektora i kvaliteta javne Slovenija 34,91 30,81 1,13 uprave (mjerena indeksom percepcije Hrvatska 33,84 28,72 1,18 Portugal 31,32 30,53 1,03 korupcije) utvrđeno je da Hrvatska ima Finska 34,83 33,09 1,05 relativno visok porezni napor. Tablica 17. Austrija 35,5 32,54 1,09 prikazuje porezni napor kao indeks odnosa Grčka 33 28,99 1,14 udjela stvarno ubranih poreza u BDP-u i Italija 36,12 28,98 1,25 procijenjenoga poreznog kapaciteta. U Francuska 38,77 30,05 1,29 Hrvatskoj taj odnos iznosi 1,18, što je slično Izvor: Le, Moreno-Dodson, Bayraktar (2012.) vrijednostima zabilježenima u Mađarskoj i Sloveniji i blizu prosjeka za napredne ekonomije. 4.11 Uvođenje modernog poreza na imovinu temeljenog na vrijednosti i dodatna racionalizacija parafiskalnih nameta također bi pomogli, no srednjoročno gledano izgledno je da će prihodovni potencijal biti nizak. Kao što je već spomenuto, u zemljama OECD-a 44 porez na imovinu iznosi 1,8 posto BDP-a39, u zemljama u razvoju u prosjeku iznosi 0,3 do 0,7 posto40, dok u Hrvatskoj čini oko 0,3 posto BDP-a41. U skladu sa Zakonom o financiranju jedinica lokalne i regionalne samouprave, udio središnje države u porezu na promet nekretnina u Hrvatskoj iznosi 40 posto, a lokalne uprave (općina i gradova) 60 posto. Međutim, osnovica poreza na imovinu znatno je smanjena kombinacijom zakonskih izuzeća, podcjenjivanjem vrijednosti i nepotpunim obuhvaćanjem imovine. Problem dodatno pogoršavaju niske razine ubiranja poreza i loše upravljanje porezima. Porez na imovinu ima velik prihodovni potencijal; njegov teret snose obitelji sa srednje visokim i visokim dohotkom te uzrokuje manje distorzija u poslovnim i potrošačkim gospodarskim odlukama od drugih poreza. Hrvatska se trenutačno priprema za uvođenje novog ad valorem poreza na imovinu po jedinstvenoj stopi od 1,5 posto kojom bi se zamijenile postojeće komunalne naknade i porez na kuće za odmor. 4.12 Nastavak prebacivanja poreznog opterećenja s rada na neizravne poreze također bi pridonio poticanju rasta. Nedavne studije MMF-a ukazuju na to da je „prihodovno neutralan rebalans kojim se smanjuju porezi na dohodak i istovremeno povećavaju porezi na potrošnju i imovinu povezan s brzim dugoročnim rastom”, dok porezi na dohodak od rada imaju negativan učinak na rast42. S obzirom na visoku Slika 29. Zamka neaktivnosti razinu doprinosa za zdravstveno 95 osiguranje od 15 posto bruto plaće 85 (gotovo dvostruko u odnosu na prosjek 75 EU-a), u Hrvatskoj postoji znatan prostor 65 55 za takvu vrstu fiskalne devalvacije. 45 Međutim, pad prihoda mogao bi se 35 kompenzirati ukidanjem velikog broja 25 poreznih izuzeća. Nedavna analiza 15 Bulgaria Croatia Romania Lavia Lithuania Hungary Poland Slovak Republic Estonia NMS, ECA Czech Republic Slovenia poreznih odbitaka za dijete pokazuje potencijal za ubiranje 0,5 posto više BDP- a preoblikovanjem parametara. Na sličan način, porezna olakšica za reinvestiranu Average wage earner Low-wage/part-time earner dobit poduzeća u 2013. godini rezultirala Napomena: Efektivna porezna stopa (porez i izgubljene je izgubljenim poreznim prihodima u naknade) primijenjene na osobe s prosječnim i niskim dohotkom. iznosu od 0,6% BDP-a. Oblikovanjem Izvor: Svjetska banka (2013.c) i procjene Svjetske banke za poreza također bi trebalo smanjiti Hrvatsku. destimulacije za prijelaz sa spomenutih naknada ili iz neaktivnosti u zaposlenost (Slika 29.). C. Jačanje porezne uprave s ciljem povećanja porezne discipline 4.13 Postignut je značajan napredak u sveobuhvatnoj reformi porezne uprave. Središnji ured Porezne uprave (SUPU) osnovan je 1994. kao dio Ministarstva financija (MF). Primarna odgovornost SUPU-a primjena je poreznih propisa kao što su Opći porezni zakon, Zakon o poreznoj upravi i drugi materijalni porezni propisi. Nadležan je za ubiranje nacionalnih i određenih lokalnih poreza, doprinose za socijalno osiguranje i velik broj nameta, naknada i 39 OECD (2010.): „Revenue Statistics 1965-2009”. 40 Slack 2009., Bahl and Martinez 2008., Norregaard 2014. 41 MMF (2012.): „Croatia: Government Opportunities for Strengthening Tax Administration”. 42 IMF Fiscal Monitor, listopad 2013. 45 ostalih pristojbi. SUPU trenutačno uspostavlja funkcionalnu organizaciju na središnjoj i regionalnoj razini; 2012. godine na nacionalnoj su razini uspostavljeni punopravni Ured za velike porezne obveznike (UVPO) te Sektor za servis poreznim obveznicima i Sektor za strategiju i razvoj, a svi se procesi trenutačno organiziraju na način koji omogućuje pružanje veće količine elektroničkih usluga. 4.14 Iako država računa na povećanje ubranih prihoda i niže troškove podmirivanja poreznih obveza kako bi ponovno uspostavila fiskalnu stabilnost i međunarodnu konkurentnost, SUPU je još uvijek suočen s velikim izazovima. Kako bi kvaliteta usluga koje pruža odgovarala standardima modernih poreznih uprava, SUPU mora postati usmjeren na rezultate umjesto na postupke. Elementi su procesa modernizacije porezne uprave sljedeći: (i) sustav upravljanja rizikom od neizvršenja poreznih obveza; (ii) snažna uprava u sjedištu i ojačan UVPO-u; (iii) pojednostavljena mreža područnih i lokalnih poreznih ureda i (iv) efikasno upravljanje informacijskim tehnologijama. 4.15 SUPU mora unaprijediti korporativno upravljanje pojednostavljenjem organizacijske strukture i jačanjem uloge sjedišta u oblikovanju programa i pružanju strateškog vodstva. Postoji prevelik broj područnih ureda koji se previše oslanjanju na ručne postupke te intenzivan i čest kontakt s poreznim obveznicima, posebno na lokalnoj razini. To ne samo da opterećuje zaposlenike, nego ih i sprječava u obavljanju kompleksnijih i važnijih zadataka, poput revizije i prisilne naplate poreznog duga. Neučinkovitost povezana s velikom mrežom lokalnih ureda produbit će se povećanom automatizacijom poslovnih procesa i proširenjem primjene elektroničkog podnošenja poreznih prijava (uključujući pretprijavu poreza u SUPU-u na temelju podataka trećih osoba) i elektroničke ovrhe. 4.16 Sjedište SUPU-a ima premalo zaposlenika da bi na adekvatan način upravljalo velikim brojem lokalnih ureda koji djeluju sa znatnom razinom autonomije i minimalnim efektivnim nadzorom. Organizacija SUPU-a ne odgovara načelima modernih poreznih uprava koje razlikuju između uloge sjedišta u oblikovanju programa i pružanju strateškog vodstva te operativne uloge lokalnih i područnih ureda. Zbog toga bi korporativno upravljanje trebalo težiti jasnoj raspodjeli odgovornosti između sjedišta te područnih i lokalnih ureda. 4.17 SUPU-u bi se moglo dati više operativne autonomije kako bi učinkovito i djelotvorno upravljao poreznim sustavom uz istovremeno povećanje odgovornosti. Broj zaposlenika u SUPU-u uvelike je smanjen ograničenjem zapošljavanja. Uz to, SUPU zaostaje za modernim poreznim upravama s obzirom na dodjelu fleksibilnosti i autonomije u odnosu na: (i) oblikovanje i implementaciju vlastite organizacijske strukture; (ii) određivanje broja i kombinacije zaposlenika i utjecanje na njihove plaće te pregovaranje o plaćama; (iii) utjecanje na proces zapošljavanja; (iv) raspodjelu resursa s ciljem učinkovite reakcije na promjene prioriteta i rizike; (v) donošenje poreznih rješenja i (vi) postavljanje standarda povezanih s uslugama. Zbog toga bi trebalo razmotriti dodjelu poluautonomnog statusa SUPU-u uz dovoljno ovlasti za učinkovito upravljanje poreznim sustavom. 4.18 Novi pristup razumijevanju baze poreznih obveznika i kretanjima u podmirivanju poreznih obveza mogao bi, uz suvremeni model upravljanja rizicima izvršenja poreznih obveza (CRMS), pridonijeti povećanju porezne discipline i učinkovitoj prisilnoj naplati. Prioritet je uvođenje CRMS-a s ciljem sustavnog utvrđivanja, procjene, rangiranja i rješavanja rizika povezanih s izvršenjem poreznih obveza. Njegov je glavni cilj poticanje i olakšavanje dobrovoljnog ispunjavanja obveza u skladu s poreznim zakonima i sprječavanje nepodmirivanja 46 poreznih obveza razumijevanjem baze i profila rizika poreznih obveznika. Primjena pristupa upravljanja rizicima pomogla bi SUPU-u da: (i) izradi strategiju uspostavljanja porezne discipline koja se fokusira na velike rizike (npr. velike porezne obveznike koji u pogledu podmirivanja poreznih obveza predstavljaju najveći rizik za prihode); (ii) primjenjuje strategiju u godišnjem planu poslovanja i uputama (npr. nacionalnim planovima revizije, selekcijskim parametrima revizije, planovima za usluge poreznim obveznicima i planovima za naplatu duga) i (iii) unapređuje alate za uspostavljanje porezne discipline (npr. organizaciju i metode revizije, usluge poreznim obveznicima i prisilnu naplatu) te vještine rukovodstva i zaposlenika porezne uprave u svrhu učinkovite realizacije strategija i operativnih planova. 4.19 Povećanje kapaciteta zaposlenika SUPU-a u UVPO-u također je važan prioritet u poboljšanju naplate poreza. S obzirom na različite korporativne modele i zahtjeve za visokospecijaliziranim vještinama, taj je zadatak često kompleksan. SUPU je 2012. godine uspostavljanjem punopravnoga nacionalnog UVPO-a postigao značajan napredak. Novom je uredu dodijeljeno više od 700 velikih poreznih obveznika, koji čine gotovo polovicu poreznih prihoda. UVPO je u potpunosti usklađen s pristupom temeljenim na segmentaciji poreznih obveznika koji čini temeljnu strategiju moderne porezne uprave. 4.20 Povećanje kapaciteta novog Sektora za servis poreznim obveznicima te Sektora za strategiju i razvoj također će smanjiti troškove dobrovoljne porezne discipline. Hrvatska je nedavno uspostavila specijalizirani sektor za servis i pomoć poreznim obveznicima s pozivnim centrom, a prilagodba usluga jedinstvenim značajkama i profilima rizika poreznih obveznika (pristup temeljen na segmentaciji poreznih obveznika) bit će ključna za povećanje dobrovoljne porezne discipline. Jačanje spomenutog sektora i primjena pozivnog centra u kontroli obveznika koji ne podnose poreznu prijavu i ne podmiruju porezne obveze prioritet je u povećanju porezne discipline. 4.21 SUPU ima impresivan niz dokumenata za strateško planiranje, no pokazalo se da postoje poteškoće u njihovoj provedbi. Sektor za strategiju i razvoj trebao bi povećati institucionalnu svijest i razumijevanje strateških smjerova te upravljati nastojanjima da se postigne koordinacija diljem SUPU-a kako bi se osigurala povezanost procesa strateškog i poslovnog planiranja s uputama i postupcima ključnima za svakodnevan rad lokalnih i područnih ureda te njihov prijenos u navedene upute i postupke. Ostali prioriteti mogu obuhvaćati jačanje upravljanja informacijskim tehnologijama i uspostavljanje integriranoga upravljačkog informacijskog sustava te unapređenje planiranja i iskorištavanja podataka. SUPU bi trebao ponovno uspostaviti kontrolu nad svojim informacijskim sustavima i podacima postepeno ukidajući trenutačno ugovorenu vanjsku uslugu. Kapacitet ljudskih resursa ključan je u modernizaciji porezne uprave. Zbog toga strategija osposobljavanja u SUPU-u treba biti usklađena s prioritetima reforme, trenutnim organizacijskim uvjetima, procesima poslovne reorganizacije i kretanjima u informacijskim tehnologijama. Preporuke 4.22 Zbog prihodovnog tereta koji se bliži 42 posto BDP-a ograničena je mogućnost povećanja fiskalnog prostora iz dodatnih prihoda. Unatoč tomu, postoji prostor za ubiranje dodatnih prihoda od 2 posto BDP-a na učinkovitiji i pravedniji način uz smanjenje negativnog učinka na rast i zaposlenost putem modernog oporezivanja imovine, proširenjem porezne osnovice ukidanjem poreznih izuzeća i povećanjem porezne discipline. 47 4.23 Hrvatskoj se savjetuje uvođenje modernog oporezivanja imovine. Međutim, iskorištavanje prihodovnog potencijala poreza na imovinu zahtijeva snažniju lokalnu upravu i sveobuhvatnu reformu u četiri koraka: (i) utvrđivanje imovine koja se oporezuje; (ii) procjena vrijednosti imovine i porezne osnovice; (iii) utvrđivanje poreznih stopa i (iv) ukidanje ostalih poreza povezanih s imovinom. Nije izgledno da će se navedenim porezom u početku ostvariti značajniji prihodi dok se ne ažuriraju zemljišne knjige i dok se dodatno ne razvije tržište nekretnina kako bi se osigurala transparentnija procjena vrijednosti. 4.24 Hrvatska ima znatan prostor za fiskalnu devalvaciju putem poreza na dohodak od rada. To se prije svega odnosi na doprinose za zdravstveno osiguranje. Smanjenje prihoda moglo bi se kompenzirati ukidanjem velikog broja poreznih izuzeća odobrenih stanovništvu, kao i poduzećima. Pri oblikovanju poreza na dohodak također bi se trebale smanjiti destimulacije za rad. 4.25 Jačanje i modernizacija SUPU-a pomogli bi u očuvanju i proširenju prihodovne baze. Rizici neispunjavanja poreznih obveza poput izbjegavanja poreza i porezne utaje u Hrvatskoj su dodatno povećani slabostima u poreznoj upravi, koje ujedno otežavaju SUPU-u da održi korak s kretanjima u državi i inozemstvu. Uz daljnju integraciju Hrvatske u globalnu ekonomiju, SUPU će se suočiti s nizom prilično kompleksnih dodatnih rizika povezanih s poreznom disciplinom obveznika. Ključna su područja na koja se potrebno usredotočiti pri modernizaciji porezne uprave: (i) uspostavljanje sustava upravljanja rizikom povezanim s izvršenjem poreznih obveza; (ii) temeljita uprava u sjedištu i jačanje UVPO-a; (iii) pojednostavnjenje mreže područnih i lokalnih ureda i (iv) uspostavljanje temeljitog upravljanja informacijskim tehnologijama. 4.26 Iako je prostor za dodatno podizanje prihoda ograničen, kod visoke razine javnih rashoda postoji prostor za dodatno smanjenje. Takva je prilagodba hitna kako bi se podržala fiskalna održivost. Srednjoročno bi se racionalizacijom izdataka za javnu upravu, socijalne sektore i subvencije u skladu s poglavljima od V. do VII. mogla osigurati oko 4 postotna boda BDP-a. 48 Hrvatska na javnu upravu troši više nego većina drugih zemalja EU-a, ali ima niske pokazatelje učinkovitosti javne uprave, vladavine prava i administrativnih prepreka poslovanju. Iako je masa plaća u javnom sektoru već sada visoka i čini gotovo 12 posto BDP-a, izvjesno je da će se pritisak u pravcu njihova daljnjeg povećanja u srednjoročnom razdoblju pojaviti iz dva izvora: (i) daljnja decentralizacija i osnivanje novih agencija, često s većim prosječnim plaćama nego u tijelima državne uprave, te (ii) potreba za izgradnjom dodatnih kapaciteta za apsorpciju značajnih sredstava iz europskih fondova. Usprkos tome, u srednjoročnom bi se razdoblju mogle ostvariti dodatne kumulativne uštede od oko 2 posto BDP-a, i to racionalizacijom broja zaposlenih u tijelima lokalne/regionalne i državne uprave, kako bi se stvorila manja, ali učinkovitija administracija. A. Osnaženi sustav upravljanja javnim sektorom 5.1 Javnu upravu u Hrvatskoj odlikuju visoki troškovi i veličina, ali razmjerno slaba učinkovitost (Slika 30.). Unapređenje Slika 30. Rashodi opće države za plaće, izraženo u učinkovitosti pokazalo se teško ostvarivim postotku BDP-a zbog raznih čimbenika. Jedan je visoka rigidnost u organizacijskim strukturama i sustavu nagrađivanja u javnoj upravi. Drugi je fragmentiranost jedinica lokalne i regionalne samouprave43, koje su skupe, a nisu samoodržive, kao i sve veći broj agencija. Naposljetku, javna je uprava još uvijek vrlo politizirana, što onemogućuje nastajanje profesionalnoga upravljačkog kadra. 5.2 Adekvatni kapaciteti javne uprave jedan su od ključnih zahtjeva za članstvo u EU-u. EU prepoznaje da „jačanje Izvor: Eurostat, Ministarstvo financija. Ponderirani institucionalnog i administrativnog kapaciteta, prosjek za EU15 i EU10. smanjivanje administrativnog opterećenja te unapređenje kvalitete zakonodavstva predstavljaju osnovu za strukturna usklađenja i potiču gospodarski rast i zapošljavanje” te s pomoću niza pokazatelja uspoređuje uspješnost opće države, pravosuđa, javne uprave itd. u državama članicama EU-a44. Iskustvo država koje su postale članice EU-a u 2004.45 ukazuje na to da je za reforme javne uprave potrebna podrška svih tijela vlasti, kao i profesionalna, na zaslugama utemeljena i samostalna državna služba. Kako bi administrativne reforme polučile rezultate, nužni su upornost i transparentno praćenje tijekom nekoliko političkih ciklusa, što je u Hrvatskoj izazov. Primjerice, regulatorna državna „giljotina”, čiji je cilj bilo pojednostavljenje propisa o poslovanju, uvedena je krajem 2006., uz gotovo polovinu preporuka za pojednostavljenje ili 43 U nastavku teksta: lokalna uprava ili jedinice lokalne uprave. 44 EK. Europa 2020, ključna područja: usporedba rezultata država članica, modernizacija javne uprave, http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/key-areas/index_en.htm 45 Svjetska banka (2007.), 2006. EU8 Fiskalne studije. 49 uklanjanje nepotrebnih propisa provodila se godinu i pol, ali je ubrzo nakon početka novih izbora proces zaustavljen. Profesionalizacija radnih mjesta državnih službenika visoke razine započeta u 2007. usporena je zbog netransparentnosti u nekim slučajevima i zaustavljena već početkom 2012. 5.3 Prekomjerna veličina usporava donošenje odluka i pružanje usluga. Došlo je do povećanja broja agencija i podređenih subjekata koji imaju autonomiju poslovanja i sposobnost za ostvarenje prihoda. Zbog toga je u mnogim slučajevima došlo do preklapanja funkcija, slabe koordinacije i nejasnih nadležnosti ministarstava, agencija i ostalih podređenih državnih subjekata46. To usporava donošenje i provedbu politika te opterećuje koordinaciju i upravljanje, što neizbježno negativno utječe na vrijednost za novac i kvalitetu pružanja usluga. Funkcionalni pregled središnje uprave, izvršen u razdoblju od 2007. do 2008. pružio je određene preporuke, na temelju kojih se moglo uštedjeti oko 7 do 10 posto rashoda za plaće47, što čini 1,2 posto BDP-a, i usmjeriti ih prema prosjeku u EU10, koji je 2,6 postotnih bodova BDP-a manji nego u Hrvatskoj. 5.4 Trošak javnih usluga u Hrvatskoj je visok. Trošak javnih usluga (npr. „veličina” državnog sektora) procijenjen je uzevši u obzir trošak javnih usluga u odnosu na opću razinu cijena (učinak relativne cijene). Analiza pokazuje da je državni sektor u Hrvatskoj velik ne samo nominalno, nego i po svojem realnom dohotku po glavi stanovnika, kao i u usporedbi s intermedijarnom potrošnjom i posebno s rashodima za plaće (Slika 31.). Slika 31. Veličina državnog sektora Realna intermedijarna potrošnja Realni rashodi za plaće 14 18 Real intermediate consumption, % of GDP IT BG DE 12 16 EE Real wage bill in % of GDP HU FI LT 10 RO LV EE BG RO LV HU 14 8 PL 12 LT NL R² = 0.3246 6 R² = 0.212 10 IE NL 4 AT AT 8 DE DE 2 6 30 50 70 90 110 130 150 0 30 50 70 90 110 130 150 GDP pc at PPS in % of EU27 average GDP pc at PPS in % of EU27 average Napomena: Hrvatska je označena crvenom bojom. Izvor: EUROSTAT i Ministarstvo financija, Šonje (2013.) popratni dokument. 5.5 Štoviše, Hrvatska je relativno slabo ocijenjena s obzirom na učinkovitost svoje administracije (Slika 32.). Pokazatelji Svjetske banke o upravljanju ukazuju na opće slabosti hrvatske javne uprave, posebno u smislu korupcije, vladavine prava, kvalitete propisa i učinkovitosti državnog sektora. Prema pokazateljima upravljanja Hrvatska zaostaje za EU15 i EU10 za oko 27, odnosno 15 postotnih bodova. U Izvješću o globalnoj konkurentnosti 46 Neki su primjeri Centar za praćenje poslovanja energetskog sektora i investicija, Agencija za zaštitu okoliša i Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost, Agencija za strukov no obrazovanje, Agencija za tercijarno obrazovanje, Agencija za obrazovanje odraslih; vidi i poglavlje 7. o poljoprivredi. 47 Institut za međunarodne odnose (2008.), „Funkcionalne revizije te pomoć u restrukturiranju tijelima državne uprave i njihovim podređenim agencijama u Hrvatskoj”, Projekt reforme javne uprave financiran sredstvima Svjetske banke, studeni 2008. 50 Svjetskoga gospodarskog foruma za 2013. – 2014. neučinkovitost javne uprave ocijenjena je najvećom preprekom poslovanju u Hrvatskoj. Odabrani pokazatelji poslovanja slično ukazuju na to koliko Hrvatska zaostaje za ostalim zemljama EU-a, s obzirom na odabrane administrativne/pravosudne procese.48 Iako se u nekim aspektima primjećuje napredak, posebno u pogledu ovrhe radi naplate potraživanja po osnovi ugovora, porezne uprave i registracije poduzeća, prisutan je veliki nesklad u broju dana potrebnih za okončanje administrativnog postupka za pokretanje poslovanja, ishođenje građevinskih dozvola, upis nekretnine i prisilno izvršenje ugovora. Slika 32. Učinkovitost hrvatske administracije Složeni pokazatelj upravljanja Indeks globalne konkurentnosti, ocjena institucija EU-15 EU-10 Croatia 2008 2012 SEE5 0 20 40 60 80 100 Country's percentile rank Source: WB Governance Matters Composite Governance Indicators Note: Includes Voice and Accountability, Political Stability, Government Effectiveness, Rule of Law, Control of Corruption, Regulatory Quality Napomena: SEE5 se odnosi na jugoistočne europske zemlje: Srbiju, Crnu Goru, Bivšu jugosla vensku republiku Makedoniju, Albaniju i BiH. Izvor: Svjetska banka (http://data.worldbank.org) i Svjetski gospodarski forum (http://www.weforum.org). 5.6 Struktura i slaba učinkovitost ključnih javnih rashoda u Hrvatskoj ostavljaju mnogo prostora za poboljšanje. Ocjena uspješnosti hrvatskoga državnog sektora najniža je u EU-u i samo je donekle bolja od uspješnosti državnog sektora u Rumunjskoj i Slovačkoj (Slika 33.). Isto tako, hrvatska javna uprava četvrta je najlošija u Europi, bolja je jedino od uprave Malte, Grčke i Litve. Zbog visokih troškova, koji su približno na razini troškova u skandinavskim zemljama, hrvatski porezni obveznici plaćaju visoku cijenu za javne usluge, koje su uz to i lošije kvalitete. Navedeni relativni nedostatci ukazuju na mogućnost velikih ušteda i poboljšanja učinkovitosti, bez utjecaja na kvalitetu pružanja usluga. 48 Prema pokazateljima poslovanja Hrvatska je među EU28 na pretposljednjem mjestu, a prema globalnoj ocjeni je na 65. mjestu, jedino ispred Malte (94). 51 Slika 33. Učinkovitost državnog sektora Uspješnost javne uprave Ocjena uspješnosti državnog sektora Izvor: Eurostat 2013. Izvor: Eurostat 2013. 5.7 Visoki rashodi za plaće odraz su rastućeg broja zaposlenih u javnom sektoru, a ne visokih plaća. Racionalizacija vojnog osoblja i više je nego nadoknađena rastom zapošljavanja na razinama lokalne uprave te u obrazovanju i zdravstvu. Državni sektor ima oko 293 000 zaposlenih, što je 17 posto radne snage, i ujedno je i najveći poslodavac u zemlji (Tablica 18.). Navedena brojka ne obuhvaća dodatnih više od 80 tisuća zaposlenih u javnim poduzećima. U javnom je sektoru zaposleno ukupno 22 posto hrvatske radne snage, što je za oko 4 postotna boda ispod prosjeka EU-a. Stječe se dojam da u određenim područjima porast broja javnih službenika nije dobro usklađen s potražnjom za uslugama. Primjerice, broj zaposlenih u obrazovanju i dalje je u porastu, usprkos značajnom padu broja upisanih učenika. Tablica 18. Javna uprava u Hrvatskoj, 2000. – 2012. 2000. 2006. 2008. 2010. 2012. Civilno osoblje 219 313 234 004 245 851 242 185 246 205 Necivilno osoblje 63 939 46 841 45 128 45 910 46 558 Javna uprava,% populacije 6,4 6,3 6,6 6,5 6,9 Javna uprava,% radne snage 15,3 15,7 16,3 16,5 17,0 Javna uprava,% zapošljavanja 18,2 17,7 17,8 18,7 20,2 Državni službenici 73 294 72 004 76 472 67 863 71 390 Središnja razina 47 776 38 373 38 981 28 309 30 729 – ministarstva 23 194 17 375 17 493 18 550 18 193 – agencije 18 633 16 011 17 119 6265 9033 – tijela državne uprave u jedinicama lokalne uprave 5435 4413 3759 3077 3069 – izvan izvršne razine 514 574 610 417 434 Lokalna razina 25 518 33 631 37 491 39 554 40 661 Javni službenici 146 019 162 000 169 379 174 322 174 815 – učitelji i ostali zaposleni u obrazovanju 66 440 84 037 88 288 89 136 90 060 – zaposleni u zdravstvu 58 028 56 525 59 201 60 169 62 418 – radnici u kulturi 1289 1765 1838 2020 1609 – socijalni radnici 9093 6430 6633 9266 6775 – pravosuđe 11 169 13 243 13 419 13 731 13 953 Zapošljavanje u vojsci 63 939 46 841 45 128 45 910 46 558 Ukupno 283 252 280 845 290 979 288 095 292 763 Izvor: Ministarstvo financija. 52 5.8 Plaće u hrvatskom javnom sektoru relativno su dobre, osim onih za osoblje najvišeg ranga. Na temelju podataka iz ankete o Slika 34. Razlike u plaći na osnovi satnice po sektorima i radnoj snazi, državni i javni službenici stručnoj spremi u Hrvatskoj u boljem su položaju od 70 zaposlenih s istom stručnom spremom u 62.2 60 privatnom sektoru s obzirom na razine 50 47.9 plaća (koje su u većini javnih službi Hourly wage (Kuna) 39.7 veće nego u privatnom sektoru) i radno 40 32.4 32.1 36.2 vrijeme (koje je kraće od radnog 30 23.5 26.4 23.0 vremena u privatnom sektoru); iznimka 20 17.6 17.5 20.2 su radna mjesta za visoku stručnu 10 spremu, za koja se u privatnom sektor nudi određena razlika u plaći (Slika 0 Primary and less Vocational General 2-year or Non- College Post-graduate* 34.). Plaće u javnom sektoru za Secondary* Secondary* University Graduate* College zaposlene s visokom stručnom Public Sector PrivateSector spremom i one najvišeg ranga niže su Napomene: Brojke se odnose na zaposlene s punim radnim vremenom za oko 30 posto od plaća u privatnom koji ostvaruju dohodak iz radnog odnosa. * naznačuje da je razlika sektoru za istu razinu stručne spreme. između prosječne plaće u javnom i privatnom sektoru statistički značajna uz razinu pouzdanosti od 95% Još je jedan simptom i općenito slaba Izvor: Procjene osoblja na osnovi ARS-a za 2011. fluktuacija radne snage u javnoj upravi; jedini segment u kojem postoji mobilnost onaj je na vrhu jer mlađi i ambiciozniji javni službenici nakon nekoliko godina stjecanja znanja odlaze i zapošljavaju se u privatnom sektoru. Nakon te razine razlike u plaći u odnosu na privatni sektor postaju prevelike da bi se mogle nadomjestiti dodatnom sigurnošću posla u javnom sektoru. 5.9 Plaće u javnom sektoru uvelike se temelje na radnom iskustvu, a ne na rezultatima. Dodatcima za radni staž dodatno se opterećuju rashodi za plaće i motivira ostanak starijih radnika, bez obzira na rezultate. Hrvatska zbog toga ima veliku skupinu sredovječnog osoblja koje je u javnom sektoru započelo raditi otprilike u vrijeme stjecanja neovisnosti. S obzirom na to da postoji intrinzična motivacija za ostanak u sustavu (odnosno osoblje koje prima 0,5 posto dodatka za godinu staža i snažna pregovaračka pozicija sindikata u javnom sektoru), stopa prirodnog smanjenja broja zaposlenih je niska. Istovremeno, program smanjenja broja zaposlenih, uz otpremnine koje se temelje na godinama staža, bio bi skup (za nekoga s 30 godina staža oko 15 000 EUR), i rastao bi sa starenjem ove skupine. Osim dodatka na godine staža 49, tu je i 12 različitih naknada, koje se kreću u rasponu od 4 do 150 posto osnovne plaće, međusobno se ne isključuju i mogu biti veće od osnovne plaće. Nijedna od njih nije povezana s rezultatima. Ovakav nestandardni pristup u administraciji stvara sve veći pritisak na povećanje plaća i povezuje ukupnu naknadu sa snagom pregovaračke moći, a ne s kvalifikacijama, zaslugama ili rezultatima. 5.10 Iako su prethodne hrvatske vlade prepoznale važnost reformi državne službe i administracije, proces je usporen, a u nekim slučajevima i zaustavljen. Zakon o državnim službenicima, donesen 2005., trebao je biti osnova za temeljnu reformu sustava javnog 49 Navedeno uključuje naknade za prekovremeni rad (50 posto), nagradu za minuli rad (4, 8 i 10 posto, ovisno o godinama radnog staža), noćni rad (40 posto), rad subotom i nedjeljom (25 do 35 posto), rad u smjenama (10 posto), rad praznikom i blagdanom (150 posto), posebne naknade po sektorima (rad u sektoru zdravstva), naknadu za radno vrijeme, nagradu za dežurstvo, božićnicu, regres, naknadu troškova prijevoza te darove za djecu. 53 upravljanja, trebali su uslijediti propisi o široj javnoj službi te o sustavu plaća javnih i državnih službenika, kao i uvođenje novih alata za javno upravljanje, poput procjene fiskalnog i socijalnog utjecaja i utjecaja na okoliš te strateškog planiranja.50 Vlada je poduzela korake za uvođenje e-vlade, smanjenje broja ministarstava te otvaranje Centra za stručno osposobljavanje i usavršavanje službenika. Međutim, sedam godina nakon izrade nacrta reformske strategije odluke o plaći i napredovanju ne temelje se na zaslugama i preporuke funkcionalne revizije samo su djelomično provedene. S druge strane, imenovanja državnih službenika na položaje najviše razine i nadalje su u velikoj mjeri politički motivirana. 5.11 S obzirom na njihov učinak na proračun, reforme zapošljavanja i naknada u državnom sektoru neizbježna su komponenta reformi potrošnje. Nakon izbijanja krize provedene su reforme zapošljavanja i naknada u javnom sektoru u gospodarstvima svih dohodovnih razina u cijelom EU-u (Okvir 9.). Nedavnim pokušajima konsolidacije rashoda za plaće u Europi obuhvaćene su i neke kratkoročne mjere – kao što je zamrzavanje plaća ili zapošljavanja – u kombinaciji sa strukturnim mjerama čiji je cilj reforma utvrđivanja plaća u javnom sektoru, sustava upravljanja uspješnošću ili preustroj državnog sektora (Slika 53.). Navedena iskustva ukazuju na to da, iako rezanje plaća i zamrzavanje zapošljavanja mogu imati pozitivne kratkoročne fiskalne učinke, strukturne su reforme, kojima se unapređuje učinkovitost sustava zapošljavanja i utvrđivanja plaća, održivije, dok je učinkovito smanjenje više ciljano negoli općenito51. Hrvatska je provela slične kratkoročne mjere (rezanje plaća za 3 posto, smanjenje naknada); međutim, problem je i dalje akutan. Okvir 9. Naknade u javnom sektoru režu se u cijeloj EU Brojne su zemlje EU-a uvele mjere kako bi: (i) smanjile naknade u javnom sektoru stvarnim rezanjem plaća (npr. u Irskoj i Španjolskoj) ili zamrzavanjem nominalne plaće (npr. u UK-u i Nizozemskoj); (ii) provele reforme sustava nagrađivanja prema rezultatima (npr. Italija je revidirala svoje ugovore o kolektivnim pregovorima); (iii) smanjile zapošljavanje i (iv) reorganizirale tijela javnog sektora. U Poljskoj je ukupni proračun za javnu upravu (koja obuhvaća i državne službenike) ograničen još od 2009., uz zamrzavanje pojedinih stopa plaća. To je dovelo do značajnih smanjenja stopa realnih plaća. U Sloveniji su mjere uključivale smanjenje osnovne plaće svih državnih službenika za 4 posto i smanjenje osnovne plaće direktora za 1 posto, sve dok realni rast BDP-a ne bude veći od 2,5 posto, u kombinaciji sa zamrzavanjem napredovanja na visokoj razini i ukidanjem nekih naknada. Češka Republika i Mađarska srezale su stope plaća u javnom sektoru. U Portugalu su zamrznute stope plaća i napredovanja, naknade za uspješnost i promjene plaće za mobilnost, a plaće koje se isplaćuju u višim iznosima smanjene su u prosjeku za 5 posto. Izvor: Svjetska banka, razno i OECD (2012.). 50 Glavna inovativna obilježja zakona bila su: (i) depolitizacija radnih mjesta rukovodećih državnih službenika, uključujući radna mjesta pomoćnika ministra; (ii) povezivanje razine radnog mjesta i plaće sa zaslugama i rezultatima; (iii) unapređenje stručnih kapaciteta putem etičkoga kodeksa i stručnog obrazovanja te (iv) razv oj kapaciteta za središnje upravljanje. 51 MMF, Fiskalno praćenje, travanj 2014., Reforma javne potrošnje, donošenje teških odluka. 54 Slika 35. Nedavne (2009. – 2013.) i povijesne (1979. – 2009.) konsolidacije rashoda za plaće1 1 Povijesne konsolidacije: Austrija (1996. – 1997.), Belgija (1982.), Belgija (1992., 1994.), Kanada (1991. – 1992.), Italija (1993. – 1995.), Portugal (2005. – 2007.), Ujedinjena Kraljevina (1994.), Danska (1983. – 1984.), Njemačka (1983. – 1984.), Njemačka (1995. – 2000.), Irska (1982.), Irska (1987. – 1988.), Nizozemska (1984. – 1986.), Nizozemska (2005.), Portugal (2000. – 2003.) i Španjolska (1997.). Nedavne konsolidacije (od 2009.): Bosna, Bugarska, Hrvatska, Cipar, Češka Republika, Francuska, Grčka, Mađarska, Irska, Italija, Japan, Latvija, Bivša jugoslavenska republika Makedonija, Nizozemska, Poljska, Portugal, Rumunjska, Srbija, Slovačka Republika, Slovenija, Španjolska, Ujedinjena Kraljevina i Sjedinjene Države. Napomena: Za primjere strukturnih mjera i socijalnog dijaloga vidi MMF, Fiskalno praćenje, travanj 2014. Smanjenje rashoda za plaće izračunano je za pet godina, nakon prve godine reforme za povijesne konsolidacije; za nedavne konsolidacije izračunano je kao promjena od 2009. do 2012. Primjenjujemo potencijalni BDP kad je god to moguće, a inače nominalni BDP. Izvor: MMF, Fiskalno praćenje, travanj 2014., Reforma javne potrošnje, donošenje teških odluka. Za povijesne konsolidacije, Devries i ostali (2011.), izvješća MMF-a za članak IV., savjetovanja za razne zemlje i godine. Za nedavne konsolidacije OECD (Naknade u javnom sektoru u vrijeme štednje, 2012.); MMF -ovi timovi po zemljama te izvješća MMF-a za članak IV. savjetovanja. Reforme zapošljavanja i naknada u javnom sektoru 5.12 Kako bi ograničila ukupne troškove, Hrvatska će morati uvesti program ciljanog smanjivanja. Program mora biti usmjeren na smanjenje dupliciranja i neučinkovitosti u sustavu, usklađivanje zapošljavanja s pružanjem poboljšanih i učinkovitih elektroničkih usluga gdje je to moguće. Troškove i očekivane uštede programa treba unaprijed uzeti u obzir, kao što su plaćanja za otpremnine, te ih pratiti na transparentan način. Neka područja, u kojima bi se broj zaposlenih mogao smanjiti bez utjecaja na pružanje javnih usluga, obuhvaćaju sljedeće:  Lokalne uprave52: Velika fragmentiranost jedinica lokalne uprave (preko 570 jedinica lokalne uprave) uvećava brojke o zapošljavanju (o čemu je riječ u sljedećem poglavlju). Učinkovitost bi se mogla značajno poboljšati ako bi se neke funkcije spojile ili grupirale na razini općina/gradova/županija. Nakon daljnje decentralizacije trebala bi uslijediti odgovarajuća racionalizacija funkcija na razini središnje države.  Civilno osoblje: Nedavno je došlo do povećanja broja zaposlenih u javnim službama, uključujući učitelje te pravosudno i medicinsko osoblje. U 2012. ta tri sektora činila su 52 U izvješću se pojam lokalna uprava upotrebljava u značenju pojma jedinice lokalne i regionalne samouprave. 55 57 posto ukupne javne uprave. Ima potencijala za poboljšanje učinkovitosti u smislu dovođenja odnosa broja učenika i učitelja na razinu iz 1990-ih53 i odgovarajuće veličine mreže bolnica.  Pravosudni sektor: Broj sudaca i sudskog osoblja po stanovniku u Hrvatskoj među najvećima je u regiji Europe i središnje Azije, iako ovaj prekomjeran broj osoblja ne znači i veću učinkovitost. Hrvatska ima 42,8 sudaca na 100 000 stanovnika, dok je prosjek u EU10 27,154; iako se može raspravljati o različitostima njihovih nadležnosti, učinkovitost bi se mogla značajno poboljšati kada bi se suci rasteretili od poslova koji nisu povezani sa sudovanjem.  Administrativna podrška: Funkcionalne revizije provedene u 2008., koje su još uvijek itekako relevantne, ukazale su na velike nedostatke u resornim ministarstvima jer osoblje troši previše vremena na podnošenje i traženje dokumenata, umjesto na rad s klijentima ili na pitanjima javnih politika. Elektroničke usluge za građane i poduzetnike, sustavi upravljanja dokumentacijom i predmetima trebali bi pomoći pri smanjenju radno intenzivnih postupaka, unaprijediti komunikaciju, povećati transparentnost u radu s klijentima te preusmjeriti osoblje na važnije poslove.  Pomoćne usluge: Osoblje mnogo vremena troši i na pomoćne usluge koje bi se putem javnih natječaja mogle povjeriti vanjskim izvođačima, kao što su usluge informacijske tehnologije, čišćenja, posluživanja hrane i slično. Procjenjuje se da bi se tako mogle ostvariti godišnje uštede od preko 0,15 posto BDP-a. 5.13 U hrvatskoj javnoj upravi primjetan je trend povećanja broja agencija. U 2013. na središnjoj je razini postojalo više od 70 raznih agencija/instituta/zavoda. Ovakvo širenje broja agencija zabrinjava iz sljedećih razloga: (i) nema jasnih kriterija na temelju kojih se odlučuje o osnivanju agencije i njezinoj svrhovitosti. Stoga su neke agencije osnovane iako se njihova nadležnost preklapa s nadležnošću ministarstava; (ii) nema jasnoga okvira za utvrđivanje odnosa između agencije i njezina „matičnog” ministarstva, što dovodi do niza različitih aranžmana kojima se zasjenjuju odgovornosti; (iii) agencije često zapošljavaju svoje vlastito osoblje umjesto osoblja koje je ranije bilo odgovorno za određenu funkciju u matičnom ministarstvu, čak i kod premještaja skupine zaposlenih s rijetkim stručnim vještinama, često se zapošljava novo pomoćno osoblje, umjesto da se ono preuzme iz ministarstva. To je do sada uvijek uzrokovalo povećanje broja državnih službenika, što se nije uspjelo spriječiti ni godišnjim planovima odobravanja primanja u državnu službu. Od nedavno se nastoji uskladiti plaće u agencijama s plaćama državnih službenika te unaprijediti rad agencija, uz neke početne fiskalne dobitke (od oko 0,2 posto BDP-a). 5.14 Potrebni su suvremeni propisi kojima bi se uredio sustav plaća državnih službenika. I dok se modaliteti uređivanja plaća u javnom sektoru ponovno procjenjuju i razmatra se donošenje jednog zakona kojim bi se uredile sve plaće u javnom sektoru, umjesto ranijeg sektorskog pristupa (Okvir 10.), važno je donijeti novi zakonodavni okvir. Zakon o sustavu plaća 53 U 2012./2013., odnos broja učenika i učitelja bio je 9:1, dok je u 1998./1999. bio 14:1. Od 1998. broj učenika u osnovnoškolskom, srednjoškolskom i tercijarnom obrazovanju pao je za 6 posto, dok je broj obrazovnih radnika povećan za 47 posto. 54 Svjetska banka (2014.) Hrvatska: Rashodi u pravosudnom sektoru i institucionalni pregled ili http://europa.eu/rapid/press-release IP-14-273 en.htm 56 trebao je omogućiti operacionalizaciju načela napredovanja u karijeri na temelju rezultata, što je svojstveno novom sustavu državne službe. Nažalost, takav propis još nije donesen, zbog čega je blokirana provedba važnih dijelova Zakona o državnim službenicima. Posebne sheme plaća i posebni dodatci čine sustav plaća netransparentnim i udaljavaju ga od načela „jednaka plaća za jednak rad”. Zakonom o državnim službenicima nisu obuhvaćeni zaposleni u jedinicama lokalne samouprave, koje imaju vlastite sustave upravljanja osobljem i utvrđivanja plaća. To je dovelo do distorzija jer veliki gradovi isplaćuju svojim zaposlenicima znatno veće plaće nego središnja ministarstva. Iako su studije o razmjerima usklađenosti dvaju sustava provedene, još uvijek nisu polučile konkretne rezultate. Okvir 10. Nacrt prijedloga Zakona o plaćama državnih službenika Nacrtom prijedloga Zakona o plaćama državnih službenika iz 2009. predloženo je uvođenje sustava platnih razreda i stupnjeva u kojem se horizontalno napredovanje u platnim razredima temelji samo na ocjeni učinkovitosti i rada, dok se vertikalno napredovanje u platnim stupnjevima temelji na unutarnjem ili javnom natječaju. Nacrtom prijedloga Zakona racionaliziraju se dodatci i naknade, što se nadoknađuje boljim uvjetima za napredovanje u karijeri za one koji ostvaruju dobre rezultate. Nacrtom prijedloga Zakona predviđeno je povećanje plaće za 3 posto svakih pet godina, sve dok je u tom razdoblju najmanje četiri puta najniža ocjena rezultata „dobar”. Za izvanredne službenike moguće je povećanje plaće za 3 posto svake godine, dok je za odlične službenike to moguće svake dvije godine. Napredovanje u karijeri moguće je i na temelju višeg stupnja obrazovanja. Međutim, moguć je i otkaz za službenike koji su dvaput uzastopno ocijenjeni ocjenom „ne zadovoljava”. U smislu omjera kompresije plaća, Zakonom se predlaže omjer kompresije 1:5,8 između plaće službenika na najvišem položaju (bivši ravnatelji, sada načelnici sektora) i plaće referenta najnižeg razreda, koji su dio sustava državne službe. U odnosu na europsku praksu navedeno je na donjoj granici, ali u okviru prihvatljivih ograničenja. Omjer bi se mogao usporediti s onim u Francuskoj (1:5,7), ali daleko je ispod omjera u Nizozemskoj (1:8,2) ili u UK-u (1:9,8), iako iznad onoga u Italiji, gdje je omje r nešto manji od 1:5. Povećanje omjera kompresije plaća moglo bi biti korisno za rješavanje razmjerno nepovoljnog položaja državnih službenika više razine u odnosu na zaposlene s istom stručnom spremom u privatnom sektoru. 5.15 Praksa godišnje revizije broja zaposlenih i planova zapošljavanja, koju provode Ministarstvo uprave i Ministarstvo financija, trebala bi postati obvezatna. Nije jasno koliko je bila duboka analiza proteklih godina, iako je od nekih tijela zacijelo bilo traženo da opravdaju i smanje broj zaposlenih. Zbog fiskalne krize nametnuto je zamrzavanje svih povećanja broja zaposlenih, osim onih najnužnijih. To je međutim dovelo samo do marginalnoga pada zapošljavanja u središnjim ministarstvima i tijelima državne uprave, dok je zapošljavanje u agencijama u javnom sektoru bilo u porastu. Jasno je da će potreba za strogom kontrolom broja državnih službenika potrajati u doglednoj budućnosti, te svako zapošljavanje treba uskladiti u s prioritetima koje je potrebno dogovoriti s Ministarstvom financija. Strateške planove sada podnose sve proračunske jedinice, a funkcionalne revizije kojima se obuhvaća nekoliko državnih tijela očigledna su ishodišna točka. Ocjena rezultata rada i klasifikacija radnih mjesta 5.16 Novi sustav ocjenjivanja rezultata rada je u primjeni; međutim, kašnjenje u donošenju zakona kojim se uređuje sustav plaća55 stvorilo je situaciju u kojoj se novi sustav ubrzano osporava i prije njegove pune primjene. Zakonom o državnim službenicima zahtijeva se klasifikacija svih radnih mjesta na temelju sljedećih kriterija: potrebno stručno 55 Zakon je dostavljen Saboru 2008., provedba je trebala započeti s proračunom za 2009. te je radi značenja zakona za pristupanje EU-u Vlada odlučila da će ga donijeti po hitnom postupku. Međutim, zbog snažnog otpora sindikata, nacrt prijedloga zakona povučen je iz Sabora na zahtjev sindikata državnih službenik a, koji su smatrali da Zakon nije potrebno donositi po hitnom postupku. Od tada je prisutno snažno protivljenje sindikata. 57 znanje, složenost poslova, samostalnost u radu, stupanj suradnje s drugim državnim tijelima i komunikacije sa strankama, stupanj odgovornosti i utjecaj na donošenje odluka. Neka su državna tijela već tako postupila, a neka samo djelomično. Donesen je revidirani sustav ocjenjivanja rezultata rada uz stručno obrazovanje rukovodećeg osoblja te su izrađeni novi obrasci i propisi. Međutim, nekoliko je poteškoća u ovom procesu:  Zaposlenici su vrlo skeptični prema novim rješenjima, a posebno su sumnjičavi prema objektivnosti ocjenjivanja. To se ne događa samo u Hrvatskoj: takve se sumnje pojavljuju u svakom sustavu u kojem se uvodi novo ocjenjivanje prema rezultatima rada. Iskustva u drugim zemljama pokazuju da tome treba pristupiti proaktivno, upućivanjem osoblja, održavanjem sastanaka, seminara i sjednica na kojima će se odgovarati na postavljena pitanja.  Drugo, sustav ocjenjivanja zaposlenih naići će na jednako ozbiljno propitivanje svojeg kredibiliteta zbog opće tendencije vrlo velikodušnog ocjenjivanja zaposlenih u ministarstvima. Na temelju uzorka ministarstava jasno je da gotovo i nema državnih službenika koji su dobili ocjenu „ne zadovoljava”, što nije uvjerljivo, iako je prijavljeno nekoliko slučajeva u kojima su službenici izgubili priliku za promaknuće zbog slabih rezultata ocjenjivanja. Postoji i vrlo raširena praksa ocjenjivanja osoblja previsokim ocjenama: više od dvije trećine zaposlenih ocijenjeno je ocjenom „izvanredan” (što se definira kao „rad i učinkovitost najviše kvalitete kojima se osigurava najbolje i jedinstveno izvršavanje službe”). U mnogim je tijelima nevjerojatno velik broj službenika ocijenjenih ocjenom „izvanredan” ili „odličan”. Jasno je da to ne može biti ozbiljna osnova za plaću koja se temelji na rezultatima rada, čak i ako je element plaće koji se odnosi na rezultate rada malen. 5.17 Potrebno je unaprijediti sustav ocjenjivanja zaposlenih, i to (a) njegovim povezivanjem s plaćom i izgledima za promaknuće. Osim toga, Ministarstvo uprave trebalo bi (b) nastaviti pružati detaljnije i bolje upute voditeljima, uključujući sustav kvota, o primjeni i tumačenju novog ocjenjivanja te (c) osigurati proaktivno upućivanje osoblja u pogledu novog sustava. To bi trebalo obaviti prije uvođenja veze između plaće i ocjenjivanja. 5.18 Mnoge su se zemlje suočile s izazovima pri uvođenju funkcionirajućeg sustava ocjenjivanja, posebno kada je on vezan s napredovanjem u karijeri ili povećanjem plaće. U okviru 11. opisano je kako su mehanizmi ocjenjivanja rezultata rada uvedeni u austrijskom saveznom sustavu, gdje su, kao što je to slučaj u Hrvatskoj, državni službenici i sindikati bili vrlo zabrinuti zbog uvođenja ovog alata. Iako se u Austriji pri odlučivanju o napredovanju u karijeri u obzir uzima nekoliko čimbenika, sustav ocjenjivanja postao je ključni element takvih odluka. Okvir 11. Austrijski sustav ocjenjivanja rezultata rada Austrijska savezna uprava postavila je dobre temelje za sustav nagrađivanja po zaslugama u kojem se jedanput godišnje provodi ocjenjivanje osoblja. Ocjenjivanje rezultata rada temelji se na ciljevima pojedinačnih zaposlenika koji se utvrđuju svake godine slijedom dogovora državnog službenika i neposredno nadređenog službenika. Ocjenjivanje osoblja. Kao instrument upravljanja na temelju ciljeva, ocjenjivanje osoblja prilika je za utvrđivanje dogovorenih ciljeva za sljedeću godinu na temelju onoga što je postignuto u prethodnoj godini. Takvi dogovori o upravljanju na temelju ciljeva postižu se suradnjom i s dužnom pažnjom koja se posvećuje ciljevima koji se utvrđuju na sljedećoj višoj rukovodećoj razini (pristup odozgo prema dolje) te uzimajući u obzir interese i kvalifikacije svakog člana osoblja (pristup odozdo prema gore). Ocjenjivanje osoblja usmjereno je na uzajamnu razmjenu informacija o kvaliteti suradnje i predstavlja zajedničko nastojanje da se iznađu moguća poboljšanja ili, u slučaju sukoba, rješenja za takve sukobe. Ocjenjivanje je i alat za razvoj osoblja. Na temelju ostvarenih rezultata 58 rada te posebnih interesa i vještina svakoga člana osoblja, razgovara se o mogućnostima za razvoj karijere i dogovara o konkretnim razvojnim mjerama. Ocjenjivanje rezultata rada. Ocjenjivanje rezultata rada temelji se na ciljevima pojedinačnih zaposlenika koji se utvrđuju svake godine slijedom dogovora državnog službenika i neposredno nadređenog službenika. Propisima o državnim i javnim službenicima predviđene su posebne mogućnosti nagrađivanja. U godišnjem je proračunu potrebno osigurati sredstva za nagrađivanje rezultata rada za svako ministarstvo. Ministar slobodno određuje način raspodjele sredstava i iznose. Primjerice, Ured saveznog kancelara osigurava 400 eura za svakog člana osoblja za izvanredne rezultate rada. Pojedinac može dobiti najviše 550 eura godišnje. Ako se jednome članu osoblja dodijeli najveći iznos, nagrade drugim članovima osoblja moraju se smanjiti. U slučaju Saveznog ministarstva financija, nagrada članu osoblja može biti najviše polovina mjesečne plaće. No takve nagrade može dobiti samo 30 posto svih članova osoblja. Izvor: Verheijen (2012.), popratni dokument. Na temelju informacija od Gerharda Ungersboecka, bivšeg glavnog tajnika u Uredu austrijskoga državnog kancelara. Depolitizacija i upravljanje rezultatima rada 5.19 Posebnost postupka imenovanja rukovodećih službenika prepoznata je kako u upravnoj praksi tako i u akademskoj literaturi, kao i brojni s njime povezani izazovi. Jedno od rješenja moglo bi biti utvrđivanje posebnih postupaka imenovanja rukovodećih službenika, uz poštovanje načela o zaslugama. Primjeri posebnih postupaka imenovanja rukovodećih službenika u državnoj službi mogu se pronaći u nekoliko država članica EU-a. Dva su primjera Odbor za imenovanja rukovodećih službenika u Irskoj i nizozemska Opća inicijativa za rukovodeće državne službenike (Okvir 12.). Okvir 12. Postupci imenovanja rukovodećih službenika – nekoliko primjera iz EU-a Irska je 1984. uvela Odbor za imenovanja rukovodećih službenika. S pomoću ovoga mehanizma proširen je pristup imenovanjima rukovodećih službenika (Millar i McKevvitt u Bekke i van der Meer (2001.)). Mehanizmi se upotrebljavaju u slučaju promjena postupaka i sastava Odbora. Iako je irski primjer odgovor na uočenu pristranost u korist osoblja iz ministarstva koje zapošljava i ne odnosi se izrijekom na p itanje politizacije, zbog svojih bi mehanizama mogao biti jedna od opcija. U slučaju Irske rezultat je bilo otvaranje položaja rukovodećih službenika talentiranom osoblju (što je ranije bilo gotovo nemoguće), kao i smanjenje pristranosti u korist osoblja i z istog ministarstva. Jednako tako je i Nizozemska krajem 90-ih proširila postupak zapošljavanja rukovodećih službenika, što je dijelom bio odgovor na iste probleme koji su opisani u irskom slučaju, ali dijelom i odgovor na nešto što se smatralo „polaganom politizacijom”. Kao i slučaju Irske, imenovanja rukovodećih službenika došla su u nadležnost međuministarskih timova, uz dodatne mjere kojima se olakšala rotacija viših službenika među ministarstvima (vidi Millar i McKevvitt u Bekke i van der Meer (2001.) ). U nizozemskom je primjeru osnovano i tajništvo za praćenje primjene novih načela zapošljavanja i imenovanja. Izvor: Verheijen (2012.), popratni dokument. 5.20 Hrvatska mora osigurati stabilnu i profesionalnu srednju i nižu rukovodeću razinu. Do sada je svaki politički ciklus doveo do destabilizacije institucionalne memorije administracije. Uz ministra, ured su morali napustiti njegov zamjenik i svi pomoćnici ministra. Hrvatska bi mogla slijediti primjer europskih zemalja u kojima su politička imenovanja ograničena samo na prve dvije rukovodeće razine u ministarstvima (ministri i zamjenici). Profesionalizacija srednje i niže rukovodne razine nužna je za napredak. Iako politizacija i velika fluktuacija osoblja u prošlosti možda i nisu imale sasvim vidljive negativne učinke na pružanje javnih usluga, članstvo u EU-u uvelike je uvećalo zahtjeve prema administraciji. 5.21 Depolitizaciju radnih mjesta viših rukovodećih službenika trebalo bi proširiti na razinu pomoćnika ministara / ravnatelja uprava, primjenom istih onih rješenja u pogledu 59 zapošljavanja i ocjenjivanja koja se sada primjenjuju na niže razrede. Iako se od ovoga načela ne bi smjelo odustati, za Vladu bi bilo korisno razmotriti neke modalitete upravljanja koji se primjenjuju na imenovanja rukovodećih državnih službenika u drugim državama članicama EU-a, u zemljama u kojima je autonomija ministarstava pri imenovanju rukovodećih službenika već otprije visoko ocijenjena, čak i kada nisu bili prisutni razlozi političkog patronata. Takvi bi se mehanizmi mogli uvesti bez negativnih utjecaja na načelo depolitizacije, što nije slučaj u postojećim praksama. 5.22 U zemljama u kojima su proteklih godina provedene transformacijske reforme osnažene su funkcije središnjeg upravljanja u državnoj službi. Ministarstvo uprave i viši rukovoditelji trebali bi imati jasnu sliku razvoja uprave, kao i kapaciteta i struktura koje je potrebno izgraditi da bi reforme bile uspješne. To bi se dijelom olakšalo uvođenjem središnjega informacijskog sustava za upravljanje ljudskim resursima, ali ga je potrebno dopuniti nizom pokazatelja, primjerice, o odsutnosti s radnog mjesta, zapošljavanju, zadržavanju radne snage, ukupnim podatcima o ocjenjivanju, stručnom obrazovanju i kapacitetima jedinica za ljudske resurse u tijelima državne uprave. 5.23 Reforma javne uprave i dalje je teško i vrlo osjetljivo pitanje u Hrvatskoj. Privrženost postojećim sustavima i praksama velika je, bez obzira na to što su stvorili skup sustav državne službe koji zbog svoje strukture ne ostvaruje dobre rezultate. U tom pogledu Hrvatska se razlikuje od većine zemalja EU10 koje (i dalje) imaju sustave državne službe koji ne postižu dobre rezultate, ali nemaju tako veliko fiskalno opterećenje (osim Slovenije). Ako je smanjenje državne uprave bilo politički teško izvedivo i ako je vjerojatno da će tako i ostati, nužno je unaprijediti uspješnost sustava ako Hrvatska želi postati uspješna država članica EU -a. Zanimljive se pouke mogu izvući iz EU10. Primjerice, ključni čimbenici uspjeha u Latviji bili su uspostava Vijeća za reformu uprave – tijela koje je uspostavljeno u jeku krize, čiji su članovi bili predstavnici sindikata, saveza poslodavaca, službenika lokalne uprave te ostalih ključnih dionika. Tijelo je konsenzusom donosilo ključne odluke, a zatim bi razne predstavnike zaduživalo da o promjenama obavijeste svoja ustrojstvena tijela. Preporuke 5.24 Hrvatska na javnu upravu troši 12 posto BDP-a, što je više nego u većini drugih zemalja EU-a, ali ima loše pokazatelje učinkovitosti javne uprave, vladavine prava i administrativnih prepreka poslovanju. Usprkos tome, u srednjoročnom bi se razdoblju mogle ostvariti kumulativne uštede od oko 2 posto BDP-a, i to racionalizacijom broja zaposlenih kako bi se stvorila manja administracija. To bi trebalo povezati s jačanjem upravljanja rezultatima rada, kako bi se stvorila učinkovitija administracija. Zakon o državnim službenicima sadržava sve potrebne sastavnice kako bi se učinio korak u pravcu državne službe koja bi bila usmjerenija prema rezultatima, pod uvjetom da se dopuni odgovarajućim propisom o plaćama. U određenom je smislu pripremljeni zakonodavni okvir znatno napredniji negoli u brojnim novim državama članicama EU-a. 5.25 Potrebno je donijeti program ciljanog smanjenja broja zaposlenih, kako bi se ograničio ukupni trošak javne uprave, koji bi trebao biti popraćen povjeravanjem nekih poslova vanjskim izvođačima te uvođenjem elektroničkih usluga i normi zapošljavanja u određenim sektorima, kao što su obrazovanje, zdravstvo i pravosuđe. 5.26 Potrebno je dovršiti propise kojima se uređuju kriteriji za osnivanje agencija i njihovo upravljanje. Iako postoje različiti modaliteti za uređivanje statusa agencija, sljedeći bi 60 se elementi mogli razmotriti kao sastavnice bilo kojeg koraka u pravcu urednijeg osnivanja agencija i njihova upravljanja: (i) utvrditi jasne kriterije o okolnostima u kojima je moguće osnivanje agencije; (ii) uspostaviti jasan i standardiziran okvir upravljanja odnosima i odgovornošću (posebno u vezi s proračunskim pitanjima) između ministarstava i agencija te osigurati transparentno izvješćivanje o ključnim jedinicama za mjerenje uspješnosti uprave i agencija; (iii) agencije u cijelosti uklopiti u okvir propisa o državnoj službi, uključujući propise o plaćama; (iv) odmah osmisliti mehanizam za reviziju, usklađenje ili ukidanje agencija osno vanih u proteklih pet godina i njihovo osoblje uskladiti prema novom okviru te (v) prije osnivanja bilo koje nove agencije zahtijevati objavljivanje obrazloženja i pretpostavljenih prednosti njezina osnivanja, uz procjenu fiskalnog učinka. 5.27 Preporučuje se reforma sustava plaća kako bi se u kratkom roku smanjili rashodi za plaće te nastavak dugoročnih strukturnih reformi kojima će se unaprijediti uspješnost javnog sektora. Što se tiče novog sustava plaća, svaki novi zakonodavni prijedlog trebao bi sadržavati poveznicu između rezultata rada i plaće, kako bi se u sustavu ocjenjivanja rezultata rada izvršile potrebne korekcije i kako bi se osigurala njegova dosljedna primjena u cijeloj javnoj i državnoj službi te omogućila odgovarajuća provedba klasifikacije radnih mjesta. To bi uključivalo i razmatranje mjera za ublažavanje učinka na veliki broj državnih službenika na lokalnoj razini koji ne ispunjavaju uvjete u pogledu stručne spreme za njihova radna mjesta, u slučaju da se navedeni scenarij uistinu provede u djelo. Navedeno bi trebalo obuhvatiti i osmišljavanje i proračunska sredstva za mjere socijalnog zbrinjavanja. 5.28 Potrebno je ubrzati punu primjenu informacijskog sustava za upravljanje ljudskim resursima u cilju unapređenja kontrole troškova. Sve dok se u cijelom javnom sektoru potpuno ne uvede informacijski sustav za upravljanje ljudskim resursima, Vlada neće imati na raspolaganju temeljni alat za kontrolu broja zaposlenih i plaća. Trenutačno Ministarstvo financija putem sustava Centralni obračun plaća ima načina za provjeru broja državnih službenika zaposlenih u ministarstvima i državnim upravnim organizacijama, ali ne i javnih službenika te zaposlenih u vojsci i agencijama. Za sada nedostaju podatci o ocjenjivanju osoblja, odsutnosti s radnog mjesta, stručnom obrazovanju i stručnom usavršavanju te razvoju profesionalne karijere, iako su nužni za odgovarajuće upravljanje ljudskim resursima. Nedostatak ovoga kontrolnog mehanizma nosi sa sobom ozbiljne fiskalne rizike. 5.29 Naposljetku, potrebno je ponovno pokrenuti zaustavljene pokušaje poboljšanja strateškog planiranja te profesionalizacije i uvođenja upravljačkih praksi koje se temelje na rezultatima rada u institucijama državne uprave. Teško je predvidjeti kako bi sustav poput ovoga u Hrvatskoj mogao funkcionirati bez širega reformskog procesa u okviru kojega bi se upravljanje javnim sektorom postavilo na temelje koji su u većoj mjeri usmjereni na rezultate rada. Iako su ove reforme manje proturječne i vidljive, nisu ništa manje važne za to da Hrvatska ostvari svoj strateški cilj, a to je postati integrirana i uspješna država članica EU-a. B. Financije lokalne samouprave 5.30 U usporedbi s većinom zemalja EU10 u Hrvatskoj je odlučivanje, financiranje i pružanje javnih usluga vrlo centralizirano. U Hrvatskoj proračun za subnacionalne vlasti iznosi 5 posto BDP-a; u EU10 u prosjeku je iznosio oko 8 posto u godini prije pristupanja. Vlada je svjesna koliko je važno građanima dati priliku da se čuje njihov glas te im pružiti više transparentnosti i odgovornosti u pitanjima od lokalnog interesa u cilju učinkovitijeg pružanja 61 javnih usluga. Međutim, zbog postojeće fragmentacije jedinica lokalne uprave (Slika 36.) teško je učinkovito služiti građanima, jer fragmentiranost ograničava financijske i ljudske kapacitete jedinica lokalne samouprave, koji su potrebni za što bolje iskorištavanje EU fondova. 5.31 Hrvatska ima dvostupanjski sustav subnacionalnih vlasti; općine i gradove na lokalnoj razini te županije na regionalnoj razini. Postoji 20 županija i glavni grad Zagreb, koji se smatra i gradom i županijom. Hrvatska Slika 36. Prosječan broj stanovnika po jedinici lokalne ima 127 gradova i 428 općina, što je samouprave, EU, 2011. ukupno 576 jedinica. Njihova veličina 60 Thousand znatno varira. Zagreb ima najviše 50 stanovnika, 779 000, i najmanje područje, 641 km2. Više od polovine općina ima 40 56 manje od 3000 stanovnika . Oko dvije 30 trećine Hrvata živi u gradovima, od kojih 20 gotovo polovina ima manje od 10 000 stanovnika. Hrvatska ima i područja 10 posebne državne skrbi (PPDS) i brdsko- 0 planinska područja (BPP). U Hrvatskoj je PL BE BG PT CZ DFR SK CY AT LU IT ES DK SI FI LV SE NL IE EE MT EL LT DK HU RO HR broj stanovnika po jedinici lokalne Izvor: Eurostat. samouprave među najmanjima u EU-u (Slika 36.), a među najvećima je koncentracija stanovništva u glavnom gradu (Tablica 19.). Tablica 19. Jedinice lokalne samouprave i distribucija stanovništva Napomena: FBiH znači Federacija BiH, dok BiH RS znači Republika Srpska. Izvor: Svjetska banka (2013.a), South East Europe Municipal Finance Review. 5.32 Od 2001. pokrenuto je nekoliko inicijativa u cilju fiskalnog i upravljačkog jačanja lokalne samouprave. Međutim, na razini jedinica lokalne samouprave i nadalje se izvršava samo mali dio rashoda opće države i taj se udio nije značajno mijenjao u proteklom desetljeću: porastao je s 13 posto u 2000. na oko 17 posto u 2008., ali je nakon globalne financijske krize pao na 14 posto (Slika 37.). Potrošnja u Hrvatskoj na subnacionalnoj razini od oko 5 posto BDP- a slična je kao u Portugalu i Slovačkoj, dok je mnogo niža u usporedbi sa srednje ili visoko decentraliziranim zemljama s dvostupanjskim sustavom kao što su Češka Republika, Mađarska ili Danska (Slika 38.). Baltičke zemlje i Finska, s lokalnim rashodima od preko 25 posto ukupnih rashoda opće države, mnogo su decentraliziranije od Hrvatske. 56 Bajo, Skrok (2013.) popratni dokument. 62 Slika 37. Postotak rashoda opće države Slika 38. Potrošnja na lokalnoj razini, EU i izvršenih na lokalnoj razini Hrvatska, 2011. Subnational spending (in % of general government total) Subnational spending (in % of GDP) 60 50 40 30 20 10 0 MT CY EL IE LU BE PT ES AT HR DE SK BG SI FR HU EU27 EE RO CZ LT UK LV IT PL NL FI SE Izvor: Ministarstvo financija. Izvor: Ministarstvo financija. Raspodjela odgovornosti nije jasna 5.33 Županije i veliki gradovi preuzeli su odgovornost za brojne javne usluge. U prvoj fazi decentralizacije u 2002. 32 fiskalno najjača grada i sve županije u svoj su djelokrug preuzeli pružanje nekih javnih usluga na lokalnoj razini. Županije su u svoj djelokrug preuzele poslove od regionalnog značaja, kao što su osnovno i srednjoškolsko obrazovanje, zdravstvo, urbanističko planiranje, gospodarski razvoj te prometna i prijevozna infrastruktura. Gradovi i općine u svoj su djelokrug preuzeli poslove u vezi s ispunjenjem potreba svojih građana, kao što su stanovanje i uređenje naselja, općinske usluge, kultura i sport, zaštita i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarna zaštita, lokalni promet, a dijelom i brigu o djeci, socijalnu skrb i primarnu zdravstvenu zaštitu te osnovno obrazovanje. Odgovornosti su kasnije postupno prenesene na druge jedinice na diskrecijskoj osnovi. Oko 152 jedinice lokalne uprave preuzele su jednu ili nekoliko decentraliziranih funkcija (Tablica 20.) – obično počevši s funkcijom protupožarne zaštite. Tablica 20. Broj lokalnih jedinica po preuzetim decentraliziranim funkcijama Zdravstvo Socijalna Srednje Osnovno Protupožarna Izdavanje Ukupan skrb školstvo školstvo zaštita građevinskih broj dozvola jedinicab Županije 20 20 20 20 20 20 20 Gradovi - - - 34 64 30a 66 Općine - - - - 66 - 66 Ukupno 20 20 20 54 130 50 152 Izvor: Ministarstvo financija, Godišnje izvješće za 2012. Napomene: a Broj velikih gradova; od tada je više gradova preuzelo tu odgovornost, ali je nepoznat njihov točan broj. b Oni koji su preuzeli najmanje jednu decentraliziranu funkciju. 5.34 Odgovornosti za rashode između jedinica lokalne samouprave složene su i nejasne. Sve općine i gradovi, osim najvećih, imaju jednake odgovornosti za pružanje javnih usluga, bez obzira na svoju razinu razvoja, fiskalni kapacitet ili veličinu. Iznimke su gradovi s više od 35 000 stanovnika ili oni koji su sjedišta županija jer obavljaju i poslove koji su inače u djelokrugu županija. Tako se stvara rizik dupliciranja poslova i nejednakosti u pružanju usluga jer male općine i gradovi s malim fiskalnim kapacitetom ne mogu svojim stanovnicima ponuditi istu kvalitetu javnih usluga kao veći gradovi. 63 5.35 Veliki gradovi pružaju većinu decentraliziranih javnih usluga, što otvara pitanje postojanja ostalih struktura. Iako su županijama dodijeljene različite odgovornosti za javne usluge, često imaju mnogo manje fiskalnog kapaciteta nego gradovi. Stoga je uloga županija u pružanju javnih usluga, mjerena potrošnjom po stanovniku, vrlo mala (Slika 39.). Isto vrijedi i za općine, koje ne izvršavaju mnogo javnih funkcija. Stoga su gradovi najaktivniji pružatelji usluga. Međutim, samo četvrtina svih hrvatskih gradova financira nešto osnovnoškolskog obrazovanja. Jednako tako, 60 jedinica lokalne samouprave s više od 8000 stanovnika još uvijek nije preuzelo obvezu izvršavanja decentraliziranih funkcija poput osnovnoškolskog obrazovanja. Slika 39. Subnacionalne proračunske stavke, po Slika 40. Rashodi, nekonsolidirani (% BDP-a) stanovniku, 2009. – 2012. 8.0 Social protection 6,000 All LGs 7.0 Education 5,000 Municipalities Recreation, culture and 6.0 religion Cities 4,000 Health 5.0 Counties Housing and community 3,000 4.0 amenities Environmental protection 2,000 3.0 Economic affairs 1,000 2.0 Public order and safety 0 1.0 Defence tax revenue expenditure wage bill investment 0.0 General public services 2009 2010 2011 Izvor: Ministarstvo financija 5.36 Pružanje javnih usluga na razini jedinica lokalne samouprave je ograničeno. Od četiri javne funkcije (obrazovanje, zdravstvo, socijalna skrb i protupožarna zaštita) koje su nakon 2002. djelomično prenesene na subnacionalne vlasti, samo je protupožarna zaštita gotovo u cijelosti decentralizirana. Iako izdvajanje za obrazovanje čini 20 posto ukupnih rashoda lokalne uprave i najveća je stavka potrošnje, plaće učitelja i osoblja financiraju se iz državnog proračuna, kao i druge važne proračunske stavke; nacionalnim se propisima određuju plaće učitelja, norma sati te pravila o radu obrazovnih institucija. Što se tiče javnoga zdravstva, s obzirom na t o da je samo jedan manji dio odgovornosti za primarnu zdravstvenu zaštitu prenesen na županije, izdvajanja za zdravstvo još uvijek čine mali udio lokalnih rashoda (Slika 40.). Jednako se tako i odgovornosti i izdvajanja za socijalnu zaštitu dijele između lokalnih i središnjih razina. Ustvari, subnacionalne vlasti najviše troše na razvoj zajednice (stambena i komunalna infrastruktura) i opće javne usluge, što u stvarnosti znači da uglavnom financiraju funkcioniranje izvršnih i zakonodavnih tijela jedinica lokalne uprave, odnosno lokalne administracije. 5.37 Polovina rashoda jedinica lokalne samouprave izdvaja se za plaće i operativne troškove, dok nešto manje od četvrtine subnacionalnog financiranja odlazi na investicije. Prije krize oko 23 posto subnacionalnih proračuna bilo je usmjereno na investicije (Tablica 21), što je u razdoblju 2011. – 2012. palo na oko 17 posto. U odnosu na svoje proračune na kapitalne investicije najviše troše općine, a najmanje županije (samo 16 posto svojih proračunskih sredstava). Jedinice lokalne samouprave troše razmjerno velik dio svojih proračuna – nešto manje od trećine – na robe i usluge, uglavnom energente, komunalne usluge, održavanje i ostale materijalne rashode. Iako nacionalna vlast plaća učitelje i liječnike, plaće su druga najveća kategorija lokalnih rashoda. Subvencije, uglavnom velikim javnim poduzećima, čine mali udio u subnacionalnim rashodima, osim u Gradu Zagrebu. 64 Tablica 21. Struktura ekonomske klasifikacije lokalnih rashoda, 2009. – 2012. Općine Gradovi Grad Zagreb Županije (20) Ukupno lokalne vlasti (428) (127) Operativni rashodi 66,4 76,5 79,4 83,9 76,8 Naknade zaposlenima 11,9 21,5 19,9 14,2 18,4 Robe i usluge 29,7 29,4 28,2 39,2 30,5 Kamate 0,8 1,3 0,8 1,0 1,0 Subvencije 1,8 2,4 12,7 3,7 5,6 Pomoći inozemnim vladama i 2,0 0,6 0,8 6,7 1,8 drugim jedinicama opće države Socijalni transferi 5,3 4,4 3,8 6,2 4,6 Ostali rashodi 15,0 16,9 13,3 12,8 14,9 Kapitalni rashodi 33,6 23,5 20,6 16,1 23,2 UKUPNI RASHODI 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Izvor: Ministarstvo financija, izračuni SB -a. Prekomjerna fragmentiranost 5.38 Prekomjerna fragmentiranost ograničuje pružanje usluga. Zbog male veličine brojnih općina u odnosu na njihove mnogobrojne odgovornosti, postavlja se pitanje je li učinkovit razmjer administrativnih troškova i javnih usluga. Iako je teško utvrditi točan odnos između veličine lokalne samouprave i učinkovitosti, istraživanje pokazuje da učinkovitost počinje značajno opadati ispod 5000 stanovnika.57 U Hrvatskoj ima razmjerno mnogo tako malih općina. U zemljama s previše subnacionalnih subjekata, ili barem previše onih koji su premali da bi bili održivi, pitanja izvršenja rashoda i poreza nije moguće na pravi način riješiti bez teritorijalnog preustroja ili uvođenja poticaja za općine kako bi se dobrovoljno spojile ili barem surađivale u pružanju usluga. 5.39 Nakon teritorijalnog preustroja, drugo najbolje rješenje kojim bi se pobrali plodovi ekonomije razmjera bilo bi spajanje ili koordinacija. U zemljama članicama OECD-a iskušano je nekoliko pristupa. Neke su zemlje potaknule ujedinjavanje. U drugim su zemljama uvedeni poticajni mehanizmi u cilju promicanja suradnje (Okvir 13.). 57 Fox i Gurley (2006.). 65 Okvir 13. Spajanja i koordinacija Prema ekonomskoj teoriji, lokalna se učinkovitost može postići spajanjem ili koordinacijom, čime se učinci prelijevanja internaliziraju i stvara se ekonomija razmjera. Iako je druga opcija lakša, može se pokazati da nije dovoljno transparentna te da joj nedostaju Tipologija politika spajanja općina jasna razgraničenja odgovornosti. Ipak, suradnja bi se mogla pokazati ostvarivom u zemljama u kojima općine imaju široke nadležnosti. To bi moglo biti i uvod u moguće spajanje općina. Spajanja općina mogu biti dobrovoljna ili obvezatna. Ako su dobrovoljna, općine se slobodno udružuju. U Finskoj je, radi promicanja spajanja općina, spojenim općinama ponuđene su darovnice. Iznos pomoći ovisio je o broju općina koje su se spojile, veličini općine nakon spajanja te prethodnoj veličini spojenih općina. Francuska i Finska promiču suradnju. Francuska unutarkomunalne strukture priznaje kao pravne osobe i djelomično ih Izvor: OECD (2006.), Efficiency of sub-central spending, workshop subvencionira. U nekim zemljama, npr. u proceedings. Turskoj i Japanu, općine mogu udružiti snage u formalnim udruženjima kako bi zajednički obavljale poslove poput upravljanja školama i gospodarenja otpadom. Mehanizmi kojima se potiče ili destimulira povezivanje ili suradnja su: (i) progresivno povećanje pomoći (većim subjektima veći iznosi pomoći); (ii) prag za odobravanje iznosa pomoći koje se mogu koristiti za ulaganja (financiranje je uvjetovano minimalnim brojem stanovnika); (iii) jednokratne naknade i naknade koje se izračunavaju na temelju formule; (iv) odvraćajući učinci (promicanje manjih općina dodjelom većih iznosa pomoći). Ograničena fiskalna neovisnost 5.40 Subnacionalne vlasti u velikoj se mjeri oslanjaju na državne transfere koji će se zbog fiskalnih pritisaka morati smanjiti. Iako jedinice lokalne samouprave mogu prikupljati vlastite poreze, gotovo dvije trećine njihovih prihoda ostvaruje se iz transfera središnje države, uključujući zajedničke poreze, što je najznačajniji izvor njihovih prihoda (tablica 22.). Neporezni prihodi drugi su najznačajniji izvor prihoda lokalne uprave, uglavnom iz komunalnih naknada, a zatim ostali tekući transferi. Državni transferi čine više od 85 posto prihoda županija. Tablica 22. Izvori prihoda jedinica lokalne samouprave u Hrvatskoj, 2009. – 2012. Prihodi Sve lokalne Županije Općine Gradovi uprave Lokalni prihodi 33,7% 13,9% 40,3% 37,9% Porezi 2,8% 5,0% 3,0% 2,3% Neporezni prihodi 30,9% 8,9% 37,3% 35,6% Transferi središnje države 66,3% 86,1% 59,7% 62,1% Zajednički porezi Ostali transferi 55,6% 66,4% 39,0% 57,1% Tekući 10,7% 19,7% 20,8% 5,1% Kapitalni 6,7% 16,2% 9,7% 3,8% 3,9% 3,5% 11,0% 1,2% Izvor: Ministarstvo financija, Svjetska banka 5.41 Sustav zajedničkih poreza je složen. Porez na dohodak i porez na promet nekretnina raspodjeljuju se na temelju iznosa poreza prikupljenog u određenoj konstitutivnoj jedinici. Iako 66 županije i lokalne razine imaju vlastitu poreznu osnovicu, nacionalna vlast utvrđuje ili ograničava njihove porezne stope. U tablici 23. prikazani su opći udjeli raznih razina vlasti. Neki iznosi prihoda od poreza na dohodak odlaze u fond za izravnanja koji se upotrebljava za prijenos sredstava subnacionalnim vlastima koje su preuzele odgovornost za decentralizirane funkcije koje se ne mogu u cijelosti financirati prihodima iz standardnog udjela u porezima. Općine i gradovi u područjima posebne državne skrbi (PPDS) i brdsko-planinskim područjima (BPP) dobivaju veće udjele iz prihoda od poreza na dohodak (90 posto, dok je udio županija na razini 10 posto). Od 2001. gradovi i općine mogu pribrojiti prirez na dohodak u području svoje nadležnosti plativ na njihovu području; središnja vlast određuje najvišu stopu prireza. Tablica 23. Model podjele prihoda od poreza na dohodak, 2013. Središnja država Županije Općine i Grad Zagreb Decentralizirane (fond za gradovi funkcije*) izravnanja) Opći model podjele prihoda od poreza na dohodak 0% 16% 56,5% 72,5% 12% (15,5%) Podjela prihoda od poreza na otocima Porez na dohodak 0% 16% 56,5% 12%** - Podjela prihoda od poreza s područjima posebne državne s krbi (PPDS) i brdsko- planinskim područjima (BPP)** - 10% 90% - - Porez na promet 40% 0 60% 60% nekretnina Napomena: Prenesene su funkcije osnovnoškolsko obrazovanje (3,1 %), srednjoškolsko obrazovanje (2,2%), zdravstvo (3,2%), socijalna skrb (2,2%) i protupožarna zaštita (1,3%). Prihodi od ovih udjela ostaju podnacionalnim vlastima koje su preuzele odgovornost za funkciju, povrh udjela od 15,5% za zajedničko financiranje ulaganja u kapitalne projekte.** Područja posebne državne skrbi (PPDS); brdsko -planinska područja (BPP). 5.42 Subnacionalne vlasti imaju razmjerno ograničene ovlasti oporezivanja, a i sustav izravnanja nije poticajan za prikupljanje poreza. Središnja država često određuje gornju vrijednost lokalnih poreznih izvora (porez na nasljedstva i darove, porez na cestovna motorna vozila, porez na plovila i porez na automate za zabavne igre). Zato su neporezni prihodi važan izvor prihoda na subnacionalnoj razini. U tom smislu Hrvatska se razlikuje od ostalih zemalja EU-a. I prihod od poreza na imovinu značajan je za sve subnacionalne jedinice. Izravnanje fiskalnih kapaciteta i kapaciteta za pružanje usluga u Hrvatskoj ostvaruje se zajedničkim porezima, fondom za izravnanje i pomoćima. Sustav nije transparentan. Raspodjela zajedničkih poreza drugačije je uređena s područjima posebne državne skrbi, koja se od 2013. svrstavaju prema kriterijima zaostalih područja. Formule za izravnanje obično se dopunjuju dodatnim ad hoc transferima, te stoga i ne mogu djelovati poticajno. Nadalje, pomoći izravnanja iz sredstava za decentralizirane funkcije nisu nužno upotrijebljene u tu svrhu. 5.43 Postojećim sustavom transfera nije omogućeno ni ublažavanje nejednakih fiskalnih kapaciteta. Sustav bi se trebao temeljiti na poreznom kapacitetu, a ne na povijesnim rashodima i prihodima. Potpunim izravnanjem ne potiče se povećanje porezne osnovice u području nadležnosti privlačenjem novih gospodarskih djelatnosti ili učinkovitijim pružanjem usluga. Kako bi dala takav poticaj, nacionalna vlada mogla bi se odlučiti za izravnanje koje ne bi bilo potpuno, tako da se razlika između porezne osnovice u određenom području i prosječne porezne osnovice samo djelomično nadoknadi. Sustav pomoći mogao bi primjerice biti takav da porezni kapacitet najsiromašnijeg područja nakon izravnanja bude u rasponu od 10 do 20 posto 67 prosječnog poreznog kapaciteta. Druga je mogućnost izravnanje kakvo je u Švedskoj, kojim se umanjuje razlika između minimalnoga zajamčenog i stvarnoga poreznog kapaciteta. Nedavno provedena reforma izravnanja u Portugalu ilustracija je dobro osmišljenog sustava izravnanja (Okvir 14.). Okvir 14. Reforma portugalskoga sustava pomoći za opću namjenu Reformom je ojačano izravnanje i stvorena je horizontalna komponenta izravnanja. Izmijenjeni su kriteriji za raspodjelu sredstava tako što je povećan ponder stanovništva i ekološki zaštićenih područja, smanjen je paušalni iznos transfera općinama, kao i ponder broja okruga u formuli za alokaciju (čime se kažnjava fragmentiranost općina). Uspostavljen je Socijalni općinski fond za raspodjelu rezerviranih pomoći za podmirenje troškova za odgovornosti koje su prenesene na općinska tijela u području obrazovanja, zdravstva i socijalne pomoći. Ukinuta je odredba o „minimalnom zajamčenom rastu” kojom se jamčilo da općine realno neće dobiti manje od onoga što su dobile u prethodnoj godini. Kako bi se osigurala fiskalna neutralnost nacionalne vlade, smanjeni su i udjeli u porezima kako bi se uvećao udio općina u prihodima od poreza na dohodak.  Izvor: OECD 2011. Podrška fiskalnoj konsolidaciji 5.44 Fiskalne neravnoteže općina i županija otvaraju pitanje njihove održivosti. Nekonsolidirani saldo lokalne samouprave u rasponu je od –0,5 do 0,2 posto BDP-a. Međutim, konsolidirana salda pokazuju konstantno visoke vertikalne fiskalne neravnoteže, pogotovo u općinama i županijama (Slika 41.). Danas se preko polovice subnacionalnih rashoda podmiruje iz poreznih prihoda – od zemalja EU-a samo su Švedska i Austrija imale veće omjere u 2011 (Slika 42.). To je međutim pojednostavnjena mjera vertikalnih fiskalnih neravnoteža jer se njome ne zahvaćaju samo vlastiti prihodi. Navedeni se udio nije značajno promijenio u proteklom desetljeću, što ukazuje na postojanje strukturnog problema. Velike vertikalne neravnoteže mogu oslabjeti fiskalnu disciplinu. Uobičajeno je stajalište da veliko oslanjanje na unutardržavne transfere ili zaduživanje „omekšava” ograničenje proračuna lokalne samouprave, uglavnom zbog toga što troškovi nisu na odgovarajući način internalizirani. Slika 41. Fiskalne neravnoteže, 2002. – 2012. Slika 42. Pokrivenost subnacionalnih rashoda poreznim prihodima 70.0% 2011 2000 80 60.0% 70 50.0% 60 Municipalities 40.0% 50 Towns and Cities 30.0% Counties 40 20.0% Total LGs 30 20 10.0% 10 0.0% 2003 2007 2010 2011 0 EL NL RO BG UKHU IE CY LT PL LU PT DK BE DE CZ IT SI ES FI EE SK FR LV HR SE AT Izvor: Eurostat i Ministarstvo financija. Izvor: Ministarstvo financija i Alibegović 2010. 5.45 Lokalni je dug nizak, ali mogući su fiskalni rizici koji nastaju zbog posrednog zaduživanja. Iako je njihov dug nizak (oko 1,5 posto BDP-a), mogući su fiskalni rizici koji nastaju iz izvanproračunskih aktivnosti subnacionalnih vlasti, kao što su jamstva (eksplicitna i implicitna) općinskim poduzećima, kao i sve njihove dospjele nepodmirene obveze. Iznos do kojeg se jedinice lokalne samouprave u Hrvatskoj mogu zadužiti utvrđuje nacionalna vlast na 68 godišnjoj osnovi. Dva su glavna ograničenja lokalnog zaduživanja: opće ograničenje zaduživanja svih lokalnih jedinica (trenutno na 3 posto BDP) i posebno ograničenje zaduživanja za svaku lokalnu jedinicu. Navedena ograničenja zaduživanja ne obuhvaćaju ograničenje zaduživanja za komunalne usluge i/ili jamstva koja izdaju jedinice lokalne samouprave. Glavni problem koji je potrebno riješiti jest izostanak transparentnih kriterija na temelju kojih jedinica lokalne samouprave može dobiti odobrenje središnje države za zaduživanje. 5.46 Iako predstavljaju priliku, sredstva iz fondova EU-a dodatno će opteretiti lokalne financije. Izražena funkcionalna i financijska ovisnost tijela lokalne i regionalne samouprave o središnjoj državi ograničit će mogućnost njihova pristupa sredstvima (element sufinanciranja), što će ustvari ograničiti njihov kapacitet za apsorpciju financijskih sredstava. Problem kapaciteta dijelom je povezan s nedostatnom veličinom brojnih jedinica lokalne samouprave. Iskustva iz Estonije i Latvije ukazuju na to da nedvojbeno postoji uzajamna veza između nedostatne veličine i nedostatnog kapaciteta. Zahtjev da mala općina zaposli kvalificirane osobe pokazao se ozbiljnim problemom za baltičke zemlje i Češku Republiku jer je na lokalnoj razini malo stručnjaka, a uprave nisu imale sredstava za kvalificirano osoblje iz nekog drugog područja. Jedno od rješenja – da nacionalna vlast osnuje lokalne razvojne centre, kao što su to agencije za regionalni razvoj u Hrvatskoj, koji bi pružali savjetodavnu pomoć i podršku lokalnim vlastima – nije polučilo očekivane rezultate. Međutim, financijski apsorpcijski kapacitet hrvatskih lokalnih vlasti mogao bi se izgraditi stvaranjem poticaja ili obvezujućih pravila za jedinice lokalne samouprave u cilju spajanja ili ujedinjavanja na neki drugi način radi pružanja usluga i privlačenja privatnog kapitala te sudjelovanja u javno-privatnim partnerstvima (JPP). Preporuke 5.47 Zbog postojeće fragmentiranosti jedinica lokalne samouprave teško je učinkovito služiti građanima, kao što i fragmentiranost ograničava financijske i ljudske kapacitete jedinica lokalne samouprave za što bolju apsorpciju EU fondova. U Hrvatskoj je broj stanovnika po jedinici lokalne samouprave među najmanjima u EU-u, a koncentracija je stanovništva u glavnom gradu među najvećima. Veliki gradovi pružaju većinu decentraliziranih javnih usluga, što otvara pitanje postojanja ostalih struktura u regionalne i lokalne samouprave. Rješavanje pitanja optimalnoga teritorijalnog ustroja te matrice funkcionalne i fiskalne decentralizacije prioriteti su za Hrvatsku, kako radi fiskalnih razloga, tako i radi apsorpcije sredstava iz fondova EU-a. 5.48 Teritorijalni preustroj bio bi najbolji način za rješavanje postojećeg nerazmjernog broja i resursa koji se izdvajaju za jedinice lokalne samouprave. Ako se teritorijalni preustroj ne provede zbog izostanka političke podrške, trebalo bi ga zamijeniti uvjeravanjem i poticajima za ohrabrivanje zajedničkog pružanja usluga. 5.49 Potrebno je ponovno utvrditi odgovornosti za javne funkcije, kako bi se izbjeglo preklapanje funkcija i povećala odgovornost jedinica lokalne samouprave za izvršenje poslova koji su im dodijeljeni. U okviru fiskalne decentralizacije potrebno je jasno navesti odgovornosti (primjerice u područjima kao što su obrazovanje, socijalna zaštita i zdravstvo) te utvrditi izvore za njihovo financiranje. Pitanja odgovornosti i učinkovitosti impliciraju da je potrebna jasna demarkacijska linija između raznih fiskalnih jedinica u pogledu namjenskih rashoda te da je potrebno transparentno izvještavanje o rezultatima. Blisko povezane aktivnosti potrebno je dodijeliti istoj razini vlasti. 69 5.50 Veće oslanjanje na vlastite izvore prihoda na subnacionalnoj razini pomoglo bi pri promicanju adekvatnosti financiranja i umanjilo transfere od središnje države. Idealan porez jedinice lokalne uprave onaj je porez koji je moguće razrezati na r azmjerno nepokretnu i dobro utvrđenu lokalnu poreznu osnovicu – porez na imovinu (vidi odjeljak o porezima). Pri definiranju namjenskih prihoda važno je razmotriti i administrativni kapacitet. Hrvatska bi mogla započeti tako što će pojednostaviti okvir o raspodjeli poreza, ukinuti nekoliko lokalnih poreza i ublažiti njihova gornja ograničenja te unaprijediti uređenje i administraciju poreza na imovinu, koji osiguravaju stabilan prinos i izravno su povezani s prihodima. 5.51 Potrebno je pratiti fiskalne operacije subnacionalnih vlasti kako bi se osigurala fiskalna transparentnost i usklađenost s postupkom u slučaju prekomjernog deficita. Iznimno je važno transparentno izvještavanje subnacionalnih vlasti o svim bilančnim i izvanbilančnim proračunskim aktivnostima. Potrebne su pravovremene i detaljne informacije o izvršenju subnacionalnog proračuna i dugu u skladu s novim pravilima EU-a o fiskalnom upravljanju. Tako neke zemlje (npr. Portugal) zahtijevaju da se računi općina konsolidiraju s računima njihovih javnih poduzeća i dostave na vanjsku reviziju. 5.52 I na kraju, jačanje subnacionalnoga administrativnog kapaciteta trebalo bi biti prioritet, između ostalog i radi pripreme i izvršenja investicijskih projekata, uzimajući posebno u obzir očekivane velike priljeve sredstava iz fondova EU-a. 70 Unatoč određenim zadovoljavajućim socijalnim rezultatima, hrvatska socijalna potrošnja neučinkovita je i nepravična. Hrvatska može ostvariti jednakovrijedne ili bolje rezultate s pomoću niže i bolje ciljane potrošnje. Kratkoročni fiskalni pritisci i dugoročno starenje stanovništva te njegove posljedice na potražnju za socijalnim uslugama ukazuju na hitnost reformi. U srednjoročnom razdoblju mogle bi se ostvariti kumulativne uštede u iznosu od približno dva do tri posto BDP-a kad bi se ukinuli ili racionalizirali najmanje učinkoviti programi i poboljšala ciljana primjena. To bi predstavljalo doprinos srednjoročnoj fiskalnoj konsolidaciji, osiguranju odgovarajućih rezervi za podmirivanje rastuće potrošnje uslijed starenja stanovništva, smanjenju siromaštva te preokretanju trenda sve veće socijalne isključenosti skupina u nepovoljnom položaju. 6.1 Kombinirana socijalna potrošnja u Hrvatskoj (na zdravstvo i socijalnu skrb) od 22,3 posto BDP-a za tri je postotna boda veća od ostalih država članica EU-a, uz znatan prostor za racionalizaciju i poboljšanja u smislu učinkovitosti i pravičnosti. Usto, s obzirom na starenje hrvatskog stanovništva, doći će do porasta pritisaka na potrošnju za mirovine i dugotrajnu skrb. Ta dugoročna pitanja, uz makroekonomsku potrebu za srednjoročnom fiskalnom konsolidacijom, ukazuju na hitnu potrebu za sveobuhvatnom reformom. U ovom se poglavlju analiziraju ključna pitanja u svim glavnim područjima socijalne potrošnje te, ovisno o mogućnosti, kvantificiraju moguće uštede od racionalizacije, preraspodjela i poboljšanja ciljane primjene različitih programa. Zaključuje se da bi socijalna potrošnja u Hrvatskoj mogla u velikoj mjeri biti smanjena, posebno u područjima zdravstva i socijalne pomoći, ali u puno manjoj mjeri u mirovinskom sustavu i sustavu dugotrajne skrbi. Kombinirane uštede od sveobuhvatnih reformi mogle bi se kretati od kumulativnih dva do tri posto BDP-a u srednjoročnom razdoblju, ovisno o smjelosti i brzini reformi. Vlada trenutačno razmatra neke predložene reformske mjere koje samo treba učvrstiti ili ubrzati, dok će za druge biti potrebni novi, smjeli napori – zdravstvo, povlaštene mirovine i socijalna pomoć – te njihova dosljedna provedba u srednjoročnom razdoblju. 6.2 U Hrvatskoj se, kao i u susjednim zemljama, najveći dio stanovništva već nalazi u dobi od 50 do 59 godina, što je relativno blizu umirovljenju (slika 43. i slika 44.). U Hrvatskoj su se pripadnici generacije rođenih tijekom baby booma rađali neznatno kasnije, uglavnom od 1951. do 1960., nego u zemljama zapadne Europe. Riječ je i o najvećoj grupi stanovnika u Hrvatskoj uopće. U većini je zapadnih zemalja najveća generacija X, odnosno potomci pripadnika generacije rođenih tijekom baby booma, koji trenutačno imaju 40 do 49 godina. U Hrvatskoj je generacija X neznatno mlađa, trenutačno od 25 do 34 godine, ali njezinih pripadnika ima znatno manje od njihovih roditelja. Posljedično, uskoro će u Hrvatskoj doći do dramatičnog porasta starijeg stanovništva. 71 Slika 43. Udio stanovništva u dobi od 65 godina i Slika 44. Srednja dob stanovništva u EU-u, 2012. starijeg u EU-u, 2012. Izvor: Eurostat. 6.3 Demografska tranzicija nije postupni proces, već se odvija u valovima. U slučaju Hrvatske do tih valova dolazi ranije Slika 45. Udio stanovništva starijeg od 65 i 80 godina u nego u ostalim zemljama te su oni veći. Hrvatskoj U svakom sljedećem desetljeću doći će do porasta udjela starog i najstarijeg stanovništva u ukupnom stanovništvu. U skupini EU10 udio stanovnika starijih od 65 godina već će do 2050. premašiti 30 posto, do čega će u skupini EU15 doći tek nakon 2060. Stanje u Hrvatskoj sličnije je prosjeku EU15 (slika 45.). U EU27 udjel stanovnika starijih od 80 godina s većim rizikom od ovisnosti premašit će Izvor: UN deset posto u 2050., a u Hrvatskoj će do toga doći približno desetljeće kasnije kad će prosjek EU27 iznositi 12 posto (slika 46.). Slika 46. Demografska tranzicija u Hrvatskoj od 2011. do 2061. 2011 2061 85+ male female 85+ 80-84 80-84 75-79 75-79 70-74 70-74 65-69 65-69 60-64 60-64 55-59 55-59 50-54 50-54 45-49 45-49 40-44 40-44 35-39 35-39 30-34 30-34 25-29 25-29 20-24 20-24 15-19 15-19 10-14 10-14 5-9 5-9 0-4 0-4 -10.0 -8.0 -6.0 -4.0 -2.0 0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0 -8.0 -6.0 -4.0 -2.0 0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 Izvor: DZS 72 A. Poboljšanje učinkovitosti, pravičnosti i pružanja zdravstvene skrbi 6.4 Potrošnja je za zdravstveni sustav u Hrvatskoj prekomjerna, a preostale neučinkovitosti i nepodmirene obveze razlog su za ozbiljnu reformu. Hrvatska je u 2012. potrošila približno devet posto BDP-a na zdravstvo58 (od čega približno 7,9 posto BDP-a iz središnjeg proračuna) u usporedbi s prosječnih približno 5,4 posto u skupini EU10. Iako su rezultati u zdravstvu umjereno dobri, za njih se plaća visoka cijena. Rašireno prijavljivanje nižih plaća znači da su prihodi od doprinosa iz plaća za financiranje sustava niski. Međutim, i stopa doprinosa od 15 posto za financiranje javnog sustava visoka je. Prijam u bolnicu i stope popunjenosti visoki su prema zapadnim standardima i više ne odgovaraju potrebama jer je sustav izgrađen uglavnom za liječenje akutnih bolesti. Nepodmirene obveze u zdravstvenom sustavu, uglavnom za bolničke usluge i lijekove, iznose približno jedan posto BDP-a, što ukazuje na tekuće slabosti u financijskom upravljanju sustava. 6.5 Održivost zdravstvenog sustava dodatno je dovedena u pitanje ubrzanim starenjem stanovništva. Hrvatska se nalazi u četvrtoj fazi demografske tranzicije, fazi kontrakcije, s negativnim prirodnim prirastom (-0,7 posto od 2007. do 2012.). Od 2001. dobna skupina starijih od 65 godina povećala se i veća je od dobne skupine stanovništva mlađeg od 15 godina. Nezarazne, kronične bolesti i morbiditet i dalje će biti u porastu uz prateću potrebu za dodatnim uslugama u području zdravstva i dugotrajne skrbi. Rezultati u području zdravstva 6.6 Ukupni Slika 47. BDP i očekivani životni vijek pri rođenju u odabranim zdravstveni rezultati zemljama, 2010. hrvatskih građana na 82 ESP ITA FRA prvi su pogled relativno GRC GBR Life expectancy at birth, in years 80 SVN dobri i još se PRT GER poboljšavaju (slika 47.). 78 76.5 CZE Očekivani životni vijek u 76 ALB CROATI A POL Hrvatskoj jednu je do BIH MKD EST SVK R² = 0.8404 MNE dvije godine dulji nego u 74 ARM SRB TUR LTU HUN BGR ROM LVA zemljama za usporedbu 72 GEO poput Mađarske, UKR Slovačke i Estonije. 70 MDA RUS Problem zaraznih bolesti 68 iz prošlosti danas su u 0 10000 20000 30000 40000 velikoj mjeri zamijenile US$ per capita GDP kronične nezarazne Izvor: World Development Indicators . Odabrane države članice EU-a čiji je BDP bolesti, pri čemu su niži od 40 000 USD glavni uzroci smrti bolesti srca i krvožilnog sustava. Od 1990. do 2010. očekivani životni vijek produljio se sa 72,5 na 76,5 godina, stopa dojenačke smrtnosti pala je sa 10,7 na 4,4 dojenačke smrti na 1000 živorođene djece, dok se dobno standardizirana stopa smrtnosti smanjila s 1060 na 790 smrti na 100 000 stanovnika. Konačno, približno 70 posto ispitanika zadovoljno je kvalitetom i učinkovitošću sustava javnog zdravstva, što je nešto ispod razine zapadne Europe 58 Eurostat, metodologija međunarodne klasifikacije funkcija države ( COFOG) 73 (80 posto), Turske (79 posto) i Estonije (78 posto), odnosno na istoj razini kao u Sloveniji i Latviji59. 6.7 Međutim, hrvatski rezultati znatno su lošiji u važnim područjima zdravstva poput dijabetesa, karcinoma i bolesti uzrokovanih pušenjem i alkoholom. Stope smrtnosti od dijabetesa približno su 50 posto više nego u skupini EU10. I stope smrtnosti od cerebrovaskularnih bolesti, karcinoma dojke kod žena, prometnih nesreća i bolesti uzrokovanih pušenjem u Hrvatskoj više su od prosjeka za skupinu EU10. To je uglavnom posljedica čimbenika koji se odnose na način života, poput nezdrave prehrane, fizičke neaktivnosti, pretilosti te, posebno, pušenja i alkoholizma. Pušenje je u Hrvatskoj glavni uzrok bolesti, a i konzumacija alkohola veća je nego u EU-u. Približno 27,4 posto stanovnika starijih od 18 godina puši (33,8 posto muškaraca i 21,7 posto žena), što je više nego u skupini EU15 (25,6 posto) i skupini EU10 (25,4 posto) (tablica 24.). Tablica 24. Zdravstveni pokazatelji u odabranim europskim zemljama i Hrvatskoj, 2009.-2010. Republika Rumunjsk Hrvatska Mađarska Slovenija Slovačka Estonija Poljska Latvija Češka Srbija EU10 Litva a 2010. 2009. Očekivani životni vijek pri rođenju, 76,9 77,5 75,3 74,5 73,3 73,2 75,9 73,6 74,1 75,4 79,5 75,2 u godinama Dojenačke smrti na 1000 44 2,9 3,55 5,1 7,8 4,9 5,6 10,1 7 5,7 2,4 6,3 živorođene djece Smrti majke na 100 000 živorođene 9,2 2,5 0 18,7 46,1 0 1,9 21,1 19,9 11,4 4,6 9,1 djece Dobno standardizirane stope smrtnosti na 100 000 stanovnika Svi uzroci, sve dobi 790 744 840 915 952 963 810 959 972 860 625 863 Karcinom dojke u žena, sve dobi 27,4 20,1 22,1 28,1 25,2 24,2 20,3 22,6 30,2 21,3 25,5 22,2 Vanjski uzroci, sve dobi 52,7 48,2 87,8 59 86,7 116 57,6 53,9 42,8 51 61,1 57,7 Motociklističke nesreće u 9,6 6,9 7,2 8,5 9,6 11,4 10,7 12,7 9 7,2 8,1 10.1 usporedbi s prometnim nesrećama Dijabetes, sve dobi 20,2 13,2 11 17,9 14,9 6,9 13,7 8,2 27 10,8 7,5 12,8 Uzroci povezani s alkoholom 86,3 71,3 119 114 116 153 84,6 109 63,7 84,9 95,6 93,8 Uzroci povezani s pušenjem 350 316 325 429 443 490 248 434 350 427 193 342 Izvor: http://data.euro.who.int/hfadb/, srpanj 2012. Pravičnost u zdravstvenom sektoru 6.8 U Hrvatskoj postoje velike društveno-ekonomske i geografske razlike u zdravstvenim pokazateljima. Iz statističkih podataka o dohotku i uvjetima stanovanja vidljivo je da su razlike u evidentiranim dugotrajnim bolestima između bogatih i siromašnih veće u Hrvatskoj nego gotovo bilo gdje u EU-u (slika 48.). U Hrvatskoj, uz Bugarsku, postoje najveće razlike između najbogatijih i najsiromašnijih u smislu dugotrajnih bolesti i samoprocijenjenoga zdravstvenog stanja. Dok su u bogatim županijama poput Zagrebačke, Zadarske, Bjelovarsko- bilogorske i Karlovačke stope dojenačke smrtnosti usporedive s prosjekom EU-a ili čak i niže, na siromašnijim područjima poput Ličko-senjske, Osječko-baranjske i Virovitičko-podravske 59 EBRD i Svjetska banka, Život u tranziciji, 2010. 74 županije one su više od prosjeka zemlje i gotovo dvostruko više nego na ostalim bogatijim područjima (tablica 25.). Slika 48. Nejednakosti u evidentiranim dugotrajnim bolestima u Hrvatskoj i odabranim državama članicama EU-a u 2010. Izvor: Eurostat, SILC. Tablica 25. Stopa dojenačke smrtnosti po županijama od 2001. do 2010. Ukupno Ukupno od od Županija 2001. 2005. 2010. Županija 2001. 2005. 2010. 2001. do 2001. do 2010. 2010. Hrvatska 7,7 5,7 44 5,78 Sisačko-moslavačka 5,1 8 4,5 5,82 Krapinsko-zagorska 6,5 3,3 1,6 4,34 Primorsko-goranska 7,1 5,5 44 5,88 Zagrebačka 7 3,5 2,7 4,58 Virovitičko-podravska 5,8 7,7 7 6,05 Zadarska 7,3 2,2 4,5 4,7 Grad Zagreb 8,4 4,9 4,8 6,09 Bjelovarsko-bilogorska 8,5 4 5,6 4,89 Vukovarsko-srijemska 5,8 7,3 2,2 6,28 Karlovačka 8,1 8 2,7 4,9 Osječko-baranjska 5,8 8,8 7 6,41 Dubrovačko-neretvanska 4,7 5,6 5,6 5,02 Požeško-slavonska 8,2 4,8 5,1 6,57 Koprivničko-križevačka 3,3 6,5 3,4 5,22 Brodsko-posavska 9,2 5,1 5,8 6,93 Splitsko-dalmatinska 8,3 6,6 4 5,26 Istarska 10,2 5,6 5,3 7,04 Varaždinska 11,7 4,9 4 5,54 Međimurska 12,6 7,3 3,1 7,62 Šibensko-kninska 5,2 6,3 4 5,73 Ličko-senjska 11,5 44 7,4 8,35 Napomena: Iz posljednjeg stupca u kojem su navedeni podaci o smrtnosti izračunani od 2001. do 2010. vidljiva je preciznija sl ika razlika po županijama nego iz godišnjih podataka čija je fluktuacija nasumična zbog statističke rijetkosti razmatranog događaja (primjerice u slučaju podataka za 2005. za Ličko-senjsku županiju riječ je o nasumičnoj fluktuaciji). Izvor: Hrvatski zdravstveno-statistički ljetopisi i izračuni autora. 6.9 Čini se da je pristup lijekovima po regijama pravičniji. Ipak, u 2011. razlika između najnižih i najviših vrijednosti po županijama u smislu recepata po osiguraniku, rashoda po osiguraniku i rashoda po receptu iznosila je približno 20 posto (tablica 26.). 75 Tablica 26. Izdani recepti po područnom uredu u 2011. Županija broj broj recepata broj recepata po troškovi ukupni rashodi osiguranika osiguraniku za lijekove po po receptu osiguraniku Bjelovar 121 652 1 511 286 12,42 775,6 62,44 94 359 901 Čakovec 111 373 1 367 703 12,28 714,9 58,21 79 615 654 Dubrovnik 129 347 1 443 857 11,16 707,0 63,34 91 451 690 Gospić 50 409 595 146 11,81 736,5 62,38 37 124 416 Karlovac 129 772 1 634 151 12,59 785,6 62,39 101 947 002 Koprivnica 116 155 1 410 641 12,14 674,3 55,52 78 318 770 Krapina 132 083 1 753 993 13,28 748,1 56,33 98 806 720 Osijek 309 572 3 628 929 11,72 674,0 57,50 208 663 310 Pazin 213 841 2 310 824 10,81 708,9 65,60 151 590 323 Požega 79 370 921 430 11,61 604,5 52,07 47 981 370 Rijeka 303 691 3 671612 12,09 764,9 63,27 232 302 459 Sisak 175 434 2 201 664 12,55 738,2 58,82 129 505 454 Slavonski Brod 165 793 1 741 282 10,50 632,1 60,18 104 798 639 Split 472 721 4 803 508 10,16 610,9 60,12 288 766 310 Šibenik 110 248 1 380 959 12,53 743,2 59,34 81 941 440 Varaždin 174 456 2 169 607 12,44 695,1 55,89 121 263 860 Vinkovci 185 129 2 162 354 11,68 700,4 59,97 129 671 608 Virovitica 86 835 1 103 246 12,71 703,8 55,39 61 114 234 Zadar 171 240 1 918 125 11,20 679,7 60,68 116 386 078 Zagreb 1 123 474 12 508 745 11,13 688,9 61,87 773 942 699 Hrvatska 4 362 595 50 239 062 11,52 694,44 60,30 3 029 551 937 Izvor: HZZO Zabrinutost u pogledu učinkovitosti 6.10 Financiranje zdravstva organizirano je u skladu s načelima socijalnoga zdravstvenog osiguranja. Jednim fondom, Hrvatskim zavodom za zdravstveno osiguranje (HZZO), obuhvaćeno je cijelo stanovništvo (1,52 milijuna aktivnih radnika, 1,05 milijuna umirovljenika, 1,15 milijuna članova obitelji i 0,63 milijuna osiguranika obuhvaćenih posebnim programima). Posebno je obilježje sustava zdravstvenog osiguranja podijeljenost na obvezni 60 i dopunski dio, kojim isto tako upravlja HZZO, ali u kojem sudjelovanje nije obvezno. 6.11 Zdravstveni sustav u Hrvatskoj suočava se s velikim i rastućim jazom između dostupnih javnih sredstava i rashoda. Hrvatska troši znatno više od zemalja u regiji sa sličnim bruto nacionalnim dohotkom (BND) po stanovniku (slika 49.), ali, kako je prethodno navedeno, postiže samo prosječne rezultate koji se očekuju od zemalja na njezinoj razini dohotka. Širina prava na zdravstveno osiguranje, niski omjer privatnih financijskih doprinosa i naslijeđe javno financiranog sustava sa slabim zahtjevima za učinkovitosti predstavljaju sve veće opterećenje za proračun. Zdravstvo čini 18 posto javnih rashoda, što je više od prosjeka svih država članica EU- a (približno 16 posto). Ranije su reforme uglavnom bile usmjerene na mobilizaciju dodatnih financijskih sredstava i prebacivanje rashoda za zdravstvo iz javnih u privatne izvore te nisu bile dovoljno usmjerene na učinkovitost i kontrolu javnih rashoda za zdravstvo. U središtu sustava i dalje su bolnice (slika 50.), u kojima troškovi plaća čine 60 posto ukupnih troškova. 60 Trenutačnim obveznim sustavom obuhvaćen je vrlo veliki paket osobnih zdravstvenih usluga (gotovo univerzalnih) uz ograničen popis neuključenih usluga. Iako bi bilo vrlo teško proširiti popis neuključenih usluga, sustav bi imao koristi od utvrđivanja posebnih hrvatskih protokola prema razini skrbi utemeljenih na dokazima. Ti bi se hrvatski protokoli mogli upotrijebiti za reformu osnovnog paketa osobnih usluga s naglaskom na pravičnosti i jednostavnom pristupu i upotrebi „puteva skrbi” umjesto na popisu uključenih bolesti. 76 Okvir 15. Financije u zdravstvenom sektoru: problemi s podacima Zbog nedostatka podataka o Nacionalnim zdravstvenim računima (NZR) dobar uvid u financije sektora sa stajališta javnih financija predstavlja izazov. Podaci HZZO -a glavni su izvor informacija o prihodima i rashodima. Međutim, i tu su prisutna brojna važna ograničenja:  Iz podataka HZZO-a nije moguć potpun uvid u javne rashode za zdravstvo. Doista, javni rashodi za zdravstvo trebaju uključivati rashode za zdravstvo javnih fondova, osim HZZO -a (nedostaju izravni rashodi ostalih ustanova (primjerice Ministarstva zdravlja, lokalnih samouprava).  Dio prihoda i rashoda HZZO-a koji se odnose na sustav dobrovoljnog osiguranja u tehničkom smislu nisu javni, već privatni rashodi za zdravstvo.  Dio prihoda i rashoda HZZO-a rashodi su za socijalnu skrb, a ne za zdravstvo.  Privatni izdaci za zdravstvo u obliku participacije nisu pravilno obuhvaćeni anketom o proračunu kućanstva / anketom o dohotku stanovništva koju jednom godišnje provodi Državni zavod za statistiku. Kako je vidljivo iz odjeljaka u nastavku, procjene javnih rashoda isto tako nisu precizne zbog kašnjenja koja prevladavaju u sustavu plaćanja. Velik broj plaćanja, koji i dalje raste, izvršava se sa zakašnjenjem (iako su, u tehničkom smislu, zatezne kamate niske, djelomičan je razlog za to činjenica da su vjerovnici prisiljeni prihvatiti sve dulja kašnjenja plaćanja). Osim toga, sve institucije nisu nužno suglasne oko toga što sve predstavlja njihove odgovarajuće i uzajamne obveze plaćanja. Stoga je neto učinak teško procijeniti pa će predviđena analiza prema Nacionalnim zdravstvenim računima biti korisna. 6.12 Iznos nepodmirenih obveza plaćanja povećao se u posljednjih deset godina. Krajem 2013. nepodmirene dospjele obveze zdravstvenih ustanova iznosile su 3,3 milijarde HRK (1 posto BDP-a) ili približno 15 posto njihovih prihoda te godine. To je posljedica nekoliko problema koji se odnose na iskazivanje i knjiženje obveza, kontrolu potrošnje te ugovornih aranžmana. Kao prvo, potraživanja su vjerojatno precijenjena jer brojne fakturirane usluge nisu obuhvaćene ugovorima potpisanima sa zdravstvenim ustanovama. Kao drugo, razlika između nepodmirenih obveza i obveza donekle je nejasna jer obveze predstavljaju gotovo 44 posto prihoda ustanova u 2013. (9,7 milijardi HRK, odnosno 2,9 posto BDP-a), od čega su približno trećina nepodmirene obveze koje se razlikuju po duljini ugovorenog roka plaćanja. Kao treće, većina su nepodmirenih obveza obveze za lijekove, pribor, medicinski materijal, krv i krvne derivate. Najveći je dio nepodmirenih obveza dospio prije više od godinu dana. Slika 49. Rashodi za zdravstvo i BND po Slika 50. Struktura potrošnje za zdravstvo, u stanovniku, Hrvatska u svijetu u 2010. postocima 5.6 15.6 Primary health care 10.4 17.6 Drugs by prescriptions Polyclinic-consultative specialist health care Hospital care Compensations 41.4 9.5 Other Izvor: WHO, Baza podataka globalnih rashoda za zdravstvo. Zemlje su poredane prema dohotku po Izvor: Ministarstvo financija, HZZO stanovniku. Hrvatska je označena crvenim romboidom. 77 Uštede i povećanje učinkovitosti bolničke skrbi 6.13 Iako na prvi pogled bolnički kapaciteti, na koje se, ako su pravilno utvrđeni, odnosi približno polovina potrošnje za zdravstvo nisu prekomjerni,61 postoji znatan prostor za poboljšanje učinkovitosti. Postoji prostor za optimizaciju bolničkih kapaciteta za pacijente kojima je potrebna akutna i dugotrajna skrb te za prilagodbu modela pružanja zdravstvenih usluga promjenjivim potrebama stanovništva. Iz analize učinkovitosti i iskorištenosti kreveta vidljivo je da su klinički bolnički centri, kliničke bolnice i klinike u 2012. bili najviše iskorišteni (81 posto), nakon čega slijede opće bolnice (72 posto). Specijalne bolnice bile su u 2012. najmanje učinkovite zahvaljujući iskorištenosti kreveta od 70 posto, na razini iz 2011. 6.14 Ukupno gledajući, trenutačne stope iskorištenosti kreveta unutar su prosjeka EU-a, ali je trajanje liječenja predugo. Liječenje u bilo kojoj vrsti bolnice trajalo je devet dana, odnosno dan dulje od prosjeka EU-a. Problematična su područja reformi bolnica njihova namjena, organizacijska struktura i njihovo institucionalno ponašanje. Iako je uveden novi sustav plaćanja po rezultatima (sustav skupina koje se odnose na dijagnoze), koristi od novog sustava ograničene su strukturnim i kulturnim ograničenjima. 6.15 Usluge ambulantnih jedinica umjerena su količina dobrih, a jeftinih usluga čijom se većom upotrebom mogu ostvariti potencijalne proračunske uštede. Iz analize provedene za potrebe ovog izvješća vidljivo je da je velike uštede moguće ostvariti obavljanjem dijela operacija u ambulantama. Te operacije obavljale su se u bolnici, ali se trenutačnim međunarodnim protokolima naglašavaju koristi od njihova obavljanja u ambulantama. Podaci su se prikupljali u četiri hrvatske bolnice, odnosno u Kliničkom bolničkom centru Osijek, Kliničkom bolničkom centru Split, Općoj bolnici Slavonski Brod i Općoj bolnici Zadar (tablica 27.). Od 9787 operacija u uzorku (riječ je o svim operacijama sedam zdravstvenih stanja obavljenima u tim bolnicama u 2011.) samo je njih 176 (1,8 posto) obavljeno kao specijalističke ambulantne usluge. Tablica 27. Obavljene operacije u odabranim bolnicama u 2011. Bolnica Osijek Split Slavonski Brod Zadar Ukupno U U U U U Ambula Ambula Ambula Ambula Ambula bolnic bolnic bolnic bolnic bolnic ntno ntno ntno ntno ntno Odabrana operacija i i i i i Operacija katarakte 971 1938 547 777 4233 0 Operacija proširenih vena 107 41 43 118 309 0 Operacija preponske/bedrene hernije 487 715 182 36 305 1689 36 Operacija anusa (hemoroida) 65 113 57 41 276 0 Operacija testisa 242 341 3 85 12 110 778 15 Uklanjanje osteosintetskog materijala 211 3 236 77 91 43 84 2 622 125 Vađenje krajnika 406 893 216 365 1880 0 Ukupno 2489 3 4277 80 1221 91 1800 2 9787 176 Izvor: Osoblje Ministarstva zdravlja koje je sudjelovalo u ovoj studiji. 6.16 Posljedica prebacivanja odabranih operacija koje se prema međunarodnom protokolu obavljaju ambulantno u ambulantne jedinice bile bi velike uštede. Iz podataka za 61 Hrvatska ima 1,6 bolnica i 565 bolničkih kreveta na 100 000 stanovnika, dok je u starijim državama članicama EU-a riječ o prosjeku od gotovo 2,7 bolnica na 100 000 stanovnika te o približno jednakoj stopi bolničkih kreveta kao u Hrvatskoj. 78 ostale zemlje vidljivo je da bi se zahvaljujući ambulantnom obavljanju tih operacija njihovi jedinični troškovi mogli smanjiti za približno 30 do 70 posto (tablica 28.). Tablica 28. Uštede u ambulantnim troškovima u usporedbi s bolničkim troškovima za isti postupak s medicinskim dokazom Smanjenje Izvor Zemlja Postupak (postupci) jediničnog troška Babson, 1972. UK Popravak hernije i operacija proširenih 40 – 44% vena Prescott et al., 1978. UK Popravak hernije i operacija proširenih 65% vena Evans i Robinson, 1980. Kanada Dječja kirurgija 70% Coe, 1981. SAD Popravak hernije 65% Flanagan i Bascom, 1981. SAD Popravak hernije 70% Rockwell, 1982. SAD Popravak hernije 45% Caldamone i Rabinowitz, 1982. SAD Orhidopeksija 56% Pineault et al., 1985. Kanada Popravak hernije i podvezivanje 12 – 26% jajovoda Heath et al., 1990. UK Laparaskopija, artroskopija i citoskopija 49 – 68% Arregui et al., 1991. SAD Laparaskopska kolecistektomija 46% Mitchell i Harrow, 1994. SAD Popravak hernije 36% Kao et al., 1995. SAD Popravak prednjega križnog ligamenta 58% Mowschenson i Hodin, 1995. SAD Tiroidektomija i paratiroidektomija 30% van den Oever i Debbaut, 1996. Belgija Popravak preponske hernije 43% Zegarra et al., 1997. SAD Laparaskopska kolecistektomija 25% Levy i Mashoof, 2000. SAD Otvoreni popravak Bankartove lezije 56% Kumar et al., 2001. UK Popravak prednjega križnog ligamenta 20 – 25% Rosen et al., 2001. SAD Laparaskopska kolecistektomija 11% Lemos et al., 2003. Portugal Laparaskopska sterilizacija 62,4% Izvor: Europski opservatorij Kontrola korištenja 6.17 Moguća su poboljšanja učinkovitosti u sektoru primarne zdravstvene zaštite. Kao i u većini zemalja, primarna zdravstvena zaštita u Hrvatskoj ima dvojaku ulogu u zdravstvenom sustavu; ona je točka ulaska i „prepreka” uslugama na višim razinama. U 2012. 2532 tima u primarnoj zdravstvenoj zaštiti pružala su usluge za 3,4 milijuna pacijenata od ukupno 4,5 milijuna korisnika obveznoga zdravstvenog osiguranja. Podaci o stopama upućivanja iz primarne u sekundarnu zdravstvenu zaštitu u velikoj se mjeri razlikuju zbog epidemioloških i organizacijskih razloga, a za stope upućivanja ne postoje službeni standardi. Ipak, iz studija o ostalim zemljama vidljivo je da se one kreću od pet do 12 posto. Hrvatskih 25 posto čini se visokim, što ukazuje na to da je potrebno dodatno jačanje primarne zdravstvene zaštite. 6.18 Sljedeći su čimbenici razlogom visoke stope upućivanja u sekundarnu zdravstvenu zaštitu u Hrvatskoj:  rastuća potreba za tehnološkom potporom u dijagnosticiranju i liječenju;  još uvijek nedostatni financijski poticaji za rješavanje slučajeva. Sustavom plaćanja trenutačno su obuhvaćena određena plaćanja povezana s posebnim uslugama (primjerice za EKG, šivanje). Ipak, glavna je komponenta sustava plaćanja još uvijek ponajprije po broju pacijenata; 79  praksa defanzivne medicine s prekomjernim pretragama čiji su uzroci uglavnom nerazuman proračun i nedostatak kontrole korištenja sredstava;  rastuća potražnja pacijenata za specijalističkim uslugama;  nedostatak ažuriranih putova skrbi za određivanje posebne uloge i opsega usluga u primarnoj zdravstvenoj zaštiti u provedbi kliničkih smjernica;  pretjerana usredotočenost na usluge liječenja čime se smanjuje mjera u kojoj se doktori u primarnoj zdravstvenoj zaštiti mogu usredotočiti na prevenciju bolesti i aktivnosti promicanja zdravlja. 6.19 U porastu je potreba za razlikovanjem dugotrajne skrbi od akutnih usluga. U porastu je potreba za dugotrajnom skrbi pacijenata s kroničnim bolestima te za socijalnom skrbi pacijenata s terminalnim bolestima zbog promjena u starosnoj strukturi i zdravstvenom stanju stanovništva koje je prošlo kroz demografsku i epidemiološku tranziciju. Raste i potreba za izvanbolničkim kapacitetima koji su namijenjeni, organizirani i financirani za pružanje tih posebnih usluga. Potrebna je racionalizacija postojećih bolničkih usluga dok je, s druge strane, potrebno znatno proširivanje usluga ambulantnog liječenja, dnevne skrbi i ambulantnih operacija, a u nekim geografskim područjima i njihova potpuna uspostava. 6.20 Važno je isto tako intervenirati u slučaju ortopedskih proteza i ostalih medicinskih uređaja i materijala kako je to napravljeno u slučaju lijekova. Rashodi za medicinske uređaje povećavali su se tijekom godina pa je potrebno sastaviti novi komplet propisa za definiranje standarda, smanjenje troškova i povećanje njihove dostupnosti. Kao i u slučaju lijekova, posljedica jasnog definiranja popisa standardnih uređaja uključenih u osnovni paket te standardnih referentnih cijena, mogle bi biti znatne uštede u tom sektoru. Čini se da je središnjom nabavom određenih odabranih proizvoda već ostvarena ušteda od približno 40 posto. U slučaju lijekova HZZO danas primjenjuje nekoliko vrsta ugovora o podjeli rizika62 kojima se osigurava da dobavljači imaju financijski interes osigurati se u slučaju da propisane količine nisu u skladu s proračunskim ograničenjima. Zahvaljujući tim pravilnicima Hrvatska je prva zemlja u svijetu koja je primijenila nacionalne etičke marketinške prakse na farmaceutske tvrtke (s pomoću inovativnoga obnovljivog fonda63), čime je ograničila njihove prakse promidžbe lijekova u liječničkim ordinacijama i od njih zatražila transparentnost u trošenju njihovih proračuna za oglašavanje. Međutim, potrošnja za lijekove još je uvijek u porastu i zbog rasta količina i cijena (tablica 29.). Tablica 29. Recepti od 2005. do 2012. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. Broj izdanih recepata (u milijunima) 34,8 36,2 39,8 43,2 41,8 49,2 50,2 52,9 Omjer broja recepata po osiguranicima 8,1 8,3 9,1 9,9 9,6 11,3 11,5 12,2 Prosječni trošak po izdanom receptu (u HRK) 89,4 89,8 78,9 78,6 79,3 57,6 72,5 74,4 Izvor: izračuni HZZO-a 62 Točnije, ugovorima o povratu određene su najveće granične vrijednosti rashoda za određeni lijek i, u slučaju njihova prekoračenja, postupci za povrat ili donacije farmaceutske tvrtke, dok je ug ovorima o zamjeni proizvoda dopušteno uvrštavanje na popis jednog lijeka (u pravilu je riječ o inovativnom lijeku) pod uvjetom smanjenja cijene drugog lijeka, zbog čega je proračunski učinak za HZZO neutralan ili pozitivan. 63 Kako bi u svakom tromjesečju ostvarile povrat, farmaceutske tvrtke moraju deponirati svoj proračun za oglašavanje u HZZO-ov fond i izvještavati o upotrebi tih sredstava. Sklapanje ugovora o etičkom oglašavanju dobrovoljno je, ali obvezno za stavljanje na tržište novih lijekova. 80 6.21 Prema regionalnim i međunarodnim standardima udjel privatnih izdataka u Hrvatskoj je nizak te je Slika 51. Promjene udjela participacija u zdravstvu od 1997. do 2010. potrebno razmotriti povećanje participacije. Tijekom posljednjeg desetljeća došlo je do neznatnog smanjenja privatnog participiranja, koje od 2008. iznosi 14,5 posto64. To je znatno ispod prosjeka istočnoeuropskih zemalja te niže čak i od iznosa u skupini zemalja EU15 (slika 51.). Pacijenti u Hrvatskoj plaćaju usluge privatnih zdravstvenih ustanova koje nemaju ugovor s HZZO-om. Plaćaju participaciju i za sve usluge koje nisu Izvor: WHO, Baza podataka globalnih rashoda za zdravstvo. obuhvaćene obveznim zdravstvenim osiguranjem, osim ako imaju dodatno osiguranje (putem HZZO-a ili privatno) koje uključuje te usluge. 6.22 Posebnu pažnju bit će potrebno obratiti da ne dođe do narušavanja financijske zaštite osjetljivih skupina te isto tako kako bi se izbjegla pogreška uključivanja neranjivih skupina u oslobođenje od plaćanja participacije u zdravstvenim troškovima. Istovremeno, potrebno je poticati tržište privatnog osiguranja i dopustiti mu natjecanje u svim tržišnim segmentima, čime bi došlo do slabljenja pritiska na javni sektor. U 2013. približno 2,5 milijuna osiguranika, odnosno gotovo 60 posto stanovništva, bilo je obuhvaćeno HZZO-ovim programom dopunskog zdravstvenog osiguranja. Dopunskim osiguranjem obuhvaćene su participacije na temelju obveznog osiguranja, ali ne i usluge izvan osnovnog paketa. Premiju dopunskog zdravstvenog osiguranja utvrđuje HZZO. Postoje tri razine godišnje premije koje se kreću od 840 do 5108 HRK. Osiguranici su raspoređeni u kategorije premija ponajprije prema dohotku i radnom statusu (umirovljenici plaćaju manje od osiguranika na određenoj razini dohotka)65. Osim toga, država podmiruje premiju za određene kategorije osiguranika (osobe s invaliditetom, davatelji krvi i organa, redovni studenti stariji od 18 godina, osobe s ukupnim dohotkom po članu obitelji manjim od 45,6 posto osnovne minimalne plaće, branitelji) koji su u 2012. činili 22 posto svih korisnika. Osim toga, država podmiruje premiju i za djecu (približno 18 posto korisnika). Iako je od 2010. došlo do ukidanja određenih kategorija koje imaju pravo na državno podmirivanje osiguranja, postoji potreba za uvođenjem pravila ciljane primjene na temelju imovinskog stanja za izuzete kategorije. 64 Eurostat 65 Pri izračunu doprinosa za dopunsko zdravstveno osiguranje postoji sedam kategorija: (A) umirovljenici s mjesečnim primanjima manjima od 5108 HRK čiji godišnji doprinos za dobrovoljno dopunsko osiguranje iznosi 840 HRK; (B) umirovljenici s mjesečnim primanjima većima od 5108 HRK čiji godišnji doprinos iznosi 960 HRK; (C) osiguranici s mjesečnim primanjima manjima od 5108 HRK čiji godišnji doprinos iznosi 960 HRK; (D) osiguranici s mjesečnim primanjima većima od 5108 HRK čiji godišnji doprinos iznosi 1560 HRK; (e) osiguranici članovi obitelji osiguranika iz kategorija A, B, C i D čiji godišnji doprinos iznosi 960 HRK; (F) ostali osiguranici čiji godišnji doprinos iznosi 960 HRK te (G) osiguranici koji ispunjavaju uvjete iz članka 14.a Zakona o dobrovoljnom zdravstvenom osiguranju čija se premija plaća iz državnog proračuna. 81 Računovodstvo i financijsko upravljanje 6.23 Transparentnost računovodstva javnih rashoda za zdravstvo i upravljanja njima zahtijeva hitan angažman. Hrvatska trenutačno ne raspolaže točnim procjenama javnih rashoda za zdravstvo zbog, među ostalim, iskazivanja manjih rashoda i različitih obveza i nepodmirenih obveza. Pozitivni napor uspostave Nacionalnih zdravstvenih računa predstavljat će doprinos boljoj transparentnosti i strožem nadzoru sredstava. Na razini HZZO-a potrebno je razdvojiti aktivnosti koje se odnose na obvezno i dopunsko zdravstveno osiguranje te izdvojiti različita prava u području socijalne skrbi, poput rodiljnog dopusta. Potrebno je razmotriti i preusmjeravanje upravljanja tim pravima u programe socijalne skrbi koji raspolažu boljim alatima za analizu akumuliranja prava ili za otkrivanje prijevara. 6.24 Zdravstvene pokazatelje bi bilo dobro prikazati prema geografskim područjima (regijama ili županijama) i društveno-ekonomskom statusu, a u siromašnim područjima postoji prostor za poboljšanje ambulantnih usluga. Iako se zdravstveni pokazatelji za regije i županije prikupljaju, oni se ne analiziraju pa se čini da su razlike u zdravstvenom statusu ili u raspodjeli zdravstvenih čimbenika prikrivene nacionalnim prosjecima. Zahvaljujući i raširenijoj upotrebi ambulantnih usluga u siromašnim područjima moglo bi doći do smanjenja jaza u uslugama u usporedbi s bogatijim područjima. 6.25 Prioritet mora biti jačanje financijske odgovornosti javnih zdravstvenih ustanova tako da su one pod sve snažnijim pritiskom u smislu uravnoteženja svojih proračuna. Upravitelji bolnica trebali bi biti fleksibilniji, ali istovremeno i odgovorni za rashode i obveze svojih ustanova (fiskalna disciplina). Potrebno je uvesti i poticaje za snažnije ograničavanje javnih rashoda za zdravstvo (globalni proračuni). Preporuke 6.26 Postoji znatan prostor za racionalizaciju i poboljšanje modela pružanja usluga u hrvatskom bolničkom sustavu i primarnoj zdravstvenoj zaštiti, uz istovremeno povećanje privatne participacije u zdravstvenim troškovima. Postoji ozbiljan plan reformi u zdravstvu usmjeren na tri glavna područja. Kao prvo, u bolnicama, koje su najveći troškovni segment sustava, potrebno je ostvariti velike proračunske uštede i poboljšanje učinkovitosti. Kao drugo, potrebno je provesti kratkoročne i dugoročne mjere radi stalne kontrole iskoristivosti kapaciteta. Kao treće, ta poboljšanja mora pratiti veća transparentnost i bolje računovodstvo i financijsko upravljanje kako bi se postigli trajni dobici u smislu učinkovitosti. S obzirom na ozbiljno rasipanje sredstava u sustavu, procjenjuje se da bi se sljedećim mjerama mogla ostvariti ušteda od jedan posto BDP-a bez negativnih posljedica na razinu i pravičnost usluge:  Konsolidacija mreže zdravstvenih usluga prema geografskim i funkcionalnim područjima kako bi se smanjio pritisak na akutno liječenje. U svakoj bi regionalnoj mreži trebala postojati „glavna” regionalna bolnica te županijske i lokalne bolnice i ambulantne usluge te mreža za upućivanje i povratno upućivanje. Nacionalnim planom razvoja kliničkih bolničkih centara, kliničkih bolnica, klinika i općih bolnica od 2014. do 2016. moguće je riješiti prekomjernu i fragmentiranu mrežu te je potrebno riješiti usklađenost sa standardima bolničke skrbi (posebno u slučaju bolnica koje su zanamerivale održavanje) i protokolima za akreditaciju.  Identifikacija viška kapaciteta radi objedinjavanja usluga i ustanova. Predloženim preustrojem potrebno je obratiti posebnu pažnju na specijalne zdravstvene ustanove (poput 82 toplica) i ustanove/bolnice koje se bave isključivo jednom vrstom bolesti te ponovno ocijeniti njihovu ulogu u smislu trenutačnih i planiranih potreba i novoga tehnološkog razvoja. Potrebno je razmotriti i izdvajanje pružanja određenih usluga u privatni sektor, odnosno, u širem smislu, nizu javno-privatnih partnerstava čime bi se više privatnih sredstava upotrijebilo u svrhu ispunjavanja strateških ciljeva sustava. Bilo bi preporučljivo da se višak bolničkih kapaciteta pretvore ili da se kreiraju usluge u području dugotrajne skrbi, uključujući usluge u području kroničnih bolesti i palijativne skrbi. Zahvaljujući koncentraciji specijalističkih usluga (poput vaskularne kirurgije i usluga u slučaju moždanog udara), u manjem broju bolnica moglo bi doći do smanjenja smrtnosti66 i komorbiditeta.  Uspostava visokofrekventnih jeftinijih specijalističkih centara za ambulantnu dijagnostiku i liječenje. Sustav izvješćivanja trebao bi biti prilagođen za evidentiranje različitih usluga, ali i za uvođenje posebnih poticaja za pružanje bolničkih usluga na temelju ažuriranih putova skrbi.  Smanjivanje i kontrola stope upućivanja iz primarne zdravstvene zaštite. Nadovezujući se na početne korake za uvođenje sustava plaćanja na temelju rezultata kojima se uzima u obzir postotak riješenih slučajeva, raspon provedenih aktivnosti prevencije i promocije i naknade za usluge u slučaju posebnih praksi i/ili ciljeva za isplatu bonusa, intervencije bi mogle uključivati: (i) provedbu komunikacijskih kampanja za oglašavanje ključnih uloga primarne zdravstvene zaštite; (ii) ažuriranje kliničkih smjernica i uspostavu protokola kojima se definira posebna uloga i opseg usluga u primarnoj zdravstvenoj zaštiti i osposobljavaju timovi u primarnoj zdravstvenoj zaštiti za primjenu novih protokola; te (iii) provedbu postupaka kontrole kvalitete (tehničke revizije) na temelju protokola kako bi se osiguralo da plaćanja doista ovise o rezultatima i dobrim praksama.  Razvoj i provedba nacionalnih protokola i njihova primjena u praksi u kliničkim smjernicama u kontekstu prilagođene mreže. Te bi protokole trebalo upotrijebiti za reformu osnovnog paketa osobnih usluga primjenom standardnih protokola na posebni kontekst i promicanjem organizirane i učinkovite skrbi za pacijenta na temelju dokaza iz prakse.  Proširenje usluga u javnoj zdravstvenoj zaštiti radi smanjenja učestalosti čimbenika rizičnog ponašanja. Osim društvenih troškova povezanih s visokim stopama smrtnosti, svi su ti problemi u javnom zdravstvu uzrok znatnog povećanja troškova zdravstvenih usluga.  Iznos nepodmirenih obveza i zakašnjelih plaćanja potrebno je podmiriti te uspostaviti postupke i zaštitne mehanizme za sprečavanje njihova ponavljanja. Akumulacija nepodmirenih obveza i ostalih obveza u obliku zakašnjelih plaćanja samo je privremeno financijsko olakšanje za HZZO i bolnice. Daljnjim produljenjem rokova plaćanja mogle bi se dovesti u opasnost zdravstvene usluge koje pružaju te ustanove, a time i provedba svih programa ugovorenih s HZZO-om.  Potrebno je provesti reviziju kategorija izuzetih od plaćanja participacije i prilagoditi premiju dopunskog osiguranja aktuarskim standardima. U slučaju siromašnih kućanstava izuzeća se trebaju temeljiti na imovinskom cenzusu. Ostale kategorije izuzetog stanovništva potrebno je racionalizirati. 66 Naylor et al, (2012.) 83  Ocjena mogućnosti uvođenja poreza na štetne tvari namijenjenih zdravstvenom sektoru koji bi premašivao trenutačno relativno niske trošarine na duhanske proizvode.  Potreba za proširivanjem sustava eZdravstva. Sustav eRecept pokazao se učinkovitim načinom nadzora i kontrole upotrebe lijekova. Proširivanjem te aplikacije na ostala područja upravljanja javnim zdravstvom i uslugama nastale bi dodatne mogućnosti za kontrolu i racionalizaciju primjene sektorskih resursa. Osim toga, zahvaljujući sustavima eZdravstvo olakšala bi se provedba tehničkih revizija radi povećanja kvalitete i smanjivanja razlika u kvaliteti, ali i smanjio bi se broj nepotrebnih intervencija. B. Održivost mirovinskog sustava 6.27 Hrvatska je jedna od najstarijih tranzicijskih ekonomija koja ubrzano stari, zbog čega su pred mirovinskim sustavom veliki izazovi. Uz 17,3 posto stanovništva starijeg od 65 godina i omjer ovisnosti starijeg stanovništva od 23,8 posto (slika 52.) riječ je o društvu koje je starije i od prosječne zemlje članice OECD-a s visokim dohotkom s prosjekom od 16,6 posto starijih od 65 godina i stopom ovisnosti starijeg stanovništva od 23,1 posto. U 2013. 1,4 milijuna osoba uplaćivalo je doprinose u mirovinski sustav za 1,2 milijuna umirovljenika, što je stopa ovisnosti sustava od 1,17, odnosno jedan od najgorih omjera u regiji (slika 53.). Slika 52. Stanovništvo starije od 65 godina i omjeri ovisnosti starijeg stanovništva, zemlje u tranziciji Population 65+ in total Old age dependency ratio (65+/15-64) 30.0 20.0 18.0 25.0 16.0 14.0 20.0 12.0 10.0 15.0 8.0 10.0 6.0 4.0 5.0 2.0 0.0 0.0 Bosnia and Herzegovina Russian Federation Slovenia Uzbekistan Georgia Bosnia and Herzegovina Montenegro Turkmenistan Armenia Bulgaria Latvia Kosovo Kazakhstan Russian Federation Azerbaijan Georgia Serbia Romania Belarus Estonia Uzbekistan Lithuania Croatia Moldova Montenegro Tajikistan Slovenia Albania Latvia Armenia Kazakhstan Hungary Turkmenistan Bulgaria Kosovo Poland Turkey Azerbaijan Slovak Republic Moldova Serbia Romania Ukraine Lithuania Belarus Croatia Tajikistan Kyrgyz Republic Albania Estonia Macedonia, FYR Czech Republic Hungary Poland Turkey Slovak Republic Ukraine Kyrgyz Republic Macedonia, FYR Czech Republic Slika 53. Stope ovisnosti sustava, zemlje s visokim primanjima i zemlje u tranziciji System dependency rate (contributors/pensioners) System dependency rate (contributors/pensioners) developed countries and Croatia transition countries 4.5 3.5 4 3 3.5 2.5 3 2 2.5 2 1.5 1.5 1 1 0.5 0.5 0 0 Bulgaria Azerbaijan Croatia Poland Romania Kazakhstan Belarus Hungary Armenia Uzbekistan Montenegro Turkey Slovenia Lithuania Ukraine Russian Federation Latvia Czech Republic Macedonia, FYR Kyrgyz Republic Serbia Slovak Republic Albania Moldova Estonia Bosnia and Herzegovina Bosnia Republika Srpska Netherlands Finland Japan Belgium Croatia Ireland France Germany New Zealand Norway Denmark Sweden United States Italy Canada Spain Austria Portugal Luxembourg Greece Izvor: izračuni DZS-a i EUROSTAT-a 84 Visoka stopa ovisnosti 6.28 U 2032. očekuje se pogoršanje stope ovisnosti sustava na 1,00, odnosno do 2058. na 0,77 osoba koje uplaćuju u mirovinski sustav na svakog umirovljenika. Ti su podaci trenutačno usporedivi s državama članicama EU-a s najnižim omjerom, poput Španjolske i Grčke. U usporedbi s ostalim zemljama u tranziciji, hrvatska se stopa ovisnosti sustava kreće oko prosjeka. Određeni napredak postignut je nedavnom reformom mirovinskog sustava, ali brojna pitanja i dalje su neriješena (okvir 16.). Okvir 16. Perspektiva reforme mirovinskog sustava u Hrvatskoj Glavni su izazovi pred mirovinskim sustavom u Hrvatskoj kako riješiti niske stope zamjene i nepravičnost, čak i uz reformske aktivnosti višestupnog sustava radi odgovora na ubrzano starenje stanovništva. Demografska kretanja i produljenje životnog vijeka uzroci su nastanka velikih deficita u sustavu generacijske solidarnosti tijekom 1990 -ih, a stope zamjene smanjile su se s više od 75 posto na manje od 50 posto. Reforma mirovinskog sustava iz 1998. bila je usmjerena na smanjivanje sustava generacijske solidarnosti kako bi se otvorio fiskalni prostor za uvođenje drugog stupa (privatni, obvezni) i trećeg stupa (privatni, dobrovoljni) , te kako bi se nadoknadile sve niže mirovine iz sustava generacijske solidarnosti. Hrvatska je u 2002. pokrenula obvezni, u potpunosti financirani drugi stup. Međutim, zahvaljujući brojnim izmjenama sustava generacijske solidarnosti, od 2004. do 2011. pojačavali su se fiskalni pritisci zbog čega je došlo do odgađanja prelaska na višestupni sustav i izlaska osiguranika iz drugog stupa. Zbog intervencija došlo je i do znatnih nepravičnosti u mirovinama različitih kohorta umirovljenika. Hrvatski sabor u listopadu 2010. povećao je dobnu granicu za umirovljenje žena i za prijevremeno umirovljenje te uveo skromnu nagradu za kasnije umirovljenje. Te mjere nisu bile dostatne za osiguranje dugoročne održivosti i komepnzaciju dodatka na mirovinu u iznosu od 27 posto koji se isplaćuje samo umirovljenicima u sustavu generacijske solidarnosti. Tim su dodatkom u velikoj mjeri diskriminirani osiguranici u višestupnom sustavu, što je dovelo do njihova izlaska iz tog sustava. U 2013. zakonom je utvrđeno dodatno povećanje dobi za umirovljenje na 67 godina, uz blaža pravila za ranije umirovljenje i bolju indeksaciju. Istovremeno, vlada je ozbiljnije pristupila prilagodbi povlaštenih mirovina sustava generacijske solidarnosti kako bi se ublažila zabrinutost u pogledu pravičnosti. 6.29 Relativno niska stopa aktivne pokrivenosti jedan je od razloga nepovoljne stope ovisnosti sustava u Hrvatskoj – samo 50 posto hrvatskih građana u dobi od 15 do 65 godina uplaćuje doprinose (slika 54.). Neki su razlozi za nisku pokrivenost kako slijedi:  Nisko službeno sudjelovanje na tržištu rada, pri čemu je stopa od manje od 55 posto radno sposobnog stanovništva među najnižima u EU-u.  Velik udjel sive ekonomije koji se procjenjuje na 20 do 25 posto BDP-a i uzrok je niskog sudjelovanja na tržištu rada i niskih stopa pokrivenosti.  Rastuća nezaposlenost, posebno mladih, razlog je smanjenja stope aktivne pokrivenosti.  Rani odlazak s tržišta rada zahvaljujući ranijem umirovljenju ili invaliditetu utječe na pokrivenost. 85 Slika 54. Pokrivenost uplatitelja doprinosa, Hrvatska, zemlje s visokim primanjima i zemlje u tranziciji Contributors as % of Working Age Contributors as % of Working Age Population - Developed and Croatia Population - Transition 100% 100% 90% 90% 80% 80% 70% 70% 60% 60% 50% 50% 40% 30% 40% 20% 30% 10% 20% 0% Slovenia Latvia Serbia Turkey Poland Armenia Moldova Lithuania Bosnia Republika Srpska Hungary Bulgaria Azerbaijan Georgia Belarus Albania Montenegro Croatia Czech Republic Macedonia, FYR Romania Slovak Republic Bosnia and Herzegovina Estonia Ukraine Uzbekistan Kazakhstan Russian Federation Kyrgyz Republic 10% 0% Greece Luxembourg Austria Netherlands Ireland Croatia United Kingdom Belgium Israel Sweden Japan Italy Iceland Denmark Australia France Finland Canada Switzerland Germany Portugal Spain Norway New Zealand United States Izvor: izračuni DZS-a i EUROSTAT-a 6.30 Pokrivenost korisnika, odnosno omjer umirovljenika i ostalog stanovništva iznosi 27 posto, što je slično ostalim tranzicijskim ekonomijama sa sličnim primanjima i starosti stanovništva, ali više od brojnih starijih zemalja članica OECD-a (slika 55.). Brojni su razlozi za to, od kojih su neki kako slijedi: (i) niska efektivna dob za umirovljenje; (ii) rašireni i brojni programi za prijevremeno umirovljenje; (iii) relativno lako dobivanje potvrde o tjelesnom oštećenju te, najvažniji od svih, (iv) gotovo stopostotna aktivna pokrivenost radnog stanovništva prije neovisnosti koje je trenutačno u postupku umirovljenja ili će se uskoro umiroviti. Slika 55. Pokrivenost korisnika, Hrvatska i zemlje s visokim primanjima i zemlje u tranziciji Pensioners as % of Total Population, High Income Pensioners as % of Total Population, Transition Countries and Croatia Countries 40% 40% 35% 35% 30% 30% 25% 25% 20% 20% 15% 15% 10% 10% 5% 5% 0% 0% Slovenia Latvia Moldova Turkey Serbia Poland Armenia Bulgaria Lithuania Czech Republic Azerbaijan Hungary Albania Belarus Bosnia Republika Srpska Croatia Montenegro Russian Federation Romania Kazakhstan Macedonia, FYR Ukraine Tajikistan Estonia Kyrgyz Republic Uzbekistan Slovak Republic Bosnia and Herzegovina France Luxembourg Portugal Greece Norway Spain Ireland Finland Japan Austria Germany Sweden Croatia Canada Denmark New Zealand United States Netherlands Italy Belgium Izvor: izračuni DZS-a i EUROSTAT-a 6.31 Dob za umirovljenje nije odgovarajuće prilagođena duljem životnom vijeku. Zahvaljujući trajanju životnog vijeku pri umirovljenju, koje danas iznosi 14,5 godina za muškarce (koji odlaze u mirovinu sa 65 godina), odnosno 21,8 godina za žene (koje su u 2013. odlazile u mirovinu sa 61 godinom), Hrvatska se nalazi u vrhu novih država članica EU-a (slika 56.). Od 2010. dob za umirovljenje žena povećava se za tri mjeseca svake godine dok ne dosegne 65. Do 2030. i dovršetka prelaska na zakonsku dob za umirovljenje od 65 godina životni vijek žena već će se produljiti za dvije ili tri godine, čime će se poništiti polovina povećanja dobi za umirovljenje. Iz nedavnih je studija vidljivo moguće ubrzavanje produljenja životnog vijeka. U tom slučaju dob za umirovljenje žena treba brže povećavati i treba početi povećavati dob umirovljenja muškaraca prije nego što dođe do njihova izjednačavanja. 86 Slika 56. Životni vijek pri umirovljenju u 2010. u Europi Prikaz A: muškarci Prikaz B: žene 24 28 22 26 24 20 22 18 20 16 18 16 14 14 12 12 Portugal (65) Switzerland (64) Poland (60) Italy (60) Spain (65) Ireland (66) Greece (60) Estonia (65) Romania (65) Hungary (65) Croatia (61) UK (65) Austria (60) Czech Republic (65) Latvia (62) Bulgaria (60) Slovenia (61) France (60) Lithuania (60) Netherlands (65) Sweeden (65) Slovakia (62) Montenegro (60) 10 Napomena: U slučaju Hrvatske podaci su za 2012. Izvor: Baza podataka Svjetske banke, Eurostat. 6.32 Poticaji za prijevremeno umirovljenje previsoki su, a poticaji za odgodu umirovljenja su preniski (okvir 17.). Postupno umanjenje za prijevremeno umirovljenje od 1,8 posto godišnje za radni staž od 40 godina premalo je, odnosno manje od, u aktuarskom smislu, neutralne razine od tri do četiri posto koja je procijenjena za Hrvatsku i razine u brojnim drugim europskim zemljama. Nije vjerojatno da će ono biti poticaj za zapošljavanje u starijoj dobi. U državama članicama EU-a to umanjenje premašuje tri posto godišnje. Osim toga, prijevremeno umirovljenje od pet godina u vrhu je većine zemalja članica OECD-a i država članica EU-a i moglo bi se znatno skratiti. Okvir 17. Osnovni parametri mirovinskog sustava u Hrvatskoj u 2013./14. Dob za umirovljenje / razdoblje stjecanja uvjeta: i. Starosna mirovina (2013.): Muškarci 65/15; žene 61 godina (povećanje na 65 do 2030.)/15; ii. Prijevremena mirovina (2013.): Muškarci 60/35; žene 56 godina (povećanje na 60 do 2030./30) (35 do 2030.). Razdoblje za izračun mirovine: prosječna plaća tijekom cijeloga radnog staža. Utvrđivanje mirovine: Za osiguranike isključivo u sustavu generacijske solidarnosti: bodovna formula. Za osiguranike u oba stupa: i. radni staž prije 2002.: bodovna formula; ii. radni staž nakon 2002.: osnovna mirovina + mirovina iz drugog stupa. Indeksacija: dva puta godišnje, 70 posto IPC-a / stope plaća (ovisno o tome koji je iznos veći) u prethodnih šest mjeseci uvećana za 30 posto IPC-a / stope plaća (ovisno o tome koji je iznos manji) u šest mjeseci prije to ga. Umanjenje zbog prijevremenog umirovljenja: od 1,8 do četiri posto godišnje, ovisno o radnom stažu; umanjenje je trajno. Za radni staž u trajanju od 41 godinu nema umanjenja. Nagrada za kasnije umirovljenje: 0,15 posto mjesečno za svaki mjesec kasnijeg umirovljenja. Najniža mirovina: 0,825 posto bruto plaće u 1999. za svaku godinu staža, indeksirana na jednaki način kao fiksna vrijednost. Najviša mirovina: najveći prosječni godišnji bodovi od 3,8. Stopa doprinosa: 20 posto bruto plaće; u slučaju osiguranika u sustavu generacijske solidarnosti i drugom stupu 15 posto izdvaja se u prvi stup, dok se pet posto izdvaja na osobni račun u drugom stupu. Najniža osnova doprinosa: 35 posto prosječne plaće u prethodnoj godini. Najviša mjesečna osnova doprinosa: šest prosječnih mjesečnih bruto plaća u Hrvatskoj. 6.33 Stopa mirovinskog doprinosa od 20 posto među najnižima je u regiji, iako je stopa doprinosa za socijalno osiguranje u cjelini među najvišima (slika 57.). To je uglavnom zato 87 što su doprinosi za zdravstveno osiguranje izrazito visoki (15 posto). S obzirom na visoke troškove rada u Hrvatskoj i deficit u zdravstvenom sustavu, za povećanje mirovinskog doprinosa i smanjenje zdravstvenoga bile bi potrebne ozbiljne reforme u zdravstvenom sustavu (vidi odjeljak o zdravstvenom sustavu). Slika 57. Međunarodne usporedbe stopa doprinosa za socijalno osiguranje 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Slovenia Belgium Turkey Sweden Luxembourg Serbia France Iceland Bulgaria Azerbaijan Lithuania Latvia Moldova Poland Canada Armenia Kosovo Hungary Spain Portugal Belarus Greece Germany Austria Albania Georgia Finland Ireland Netherlands Norway Croatia United States Turkmenistan Estonia Russian Federation Czech Republic Macedonia, FYR Japan Ukraine Slovak Republic Romania United Kingdom Italy Kazakhstan Switzerland Uzbekistan Kyrgyz Republic Pension Other social insurance Izvor: Baza podataka Svjetske banke. Zabrinutost u pogledu pravičnosti 6.34 Hrvatska formula za izračun mirovine i najniža mirovina u velikoj su mjeri redistributivnog karaktera. U sustavu generacijske solidarnosti bodovi se dodjeljuju za svaku godinu na temelju ostvarenog dohotka osiguranika. Za prosječnu plaću ostvaruje se jedan bod čija je vrijednost krajem 2012. iznosila 0,8 posto prosječne bruto plaće. Najniža mirovina po godini staža iznosi 0,825 posto prosječne bruto plaće u 1998. koja se indeksira jednom godišnje (kao i vrijednost mirovinskog boda), što je zbog indeksacije iznosilo 0,74 posto prosječne bruto plaće u 2012. Najniža mirovina umirovljenika s najnižom mirovinom nakon 40 godina staža bila bi veća od njihove posljednje neto plaće (neto individualna stopa zamjene veća je od 100 posto), dok bi mirovina zaposlenika s prosječnom plaćom i 40 godina staža bila približno tri posto veća. S druge strane, najviša mirovina ograničena je na 3,8 godišnjih bodova, odnosno formula je za izračun mirovine proporcionalna do iznosa 3,8 puta većeg od prosječne plaće, dok su doprinosi proporcionalni do šesterostruke prosječne plaće. Posljedično, neto individualna stopa zamjene za osobu čija je plaća šest puta veća od prosječne iznosila bi približno 30 posto. 6.35 Formulom za izračun mirovine nedovoljno se uzimaju u obzir povijesne zarade. Početni iznos starosne mirovine dobiva se množenjem zbroja osobnih bodova za sve godine staža s vrijednošću boda koja se, kao i isplate mirovina, usklađuje s modificiranom srednjom inflacijom i stopom plaća (modificirana švicarska formula, vidi okvir 17.). Valorizacija i indeksacija prema švicarskome modelu uvedene su kako bi se spriječile velike razlike u mirovinama novih i starih umirovljenika. U većini zemalja članica OECD-a i nekim zemljama Europe i srednje Azije uvedena je stopostotna valorizacija plaća i stopostotna indeksacija cijena. To se smatra najboljom međunarodnom praksom jer se na taj način održava kupovna moć starijih, ostvaruju se održive mirovine u fiskalnom i društvenom smislu i jača se veza između doprinosa tijekom radnog staža i mirovina. 6.36 Razlog za velike razlike među kohortama jesu ad hoc mirovinski dodaci koji su utjecali na ravnotežu mirovinskih stupova. Ciljanim dodacima stvorene su velike razlike 88 među kohortama i pokrenute su rasprave o novim dodacima. U srpnju 2007. donesen je Zakon o dodatku na mirovine kako bi se ukinule razlike u mirovinama zbog prethodnih dodataka. Mirovine umirovljenika koji su otišli u mirovinu prije 1999. povećane su za četiri posto, a od 2010. do danas mirovine osiguranika isključivo iz sustava generacijske solidarnosti porasle su za 27 posto. Izostavljeni su osiguranici u višestupnom sustavu, iako su većinu radnog staža odradili u sustavu generacijske solidarnosti. Umjesto proširenja dodatka samo na mirovinu iz sustava generacijske solidarnosti osiguranika u višestupnom sustavu ili njegova ukidanja za sve osiguranike, država je osiguranicima u višestupnom sustavu dopustila povratak u sustav generacijske solidarnosti i prebacivanje akumuliranih sredstava iz drugog stupa u zamjenu za mirovinu koja se u cijelosti isplaćuje iz sustava generacijske solidarnosti. 6.37 Od 2011. osiguranici u višestupnom sustavu vraćaju se samo u sustav generacijske solidarnosti. U većini slučajeva izračunata mirovina iz drugog stupa nedostatna je za naknadu gubitka dodatka od 27 posto iz sustava generacijske solidarnosti. Od 2011. više od 4000 osiguranika iz višestupnog sustava vratilo se u sustav generacijske solidarnosti, a ostali su samo oni s velikim mirovinama i samo nekoliko godina staža u sustavu generacijske solidarnosti. Takav protočan drugi stup donosi koristi samo upraviteljima fondova u drugom stupu koji naplaćuju naknade za mirovinsku štednju koja se prenosi u stup generacijske solidarnosti, dok se štednja njihovih klijenata ne odražava u odgovarajućoj visini mirovine. Dodatkom iz 2007. diskriminiraju se osiguranici u višestupnom sustavu pa bi to pitanje trebalo biti prioritet mirovinske politike. 6.38 U posljednja dva desetljeća pojavilo se više od desetak posebnih i povlaštenih programa zbog čega je došlo do iscrpljivanja mirovinskog sustava i stvaranja dubokih nepravičnosti. Od dva posto BDP-a, koliko se izdvaja za povlaštene mirovine, najveći se mirovinski program (1,5 posto BDP-a u 2013.) odnosio na invalidske i obiteljske mirovine branitelja iz Domovinskog rata. Prosječna invalidska i obiteljska mirovina branitelja iz Domovinskog rata bila je 2,4 puta veća od starosne mirovine, iako je prosječna dob korisnika samo 51 godinu. Osim toga, zbog najniže početne mirovine branitelja iz Domovinskog rata koji nije osoba s invaliditetom, a koji je na ratištu proveo više od 100 dana, koja iznosi 45 posto prosječne neto plaće u Hrvatskoj, bez obzira na godine staža, aktivni su branitelji izgubili motivaciju za sudjelovanje u službenoj zaposlenosti i ostvarivanje punog dohotka. Najniža braniteljska mirovina (koja bi se primjenjivala na 500 000 osoba) uz prosječnih pet godina i devet mjeseci radnog staža (prekratko razdoblje uplate doprinosa za ostvarivanje redovne mirovine) viša je za deset posto od prosječne mirovine nakon 33 godine staža. Početkom 2000- tih pokrenute su djelomične reforme vojnih i policijskih mirovina radi produljenja razdoblja stjecanja uvjeta na 35 godina za muškarce i 30 godina za žene, čime bi se pomaknula dobna granica za umirovljenje i proširilo razdoblje izračuna na deset godina u kojima je ostvaren najviši dohodak. Postupno pada broj korisnika mirovina koji su sudjelovali u Drugom svjetskom ratu ili su bili politički zatvorenici. U 2012. ukinute su povlaštene mirovine saborskih zastupnika, državnih dužnosnika i sudaca Ustavnog suda, a popis zaposlenika u unutarnjim poslovima koji imaju pravo na beneficirani radni staž ograničen je samo na aktivne policijske službenike. S druge strane, ništa nije učinjeno u pogledu najveće povlaštene skupine, branitelja iz Domovinskog rata. Vlada je u prosincu 2012. objavila registar branitelja u nadi da ć e zahvaljujući tome doći do otkrivanja prijevara i ukidanja takvih mirovina. Međutim, tim mehanizmom do sad nisu ostvarene nikakve uštede. 89 Zabrinutost u pogledu dugoročne održivosti 6.39 Povrati sredstava uloženih u drugi stup variraju, ali premašuju rast plaća. Do 2013. drugi je stup imao 1,65 milijuna članova, dok je njegova imovina iznosila 16 posto BDP-a, zbog čega su mirovinski fondovi postali najveći nebankarski investitori na tržištu kapitala. U prvih šest godina (od 2002. do 2007.) stope povrata sredstava iz drugog stupa znatno su premašivale rast prosječnih plaća (tablica 30.). U 2008. na računima drugog stupa izgubljeno je prosječno 12,5 posto, dok su plaće nastavile rasti. Suprotno tome, do 2013. stvarna stopa povrata iznosila je četiri posto i premašivala prosječno povećanje stvarne bruto plaće za jedan posto, što govori u prilog argumentu da drugi stup pruža bolju vrijednost za novac od prvoga. Tablica 30. Anualizirane neto stope povrata obveznog drugog stupa Godina/razdoblje Anualizirane stope rentabilnosti Nominalna stopa bruto plaće umanjene za naknade za upravljanje (postotak) (postotak) 2002. 13,2 6,0 2003. 7,4 4,8 2004. 7,4 6,3 2005. 7,1 44 2006. 5,7 6,2 2007. 6,8 6,2 2008. -12,5 7,0 2009. 8,7 2,2 2010. 8.6 -0,4 2011. 0,5 1,5 2012. 12,7 1,0 2013. 4,5 0,8 2013./2002. (godišnja stopa) 7,5 3,8 Izvor: Hrvatska agencija za nadzor financijskih usluga (HANFA) i DZS. 6.40 Trošak upravljanja drugim stupom znatno se smanjio. Društva za upravljanje mirovinskim fondovima naplaćuju: (i) najviše 0,8 posto ulazne naknade na uplaćene doprinose; (ii) najvišu godišnju naknadu od 0,45 posto ukupne vrijednosti imovine; te (iii) naknadu za promjenu ili izlaznu naknadu. Trenutačne su naknade među najnižima za drugi stup u međunarodnim okvirima. Osim toga, mirovinski fondovi od 2011. dužni su plaćati naknadu REGOS-u za uslugu upravljanja pojedinačnim računima (30 HRK godišnje po računu). Kako bi se društva za upravljanje mirovinskim fondovima uključila u nadzor troškova upravljanja računima, moguće je razmotriti da ona sudjeluju u vlasničkoj strukturi i postupku odlučivanja REGOS-a. To je imalo pozitivne rezultate u vrlo različitim zemljama poput Estonije i Meksika. 6.41 Zbog brojnih je intervencija u sustavu generacijske solidarnosti mirovinska reforma izašla iz početnih okvira, zbog čega je došlo do narušavanja fiskalne održivosti sustava. Na taj način usporen je napredak drugog stupa, čija je svrha bila da rast budućih mirovina prati starenje stanovništva. Zbog porasta rashoda za prvi stup u posljednje tri godine (na 10,9 posto BDP-a u 2013., slika 58.) u hrvatskom se mirovinskom sustavu istovremeno moraju rješavati problemi sve lošijih demografskih omjera, niskih stopa sudjelovanja na tržištu rada, niskih i padajućih stopa zamjene, neodgovarajućih mirovina za kohorte u višestupnom sustavu, velikih razlika u mirovinama među kohortama te prekomjerno izdašnih programa povlaštenih mirovina. 90 6.42 Iako se u srednjoročnom i dugoročnom razdoblju hrvatski Slika 58. Ukupni rashodi za mirovine iz sustava generacijske mirovinski sustav čini fiskalno solidarnosti, postotak BDP-a 11.0 održivim, on je društveno neodrživ zbog brojnih 10.5 nepravičnosti. Bez daljnjih reformi67 prosječne stope zamjene 10.0 i rashodi za prvi stup nastavili bi padati zahvaljujući čemu bi došlo 9.5 do znatnog poboljšanja ravnoteže u prvom stupu i pripadajućeg 9.0 smanjenja mirovinskog duga, ali i 8.5 do pogoršanja strukturnih 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 problema cijeloga mirovinskog sustava. Najveći su problemi: (i) Izvor: Izračuni Ministarstva financija razlike u mirovinama među kohortama; (ii) dugoročno smanjenje stopa zamjene, zbog čega će buduće mirovine biti neodgovarajuće; (iii) redistribucija prema posebnim zanimanjima i osobama s niskim dohotkom te (iv) niske mirovine iz drugog stupa zbog niskog doprinosa. Vladini reformski planovi i njihov učinak 6.43 Vlada planira fiskalnu konsolidaciju mirovinskog sustava, poboljšanje socijalne pravičnosti kroz približavanje povlaštenih mirovina općem mirovinskom sustav i ostvarivanje napretka u sva tri stupa istovremeno. Sadašnja je vlada na početku mandata ukinula povlaštene mirovine državnih dužnosnika i saborskih zastupnika te je u ožujku 2012. počela ponovno primjenjivati indeksaciju mirovina koja je obustavljena tijekom 2010. i 2011. Međutim, još nisu poduzete kratkoročne mjere za konsolidaciju mirovinskog sustava i rješavanje srednjoročnih i dugoročnih pitanja. Posljedično, omjer rashoda za mirovine i BDP-a bio je ponovno visok u 2012. i 2013., a njegov se rast očekuje i u 2014. na 11 posto BDP-a. Za smanjivanje rashoda za mirovine u stagnirajućem ekonomskom okruženju bit će potrebne oštre mjere štednje, poput bržeg povećavanja dobi za umirovljenje, strožih uvjeta za prijevremeno umirovljenje, odlučnog smanjivanja povlaštenih mirovina, smanjivanja najnižih mirovina ili njihova vezivanja uz imovinski cenzus, isplate mirovina samo na temelju uplaćenih doprinosa te pooštravanja prava na invalidske mirovine. 6.44 Vlada je uvela sljedeće mjere koje su stupile na snagu 1. siječnja 2014.:  Povećanje dobi za umirovljenje za oba spola na 67 do 2038. (za tri mjeseca godišnje kako bi se poništio učinak starenja stanovništva i postupno povećala učinkovita dob za umirovljenje).  Veće umanjenje za prijevremeno umirovljenje za staž u trajanju od 37 do 40 godina i njegovo ukidanje za staž u trajanju od 40 godina i više.68 Iako zanemarivo, povećanje umanjenja prema neutralnijoj razini u aktuarskom je smislu korisno. Međutim, ukidanje umanjenja za radni staž dulji od 40 godina poticaj je za prijevremeno umirovljenje bez obzira na dob. Na taj način diskriminirane su osobe koje ulaze na tržište rada nakon završetka visokog obrazovanja ili roditeljskog dopusta, a to je i u suprotnosti s umanjenjem koje se 67 Svjetska banka, 2011., Hrvatska: mogućnosti daljnje reforme mirovinskog sustava, Svjetska banka, srpanj 2001. 68 Primjerice, prijevremeno umirovljenje s 39 godina radnog staža povećalo se s 2,9 na 3,6 posto godišnje. 91 automatski obračunava u drugom stupu bez obzira na dob.69 Neuravnoteženim umanjenjem u prvom stupu u aktuarskom smislu narušena je ravnoteža s preostala dva stupa. Prema tvrdnjama Zavoda za mirovinsko osiguranje, posljedica te mjere u sljedeća dva desetljeća bile bi neto fiskalne godišnje uštede od samo približno 0,05 posto BDP-a.  Indeksacija mirovina sa 70 posto više inflacije plaća ili cijena i 30 posto niže inflacije plaća ili cijena. Cilj je te metode indeksacije, koja se primjenjuje i za valorizaciju prošlih dohodaka, poboljšanje adekvatnosti mirovina bez obzira na gospodarsko okruženje. Njome se stvarne mirovine povećavaju po 70 posto stope stvarnih plaća u slučaju rasta plaća, odnosno sprječava smanjenje mirovina ako plaće padaju. Takva se zaštitna metoda ne primjenjuje ni u jednoj drugoj europskoj zemlji. Zbog te bi mjere došlo do velikih nesigurnosti pri planiranju rashoda za mirovine, nastale bi velike implicitne obveze te bi došlo do narušavanja ravnoteže između stupova u korist prvog stupa. Kako je navedeno u nastavku, u sljedećih bi 50 godina došlo i do povećanja rashoda za prvi stup za prosječno jedan posto godišnje i sužavanja fiskalnog prostora za daljnji razvoj drugog stupa.  Razdvajanje „zarađenih” od „povlaštenih” mirovina uz planove za uvođenje zasebnog pravila za indeksaciju povlaštenih mirovina. Namjera je zamrzavanje povlaštenih dijelova mirovina za sve kategorije sve dok stvarni BDP ne dosegne 2,5 posto, što bi donijelo godišnje uštede od 0,03 posto BDP-a do 2030. Međutim, alternativno pravilo za indeksaciju ne bi trebalo biti predmet diskrecijskih promjena među političkim ciklusima.  Smanjenje povlaštenih mirovina viših od 5000 HRK za deset posto;70  Stroži sustav prijevremenog umirovljenja zbog beneficiranog staža za neka zanimanja. U kolovozu 2012. smanjen je popis prava vojnog osoblja, a reforma je zaustavljena na toj skupini povlaštene kohorte.  Uspostava jedinstvenog tijela vještačenja zaduženog za procjenu invaliditeta prema preostaloj sposobnosti za rad i ponovno potvrđivanje invalidskih mirovina svake tri godine.  Daljnja konsolidacija administrativnih troškova mirovinskog sustava restrukturiranjem HZMO-a, koji upravlja sustavom generacijske solidarnosti.  Prebacivanje imovine iz drugog stupa osiguranika obuhvaćenih posebnim programom prijevremenog umirovljenja (zbog beneficiranog staža) u slučaju zaposlenika u unutarnjim poslovima i vojnog osoblja koji trenutačno imaju pravo na produljeni staž i više od 20 godina staža u tim zanimanjima.71 6.45 Vlada je još najavila i provedbu dugoročnih mjera u sljedećoj fazi mirovinske reforme:  Mirovinski dodatak u prvom stupu od 27 posto proširio bi se na sve korisnike u omjeru njihove mirovine iz prvog stupa72 te 69 Trenutačno godišnje umanjenje u drugom stupu iznosi približno četiri posto za svaku godinu prijevremenog umirovljenja. 70 To se smanjenje automatski ukida kad stvarni rast BDP-a premaši dva posto, a proračunski deficit smanji se na ispod tri posto. Time nisu obuhvaćeni branitelji iz Domovinskog rata sa stopostotnim invaliditetom i djeca poginulih branitelja. 71 Prebacivanje imovine iz drugog stupa za opasna zanimanja i zanimanja u teškim radnim uvj etima planirano je u 2015. 72 Zahvaljujući dodatku dolazi do povećanja mirovina iz prvog stupa za 27 posto samo onim osiguranicima koji nisu u drugom stupu, čime su diskriminirani osiguranici u drugom stupu. 92  Od 2015. došlo bi do revizije popisa opasnih zanimanja u kojima se ostvaruje pravo na prijevremeno umirovljenje zbog beneficiranog staža i reforme koncepta prijevremenog umirovljenja. 6.46 Donesene mjere kombinacija su mjera u dobrim i pogrešnim smjerovima. Zahvaljujući razlici između redovnih i posebnih/povlaštenih mirovina prema pravilima za indeksaciju u skladu s različitim izvorima financiranja, pokrenuto je potrebno približavanje povlaštenih mirovina mirovinama iz prvog stupa. Međutim, izdašnijom novom indeksacijom mirovina iz prvog stupa („zarađenih”) sadašnjim umirovljenicima distribuira se veći dio rasta, ona više košta i procikličkog je karaktera. Povlaštene mirovine, zamrznute do poboljšanj a gospodarskih uvjeta, indeksirat će se nakon toga usporedo s izdašno indeksiranim redovnim mirovinama, zbog čega će se njihovo približavanje redovnim mirovinama u dugoročnom razdoblju usporiti. Smanjenje približno 35 000 najviših povlaštenih mirovina (branitelji, saborski zastupnici) za deset posto bio bi doprinos približavanju mirovina. 6.47 Povećanje dobi za umirovljenje prirodan je odgovor na starenje stanovništva, ali je prijelazno razdoblje predugačko (do 2038.). Preporučuje se prilagodba osnovne mirovine kako bi se smanjila razlika između mirovina iz prvog i drugog stupa. Međutim, njezinom provedbom bez istovremenog povećanja stope doprinosa za drugi stup dolazi do povećanja troškova prvog stupa u srednjoročnom i dugoročnom razdoblju, zbog čega su potrebne dodatne mjere štednje. Mjere kojima se smanjuje umanjenje zbog prijevremenog umirovljenja idu u krivom smjeru, u suprotnosti su s ciljevima za jačanje veze između mirovina i doprinosa i u cilju podizanja stope sudjelovanja na tržiptu rada koja je među najnižima u Europi. Međutim, od njih se ne očekuju veliki troškovi. 6.48 Procjena invaliditeta radi utvrđivanja preostale radne sposobnosti i ponovno potvrđivanje invalidskih mirovina pozitivne su dugoročne mjere čiji je cilj smanjenje isplata invalidskih mirovina sposobnima za rad te uklanjanje pogrešaka i prijevara iz sustava procjene invalidnosti. Prijenos imovine iz drugog stupa osiguranika u zanimanjima u kojima se trenutačno ostvaruje pravo na produljeni radni staž velik je korak u pogrešnom smjeru. Umjesto nastavka usmjeravanja samo novih umirovljenika s produljenim radnim stažom u prvi stup do donošenja novog zakona o stažu u opasnim zanimanjima, zakonom se odlučilo za prebacivanje gotovo sve imovine sadašnjih osiguranika natrag u prvi stup bez obzira na njihovu dob ili radni staž. Zahvaljujući toj mjeri pojavit će se negativni utjecaji na tržište rada, nejednaki tretman profesija u smislu socijalnog osiguranja, doći će do trajnog zadržavanja u zanimanjima s produljenim radnim stažom te do odgode reforme prijevremenog umirovljenja u opasnim zanimanjima. Proširenjem dodatka u iznosu od 27 posto uklonila bi se diskriminacija osiguranika u drugom stupu i spriječio njihov izlazak iz drugog stupa pri umirovljenju zbog nelogičnosti ozakonjenih u prošlosti. Međutim, za proširenje dodatka od 27 posto na sve bilo bi potrebno dodatnih jedan do dva posto BDP-a godišnje koje je moguće pronaći samo u ozbiljnijoj reformi prvog stupa. 6.49 Vlada u srednjoročnom razdoblju ne predviđa strože uvjete za prijevremeno umirovljenje. Prijevremeno umirovljenje i dalje je pet godina prije redovne dobi za umirovljenje s 35 godina staža za oba spola od 2030.73 Umanjenje za prijevremeno umirovljenje i dalje je u velikoj mjeri nepromijenjeno i iznosi četiri posto godišnje, ovisno o trajanju radnog staža 73 Uvjet radnog staža za prijevremeno umirovljenje za žene trenutačno je u prijelaznom razdoblju s 30 na 35 godina i danas on iznosi 31 godinu. 93 (tablica 31.). Nagrada za kasnije umirovljenje nije se promijenila i iznosi 1,8 posto po godini kasnijeg umirovljenja, što je i dalje nisko i neprivlačno. Tablica 31. Umanjenje za prijevremeno umirovljenje, staro i novo Umanjenje za prijevremeno Umanjenje po godini Umanjenje po godini umirovljenje – godine staža prijevremenog umirovljenja – prijevremenog umirovljenja – stari Zakon o mirovinskom Zakon iz prosinca 2013. osiguranju 35 0,34 0,34 36 0,34 0,32 37 0,29 0,30 38 0,24 0,25 39 0,19 0,15 40 0,15 0,10 41 0,15 0 Umanjenje za prijevremeno 0,15 – 0,34 0 umirovljenje za osobe koje su (prethodni program) nezaposlene dulje od dvije godine (i koji imaju pravo na prijevremeno umirovljenje) Izvor: Narodne novine, www.nn.hr 6.50 Paketom mirovinskih reformi zanemarivo se poboljšava sustav u kratkoročnom razdoblju, dok su u dugoročnom razdoblju poboljšanja zbog povećanja dobi za umirovljenje neznatna. U kratkoročnom su razdoblju mjere preslabe za smanjivanje rashoda za prvi stup i mirovinskog deficita. Iako se nepravičnosti između povlaštenih i redovnih mirovina, a posebno između mirovina iz prvog stupa i višestupnog sustava smanjuju, i dalje su ugrađene u sustav. U dugoročnom se razdoblju paketom umjereno povećavaju prosječne stope zamjene u prvom stupu i poboljšavaju slabi izgledi u smislu adekvatnosti, ali uz znatne veće rashode za prvi stup i deficit (tablica 32.). 94 Tablica 32. Fiskalni učinak i stopa zamjene – rezultati simulacije 2013 2014 2015 2016 2017 2023 2033 2043 2053 2063 2073 PAYG pension expenditures, %GDP Baseline 10.5 10.6 10.6 10.5 10.3 9.5 7.7 6.2 5.5 5.1 4.7 Basline + indexation 10.5 10.6 10.7 10.6 10.5 9.9 8.2 6.5 5.9 5.6 5.3 Baseline + retirement age 10.5 10.6 10.6 10.5 10.3 9.5 7.6 5.9 5.0 4.6 4.2 Baseline + basic pension 10.5 10.6 10.7 10.5 10.3 9.6 8.4 7.7 7.7 7.4 6.9 Baseline + privileged 10% cut 10.5 10.5 10.5 10.4 10.3 9.5 7.7 6.2 5.5 5.1 4.7 Baseline + freeze of privileged pension part 10.5 10.5 10.4 10.3 10.1 9.4 7.7 6.2 5.5 5.1 4.7 Disability pensions reform* 10.5 10.6 10.5 10.3 10.0 9.1 7.2 5.6 4.9 4.4 4.0 Transfer of extended service period from pilar 1 to 2 10.5 10.6 10.6 10.5 10.3 9.7 8.0 6.5 5.8 5.4 5.1 All measures 10.5 10.6 10.7 10.5 10.4 9.9 8.7 7.2 7.1 6.9 6.6 Overall PAYG deficit, %GDP Baseline -4.0% -3.9% -3.9% -3.8% -3.7% -3.2% -1.7% -0.2% 0.3% 0.7% 1.3% Basline + indexation -4.0% -4.0% -4.0% -3.9% -3.9% -3.6% -2.1% -0.5% -0.1% 0.2% 0.7% Baseline + retirement age -4.0% -3.9% -3.9% -3.8% -3.7% -3.2% -1.5% 0.5% 1.2% 1.5% 2.0% Baseline + basic pension -4.0% -4.0% -3.9% -3.8% -3.7% -3.3% -2.3% -1.6% -1.9% -1.6% -0.9% Baseline + privileged 10% cut -4.0% -3.8% -3.8% -3.7% -3.7% -3.2% -1.7% -0.2% 0.3% 0.7% 1.3% Baseline + freeze of privileged pension part -4.0% -3.8% -3.7% -3.6% -3.5% -3.2% -1.7% -0.2% 0.3% 0.7% 1.3% Disability pensions reform* -4.0% -3.9% -3.8% -3.6% -3.4% -2.8% -1.2% 0.4% 0.9% 1.4% 2.0% Transfer of extended service period from pilar 1 to 2 -4.0% -3.8% -3.8% -3.7% -3.6% -3.1% -1.6% -0.2% 0.3% 0.7% 1.3% All measures -4.0% -3.9% -3.8% -3.8% -3.7% -3.2% -2.1% -0.6% -0.6% -0.5% -0.1% Average PAYG replacement rate, women Baseline 30.3% 29.7% 29.0% 28.5% 28.0% 25.3% 20.4% 15.9% 13.2% 12.0% 11.4% Basline + indexation 30.3% 29.8% 29.3% 28.9% 28.6% 26.7% 22.1% 17.4% 14.5% 13.4% 12.9% Baseline + retirement age 30.3% 29.7% 29.0% 28.5% 28.0% 25.3% 20.4% 15.4% 12.1% 10.7% 10.2% Baseline + basic pension 30.3% 29.7% 29.1% 28.6% 28.2% 25.9% 22.6% 20.2% 18.7% 17.7% 17.0% Baseline + privileged 10% cut 30.3% 29.7% 29.0% 28.5% 28.0% 25.3% 20.4% 15.9% 13.2% 12.0% 11.4% Baseline + freeze of privileged pension part 30.3% 29.5% 28.8% 28.2% 27.5% 25.0% 20.4% 15.9% 13.2% 12.0% 11.4% Disability pensions reform* 30.3% 29.7% 28.7% 28.0% 27.4% 24.4% 19.0% 14.3% 12.1% 10.5% 10.0% Transfer of extended service period from pilar 1 to 2 30.3% 29.7% 29.0% 28.5% 28.0% 25.3% 20.4% 15.9% 13.2% 12.0% 11.4% All measures 30.3% 29.7% 29.3% 28.9% 28.4% 26.9% 24.4% 20.0% 18.1% 17.0% 16.5% * Guesstimate, the disability certification reform details are not y et know n and legislated Preporuke 6.51 Uz 11 posto BDP-a koje se izdvaja na mirovine, daljnji pritisci u smislu starenja stanovništva dodatno bi narušili održivost mirovinskog sustava u Hrvatskoj. Niska i sve lošija stopa ovisnosti sustava zbog labavih uvjeta za prijevremeno umirovljenje i dodjelu invalidnosti te velik broj povlaštenih umirovljenika razlozi su za daljnje pogoršanje problema. Istovremeno, adekvatnost korisnika mirovina u višestupnom sustavu i dalje izaziva zabrinutost zbog stalnih odgađanja povećanja doprinosa za drugi stup. 6.52 Vlada bi trebala osigurati široki konsenzus o višestupnom sustavu i konačno uravnotežiti prvi i drugi stup. Nekoliko je mogućnosti na raspolaganju za rješavanje tog pitanja:  Razmotriti postupno povećanje stope doprinosa za drugi stup na deset posto. Zahvaljujući povećanju stope doprinosa za drugi stup došlo bi do povećanja budućih stopa zamjene i smanjenja budućih troškova prvog stupa i implicitnog mirovinskog duga. Međutim, za to bi danas bio potreban dodatni fiskalni prostor koji bi nastao odlučnijim uštedama u prvom stupu. Postupnim povećanjem stope doprinosa za drugi stup s trenutačnih pet posto na deset posto do 2016. i istovremenim smanjenjem stope za prvi stup došlo bi do povećanja stopa zamjene za buduće generacije, ali i znatnog povećanja deficita prvog stupa. Proračunski transferi za izgubljene prihode bi tako u 2016. dosegnuli 1,7 posto BDP-a i tu se 95 zadržali. Očekuje se da, zbog sve manjih doprinosa i bez obveznih proračunskih transfera, neće doći do ponovne uspostave ravnoteže u prvom stupu čak do 2070.  Razmotriti brže povećanje dobi za umirovljenje prije 2030. te strože uvjete za prijevremeno umirovljenje i njegovo postupno ukidanje. Zahvaljujući tome, već pet godina nakon potpunog uvođenja tih mjera mogle bi se ostvariti uštede od približno 0,3 posto BDP-a.  Racionalizirati kategorije povlaštenih mirovina i ubrzati njihovo približavanje prvom stupu izjednačavanjem najviše povlaštene mirovine s najvišom starosnom mirovinom. Na taj način poboljšala bi se pravičnost mirovinskog sustava. U slučaju približavanja najviše mirovine općoj najvišoj razini i ukidanja najniže povlaštene mirovine od 45 posto neto plaće, rashodi za mirovine postupno bi se smanjili za približno 0,03 posto BDP-a godišnje u 2017. do 0,44 posto u 2038.  Primjenjivati provjeru imovinskog stanja radi odobravanja najnižih mirovina i dodjeljivati mirovinske bodove samo osobama koje su uplaćivale doprinose. Smanjenjem najniže mirovine za 50 posto najniži bi se iznos odvojio od prosječne mirovine, čime bi se smanjila motivacija za izbjegavanje plaćanja doprinosa. Na taj način smanjio bi se deficit prvog stupa za najviše 0,4 posto BDP-a i implicitni mirovinski dug za 12 posto BDP- a, ali moglo bi doći i do povećanja siromaštva jer bi se smanjila i prosječna starosna stopa zamjene za približno jedan postotni bod.  Revidirati indeksaciju mirovina. Alternativna je mogućnost primjena stopostotne valorizacije plaća i stopostotne indeksacije cijena, poput prakse u većini zemalja članica OECD-a. Takav se pristup smatra najboljom međunarodnom praksom jer: (a) na taj način kupovna moć starijih prati njihovo starenje; (b) je u dugoročnom razdoblju riječ o doprinosu fiskalnoj održivosti i društveno održivim mirovinama; te (c) dolazi do jačanja veze između doprinosa i mirovina. Takvom se politikom stvara više održivi sustav u fiskalnom smislu, pri čemu bi godišnje fiskalne uštede do 2020. dosegnule 0,8 posto BDP-a. C. Dugotrajna skrb 6.53 Hrvatska će se uskoro suočiti s naglim porastom broja starijeg stanovništva, a time i sve većim troškovima za dugotrajnu skrb. Kao prvo, u sljedećih deset godina doći će do velikog porasta broja pripadnika dobne skupine 65–74 po godišnjim stopama rasta od najviše četiri posto za tu dobnu skupinu. Razlog je umirovljenje velike generacije rođenih tijekom baby booma. Tijekom 2020-ih i daljnjeg starenja te kohorte, Hrvatska će se suočiti sa snažnim porastom broja pripadnika dobne skupine 75+. Potom će do snažnog porasta doći tijekom 2040 - ih i početka umirovljavanja relativno mlade generacije X. Tijekom sljedećih 40 godina i nakon toga doći će do stalnoga pada broja pripadnika mlađih dobnih skupina, posebno radno sposobnog stanovništva. Zbog starenja stanovništva sve će više ljudi ovisiti o pomoći drugih u svakodnevnom životu. Istovremeno, bit će sve manje zdravih ljudi koji mogu pružati skrb. Osim toga, doći će do smanjenja broja radno sposobnih stanovnika i povećanja broja umirovljenika. 6.54 Demografska će tranzicija vjerojatno biti uzrok znatnih fiskalnih pritisaka: javna potrošnja za dugotrajnu skrb u budućnosti će rasti na tri načina: Kao prvo, javna potrošnja po korisniku dugotrajne skrbi vjerojatno će se povećavati brže od BDP-a po stanovniku zbog porasta životnog standarda. Kao drugo, trenutačno je u većini istočnoeuropskih zemalja udio 96 ovisnog stanovništva koje treba dugotrajnu skrb mali, ali je vjerojatnije da će se on tijekom vremena povećavati. Kao treće, kako je prethodno navedeno, i sam broj ovisnih stanovnika znatno će se povećati. Neto učinak jest snažan rast javnih rashoda za dugotrajnu skrb. Isto tako, financiranje dugotrajne skrbi postat će neodrživije jer se ona uglavnom financira iz sustava generacijske solidarnosti. 6.55 Trenutačno, ozbiljno ovisno74 stanovništvo u Hrvatskoj povećava se za više od jedan posto godišnje. U sljedećih deset godina očekuje se smanjenje godišnje stope rasta, a potom ponovno rast. Procjenjuje se da će do 2050. broj ovisnih stanovnika narasti s približno 300 000 koliko ih je danas na 350 000 (povećanje od 15 posto). Istovremeno, očekuje se pad broja zdravih stanovnika s 2,8 milijuna na 2,3 milijuna (pad od 19 posto). To znači da će se od danas do 2060. omjer ovisnosti starijih udvostručiti, s današnjih približno 26 posto na više od 50 posto (u nekim zemljama i više od toga). 6.56 Dugotrajnu skrb u Hrvatskoj pružaju brojne formalne i neformalne ustanove. Riječ je o domovima za starije i bolesne, domovima za osobe s invaliditetom te domovima za mentalno oboljele. Oni mogu biti u državnom i privatnom vlasništvu, a njima mogu upravljati i nevladine i vjerske organizacije. Kapaciteti tih ustanova rastu u skladu s potražnjom. Glavne su izvaninstitucijske socijalne usluge za starije skrb u kućanstvu (njega i pomoć u kući), dnevni boravak u lokalnim ustanovama, prijevoz i dostupnost 24-satne pomoći osobama koje žive u vlastitom domu. Isto tako, Ministarstvo socijalne politike i mladih (MSPM) uspostavlja nacionalnu mrežu županijskih i lokalnih gerontoloških centara radi uspostave mreže izvaninstitucijske skrbi za starije te, uz savjetovanje s obiteljskim liječnicima, za nadzor i koordinaciju svih aktivnosti koje se odnose na potrebe starijih. I centri za pružanje njege i skrbi pružaju izvaninstitucijsku dugotrajnu skrb, uključujući dnevni boravak i skrb u kućanstvu za starije i bolesne. Te centre mogu osnivati županijske i lokalne vlasti, privatna trgovačka društva, nevladine organizacije, posebno Caritas i Crveni križ. Udomiteljstvo je oblik izvaninstitucijske socijalne skrbi za starije i bolesne, posebno usmjereno na osobe bez obitelji, doma ili prihoda. Konačno, postoje i neformalni pružatelji skrbi za starije, uključujući obitelj, prijatelje i susjede, iako su podaci o njima oskudni. 6.57 Javljaju se dva pitanja: Tko će skrbiti o sve većem broju ovisnih stanovnika u budućnosti? I tko će snositi sve veće troškove i u kojem iznosu za tu skrb? Odgovor je na prvo pitanje već naveden – Hrvatska ima osnovnu infrastrukturu za pružanje dugotrajne skrbi. Rješenja su poboljšanje njezine učinkovitosti i priprema za porast potreba i pritisaka na sustav. Radi razumijevanja posljedica drugog pitanja korisno je proučiti inverzne omjere ovisnosti (slik a 59.). Danas na svaku ozbiljno ovisnu osobu dolazi devet zdravih ljudi, mogućih pružatelja skrbi, dok će ih do 2050. biti samo šest. Bit će i sve manje radno sposobnih stanovnika i sve više umirovljenika. Danas na svakog umirovljenika dolaze četiri radno sposobna stanovnika, mogućih poreznih obveznika, dok će ih do 2050. biti samo dvoje. Drugim riječima, opterećenje na mladim i zdravim ljudima u smislu skrbi i plaćanja za ovisne ljude bit će znatno veće. 74 Ozbiljno ovisno stanovništvo ljudi su kojima je potrebna znatna pomoć drugih u svakodnevnim aktivnostima (odijevanje, osobna higijena, čišćenje, kupnja, pripr ema hrane, pravna pitanja, mobilnost i sudjelovanje u društvenim aktivnostima). Uglavnom je riječ o mentalno i fizički hendikepiranima, oboljelima od demencije i osjetljivim starijim ljudima, ali može biti riječ i o ljudima u postupku oporavka i one kojima je potrebna rehabilitacija kojima je dugotrajna skrb potrebna privremeno. 97 6.58 Pitanje je tko će snositi troškove i u kojem iznosu za potrebnu veću skrb u Hrvatskoj posebno Slika 59. Inverzni omjeri ovisnosti u Hrvatskoj od 2011. do 2050. ozbiljno. Poput ostatka istočne Europe, Hrvatska će ostarjeti prije nego što postane bogata. Zapadne su zemlje u potpunosti mogle iskoristiti niske omjere ovisnosti na početku demografske tranzicije pa tijekom posljednjih 60 godina velike kohorte stanovnika nisu bile opterećene velikim brojem starijih i djece. One su mogle akumulirati znatno bogatstvo koje sada mogu upotrijebiti za plaćanje mirovine i skrb. Izvor: Koettl (2010.) Istovremeno, istočnoeuropske zemlje, uključujući Hrvatsku, bile su uskraćene za demografsku dividendu jer su većinu vremena njihova gospodarstva i razine produktivnosti bili vrlo slabi. Ne samo da najveće kohorte stanovnika u Hrvatskoj odlaze u mirovinu ranije nego u zapadnim zemljama, već to čine i uz manje bogatstvo, a nije preostalo još puno vremena da zemlja akumulira veliku količinu bogatstva. Trendovi u području dugotrajne skrbi u Hrvatskoj 6.59 Došlo je do primjetnog povećanja institucijskih kapaciteta za pružanje dugotrajne skrbi, što je vidljivo u porastu od 29 posto ukupnog broja korisnika i jednakom porastu broja ustanova za osobe s invaliditetom, starije i oboljele od mentalnih bolesti. Općenito, stariji i bolesni u 2012. činili su 84 posto svih korisnika, a riječ je o omjeru koji je u porastu od 2003. dok se, slično tome, u 2012. postotak osoba s invaliditetom koji su primatelji institucijskih usluga skrbi povećao na 26 posto (s 20,7 posto), a postotak mentalno oboljelih neznatno smanjio na manje od 16 posto (tablica 33.). Tablica 33. Broj korisnika institucijske dugotrajne skrbi 2003 2008 2009 2010 2011 2012 Homes for people with disabilty 4,055 4,822 4,673 5,643 5,805 6,151 - state 3,086 3,656 3,543 4,369 4,513 4,692 - non-state 969 1,166 1,130 1,274 1,292 1,459 Homes for elderly and infirm persons 11,794 14,150 14,688 14,919 15,396 15,291 - state 78 177 168 167 - non state - county 9,965 10,327 10,502 10,532 10,700 10,574 - other non-state 1,829 3,823 4,108 4,210 4,528 4,550 Homes for people with menatal illnesses 3,784 3,882 4,027 4,264 3,999 3,857 - state 3,590 3,168 3,222 3,292 3,019 3,008 - non-state 194 714 805 972 980 849 TOTAL 19,633 22,854 23,388 24,826 25,200 25,299 Izvor: MSPM; različita godišnja statistička izvješća 6.60 Drugi je vidljivi trend porast broja institucija kojima ne upravlja nacionalna država od 36 posto u usporedbi s porastom broja nacionalnih ustanova od 14 posto (tablica 34.). U 98 2012. više je od dvije trećine svih korisnika institucijske dugotrajne skrbi u tri glavne kategorije usluga bilo smješteno u ustanovama kojima upravljaju regionalne ili lokalne vlasti i privatne organizacije. Tablica 34. Ustanove za pružanje dugotrajne skrbi prema vrsti upravljanja 2003 2008 2009 2010 2011 2012 Homes for people with disabilty 38 37 37 41 41 41 - state 24 26 26 28 28 28 - non-state 14 11 11 13 13 13 Homes for elderly and infirm persons 94 123 129 127 129 131 - state 1 2 2 2 - non state - county 46 47 46 46 45 45 - other non-state 48 76 82 79 82 84 Homes for people with menatal illnesses 21 27 27 28 28 27 - state 18 18 18 18 18 18 - non-state 3 9 9 10 10 9 TOTAL 153 187 193 196 198 199 Izvor: MSPM; različita godišnja statistička izvješća 6.61 Više korisnika i ustanova neizbježno znači više zaposlenika (tablica 35.). Od 2003. do 2012. ukupan broj zaposlenika u pružanju dugotrajne skrbi povećao se za 29 posto, broj zaposlenika u državnim ustanovama za 12 posto, odnosno za 41 posto u ostalim vrstama ustanova. Prosječni je pokazatelj za državne ustanove 2,4 korisnika po zaposleniku, dok on u ostalim vrstama ustanova iznosi 2,9. Tablica 35. Broj zaposlenika u pružanju dugotrajne skrbi prema vrsti ustanove 2003 2008 2009 2010 2011 2012 Homes for people with disabilty 2,293 2,442 2,465 2,511 2,553 2,389 - state 1,817 1,967 1,976 2,063 2,110 1,939 - non-state 476 475 489 448 443 451 Homes for elderly and infirm persons 3,720 4,728 4,812 5,052 5,104 5,372 - state 20 52 53 51 - non state - county 2,923 3,248 3,289 3,431 3,465 3,521 - other non-state 797 1,481 1,503 1,569 1,586 1,800 Homes for people with menatal illnesses 1,120 1,396 1,443 1,505 1,512 1,463 - state 1,073 1,189 1,208 1,253 1,258 1,243 - non-state 47 207 235 252 254 220 TOTAL 7,133 8,566 8,720 9,067 9,169 9,224 Izvor: MSPM; različita godišnja statistička izvješća 6.62 Najočitiji je trend u financiranju usluga dugotrajne skrbi povećanje financijskog sudjelovanja korisnika. Financiranje usluga dugotrajne skrbi temelji se na klasifikaciji MSPM- a i uključuje potpuno financiranje države, potpuno financiranje korisnika, podjelu troškova između države i korisnika te financiranje iz „ostalih” neutvrđenih izvora (tablica 36.). U 2012. polovina je korisnika mogla u potpunosti financirati svoje troškove socijalnih usluga, u usporedbi s 37 posto u 2003. Financiranje koje uključuje državne subvencije postupno se smanjivalo s 51 posto u 2003. na 42 posto u 2012. 99 Tablica 36. Trendovi u financiranju dugotrajne skrbi u 2003. i 2011. 2003 2012 beneficary + beneficary + Sources of funding beneficiary state state other beneficiary state state other Type of homes State 733 2,099 3,639 205 931 2,548 4,054 334 Homes for people with disabilty 4 972 2,069 41 98 1,519 2,930 145 Homes for elderly and infirm persons 104 34 6 23 Homes for people with menatal illnesses 729 1,127 1,570 164 729 995 1,118 166 Non-state 6,477 2,269 2,076 2,135 11,803 2,308 1,760 1,561 Homes for people with disabilty 22 122 818 7 28 625 572 234 Homes for elderly and infirm persons 6,430 2,084 1,164 2,116 11,611 1,347 883 1,283 Homes for people with menatal illnesses 25 63 94 12 164 336 305 44 Total beneficiaries 7,210 4,368 5,715 2,340 12,734 4,856 5,814 1,895 Total % 36.7% 22.2% 29.1% 11.9% 50.3% 19.2% 23.0% 7.5% Izvor: MSPM; različita godišnja statistička izvješća 6.63 Doći će do porasta javne potrošnje za dugotrajnu skrb sa sadašnjih 0,15 posto BDP- a na približno 1,3 posto BDP-a u srednjoj varijanti, odnosno u rasponu od 0,8 do 1,8 postotnih bodova u ostalim varijantama demografskih projekcija (tablica 37.). Taj je rezultat nešto optimističniji od projekcija za države članice EU-a za koje se projekcije rasta rashoda za zdravstvo i dugotrajnu skrb od 2000. do 2050. kreću od 1,7 do 3,2 postotna boda BDP-a (prosječno 2,2 postotna boda). Tablica 37. Projicirani javni rashodi za zdravstvo i dugotrajnu skrb Preporuke 6.64 Demografska će tranzicija vjerojatno biti uzrokom znatnog fiskalnog pritiska: javna potrošnja na dugotrajnu skrb povećat će se u budućnosti sa sadašnjih 0,15 posto BDP-a na približno 1,3 posto BDP-a u srednjoj varijanti. Hrvatski građani morat će početi štedjeti za buduće potrebe za dugotrajnom skrbi u potpunosti financiranog stupa unutar sustava socijalne skrbi ili, kao što je slučaj u Francuskoj, privatnog osiguranja za dugotrajnu skrb na temelju novčanih naknada. 6.65 Hrvatska raspolaže osnovnom infrastrukturom za dugotrajnu skrb, ali nedostaje sveobuhvatan plan u tom području. Taj bi plan uključivao koordinaciju usluga kojima upravljaju različita ministarstva i agencije, tržišne inicijative za potporu privatnom sektoru u pružanju dugotrajnije socijalne skrbi u zajednici, pouzdan sustav troškova kojim bi se osigurala odgovornost za javno financiranje te službenu strategiju za nadzor socijalnih usluga dugotrajne skrbi. Kao dio tog plana, Hrvatska treba prebaciti potražnju za uslugama dugotrajne skrbi iz zdravstvenoga u socijalni sektor jer će većina tih potreba biti socijalne, a ne zdravstvene usluge, što bi značilo niže fiskalne troškove. 6.66 Može se razmotriti i proširivanje usluga u korist skrbi u zajednici umjesto institucijske skrbi. Uslugama poput pomoći u kućanstvu, dnevnog boravka i njege u kući korisnicima se omogućuje nastavak relativno samostalnog života i odgađanje smještaja u 100 ustanove. Skrb u zajednici dopuna je neformalnoj skrbi; u oba slučaja riječ je o isplativijoj skrbi od institucijske zahvaljujući kojoj korisnici imaju više mogućnosti. Može se razmotriti potencijal poticanja potražnje i ponude izvaninstitucijske skrbi putem plaćanja, primjerice s pomoću niže participacije za izvaninstitucijske usluge. 6.67 Potrebno je smanjiti fragmentiranost skrbi i poboljšati koordinaciju. Posljedica su fragmentiranosti financiranja i upravljanja dugotrajnom skrbi prebacivanje troškova i neodgovarajuća skrb. Vlada bi mogla pokrenuti zajedničku procjenu potreba koju bi obavljali interdisciplinarni timovi – liječnici i socijalni radnici – kako bi se utvrdio stupanj ovisnosti podnositelja zahtjeva i prilagodile medicinske i socijalne usluge potrebama pojedinca. Takvom bi se procjenom uzimale u obzir obiteljske prilike podnositelja zahtjeva, lokalna dostupnost neformalne skrbi i formalnih usluga skrbi te financijsko stanje podnositelja zahtjeva. 6.68 Hrvatskoj se preporučuje da razmotri prijelaz s usluga dugotrajne skrbi koje pruža država na njihovu nabavu od privatnog sektora. Javni sektor ne može pružati potpunu skrb pa će država trebati osigurati jednake uvjete za javne i privatne pružatelje skrbi. Financiranje na temelju rezultata koje se odnosi i na privatni sektor moglo bi predstavljati doprinos u tom smjeru. Međutim, država treba definirati svoje osnovne kompetencije, poput pružanja dugotrajne skrbi u rijetko naseljenim područjima i korisnicima s mentalnim oboljenjima, za što su privatni pružatelji skrbi još uvijek slabo zainteresirani. Država bi trebala i izdavati dozvole za pružanje skrbi te utvrditi i nadzirati standarde skrbi. 6.69 Može se razmotriti i potencijal novčanih naknada i/ili vaučera. Novčanim naknadama korisnicima se omogućava kontrola, mogućnost kupnje usluga koje smatraju najprikladnijima vlastitim prilikama, uključujući neformalnu skrb ili skrb koju pružaju privatni pružatelji. To može biti alat za potporu neformalnoj skrbi – najisplativijoj vrsti skrbi – i poticaj za reakciju privatnog sektora. U slučaju dvojbi u pogledu zloupotrebe novčanih naknada može se razmotriti potencijal vaučera. 6.70 S obzirom na sve snažniji fiskalni pritisak, vlada bi mogla imati koristi od revizije mogućnosti financiranja. Hrvatska si u srednjoročnom razdoblju ne može priuštiti namjensko osiguranje za dugotrajnu skrb, ali može razmotriti njegovo izdvajanje iz trenutačno prekomjerne stope doprinosa za zdravstveno osiguranje. D. Socijalna pomoć 6.71 Hrvatski se izdašni sustav socijalne skrbi temelji na slabo ciljanim naknadama prema kategorijama stanovništva umjesto prema potrebama, kojima se rasipaju javna sredstva i pridonosi prisutnosti siromaštva i socijalne isključenosti. Socijalna je pomoć u Hrvatskoj u iznosu od 3,8 posto BDP-a skupa. Najveći se dio odnosi na branitelje i obitelji poginulih branitelja te na obitelj s djecom; dobro ciljani programi socijalne pomoći prema imovinskom stanju (zajamčena minimalna naknada) čine manje od 0,4 posto BDP-a. Posljedično, došlo je do povećanja siromaštva i socijalne isključenosti75. 6.72 Pokrivenost je najsiromašnijih 20 posto stanovništva slaba. Više od 60 posto korisnika siromašno je dulje od tri godine te se smatraju socijalno isključenima. Gotovo je isti 75 Porast apsolutne stope siromaštva procjenjuje se s 13,3 posto u 2008. na 20,1 posto u 2013. s pomoću linije siromaštva fiksirana na 60 posto medijana ekvivalentne potrošnje u 2008 . 101 postotak radno sposobnih stanovnika neaktivno. Integracija politika zapošljavanja i socijalne pomoći gotovo ne postoji, iako su uloženi određeni napori u integraciju radno sposobnih korisnika u inicijative u području javnih radova. Izostanak koordinacije lokalnih i nacionalnih politika uzrok je preklapanja i nedostatka motivacije za povratak na tržište rada. Socijalne reforme nužne su i radi povećanja stope sudjelovanja na tržištu rada, koja je među najnižima u Europi, i veće odgovornosti pružatelja kako bi se smanjili korupcija, rasipanje sredstava i neformalne isplate. 6.73 Hrvatska troši velik dio BDP-a na socijalne programe koji se ne financiraju iz doprinosa, a sustav je previše složen i ima slabu ciljanost. Nakon petogodišnje recesije potražnja za tim je programima u porastu, dok je sredstava za njihovo financiranje sve manje. Na temelju široke definicije socijalne pomoći Hrvatska je u 2013. alocirala približno 3,8 posto BDP- a na socijalnu pomoć (tablica 38.). Tablica 38. Izdvajanje za socijalne naknade od 2004. do 2013. % BDP-a 2004. 2009. 2012. 2013. Socijalne naknade 3,55 3,78 3,78 3,77 od čega dječji doplatci 0,61 0,54 0,52 0,51 od čega porezna olakšica na dijete1/ 1,00 1,00 1,00 1,00 od čega potrošnja lokalnih vlasti 0,32 0,47 0,44 0,43 od čega naknade prema imovinskom stanju 0,31 0,35 0,38 0,39 Ukupno naknade prema imovinskom stanju 8,75 9,24 10,00 10,34 1/ procjena na temelju izračuna osoblja Izvor: Ministarstvo financija 6.74 Čak i uz primjenu uže definicije koja se odnosi na tradicionalne programe novčanih transfera siromašnima, ranjivima i obiteljima s djecom, ne uključujući porezne olakšice, potrošnja Hrvatske i dalje je velika te iznosi približno 2,4 posto BDP-a. Isto tako, sustav socijalne pomoći tijekom vremena postao je složeniji i skuplji. Sustav uključuje velik broj novčanih naknada i naknada u naravi za relativno male ciljne skupine. Nedavni napori za konsolidaciju naknada u okviru zajamčene minimalne naknade korak su u pravom smjeru, ali postoji još veliki prostor za konsolidaciju ostalih malih prava. 6.75 Tijekom krize došlo je do poboljšanja sveukupne preciznosti ciljan osti programa socijalne pomoći (slika 60.). Dok se preciznost ciljane primjene socijalne pomoći u naravi i novcu te mirovina poboljšala, došlo je do pogoršanja preciznosti ciljanosti naknada za nezaposlene i dječjeg doplatka. Preciznost ciljanosti programa za najsiromašnije, pomoći za uzdržavanje, povećala se sa 69 posto u 2008. na 77 posto u 2011. Kad je riječ o dječjem doplatku, preciznost ciljanosti smanjila se s 57 na 50,6 posto za donji kvintil. Pogreška uključivanja skupina iz višeg kvintila u program dječjih doplataka povećala se sa 16 posto u 2008. na 27 posto. 6.76 Hrvatska ima brojne dobro ciljane programe socijalne pomoći čiji se rezultati kreću od prosječnih (dječji doplatak) do vrlo dobrih (program socijalne pomoći za uzdržavanje). Iz rezultata Ankete o potrošnji kućanstava (APK) vidljivo je da 59 posto ukupne socijalne pomoći (tablica 39.) dođe do najsiromašnijih 20 posto stanovništva, što je blizu prosjeka Europe i zemalja srednje Azije. Taj je rezultat odraz posebno rezultata ciljane primjene programa naknada za siromašne u novcu i naravi (77 odnosno 89 posto). Programom naknada za siromašne 102 (odnosno zajamčenom minimalnom naknadom) ostvareni su jedni od najboljih regionalnih rezultata ciljanosti koji su se tijekom vremena i poboljšali. Slika 60. Preciznost ciljanosti donjeg kvintila od 2008. do 2011. (postotak ukupnih rashoda za naknade najsiromašnijih 20 posto) Napomene: Preciznost ciljanosti ili učestalost naknada iznos je transfera koji određena skupina primi kao postotak ukupnih transfera stanovništvu. Izvor: Procjene osoblja na temelju Ankete o potrošnji kućanstava od 2008. do 2011. Tablica 39. Preciznost ciljanosti programa socijalne skrbi u 2011. Kvintili potrošnje po ekvivalentu odrasle osobe, umanjeno za svaki socijalni transfer 1. 2. 3. 4. 5. Ukupno kvintil kvintil kvintil kvintil kvintil Ukupno socijalna skrb 100,0 48,2 24,7 14,3 8,4 4,3 Socijalno osiguranje 100,0 53,2 23,5 12,9 6,6 3,9 Starosna mirovina 100,0 65,0 16,7 10,3 5,4 2,7 Invalidske i obiteljske braniteljske 100,0 64,7 16,4 8,8 5,0 5,2 mirovine Naknada za bolovanje, uključujući 100,0 67,3 6,5 8,8 11,8 5,6 njegu, invaliditet Naknada za nezaposlene 100,0 53,6 17,8 17,8 8,1 2,7 Programi socijalne pomoći 100,0 59,2 17,6 12,4 5,5 5,3 Socijalna pomoć u novcu 100,0 76,7 7,8 6,6 4,9 4,0 Socijalna pomoć u naravi (hrana, 100,0 88,5 10,9 0,0 0,6 0,0 drva, odjeća) Obiteljske naknade (dječji doplatak, rodiljne naknade, naknada za opremu 100,0 50,6 22,1 15,5 5,8 6,0 novorođenog djeteta) Doznake i privatni transferi 100,0 32,3 15,5 16,9 15,9 19,4 Izvor: Procjene na temelju Ankete o potrošnji kućanstava iz 2011. 6.77 Međutim, ciljanost programa dječjih doplataka tijekom vremena pogoršala se te postoji prostor za daljnje poboljšanje. Njegov je cilj šira skupina siromašnih obitelji s djecom od onih u najsiromašnijem kvintilu na temelju vlastite izjave o prihodima. Iz preciznosti ciljane primjene obiteljskih naknada (dječji doplatak, rodiljne naknade, naknada za opremu novorođenog djeteta) vidljivo je da najsiromašnijih 20 posto stanovništva prima više od 50 posto ukupnih naknada, dok najbogatijih 20 posto prima šest posto ukupnih naknada. Na taj program je 103 alocirano 0,5 posto BDP-a. Međutim, za potpuni uvid u obiteljske naknade potrebno je razmotriti poreznu olakšicu na dijete – olakšicu za obitelji s djecom čija su posljedica neprikupljeni porezni prihodi od približno jedan posto BDP-a. 6.78 Najveće uštede i Slika 61. Razlika u porezu na dohodak koji plaćaju zaposlenici s djecom i potencijal za bez nje u 2012. preraspodjelu sredstava u transparentne programe 2500 socijalne skrbi moguće je Average gross wage ostvariti poboljšanjem 2000 učinaka pravičnosti Difference (HRK) porezne olakšice na dijete. 1500 Program poreznih olakšica na dijete ima najlošiji 1000 rezultat među različitim programima socijalne 500 pomoći u smislu ciljanosti i učinkovitosti. Ta je olakšica 0 11,200 12,400 14,200 15,400 18,400 10,000 10,600 11,800 13,000 13,600 14,800 16,000 16,600 17,200 17,800 19,000 19,600 5,200 6,400 8,200 9,400 3,400 4,000 4,600 5,800 7,000 7,600 8,800 MW=2,814 jedna od najizdašnijih Gross monthly wage (HRK) olakšica u sustavu poreza na One child Two children Three children dohodak. Riječ je i o jednoj od najregresivnijih važećih Izvor: Izračuni osoblja. politika socijalne pomoći zato što se samo 10,8 posto „neto naknade” isplaćuje najsiromašnijem kvintilu stanovništva. Siromašni i osobe s nižim i srednjim dohotkom ne ostvaruju dovoljno visok dohodak da bi imali koristi djelomično ili u potpunosti od porezne olakšice na dijete. Taj je program preslika programa dječjeg doplatka, ali njegov je karakter manje transparentan. Riječ je o kvazifiskalnom programu za koji se troši (ili u kojem se gube porezni prihodi) veći dio javnih sredstava nego za sve programe socijalne pomoći. Izgubljeni prihodi u 2012. procijenjeni su na jedan posto BDP-a. Za razliku od dječjeg doplatka, naknade za poreznu olakšicu na dijete nisu transparentno iskazane u proračunu i isplaćene korisnicima, čime politika izbjegava parlamentarni nadzor (slika 61.). Okvir 18. Povećanje nataliteta i povećanje sudjelovanja žena na tržištu rada Iz međunarodnih podataka o dinamici nataliteta vidljivo je da u pronatalitetne politike treba uključiti analizu dinamike tržišta rada, posebno sudjelovanja žena. Hrvatska je suočena s dvostrukim izazo vom zbog starenja stanovništva koje se oslanja na relativno mali broj radno aktivnih stanovnika i najnižih stopa sudjelovanja žena na tržištu rada – 45 posto u 2013. – što je pad sa 63 posto u 1980. Stopa nataliteta u Hrvatskoj u stalnom je padu s približno dvoje djece po ženi u 1975. na 1,5 djeteta u 2012., što je znatno niže od razine zamjene nataliteta (2,1). Takva kombinacija vrlo niskog nataliteta i niskog sudjelovanja žena na tržištu rada mogući je pokazatelj neusklađenosti između majčinstva i posla, koja je uočena i u ostalim zemljama s niskim ili najnižim natalitetom (OECD, 2007.). Na slici u nastavku naveden je jedan od glavnih razloga zašto demografi i ekonomisti stavljaju sve veći naglasak na usklađivanje posla i majčinstva. U 1980. (lijeva slika ) proporcionalno je više žena sudjelovalo na tržištu rada u nordijskim zemljama, ali u njima su stope nataliteta bile niže. To je u skladu sa standardnim ekonomskim teorijama nataliteta kojima se naglašava kompromis između vremena provedenog u odgoju djece i vremena provedenog na poslu. Međutim, dok se trideset godina kasnije (desna slika) sudjelovanje žena na tržištu rada povećalo gotovo u svim zemljama, neke su zemlje uspjele uskladiti veće sudjelovanje s ukupno višim razinama nataliteta, dok je u drugima, uključujući Hrvatsku, došlo do pada 104 nataliteta, u nekim slučajevima znatno ispod stope zamjene nataliteta. S obzirom na to da je u Hrvatskoj došlo do pada nataliteta i relativno niskog sudjelovanja žena na tržištu rada, u procjeni hrvatskih obiteljskih p olitika treba razmotriti vjerojatni učinak na njihove pronatalitetne ciljeve te na sudjelovanje na tržištu rada, posebno žena. Ukupna stopa nataliteta i sudjelovanje žena na tržištu rada od 1980. do 2011. Izvor: Izračuni Eurostat-a i Svjetske banke Iz osnovne je ekonomske teorije vidljivo da će se broj članova obitelji smanjivati zbog povećanja izravnih troškova za djecu (obrazovanje, odijevanje), odnosno povećavati zbog povećanja dohotka kućanstva. Mikroekonomskom teorijom predviđa se i obrnut odnos između veličine obitelji i sudjelovanja žena na tržištu rada zbog neizravnih troškova za djecu, oportunitetnog troška žena u smislu izgubljenog dohotka, ali i slobodnog vremena. Stoga se teorijom predviđa da će se veličina obitelji u pr avilu smanjivati zbog porasta razine obrazovanja žena i njihovih plaća, a povećavati sklonost sudjelovanja na tržištu rada. Odnos između izravnog i neizravnog (oportunitetnog) troška za djecu mijenja se zahvaljujući institucionalnim čimbenicima poput društvenih normi u smislu želje za većim obiteljima, normi kojima se propisuje veće sudjelovanje muškaraca u odgoju djece i kućanskim poslovima, ali i tehnološkog napretka kojim se smanjuje opseg kućanskih poslova. Veće sudjelovanje muškaraca u odgoju djece i tehnološki napredak kojim se smanjuje opseg kućanskih poslova isto su primjeri čimbenika zahvaljujući kojima žene mogu uskladiti posao i obiteljski život. Zbog toga od tih se čimbenika ne očekuje samo povećanje veličine obitelji već i sudjelovanja žena na tržištu rada. Oportunitetni trošak podizanja djece veći je kad žena nailazi na prepreke pri ulasku ili povratku na tržište rada nakon razdoblja brige o djeci poslije poroda. U središtu je nekih studija bila kombinacija visoke nezaposlenosti i krutih prilika na tržištu rada sredinom 1980-ih i 1990-ih kako bi se utvrdio uzrok niskih stopa nataliteta u južnoeuropskim zemljama. Oportunitetni trošak podizanja djece veći je i kad žene (i muškarci) nailaze na prepreke pri zapošljavanju u želji za usklađivanjem pos la i stalne skrbi za djecu. Del Boca (2002.) navodi empirijske dokaze da su u Italiji slaba dostupnost poslova na pola radnog vremena uz ograničeni broj mjesta i neusklađenim radnim vremenom državnog sustava skrbi za djecu dva važna uzroka niskih stopa zap oslenosti (i nataliteta) udanih žena. I Apps i Rees (2005.) te Del Boca, Pasqua i Pronzato (2009.) navode da bi dostupnost subvencionirane skrbi za djecu vjerojatno išla u korist ponudi ženske radne snage i natalitetu. 105 Pronatalitetne mjere hrvatske Vlade uključuju financijsku potporu sustavu dječjih doplataka, novčanu pomoć za rođenje djeteta, porezne olakšice na dijete i rodiljni/roditeljski dopust. Uključujući izgubljene prihode76 zbog poreznih olakšica na dijete, Hrvatska je u 2012. potrošila približno 1,9 posto BDP-a na obiteljske naknade, što je usporedivo s ostalim zemljama članicama OECD-a. Hrvatske politike dječjih doplataka i novčanih naknada za rođenje djeteta mogle bi imati pozitivni učinak na veličinu obitelji s nižim dohotkom uz smanjenje sudjelovanja žena na tržištu rada, ali nije vjerojatno da bi mogle utjecati na veličinu obitelji s višim dohotkom i sudjelovanje žena na tržištu rada. Hrvatske politike roditeljskog dopusta idu u korist zaposlenih žena zahvaljujući lakšem povratku na tržište rada. Zbog toga se očekuje pozitivni učinak te politike na veličinu obitelji i sudjelovanje žena na tržištu rada. Od porezne olakšice na dijete veću korist imaju porezni obveznici s višim dohotkom, odnosno bogatiji roditelji. Posljedično, predviđanja su njezina pronatalitetnog učinka dvojaka; dok se s jedne strane tom politikom smanjuju izravni troškovi podizanja djece, s druge strane, najmanje je vjerojatno da će financijski poticaji utjecati na odluku o veličini obitelji bogatijih roditelja koji imaju najviše koristi od nje. Tom se politikom isto tako ne rješava problem usklađenosti obiteljskog života i posla. Rodiljni dopust u Hrvatskoj kategorija je pronatalitetnih politika čiji je cilj usklađivanje posla i odgoja djece, smanjivanje oportunitetnog troška ma jki za podizanje djece pa može biti uzrok većim obiteljima i višim razinama sudjelovanja žena na tržištu rada. Ostali primjeri tih vrsta politika uključuju: dostupnost pristupačnih ustanova za brigu o djeci, mogućnost rada na posla radnog vremena, fleksibilno radno vrijeme za žene i muškarce, trajanje osnovnoškolske nastave u skladu s radnim vremenom, veće sudjelovanje muškaraca u odgoju djece i kućanskim poslovima, bolji povratak na tržište rada (primjerice niska nezaposlenosti i fleksibilnije zapošljavanje/otpuštanje) i sustav roditeljskog dopusta. Hrvatska bi imala korist od većeg naglaska na politikama zahvaljujući kojima obitelji mogu uskladiti posao i obiteljski život. Iz iskustva ostalih zemalja vidljivo je da, zahvaljujući učinkovitom rješavanju usklađenosti posla i obiteljskog života, dolazi do relativno visokih stopa nataliteta i sudjelovanja žena na tržištu rada. Obitelji s nižim dohotkom zahvaljujući trenutačnoj kombinaciji obiteljskih politika u Hrvatskoj imaju izravni financijski poticaj za povećanje obitelji, međutim bez rezultata u smislu povećanja stopa nataliteta i na štetu niskog sudjelovanja na tržištu rada. Izvor: Na temelju Joost de Laat (Svjetska banka, 2010.) i analize osoblja 6.79 Pokrivenost programa socijalne pomoći u Hrvatskoj relativno je niska. Samo 16 posto najsiromašnijeg kvintila prima socijalnu pomoć u novcu (pomoć za uzdržavanje) (tablica 40.). Približno pet posto najsiromašnijeg kvintila ima pristup socijalnoj pomoći u naravi koju u pravilu daju lokalne vlasti. Takvom slabom pokrivenošću narušavaju se postignuća u smislu preciznosti ciljane primjene socijalne pomoći (pomoć za uzdržavanje ili zajamčena minimalna naknada) u novcu i naravi. Pokrivenost je neznatno veća u slučaju obiteljskih naknada, pri čemu su više od trećine najsiromašnijeg kvintila korisnici programa. Naknade za bolovanje i invalidnost prima približno pet posto najsiromašnijeg kvintila. Ukupno gledajući, 20 posto stanovništva sudjeluje u nekoj vrsti programa socijalne pomoći. 76 Procjene Svjetske banke 106 Tablica 40. Pokrivenost: udio stanovništva koje je primilo socijalni transfer u 2011. Kvintili potrošnje po ekvivalentu odrasle osobe, umanjeno za svaki socijalni transfer Ukupn 1. 2. 3. 4. 5. o kvintil kvintil kvintil kvintil kvintil Ukupno socijalna skrb 67,3 99,9 92,5 72,6 49,0 22,4 Socijalno osiguranje 52,7 96,4 74,4 50,1 27,7 15,0 Starosna mirovina 32,3 80,4 38,5 25,0 12,2 5,6 Invalidske i obiteljske braniteljske mirovine 24,0 61,9 26,8 15,7 8,6 7,1 Naknada za bolovanje, uključujući njegu, 2,1 5,2 1,6 1,1 2,0 0,7 invaliditet Naknada za nezaposlene 6,1 11,8 7,3 7,1 3,4 0,9 Programi socijalne pomoći 20,3 46,9 25,1 17,1 7,7 4,8 Socijalna pomoć u novcu 4,9 16,2 2,5 2,2 1,4 2,1 Socijalna pomoć u naravi (hrana, drva, 1,2 4,6 0,9 0,0 0,5 0,0 odjeća) Obiteljske naknade (dječji doplatak, rodiljne naknade, naknada za opremu novorođenog 16,7 36,7 22,1 15,3 6,5 3,2 djeteta) Doznake i privatni transferi 43,2 46,7 44,6 43,6 39,8 41,5 Izvor: Procjene na temelju Ankete o potrošnji kućanstava iz 2011. 6.80 Programi socijalne pomoći u Hrvatskoj nisu pretjerano izdašni, barem ne u usporedbi s programima socijalnog osiguranja. U slučaju donjeg kvintila programima socijalne pomoći osigurano je približno 27 posto ukupnih sredstava (tablica 41.). Iz programa obiteljskih naknada najsiromašnijem kvintilu dolazi 23 posto sredstava, dok od socijalne pomoći u novcu dolazi 26 posto. Programi socijalnog osiguranja izdašniji su i iz njih dolazi približno 87 posto sredstava donjeg kvintila. Tablica 41. Izdašnost socijalnih naknada u 2011. Distribucija kvintila dohotka po stanovniku umanjeno za svaki socijalni transfer Ukupn 1. 2. 3. 4. 5. o kvintil kvintil kvintil kvintil kvintil Ukupno socijalna skrb 46,1 89,8 47,9 30,4 22,0 16,5 Socijalno osiguranje 50,1 86,6 46,5 32,1 24,7 18,8 Starosna mirovina 51,5 76,4 39,1 30,9 26,8 20,4 Invalidske i obiteljske braniteljske mirovine 39,5 62,0 29,6 22,9 18,8 17,9 Naknada za bolovanje, uključujući njegu, 18,2 34,9 8,0 12,1 8,4 8,7 invaliditet Naknada za nezaposlene 15,6 29,5 12,1 10,3 8,3 6,1 Programi socijalne pomoći 14,6 27,3 10,4 8,8 7,1 6,6 Socijalna pomoć u novcu 15,6 26,1 10,5 8,2 7,6 3,2 Socijalna pomoć u naravi (hrana, drva, nema nema 10,5 15,5 4,7 0,4 odjeća) podatka podatka Obiteljske naknade (dječji doplatak, rodiljne naknade, naknada za opremu novorođenog 12,9 22,2 10,6 8,8 6,6 8,3 djeteta) Doznake i privatni transferi 5,4 14,2 5,5 4,9 4,1 3,1 Izvor: Procjene na temelju Ankete o potrošnji kućanstava iz 2011. 107 6.81 U slučaju obiteljskih socijalnih programa uočeni su neki dokazi odvraćajućeg učinka na zapošljavanje (dječji doplatak, rodiljni dopust, pomoć za opremanje novorođenog djeteta), ali ne i u slučaju naknada za nezaposlene i socijalne pomoći/zajamčenog minimalnog dhotka na temelju potreba. Razlog za to mogle bi biti relativno slaba pokrivenost i izdašnost socijalne pomoći. Veći udio radno sposobnih stanovnika koji nisu zaposleni, ne obrazuju se ili stručno osposobljavaju, nisu umirovljeni i fizički hendikepirani korisnici su socijalne pomoći. Više od četvrtine takvih stanovnika (27 posto) živi u kućanstvima u kojima netko prima obiteljske naknade. Što je više takvih stanovnika u jednom kućanstvu, to je manja vjerojatnost da oni pronađu posao. Međutim, utvrđeno je da što je više djece i odraslih u takvim kućanstvima, to je znatno veća vjerojatnost zapošljavanja unutar godine dana. Više od 18 posto ukupno radno sposobnih stanovnika živi u kućanstvima u kojima netko prima obiteljsku pomoć, a gotovo osam posto njih živi u kućanstvima u kojima netko prima socijalnu pomoć (tablica 42.). Tablica 42. Pokrivenost radno sposobnog stanovništva socijalnom pomoći u 2010. U U stručnom S Zaposleni Umirovljeni NEEOUI Ukupno obrazovanju osposobljavanju invaliditetom Izravni i neizravni korisnici u omjeru radno sposobnog stanovništva (u postocima) Ukupno 21,4 27,6 36,7 16,3 71,2 36,5 24,5 socijalna pomoć Obiteljske 17,9 21,7 23,9 8,4 16,6 27,0 18,5 naknade Socijalna pomoć na temelju 4,7 7,7 25,0 8,9 63,1 14,5 7,9 potreba Izravni i neizravni korisnici u omjeru radno sposobnog stanovništva u najsiromašnijem kvintilu (u postocima) Ukupno 36,7 50,2 63,5 24,2 60,0 48,1 40,8 socijalna pomoć Obiteljske 30,7 39,7 63,5 14,5 6,5 34,1 29,9 naknade Socijalna pomoć na temelju 9,4 17,6 34,3 11,5 60,0 22,2 16,2 potreba Izvor: Procjene na temelju Ankete o potrošnji kućanstava iz 2010. 6.82 Sustav socijalne pomoći koji uključuje velik broj programa izdašnih naknada može biti uzrok nemotiviranosti za rad i smanjenja ponude radne snage. U Hrvatskoj postoje brojni čimbenici nastanka kulture ovisnosti i nemotiviranosti za rad. Kao prvo, velik je broj radno sposobnih osoba u dobi od 15 do 64 godine koji izravno ili neizravno primaju transfere socijalne pomoći (688 000 od ukupno 4,2 milijuna stanovnika). Kao drugo, neki su programi socijalne pomoći zapravo programi zamjenskog dohotka u kojima se ostvaruju prava na izdašne naknade, poput programa za osobe s invaliditetom. Kao treće, nekim naknadama na razini pojedinca određeno je da korisnik ne smije raditi, što je snažan učinak u smislu nemotiviranosti za rad. Primjerice, socijalna pomoć u novcu (program zajamčene minimalne naknade) ima pripadajuću marginalnu poreznu stopu na dohodak (100 posto) nakon tri mjeseca. Neke obitelji gube pravo na dječji doplatak za svu djecu ako im dohodak premaši prag prihvatljivosti programa. Konačno, učinak u smislu nemotiviranosti za rad svih socijalnih naknada može se akumulirati na razini kućanstva s obzirom na mogućnost akumuliranja brojnih naknada. Brojne države članice EU-a nailaze na slične probleme pa su, kako bi spriječile dugotrajnu ovisnost o socijalnim naknadama, reformirale svoje sustave socijalne pomoći kako bi promicale motivaciju za rad (okvir 19.). 108 Okvir 19. Reforme od socijalne pomoći do posla u odabranim državama članicama EU-a Mađarska je izmijenila sustav socijalnih naknada kako bi korisnici nastavili dobivati neke naknade do najviše šest mjeseci nakon zapošljavanja. Slično tome, Latvija je uvela ograničeno trajanje zajamčene mini malne naknade koju je moguće nastaviti primati u smanjenom iznosu nakon dobivanja plaćenog posla. U Slovačkoj je program reformi za ublažavanje štetnih učinaka na motivaciju za uključivanje u tržište rada uključivao reforme porezne politike, aktivne politike tržišta rada i same socijalne naknade. Zahvaljujući aktivnim politikama tržišta rada nezaposleni mogu sudjelovati u lokalnim javnim radovima kako bi ostvarili više socijalne naknade. U Ujedinjenoj Kraljevini, Francuskoj i Sjedinjenim Državama formula na knada za programe socijalne pomoći izmijenjena je radi smanjivanja marginalnog poreza na dohotke sa sto posto na nižu razinu: u Francuskoj stopa Revenue de solidarite active snižena je na 38 posto, dok se u Ujedinjenoj Kraljevini u programu Universal Credit primjenjuje marginalna porezna stopa od 65 posto. 6.83 Vlada je suočena s ozbiljnim izazovom u smislu fiskalne konsolidacije koju treba provesti u kontekstu postupka u slučaju prekomjernog deficita EU-a. U slučaju rashodaza socijalnu pomoć glavni bi cilj trebao biti poboljšanje učinkovitosti programa socijalne pomoći s pomoću bolje ciljane primjene. To je moguće ostvariti uvođenjem provjere imovinskog stanja u nizu programa. Cilj bi bio ograničiti pristup tim programima relativno imućnim kućanstvima, primjerice gornjih 60 posto stanovništva. Velik udio rashoda za različite socijalne programe odlazi kućanstvima s visokim i srednje visokim dohotkom (gornjih 40 posto stanovništva), što ne predstavlja doprinos smanjenju siromaštva. 6.84 Preciznijom ciljanošću moguće je ostvariti znatne fiskalne uštede, ali i poboljšati pravednost i potaknuti aktivaciju. Ograničavanjem prava na programe socijalne pomoći i politika ponajprije na siromašne i osobe sa srednje niskim dohotkom moguće je ostvariti fiskalne uštede u iznosu od 0,85 posto BDP-a (tablica 43.), ovisno o vrstama provedenih reformi. Tablica 43. Eliminiranje naknada bogatima (engl. elite capture) iz socijalnih programa Programi i politike socijalne Udio naknada koje se Moguće pomoći koji nisu utemeljeni na % BDP-a, dodjeljuju najbogatijima u % uštede Politička doprinosima 2012. naknada za 4. i 5. kvintil (% BDP-a) težina Porezna olakšica na dijete 1,0 54% 0,5 Blaga Dječji doplatak 0,5 12% 0,1 Blaga Pomoć za uzdržavanje 0,2 9% 0,02 Mala Ostali programi 2,2 11% 0,23 Blaga Ukupno 3,8 0,85 Izvor: Procjene na temelju Ankete o potrošnji kućanstava iz 2011. Preporuke 6.85 Znatnu uštedu od približno 0,85 posto BDP-a moguće je ostvariti uklanjanjem rasipanja sredstava i boljom ciljanošću socijalnih programa u Hrvatskoj. Uz trenutačnu razinu rashoda za socijalnu pomoć i određena poboljšanja u smislu bolje ciljanosti Hrvatska bi mogla riješiti problem relativnog siromaštva najsiromašnijih deset posto stanovništva. Uz pretpostavku savršene ciljane primjene, u 2010. problem siromaštva svih siromašnih mogao je biti riješen uz trošak od približno 0,4 posto BDP-a (ili 1,34 milijarde HRK). Međutim, u stvarnosti taj bi trošak bio nešto veći jer bi kućanstva promijenila ponašanje kako bi maksimizirala koristi od socijalnog programa. Isto tako, tom trošku treba dodati i administrativne troškove isplate novčanih transfera. 6.86 Postoje snažni razlozi za primjenu jedinstvenog, ujednačenog kriterija za procjenu prihvatljivosti za programe socijalne pomoći. Kao prvo, ujednačenim skupom kriterija osigurava se horizontalna pravičnost: svi se hrvatski građani procjenjuju po istim kriterijima. 109 Razlike u opsegu različitih programa i dalje bi se mogle primjenjivati, primjerice ponudom različitih programa različitim ciljnim skupinama (primjerice siromašnim obiteljima s djecom ili osobama s invaliditetom) ili variranjem pragova prihvatljivosti među programima. Kao drugo, mogli bi se smanjiti administrativni troškovi jer bi osoblje u praksi primjenjivalo jednake kriterije za sve programe. Mogli bi se smanjiti i privatni troškovi podnositelja zahtjeva jer moraju dostaviti istu dokumentaciju za različite naknade. Konačno, usklađivanjem kriterija za socijalne programe mogle bi se smanjiti pogreške i prijevare. 6.87 Za proširenje postupka provjere imovinskog stanja na ostale programe socijalne pomoći i obiteljske programe osim zajamčene minimalne naknade Hrvatska bi trebala (i) donijeti jedinstveno zakonodavstvo za procjenu sredstava kućanstva (na temelju primjera nekih država članica EU-a poput Slovenije), na temelju kriterija prihvatljivosti za zajamčenu minimalnu naknadu; (ii) izmijeniti kriterije prihvatljivosti pojedinačnih programa radi usklađivanja s kriterijima zajamčene minimalne naknade ili (iii) konsolidirati programe s pomoću platforme programa zajamčene minimalne naknade. Vlada je već krenula tim putem konsolidacijom četiri programa za kućanstva s niskim dohotkom primjenom programa pomoći za uzdržavanje kao osnove za novi program – program zajamčene minimalne naknade/dohotka. 6.88 Preporučuje se redizajn porezne olakšicu na djecu. Cilj tog programa nije ublažavanje siromaštva te je on u velikoj mjeri regresivan i skup u smislu izgubljenih poreza. Uvođenjem paušalne olakšice u približnom iznosu dječjeg doplatka smanjila bi se trenutačna nepravičnost i povećali porezni prihodi. 6.89 Vlada bi trebala provesti reforme naknada za isplativost rada. To bi trebalo uključivati usmjeravanje aktivnih mjera tržišta rada (poticaji za zapošljavanje, osposobljavanje za tržište rada i mjere za promicanje zapošljavanja osoba s invaliditetom i mladih) na dugotrajno nezaposlene i dugotrajne korisnike socijalnih naknada. To uključuje i intenziviranje mjera aktivacije tih skupina, uključujući uvođenje obveznih radionica za traženje posla i poboljšanje osnovnih vještina dugotrajno nezaposlenih. 6.90 Konačno, hrvatski skupi i složeni sustav socijalne pomoći zahtijeva smanjenj e gubitaka zbog pogrešaka, prijevara i korupcije. Hrvatska u sljedećim godinama treba uspostaviti učinkovit i isplativ sustav za sprječavanje, otkrivanje, nadzor i odvraćanje od pogrešaka, prijevara i korupcije u sustavu naknada. MSPM i ostala ministarstva i agencije uključeni u socijalnu politiku trebali bi uspostaviti učinkovit mehanizam za smanjenje pogrešaka, prijevara i korupcije u sustavu naknada. Izdašnim naknadama i rijetkim provjerama potiču se prijevare. Uštede bi se mogle kretati od 0,2 do 0,4 posto BDP-a, što je iznos jednak potrošnji za program zajamčene minimalne naknade ili polovini potrošnje za program dječjih doplataka. Iz iskustava zemalja članica OECD-a vidljivo je da države mogu znatno smanjiti te gubitke razvojem pravih institucija, dovoljnim brojem zaposlenika i mehanizama za sprječavanje, otkrivanje, nadzor i odvraćanje od pogrešaka, prijevara i korupcije. 110 Subvencije hrvatskim sektorima i proizvođačima putem državnih potpora posljednjih su nekoliko godina prosječno iznosile 2,4 posto BDP-a. No nema puno dokaza da su pridonijele poboljšanju učinkovitosti u ciljanim sektorima. Naprotiv, slabi, a u nekim slučajevima i sve lošiji rezultati pokazatelj su neučinkovitosti državnih potpora, posebno u slučaju željeznica, luka i poljoprivrede. Iz analize odabranih subvencija vidljivo je postojanje znatnog prostora za racionalizaciju subvencija u iznosu od približno jedan posto BDP-a. Ona podrazumijeva eliminaciju najmanje učinkovitih subvencija, poput subvencija za određene poljoprivredne proizvode i racionalizaciju sektorskih subvencija, posebno za željeznice, luke, obradu čelika i brodogradnju te turizam. To će predstavljati doprinos fiskalnoj konsolidaciji, poboljšanju učinkovitosti i povećanju pozitivnog konkurentskog pritiska u tim sektorima. S obzirom na velike neravnoteže u iznosu i strukturi hrvatskih državnih potpora u odnosu na standarde EU-a, te reforme trebaju brzo prijeći iz sektorskih u horizontalne vrste državne potpore poput potpora za istraživanje i razvoj. Konačno, uz velika dodatna sredstva na raspolaganju iz EU-a, posebno za željeznice i poljoprivredu, institucionalno jačanje i poboljšanje učinkovitosti potrebni su kako bi se podigao apsorpcijski kapacitet, konkurentnost i ukupni rezultati tih sektora. A. Iznos i struktura hrvatskih državnih potpora 7.1 Hrvatske subvencije velikim sektorima treba znatno racionalizirati, posebno u kontekstu okvira EU-a o subvencijama za države članice. Od 2008. do 2013. hrvatske su subvencije iznosile u prosjeku 2,4 posto BDP-a. S obzirom na potrebu za ozbiljnom fiskalnom konsolidacijom kako bi se javni dug zadržao u održivim okvirima, ti iznosi subvencija više nisu mogući. Osim toga, tu je i pitanje njihove učinkovitosti u usporedbi s ostalim državama članicama EU-a i opcije politika za njihovo smanjenje. U svrhu odgovora na ta pitanja ciljevi su ovog poglavlja: (i) dokumentirati iznos i strukturu tih subvencija u kontekstu okvira EU-a; (ii) navesti dokaze o produktivnosti i učinkovitosti subvencioniranih sektora i donijeti inicijalne zaključke o njihovoj učinkovitosti i (iii) opisati opseg smanjenja neproduktivnih subvencija te mjere politike za njihovu racionalizaciju. 7.2 Regulatorni okvir EU-a prepoznaje i moguće koristi, ali i troškove državnih potpora. S jedne strane, državnim potporama moguće je promicati ekonomsku integraciju, podržavati učinkovito trošenje javnih sredstava i povećati gospodarski rast i zaposlenost. Na primjer, privatnim ulagačima potencijalno važne, društveno korisne aktivnosti mogu biti preskupe ili prerizične (primjerice zaštita okoliša, upotreba obnovljivih izvora energije ili istraživanje i razvoj), čime se može opravdati upotreba državnih potpora. S druge strane, kad neučinkovite tvrtke primaju državne potpore i/ili kad je njihova posljedica nepravedno tržišno natjecanje između subvencioniranih i nesubvencioniranih tvrtki, državne potpore postaju preskupe, diskriminirajuće i rasipne. Budući da se svakom potporom narušava tržišno natjecanje, državna potpora EU-a dobro je regulirana kako bi se osiguralo da se državnim intervencijama tek minimalno narušava tržišno natjecanje i trgovina unutar EU-a. To ujedno sprječava vlade da odobravaju selektivnu prednost određenim tvrtkama (okvir 20.). 7.3 Državne potpore pitanje su ravnoteže. Dobro osmišljenim instrumentima za podršku i učinkovitim državnim potporama moguće je ojačati učinkovite i inovativne tvrtke te potaknuti zatvaranje neučinkovitih tvrtki. Međutim, učinkovite državne potpore ne smiju ugrožavati fiskalnu održivost; njima se također ne bi smjele birati „pobjedničke” industrije ili tvrtke; moraju 111 se oduprijeti pritiscima interesnih skupina koje primaju neučinkovite potpore; i, konačno, moraju biti predmetom kritičke revizije i prigovora međunarodnih partnera. Okvir 20. Vrste državnih potpora i njihovi instrumenti u EU-u Novim programom modernizacije državnih potpora EU-a, pokrenutim u svibnju 2012., utvrđen je ambiciozan program reforme državnih potpora. Program ima tri cilja: (i) poticati održivi, pametan i uključiv rast na konkurentnom unutarnjem tržištu; (ii) usmjeriti ex ante provjeru Komisije na slučajeve koji imaju najveći utjecaj na unutarnje tržište i ojačati suradnju država članica u provedbi državnih potpora i (iii) pojednostavniti pravila i omogućiti brže donošenje odluka. Prema definiciji EU-a, državna je potpora svaka potpora koja: (i) se dodjeljuje iz državnih sre dstava, (ii) predstavlja ekonomsku prednost za određenu tvrtku, gospodarski sektor ili regiju, (iii) je selektivna jer utječe na ravnotežu između tvrtki koje primaju potporu i njihovih konkurenata i (iv) ima negativni učinak na tržišno natjecanje i trgovinu među državama članicama. U nekim se slučajevima stvarni element potpore može razlikovati od nominalnog iznosa, kao u slučaju subvencija, kredita ili jamstava. Državne se potpore u EU-u dijele na četiri glavne kategorije: horizontalne (koje se dodjeljuju svim poduzećima u gospodarstvu), sektorske (koje se dodjeljuju odabranim tvrtkama u odabranim sektorima), regionalne i potpore u poljoprivredi i ribarstvu. Potpora se može dodijeliti putem različitih instrumenata: bespovratnim sredstvima, poreznim olakšicama, sudjelovanjem u kapitalu, povoljnim kreditima, poreznim odgodama (obveze plaćanja poreza poreznih obveznika) i jamstvima (izdanima i opozvanima). Izvor: Europska komisija, http://ec.europa.eu/competition/state_aid/modernisation/index_en.html 7.4 Ipak, hrvatske su državne potpore sve samo ne uravnotežene: u odnosu na BDP, Hrvatska troši dvostruko više u usporedbi s državama članicama EU-a. Ukupne državne potpore, uključujući poljoprivredu, u 2013. iznosile su dva posto BDP-a, što je približno dvostruko više od prosjeka EU-a ili skupina zemalja EU10 ili EU15 (slika 62.). Slika 62. Ukupne hrvatske nekrizne državne potpore i njihova struktura, postotak BDP-a Izvor: EUROSTAT, Hrvatska agencija za zaštitu tržišnog natjecanja (HAZTN). 7.5 Hrvatske državne potpore nisu samo znatno veće od standarda EU-a, već njihovim strukturama dominiraju selektivne, sektorske i državne potpore za pojedinačne tvrtke. Sama struktura državnih potpora s vremenom se nije puno promijenila. Dok su u skupini EU27 državne potpore prilično ravnomjerno raspodijeljene među sektorima, pri čemu primjerice sektori ugljena i proizvodnje čine tek nešto više od 50 posto sektorskih potpora, a sektori financijskih usluga i ostali neproizvodni sektori gotovo 40 posto, u Hrvatskoj dominiraju dva privilegirana sektora/tvrtke: brodogradnja i emitiranje radijskih i televizijskih sadržaja (HTV). Veliko oslanjanje na sektorske potpore u Hrvatskoj (40 posto), u usporedbi s EU-om (12 posto), ukazuje na postojanje znatnog prostora za reformu državnih potpora i usklađivanje s EU-om. 112 Također, ukazuje i na potrebu za znatnim smanjenjem državnih potpora u trenutačno privilegiranim sektorima, odnosno sektoru čelika, brodogradnje, prometa i turizma. 7.6 Za razliku od jasnog trenda rasta u skupini EU27, a posebno u skupini EU15, potpore za istraživanje i razvoj u Hrvatskoj stagniraju. Postoje i druge razlike između Hrvatske i ostalih država članica EU-a u udjelu potpora dodijeljenih različitim horizontalnim ciljevima. Primjerice, oko polovine horizontalnih potpora u Hrvatskoj dodijeljeno je regionalnim i lokalnim potporama, a dodatnih 36 posto istraživanju i razvoju te malom i srednjem poduzetništvu. Za razliku od toga, u skupini EU15 horizontalne su potpore ravnomjernije raspoređene na zaštitu okoliša i uštede energije, regionalne potpore te istraživanje i razvoj. Kao udjel u ukupnim potporama industriji i sektoru usluga potpore za istraživanje i razvoj u Hrvatskoj iznose tek polovinu sličnih potpora dodijeljenih u skupini EU10 ili približno jednu četvrtinu prosjeka u skupini EU15. 7.7 Osim toga, udjel regionalnih potpora u Hrvatskoj iznosi približno polovinu takvih potpora u skupini EU10. Kad je riječ o potporama industriji i sektoru usluga, regionalne su potpore bile veće i važnije u skupini EU10 (30 posto ukupnog iznosa) nego u skupini EU15 (23 posto) jer te države članice imaju više prihvatljivih regija. Za razliku od toga, potpore za regionalni razvoj u Hrvatskoj uglavnom su uređene posebnim propisima (primjerice Zakonom o područjima od posebne državne skrbi) i programima državnih potpora, a samo se iznimno dodjeljuju kao pojedinačne državne potpore.77 7.8 Od 2003., kad je u Hrvatskoj prvi put donesen Zakon o državnim potporama, sustav se postupno prilagođava prema potpori za „usluge od općega gospodarskog interesa” (okvir 21.). Bez obzira na i dalje znatnu sektorsku potporu određenim tvrtkama te uz iznimku spašavanja brodogradilišta i Hrvatske radiotelevizije u 2006. i 2007., sve se manje potpora postupno usmjerava na posebne sektorske ciljeve, a sve više na horizontalne ciljeve. Okvir 21. Usluge od općega gospodarskog interesa Usluge od općega gospodarskog interesa pretežno su državne potpore javnim službama uglavnom u djelatnostima kopnenog, pomorskog i zračnog prometa, zračnih luka i javne radiodifuzije (Hrvatska radiotelevizija, HRT). U 2013. udjel ukupnih državnih potpora dodijeljen uslugama od općega gospodarskog interesa iznosio je približno 23 posto. Novim paketom pravila o državnim potporama EU-a uslugama od općega gospodarskog interesa pojašnjavaju se ključna načela državnih potpora te se uvodi raznolik i proporcionalan pristup s pomoću jednostavnijih pravila za usluge od općega gospodarskog interesa koj ima se one definiraju kao male, lokalne u smislu područja primjene ili sa svrhom postizanja društvenih ciljeva, uz bolje uzimanje u obzir razmatranja u pogledu tržišnog natjecanja u velikim slučajevima. Države članice uglavnom slobodno određuju usluge od općega interesa, ali EK osigurava da javnim financiranjem tih usluga ne dođe do pretjeranog narušavanja tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu. Ovisno o mogućnosti, usluge od općega gospodarskog interesa trebalo bi odabrati putem otvorenog i transparentnoga javnog natječaja kako bi se osigurala najviša kvaliteta uz najmanji trošak za porezne obveznike koji financiraju te usluge. Izvor: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/sgei.html 7.9 Instrumenti koje države članice EU-a, uključujući i Hrvatsku, najčešće i u najvećoj 77 U 2012. davatelji regionalnih potpora bili su Ministarstvo gospodarstva, Hrvatska banka za obnovu i razvoj te Hrvatska agencija za poštanske usluge i elektroničke komunikacije. Na lokalnoj razini najveći davatelj potpora bio je Grad Zagreb. 113 mjeri upotrebljavaju jesu subvencije i jamstva (tablica 44.). Instrumenti koje Hrvatska najčešće i u najvećoj mjeri upotrebljava jesu subvencije koje čine približno 60 posto državnih potpora industriji i sektoru usluga, a slijede ih državna jamstva, koja čine oko 30 posto državnih potpora. Subvencije prosječno čine 5,5 posto rashoda opće države. To je jedan od najviših udjela subvencija u rashodima opće države u skupini EU27 te je dvostruko veći od prosjeka skupine EU27. Tablica 44. Hrvatske državne potpore industriji i sektoru usluga po instrumentima potpore (bez poljoprivrede) Izvor: AZTN. 7.10 Razlika između Hrvatske i EU-a u upotrebi jamstava može se pripisati brodogradnji, prometu i turizmu. Državna su jamstva često manje transparentna, ali se često upotrebljavaju u Hrvatskoj u području kreditiranja i ostalih financijskih obveza. Međutim, prije nego što je država preuzela cijeli iznos, samo je mali dio njih bio evidentiran kao državna potpora (samo 1,1 milijardu HRK ili 11 posto ukupno izdanih jamstava) (tablica 45.). Gotovo sve potpore brodogradilištima dodijeljene su velikim brodogradilištima. Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja u 2011. odobrila je potpore za restrukturiranje brodogradilištima u iznosu od 16,4 milijarde HRK (ili pet posto BDP-a), koja obuhvaća razdoblje od ožujka 2006. do završetka postupka restrukturiranja. Naknadno je Brodogradilište Kraljevica otišlo u stečaj, čime se smanjio iznos državnih potpora koje bi mogle biti vraćene na 14,8 milijardi HRK ili približno 4,2 posto BDP-a. Konačno, porezne olakšice, koje se češće primjenjuju u EU-u, u Hrvatskoj su iznosile samo približno 11 posto potpora. Tablica 45. Hrvatska državna jamstva od 2003. do 2012., u milijunima HRK 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total guarantees issued 11,724.4 10,579.1 7,168.1 10,835.8 14,989.1 7,866.7 9,392.1 9,628.5 10,346.0 5,590.9 - do not constitute aid 6,467.2 3,081.3 2,767.5 6,176.7 10,284.9 5,386.6 6,780.9 6,398.7 9,283.8 4,501.7 - guarantees containing aid elements 5,257.2 7,497.8 4,400.6 4,659.1 4,704.2 2,480.1 2,611.2 3,229.8 1,062.2 1,089.2 Aid involved in issued state guarantees 194.7 269.4 235.5 2,363.3 2,739.2 1,516.0 928.5 1,388.2 860.0 674.9 Invoked state guarantees containing aid elements* 430.0 778.8 374.5 391.8 279.2 152.3 209.8 323.3 241.9 196.3 Other guarantees** 3.8 5.0 15.7 23.5 16.1 19.4 13.3 22.9 Total amount state aid contained in state guarantees 624.7 1,048.2 613.9 2,760.1 3,034.1 1,691.8 1,154.4 1,730.9 1,115.2 894.1 % of total gurantees issued 5.3 9.9 8.6 25.5 20.2 21.5 12.3 18.0 10.8 16.0 Izvor: AZTN. 7.11 Željeznice, ceste i lučka infrastruktura čine najveći dio svih izdanih jamstava (90 posto). Ta su državna jamstva izdana Hrvatskim željeznicama i brodogradilištima, koji se smatraju tvrtkama „u financijskim teškoćama”, što znači da se cijeli iznos izdanoga jamstva smatra državnom potporom. Međutim, jamstva za predujam izdana brodogradilištima u teškoćama ne smatraju se državnom potporom u punom iznosu, već samo u iznosu procijenjene vrijednosti kamate ispod tržišne cijene. Brojna su takva jamstva nedavno aktivirana, posebno u slučaju brodogradilišta, čime su postala izričite, ex post subvencije (tablica 46.), zbog čega je povećan izravni državni dug. 114 Tablica 46. Rizik od neispunjavanja obveza za aktiviranje državnih jamstava od 2003. do 201 2., u milijunima HRK 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Guarantees with state aid element 5,257.2 7,497.8 4,400.6 4,659.1 4,704.2 2,480.1 2,611.2 3,229.8 1,062.2 1,089.2 Called guarantees shipyards 0 0 0 0 0 289.7 1,898.9 772.2 1,268.3 288.3 Other called guarantees 429.97 778.83 374.53 391.8 279.2 152.3 209.8 323.3 241.9 196.3 Total called guarantees 429.97 778.83 374.53 391.8 279.2 442.0 2,108.7 1,095.5 1,510.2 484.6 Risk rate w/o shipyards 8.18% 10.39% 8.51% 8.41% 5.94% 6.14% 8.03% 10.01% 22.77% 18.02% Risk rate total 8.18% 10.39% 8.51% 8.41% 5.94% 17.82% 80.76% 33.92% 142.18% 44.49% Izvor: AZTN. 7.12 Državne potpore u hrvatskom prometnom sektoru dodjeljuju se željeznicama, pomorskom prometu i zračnom prometu. Najveći se dio potpora dodjeljuje u obliku bespovratnih sredstava i jamstava. Potpore željeznicama78 čine približno osam posto ukupnih državnih potpora i približno 56 posto potpora prometnom sektoru. Potpore pomorskom prometu čine približno 4,5 posto ukupnih državnih potpora i približno 25 posto potpora prometnom sektoru. Potpore se dodjeljuju u okviru programa za dodjelu potpora „Bespovratna sredstva za prometnu povezanost otoka s kopnom i otoka međusobno”, a potpore male vrijednosti dodjeljuju su posebnim korisnicima u iznosu koji ne prelazi iznos od 1,5 milijuna HRK (200 000 EUR) tijekom tri fiskalne godine. Potpore zračnom prometu čine približno tri posto ukupnih državnih potpora i približno 19 posto potpora prometnom sektoru. Hrvatska se razlikuje od ostalih država članica EU-a koje potpore dodjeljuju gotovo isključivo željeznicama. Tablica 47. Državne potpore prometnom sektoru (uključujući Hrvatske željeznice) Izvor: EK i HAZTN. Učinkovitost subvencija 7.13 Unatoč znatnom iznosu javnih sredstava dodijeljenih sektoru, kvaliteta hrvatske željezničke i lučke infrastrukture znatno je ispod standarda EU-a. Standardni i detaljni podaci za cjelovitu procjenu o stanju u EU-u ili u Hrvatskoj nisu dostupni, ali iz pokazatelja vidljivo je da javna sredstva nisu osobito učinkovita, posebno u smislu cilja poboljšanja konkurentnosti. Primjerice, kvaliteta hrvatske željezničke infrastrukture niska je ne samo u usporedbi sa skupinom EU15 nego i u usporedbi sa skupinom E10, a taj jaz i dalje raste (slika 63.). U usporedbi s visokom i relativno stabilnom razinom javnih sredstava koja se dodjeljuju sektoru, ubrzani pad kvalitete željezničke infrastrukture pokazatelj je da se dodijeljena sredstva ne troše učinkovito. U slučaju lučke infrastrukture stanje je nešto bolje jer se kvaliteta 78 Hrvatske željeznice dobivaju više potpora iz državnog proračuna od prethodno navedenoga, ali ti su iznosi posebno namijenjeni za obnovu i ulaganje u infrastrukturu i kao takvi ne predstavljaju državnu potporu u smislu Zakona o državnim potporama. Isto tako, Hrvatske željeznice dobivaju potpore na lokalnoj i regionalnoj razini. 115 infrastrukture poboljšava, a jaz između Hrvatske i skupine EU13 smanjuje79, no u usporedbi sa skupinom EU15 kvaliteta je i dalje mnogo lošija (slika 64.). Slika 63. Kvaliteta željezničke infrastrukture i hrvatske državne potpore Score: 1 - 7 (best) 5.0 3.5 0.35 4.8 4.6 3.4 0.3 Croatia 4.4 EU13 0.25 4.2 EU15 3.3 4.0 0.2 3.8 3.2 3.6 0.15 3.4 3.1 Quality of infrastructure 0.1 3.2 State aid to railways (right) 3.0 3 0.05 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2.9 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Slika 64. Kvaliteta lučke infrastrukture Score: 1 - 7 (best) 6.0 5.5 5.0 4.5 4.0 Croatia 3.5 EU13 EU15 3.0 Izvor: AZTN i Svjetski indeks konkurentnosti. Usklađivanje državnih potpora Republike Hrvatske s okvirima EU-a 7.14 S obzirom na velike neravnoteže u iznosu i strukturi hrvatskih potpora u odnosu na standarde EU-a, izazov se odnosi na brzi prelazak sa sektorskih na horizontalne potpore (slika 65. i slika 66.). Prije pristupanja politike u području državnih potpora većine država središnje i istočne Europe bile su znatno različite od politika skupine EU15. Nakon početnog odstupanja prije pristupanja prosječna državna potpora u skupini EU10 ubrzano se približila prosjeku skupine EU15. 7.15 Pravila o državnim potporama strože će se primjenjivati na Hrvatsku kao državu članicu EU-a. U tom kontekstu postavlja se pitanje o načinu provedbe ove reforme. 80 Koje će 79 Skupina EU13 uključuje sve države koje su Europskoj uniji pristupile nakon 2004., uključujući i Hrvatsku. 80 Potpuna procjena učinkovitosti državnih potpora izvan je opsega ovog izvješća. U 2012. Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja prvi je put prikupila podatke o učinkovitosti potpora dodijeljenih u 2011. Iako je podatke zatražila od svih davatelja potpora, samo se nekoliko institucija odazvalo. Iako su učinci pr ograma dodjele potpora ocijenjeni pozitivno, podaci i procjene koje su dostavili davatelji potpora bili su općeniti i nedostajalo im je temeljite raščlambe. U budućnosti je potreban sveobuhvatni nadzor učinkovitosti potpora za strožu kvantifikaciju njihovi h rezultata. 116 subvencije i u kojim sektorima trebati najviše prilagoditi, i za koliko? Svrha je da sljedeća dva poglavlja naprave dubinski uvid u dvije velike vrste subvencija koje imaju veliki potencijal za racionalizaciju–subvencije željeznicama i poljoprivredi. Procjenjuje se da će potencijalne uštede u tim subvencijama od povećanja učinkovitosti kao rezultata predloženih mjera iznositi jedan posto BDP-a. Slika 65. Horizontalne potpore kao postotak ukupnih Slika 66. Sektorske potpore kao postotak ukupnih dodijeljenih potpora osim potpora poljoprivredi, dodijeljenih potpora osim potpora poljoprivredi, ribarstvu i prometu ribarstvu i prometu 100,00 90,00 90,00 80,00 80,00 70,00 70,00 60,00 60,00 50,00 50,00 40,00 40,00 30,00 30,00 20,00 20,00 10,00 10,00 EU15 EU12 HR EU15 EU12 HR 0,00 0,00 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Izvor: EK, AZTN (horizontalne potpore uključuju državne potpore na regionalnoj i lokalnoj razini ) B. Racionalizacija subvencija za željeznice 7.16 Potražnja za željezničkim prometom u padu je od 2007., ali i dalje čini velik dio nacionalnog prometa (slika 67.). Željeznički promet u Hrvatskoj uglavnom je tranzitan: država ima koristi od svojeg strateškog položaja na križanju dvaju glavnih europskih prometnih koridora, koridora 10 i koridora 5b.81 U mediteranske je luke tijekom prošlog desetljeća uloženo više od 600 milijuna EUR82 kako bi one postale ulazne točke za međunarodnu robu i putnike prema tržištima srednje i jugoistočne Europe, ali i za industrije krstarenja i turizma. Međutim, zbog slabe povezanosti s ostalim načinima prijevoza i susjednim zemljama, njihov potencijal nije u potpunosti iskorišten. Osim toga, od 2002. u mrežu autocesta uloženo je približno 50 milijardi HRK (15 posto BDP-a), čime su javna sredstva za željeznice ograničena na 19 milijardi HRK (5,8 posto BDP-a) u istom razdoblju. 81 Koridorom 10 povezani su Salzburg (Austrija) i Solun (Grčka) preko Zagreba, a koridorom 5b luka Rijeka s Budimpeštom preko Zagreba. Novom infrastrukturnom politikom EU -a uspostavljena je osnovna prometna mreža na devet glavnih koridora. Mediteranskim koridorom povezani su Pirenejski poluotok i mađarsko -ukrajinska granica, a on u Hrvatskoj prati trasu bivšeg koridora 5b; dok koridor Rajna – Dunav uključuje dio Dunava koji protječe Hrvatskom. 82 „Istraživanje o statusu spremnosti za pristupanje Europskoj uniji i podrške prometnom sektoru”, Svjetska banka, studeni 2012. 117 Slika 67. Struktura unutarnjeg prijevoza prema vrstama, Hrvatska 2012. Izvor: Hrvatski Državni zavod za statistiku. 7.17 Pristupanjem Hrvatske EU-u u srpnju 2013. nacionalno prometno tržište integrirano je u europsku prometnu mrežu. Kako EU provodi aktivnu politiku promicanja željeznica kao učinkovitog, pouzdanog, sigurnog i ekološki prihvatljivog oblika prijevoza, Hrvatskoj će u razdoblju financiranja 2014. – 2020. na raspolaganje biti stavljeno približno 1,5 milijardi EUR83 za modernizaciju prometnog sektora, a većinu tog iznosa trebalo bi utrošiti na međunarodne željezničke koridore. Učinkovitost i razvoj željeznica u Vladinu programu za razdoblje 2011.–2015. prepoznati su kao jedan od pokretača rasta u području prometa i ekonomije. 7.18 Tijekom priprema za članstvo u EU-u Hrvatska je provela sljedeće reforme u željezničkom sektoru:  usklađivanje pravnog i institucionalnog okvira željezničkog sektora s pravnom stečevinom EU-a. Međutim, željezničke se tvrtke tek moraju prilagoditi novom okruženju nakon pristupanja EU-u, u kojem se traži otvaranje domaćeg tržišta novim sudionicima i uslugama. To zahtijeva postupni prelazak na poslovno orijentiranu industriju neovisnu o državnim intervencijama.  Ministarstvo pomorstva, prometa i infrastrukture (MPPI) u lipnju 2012. usvojilo je petogodišnji plan restrukturiranja Hrvatskih željeznica, što je važan korak prema poboljšanju operativnih i financijskih rezultata. Hrvatske željeznice prije su bile organizirane kao holding društvo s četiri djelatnosti84, a danas su podijeljene u tri samostalna društva – HŽ Infrastrukturu, HŽ Cargo i HŽ Putnički prijevoz. Važno je napomenuti da je plan restrukturiranja rezultirao donošenjem ključnih odluka u skladu s pravilima EU-a, poput podjele holding društva, poboljšanja ugovora između vlade i upravitelja infrastrukture, ukidanja subvencija društvu za prijevoz tereta (HŽ Cargo) i smanjenja udjela subvencija u poslovnim prihodima. Svi planovi restrukturiranja redovito se ažuriraju radi praćenja napretka ključnih elemenata reforme te se u skladu sa smjernicama EU-a o državnim potporama pripremaju za službeno podnošenje EK-u. 83 Najnoviji je iznos 1,5 milijardi EUR (260 milijuna iz EFRR-a + 1117 milijuna iz Kohezijskog fonda + dodatnih 150 milijuna EUR iz Kohezijskog fonda koji su nedavno dodani), a tome se može dodati iznos od 456 milijuna EUR iz Instrumenta za povezivanje Europe (engl. Connecting Europe Facility, CEF). 84 HŽ Cargo, HŽ Putnički prijevoz, HŽ Vuča vlakova i HŽ Infrastruktura 118 7.19 Međutim, ciljevi programa reforme željeznica možda se neće ostvariti ako vlada ne osigura vjerodostojnu srednjoročnu financijsku i institucionalnu strategiju. Iako je kratkoročno financijsko stanje željezničkih društava ograničeno, njihova srednjoročna financijska održivost nije sigurna. I dalje se za ulaganja oslanjaju na velike državne potpore. Resorna ministarstva za promet i financije tek moraju donijeti važne odluke koje su izvan područja kontrole HŽ-a, uključujući odluke o veličini mreže i usluga, naknadi za infrastrukturu i strategijama za financiranje ulaganja. U planu restrukturiranja treba smanjiti i subvencije na održive razine. Kao važan korak u tom smjeru MPPI i HŽ Putnički prijevoz nedavno su sastavili desetogodišnji Ugovor o uslugama putničkog prijevoza (UUPP) koji uključuje znatno smanjenje željezničkih usluga. 7.20 Uzroci hitne potrebe za restrukturiranjem jesu znatni pad Slika 68. Intenzitet željezničkog prometa u odnosu na EU (2012.), Hrvatska = 100 potražnje, loši rezultati poslovanja i zastarjeli prijevozni kapaciteti. Željeznički promet u Hrvatskoj znatno je manji od željezničkog prometa u ostatku EU-a (slika 68.). Mjereno u milijunima prometnih jedinica, od 2007. smanjio se za 36 posto, na 3525 milijuna prometnih jedinica u 2012. (tablica 48.). Na količine teretnog prometa snažno je utjecala međunarodna financijska kriza, ali i unutarnji problemi poput niske stope upotrebe usluga prijevoza tereta za Napomena: Intenzitet prometa omjer je prometnih jedinica po km. koje se posredno plaća viša naknada Izvor: Eurostat, izračuni Svjetske banke za pristup pruzi (NPP) nego za putnički prijevoz, a njihov udio u ukupnom iznosu vlak kilometara u Hrvatskoj iznosi tek četvrtinu, kao i neuspješnog pokušaja privatizacije društva u 2013.85 Isto tako, manje od deset posto željezničke mreže jest dvokolosječno, a u samo 35 posto mreže dopuštene su brzine veće od 80 km/h, što je pad sa 65 posto u 2008. 85 I dok je potonji problem djelomično riješen podjelom holding društva, tranzitno orijentirana željeznica poput HŽ- a trebala bi istražiti načine za prilagodbu naknade za pristup pruzi u odnosu na susjedne zemlje i druge oblike prijevoza kako bi stimulirala rast prometa u tom segmentu. 119 Tablica 48. Ključni pokazatelji uspješnosti željeznica 2005. 2007. 2009. 2010. 2011. 2012.* Prometne jedinice (milijuni putnika po km 4372 5482 4706 4474 4249 3525 + tona kilometar) Intenzitet pometa [prometne jedinice / km] 1 603 778 2 013 924 1 728 876 1 643 644 1 560 985 1 295 004 Ukupan broj zaposlenih 14 152 13 411 12 843 12 491 12 468 11 493 Produktivnost rada [prometne jedinice / broj 308 925 408 761 366 425 358 178 340 792 306 708 zaposlenih] Troškovi rada kao postotak poslovnih 76,20% 64,60% 71,20% 70,60% 78,6% 71,3% prihoda Prosječni jedinični troškovi poslovanja 0,084 0,066 0,077 0,078 0,081 0,113 umanjeni za amortizaciju [u eurocentima] Omjer poslovanja s državnim potporama 1,25 1,27 1,12 1,12 1,04 1,33 Omjer poslovanja bez državnih potpora 66% 79% 72% 72% 69% 58% *HŽ Holding od 2012. podijeljen je na tri neovisna društva, neke brojke nisu usporedive Izvor: HŽ, izračuni Svjetske banke 7.21 Kako je većina imovine starija od 30 godina, za zadržavanje trenutačne razine poslovanja potrebna su znatna ulaganja u infrastrukturu (najmanje 425 milijuna HRK ili 0,13 posto BDP-a na godišnjoj razini u sljedećih deset godina). Od 2007. godišnje je sanirano u prosjeku 30 km tračnica, a sve je to gotovo u potpunosti financirano državnim sredstvima. Produktivnost vagona pala je za 40 posto od 2007. do 2011., na samo 0,47 milijuna tona kilometara po vagonu, dok većina europskih tranzitnih operatera postiže od pet do sedam puta veću produktivnost vagona (slika 68.). Flota vagona starija je od 30 godina (slika 69.). S druge strane, produktivnost vagona HŽ Putničkog prometa tek je neznatno pala od krize u 2008., a u 2011. i dalje je premašivala prosjek skupine EU27 za 40 posto, što znači da su trenutačna veličina flote i upotreba u tom segmentu odgovarajuća. Jedan od razloga odličnih rezultata redovita je zamjena amortizirane imovine novim putničkim vagonima, poput zamjene početkom 2014. kada je HŽ Putnički prijevoz naručio 44 nova vlaka u vrijednosti od ukupno 1,6 milijardi HRK. Slika 69. Starost infrastrukture i željezničkih vozila Hrvatskih željeznica Izvor: Eurostat, izračuni Svjetske banke 120 Niska učinkovitost željezničkog sektora 7.22 Produktivnost rada željeznica niska je i pada od 2008., uglavnom zbog prevelikog broja zaposlenih. Produktivnost rada gotovo je upola manja od produktivnosti na europskoj razini, a čak više od četiri puta niža od one Finskoj, Latviji i Litvi. To je pokazatelj da broj zaposlenih nije optimalan za znatno smanjene razine prometa, unatoč kontinuiranom smanjenju broja zaposlenih od 2005. Najveći prostor za poboljšanje produktivnosti postoji u HŽ Infrastrukturi. Broj od 2,36 zaposlenih po kilometru pruge u 2012. sličan je broju zapo slenih ostalih upravitelja infrastrukture u jugoistočnoj Europi (kojima je prijeko potrebna reforma), ali manji od polovine broja zaposlenih upravitelja u zapadnoj Europi. Poboljšanjem produktivnosti zaposlenika na 1,9 zaposlenih po kilometru pruge ostvarila bi se godišnja ušteda od približno 175 milijuna HRK (0,05 posto BDP-a). Društvo HŽ Infrastruktura u 2012. otpustilo je više od osam posto zaposlenika, ali za poboljšanje produktivnosti bit će potrebni veći rezovi u tom smjeru te uvođenje sustava upravljanja produktivnošću. 7.23 Financijski su rezultati sustava Hrvatskih željeznica slabi. Postoji velika potreba za smanjenjem troškova i racionalizacijom poslovanja kako bi se postigli ciljevi restrukturiranja u iduće tri do četiri godine. Znatno smanjenje troškova znači da HŽ Holding od 2008. posluje s gubicima, a 2011. završio je s 127 milijuna HRK (približno 17 milijuna EUR) neto gubitaka prije podjele u tri zasebna društva. Posljedično, ta društva oslanjala su se na znatne državne potpore, a iz poslovnih prihoda u pravilu pokrivaju tek 69 posto troškova poslovanja, dok im za kapitalne rashode ne ostaje gotovo nikakva marža86. Nakon podjele holdinga financijska je situacija u društvima i dalje bila loša, a u 2012., unatoč ukupnim subvencijama u iznosu većem od 1,9 milijarde HRK, akumulirala su ukupne gubitke veće od 600 milijuna HRK.87 Stanje je najteže u društvu HŽ Cargo koje se zbog pravila o državnim potporama više ne može oslanjati na potporu od države. 7.24 Broj zaposlenih i plaće zaposlenih i dalje će biti neodrživo visoki. HŽ Holding je u 2012. izdvojio više od 70 posto prihoda Slika 70. Razvoj potpore željeznicama iz državnog od poslovanja za plaćanje troškova rada, proračuna dok većina europskih željeznica za troškove rada izdvaja približno 40 posto prihoda od poslovanja. Prema izračunima Svjetske banke, u 2011. prosječni godišnji trošak po zaposleniku dosegnuo je 134 881 HRK, a ti su se troškovi u razdoblju 2005.–2011. povećali za 21 posto. HŽ Holding za 2011. prijavio je prosječnu mjesečnu bruto plaću od 8559 HRK, što je samo dva posto manje od prosjeka u javnom sektoru, ali deset posto više od prosjeka u sektoru obrazovanja ili nacionalnog prosjeka, unatoč relativno slabije Izvor: HŽ, Državni proračun, izračuni Svjetske banke 86 Brojke za 2011. na razini holdinga koje je izračunala Svjetska banka na temelju podataka koje je dostavio HŽ. 87 Sva su društva 2012. završila u gubicima, HŽ Infrastruktura u iznosu od 232 milijuna HRK, HŽ Cargo u iznosu od 248,5 milijuna HRK i HŽ Putnički prijevoz u iznosu od 127,9 milijuna HRK. 121 kvalificiranoj radnoj snazi. 7.25 Ne iznenađuje činjenica da željeznički sektor u velikoj mjeri ovisi o proračunskoj potpori. Unatoč smanjenju od 36 posto u odnosu na 2005., javni transferi željeznicama u 2012. iznosili su 1,9 milijardi HRK, odnosno 0,6 posto BDP-a (slika 70.). Više od polovine tih sredstava bilo je namijenjeno za infrastrukturne poslove, a tek nešto manje od 20 posto za putničke subvencije putem Ugovora o uslugama putničkog prijevoza (UUPP). Dijelom programa reformi iz 2012. predviđeno je povećanje javnih sredstava za željeznice radi potpore restrukturiranju željezničkih društava u ukupnom iznosu od 14 milijardi HRK tijekom razdoblja 2012. – 2016. Međutim, željeznice posežu za znatnim kratkoročnim inozemnim kreditima za financiranje ulaganja, smanjenje troškova i likvidnost. Elementi održivog plana restrukturiranja 7.26 S obzirom na nisku produktivnost rada, sustavno slabe financijske rezultate, prevelik broj zaposlenih te visoke izdatke za plaće koji i dalje rastu, željeznicama je potrebno ozbiljno i hitno restrukturiranje. Elementi su takvog potrebnog restrukturiranja jasni: prilagodba broja zaposlenih stvarnoj potrebi za pružanje željezničkih usluga i daljnji pregovori o kolektivnim ugovorima sa sindikatima koji su u trenutačnom obliku još uvijek nefleksibilni i predstavljaju veliko opterećenje za financijsko stanje tvrtke. HŽ Infrastruktura i HŽ Cargo u tom su smjeru krenuli 2012. i djelomično smanjili financijski pritisak, no još je puno toga potrebno napraviti kako bi ta društva imala sigurnije financijske temelje. HŽ Putnički prijevoz za financiranje je svojih usluga posegnuo za visokom razinom javnih sredstava i pokrenuo tehnološku modernizaciju društva, a vjerojatno su moguće i dodatne mjere za rezanje troškova. 7.27 Planom Slika 71. Razlika između procjena Svjetske banke i HŽ-a u pogledu javnih restrukturiranja iz 2012. sredstava za željeznički sektor od 2012. do 2016. (u tisućama HRK) HŽ Holding predložio je 3656 nastavak i povećanje 3048 3038 ovisnosti o proračunu i 2697 2627 vanjskim sredstvima. S obzirom na proračunsko 2552 2464 2494 2430 stanje, trebalo bi ojačati plan restrukturiranja kako 1612 bi se smanjila ovisnost o proračunskim sredstvima (slika 71.) i iskoristila sredstva EU-a za kapitalne investicije. Planom 2012 2013 2014 2015 2016 restrukturiranja prilično su Total subsidies, capital and interest (HZ) Total subsidies, capital and interest (WB) optimistično predviđeni i Izvor: HŽ, Državni proračun, izračuni Svjetske banke iznosi državnih potpora za ulaganja u iznosu od 6,3 milijarde HRK (približno dva posto BDP-a) godišnje. Ukupna ulaganja predviđena Planom restrukturiranja tek su nešto manja od 24,5 milijardi HRK i financirat će se iz nekoliko izvora: deset milijardi HRK komercijalnim kreditima (najvjerojatnije uz državno jamstvo); 6,3 milijarde HRK iz fondova EU-a; dok bi se preostali iznos financirao iz vlastitih izvora. Nije jasno uključuje li procijenjeni iznos državnih doprinosa nacionalni udio sufinanciranja za fondove EU-a, dok su pretpostavka za investicijski dio dobro pripremljeni 122 projekti koji bi mogli biti odobreni čime bi se omogućila rana isplata. Taj se plan revidira nakon odobravanja programa konvergencije u postupku prekomjernog deficita Hrvatske i finalizira nakon pomne provjere financijskih sredstava kojima raspolažu vlada i sektor. 7.28 Štoviše, željeznički investicijski program mora proizići iz investicijske strategije za cjelokupni prometni sektor kojom ponajprije treba odrediti prioritete ulaganja u promet tijekom srednjoročnog razdoblja i povezati investicijske potrebe s izvorima financiranja na temelju realnijih pretpostavki. Taj je program sada u nastajanju u okviru privremene prometne strategije koju priprema MPPI. 7.29 Održivim planom restrukturiranja potrebno je uspostaviti razborite politike ulaganja. Državna se izdvajanja za ulaganja u željeznice smanjuju od 2008. te su sada niža od 450 milijuna HRK za sva društva bivšeg holdinga. Svjetska banka procjenjuje da bi društva trebala uložiti najmanje 130 milijuna EUR (975 milijuna HRK) godišnje kako bi održala postojeću razinu poslovanja. Vlada je odlučila da će opet povećati iznos subvencija za putnički prijevoz i infrastrukturu u razdoblju 2014. – 2016., ali nije jasno odlučila o tome bi li dio iznosa trebao biti namijenjen za redovito održavanje i koji bi dio trebao biti namijenjen za operativne troškove. 7.30 U petogodišnjem razdoblju planira se znatno smanjenje broja zaposlenih, ali potrebni su veći rezovi da bi društva postala profitabilna. Od 2012. do 2016. ukupan broj zaposlenih sva tri društva mogao bi se smanjiti za 35 posto, čime bi se, prema predviđanjima, trebale ostvariti uštede od 520 do 760 milijuna HRK (0,15–0,23 posto BDP-a). S obzirom na nisku produktivnost rada i loš financijski položaj, te brojke vjerojatno nisu dovoljno visoke. Oko 4700 zaposlenih i dalje je zaposleno u društvima kćerima matičnih društava, što znači da bi neki od operativnih pokazatelja produktivnosti bili znatno lošiji da su iskazani i ti podaci. Društvo HŽ Infrastruktura od donošenja plana znatno je smanjilo broj zaposlenih, dok HŽ Cargo trenutačno radi na tome. 7.31 Smanjenje broja zaposlenih za 48 posto od razina iz 2011. predstavljalo bi rezanje troškova potrebno da se dostigne radna produktivnost skupine EU27 do 2016. – 2017. Međutim, iznos prosječnoga godišnjeg smanjenja broja zaposlenih kreće se od 105 do 150 milijuna HRK i predstavljao bi dodatni pritisak na financijski položaj društava ili na već ograničen državni proračun. Daljnje smanjenje broja zaposlenih potrebno je stoga dobro isplanirati, uzimajući u obzir trenutačne troškove zaduživanja (jer je smanjenje broja zaposlenih od 2012. do 2013. uglavnom financirano skupim komercijalnim kreditima) i učinak na proračun. Daljnje uštede mogu se ostvariti i smanjenjem vanjskih usluga i/ili izmjenom razine pružanja usluga. Iz plana reforme društva HŽ Infrastruktura čini se da ono planira takvo ubrzano rezanje troškova, kao i restrukturiranje društava kćeri: cilj je održati profitabilne djelatnosti unutar jednog društva za održavanje tračnica, a ostale privatizirati, likvidirati ili prenijeti na državu. 7.32 S obzirom na to da su investicijske i operativne potpore u prošlosti bile u padu (u pravilu operativne potpore upotrebljavale su se za pokrivanje gubitaka u poslovanju), društva su počela istraživati mogućnosti financiranja iz EU-a. S obzirom na smanjenje državnih potpora i malu preostalu maržu iz vlastitih izvora za investicije, društva HŽ Infrastruktura te, u manjoj mjeri, HŽ Putnički prijevoz počela su razmatrati mogućnosti financiranja investicijskih programa iz strukturnih fondova EU-a. Međutim, njih će morati pratiti velike uštede troškova radi izravnog ulaganja ili otvaranja prostora za zaduživanje. Društvo HŽ Cargo, koje u 2012. u skladu s propisima EU-a nije bilo korisnik državnih potpora, neće imati pravo ni na kakvu vanjsku 123 pomoć, osim na onu iz privatnih izvora. Nakon neuspjele privatizacije društvo HŽ Cargo započelo je u 2014. financijsko restrukturiranje te se nalazi u postupku završetka programa restrukturiranja koji je dostavljen EK-u sredinom 2014. Financiranje EU-a i pripadajući izazovi hrvatskoga željezničkog sektora 7.33 Osim velikih izazova u smislu unutarnjeg restrukturiranja, sredstva EU-a dolaze s vlastitim skupom zahtjeva. Učinkovita i djelotvorna upotreba financijske pomoći EU-a u perspektivi razdoblja 2014. – 2020. podliježe različitim kriterijima koje treba ispuniti na strateškoj i programskoj razini. Posebnu je pažnju potrebno posvetiti ispunjenju ex ante uvjeta. U željezničkom sektoru oni uključuju: (i) izradu prometnog plana ili sektorskog okvira koji je u skladu sa zakonskim uvjetima za (ii) procjenu okoliša, (iii) razrađeni plan provedbe projekata te (iv) osiguranje sposobnosti posredničkih i korisničkih tijela da dostave plan provedbe projekata. Iako EK nekima od njih može odobriti privremeno izuzeće, ex ante uvjeti predstavljaju nužne preduvjete za dobivanje potpora EU-a i treba ih ispuniti u najkraćem mogućem roku. 7.34 Hrvatska stoga mora razviti sveobuhvatnu prometnu strategiju kao okvir za strategiju željezničkog podsektora i višegodišnje planove kojima će postaviti jasne, dosljedne i posebne ciljeve. Tijekom prethodnog programskog razdoblja 2007. – 2013. oko 92 posto sredstava EU-a (IPA) za projekte prometne infrastrukture usmjereno je na željeznički sektor, glavni sektor u smislu dodijeljenih potpora. Međutim, iako je ugovoreno 82 posto sredstava za željeznice, krajem 2013. isplaćeno ih je samo 44 posto, što ukazuje na to da u novoj financijskoj perspektivi od 2014.do 2020. treba ozbiljno intenzivirati posao u pripremi projekata. 7.35 Zbog pristupa dosad najvećem iznosu sredstava za željeznice ozbiljan naglasak treba staviti na pripremu sveobuhvatne i višemodalne prometne strategije. Trenutačna prometna strategija izrađena je 1999., a od tada nije ažurirana, dok je petogodišnje razdoblje plana za željeznički podsektor isteklo u 2012. Potrebno je unaprijed odrediti prioritete između i unutar vrsta prijevoza u odnosu na prometne strategije te status plana provedbe projekata. Pripremljena je „privremena” prometna strategija za ispunjavanje ex ante uvjeta u prvim godinama perspektive 2014. – 2020. Istovremeno, MPPI radi na novoj prometnoj strategiji Hrvatske koju će najvjerojatnije završiti za dvije do tri godine i za koju su potpore osigurane iz sredstava IPA-e. 7.36 Sredstva EU-a trebala bi biti glavni izvor financiranja budućih ulaganja u željeznicu. Na temelju predloženog proračuna EU-a, 8,4 milijarde EUR iz Europskih strukturnih i investicijskih fondova na raspolaganju su Hrvatskoj u programskom razdoblju 2014. – 2020., a očekuje se da će približno 20 posto tog iznosa biti izdvojeno za promet. Vlada bi stoga napore i resurse trebala usmjeriti na maksimalnu upotrebu sredstava EU-a, dok bi državne i ostale potpore za željeznička ulaganja trebale biti ograničene na državno sufinanciranje, restrukturiranje i popravak kritične infrastrukture, što bi omogućilo i smanjenje sektorskih subvencija. Iako maksimalni udjel državnog sufinanciranja iz Europskih strukturnih i investicijskih fondova za Hrvatsku iznosi 15 posto, iskustva su ostalih država članica da je taj udjel nešto veći i kreće se od 30 do 50 posto, tako da zadovoljavanje uvjeta za državno sufinanciranje može biti zahtjevno, zbog čega je potrebno pažljivo planiranje i redoslijed. 7.37 Ukupni nacionalni doprinos za željezničke projekte u sljedećoj financijskoj perspektivi može se približiti iznosu od 600 milijuna EUR. Taj se scenarij temelji na sredstvima u iznosu od 1,95 milijardi EUR namijenjenih željeznicama, što predstavlja 80 posto ukupno dodijeljenih sredstava za promet. Korištenje sredstava u prvim je godinama u pravilu 124 manje od očekivanoga u većini zemalja tijekom prve godine nakon pristupanja te će proći neko vrijeme prije nego što nove strukture počnu funkcionirati u Hrvatskoj. Stoga se očekuje da će stopa isplata biti niska u prvim godinama, približno dva posto, a do 2020. postupno će se povećati na 20 posto. Predviđa se da će stopa nacionalnog sufinanciranja iznositi približno 30 posto. Na temelju tih pretpostavki predviđa se da će doprinos zemlje za financiranje projekata EU-a u željezničkom sektoru u 2014. iznositi 30 milijuna EUR te da će se do kraja financijske perspektive taj iznos povećati do najviše 140 milijuna EUR. Preporuke 7.38 U usporedbi s trenutačnim razinama subvencija, ako se provedu prethodno opisane mjere za smanjenje troškova i ostala poboljšanja, operativne subvencije željeznicama mogu se smanjiti za 0,3 posto BDP-a bez velikog utjecaja na usluge. Vlada treba odlučiti o prihvatljivoj razini financiranja za željeznice, definirati investicijski program za cjelokupni prometni sektor i postaviti jasne granice financiranja. Financiranje treba biti transparentno uz dovoljno sredstava za poslovanje i investicije te uz ograničenja državnih jamstava za državne tvrtke i državnih doprinosa za otplate kredita. 7.39 Nakon što se odredi ukupna razina javnog financiranja (ne uključujući sredstva EU-a), potrebno je utvrditi strukturu i organizaciju financijske potpore željeznicama. Dva su glavna alata Ugovor o pružanju javnih usluga (UPJU) i Višegodišnji infrastrukturni ugovor (VIU). Prva je mogućnost osigurati državne potpore za upravitelja infrastrukture, odnosno subvencioniranje naknade za pristup pruzi (NPP). Time će se potaknuti rast prometa jer će željeznički operateri plaćati niže pristojbe za korištenje infrastrukture, a iznos naknade za pristup pruzi utvrđen je ispod razine povrata troškova. Druga je mogućnost subvencioniranje troškova prijevoza putnika putem Ugovora o pružanju javnih usluga i zadržavanje cijene pristupa u odnosu na njegovu cijenu. Odabir jedne od mogućnosti trebao bi se temeljiti na iznosu raspoloživog financiranja za željeznice, elastičnosti prometa nakon pristupanja EU-u i otvaranja tržišta u odnosu na pristojbe za pristup te elastičnosti potražnje za uslugama putničkog prijevoza s obzirom na cijenu i kvalitetu usluge. Drugi je problem kako subvencionirati kapitalna ulaganja u putničkom segmentu. Političkim odlukama koje je donijela u 2013. Vlada je odlučila subvencionirati putnički prijevoz, uključujući i njegova kapitalna ulaganja, ali naknadu za pristup pruzi tek treba optimizirati. 7.40 Pristupačnu razinu usluga i veličinu mreže treba odrediti u odnosu na načine prijevoza i raspoloživa sredstva za subvencioniranje sektora. Tijekom srednjoročnog razdoblja operateri moraju održati ili poboljšati učinkovitost pružanja usluga u odnosu na razinu sredstava koje primaju od države. Ako postoje planovi za izmjenu iznosa iz Ugovora o pružanju javnih usluga, potrebno je ponovno utvrditi opseg usluga, što bi moglo uključivati smanjenje dostupnih usluga. Isto tako, mreža treba biti odgovarajuće veličine u odnosu na intenzitet prometa i razinu financiranja za modernizaciju i popravak. 7.41 Vlada treba osnažiti ugovorne odnose s upraviteljem infrastrukture i putničkog prometa: (i) VIU treba sklopiti za razdoblje od četiri do pet godina i utvrditi prava i obveze upravitelja infrastrukture te ga učiniti odgovornim za kvalitetu i sigurnost prometa te održavanja željezničke mreže. Konkretno, Višegodišnjim infrastrukturnim ugovorom treba utvrditi godišnje ciljeve u smislu rezanja troškova i smanjenja mreže, pokazatelje uspješnosti koje društvo HŽ Infrastruktura mora postići te raspodjelu sredstava za trajanja ugovora; (ii) treba sklopiti jedan višegodišnji UPJU u trajanju od najviše deset godina ili više zahvaljujući kojem će društvo za 125 prijevoz putnika moći razvijati dugoročne planove ulaganja koji bi mogli rezultirati poboljšanjem usluga. Vlada bi također mogla razmotriti sklapanje nekoliko regionalnih UPJU-a kojima bi se centralno upravljalo, umjesto jednog potpuno centraliziranog UPJU-a. 7.42 Društva unutar bivšeg holdinga moraju postati financijski održiva i samoodrživa. Krajnji su preduvjeti pravovremeno izvršavanje i provedba programa restrukturiranja koji je u skladu s planiranim ciljevima u smislu rezanja troškova. Međutim, unatoč naporima za provedbu reformskih mjera, intenzitet prometa niži od očekivanoga uzrok je znatnog pogoršanja ionako slaboga financijskog stanja svih društava. Planovi restrukturiranja najvjerojatnije će biti izmijenjeni radi usklađivanja s postojećim uvjetima i ograničenim proračunom. Za dostizanje razine uspješnosti skupine zemalja EU27 potrebne su oštrije mjere za smanjenje troškova i agilniji pristup reformi. 7.43 Uspjeh aktivnosti koje će se provoditi u cilju poboljšanja sektorskog i korporativnog upravljanja te upravljanja i uspješnosti željezničkih operatora ovisi o sposobnosti Ministarstva pomorstva, prometa i infrastrukture (MPPI) za nadzor željezničkog sektora. Glavnu ulogu u upravljanju reformom sektora treba, umjesto željezničkih društava, imati Ministarstvo prometa. I dok MPPU treba pomno koordinirati svoj rad s ostalim partnerima u vladi, odnosno Ministarstvom financija i Ministarstvom regionalnog razvoja i fondova Europske unije, ono je i dalje isključivo odgovorno za širok spektar aktivnosti za koje su potrebni odgovarajući ljudski resursi u smislu broja, vještina i kvalifikacija kako bi se definirala pristupačna razina usluga koje vlada namjerava kupiti u smislu infrastrukture i putničkog prijevoza. 7.44 I konačno, ali ne i najmanje važno, potrebno je uložiti značajne napore u maksimizaciju apsorpcije sredstava iz EU fondova. To uključuje visoku razinu spremnosti korisnika i provedbenih tijela. Iz vladine perspektive smjernice treba pružiti usvajanjem no ve prometne strategije Hrvatske s dobro razrađenim odjeljkom o prometu u Operativnom programu. C. Racionalizacija subvencija za poljoprivredu i ruralni razvoj 7.45 Tijekom posljednjeg desetljeća proračun za poljoprivredu i ruralni razvoj povećao se u apsolutnom i relativnom smislu (slika 72.). U odnosu na cijeli državni proračun, proračun za poljoprivredu i ruralni razvoj povećao se s približno 2,5 posto u 2004. na približno 3,5 posto te raste više od dvostruko brže od ukupnog državnog proračuna (godišnje stope povećanja iznose 11,9 posto, odnosno 5,3 posto). Proračun sektora trenutačno neznatno premašuje jedan posto BDP-a. To se može usporediti s javnom potrošnjom za poljoprivredu i ruralni razvoj u nekim zemljama skupine EU10 (primjerice Bugarskoj, Latviji ili Litvi), ali veći je nego u većini ostalih država članica EU-a, u kojima se razine u pravilu kreću između 0,3 i 0,8 posto. Unutar poljoprivrednog proračuna programi transfera, a posebno izravna plaćanja čine znatan dio, ali su se s vremenom, u relativnom smislu, smanjili (slika 73.). 126 Slika 72. Proračunska potrošnja za poljoprivredu i Slika 73. Potrošnja za poljoprivredu i ruralni ruralni razvoj od 2004. do 2012. razvoj prema programu (u milijunima HRK, 2004. – 2012.) Izvor: Ministarstvo financija, Hrvatski zavod za statistiku i izračuni osoblja 7.46 Međutim, postoji nekoliko izazova pri izvršavanju raznih programa na koje u budućnosti treba bolje odgovoriti. Kao prvo, plaćanja iz 1. stupa (izravne isplate, tržišne intervencije i potpore dohotku) naišla su na probleme prevelikih obveza i odgođenih isplata. Od 2004. – 2011. proračunske obveze često su bile veće od raspoloživih financijskih sredstava, zbog čega su stvarna plaćanja poljoprivrednicima odstupala od planiranih, što je prouzročilo nezadovoljstvo među korisnicima. S vremenom nedostatak je političke volje da se osigura financijska disciplina u pogledu plaćanja poljoprivrednicima doveo do znatnih proračunskih obveza i sve većih poteškoća u pogledu rokova plaćanja. Temeljni je zakon kojim se uređuju potpore poljoprivredi Zakon o potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju. Zakon sadržava odredbe o financijskoj disciplini, ali one se ne provode dosljedno. 7.47 Kao drugo, zbog neizvršavanja modulacije subvencioniranja poljoprivrednih gospodarstava došlo je do smanjenja naplate proračunskih prihoda te narušavanja pravedne raspodjele potpora. Cijevi modulacije u Hrvatskoj jednaki su onima u EU-u. Prvi je cilj postizanje uravnoteženije raspodjele poljoprivrednih potpora uz veći udio potpora malim i srednjim poljoprivrednicima. To je opravdano činjenicom da će najveći poljoprivrednici imati koristi od ekonomije razmjera. Drugi je cilj preraspodjela ukupnog proračunskog financiranja prema povećanju udjela strukturnih mjera (ponajprije za ruralni razvoj) te smanjenje udjela izravnih plaćanja. U 2012. zbog neprimjene modulacije izgubljeno je približno 75 milijuna HRK prihoda. Još je jedan nedostatak pri izvršavanju izravnih plaćanja za proizvodnu godinu 2012. taj što poljoprivrednici nisu dobili pojedinačne račune, što ukazuje na nedostatak transparentnosti u izvršavanju izravnih plaćanja. 7.48 Kao treće, subvencije za „intervencije na tržištu” nisu bile dovoljno transparentne. Nije moguće unaprijed točno utvrditi obveze za potpore za tržišne intervencije za predmetnu fiskalnu ili proizvodnu godinu. U tom je pogledu hrvatski poljoprivredni proračun nedovoljno transparentan. Osim toga, podaci Ministarstva financija o plaćanjima iz državnog proračuna za tržišne intervencije u poljoprivredi niti se podudaraju s ukupnim obvezama niti je jasno kojim mjerama pripadaju. 127 7.49 Konačno, nacionalna plaćanja iz 2. stupa (posebno potpore za ulaganje) istisnula su program sufinanciranja EU-a (SAPARD), uz istovremena znatna kašnjenja isplata. Provedbu nacionalnog programa potpora za ulaganje od 2004. do 2009. pratila je velika i rastuća proračunska potpora. Međutim, povoljniji uvjeti tog nacionalnog programa, u usporedbi sa SAPARD-om, bili su jedan od glavnih razloga njegova neuspjeha. U relativno kratkom razdoblju od pokretanja programa do njegova ukidanja u studenome 2009. preuzete su velike proračunske obveze, a dio njih trebalo je isplatiti tijekom 2013. Rokovi za isplatu sudionicima u programu potpora za ulaganja produživao se zbog sve većeg broja zahtjeva za financiranje i proračunskih ograničenja. U posljednjih nekoliko godina, kašnjenja u isplati povrata poljoprivrednicima bila su duža od dvije godine što je dovelo do nezadovoljstva. Problemi s produktivnošću u hrvatskom poljoprivrednom sektoru 7.50 Niska produktivnost na malim poljoprivrednim gospodarstvima stalan je problem u Hrvatskoj. Ukupno gledajući, unatoč malom udjelu u hrvatskom gospodarstvu, poljoprivreda je i dalje ključni izvor prihoda (uključujući proizvodnju za vlastite potrebe) dijela stanovništva. Udio poljoprivrede, šumarstva i ribarstva u BDP-u iznosi samo približno četiri posto, što je tek neznatno više od prosjeka skupine EU27, koji iznosi dva posto BDP-a. U tom je sektoru, međutim, u 2012. bilo zaposleno približno 11 posto ukupne radne snage uz znatan udjel radne snage u dobi od 65 godina i starije, dok je u skupini EU27 u tom sektoru bilo zaposleno pet posto radne snage. 7.51 Uz gotovo dvije trećine poljoprivrednog zemljišta kojim upravljaju poljoprivredni kombinati veći od deset hektara, u Hrvatskoj je riječ o relativno dobroj ukupnoj produktivnosti zemljišta. U novim državama članicama EU-a, prosječna produktivnost sektora je u konačnici rezultat različite raspodjele poljoprivrednog zemljišta među „malim” i „velikim” poljoprivrednicima. Ipak, u slučaju određenih proizvoda nema razlika u produktivnosti, uglavnom u sektoru stočarstva. 7.52 Međutim, visoki udio malih Slika 74. Produktivnost rada na poljoprivrednim gospodarstvima, Hrvatska i EU (2005. – 2011., poljoprivrednih gospodarstava i onih koja prosjek) proizvode za vlastite potrebe uzrok je niske ukupne produktivnosti rada (slika 74.). Tri četvrtine svih poljoprivrednih gospodarstava manje je od pet hektara, a gotovo 60 posto njih (ili polovina ukupnog broja) samo troši više od polovine svoje poljoprivredne proizvodnje88. U usporedbi sa skupinom EU27, hrvatska je poljoprivreda u većoj mjeri radno intenzivnija uz dvostruko više godišnjih jedinica rada (GJR) po hektaru (odnosno 0,16 GJR/ha, što je prosjek razdoblja 2005. – 2011.). To ukazuje na to da Hrvatska ima brojne mogućnosti za daljnja povećanja produktivnosti u poljoprivredi Napomena: Skupinu EU12 čine države članice koje su promicanjem alternativnih izvora prihoda izvan EU-u pristupile nakon 2004., osim Hrvatske. poljoprivrede. Izvor: Eurostat i vlastiti izračuni 88 Eurostat, Popis poljoprivrede iz 2010. 128 7.53 Prihodi hrvatskih poljoprivrednika uvelike se razlikuju, ovisno o veličini njihovih poljoprivrednih gospodarstava. Standardna proizvodnja89 prosječnoga hrvatskog poljoprivrednog gospodarstva još je uvijek približno pet puta manja od prosječnoga poljoprivrednog gospodarstva skupine EU15 (9065 EUR u odnosu na 45.334 EUR u 2010.). No stanje je bolje nego u prosječnom poljoprivrednom gospodarstvu skupine EU1290, čija je vrijednost godišnje proizvodnje samo 6941 EUR. Ipak, postoje znatna odstupanja prema klasterima poljoprivrednih gospodarstava koje treba uzeti u obzir pri ciljanju sadašnjih i budućih mjera politike. U usporedbi s ostatkom EU-a, najmanji hrvatski poljoprivrednici imaju najveće razlike u prihodima, no ta se razlika smanjuje s porastom poljoprivrednoga gospodarstva. Najveći poljoprivrednici u Hrvatskoj (odnosno oni čija su poljoprivredna gospodarstva veća od 100 ha) već imaju prihode veće od gospodarstva iste veličine u EU-u (slika 75.). Slika 75. Prosječni standardni obujam proizvodnje po poljoprivrednom gospodarstvu, prema veličini poljoprivrednih klastera (u tisućama EUR, 2010.) 30 100 400 EU-12** 350 25 80 Croatia 300 20 250 60 15 EU-15* 200 40 150 10 20 100 5 50 0 0 0 0-2 ha 2-4.9 ha 5-9.9 ha 10-19.9 ha 20-29.9 ha 30-49.9 ha 50-99.9 ha >100 ha No land Small Medium Large Izvor: Eurostat, Popis poljoprivrede iz 2010. i vlastiti izračuni 7.54 Ostala ograničenja koja utječu ponajprije na male i srednje poljoprivredne segmente odnose se na mobilnost poljoprivrednika, navodnjavanje i mirovine. Postoji nedovršeni plan za zemljište kojim se ograničava mobilnost poljoprivrednika, posebno malih, i koji je odraz suboptimalne strukture sektora. Zbog nedovoljno razvijenog sektora navodnjavanja dodatno su ograničene poljoprivredna proizvodnja i produktivnost, a mirovinskim sustavom koji ne uključuje ograničava se restrukturiranje poljoprivrednih gospodarstava. Potrošnju za javne usluge treba racionalizirati 7.55 Za razliku od sektorskih transfera, potrošnja za pružanje javnih usluga i upravljanje njima91 u poljoprivrednom sektoru znatno se povećala u apsolutnom smislu, a 89 Standardnim obujmom proizvodnje (SOP) mjeri se ekonomska veličina poljoprivrednih gospodarstava, a on se od 2010. upotrebljava za opis ekonomske veličine poljoprivrednih gospodarstava u Europi umjesto stan dardne bruto marže. Eurostat definira standardni obujam proizvodnje kao prosječnu monetarnu vrijednost poljoprivredne proizvodnje po proizvođačkoj cijeni u eurima po hektaru ili po grlu stoke. 90 Skupinu EU12 čine države koje su Europskoj uniji pristupile u 2004. i 2007. 91 Izdaci za javne usluge uključuju rashode za administraciju i upravljanje Ministarstvom poljoprivrede i izdatke za ostale službe pod pokroviteljstvom tog ministarstva: Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju; Hrvatske poljoprivredne agencije; Hrvatskog centra za poljoprivredu, hranu i selo; Hrvatskog zavoda za 129 udvostručila u relativnom (činila je čak 25 posto ukupne sektorske potrošnje u 2013.). Ti su rashodi među najvećim rastućim proračunskim izdacima za upravljanje u usporedbi s ostalim segmentima državne uprave u posljednjih deset godina. Prosječna stopa porasta izdataka za javne službe od 2005. do 2011. bila je veća od 20 posto godišnje, što je čak šest puta više od stope rasta ukupnih rashoda državnog proračuna u istom razdoblju. 7.56 U upravljanju poljoprivredom i ruralnim razvojem Agencija za plaćanja igra središnju ulogu u budućoj provedbi Zajedničke poljoprivredne politike (ZPP). Agencija za plaćanja obavlja dobro definirane i strogo regulirane funkcije: ona isplaćuje omotnicu potpora ZPP-a prihvatljivim korisnicima te obavlja administrativne kontrole i kontrole na licu mjesta kako bi osigurala da su plaćanja u skladu pravilima ZPP-a. U slučaju Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju (APPRRR) vidljiv je najbrži rast proračunskih rashoda za javne službe u posljednjih nekoliko godina. Taj je trend uobičajen u skupini zemalja EU10, a određen je uvjetom usklađivanja sa strogim pravilima EU-a o fiduciji. U 2012. udjel je APPRRR-a u ukupnim rashodima za javne službe bio tek neznatno veći od 13 posto. Što je još važnije, njezini administrativni troškovi u ukupnom prijenosu omotnice pali su ispod 2,5 posto, što je za standarde EU-a nisko (u skupini EU10 kreću se između četiri i osam posto). APPRRR je akreditiran u 2013. i pokazao je dovoljno kapaciteta za korištenje pristupnih koristi ZPP -a. Trenutačni iznos od 134 milijuna HRK za APPRRR, koji je gotovo 30 posto viši nego prethodnih godina, i troškove agencije za plaćanja usporedivi su mjerilima EU-a. 7.57 Ipak, još uvijek ima prostora za poboljšanje učinkovitosti i organizacije tih službi. Udio potrošnje za javne službe u poljoprivredi u Hrvatskoj (25 posto ukupnoga sektorskog proračuna u 2013.) visok je u usporedbi s EU-om te mu je potrebna racionalizacija. Povećanje rashoda za upravu i javne službe može se samo djelomično objasniti prilagodbom ZPP-u. Vidljivo je povećanje broja aktivnosti koje provode različite javne službe u poljoprivredi, posebno u pogledu pomoćnih usluga za poljoprivrednike. Tržišne intervencije nisu u potpunosti usklađene s EU-om 7.58 U budućnosti, interventne mjere za reguliranje poljoprivrednih tržišta, uključujući povrate za izvoz poljoprivrednih proizvoda u države koje nisu članice EU-a, u cijelosti će se financirati iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) u kontekstu podijeljenog upravljanja između EK-a i Hrvatske. Dakle, financijske obveze Hrvatske bit će ograničene na nacionalno upravljanje programom i administraciju. 7.59 Međutim, interventne mjere će dovesti do fiskalnih ušteda u odnosu na pretpristupne potpore. Prije pristupanja tržišne intervencije činile su varijabilni, no ne i zanemarivi udio poljoprivrednog proračuna Hrvatske. Od 2004. do 2012. na izravne tržišne intervencije godišnje se trošilo u prosjeku 153 milijuna HRK (ili 21 milijun EUR), odnosno približno pet posto ukupnih rashoda za poljoprivredu. Ti su rashodi vrhunac dosegnuli u 2007. kada su iznosili 13 posto, ali u 2012. pali su na samo jedan posto (tri milijuna EUR). Javne intervencije rasle su dvostruko brže od izravnih plaćanja. Nakon pristupanja gornje granice za tržišne izdatke EFGP-a određene su u višegodišnjem financijskom okviru EU-a za razdoblje 2014. – 2020. Uz odbitak izravnih plaćanja, očekuje se da će gornje granice financiranja EU -a u 2013. iznositi približno 33 milijuna EUR, a zatim naglo pasti zbog uvođenja izravnih plaćanja. poljoprivrednu savjetodavnu službu; Agencije za hranu; Agencije za poljoprivredno zemljište. Ti izdaci uključuju i izdatke za veterinarstvo i sigurnost hrane u sklopu ministarstva. 130 7.60 Tijekom pretpristupnog razdoblja najveći udio rashoda činili su programi za otklanjanje posljedica elementranih nepogoda. Tijekom dviju izuzetno nepovoljnih godina (2007. i 2011.) vlada je odlučila poljoprivrednicima nadoknaditi štetu prouzročenu nepovoljnim vremenskim uvjetima ne samo sredstvima Ministarstva poljoprivrede nego i znatnim sredstvima iz proračunske pričuve. Osim toga, 2012. bila je najsuša godina od svih prethodnih godina s najvećim štetama na poljoprivrednim prinosima. Međutim, zbog akumuliranih obveza i proračunskih ograničenja vlada nije nadoknadila štetu prouzročenu sušom. 7.61 Ostale tržišne intervencije tijekom posljednjeg desetljeća teško se mogu opravdati, a Hrvatska i dalje provodi interventne tržišne mjere koje nisu u potpunosti usklađene s EU-om. Osnovni administrativni okvir za interventne mjere slične onima u EU -u utvrđen je Zakonom o zajedničkoj organizaciji tržišta poljoprivrednih proizvoda donesenim u 2009. Očekivalo se da će nakon njegova donošenja sve mjere koje će se primjenjivati biti u skladu s pravnim okvirom EU-a. Jednom je odredbom Zakona omogućena primjena mehanizma „posebnih interventnih mjera” u slučaju „ozbiljnih poremećaja na tržištu” za široki raspon proizvoda. Ta odredba nije u skladu s propisima EU-a, a jedan od uvjeta za zaključivanje pristupnih pregovora bile su izmjene i dopune tog Zakona. Početkom 2011. primjena odredbe o posebnim interventnim mjerama bila je sužena na sektor šećera, hmelja, govedine i teletine te ovaca i koza (u slučaju znatnog povećanja ili Slika 76. Troškovi poljoprivredne politike smanjenja cijena) i sektore svinjskog mesa, jaja Score: 1 - 7 (best) i mesa peradi u slučaju znatnog povećanja 4.5 cijena tih proizvoda. Međutim, bez obzira na to 4.0 usklađivanje s pravnom stečevinom EU-a, tržišne intervencije i dalje se primjenjuju na 3.5 Croatia proizvode za koje postojeći pravni okvir ne EU13 3.0 pruža nikakvu pravnu osnovu. EU15 2.5 7.62 Konačno, usporedne procjene ukazuju na to da su kvaliteta i učinkovitost 2.0 poljoprivrednih politika u Hrvatskoj niske (slika 76.). Mjerenje opterećenja poljoprivredne politike sa stajališta proizvođača, potrošača i Napomena: Troškovi poljoprivredne politike poreznih obveznika, s pomoću indeksa globalne procjenjuju se na ljestvici od jedan do sedam, pri konkurentnosti pokazalo je da je u Hrvatskoj čemu se jedan odnosi na pretjerano opterećenje za učinkovitost znatno niža nego u ostalim gospodarstvo, a sedam na uravnoteženje interesa državama članicama EU-a, a ta se razlika i dalje poreznih obveznika, potrošača i proizvođača. Prosjek skupine EU13 odnosi se na nove države članice, osim povećava. Ukupno gledajući, postoji stoga Hrvatske. znatan prostor za racionalizaciju ruralne Izvor: Indeks globalne konkurentnosti, Svjetski politike, institucija i subvencija. ekonomski forum Niska apsorpcija prije pristupanja i izgubljene potpore 7.63 Poput skupine EU10, i Hrvatska je iskoristila sredstva EU-a iz pretpristupnih fondova za potporu ulaganjima u ruralni razvoj koji preslikavaju stup ruralnog razvoja Zajedničke poljoprivredne politike (ZPP). Pretpristupna je potpora pojednostavnjena verzija ZPP-a i uključuje manje programa potpore i mnogo manje financiranje, ali temelji se na jednakim osnovnim načelima provedbe. 131 7.64 Prije pristupanja Hrvatska je koristila sredstva iz SAPARD-a i njegova nasljednika IPARD-a, ali stope apsorpcije bile su niske. Program SAPARD provodio se u razdoblju 2006. – 2009. i u okviru njega dodijeljeno je ukupno 33,33 milijuna EUR. Udjel EU-a u tom iznosu iznosio je 25 milijuna EUR, dok je državni javni doprinos iznosio 8,33 milijuna EUR. Konačna stopa iskorištenja sredstava iz programa SAPARD iznosila je samo 47 posto jer je Hrvatska izgubila 13 milijuna EUR raspoloživih sredstava EU-a. Razlog je za to automatsko pravilo o oduzimanju dodijeljenih sredstava („n + 3”) kojim su uređena sredstva EU-a, prema kojem se novčana sredstva koja se ne isplate do kraja treće godine od njihove dodjele vraćaju u proračun EU-a. 7.65 Zbog niske apsorpcije fiskalni trošak državnog sufinanciranja programa SAPARD i IPARD92 daleko je ispod odobrenih sredstava. Proračunski napori za sufinanciranje programa SAPARD i IPARD ostali su u sjeni plaćanja na temelju različitih nacionalnih programa potpore ruralnom razvoju koja su odobrena uz blaže uvjete. Financijski najistaknutiji bio je domaći program ulaganja u poljoprivredu koji je službeno ukinut u 2009., ali nekoliko godina kasnije još uvijek predstavlja proračunski izdatak. 7.66 Iako se stopa apsorpcije sredstava iz programa IPARD 2013. povećala na 39 posto (stopa ugovaranja), očekuje se daljnje oduzimanje dodijeljenih sredstava EU-a. Hrvatskoj je do kraja 2013. već oduzeto dodijeljenih 46 milijuna EUR. EK je u 2008. odobrio program IPARD za razdoblje 2007. – 2013. i dodijelio mu 183 milijuna EUR. Međutim, zbog dugotrajnog procesa akreditacije početak je odgođen do 2010. S obzirom na trajanje projekata koje financira EU (uključujući pretfinanciranje korisnika, a zatim i povrat sredstava), očekuju se isplate za niz projekata ugovorenih tijekom prve tri godine provedbe. U 2013. isplaćeno je 10,2 posto izvornih dodjela, što je gotovo 25 posto više nego u prethodne tri godine. Međutim, kako bi u potpunosti iskoristila preostala sredstva iz fondova EU-a za tekuće programsko razdoblje, Hrvatska će morati isplatiti oko 46 milijuna EUR godišnje u razdoblju 2014. – 2016. Taj će cilj biti teško postići, uglavnom zato što više neće biti natječaja za mjere razvoja ruralne infrastrukture čije je obilježje visoka jedinična vrijednost projekata. Stoga se procjenjuje da će do kraja provedbe programa IPARD Hrvatska u proračun EU-a vratiti 35 posto dodijeljenih sredstava. Pregled Zajedničke poljoprivredne politike EU-a i sredstava koje će Hrvatska dobiti 7.67 Kao članica EU-a Hrvatska može financirati svoj poljoprivredni i ruralni razvoj iz 93 tri glavna izvora:  Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP): potpuno financiranje izravnih plaćanja i mehanizama za upravljanje tržištem na temelju 1. stupa ZPP-a.  Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR): doprinos EU-a programu ruralnog razvoja koji provodi Hrvatska. Javno državno sufinanciranje dodjele sredstava EPFRR-a mora se osigurati u državnom proračunu za poljoprivredu i ruralni razvoj.  Javnih proračunskih raspodjela za sektor poljoprivrede i ruralnog razvoja: financiranje iz državnog proračuna odnosi se na (i) javno državno sufinanciranje koje će odgovarati financijskim sredstvima EPFRR-a; (ii) dopunska nacionalna izravna plaćanja (DNIP), 92 Instrument pretpristupne pomoći za poljoprivredu i ruralni razvoj 93 Europski fond za ribarstvo nije obuhvaćen ovom analizom. 132 odnosno dodatna plaćanja odluči li se Hrvatska za njih; (iii) državne potpore poljoprivredi i ruralnom razvoju. 7.68 Na temelju 1. stupa ZPP-a izravna su plaćanja i u Hrvatskoj i u EU-u najvažniji oblik potpore dohotku (slika 77.). Na izravna plaćanja tradicionalno odlazi najveći dio rashoda ZPP-a i u razdoblju 2007. – 2011. Slika 77. Obveze plaćanja EU-a na temelju ZPP-a činila su gotovo 80 posto rashoda za cijelu skupinu EU27, a u razdoblju CAP 2014. – 2020. spustila su se na 75 posto. Unatoč relativnom padu Pillar 1: Pillar 2: Income and market support Rural development udjela u ukupnoj poljoprivrednoj potpori (s 85 posto u razdoblju Direct income support for Increased agricultural 2004. – 2005. na 66 posto u farmers competitiveness Sustainable management of razdoblju 2010. – 2012.), izravna Market interventions (export natural resources and climate plaćanja u Hrvatskoj u apsolutnom refunds, intervention) action su se smislu uglavnom povećala. Balanced territorial development of rural areas Ona danas iznose 2,3 milijarde HRK, odnosno 302 EAGF EAFRD milijuna EUR. Općenito, visoka razina poljoprivrednih potpora rezultat je priprema za provedbu ZPP-a i želje za povećanjem domaće konkurentnosti. 7.69 EU ima zajedničku politiku ruralnog razvoja, institucionaliziranu kao stup ruralnog razvoja ZPP-a (2. stup). Ta je politika usmjerena na zadovoljavanje potreba ruralnih regija za potporama ulaganjima i restrukturiranje putem usklađenog skupa sektorskih i teritorijalnih mjera potpore. U okviru ZPP-a ona prati i nadopunjuje politiku potpore tržištu i dohotku koja se provodi na temelju 1. stupa ZPP-a. Zahvaljujući posljednjim kretanjima u području ZPP-a taj stup ruralnog razvoja sve više dobiva na važnosti. Kao što je to slučaj i u ostalim novim državama članicama EU-a, pomoć na temelju 2. stupa ZPP-a činit će približno 46 posto ukupne financijske potpore ZPP-a Hrvatskoj. Okvir 22. Državne potpore i nacionalni programi u sektoru poljoprivrede Pravila o državnim potporama u poljoprivrednom sektoru temelje se na tri različite perspektive. Kao prvo, pravila o poljoprivrednim državnim potporama slijede opća načela politike tržišnog natjecanja EU -a. Kao drugo, pravila o državnim potporama u sektoru poljoprivrede moraju biti usklađena s odredbama ZPP -a. Konačno, pravila moraju biti u skladu s međunarodnim obvezama Zajednice, posebno sa Sporazumom o poljoprivredi Svjetske trgovinske organizacije. Uz uvjet sukladnosti s pravilima EU-a državne potpore isplaćuju se iz nacionalnih proračunskih sredstava. Prema definiciji EU-a, državna potpora svaka je mjera kojom nacionalna javna tijela nacionalnim poduzećima omogućavaju „selektivnu prednost u bilo kojem obliku”. Stoga je EU proglasio opću zabranu državnih potpora na temelju članka 87. stavka 1. Ugovora. Međutim, EU prepoznaje da su „u nekim okolnostima državne intervencije nužne za pravedno gospodarstvo koje dobro funkcionira” i stoga dopušta „određeni broj ciljeva politike za koje se državne potpore mogu smatrati spojivima” na temelju članka 87. stavka 2. i članka 87. stavka 3., odnosno takozvane „iznimke”. Međutim, te mjere državnih potpora Europska komisija kroz sustav pravila i regulatornih akata strogo regulira, prati i ocjenjuje. Te su mjere podijeljene u tri kategorije:  postojeće državne potpore: mjere državnih potpora koje su se primjenjivale prije pristupanja i kojima je EK odobrio produžetak do sredine 2016. („vremensko ograničenje valjanosti”);  nove državne potpore: mjere državnih potpora koje se primjenjuju nakon pristupanja i za koje je potrebno odobrenje EK-a (bez prigovora) i registracija te kojima se rok može produljiti nakon sredine 2016.;  potpore male vrijednosti: mjere državnih potpora koje se, radi pojednostavnjenja, mogu početi primjenjivati 133 bez prethodne prijave i odobrenja EK-a unutar najveće dopuštene omotnice i ograničenja po korisniku. Hrvatska će morati donijeti stratešku odluku o načinu raspodjele državnih sredstva među ključnim kategorijama nacionalnih rashoda u tom sektoru, odnosno: (i) dopunskim nacionalnim izravnim plaćanjima; (ii) državnim potporama i (iii) državnim sufinanciranjem svojih programa ruralnog razvoja. Potpore dohotku (11,7 milijuna EUR ili 0,02 posto BDP-a) treba ukinuti dok sektor još uvijek raspolaže izdacima koji se odnose na tržište koji se financiraju u domaćim okvirima u iznosu od 440 milijuna EUR (3,3 milijuna kuna ili jedan posto BDP-a). Prema najnovijem Zakonu o potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju iz listopada 2012., postojeće državne potpore u Republici Hrvatskoj uključuju:  plaćanja u posebno osjetljivim sektorima  plaćanja u okviru nacionalnih mjera ruralnog razvoja  potpore poljoprivredi i ruralnom razvoju koje se financiraju iz državnog proračuna i koje su uređene posebnim propisima i  potpore poljoprivredi i ruralnom razvoju koje se financiraju iz proraču na regionalnih i lokalnih jedinica uprave i koje su uređene posebnim propisima. 7.70 Hrvatska putem ZPP-a sada može iskoristiti znatna financijska sredstva za razvoj sektora poljoprivrede i ruralnog razvoja (slika 78.). Procjenjuje se da će tijekom sljedeće financijske perspektive Hrvatskoj putem ZPP-a Slika 78. Hrvatske godišnje financijske alokacije biti dostupno oko 3,5–3,7 milijardi EUR. Riječ na temelju ZPP-a, 2014. – 2020. (u milijunima je o približno 25 posto ukupno očekivanih EUR) doznaka iz proračuna EU-a na temelju višegodišnjeg financijskog okvira 2014.–2020. Hrvatska je pristupila EU-u neposredno prije početka novog programskog razdoblja i odlučila da neće iskoristiti šestomjesečna sredstva za ruralni razvoj na temelju ZPP-a za razdoblje 2007.–2013., već da će, umjesto toga, tijekom 2013. iskoristiti ukupna godišnja dodijeljena sredstva iz programa IPARD u iznosu od 27,7 milijuna EUR. Time se Napomena: Plaćanja iz 1. stupa uključuju izravna oslobodila znatnog administrativnog plaćanja i rezerve za razminirano zemljište, ali ne opterećenja od izrade nacrta i pokretanje uključuju izdatke koji se odnose na tržište. šestomjesečnog programa ruralnog razvoja Izvor: Višegodišnja financijska perspektiva EU-a za Hrvatsku i vlastiti izračun na temelju Ugovora o (PRR). pristupanju. 7.71 No postavlja se pitanje koje će posebne probleme i ograničenja u sektoru vlada morati riješiti kako bi u budućnosti u potpunosti iskoristila puno veća sredstva EU -a. Ti se problemi odnose na produktivnost poljoprivrednih gospodarstava, prekomjernu potrošnju i nedostatak transparentnosti u sektorskim transferima i ostalim subvencijama te programiranje sredstava EU-a kojima se bavimo u nastavku. Programiranje prvog postpristupnoga nacionalnog programa ruralnog razvoja 7.72 Godišnja financijska omotnica koju Hrvatska očekuje od EPFRR -a od 2014. do 2020. iznosi 333 milijuna EUR, čime se država kvalificira za ukupno 2,3 milijarde EUR potencijalnih potpora za budući nacionalni program ruralnog razvoja. Novim programom ruralnog razvoja uvedenim u 2014. svi nacionalni programi ruralnog razvoja trebaju se spojiti u jedan program koji financira EPFRR, pretvoriti u državne potpore ili ukinuti. Na taj bi se način u od 2014. moglo uštedjeti oko 35,9 milijuna EUR ili 0,08 posto BDP-a. 134 7.73 Uredbom o ruralnom razvoju za razdoblje 2014-2020. i Ugovorom o pristupanju Republike Hrvatske Europskoj uniji predviđene su određene mogućnosti i uvjeti u pogledu dodjele budućih sredstava za ruralni razvoj:  prijenos sredstava iz 2. stupa u dopunska nacionalna izravna plaćanja: kao i sve ostale nove države članice, Hrvatska je pregovarala o pravu na korištenje do 20 posto godišnje alokacije za EPFRR za razdoblje 2014. – 2016. kako bi dala doprinos dodatnoj omotnici, ali bez premašivanja 45 posto postupno uvođenih sredstava u bilo kojoj godini. Opravdanje je za to kalendar postupnog uvođenja plaćanja iz EFJP-a novih članica, a to je privlačno i zemljama koje su suočene s ograničenjima državnog proračuna i/ili niskim kapacitetom apsorpcije sredstava za ruralni razvoj. Hrvatska to treba unijeti u svoj Nacionalni program ruralnog razvoja (NPRR) za razdoblje 2014. – 2020. i osigurati sufinanciranje u iznosu od 20 posto iz državnog proračuna. To znači da će u razdoblju 2014. – 2016. godišnji doprinos omotnici dopunskih nacionalnih izravnih plaćanja iznositi 46,6 milijuna EUR, od čega će 37,3 milijuna EUR doći iz EPFRR-a, a ostatak iz državnog proračuna.  Minimalne alokacije po prioritetu/mjeri: Određeni prioriteti ili mjere ruralnog razvoja podliježu minimalnim alokacijama. Naime, program LEADER morat će primiti najmanje 2,5 posto od ukupne programske omotnice (ili 8,3 milijuna EUR godišnje iz sredstava EPFRR-a). Najmanje 30 posto ukupnog doprinosa EPFRR-a morat će se iskoristiti za ublažavanje klimatskih promjena te prilagodbu zemljišta i upravljanje njime (putem agrookolišno-klimatskih mjera i mjera za organski uzgoj, kao i putem plaćanja za područja koja se suočavaju s prirodnim i ostalim posebnim ograničenjima). S obzirom na hrvatske agroekološke melioracije kao i postojeće hrvatsko pretpristupno iskustvo s takvim mjerama, bilo bi poželjno uzeti u obzir i povećanje tog praga. Do 0,25 posto godišnjih alokacija iz EPFRR-a (830 000 EUR) može se dodijeliti za tehničku pomoć. 7.74 Iznos domaćih sredstava potrebnih koji bi odgovarao doprinosima EPFRR-a ovisit će o hrvatskim odlukama o programiranju ruralnog razvoja. Dodatan čimbenik za razmatranje jest stvarni datum budućeg odobrenja NPRR-a jer kašnjenja mogu utjecati na kalendar isplata iz domaćega proračunskog fonda. Kašnjenja NPRR-a nisu rijetkost ni u starim ni u novim državama članicama, a nije isključeno ni da bi program mogao početi tek početkom 2015. Neovisno o tome i s obzirom na regulirane zahtjeve za sufinanciranjem većine mjera ruralnog razvoja koje bi se mogle odraziti i na hrvatski NPRR, može se očekivati da će odgovarajuća sredstva koja treba namijeniti iznositi 15 posto ukupnoga javnog doprinosa. Pod tom pretpostavkom i pretpostavkom prijenosa 15 posto sredstava iz EPFRR-a u omotnicu za izravna plaćanja, što je Hrvatska već prijavila EK-u, moguće je da će godišnje biti potrebno namijeniti 53,6 milijuna EUR za sufinanciranje plaćanja iz EPFRR-a. 7.75 Međutim, potrebe nacionalnog sufinanciranja ovisit će i o stopama apsorpcije budućih programa. Iz prethodno navedenoga vidljivo je da stope apsorpcije tijekom pretpristupnog razdoblja nisu bile pretjerano visoke. Ipak, treba priznati da su SAPARD i IPARD ponajprije bili usmjereni na mjere ulaganja koje mogu biti povezane s određenim provedbenim složenostima (pretfinanciranje i sufinanciranje korisnika) koje su u hrvatskom kontekstu dodatno pogoršane (teškoće pri kolateralizaciji poljoprivrednog zemljišta i imovine te u pristupu kreditima). S druge strane, potpuno razvijene mogućnosti za ruralni razvoj nakon pristupanja uključuju mjere koje se mogu lakše isplatiti, odnosno prijenosima u omotnicu za dopunska nacionalna izravna plaćanja i nekoliko područno i ekološki usmjerenim plaćanjima 135 (poput plaćanja za područja s posebnim poteškoćama ili mjere zaštite okoliša u poljoprivredi). Odluči li se Hrvatska za veći udjel tih plaćanja u svojemu NPRR-u, izgledi za poboljšanje stope apsorpcije, unatoč znatno većem iznosu potpore EU-a, nisu nerealni. Pod pretpostavkom potpunog korištenja mogućnosti prijenosa dopunskih nacionalnih izravnih plaćanja u razdoblju 2014. – 2016. i najmanje 30 posto sredstava EPFRR-a utrošenih na agrookolišno-klimatska plaćanja, može se očekivati da će biti potrebno isplatiti najmanje 44 milijuna EUR godišnje u razdoblju 2014. – 2016. radi izjednačavanja s EPFRR-om. Posljedice za proračun za poljoprivredu i ruralni razvoj nakon pristupanja 7.76 Izravna plaćanja za Hrvatsku u 2013. započet će udjelom od 25 posto od njihova punog iznosa i godišnje će se povećavati za pet posto do 2016., a zatim za deset postotnih bodova godišnje sve dok Slika 79. Simulacija izravnih plaćanja iz EFJP-a i dopunskih nacionalnih ne dosegnu puni iznos u izravnih plaćanja prije i nakon pristupanja 2022. U praksi to znači da će izravna plaćanja koje financira EU u prvoj godini članstva iznositi samo 93 milijuna EUR, za razliku od 303 milijuna EUR isplaćenih iz državnog proračuna u 2013. (slika 79.). 7.77 Kako bi zaštitila potporu dohotka svojih poljoprivrednika, Hrvatska može razmotriti privremenu Izvor: Ministarstvo financija i vlastiti izračuni na temelju dokumenata o primjenu dopunskih pristupanju Hrvatske nacionalnih izravnih plaćanja (DNIP). Dodatno plaćanje predstavlja prijelaznu mogućnost i podliježe rasporedu postupnog ukidanja usuglašenog na razini EU-a koji prati postupno uvođenje izravnih plaćanja koje financira EU. Za razliku od ostalih novih država članica EU-a, Hrvatskoj je dopuštena primjena dopunskih izravnih nacionalnih plaćanja iz državnog proračuna do iznosa od 100 posto gornje granice izravnih plaćanja EU-a, čak i nakon prve godine članstva. Dodatna se plaćanja mogu financirati iz državnog proračuna, ali i preraspodjelom do 20 posto sredstava EPFRR-a. U svrhu zaštite prihoda poljoprivrednika dodatna se plaćanja mogu razmatrati do najmanje 60 posto gornje granice punog iznosa izravnih plaćanja, što iznosi 224 milijuna EUR u prvoj godini članstva. Ta se dodatna plaćanja potom mogu, kako se iznosi izravnih plaćanja koja se financiraju iz EFJP-a postupno povećavaju, postupno ukidati u razdoblju 2014. – 2020. Fiskalni se prostor može osloboditi, primjerice preraspodjelom velike domaće pretpristupne omotnice za izravna plaćanja. Preporuke 7.78 Kako je Hrvatska javnoj potrošnji za poljoprivredu i ruralni razvoj namijenila jedan posto BDP-a, postoji prostor za smanjenje potrošnje za 0,2–0,5 postotnih bodova BDP-a za usklađivanje razine potrošnje s većinom ostalih država članica EU-a. U poljoprivrednom proračunu transferni programi, a posebno izravna plaćanja i dalje čine znatan, 136 iako sve manji udio. Modulacija subvencija, racionalizacija troškova javnih službi i administracije, kao i ukidanje dvostrukih programa u korist onih koje financira EU bili bi neki od ključnih područja za intervencije u smislu smanjenja troškova. 7.79 Hrvatska će morati donijeti strateške odluke o načinu raspodjele sektorskog proračuna među velikim kategorijama rashoda koje financira država. Neki od pretpristupnih programa morat će se ukinuti (primjerice dohodovna potpora za male poljoprivrednike), a tržišni programi podmirivat će se iz proračuna EU-a. Osim DNIP-a, ove kategorije uključuju sufinanciranje programa ruralnog razvoja iz EPFRR na temelju 2. stupa ZPP-a, državne potpore i administrativne troškove povezane s provedbom nacionalnih mjera potpore i onih koje financira EU. Državne potpore u poljoprivredi u cijelosti se financiraju iz državnog proračuna i predstavljaju mogućnost za promicanje, unutar strogo određenih granica, mjera koje inače nisu prihvatljive na temelju ZPP-a. Takve mjere mogu uključivati potpore od javnog interesa, ali i potpore usmjerene na osjetljive sektore (koje će Hrvatska nastaviti primjenjivati u prve tri godine članstva temeljem odredbe o vremenskom ograničenju valjanosti) ili potpore kojima se rješavaju tržišni nedostaci i/ili podržava apsorpcija sredstava iz fondova ZPP-a (posebno na temelju sklopu 2. stupa). U ovom trenutku nije jasno koje se mjere, osim dodjele 22,2 milijuna EUR potpore godišnje osjetljivim sektorima, planiraju uključiti u ovu kategoriju potpore i koje će biti prihvatljive za nacionalno financiranje. 7.80 Javne službe u poljoprivredi treba ojačati i racionalizirati. Iako Agenciju za plaćanje treba dodatno ojačati uzimajući u obzir preporuke Europske komisije, uključujući i osiguranje potrebnih proračunskih sredstava za rad i dovoljno kvalificiranog osoblja za provedbu zahtjeva ZPP-a, još uvijek ima prostora za racionalizaciju službi. S obzirom na veličinu sektora i broj korisnika poljoprivrednih potpora, administrativni se sustav čini prevelikim te se preporučuje rezanje troškova u određenom iznosu (procjenjuje se za približno 20 posto postojećeg proračuna za javne službe). 7.81 Prioriteti su fiskalna disciplina, transparentnost proračuna i racionalizacija planiranja proračuna. Točnije: (i) Stroga provedba pravnih odredaba o financijskoj disciplini. Hrvatska mora biti vrlo oprezna u pogledu rokova za sve prethodno preuzete obveze i zakašnjela plaćanja u prvoj godini članstva u EU-u. Niti jedna potpora koja neće biti u skladu s uvjetima za postojeće državne potpore neće biti isplaćena. Za sve poljoprivredne subvencije obveze preuzete u određenoj godini trebaju slijediti jasne proračunske projekcije isplata u sljedećoj godini, s preciznim rokovima plaćanja. (ii) Povećanje transparentnosti i klasifikacija proračunskih linija za jednostavnu funkcionalnu i ekonomsku klasifikaciju poljoprivrednog proračuna. Zbog istog razloga preporučuje se da Hrvatska jasno odvoji odobrena sredstva za preuzete obveze i plaćanja u području poljoprivrede i ruralnog razvoja. To bi bilo u skladu s višegodišnjim ZPP-om, a u širem smislu i proračunom EU-a, i pomoći će Hrvatskoj u poboljšanju praćenja i upravljanja nacionalnim izdacima i izdacima EU-a. 7.82 Najvažnije „tržišne intervencije”, koje uključuju mlijeko, mandarine i jabuke, treba ukinuti. Takve subvencije narušavaju tržišta i poticaje te daju prednost određenim skupinama proizvođača i načinima korištenja zemljišta, a istovremeno veliko su opterećenje za državni proračun. 137 7.83 Iz iskustava ostalih država članica EU-a vidljiva je potreba za dobro integriranim programima kako bi se učinkovito ujednačila, mobilizirala i na kraju apsorbirala raspoloživa sredstva. Selektivnost i usklađenost, kao i pravovremenost pri programiranju posebnih odredaba 2. stupa jednako su važne kao i informiranje korisnika o njima. Zahvaljujući jednostavnosti primjene i postupaka odobravanja smanjuju se troškovi transakcija tijekom pripreme, podnošenja i obrade zahtjeva za dodjelu potpora i naknadu štete. 7.84 Savjetuje se i da Hrvatska iskoristi mogućnost prijenosa sredstava iz 2. stupa u omotnicu za dopunska nacionalna izravna plaćanja u razdoblju 2014. – 2016. za dodatnih 15 posto i iskoristi fleksibilnost između dvaju stupova. Riječ je o dvostrukoj prednosti. S jedne strane, ublažava se pritisak na domaća sredstva jer taj bi prijenos uključivao prosječnu godišnju dodjelu sredstava u iznosu od 87,1 milijuna EUR iz EPFRR-a u razdoblju 2014. – 2016. i dodatnih 37,3 milijuna EUR nacionalnog sufinanciranja, uvećanih još za 74 milijuna EUR za očuvanje pretpristupnih prednosti izravnih plaćanja. To bi sveukupno rezultiralo nacionalnim dodatnim plaćanjima u iznosu od 179 milijuna EUR, čime bi se oslobodilo 58,6 milijuna EUR (0,13 posto BDP-a) javnih sredstava godišnje u razdoblju 2014. – 2020. za druge svrhe. Tako bi se poboljšala i slaba apsorpcija sredstava za ruralni razvoj koja je predstavljala velik izazov u pretpristupnom razdoblju. 138 8.1 Hrvatska je postala članica Europske unije i time ostvarila san o ve generacije te ojačala nadu u budući prosperitet. Ali njezine fiskalne slabosti i osjetljivosti predstavljaju velike rizike za takvu budućnost. U prethodnim su poglavljima dane smjernice za održivu srednjoročnu prilagodbu kako bi se ti rizici znatno smanjili i kako bi se javni dug zemlje počeo smanjivati. Međutim, rješavanje ovog problema bilo bi iznimno teško s obzirom na niz izazova s kojima se Hrvatska danas suočava, a to su: (i) smanjenje fiskalnog deficita i preokretanje negativne dinamike javnog duga i (ii) stvaranje fiskalnog prostora za apsorpciju velikih sredstava iz fondova EU-a, pripremajući tako temelje za oporavak i održivi dugoročni rast. Predvidiv i pouzdan okvir politika koji bi se učinkovito bavio dvostrukim izazovima znatno bi poboljšao naklonost potrošača i ulagača, što bi olakšalo bolji oporavak. 8.2 Kako bi postigla održivost duga, vlada bi trebala otkloniti 1,8 posto primarnog deficita iz 2013. do 2016. To će zahtijevati povećanje prihoda i/ili smanjenje primarnih rashoda u iznosu od 3,7 postotnih bodova BDP-a. S obzirom na to da je prilagodba hitna kako se slabosti i rizici od puno viših troškova zaduženja ne bi produbili u recesijskom okruženju, potrebno je pronaći odgovarajuću ravnotežu između vjerodostojne konsolidacije i konsolidacije koja može biti prekomjeran teret za slab rast i očekivanja rasta. 8.3 Hrvatska će istodobno morati stvoriti fiskalni prostor u prosjeku od 1,8 posto BDP- a godišnje u razdoblju 2014. – 2020. kako bi podržala apsorpciju EU fondova. To se može postići učinkovitom upotrebom sredstava iz fondova EU-a, u kombinaciji sa zamjenom proračunskog financiranja za financiranje iz EU-a (kada je to dopušteno) i određenim preusmjeravanjem proračunske potrošnje na ulaganja s visokim povratom, a sve kako bi se osigurala fiskalna održivost i potaknulo približavanje dohotka ostatku EU-a. 8.4 Hrvatski model potrošnje i struktura prihoda upućuju na to da bi se u srednjoročnom razdoblju mogla ostvariti prilična fiskalna prilagodba od 4–5 postotnih bodova BDP-a. Time bi ciljevi EDP-a postali dostižni i Hrvatskoj bi se omogućilo da slijedi vjerojatan scenarij održivosti duga prikazan u 2. poglavlju. Dok bi se s jedne strane utvrđenim prihodovnim mjerama moglo ostvariti dodatnih dva posto BDP-a s ograničenim negativnim učincima na rast i zaposlenost, s druge strane moglo bi se stvoriti više fiskalnog prostora u potrošnji. Utvrđeno je nekoliko područja u kojima postoji prostor za uštedu: (i) U pogledu troškova javne uprave, u srednjem roku mogle bi se ostvariti kumulativne uštede od oko 2 posto BDP-a racionalizacijom broja zaposlenih u tijelima lokalne/regionalne i državne uprave kako bi se stvorila manja, ali učinkovitija javna uprava. (ii) U pogledu troškova za socijalnu pomoć i zdravstvo, u srednjem roku moglo bi se postići oko 2-3 posto BDP-a kumulativnih ušteda eliminiranjem ili racionalizacijom najmanje učinkovitih socijalnih programa, uz poboljšanje ciljanosti. Te uštede bi ujedno kompenzirale fiskalne pritiske usliejd starenja stanovništva. (iii) Hrvatska ima znatan prostor za racionalizaciju subvencija – oko 1 posto BDP-a. To podrazumijeva eliminaciju najmanje učinkovitih subvencija, poput 139 poljoprivrednih subvencija za selektivne proizvode i racionalizaciju sektorskih subvencija, posebno za željeznice, luke, obradu čelika i brodogradnju te turizam. To bi povećalo pozitivan konkurentski pritisak u tim sektorima, istovremeno stvarajući prostor za horizontalne pomoći (poput one za istraživanje i razvoj). 8.5 Fiskalnu prilagodbu treba popratiti institucionalno jačanje kako bi se apsorbirala znatna sredstva iz fondova EU-a u nadolazećim godinama, kao i strukturnim reformama kako bi se ostvarila ušteda, smanjile neefikasnosti i poboljšala učinkovitost javnog sektora. Fiskalnu prilagodbu treba popratiti preraspodjelom rashoda na one projekte koji bi se mogli financirati bespovratnim sredstvima iz fondova EU-a, kao i privatizacijom, a oboje bi moglo dovesti do bržeg smanjenja javnog duga. 8.6 Što nije uspjelo, a što je funkcioniralo u prošlim pokušajima fiskalne prilagodbe? Iskustva preuzeta od država članica EU-a iz prošlih epizoda fiskalne konsolidacije koja mogu pomoći Hrvatskoj da izbjegne skupe pogreške su sljedeća:  Razlog za pokretanje fiskalnih prilagodbi i njihov dizajn: Od sredine osamdesetih godina prošlog stoljeća fiskalne su prilagodbe obično bile uvedene kao odgovor na visok i rastući javni dug, a zbog relativno visoke početne razine rashoda u državama EU-a, većina je planova bila usredotočena na smanjenje potrošnje (Slika 80.).  Provedba i makroekonomski čimbenici: Prosječno godišnje planirano poboljšanje strukturnog fiskalnog salda iznosilo je 1,7 posto BDP-a kumulativno tijekom tri godine, dok je ostvarenje prosječno bilo niže i iznosilo je 0,9 posto BDP-a godišnje. Isto tako, smanjenje rashoda rijetko se ostvarivalo u predviđenom rasponu, dok su prihodi često bili viši od očekivanih. Konačno, odstupanja gospodarskog rasta od prvobitnih očekivanja bila su ključni čimbenik i temelj uspjeha ili neuspjeha. Slika 80. Prilagodba fiskalne politike u razdoblju 2009. – 2012., postotak BDP-a, ESA 95 Napomena: Prilagodba fiskalne politike od vrhunca krize izračunata je pomoću najviših vrijednosti prihoda, rashoda i pokazatelja deficita u razdoblju 2009. – 2011. u usporedbi s 2012. Izvor: EUROSTAT, Ministarstvo financija, izračuni i procjene osoblja Svjetske banke.  Fiskalne institucije i politički čimbenici: Kako su srednjoročna fiskalna ograničenja postala više zakonski obvezujuća, poboljšala se i stvarna usklađenost s ciljevima potrošnje. Koordinacija između različitih razina države bila je važna odrednica općeg 140 poboljšanja bilance opće države. I konačno, velika javna potpora planu prilagodbe poboljšala je rezultate prilagodbe. 8.7 Koje su implikacije planirane prilagodbe u Hrvatskoj? Konsolidacijski planovi trebali bi uključiti obvezujuće i dobro definirane srednjoročne gornje granice rashoda koje donosi Sabor kako bi se osiguralo da one postanu obvezujuće. Kako bi adekvatno reagiralo na neočekivane šokove, potrebno je dozvoliti određenu fleksibilnost uz zadržavanje vjerodostojnih srednjoročnih ciljeve konsolidacije. Postavljanje ciklički usklađenih ciljeva dozvolilo bi funkcioniranje automatskih stabilizatora kroz reakcije na promjene ciklusa. Međutim, nesigurnost u pogledu mogućeg kretanja gospodarstva moglo bi otežati takvu usmjerenost. 8.8 Ciljevi se trebaju temeljiti na pouzdanim informacijama o početnom stanju javnih financija. Bolja fiskalna transparentnost ima i druge pozitivne učinke: obično rezultira boljim kreditnim rejtingom te stoga i nižim troškovima zaduživanja. Ciljevi fiskalne konsolidacije trebaju se temeljiti na pouzdanim makroekonomskim pretpostavkama koje trebaju biti konzervativne čime bi se spriječili stalni rebalansi. Isto tako, mjere politika na prihodnoj i rashodnoj strani u planovima fiskalne konsolidacije trebale bi odražavati društvene sklonosti specifične za državu te strukturne fiskalne karakteristike. 8.9 Može li se takva prilagodba postići? Većina država članica EU-a nedavno je provela fiskalnu konsolidaciju. Nakon korekcije za ciklus u posljednje četiri godine Grčka je ostvarila godišnju stopu smanjenja primarnog deficita u prosjeku za 4,1 postotni bod BDP-a (2009. – 2013.), što je najviša stopa u razvijenom svijetu posljednjih godina (Slika 81.). Latvija je imala slično iskustvo u razdoblju 2009. – 2012. Slika 81. Fiskalna konsolidacija među državama članicama OECD -a (Prosječno godišnje cikličko usklađeno poboljšanje primarne bilance, postotak BDP-a) 4.5 4.1 4.0 3.5 3.3 3.0 2.8 2.5 2.5 1.9 1.8 1.8 2.0 1.6 1.6 1.5 1.5 1.5 1.3 1.2 1.0 1.0 0.5 0.0 Napomena: Epizode fiskalne konsolidacije kako su definirane u Economic Outlook OECD-a br. 81., svibanj 2007. Izvor: EUROSTAT, izračuni osoblja Svjetske banke. 8.10 Potrebna godišnja prilagodba u Hrvatskoj mnogo je manja nego ona u Grčkoj te stoga znatno lakša. Hrvatska bi trebala smanjiti primarni deficit za 1,5 postotnih bodova BDP-a godišnje u razdoblju od sljedeće tri godine kako bi njen javni dug postigao održive razine. Premda bi se moglo reći da je Grčka imala velike socijalne troškove zbog te prilagodbe, prilagodba potrebna Hrvatskoj bila bi slična fiskalnoj konsolidaciji u Švedskoj, Ujedinjenom 141 Kraljevstvu, Rumunjskoj ili Irskoj. Iako je takva prilagodba hitna, nju je moguće postići kako bi Hrvatska poboljšala svoje perspektive u budućnosti kao država članica EU-a. 8.11 Posljedice nepoduzimanja tih mjera mogle bi biti štetne za hrvatske kratkoročne i dugoročne izglede za rast. Ako ne bude ustrajala na jačoj apsorpciji sredstava iz fondova EU-a, Hrvatska bi se mogla suočiti s mogućim gubitkom tih sredstava, a što je važnije, gubitkom mogućnosti financiranja vlastitog rasta inozemnim bespovratnim sredstvima kojima bi joj se pomoglo u postizanju ciljeva rasta i fiskalne konsolidacije. Ako ne riješi fiskalne slabosti, Hrvatska bi se mogla suočiti s dodatnim porastom troškova financiranja, kao i s nemogućnošću pristupa prihvatljivom dugoročnom zaduživanju. Time bi se, s druge strane, produbili recesijski trendovi te bi bile potrebne hitnije i dublje mjere fiskalne konsolidacije. 142 Adsera, A. (2004.): Changing Fertility Rates in Developed Countries. The Impact of Labor Market Institutions. Journal of Population Economics, br. 17. Adsera, A. (2005.). Vanishing Children: From High Unemployment to Low Fertility in Developed Countries”, American Economic Review, br. 95. Ahmad E. i G. Brosio (2006.). Decentralization and Local Service Provision: What Do We Know? LSE Asia Research Centre Working Papers. Alibegović D. (2010.). „Innovative Municipal Development Financing. The Case of Three Croatian Cities” Antczak, M. (2003.). Do Acceding Countries Need Higher Fiscal Deficits?. Varšava. Apps, P., i R. Rees (2005.). Gender, Time Use, and Public Policy over the Life Cycle. Oxford Review of Economic Policy, 21(3), 439. – 461. Backé, P. 2002. „Fiscal Effects of EU Membership for Central European and Baltic EU Accession Countries”, Oesterreichische Nationalbank (ed.): Focus on Transition 2/2002, Beč. Bađun M. (2011.). „Why are there so many disability pensions beneficiaries in Croatia?”, Institut za javne financije Baldacci E., S. Gupta i drugi (2010.). Restoring Debt Sustainability After Crises: Implications for the Fiscal Mix, IMF Working Paper WP/10/232 Becker, G. S. (1981.). A Treatise on the family. Cambridge, MA: Harvard University Press. Bloom, D. E., D. Canning, G. Fink, i J. E. Finlay (2009.). The Cost of Low Fertility in Europe, Working Paper 14820, National Bureau of Economic Research. Cigno, A. (1991.). Economics of the family. Oxford, Engleska: Clarendon Press. Vlada Republike Hrvatske (2006.). Nacionalna populacijska politika. Ministarstvo obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti. Zagreb. de Laat, J., A. Sevilla-Sanz. (2009.) Female Labor Force Participation, Men's Home Production, and Fertility: Evidence from the OECD. Feminist Economics. pred objavom Del-Boca, D. (2002.). The effect of child care and part time opportunities on participation and fertility decisions in Italy. Journal of Population Economics, 15(3), 549. – 573. Del-Boca, D., i M. Locatelli (2006.): The Determinants of Motherhood and Work Status: a Survey. CHILD Working Papers 15, Centre for Household, Income, Labour and Demographic economics. Del-Boca, D., S. Pasqua, i C. Pronzato (2009.): Motherhood and Market Work Decisions in Institutional Context: A European Perspective, Oxford Economic Papers, pred objavom. Deloitte (2013.). „Preliminary Tax Gap Estimates”. Croatia Revenue Administration and Modernization Project. 143 EBRD i Svjetska banka. (2010.). anketa „Life in Transition” Europska komisija. http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-1124_en.htm?locale=en Europska komisija. http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/index_en.htm Europski revizorski sud. (2011.). „Has EU assistance improved Croatia's capacity to manage post-accession funding?” Posebno izvješće br. 14. Europski parlament. 2007. Structural Funds' Implementation in Poland--Challenges for 2007– 2013 Bruxelles: DG Internal Policies of the Union, Budgetary Support Unit, 2007. Ferry M., F. Gross, J. Bachtler, i I. McMaster. 2007. „Turning Strategies into Projects: The Implementation of 2007-13 Structural Funds Programmes.” European Policy Research Centre. IQ-Net Thematic Paper 20, br. 2. Fox, W. i T. Gurley (2006.). „Will Consolidation Improve Sub-National Governments?”. World Bank Policy Research Working Papers, svibanj 2006. Gauthier, A. (2007.) The impact of family policies on fertility in industrialized countries: a review of the literature. Population Research Policy Review (26) 323. – 346. Hoem, J.M. (2008.). The impact of public policies on European fertility. Demographic Research. svezak 19., članak 10., 249. – 260. MMF (2012.a), Croatia: Options for Modernizing the Property Tax. MMF (2012.b). Croatia: Concluding Statement of the IMF Staff Visit. MMF (2013.). IMF Fiscal Monitor, Taxing Time Kesner-Škreb, Marina; Madžarević-Šujster, Sanja. (2004.). Income Tax Progressivity in Croatia (1995-2002). International Review of Economics & Business. VII. (2004.). Koettl (2010.). „Financing, Providing and Regulating Long-term Care for the Elderly in Croatia“. Svjetska banka Kopits, G. i I. Székely (2002.). Fiscal Policy Challenges of EU Accession for the Baltics and Central Europe, studeni 2002. Khwaja M. i I. Iyer (2013.). „Revenue Potential, Tax Space, and Tax Gap in ECA Countries: A Comparative Analysis”. Le T.M., B. Moreno-Dodson i N. Bayraktar (2012.). Tax Capacity and Tax Effort: Extended Cross-Country Analysis from 1994 to 2009 World Bank Policy Research Working Papers, br. 6252. Malekovic, S., J. Puljiz i S. Tisma (2011.). „New Opportunities for Regional and Local Actors in Croatia in Supporting Socio-Economic Development” Maniokas, K. 2006. „Improving the User-friendliness of the Structural Funds Management System in Lithuania: Challenges and opportunities.” Lithuania: European Social, Legal and Economic Projects. McMaster, Irene, i John Bachtler. 2005. Implementing Structural Funds in the New Member States: Ten Policy Challenges. Glasgow: European Policies Research Centre. 144 Ministry of Regional Development. 2005. „Program naprawczy zwiększający absorpcję funduszy strukturalnych w ramach Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006.” 2005. [[koja država? Treba prevesti i naslov. Naylor C. i drugi (2012.). „Transforming our Health Care System”, The King’s Fund, Ideas that change health care. Norregaard J. (2013.). Taxing Immovable Property, Revenue Potential and Implementation Chellenges. IMF Working Paper, WP/13/129, May 2013. OECD (2006.). „The efficiency of sub-central spending”, workshop proceedings. OECD (2007.). Babies and Bosses: Reconciling Work and Family Life OECD (2010.). Revenue Statistics 1965-2009. Paliova, I i Lybek, T. (2014.). Bugaria’s EU Funds Absoprtion: Maximizing the Potential!. IMF Working Paper. WP/14/21. Međunarodni monetarni fond Rosenberg C. i Sierhej R (2007.). Interpreting EU Funds Data for macroeconomic Analysis in the New Member States, IMF Working Paper WP/07/77, Međunarodni monterani fond Sopek P. (2013.). Budget perspective in Croatia after accession to the European Union. Financial Theory and Practice, br. 37 (1) Taylor, S., i P. Raines. 2001. „Implementing EU Cohesion Policy and the Pre-Accession Instruments.” Forest Hills, Loch Ard, 12. rujna USAID (2009.). „Property Tax Reform in Developing and Transition Countries” Vincelette G. i I. Vassileva. (2006.). Untangling The Maze Of European Union Funds To Bulgaria. World Bank Policy Research Working Paper 3962, srpanj 2006. Weil, D. (1999.). Population Growth, Dependency, and Consumption: Why Has Fertility Fallen below Replacement in Industrial Nations, and Will It Last? American Economic Review, 89, 251-255, Papers and Proceedings of the One Hundred Eleventh Annual Meeting of the American Economic Association. Svjetska banka. Pokazatelji svjetskog razvoja, razno. Svjetska banka. www.doingbusiness.org Svjetska banka (2008.) „Croatia: A Public Finance Review; Restructuring Public Finance to Sustain Growth and Improve Public Services”, izvješće br. 37321 Svjetska banka (2011.). „Employment Protection Legislation and Labor Market Outcomes: Theory, Evidence and Lessons for Croatia” Svjetska banka (2013.a) „South East Europe Municipal Finance Review, Local Government Finance in the Western Balkans” Svjetska banka (2013.b). EU11 Regular Economic Report, br. 28, prosinac 2013. Svjetska banka (2013.c). Growing with Jobs in Europe and Central Asia. Svjetska banka (2014.). Croatia: Justice Sector Expenditure and Institutional Review. 145