101133 Gestión Financiera y Aseguramiento (FTUJ®O'JOBODJFSBZBTFHVSBNJFOUP del Riesgo de Desastres EFMSJFTHPEFEFTBTUSFT FORepública en Dominicana 3FQµCMJDB%PNJOJDBOB Gestión Financiera y Aseguramiento del Riesgo de Desastres en República Dominicana Copyright © 2015 International Bank for Reconstruction and Development / International Development Association or The World Bank 1818 H Street NW Washington DC 20433 Todos los derechos reservados Primera edición en español: Agosto 2015 El contenido de esta publicación es responsabilidad exclusiva de sus auto- res, y en ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Europea. Además, la Unión Europea no es responsable del uso que pueda hacerse de la información contenida en la publicación. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en esta publicación tampoco reflejan la opinión de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial o de los Gobiernos que representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los de los datos incluidos en esta publicación. Las fronteras, colores, deno- minaciones u otras informaciones que se muestran en los mapas contenidos en este reporte no implican ninguna valoración por parte del Banco Mundial en lo que se refiere al estatus legal de los territorios o el reconocimiento de las fronteras. Derechos y permisos El contenido de este libro no puede ser reproducido, transmitido o distribuido en ningún formato, sin la previa autorización por escrito del Banco Mundial en República Dominicana. La reproducción, duplicación, transmisión o explo- tación comercial de estos materiales, con derechos de autor, están protegi- das por las leyes y tratados internacionales de derechos de autor. Si desea obtener permiso para usar cualquiera de esos contenidos en cual- quier forma, favor enviar un correo electrónico a adelapaz@worldbank.org a la atención de Alejandra De La Paz. Coordinación editorial: Rafael Van der Borght y Kerri Dionne Whittington Portada: Carmen Deñó Diseño y publicación: Sonideas Índice Reconocimientos 4 Lista de Abreviaciones 5 Resumen Ejecutivo 7 CAPÍTULO 1. BREVE PERFIL DE LAS AMENAZAS NATURALES EN REPÚBLICA DOMINICANA 10 CAPÍTULO 2. SITUACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LA REPÚBLICA DOMINICANA 14 CAPÍTULO 3. EVALUACIÓN DEL IMPACTO ECONÓMICO Y FINANCIERO DE LOS DESASTRES 17 a. El impacto sectorial 18 b. Una primera evaluación económica del riesgo de desastres 20 c. Hacia la elaboración de un Perfil de Riesgo Probabilista 23 CAPÍTULO 4. EL MANEJO FISCAL Y PRESUPUESTARIO DE LOS DESASTRES 26 a. El manejo fiscal de los desastres podría mejorarse calculando la exposición fiscal del Gobierno ante las amenazas naturales. 27 b. Se han desarrollado algunos instrumentos financieros para disponer de liquidez en la fase de emergencia y rehabilitación después de un desastre pero su operatividad podría mejo- rarse 28 CAPÍTULO 5. EVALUACIÓN PRELIMINAR DEL COSTO FISCAL: ESTUDIOS DE CASOS DE VARIOS DESASTRES 32 a. Eventos que no han implicado endeudamiento adicional: el caso de Isaac y Sandy 33 b. Eventos que han implicado endeudamiento adicional: el caso de Georges y Noel 34 CAPÍTULO 6. BREVE PRESENTACIÓN DEL MERCADO DE ASEGURAMIENTO CATASTRÓFICO PRIVADO 38 CAPÍTULO 7. OPCIONES PARA AVANZAR HACIA UNA ESTRATEGIA NACIONAL DE GESTIÓN FINANCIERA Y ASEGURAMIENTO DEL RIESGO DE DESASTRES 44 Bibliografía 50 Anexos 52 Reconocimientos E ste reporte fue preparado por un equipo liderado por Michel Matera (Espe- cialista Senior en Gestión de Riesgo de Desastres, GSURR) y compuesto por Oscar Anil Ishizawa (Especialista Senior en Gestión de Riesgo de Desastres, GSURR), Rafael Van der Borght (Economista, GSURR) y Alexis Cruz Rodri- guez, Coordinador del Área Macroeconómica del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD) de la Republica Dominicana. Contribuciones sustan- tivas fueron hechas por Jose Angel Villalobos (Especialista Senior en Seguros, GFMDR) Este informe fue preparado bajo la orientación estratégica y asesoramiento de McDo- nald Benjamin (Gerente del Banco Mundial en República Dominicana), Niels Holm-Niel- sen (Especialista Líder en Gestión de Riesgo Desastres), y Anna Wellenstein (Gerente de Practica, GSURR). Los expertos que participaron como revisores del estudio son John Daniel Pollner (Ofi- cial Financiero Líder, GFMDR), Joaquin Toro (Especialista Senior en Gestión de Riesgo de Desastres, GSURR), Miguel Eduardo Sanchez (Economista GMFDR) y Lina Sun Kee (Oficial de Operaciones, GFMDR). El equipo agradece plenamente la colaboración de las autoridades Dominicanas por sus aportes, comentarios y sugerencias. Especialmente valiosos fueron los aportes de: Juan Tomás Monegro, Magdalena Lizardo, Miguel Hernández y Martin Francos (MEPyD); Magín Díaz y Celia Gonzalez (Dirección General de Crédito Público, MH). Este reporte ha sido preparado con el apoyo financiero de la Unión Europea, en el marco del Programa ACP-UE de Reducción de Riesgo de Desastres Naturales (ACP-EU Natural Disaster Risk Reduction Program), administrado por el Fondo Mundial para la Reducción y Recuperación de Desastres (GFDRR). El apoyo técnico del Programa de Financiamiento y Aseguramiento del Riesgo es debidamente agradecido 4 GESTIÓN FINANCIERA Y ASEGURAMIENTO DEL RIESGO DE DESASTRES EN REPÚBLICA DOMINICANA Lista de Abreviaciones APP: Asociaciones Público Privadas BID: Banco Interamericano de Desarrollo CAPRA: Probabilistic Risk Assessment Program for Latin America and the Caribbean CCRIF: The Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility CEPAL: Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina DaLA: Damage and Losses Assessment DGODT: Dirección General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial FMI: Fondo Monetario Internacional GFDRR: Global Facility for Disaster Reduction and Recovery GIIF: Global Index Insurance Facility IPCC: International Panel on Climate Change INDRHI: Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos MPRES: Multi-Peril Risk Estimation System MOPC: Ministerio de Obras Publica y Comunicaciones MEPyD: Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo ONAMET: Oficina Nacional de Meteorología PIB: Producto Interno Bruto PMR: Prevención, Mitigación y Respuesta PDNA: Post Disaster Needs Assessment RD: República Dominicana 5 E ste estudio forma parte de un trabajo realizado por el Banco Mundial con la colaboración del MEPyD en el marco de la Asistencia Técnica no Reembolsable en vigor que busca promover la Gestión del Riesgo de Desastres y la Adaptación al Cambio Climático en la inversión pública, las finanzas públicas y la planificación territorial (P128311). El estudio presenta opciones para la gestión financiera y el aseguramiento del riesgo de desastres en República Dominicana basándose en una evaluación económica del perfil de riesgo de desastres y un análisis del manejo fiscal de los desastres. La elaboración del estudio ha tomado en cuenta la experiencia internacional del Banco Mundial que ha apoyado varios países en el diseño e implementación de estrategias nacionales de gestión financiera del riesgo de desastres (e.g. México, Colombia, Brasil, Perú, Indonesia, Vietnam, Filipinas, Pakistán) y el perfil del riesgo de desastres así como las características institucionales, sociales y económicas de la República Dominicana. © Flickr / Juan Cristobal Zulueta Resumen Ejecutivo D ebido a su ubicación geográfica, la Re- Este estudio presenta un análisis y resultados que pública Dominicana (RD) está expuesta a podrían contribuir al desarrollo de dicha estrategia. amenazas tantos de origen hidrometeo- En una primera parte se presentan el perfil de riesgo rológico como geofísico tales como tor- de desastres para la República Dominicana y el marco mentas tropicales, inundaciones, sequias legal e institucional del Sistema Nacional de Preven- y sismos. Este amplio abanico de amenazas se combina ción Mitigación y Respuesta a Desastres. En la sección con la alta exposición y vulnerabilidad del país para crear 3 se desarrolla una primera cuantificación del impacto un perfil de riesgo a la vez intensivo (eventos de poca económico de los desastres usando dos metodologías frecuencia pero alto impacto) y extensivo (eventos más diferentes. La primera recurre a un análisis actuarial frecuentes pero de impacto menor). El elevado nivel de implementado a partir de la información de pérdidas riesgo aquí descrito se materializa a través de eventos históricas mientras que la segunda se fundamenta en como las lluvias tropicales que pueden impactar varias los resultados obtenidos a través de las simulaciones veces al año el país, provocando daños inferiores al 1% del MPRES para República Dominicana, un modelo de del PIB, así como eventos como los huracanes David evaluación del riesgo probabilista que se desarrolló en y Federico, en 1979, que llegaron a provocar daños y el marco del CCRIF.1 Las secciones 4 y 5 contrastan el pérdidas equivalentes a un 16% del PIB (7% en daños monto asociado a los instrumentos financieros que el y 9% en pérdidas) e impactaron durablemente el país. Gobierno tiene a su disposición en caso de desastre Según el Índice de Riesgo Climático (Germanwatch, y el costo fiscal estimado que implican los mismos. 2015), entre 1994 y 2013 la República Dominicana ocu- La sección 6 describe el contexto de aseguramiento pa el octavo puesto, entre 183 países, en tener la mayor catastrófico en el país enfocándose en el mercado de afectación por eventos climáticos. Bajo las condiciones propiedades y el sector agrícola. Finalmente, la sección actuales de vulnerabilidad y exposición, el cambio cli- 7 plantea opciones para avanzar en la elaboración de mático representa un reto adicional para la sostenibili- una estrategia nacional de gestión financiera y asegura- dad económica y social. miento del riesgo de desastres. El Gobierno de la Republica Dominicana, conscien- Basándose en los datos históricos disponibles, fue te de esta situación, ha formulado un proyecto de posible realizar una primera evaluación económica Ley para la creación de un Sistema Nacional de del riesgo de desastres de la República Domini- Gestión Integral del Riesgo de Desastres con una cana. El daño anual promedio (AAL por sus siglas en visión moderna que incluye la gestión financiera del inglés) asociado a desastres, principalmente de origen riesgo como un eje importante para la reducción hidrometeorológicos, se estimó en unos US$ 420 del riesgo. El diseño de esta estrategia financiera es- millones (0.69% del PIB). Según estas estimaciones, tará a cargo del Ministerio de Hacienda, el Ministerio la probabilidad que los daños por desastres alcancen de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD), y el US$ 1,680 millones o más en un año dado es del 5%. Ministerio de la Presidencia, y tendrá como objetivo dimensionar el impacto de los desastres en la economía y las finanzas públicas e integrar de manera costo efi- ciente el manejo de los pasivos contingentes generados 1 El CCRIF es un mecanismo de reserva conjunta que permite a los gobiernos del Caribe acceder a liquidez rápida en caso de eventos catastróficos poco frecuentes por los fenómenos naturales a una gestión integral del pero muy destructivos (huracanes, terremotos y exceso de lluvias). Está integrado por 16 miembros (caribe de habla inglés y Haití) y se encuentra en proceso de riesgo fiscal. expansión hacia Centroamérica y RD resumen ejecutivo 7  STRATEGIA DE FINANCIAMIENTO POR CAPAS PARA LOS DESASTRES ASOCIADOS AL IMPACTO DE AMENAZAS E NATURALES EN REPÚBLICA DOMINICANA (INSTRUMENTOS VIGENTES Y A SER EVALUADOS)* Capas de alto riesgo Riesgo Residual Baja Transferencia del riesgo Seguro Agrícola (e.g. esquema centralizado de aseguramiento de activos (e.g. seguro agrícola tradicional Micro-seguros Transferencia públicos y aseguramiento catastrófico soberano, el cual a través de Agrodosa o seguro catastróficos podría darse a través de la participación de CCRIF) agrícola paramétrico) Frecuencia Línea de crédito contingente Endeudamiento post-desastre Fondo Prevención Mitigación Respuesta a Desastres Retención 1% asignado a la Presidencia Reasignación Presupuestaria o Crédito extraordinario Alta Capas de bajo riesgo Severidad Menor Mayor * Los instrumentos vigentes incluyen: las reasignaciones presupuestarias y el crédito extraordinario, el 1% de los ingresos corrientes asignado a la Presidencia, la línea de crédito contingente firmada con el BID y que tiene que ser renovada durante el año 2015, el endeudamiento post-desastre, el seguro agrícola a través de Agrodosa; el fondo PMR existe pero no tiene asignación presupuestaria para retener el riesgo. Los instrumentos a ser evaluados incluyen: esquema de aseguramiento de los edificios públicos, aseguramiento catastrófico soberano, el cual podría darse a través de la participación en el CCRIF, seguro agrícola paramétrico, el cual está siendo desarrollado por los aseguradores locales con el apoyo de una donación del Global Index Insurance Facility (GIIF), y micro-seguros catastróficos. Esto significa que se espera que República Dominica- implica un costo de oportunidad muy elevado ya que na experimente daños por desastres de por lo menos desvía recursos previamente destinados a proyectos US$1,680 millones (2.7% del PIB) cada 20 años. de desarrollo para cubrir los daños y pérdidas causa- dos por los desastres. Los recursos que tendría que Basándose en el modelo MPRES, los daños anuales movilizar anualmente el Gobierno para hacer frente a promedios asociados a ciclones tropicales y terre- estos daños probables equivalen, por ejemplo, a entre motos en RD se han evaluado en US$ 683 millones, el 14% y el 38% de los recursos asignados al sector equivalente al 1.1% del PIB en 2013 (US$ 501 millo- salud en 2013. nes para ciclón y US$ 181 millones para terremotos). El modelo MPRES es un modelo probabilista del riesgo Estos promedios son el resultado de eventos recu- de desastres que ofrece evaluaciones económicas más rrentes, cuyos impactos limitan constantemente el apropiadas para un perfil de riesgo por amenazas na- espacio fiscal, así como eventos menos frecuentes turales que los análisis basados únicamente en daños pero más importantes que crean shocks fiscales sig- históricos. Estos modelos han sido utilizados como nificativos y que, tomando en cuenta la ya alta rela- herramientas para el diseño de estrategias de gestión ción de deuda a PIB (48% a finales de 2014), podrían financiera y aseguramiento del riesgo de desastres en representar un riesgo para la sostenibilidad de las varios países. finanzas públicas y el desarrollo del país. Las auto- ridades no disponen de fondos de reservas suficientes Con respecto a daños anuales extremos, se calcula ni podrán realizar reasignaciones presupuestarias del que los daños provocados por ciclones tropicales tamaño requerido para financiar la totalidad del costo tienen una probabilidad anual del 5% de alcanzar al fiscal que implica un desastre de fuerte intensidad. Ante menos US$1,997 millones (3,3% o más del PIB); los la ocurrencia de un evento similar, el Gobierno tendrá daños por terremotos tienen una probabilidad anual que recurrir a una variedad de instrumentos que po- del 2% de exceder US$1,117 millones (1.8% del PIB). drían acabar peligrando la sostenibilidad de las finanzas Los daños provocados por ambas amenazas, con una públicas (e.g. endeudamiento adicional, nuevos im- probabilidad anual del 20%, pueden superar US$212 puestos, etc.) millones (0.34% o más del PIB). Dicho de otra forma, se calcula que los daños por ciclón tropical y terremoto en El Gobierno ha desarrollado varios instrumentos RD excederán US$ 212 millones cada 5 años. financieros para asegurarse liquidez en la fase de emergencia y rehabilitación. Los principales instru- Tomando en cuanta varios escenarios de expo- mentos contingentes “ex ante” para el financiamiento sición fiscal, se estima que el costo fiscal anual de los desastres con los que puede contar el Gobierno promedio que debería asumir el Gobierno por ciclo- son la asignación del 1% de los ingresos corrientes es- nes tropicales y terremotos se sitúa entre US$136 timados a la Presidencia para “calamidades públicas” y millones y US$375 millones; esto representa entre un préstamo contingente por un valor total de US$ 100 un 1.5% y un 4.2% de los ingresos totales del Go- millones. Tras el paso de un desastre, el Gobierno bierno Central en el año 2013. Este costo fiscal anual también puede movilizar fondos, aunque de forma promedio reduce significativamente el espacio fiscal limitada, a través de reasignaciones presupuestarias y, sin estrategia financiera para gestionar este riesgo, y endeudamiento adicional así como recibir ayuda 8 GESTIÓN FINANCIERA Y ASEGURAMIENTO DEL RIESGO DE DESASTRES EN REPÚBLICA DOMINICANA CUADRO 1. OPCIONES PARA UNA ESTRATEGIA DE GESTIÓN FINANCIERA Y ASEGURAMIENTO DEL RIESGO DE DESASTRES EN REPÚBLICA DOMINICANA PLAZO DE PASOS HACÍA LA GESTIÓN FINANCIERA DEL RIESGO DE DESASTRES TIEMPO Desarrollar una base de datos sobre el impacto económico de los desastres y los recursos públicos asignados Corto a las situaciones post-desastres para anticipar mejor los futuros impactos de los desastres Asegurar un mejor empoderamiento institucional y financiero del fondo PMR para que se convierta Corto en un instrumento clave de la estrategia de gestión financiera de los desastres Desarrollar y mantener una base de datos de activos públicos y pólizas de seguro que protegen estos Corto activos, incluyendo infraestructura bajo esquema de concesión o APP. Esta información será clave para elaborar un esquema centralizado y optimizado de aseguramiento de activos públicos. Analizar las varias opciones disponibles para (i) aumentar la capacidad presupuestaria del Gobierno después de un Corto / desastre a través de préstamos contingentes y (ii) transferir una parte del riesgo a través de seguros paramétricos y/o Mediano tradicionales. Para ello se considerará la necesidad del financiamiento en el tiempo y un enfoque de financiamiento y aseguramiento por capas que permitirán una optimización de la estrategia financiera del riesgo de desastres. Corto / Desarrollar instrumentos de evaluación y cuantificación de los pasivos contingentes asociados a desastres Mediano Corto / Promover el aseguramiento catastrófico del sector privado (i.e. micro-seguros y/o un pool catastrófico local) y el fortalecimiento Mediano financiero de las aseguradoras locales, mejores prácticas de aprovisionamiento catastrófico y revisión de márgenes de solvencia. Fortalecer las capacidades del MEPyD y del Ministerio de Hacienda de entender y cuantificar Mediano el riesgo de desastre y sus impactos económicos directos e indirectos internacional. El aseguramiento catastrófico tanto so- naturales. El Gobierno podría mejorar su conocimiento berano como privado también permitiría transferir una de los riesgos fiscales asociados a desastres (i) desa- parte del riesgo de desastres pero su desarrollo es rrollando una base de datos centralizadas sobre los todavía limitado. Por lo tanto, las estimaciones aquí gastos públicos dedicados a situaciones post-desastres presentadas sugieren la necesidad de fortalecer la y (ii) desarrollando modelos probabilistas de evaluación protección fiscal y mejorar la gestión financiera del del riesgo de desastres que permiten evaluar los impac- riesgo de desastres. tos económicos probables de las amenazas naturales. Al completarse estas actividades, se dispondrá de una Basándose en el diagnóstico establecido en este información sólida para informar la elaboración de una estudio y en las experiencias del Banco Mundial estrategia costo-eficiente de gestión financiera y ase- en otros países, se presentan varias opciones que guramiento del riesgo de desastres. pueden contribuir a (i) aumentar la capacidad pre- supuestaria del Gobierno tras la ocurrencia de un Ante el probable déficit de financiamiento que puede desastre y (ii) reducir la volatilidad que implican los aparecer en caso de desastres, el Gobierno también desastres para las finanzas públicas y el desarrollo podría analizar las opciones que tiene para aumentar del país. Las principales opciones propuestas están su capacidad presupuestaria tras la ocurrencia de un presentadas en el cuadro 1 más abajo y secuenciadas desastre. Una opción la constituye por ejemplo la con- entre el corto y largo plazo. La última sección de este tratación de un préstamo contingente cuyo desembolso estudio detalla estas opciones y el gráfico siguiente no necesariamente sea paramétrico. Fomentar el uso resume los principales instrumentos vigentes y los que de los instrumentos de transferencias de riesgos como pueden ser evaluados por las autoridades para elaborar los seguros paramétricos soberanos o el aseguramien- una estrategia de financiamiento por capas para los to privado catastrófico también permitiría minimizar el desastres asociados a amenazas naturales. impacto de los desastres en las finanzas públicas. Final- mente, para poder implementar esta estrategia es clave A corto plazo, el mayor desafío al que se enfrentan fortalecer las capacidades del MEPyD y del Ministerio de las autoridades es el limitado conocimiento de la Hacienda de entender y cuantificar los impactos econó- exposición fiscal del Gobierno ante las amenazas micos directos e indirectos de los desastres. resumen ejecutivo 9 Breve Perfil de las Amenazas Naturales en República Dominicana D ebido a su ubicación geográfica y sus ca- GRÁFICO 1. DISTRIBUCIÓN DEL NÚMERO DE racterísticas geotectónicas, la Republica EVENTOS POR NATURALEZA, 1961-2014 Dominicana (RD) está expuesta a amena- zas tantos de origen hidrometeorológico como geofísico.2 Para el periodo 1961- Incendios Sequía Actividad 5% 2% sísmica 2014, los eventos que impactaron la RD fueron en el 93% 2% de los casos de origen hidrometeorológicos (gráfico 1). Las tormentas son responsables de la casi-totalidad de los daños económicos (96% de los daños).3 Los sismos son menos frecuentes (solo se reporta el de 2003 de Puerto Plata para el periodo 1961-2014) pero pueden llegar a tener impactos muy significativos en términos humanos y económicos. 41% 50% Inundaciones Tormentas El número de eventos que impacta la Republica Dominicana ha crecido tendencialmente en los últimos 50 años. Mientras en promedio la República Dominicana se veía impactada por un evento cada dos años en la década de los años 1960, este promedio ha subido a casi un evento por año en los años 1990 y a 2.6 eventos por año en la década 2000 (véase Fuente: Cálculo de los autores usando la base de datos EM-DAT gráfico 2). El hecho de que los eventos estén repor- tados de manera más sistemática y que provoquen más muertos y/o afectados puede influenciar el alza 1960, el 70% de la población dominicana se concentra reportada por la base de datos EM-DAT pero también hoy en ciudades. Este crecimiento urbano ha podido traduce el impacto humano creciente de los desastres darse de manera poco planificada o desordenada y en República Dominicana. Además, la evidencia cientí- en muchas ocasiones se ha visto acompañado por fica sugiere que bajo los efectos del cambio climático una degradación ambiental. Estos factores aumentan estos eventos, en particular los hidrometeorológicos, aún más la exposición y vulnerabilidad a las amenazas están llamados a hacerse más frecuentes y más in- naturales y hacen que la RD está así siguiendo una tensos (IPCC, 2013). Según datos de la Evaluación tendencia global según la cual conforme los países van Global sobre la Reducción del Riesgo de Desastres, en creciendo, las pérdidas económicas ocasionadas por el Caribe, el cambio climático podría sumar US$ 1,400 desastres van subiendo (Informe Sendai, 2012). millones adicionales a las pérdidas anuales esperadas para 2050 (UNISDR, 2015). Al mismo tiempo, con un Según el Germanwatch Global Climate Risk Index crecimiento urbano promedio de un 3.8% anual desde 2015, la República Dominicana se posiciona como el 8º país más afectado por eventos climáticos (entre 183 países) y presenta un elevado nivel de pérdidas económicas.4 Las pérdidas económicas por eventos 2 Hidrometeorológicos: inundaciones, sequía o tormentas/ Geofísicos: actividad sísmica. Los datos aquí presentados provienen de la base de datos EM-DAT que registra los desastres que cumplen por lo menos uno de los siguientes criterios (véase anexo 2 para más detalles sobre esta base de datos): -Diez (10) o más per- sonas muertas / -Cien (100) o más personas afectadas / -Declaración de estado de emergencia / -Solicitud de asistencia internacional 3 Las tormentas tropicales suelen ser acompañadas por lluvias intensas que provocan 4 Este índice clasifica los países según los impactos de los eventos climáticos en una parte importante de las pérdidas que se contabilizan aquí como pérdidas por términos de pérdidas humanas y económicas según los datos suministrados por tormentas. Munich RE NatCatSERVICE. GRÁFICO 2. NÚMERO DE EVENTOS QUE IMPACTARON LA RD EN EL PERÍODO 1961-2014 13 13 Número de eventos 9 5 4 3 3 3 3 2 1961-1965 1966-1970 1971-1975 1976-1980 1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000 2001-2005 2006-2010 2010-2014 Fuente: Cálculo de los autores usando la base de datos EM-DAT capítulo 1 11 GRÁFICO 3. PÉRDIDAS ECONÓMICAS (EN % PIB) EN LATINOAMÉRICA, 1994-2013* 3.30 Pérdidas (en % PIB), 1994-2013 2.60 1.85 1.70 1.71 1.46 0.92 0.93 0.99 0.62 0.37 0.37 0.123 0.15 0.16 0.19 0.19 0.25 0.26 0.06 0.07 0.1 0.11 0.12 Brasil Panama Chile Barbados Argentina Perú Venezuela Colombia Uruguay Ecuador México Costa Rica República Domincana Bolivia Guatemala Paraguay El Salvador Jamaica San. Vincent Santa Lucia Nicaragua Haití Cuba Honduras * El monto de pérdidas económicas aquí presentadas corresponde al promedio de las ratios anuales de pérdidas sobre PIB para 20 años. Para facilitar la lectura de este gráfico los países con más pérdidas en % del PIB de la región no fueron representados – e.g. St Kitts and Nevis (7.44%), Dominica (9.43%) y Granada (10.8%). Fuente: Germanwatch Global Climate Risk Index 2015, disponible en línea: http://germanwatch.org/en/cri climáticos (en % del PIB) que ha sufrido la RD entre 1994 GRÁFICO 4. UNA ESTRATEGIA DE GESTIÓN y 2013 son inferiores a las de otras islas del Caribe (RD: FINANCIERA Y ASEGURAMIENTO DEL RIESGO 0.38%, Haití 1.85% o Jamaica 0.99% del PIB, véase grá- DE DESASTRES COSTO-EFICIENTE fico 3). Sin embargo, países de la región con un tamaño del PIB similar al de RD, como Costa Rica o Guatemala, observan niveles de pérdidas en esos mismos años inferiores o similares (respectivamente 0.26% y 0.62% Ayuda internacional del PIB). Es importante puntualizar que este índice sólo Baja proporciona información sobre el impacto económico frecuencia Transferencia del riesgo Aseguramiento de / Alta soberano. (Ej. Bono CAT / de los eventos climáticos en base a información históri- bienes públicos severidad Swap CAT, (re)seguro) ca de los últimos 20 años. Este índice no informa sobre el impacto potencial que pueden tener eventos futuros. Líneas de crédito Crédito post Una estrategia de gestión financiera y asegura- contingentes desaastre miento del riesgo de desastres se enfoca en tener Alta frecuencia instrumentos financieros de retención y de trans- / Baja ferencia del riesgo, y mecanismos administrativos severidad y legales, que permitan gestionar el riesgo fiscal Reservas del Gobierno, Presupuesto/Fondos Contingentes asociado a amenazas naturales reduciendo así la carga fiscal asociada y, por ende, asegurando la sostenibilidad de las finanzas públicas. Para esos fines, el primer paso consiste en evaluar y cuantificar los riesgos asociados a amenazas naturales. En base a esta evaluación se delimitan varias capas de riesgo Financiamiento Reconstrucción de emergencia clasificando las amenazas naturales por su proba- bilidad de ocurrencia y su intensidad: los eventos de Fuente: Mahul et al. (2015) intensidad menor presentan una probabilidad de ocu- rrencia más alta mientras que los eventos catastróficos de fuerte intensidad presentan una baja probabilidad y otras multilaterales. Sin embargo, para determinar de ocurrencia. La definición de varias capas de riesgo la combinación más apropiada entre los diferentes permite gestionar el riesgo de manera costo-eficiente, instrumentos financieros (e.g. crédito post-desastre es decir asociando a cada capa de riesgo el instru- vs aseguramiento catastrófico), y asegurarse que la mento más adecuado. Para reducir el impacto finan- estrategia de gestión financiera y aseguramiento del ciero que pueden tener los desastres se recomienda riesgo sea costo-efectiva, se debería hacer un aná- un enfoque estratificado donde se hace uso de los lisis costo-beneficio que tome en cuenta el contexto instrumentos de retención del riesgo más baratos macroeconómico del país, los costos de oportunidad para las capas de riesgo bajo mientras se reservan los asociados a cada instrumento y la dimensión política instrumentos de transferencia del riesgo que suelen del uso de cada instrumento. Este tipo de análisis cos- ser más costosos para las capas altas de riesgo. El to-beneficio, se ha llevado a cabo en otros países y gráfico 4 ilustra este marco conceptual. Este marco podría ser es una de las posibles futuras actividades tiene una base conceptual descrita en Ghesquiere y que apoya esta asistencia técnica. Mahul (2010) que se ha venido usado en muchos paí- ses a través de la asistencia técnica del Banco Mundial 12 GESTIÓN FINANCIERA Y ASEGURAMIENTO DEL RIESGO DE DESASTRES EN REPÚBLICA DOMINICANA GRÁFICO 5. MARCO OPERACIONAL DE FINANCIACIÓN Y ASEGURAMIENTO DEL RIESGO DE DESASTRES: PRINCIPALES PASOS TÉCNICOS Los diagnósticos de riesgo que demandana protección financiera cuantifican los posibles impactos de desastres con base en datos históricos y simulados. Dichos diagnósticos exigen invertir en los datos necesarios de amenazas, exposición y culne- rabilidad. Contemplan incluso construir una interfaz efectiva entre el formulador de políticas y los principales modelos técnicos. PRE DESASTRE La respuesta y recuperación efectiva post desstre depende del acceso a recursos suficientes Evaluar Riesgos y oportunos tras la devastación. Una protección financiera soste- Lo anterior comprende: nible requiere reducir los princi- pales factores generadores de (i) Gestionar los recursos riesgos. financieros requeridos para que el gobierno le haga Complementa la reducción de Redurcir Riegos Gestionar frente a sus pasivos contin- riesgos al manejar el riesgo residual, cuya mitigación ni es Principales Soluciones gentes. factible ni rentable. Incluso crea (Vinculos con la GRD) Financieras (ii) Desarrollar los mercados incentivos para invertir en la de seguros agrícolas y de reducción y prevención de riesgos catastróficos con riesgos al otorgarle al riesgo un base en alianzas público pri- valor y definir de manera clara la vadas. apropiación del riesgo Hacer llegar los fondos (iii) Elaborar reglamentos y ges- a los beneficiarios tional instrumentos de financiamiento para am- pliar la protección social. POST DESASTRE Los recursos deben llegar hasta los beneficiarios de una manera oportuna, transparente y responsa- ble. Para ello, es necesario contar con sistemas administrativos y legales efectivos para asignar ejecu- tar los fondos del presupuesto gubernamental, distribuir y pagar los seguros (a menudo a través de canales privados), así como programas de protección social. Fuente: Protección Financiera contra Desastres Naturales: un Marco Operativo para el Financiamiento y Aseguramiento del Riesgo de Desastres. Fondo Mundial para la Reducción y Recuperación de los Desastres (GFDRR por sus siglas en inglés) y Banco Mundial, 2014 Esta nota busca mejorar el conocimiento sobre el riesgo fiscal asociado a amenazas naturales e inten- ta cuantificar el impacto económico y fiscal de los desastres en República Dominicana basándose en información existente y disponible. Éste representa un primer paso hacia la elaboración de una estrategia de gestión financiera y aseguramiento del riesgo de desastres (gráfico 5). capítulo 1 13 Situación de la Gestión del Riesgo de Desastres en la República Dominicana © Flickr / JLiving-Learning Programs L a gestión financiera del riesgo de desastres CUADRO 2. UN MARCO PARA LA GESTIÓN es un componente de la prioridad #3 del DEL RIESGO DE DESASTRES Marco de Sendai 2015-20305 y uno de los cinco pilares del marco estratégico para la Gestión Integral del Riesgo a Desastres del Banco Mundial. El informe Sendai6 define los cinco Identificación Evalulación de riesgos y pilares de la Gestión del Riesgo de Desastres usados de riesgo comunicación de riesgo por el Banco Mundial (véase cuadro 2). Asimismo, CONTEXTO INSTITUCIONAL, POLÍTICO, NORMATIVO Y FINANCIERO reconoce que si ningún país puede por sí mismo ais- larse completamente del riesgo de desastre, todo país Medidas estructurales y no estructurales; puede reducir efectivamente su vulnerabilidad ante Reducción de tales como, infraestructura, riesgo ordenamiento desastres y, por ende, el riesgo al que está expuesto. territorial, políticas y reglamentos Para fomentar un enfoque de resiliencia que permita revertir la tendencia actual hacia un creciente impacto de los desastres es necesario integrar la gestión del Sistemas de alerta temprano; Apoyo de riesgo de desastres en las inversiones y los planes de Preparación medidas de emergencia; Planificación desarrollo, a nivel territorial y sectorial. para contingencias En RD, el Consejo Nacional de Prevención Mitiga- Evaluación y reducción de pasivos ción Respuesta a Desastres (CNPMR) es el órgano Protección contingentes; apropiación y ejecución rector de la Gestión del Riesgo de Desastres. Este financiera presupuestaria; Instrumentos de consejo está presidido por el Presidente de la Repú- financiación ex-ante y ex-post blica y su Secretaría la tiene el Director Ejecutivo de la Defensa Civil quien junto con otros 23 representantes institucionales, conforma el CNPMR en pleno. La Ley Reconstrucción Políticas de recuperación y con resilencia reconstrucción con resilencia; Diseño 147-02 que se aprobó en 2002 plantea los lineamientos ex-ante de estructuras institucionales generales de la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres cuyo objetivo general es “evitar o reducir las pérdidas de vidas y los daños que pueden ocurrir sobre los bienes públicos, materiales y ambientes de ciudadanos, como consecuencia de los riesgos exis- tentes y desastres de origen natural o causados por el La Comisión Nacional de Emergencias (CNE) es el ór- hombre que se pueden presentar en el territorio nacio- gano que ejecuta esta política y está integrada por el nal”. La Ley 1-12 que establece la Estrategia Nacional Comité Técnico Nacional de Prevención y Mitigación de de Desarrollo 2030 del país también procura lograr en Riesgos, el Centro de Operaciones de Emergencias, los su objetivo 4.2 una “eficaz gestión de riesgos para mi- Comités Regionales, Provinciales y Municipales de PMR nimizar pérdidas humanas, económicas y ambientales”. y un Equipo Consultivo. El Consejo Nacional se reúne dos veces al año y cada vez que hay un desastre de gran importancia. La CNE se reúne una vez al mes y extraordinariamente cada vez que sea necesario. 5 El marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030 fue adoptado por 187 Estados y actores internacionales en marzo 2015 y plantea los lineamientos generales y las prioridades para la reducción del riesgo de desastres. El Plan Nacional de Gestión integral del Riesgo de De- Véase: http://www.preventionweb.net/files/resolutions/N1509746.pdf 6 Este informe plantea el macro de Gestión de Riesgo de Desastres promovido por sastres es el principal instrumento a través del cual el Banco Mundial y está disponible en línea: http://www.gfdrr.org/sites/gfdrr.org/ files/Sendai_Report_SPA_web.pdf se implementa esa política pero las asignaciones al GRÁFICO 6. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL SISTEMA NACIONAL DE PREVENCIÓN MITIGACIÓN Y RESPUESTA A DESASTRES Organigrama CNPMR Ley 147-02 - Instrancias del Sistema Nacional ONESVIE CNE Fondo Nacional de Emergencia Equipo consultivo: Centro de Operaciones Comité Técnico Sistema Integrado de de Emergencia (COE) Nacional de Prevención, Información de Gestión Alerta temprana Mitigación y Respuesta de Riesgos Cambio climático Radio comunicación Información Pública Comité Regional Tsunamis Embalses Comité Provincial Comité Municipal capítulo 2 15 sistema nacional PMR son muy reducidas. En 2011, la CNE publicó este plan con el propósito de dotar al estado de un marco político-estratégico orientador en la Gestión de Riesgo de Desastres. El plan tiene cuatro líneas estratégicas: (i) reducción de riesgos y la preven- ción de desastres, (ii) socialización de la prevención y mitigación de riesgos, (iii) respuesta efectiva en caso de emergencia o desastre y (iv) recuperación rápida y sos- tenible de áreas y poblaciones afectadas.7 Sin embargo, las asignaciones de recursos al sistema nacional de PMR son muy limitadas. Según un estudio financiado por del BID (MEPyD, 2012), el monto de recursos públicos destinados al sistema nacional de PMR en 2012 fue de unos RD$ 504 millones (US$ 12.9 millones). Este monto representa el 0.1% del total de los gastos del Gobierno Central para ese año y refleja una cierta debilidad ins- titucional y administrativa del sistema PMR. Este monto también queda muy por debajo de los daños anuales promedios asociados a ciclones tropicales y terremotos y estimados más en adelante en US$ 680 millones.8 El Plan Nacional de Emergencias, que no se había actualizado desde 2006, está ahora en proceso de actualización. La actualización del Plan Nacional de Emergencias, prevista por la Ley 147-02, busca estable- cer las responsabilidades en el manejo de la emergencia post-desastre y definir una estructura interinstitucional que mejore los mecanismos de coordinación del Go- bierno, asignando funciones y responsabilidades claras a las diversas entidades. Este plan es activado por el Presidente de la República o por la CNE según la inten- sidad del evento. El nuevo proyecto de Ley en preparación que busca crear un Sistema Nacional de Gestión Integral del Riesgo de Desastres incluye la dimensión de estra- tegia financiera de Gestión del Riesgo como un eje importante y prioriza un enfoque que abarca tanto el aspecto de respuesta y recuperación ante desastres como un componente de prevención y reducción del riesgo subyacente. El capítulo 6 de la Ley está ente- ramente dedicado a esa estrategia financiera, la cual deberá incluir mínimamente (i) el cálculo de los pasi- vos contingentes, (ii) el mejoramiento de la capacidad presupuestaria para situaciones de desastres, inclu- yendo evaluación y uso de mecanismos de retención y transferencia de riesgo, (iii) la organización de sistemas para ejecución presupuestaria post desastre eficientes y transparentes y (iv) mecanismos financieros presu- puestales y de incentivos que fomenten el desarrollo de los procesos prospectivos y correctivos de la gestión del riesgo.9 También se especifica que el Ministerio de la Presidencia, a través del Viceministerio para la GIRD que pretende crear la Ley, el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo (MEPyD) tendrán la responsabilidad legal de formular e implementar la estrategia de gestión financiera del riesgo de desastres. 7 El Plan Nacional de Gestión integral del Riesgo de Desastres está disponible en línea a la siguiente dirección: http://www.comisiondeemergencias.gob.do/ plan-nacional-de-gestion-integral-de-riesgos-de-desastres-2011/ 8 El daño anual promedio constituye un buen indicador del monto de daños que el Gobierno tendría que enfrentar anualmente. Este promedio está basado en un análisis tomando en cuenta un período de tiempo muy grande (e.g. 10,000 años). 9 Este anteproyecto de Ley está todavía en discusión y por lo tanto podría cambiar 16 GESTIÓN FINANCIERA Y ASEGURAMIENTO DEL RIESGO DE DESASTRES EN REPÚBLICA DOMINICANA Evaluación del Impacto Económico y Financiero de los Desastres E n República Dominicana, la importante exposición y vulnerabilidad a amena- zas naturales se materializa a través de eventos como las lluvias tropicales que pueden ocurrir varias veces al año, provocando daños inferiores al 1% del PIB, así como eventos como los huracanes David y Federico, en 1979, que llegaron a provocar daños y pérdidas equivalentes a un 16% del PIB e impactaron durablemente el país. De manera general, mientras los eventos recurren- tes pero de menor importancia han limitado el espacio fiscal, los eventos menos fre- cuentes pero más importantes han creado shocks significativos y pueden representar un riesgo importante para la sostenibilidad de las finanzas públicas. Asimismo, el daño anual promedio asociado a desastres se estimó en unos US$ 420 millones (0.69% del PIB). Con respecto a los daños extremos, los daños por ciclón pueden exceder los US$ 1,997 (3.3% PIB) millones con una probabilidad anual del 5%, mientras que los daños probables por terremotos pueden exceder los US$1 117 millones (1.8% del PIB) con una probabilidad anual del 2%. GRÁFICO 7. DISTRIBUCIÓN SECTORIAL DE LOS DAÑOS Y PÉRDIDAS PRODUCIDOS POR LOS CUATRO EVENTOS HIDROMETEOROLÓGICOS SIGUIENTES: DAVID Y FEDERICO, GEORGES, JEANNE Y NOEL Agricultura 1,659.6 Sectores sociales Gastos de emergencia 12% 5% Manufactura 822.2 Medioambiente Transporte 3% 688.3 Vivienda 397.5 Turismo 291.2 Electricidad 289.0 20% Infraestructura Emergencia 260 Perdidas Servicios Daños 239.7 60% Medioambiente Sectores 172.9 productivos Educación 150.3 Comercio 114.1 Salud 89.3 Agua y Saneamiento 49.0 2005 US$ millions Fuente: Cálculo de los autores en base a la información de los PDNAs apoyados por CEPAL a. EL IMPACTO SECTORIAL más detalles). Este patrón es consiste con lo que se observa a nivel del Caribe donde se estima que, entre el Las reducidas asignaciones de recursos al Sistema 1972 y el 2010, el 46% de los daños asociados a even- Nacional de PMR se explican en parte por el limitado tos hidrometeorológicos tuvieron lugar en los sectores conocimiento sobre el costo real que implican los productivos (CEPAL 2012). Los sectores sociales e in- desastres para la economía y las finanzas públicas fraestructura, analizados más en detalle en la sección 5, dominicanas. Según el Plan Nacional Emergencia, en no concentran la mayoría de los daños y pérdidas pero un máximo de 120 horas después de un desastre, el tienden a tener un impacto fiscal más alto ya que la gran COE tiene que realizar evaluaciones que permitan iden- mayoría del costo que implican los daños y pérdidas tificar los sectores de mayor impacto humanitario para producidos en estos sectores recae directamente sobre poder tomar las primeras decisiones relativas a la fase el Gobierno. A nivel de ramo de actividad, la agricultura, de emergencia. Luego, en la fase de evaluación secto- la manufactura, el transporte y la vivienda parecen ser rial, los principales Ministerios afectados por desastres las actividades más vulnerables a ciclones tropicales, (i.e. Ministerio de Agricultura, Obras Públicas, Turismo) concentrando casi el 70% de los daños y pérdidas. tienden a realizar levantamientos y estimaciones de los daños provocados por los desastres en sus respectivos El sector que se ve más afectado por los impactos sectores. Sin embargo, durante las entrevistas realiza- de los ciclones tropicales es el sector agrícola. das para la realización de este estudio, no se ha podido Mirando los cuatro eventos hidrometeorológicos más encontrar un informe final que centralice y/o agregue importantes de los 40 últimos años a nivel agregado, las evaluaciones de daños sectoriales. Las únicas el sector agrícola ha acumulado más del tercio de los evaluaciones completas se realizaron en colaboración daños y pérdidas estimados (gráfico 7). En el caso de con la CEPAL después de la ocurrencia de desastres de Noel en 2007, hasta un 76% de los daños y pérdidas gran importancia ante los cuales el Gobierno tuvo que ocurridos en los sectores productivos se atribuyeron a solicitar ayuda internacional para enfrentar la situación la agricultura (véase anexo 1). Productos como el pollo (véase recuadro 1). Gran parte de los datos presentados o el plátano y el guineo, esenciales en la dieta de los en esta sección 3.a. provienen de estas evaluaciones dominicanos y especialmente para la población de bajo realizadas según la metodología DaLA.10 recursos, se han visto altamente afectados11, obligando a las autoridades a recurrir a importaciones extraordi- Para los cuatro eventos hidrometeorológicos más narias para satisfacer demanda en algunos rubros. En el significativos (David y Federico en 1979, Georges sector agrícola, las pérdidas indirectas provocadas por en 1998, Jeanne en 2004 y Noel en 2007), el 60% variaciones de flujos debidas a interrupciones de servi- del impacto económico total del evento se debe a cios o el difícil retorno a la producción han representado los daños y pérdidas sufridos en los sectores pro- el 82% de la afectación mientras que el 18% restante ductivos (agricultura, industria, servicios). El resto de está asociado a los daños directos a los cultivos. Los los daños y pérdidas se han producido en los sectores importantes daños y pérdidas provocados por los ciclo- sociales (12% - vivienda, educación, salud) y en las in- nes tropicales en el sector también recalcan la urgente fraestructuras (20%, véase gráfico 7 y el anexo 1 para necesidad de adoptar un enfoque integral de gestión de riesgo de desastres para reducir la vulnerabilidad de las comunidades y las pérdidas potenciales del sector agrícola en caso de desastre. 10 La metodología DaLA (Damages and Losses Assessment) es la metodología recono- cida a nivel internacional que se ha venido usando en los últimos 40 años. Estima (i) los daños directos provocados por destrucción o deterioro de activos y acervos, (ii) las pérdidas indirectas provocadas por variaciones de flujos debidas a interrupcio- nes de servicios o relacionadas con mayores costos o menores ingresos en servicios básicos y (iii) los efectos macroeconómicos de los desastres. Más información en la siguiente página: https://www.gfdrr.org/Track-III-TA-Tools 11 48.2% de los daños en la agricultura por Noel corresponden a guineo y plátano. 18 GESTIÓN FINANCIERA Y ASEGURAMIENTO DEL RIESGO DE DESASTRES EN REPÚBLICA DOMINICANA GRÁFICO 8. CRECIMIENTO DEL PIB AGROPECUARIO Y OCURRENCIA DE DESASTRES Noel y Olga 15 Jeanne 12 Georges Crecimiento del PIB agropecuario (en %) 9 6 3 0 -3 -6 -9 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Fuente: Banco Central de la Republica Dominicana Podemos observar una cierta correlación entre la CUADRO 3. DAÑOS PROVOCADOS POR disminución del crecimiento del PIB agropecuario y TORMENTAS Y LLUVIAS TROPICALES EN EL el impacto de los huracanes en el país. En el gráfico SECTOR AGROPECUARIO ENTRE 2007 Y 2012 8, vemos como tras cada huracán que provocó pér- didas importantes en la economía, el crecimiento del IMPACTO PIB agropecuario se ve desacelerado e incluso dismi- ECONÓMICO % PIB % PIB nuye significativamente durante los meses después del AÑO FENÓMENO (EN MILLONES AGROPECUARIO TOTAL evento. Sin embargo, en el caso de Jeanne (2004) y de RD$) Noel y Olga (2007) se puede argumentar que la caída significativa del PIB agropecuario también está relacio- 2007 Noel y Olga 5 828 7.18% 0.43% nada con otros shocks externos como la crisis financie- ra del país en el 2003 o la crisis financiera internacional 2008 - - 0.00% 0.00% en 2008-2009. Análisis más profundos que controlen el efecto de variables como los precios internacionales 2009 - - 0.00% 0.00% de las materias primas, u otros shocks, son necesa- rios para determinar con más precisión el peso de los 2010 - - 0.00% 0.00% desastres en esta relación y podrían ser el objeto de futuros estudios en el marco de esta asistencia técnica. 2011 Irene 413 0.35% 0.02% Los desastres también impactan el medio ambiente y la calidad de los suelos y acaban afectando la produc- Lluvias tividad agropecuaria por esa vía. Aunque estos efectos 2012 86 0.07% 0.00% tropicales son más difíciles de cuantificar, la CEPAL recalcó por ejemplo en el caso de Noel como “una combinación de 2012 Isaac 929 0.71% 0.04% lluvias intensas y vientos barrió con la capa vegetal de extensas áreas, provocando un considerable deterioro 2012 Sandy 993 0.76% 0.04% en la calidad del suelo y a veces eliminando la posibili- Fuente: Ministerio de Agricultura RD dad de volver a utilizarlas en forma productiva” (CEPAL, 2007). a nivel agregado entre 2007 y 2012 son insignificantes Los esfuerzos realizados por el Ministerio de Agricul- (0.01% del PIB por año en promedio). Sin embargo, a tura permiten tener un registro de las pérdidas del nivel sectorial las diferentes lluvias y ciclones tropicales sector para los eventos posteriores al 2006. Gracias provocaron en promedio daños anuales de un 1.15% a su red de unidades regionales, el Ministerio de Agri- del PIB agropecuario. También cabe destacar que no cultura está en medida de realizar levantamientos en el se encontró ninguna evaluación de impacto económico terreno cada vez que ocurre un desastre y cuantificar el entre 2008 y 2010 lo que podría subvalorar el impacto monto de los daños económicos. Las evaluaciones se de los desastres. realizan en base a una metodología propia que contabi- liza la cantidad de tareas perdidas y les asocia un “valor La República Dominicana también está altamente perdido” dependiendo del tipo de planta cultivada y de expuesta a ciclones tropicales y sismos que produ- la etapa en la que se encuentra el cultivo. No se toman cen daños en la infraestructura pública y provocan en cuenta las pérdidas indirectas que pueden surgir por pérdidas indirectas por interrupción de negocios. interrupción de servicios o mayores costos o menores Los daños a las infraestructuras de transporte, electrici- ingresos en servicios básicos. Según las estimaciones dad o agua potable, al ser funciones soporte de la eco- del Ministerio de Agricultura (véase cuadro 3), los daños nomía, tienen un efecto de derrame sobre los demás capítulo 3 19 sectores. El deterioro de la infraestructura se transmite GRÁFICO 9. IMPACTO ECONÓMICO DE LOS EVENTOS a la economía a través de una subida del precio de los HIDROMETEOROLÓGICOS EN RD, 1961-2014 (EN % PIB) insumos necesarios a la producción; esta alza de costos impacta más fuertemente los productos cuyos valores 3.16% nominales son bajos y que, por lo tanto, son relativa- mente más impactado por el alza de precios en el costo de transporte o en la electricidad (p.e. productos agrí- colas, producción manufacturera básica). En el caso del huracán Jeanne, por ejemplo, las pérdidas provocadas 2.07% por estos efectos indirectos representaron casi dos ve- ces los daños provocados por la destrucción de infraes- tructuras. En RD, este impacto se ve agravado por la relativamente alta vulnerabilidad de las infraestructuras 1.32% y falta de inversiones en mantenimiento y operación en partes importantes de las líneas vitales. Aunque el Ministerio de Obras Publicas y Comunicaciones (MOPC) 0.69% haya actualizado su reglamento para el análisis y diseño 0.31% sísmico de estructuras públicas en 2011 (Código R 001) 0.19% 0.08% 0.22% y que ese mismo año la Presidencia de la República emi- 0.00% 0.00% 0.00% 0.08% tió un nuevo decreto sobre normas de construcción, 1961-1965 1966-1970 1971-1975 1976-1980 1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000 2001-2005 2006-2010 2010-2014 estos códigos no se aplican sistemáticamente en todos los sectores. La elaboración en 2013 de nuevas guías de inversión pública que incorporan la gestión de riesgo de desastres para proyectos de más de US$ 10 millones representa un primer buen paso hacia el fortalecimiento Daño Anual Promedio Daño Anual Promedio por quintil (en % PIB) (en % PIB) de la resiliencia de la inversión pública. Fuente: Calculo de los autores en base a datos de EM-DAT, PDNAs y Ministerio de Agricultura El país también está expuesto a eventos que pueden impactar al sector turismo. Aunque el peso relativo del turismo en el PIB ha ido decreciendo en los últimos CUADRO 4. DAÑOS ANUALES AGREGADOS años, el sector todavía muestra un cierto dinamismo SIMULADOS PARA 100,000 AÑOS y representa el 6.1% del PIB y el 5.9% del empleo en 2012. El modelo turístico dominicano se caracteriza DAÑOS por el “todo incluido” y una imagen de “sol y playa” PROBABILIDAD PERIODO MÍNIMOS ANUAL que dependen en gran parte del clima y del atractivo DE PROBABLES EN % PIB 2014 DE DAÑOS natural del país. En caso de un ciclón tropical, el poco RETORNO (US$ ACUMULADOS grado de diferenciación del turismo o el débil vínculo MILLONES) emotivo desarrollado hace que los turistas sustituyen 4 25% 57 0.10% más fácilmente el destino República Dominicana por 10 10% 668 1.1% otro destino de “sol y playa” y el sector en su conjunto se ve afectado. Asimismo, el paso de un ciclón, ade- 20 5% 1,680 2.7% más de los daños a la infraestructura hotelera, provoca 50 2% 4,196 6.7% pérdidas indirectas por la disminución del flujo de tu- ristas y requiere de esfuerzos y tiempo para recuperar 100 1% 7,594 12.2% la imagen del país en los mercados internacionales. En 200 0.50% 12,537 20.1% el caso específico del huracán Jeanne que afectó muy 250 0.40% 14,505 23.3% particularmente la zona de Samaná y el este del país donde se concentra la gran mayoría de la oferta hotele- 500 0.20% 22,191 35.6% ra, se estima que las pérdidas indirectas provocadas por Daño Anual Promedio 420 0.69% la disminución en el flujo de turistas representaron el Fuente: Calculo de los autores en base a datos de EM-DAT, PDNAs y Ministerio de Agricultura 75% de los daños directos asociados a reconstrucción de hoteles y atracciones turísticas. hidrometeorológicos han sido equivalentes al 0.69% del PIB por año (véase gráfico 9 y anexo 2 para más detalles sobre la metodología de cálculo). Este prome- b. UNA PRIMERA EVALUACIÓN dio equivale a unos US$420 millones para el año 2013 ECONÓMICA DEL RIESGO y refleja situaciones contrastadas en las que durante cinco años el país puede no sufrir ningún daño impor- DE DESASTRES tante mientras un solo evento puede llegar a tener un peso superior al 16% del PIB (véase recuadro 1 para Mientras los eventos recurrentes pero de menor más detalles sobre el impacto económico de los even- importancia han limitado el espacio fiscal, los tos más importantes). Aunque los eventos de menor eventos menos frecuentes pero más importantes importancia no dejan de representar una carga que han creado shocks significativos y pueden repre- reduce el espacio fiscal, por lo general los Gobiernos sentar un riesgo importante para la sostenibilidad suelen cubrir sus impactos con Fondos de reserva o de las finanzas públicas. Entre 1961 y 2014 se esti- reasignaciones presupuestarias, instrumentos que ma que los daños promedio provocados por eventos existen en RD aunque podría mejorarse su uso (véase 20 GESTIÓN FINANCIERA Y ASEGURAMIENTO DEL RIESGO DE DESASTRES EN REPÚBLICA DOMINICANA GRÁFICO 10. CURVAS DE EXCEDENCIA DE DAÑOS ANUALES AGREGADOS 14,000 Millones 12,000 Pérdidas fuera de tendencia Simuladas combinadas 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 1 4 10 20 50 100 200 Periodo de retorno Fuente: Calculo de los autores en base a datos de EM-DAT, PDNAs y Ministerio de Agricultura la sección 4 para una discusión más detallada sobre anuales y las curvas de excedencias de daños. Permite el manejo fiscal de los desastres). Sin embargo, hacer tener una primera evaluación de la probabilidad anual frente al impacto fiscal de eventos más importantes sin de ocurrencia (i.e. el periodo de retorno) de daños po- comprometer la sostenibilidad de las finanzas públicas tenciales por eventos con una frecuencia y severidad requiere de una variedad de instrumentos que tienen especifica. El gráfico 10 presenta la curva de exce- un objetivo específico (e.g. préstamos contingentes, dencia de daños para Republica Dominicana que se ha seguros, nuevos impuestos…) para movilizar fondos simulado en base a los datos históricos y el anexo 2 adicionales. En muy raras ocasiones los gobiernos dis- provee todos los detalles del análisis realizado. Estos ponen de reservas suficientes o pueden reasignar el resultados nos permiten evaluar la probabilidad de que, presupuesto necesario para cubrir el costo de eventos en un año dado, los daños por desastres en Repúbli- de magnitud catastrófica. ca Dominicana alcancen, por ejemplo, unos US$ 650 millones (más de un 1% del PIB). Según el cuadro 4, la Basándose en los datos históricos disponibles, se probabilidad anual que los daños por desastres alcan- realizó un análisis actuarial para elaborar una pri- cen US$ 667 millones o más es del 10 %. Esto significa mera evaluación económica del perfil de riesgo de que se espera que República Dominicana experimente desastres de la Republica Dominicana. Este perfil daños por desastres de por lo menos US$667 millones de riesgo incluye métricas sobre los daños promedios cada 10 años. GRÁFICO 11. PRINCIPALES FASES DE LAS NECESIDADES DE FINANCIAMIENTO POST-DESASTRE Ayuda Recuperación Reconstrucción Tiempo Fuente: Ghesquiere y Mahul (2010) capítulo 3 21 RECUADRO 1. IMPACTO MACROECONÓMICO DE LOS EVENTOS MÁS IMPORTANTES1 Los huracanes David y Federico en 1979: US$ 1,750 millones Esos huracanes tuvieron el impacto más fuerte en el “inconsciente colectivo” por su alto impacto relativo: si bien es cierto que la producción nacional era mucho menos desarrollada, los daños y pérdidas representaron el 16% del PIB, el 6% del acervo capital nacional, el 80% de la inversión total, el 120% de las exportaciones de 1978 y el 140% ingresos gobierno central. El PIB que previamente a los huracanes iba a crecer 5.6% acabo disminuyendo en 2.6%. En términos por habitante ello significa una baja de 6% en el producto per cápita en 1979. El Huracán Georges en 1998: US$ 2,624 millones Fue el huracán que más daños y pérdidas económicas provoco en términos absoluto con un monto que alcanzó el 14% del PIB. De igual forma se estima que provocó un shock fiscal para el solo año 1998 de casi 1 punto porcentual del PIB que hizo pasar el balance fiscal de un +0.8% a -0.6%. Los daños y pérdidas fueron equivalentes al 63% de la deuda externa. Las inundaciones del Rio Yuna y del Rio Yaque Norte 2003: US$ 61.3 millones Los daños y pérdidas totales se estiman en alrededor de un 0.2% PIB. Aunque esa pérdida neta de activos fue de consecuencia menor para la capacidad de ahorro e inversión en formación de capital, ocurrió durante un periodo de desestabilización económica y financiera causada por la crisis bancaria nacional y por eso mismo requirió de la cooperación internacional para superar la emergencia. El Huracán Jeanne en 2004: US$ 417 millones Los daños y pérdidas totales se estiman en un 1.3% del PIB lo que tampoco representa un monto extraordinario pero requirió de asistencia externa por el poco espacio fiscal del que disponía el gobierno como consecuencia de la crisis financiera de 2003. Las inundaciones de 2003 y el ciclón Jeanne ilustran perfectamente como shocks asociados a desastres relativamente modestos se pueden combinar con otros shocks económicos más clásicos y acabar amenazando la estabilidad macroeconómica. Noel y Olga en 2007: US$ 437 millones Noel provocó daños y pérdidas por 1.2% del PIB y se caracterizó por su muy amplio alcance. Afecto directa o indi- rectamente a más del 70% de la población. Entre las personas directamente afectadas, más del 90% estaban bajo la línea de pobreza lo que obligó al Gobierno a asumir importantes gastos de compensación. En 2007 se decidieron RD$ 3,000 millones de reasignaciones presupuestarias inmediatas (casi US$ 90 millones o el 1.1% del total de los gastos del Gobierno para ese año). En 2008, el gasto social en compensaciones a la población afectada y los mon- tos de inversión requeridos para la reposición de la infraestructura han requerido de asignaciones presupuestarias adicionales o de alteración en las líneas presupuestarias inicialmente programadas. 1 Este cuadro se basa en las evaluaciones post desastres apoyadas por la CEPAL. Los montos de los desastres incluidos en los títulos están todos expresados en dólares del 2005 para fines de comparación. Basándose en un análisis contra-factual que compara un escenario sin desastre a los principales indicadores macroeconómicos obtenidos después del desastre, las evaluaciones DaLA ponen en evidencia los principales shocks macroeconómicos provocados por los desastres. Sin embargo, cabe señalar que no siempre traducen los vínculos complejos que existen entre las diferentes variables de corto y largo plazo y el indicador más agregado de una economía, el PIB. El daño anual promedio se estimó en unos US$ 420 El impacto que pueden tener los desastres para la millones (0.69% del PIB). Este daño se obtuvo simulan- sostenibilidad de las finanzas públicas se ve poten- do 100,000 años de daños pero es muy cercano al daño cialmente agravado por el ya alto nivel de endeuda- promedio computado con los datos históricos de even- miento del país. Durante su última visita a República tos hidrometeorológicos para el periodo 1961-2014. Es Dominicana en noviembre 2014, el Fondo Monetario importante especificar aquí que este análisis representa Internacional (FMI) reconoció los esfuerzos de conso- una primera aproximación del impacto económico de lidación fiscal que llevó a cabo el Gobierno durante el los desastres basándose en los datos disponibles. Esta año 2013 para llevar el déficit del Gobierno Central por evaluación puede ser considerada conservadora ya que debajo del 3% del PIB. Sin embargo, la deuda del sector (i) por la definición de desastres empleada por EM-DAT, público consolidado siguió creciendo y se estableció en muchos eventos de baja intensidad y alta frecuencia no alrededor del 48% del PIB a finales del 2014. Aunque se incluyen y (ii) no se disponen de datos históricos so- la operación de recompra de la deuda de Petro-caribe bre los daños potenciales asociados al riesgo sísmico en a inicios de 2015 permitió bajar la ratio deuda a PIB en el periodo considerado y por lo tanto estos potenciales unos 3.3 puntos porcentuales del PIB, el espacio fiscal daños no están reflejados en esta evaluación. se ha ido reduciendo paulatinamente en los últimos años y el Fondo recomienda seguir con los esfuerzos de consolidación fiscal para reducir más rápidamente 22 GESTIÓN FINANCIERA Y ASEGURAMIENTO DEL RIESGO DE DESASTRES EN REPÚBLICA DOMINICANA las necesidades de financiamiento y fortalecer la sos- apoyar estos esfuerzos en las futuras actividades de tenibilidad de la deuda. En este contexto, el impacto esta asistencia técnica. económico de los desastres de origen natural plantea serios desafíos a la sostenibilidad fiscal ya que incluso un evento de relativamente modesto impacto podría crear un shock de naturaleza a situar la deuda pública c. HACIA LA ELABORACIÓN sobre una senda insostenible. DE UN PERFIL DE RIESGO En adición a la cuantificación del riesgo, la gestión PROBABILISTA financiera del riesgo de desastres debe considerar la dimensión temporal del financiamiento post-de- Para realizar una cuantificación exhaustiva del ries- sastres. No todos los fondos necesarios para financiar go de desastres, el análisis de los daños y pérdidas un programa de rehabilitación y reconstrucción tienen históricas se debe complementar con modelos que ser movilizados inmediatamente después de la probabilistas del riesgo catastrófico. El objetivo prin- ocurrencia del desastre. Los fondos que se necesitan cipal de un perfil del riesgo probabilista es presentar, rápidamente después del desastre son para financiar para una exposición dada12, los daños potenciales en las actividades de respuesta a la emergencia y son diferentes períodos de ocurrencia (referidos de manera cruciales para no agravar el impacto humano, social e más precisa como probabilidades de excedencia). Dicho incluso económico de los desastres. Sin embargo, el de otra forma, estos modelos (sobre una base de por grueso de las necesidades de financiamiento solo se evento y en el agregado anual) informan sobre la pro- requerirá varios meses, o incluso años, después del babilidad de que un nivel específico de daños sea supe- desastre. La planificación de los programas de recons- rado por causa de una amenaza natural. Los modelos trucción, el diseño de la infraestructura a ser recons- probabilistas simulan la frecuencia e intensidad de las truida y las licitaciones de las obras mayores pueden amenazas naturales sobre horizontes temporales muy tomar varios meses o incluso varios años. El gráfico 11, largos (e.g. 10,000 años) y los resultados se presen- esquematiza las varias fases que tienden a seguir las tan en curvas de excedencia de daños por diferentes necesidades financieras tras la ocurrencia de un de- periodos de retorno. El modelo permite así evaluar los sastre (Mahul y Ghesquiere, 2010). Asimismo, aunque daños para un periodo de retorno de, por ejemplo, 100 los daños ocasionados por los desastres se producen años lo que significa que durante un período largo de en un lapso de tiempo muy corto, sus efectos impac- tiempo los daños evaluados tienen una probabilidad de tan las cuentas fiscales a largo plazo tanto por el lado ser excedidos por lo menos una vez cada cien años; del gasto (gastos extraordinarios para reconstrucción) este nivel de daño tendrá una probabilidad anual de como por el lado del ingreso (ingresos que se dejan de excedencia de uno en cien. La métrica utilizada son los percibir). Daños Promedios Anuales (AAL por sus siglas en inglés) y los Daños Máximos Probables (PML por sus siglas en La tercera dimensión a tomar en cuenta en la ges- inglés).13 Estas métricas han sido utilizadas como insu- tión financiera del riesgo de desastres es la relacio- mos para el diseño de estrategias de gestión financiera nada con los aspectos legales y administrativos. A del riesgo de desastres en varios países de la región veces, los esfuerzos realizados para movilizar los fondos (véase sección siguiente). rápidamente son inútiles por las múltiples etapas admi- nistrativas requeridas para que la institución que tiene El perfil de riesgo de República Dominicana ha sido que ejecutar el gasto pueda efectivamente apropiarse modelado por el Multi-Peril Risk Estimation System los recursos. Aunque muchas veces descuidada, la (MPRES) y usado por el Caribbean Catastrophic Risk dimensión legal es un elemento clave para asegurarse Insurance Facility (CCRIF).14 Este modelo, desarrolla- que la gestión financiera del riesgo de desastre pueda do por la firma Kinetic Analysis Corporation15, incluye el ser efectiva. riesgo por terremoto y ciclón tropical y, para algunos países de la región, el riesgo de exceso de lluvias. Ba- Finalmente, según evidencia empírica, los pobres se sándose en (i) un perfil sintético de amenazas natura- ven más fuertemente impactados por los desastres. les, (ii) una evaluación de los activos expuestos a estas En el caso de la tormenta Noel, por ejemplo, más del amenazas y (iii) especificaciones sobre la vulnerabilidad 90% de la población directamente afectada estaba bajo de estos activos, el modelo MPRES permite evaluar las la línea de pobreza (CEPAL 2007). Los shocks por de- probabilidades de daños asociados a actividad sísmica sastres de fuerte impacto también pueden revertir los y ciclón tropical en República Dominicana. Los daños avances del país en materia de reducción de la pobreza. Eso fue el caso con los huracanes David y Federico que provocaron una disminución del PIB per cápita del 6% durante el año 1979. Además, existe evidencia empírica 12 La exposición, junto con la amenaza natural y la vulnerabilidad, son los tres que sugiere que los efectos negativos de los desastres componentes principales del triángulo del riesgo. La exposición se define como “las personas, propiedades, sistemas u otros elementos presentes en una zona sobre los hogares rurales no se limitan a pérdidas tem- de riesgo y que por lo tanto se ven sujetos a pérdidas potenciales. Para medir la exposición se puede incluir la cantidad de personas o el tipo de activos en la zona. porales y de corto plazo de bienestar sino que pueden Esas medidas se pueden combinar con especificaciones sobre la vulnerabilidad de los elementos expuestos a cualquier amenaza particular para estimar el riesgo tener efectos duraderos y encerrar a los hogares en cuantitativo asociado con la amenaza en el área de interés” (UNISDR 2009). 13 Las Curvas de Excedencia asocian un valor mínimo de pérdida con una probabilidad “trampas de pobreza” de los que no se pueden recupe- anual específica y permiten así derivar un nivel de daño que se superará con una rar del todo sin ayuda externa (poverty trap, véase Car- probabilidad igual o superior a uno durante un periodo especificado (PML). Los Daños Promedios Anuales (o AAL en inglés) se definen como el valor esperado de la ter y Mogues, 2006 y Barnett et al., 2008). Hasta ahora distribución de daños. 14 El CCRIF es un mecanismo de reserva conjunta que permite a los gobiernos del la información respecto al impacto de los desastres en Caribe acceder a liquidez rápida en caso de eventos catastróficos poco frecuentes pero muy destructivos (huracanes, terremotos y exceso de lluvias). Está integrado pobreza es casi inexistente en RD pero hay voluntad por 16 miembros (caribe de habla inglés y Haití) y se encuentra en un proceso de expansión hacia Centroamérica y RD (véase anexo 4). política de entender mejor esa relación y se podrían 15 www.kinanco.com capítulo 3 23 GRÁFICO 12. DAÑOS PROBABLES POR CICLÓN TROPICAL (AZUL) Y ACTIVIDAD SÍSMICA (AMARILLA) Y AMBAS AMENAZAS (ROJO) POR PERIODO DE RETORNO EN REPÚBLICA DOMINICANA (EN MILES DE MILLONES US$, PRECIOS DE 2013) Pérdida Nacional Agregada Anual: Curvas de Excedencia de Pérdida 35 30 25 Milles de millones (US$) 20 15 10 5 0 0 100 200 Periodo de Retorno 300 400 500 Ciclón Tropical Terremoto Ambos Fuente: Modelo MPRES y cálculos propios así evaluados son usados para calcular los montos de CUADRO 5. DAÑO NACIONAL AGREGADO las pólizas de seguro y las coberturas ofrecidas por el ANUAL (EN US$ MILLONES) CCIRF y transferidas a los mercados internacionales de reaseguros y capitales. El anexo 4 provee más detalles PROBABILIDAD AMENAZA sobre el modelo y el perfil de riesgo que se obtuvo para PERIODO ANUAL RD. DE CICLÓN DE DAÑOS TERREMOTO AMBOS RETORNO TROPICAL ACUMULADOS Según el modelo MPRES, los daños anuales prome- 5 20% 63 13 212 dios asociados a ciclones y terremotos en RD se han evaluado en US$ 683 millones, equivalente al 1.1% 20 5% 1,997 310 3,083 del PIB en 2013 (US$ 501 millones para ciclón y US$ 50 2% 5,757 1,117 6,557 181 millones para terremotos)16. El alto coeficiente de variación asociado a estos promedios (5.32 para 100 1% 14,022 2,735 16,869 ciclones y 15.09 para terremotos) refleja la importante 250 0.40% 23,463 6,092 25,468 dispersión de las amenazas. De hecho, los daños rea- 500 0.20% 33,881 14,030 33,945 les en un año dado serán muy diferentes de los daños promedios anuales aquí presentados ya que durante 750 0.13% 33,881 24,310 42,140 muchos años el país puede no sufrir daños y luego, en 1,000 0.10% 42,136 28,938 42,211 un solo año, acumular amplios daños. Daño Promedio Anual (AAL): 501 181 683 Con respecto a daños anuales extremos, se estima Desviación estándar: 2,668 2,737 3,816 que los daños provocados por ciclones tropicales y terremoto tienen una probabilidad anual del 20% Coef. De Variación: 5.32 15.09 5.59 (1/5) de exceder US$212 millones (0.34% del PIB). Fuente: Modelo MPRES y cálculos propios Dicho de otra forma, se calcula que los daños por ciclón tropical y terremoto en RD excederán US$ 212 millones cada 5 años. El modelo MPRES calcula las curvas de y equivalente al 15% del PIB presenta una probabilidad excedencia de daños presentadas en el gráfico 12 que anual de excedencia de 1.25%, i.e. equivalente a un asocian un valor mínimo de daños con una probabilidad período de retorno de 80 años. El cuadro 5 recoge las anual específica. Esta probabilidad se estima por perio- estadísticas claves de las curvas de excedencias y nos do de retorno, es decir por un periodo determinado de revela que los daños probables por terremotos pueden tiempo durante el cual la probabilidad que el monto de exceder US$1 117 millones (1.8% del PIB) con una pro- daños asociados sea excedido es igual o superior a uno. babilidad anual del 2%. Asimismo, un daño provocada por ciclón únicamente Los datos históricos de daños y pérdidas presenta- dos en la sub-sección anterior no deben ser compa- rados a los resultados obtenidos a través de modelos 16 Es importante precisar que la terminología que se usa en modelaje proviene de la industria aseguradora que clasifica los reclamos o pérdidas en dos tipos: pérdidas probabilistas. Los dos enfoques usan metodologías y directas y pérdidas consecuenciales o indirectas. Asimismo, los modelos como MPRES calculan las “pérdidas o losses” directas. Estas pérdidas directas se corres- fuentes de información diferentes pero complemen- ponden con lo que la metodología DaLA denomina “daños”, es decir la destrucción tarias. El modelo MPRES calcula los daños directos o deterioración de activos físicos. Las “pérdidas indirectas” como identificadas por la metodología DaLA, es decir las perdidas resultantes de variaciones de flujos (llamados “losses o pérdidas”, véase nota 20) que po- debidas a interrupciones de servicios o relacionadas con mayores costos o menores ingresos en servicios básicos, no se contabilizan en este modelo probabilístico. drían provocar los ciclones o los terremotos, es decir la 24 GESTIÓN FINANCIERA Y ASEGURAMIENTO DEL RIESGO DE DESASTRES EN REPÚBLICA DOMINICANA  ESULTADO DE DAÑOS PROBABLES POR RIESGO DE R R  ESULTADO DE DAÑOS PROBABLES POR CICLÓN TROPICAL EN EL DISTRITO NACIONAL RIESGO SÍSMICO EN SANTIAGO MILLONES US$ % PIB 2013 MILLONES US$ % PIB 2013 Pérdida Anual Esperada 39.46 0.07% Pérdida Anual Esperada 167.82 0.3% PML según periodo de retorno PML según periodo de retorno 100 años 920.71 1.52% 100 años 3,515.81 5.8% 250 años 1,462.54 2.41% 250 años 6,780.49 11.2% 500 años 1,884.05 3.11% 500 años 9,901.67 16.3% 1 000 años 2,370.00 3.91% 1 000 años 12,664.09 20.9% Fuente: MEPyD, Compendio de mapas y amenazas usando el modelo CAPRA Fuente: MEPyD, Compendio de mapas y amenazas usando el modelo CAPRA destrucción o deterioro de activos físicos que podrían millones; en Santiago el terremoto es la amenaza que provocar estas dos amenazas. Los datos históricos controla el riesgo con unos Daños Máximo Probables de presentados anteriormente (sección 3.b.) contienen más de US$ 3,500 millones para un evento de periodo información sobre los daños físicos y, en algunos casos, de retorno de 100 años.17 las pérdidas indirectas asociados a eventos hidrome- teorológicos (lo que incluye, además de los ciclones, las Una de las posibles futuras actividades que podría inundaciones) pero no sobre la actividad sísmica. Adicio- acompañar esta asistencia técnica es el desarrollo nalmente, el modelo MPRES simula la ocurrencia de las de un modelo probabilista del riesgo de desastres amenazas naturales y los daños potenciales asociados para República Dominicana específicamente di- sobre miles de años. Los daños así calculados permiten señado para el Gobierno y las necesidades de su tomar en cuenta eventos muy poco frecuentes pero de política fiscal. Las evaluaciones aquí presentadas extrema intensidad. El análisis actuarial basado en datos se han realizado en el marco de las evaluaciones que históricos cubre un horizonte temporal de menos de conduce el CCRIF para calcular sus primas de riesgo. 60 años que no necesariamente incluye eventos muy Sin embargo, para cuantificar los pasivos contingentes poco frecuentes de gran intensidad. Los análisis como asociados a desastres, el Gobierno Dominicano puede éste tienden a subvalorar los eventos poco frecuentes. legítimamente buscar a desarrollar su propio modelo Por otro lado, los modelos probabilistas catastróficos probabilista de riesgo de desastres que esté específica- no siempre captan bien los eventos de menor intensi- mente diseñado para responder a las necesidades del dad y recurrentes pero proveen información sobre los Gobierno y los requerimientos de su política fiscal - que grandes eventos de probabilidad muy baja. De ahí la pueden diferir de las de una compañía privada de se- importancia de analizar conjuntamente los resultados guros. Como detallado más adelante, otros países de la de estas dos metodologías sin comparar directamente región (i.e. México, Colombia) ya disponen de su propio los resultados obtenidos. modelo probabilista del riesgo para informar el diseño de sus estrategias de gestión del riesgo fiscal. En el marco del Proyecto de Prevención de Desas- tres y Gestión de Riesgos (1708/OC-DR) financiado por el BID, también se realizaron varias simulaciones con el modelo CAPRA para las ciudades de Santo Do- mingo y Santiago, cuyos resultados se referencian aquí. Las simulaciones realizadas por la Dirección Ge- neral de Ordenamiento Territorial (DGODT) indican que la amenaza que controla el riesgo para Santo Domingo 17 Para más información sobre CAPRA véase http://www.ecapra.org/. También se es la asociada a huracanes con unos daños anuales pueden encontrar resultados más completos del análisis para República Domini- cana en la siguiente página: http://economia.gob.do/mepyd/publicacion/amena- esperados que se sitúan en alrededor de unos US$ 39 zas-y-riesgos-naturales-en-la-republica-dominicana-compendio-de-mapas/ capítulo 3 25 El Manejo Fiscal y Presupuestario de los Desastres a. EL MANEJO FISCAL DE GRÁFICO 13. EL FINANCIAMIENTO DEL RIESGO DE DESASTRE LOS DESASTRES PODRÍA SE BASA EN LA ADMINISTRACIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE, DEL RIESGO FISCAL Y LA GESTIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA MEJORARSE CALCULANDO LA EXPOSICIÓN FISCAL DEL GOBIERNO ANTE LAS AMENAZAS NATURALES. Gestión de Riesgos Climáticos y de Desastres Cuantificar los pasivos contingentes18 que pueden surgir a raíz de un desastre es el elemento clave del cálculo de la exposición fiscal del Gobierno a amenazas naturales. La carga fiscal creada por los desastres y que tendrá que financiar el Gobierno no equivale a la totalidad de los impactos económicos que Financiación y hemos evaluado en la sección anterior ya que solo una Gestión aseguramiento Desarrollo Financiera de riesgos de Sector proporción de estos daños recae sobre el sector pú- Pública Financiero desastres blico. Conceptualmente, esta proporción corresponde a pasivos contingentes asociados a amenazas natura- les y se compone de (i) las destrucciones de activos públicos así como los daños y pérdidas que afectan el sector público para los que el Gobierno es directamente responsable –los pasivos contingentes explícitos-; y (ii) los costos fiscales asociados a los programas de rehabi- Protección litación post-desastre como pueden ser los programas Social de ayuda al sector agrícola o los programas de recons- trucción de viviendas sociales que decide financiar el Gobierno –los pasivos implícitos. Asimismo, el shock fiscal creado por los desastres será función del nivel de Fuente: Mahul et al. (2015) gestión del riesgo climático y de desastres del país - que puede fortalecer la resiliencia de los sistemas y por consiguiente influir sobre el nivel de daños y pérdidas Colombia ha concluido que las amenazas naturales y los probables- de las condiciones de gestión financiera pú- desastres asociados a éstas son la segunda fuente de blica- i.e. administración del riesgo fiscal y de la deuda pasivos contingentes y ha decidido adecuar su estra- pública- y del desarrollo del sector financiero que influi- tegia de gestión financiera del riesgo fiscal de acuerdo rán sobre las opciones y condiciones de financiamiento con estos resultados (Ministerio de Hacienda y Crédito y aseguramiento del riesgo de desastres. Al mitigar los Publico Colombia, 201219). efectos adversos de los desastres para los más vulnera- bles, los sistemas de protección social también influyen En base a las entrevistas realizadas con varios Minis- el monto de los pasivos contingentes implícitos que terios20, se puede decir que el Gobierno dominicano surgen después de los desastres (véase gráfico 13). De dispone de poco conocimiento sobre su exposición manera general, es importante recordar que la reduc- fiscal ante las amenazas naturales. Como menciona- ción del riesgo de desastres en infraestructura pública do en la sección anterior, al no tener un registro históri- así como la integración de consideraciones de gestión co completo sobre los daños provocados por desastres, del riesgo en inversión pública permitiría reducir la vul- resulta difícil cuantificar el impacto de los mismos sobre nerabilidad física de infraestructura e inversiones lo que las finanzas públicas. Tampoco se contempla la gestión disminuiría el riesgo fiscal asociado al costo potencial de financiera del riesgo de desastres en la gestión más su reconstrucción. amplia del riesgo fiscal realizada por el Ministerio de Hacienda. Para poder mejorar la evaluación de la ex- Cuantificar los pasivos contingentes asociados a posición fiscal ante desastres, se necesitaría de (i) un desastres implica conocer el valor de los activos pú- inventario de los activos públicos expuestos a amena- blicos susceptibles de ser afectados por amenazas zas naturales y/o (ii) un registro de los gastos fiscales naturales y el costo fiscal de programas sociales de incurridos por desastres en eventos anteriores. urgencia post-desastres, así como la probabilidad de que estos pasivos se materialicen, es decir la Aunque se están realizando esfuerzos para mejorar probabilidad de ocurrencia y el nivel de intensidad el registro e inventario de los bienes públicos, la co- asociado a una amenaza natural. En este sentido, los bertura de este inventario sigue siendo muy limitada. modelos probabilistas del riesgo presentados anterior- En ese sentido, el inventario de activos fijos no financie- mente son el instrumento preferido para cuantificar es- ros cubre alrededor de un 15-20% del patrimonio del Es- tos pasivos contingentes. Basándose en un análisis de tado. Este inventario se actualiza parcialmente una vez Probabilidades de Excedencia por riesgo de desastres, al año pero carece de información clave como el valor actualizado de los activos o la ubicación geográfica de 18 Se definen los pasivos contingentes como pasivos cuyo monto y plazo dependen de la ocurrencia de eventos futuros e inciertos. En el caso de desastres naturales se distinguen los pasivos contingentes explícitos, que el Gobierno tiene que asumir le- 19 Documento en línea: http://www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/credito- galmente, de los “pasivos implícitos” que el Gobierno tendrá que asumir por presión ydeudapublicos/Riesgo/Informes/ObligacionesContingentesEspaniol.pdf social, económica y/o política. 20 Una lista de las personas entrevistadas se incluye en el anexo 3. capítulo 4 27 los mismos. Muchas de las empresas públicas o de las interés en protegerse del riesgo ya que se espera que el empresas concesionarias del Estado no proveen infor- Gobierno asuma gran parte de las pérdidas. Al explicitar mación sobre su patrimonio y la valoración del mismo. clara y públicamente el límite de cobertura que brindaría Además, este inventario se realiza a través del Sistema en caso de desastres, el Gobierno delimita sus res- de Administración de Bienes (SIAB), un sistema de infor- ponsabilidades e indirectamente incentiva los agentes mación que no está plenamente integrado ni dispone privados a mitigar el riesgo que tendrán que asumir o a de vínculos automáticos con el Sistema Integrado de asegurarse contra él. Gestión Financiera nacional (SIGEF).21 Las autoridades están revisando el marco legal e institucional de gestión financiera de los activos fijos públicos para fomentar una mejor gestión, registro y control del patrimonio b. SE HAN DESARROLLADO público y estar en medida de desarrollar un inventario de activos públicos más fidedigno que permita evaluar y ALGUNOS INSTRUMENTOS anticipar la evolución del patrimonio del Estado. FINANCIEROS PARA DISPONER DE LIQUIDEZ EN LA FASE DE Resulta difícil identificar cual ha sido el monto de recursos públicos asignado a actividades de emer- EMERGENCIA Y REHABILITACIÓN gencias y/o rehabilitación. El SIGEF no dispone de un DESPUÉS DE UN DESASTRE clasificador presupuestario que permita identificar los PERO SU OPERATIVIDAD recursos asignados a actividades de emergencia/reha- bilitación. Si bien existe una línea presupuestaria para PODRÍA MEJORARSE imprevistos y emergencias el monto devengado por esa línea entre 2008 y 2012 ha sido nulo. Los nuevos clasifi- El Gobierno dispone de un instrumento contingente cadores presupuestarios que se están implementando presupuestario con la asignación de un 1% de los a partir de 2014 incluyen una línea de “defensa civil y ingresos corrientes para “calamidades públicas”. El gestión de riesgo de desastres” que permite conocer artículo 33 de la Ley Orgánica de Presupuestos 423-06 el monto dedicado a la defensa civil pero no nos infor- establece que: “El Proyecto de Presupuestos de Ingre- ma sobre el monto de los gastos ejecutados durante la sos y Ley de Gastos Públicos consignará anualmente fase de emergencia, rehabilitación tras la ocurrencia de una apropiación destinada a cubrir imprevistos gene- un desastre. La información que se ha podido recoger rados por calamidades públicas que será equivalente al sobre el impacto fiscal de los desastres es muy limitada. uno por ciento (1%) de los ingresos corrientes estima- En la siguiente sección pudimos inferir el costo fiscal de dos del Gobierno Central. Estos recursos serán utiliza- algunos de los desastres mejor documentados a través dos por disposición del Presidente de la República, en de estudios de casos que nos indican que el costo fiscal conformidad con las medidas que adopte la Comisión de un desastre puede situarse entre un 20% y un 55% Nacional de Emergencia de acuerdo a lo dispuesto en del costo económico total del mismo (véase cuadro 8 y la ley 147-02 sobre gestión de riesgo”. Aunque el mon- sección 5 para más detalles). to de esa asignación no se fundamenta sobre ningún cálculo de impacto fiscal de los desastres, para 2012 El Ministerio de Hacienda no contempla los pasivos hubiese representado aproximadamente unos RD$ contingentes que pueden surgir en caso de desas- 3,185 millones (US$ 81 millones) o un 0.13% del PIB. Sin tres en el manejo del riesgo fiscal que realiza. La embargo, como se puede ver en el cuadro 6, el monto Dirección General de Crédito Público realiza una evalua- asignado entre 2008 y 2012 nunca llegó a superar los ción de la deuda contingente del Gobierno Central que RD$ 614 millones (US$ 15 millones) y quedó por debajo contabiliza las garantías y avales financieros suscritos del 1% de los ingresos corrientes. Además, fuera de la con ciertos sectores.22 En la práctica, sin embargo, en el información suministrada por el SIGEF, se tiene poca caso de desastres importantes, como el ciclón Georges visibilidad sobre el uso de esos fondos.23 en 1998, el Gobierno ha asumido el costo de un im- portante programa de reconstrucción de casas para los Existe un fondo de Prevención Mitigación y Respues- hogares más pobres; más recientemente, en el caso de ta a Desastres que podría tener un papel importante Noel y Olga en 2007 se han condonado préstamos que en la estrategia de gestión financiera del riesgo de el Banco Agrícola (Banco Público) tenía sobre pequeños desastres que está por elaborarse. Este fondo de agricultores. Al asumir esos pasivos contingentes, el prevención mitigación y respuesta (PMR) fue creado Gobierno crea un antecedente y muy probablemente, en 2002 por la ley 147-02 y representa un primer buen se verá obligado (por presión social o política) a volver paso en la elaboración de una estrategia de gestión a asumir esos pasivos en caso de desastres futuros. financiera del riesgo. Sin embargo, su reglamento ope- Adicionalmente, el Gobierno no tiene una posición clara rativo sólo se formuló en 2011 y aunque la Ley plantea sobre los pasivos contingentes que asumiría en caso que el fondo PMR actué como fondo de reserva para de desastres lo que puede crear un problema de riesgo disponer de liquidez durante la fase de emergencia y, a moral (moral hazard) en el que los agentes no tienen la vez, como fondo de inversión para prevenir y mitigar el riesgo, nunca se especificó como se iba a financiar. De hecho, la primera asignación presupuestaria para el 21 La falta de integración entre estos sistemas de información limita la actualización y valorización de los activos públicos. 22 Esta evaluación se incluye en los informes trimestrales que remite la Dirección de Crédito Publico al Congreso. Solo se toma en cuenta la deuda contingente que puede nacer de los avales financieros que da el Gobierno a ciertos sectores (p.e. 23 La Ley establece que “el Poder Ejecutivo presentará en el Estado Anual de Recauda- el sector textil) o de la deuda de instituciones privadas de educación garantizadas ción e Inversión de las Rentas, un anexo con el informe detallado sobre el uso de esta por el Gobierno. A marzo de 2015 la deuda contingente calculada por este concepto apropiación” pero este anexo no ofrece más detalles que la información presentada ronda los US$ 16 millones. en el cuadro 6. 28 GESTIÓN FINANCIERA Y ASEGURAMIENTO DEL RIESGO DE DESASTRES EN REPÚBLICA DOMINICANA CUADRO 6. GASTO EJECUTADO POR CONCEPTO DEL 1% ASIGNADO A LA PRESIDENCIA POR ÁREA DE ASISTENCIA (EN RD$ MILLONES Y EN % DEL GASTO PÚBLICO TOTAL DEL GOBIERNO CENTRAL). 2008 2009 2010 2011 2012 EN % DEL EN % DEL EN % DEL EN % DEL EN % DEL EN EN EN EN EN GASTO GASTO GASTO GASTO GASTO MILLONES MILLONES MILLONES MILLONES MILLONES PÚBLICO PÚBLICO PÚBLICO PÚBLICO PÚBLICO RD$ RD$ RD$ RD$ RD$ TOTAL TOTAL TOTAL TOTAL TOTAL RECURSOS DEL 1% ASIGNADOS A 554.1 0.16% 584.9 0.18% 228.7 0.06% 567.2 0.14% 614.7 0.12% LA PRESIDENCIA Asistencia en 2.0 0.00% - - - - 10.0 - 1.0 0.00% Servicios municipales Asistencia en 13.3 0.00% - - - - - - 91.5 0.02% agropecuaria y Pesca Asistencia social 123.5 0.04% 207.5 0.06% 44.7 0.01% 255.2 0.06% 161.3 0.03% Asistencia en 58.9 0.02% - - 25.0 0.01% 60.0 0.02% 10.0 0.00% defensa nacional Asistencia en salud 42.5 0.01% 59.9 0.02% 72.0 0.02% 105.0 0.03% 64.1 0.01% Asistencia en acueducto y 142.5 0.04% 10.0 0.00% 3.0 0.00% 11.0 0.00% 139.3 0.03% alcantarillado Asistencia en admi- 171.5 0.05% 190.0 0.06% - - - - - - nistración general Asistencia en - - 50.0 0.02% 22.0 0.01% 30.0 0.01% 0.0 0.00% vivienda Asistencia en riego - - 67.6 0.02% 0.0 0.00% 90.0 0.02% 50.0 0.01% Asistencia en energía - - - - 30.0 0.01% - - - - Asistencia transporte - - - - 32.0 0.01% 6.0 0.00% 77.5 0.02% Fuente: SIGEF fondo PMR solo se consignó en el presupuesto 2014 y con el BID25 y prevé una protección contra terremotos no representó más de RD$ 1 millón (aproximadamente y huracanes que se mantendrá elegible para desem- US$ 24,000). Esa asignación se realizó como contrapar- bolsos hasta finales de febrero 2015 siempre y cuando tida a la donación de 4 millones de euros de la Agencia el Gobierno cumpla con la ejecución satisfactoria del Española de Cooperación Internacional y Desarrollo. Plan de Gestión Integral de Riesgo de Desastres Natu- Gracias a esa donación, el fondo PMR inició sus acti- rales (PIGRDN). El desembolso de este préstamo es pa- vidades en 2013 con el financiamiento de 7 proyectos ramétrico es decir que se puede desembolsar cuando principalmente destinados a fortalecer las capacidades el índice de vientos es superior a lo establecido en el de GRD en los municipios o a financiar ONGs relaciona- contrato (73 millas por hora) o cuando el temblor tiene das al tema.24 Sin embargo, de los 7 proyectos que se una intensidad igual o superior a lo acordado (VII en la vieron asignado fondos solo pudieron empezar a eje- escala Mercalli Modificada de Intensidad). Sin embargo, cutarse los proyectos de las entidades no-estatales ya este préstamo no cubre eventos como las inundaciones que los proyectos de las entidades públicas no habían ni se podría desembolsar en caso de un terremoto que conseguido el código SNIP que les permite ingresar al produzca daños significativos pero cuya intensidad sea sistema de inversión pública. justo por debajo de lo acordado en el contrato. El Gobierno también dispone de un préstamo con- El Gobierno podría fortalecer su protección financie- tingente, firmado en 2010 por un valor de US$ 100 ra a través de la contratación de un seguro paramé- millones. Este préstamo contingente fue contratado trico. La ventaja del seguro paramétrico sobre un seguro indemnizatorio clásico es que permite un desembolso mucho más rápido que el seguro tradicional ya que el pago está basado en la medición de parámetros físicos 24 Según el artículo 13 del reglamento del Fondo, pueden solicitar recursos al fondo PMR las entidades públicas y privadas relacionadas con la Gestión de Riesgos de Desastre, las ONGs y asociaciones comunitarias relacionadas al tema así como las entidades de producción de información sobre la reducción del riesgo de desastre 25 Para una descripción detallada del préstamo véase la siguiente página:http://www. y los medios de comunicación especializados sobre el tema. iadb.org/en/projects/project-description-title,1303.html?id=DR-X1003 capítulo 4 29 específicos y no en visitas de campos que constaten seguros que permiten transferir parte del riesgo ca- los daños efectivos sufridos - estos avalúos pueden tastrófico para infraestructuras públicas representa tardar varios meses. En el caso del viento, por ejem- una manera eficiente de disminuir el peso los pasivos plo, se realiza un pago cuando la velocidad del viento contingentes que tendrá que asumir el Gobierno en supera un límite pre-establecido en el contrato del se- caso de desastres. guro. Este tipo de seguro representa una herramienta eficiente para gestionar las capas altas del riesgo ya Finalmente cabe mencionar que el presupuesto que permite financiar rápidamente las necesidades de 2015 (art. 16) incluyó la autorización de ampliar el pre- corto plazo que suelen presentarse tras la ocurrencia de supuesto en un 0.5% del PIB nominal en caso de “ca- un desastre de magnitud catastrófica. Sin embargo, el lamidades o emergencias públicas”. Con esta medida seguro paramétrico conlleva un “riesgo base”, es decir el Gobierno puede obtener recursos y financiamientos las posibles diferencias entre el pago realizado por el se- adicionales en un tiempo más corto ya que no se tiene guro y la pérdida real, en particular si el pago del seguro que aprobar la ampliación del déficit por el congreso. es menor o inexistente a pesar de que hubo pérdidas Esta mención permite por ejemplo desembolsar rápi- reales. La efectividad del seguro paramétrico depende damente los prestamos contingentes contratados para del grado en el que la variable seleccionada (e.g. la velo- desastres siempre y cuando no amplíen el presupuesto cidad del viento) refleje las pérdidas efectivas26. en más de un 0.5% del PIB. El Gobierno de la RD tiene la opción de contratar Además de los instrumentos “ex ante” presentados un seguro paramétrico integrándose al CCRIF en aquí, el Gobierno puede movilizar recursos gracias a asociación con los países de Centroamérica. Esto instrumentos ex post desastre. Los principales instru- ofrece a la Republica Dominicana la posibilidad de agru- mentos financieros a los que ha recurrido el Gobierno par los riesgos a nivel regional y presentar un portafolio tras el paso de un desastre han sido las reasignaciones diversificado y así gozar de ahorros significativos en el presupuestarias, el endeudamiento interno y externo o costo de la prima de riesgo. Se estima que los miem- la ayuda internacional tanto para la fase de emergencia bros del COSEFIN se beneficiarían de una reducción de como para la fase de rehabilitación/ reconstrucción. aproximadamente el 36% en el costo de la prima, en En la sección siguiente se ilustra más en detalle el uso comparación con la prima comercial contra catástrofes que ha hecho el Gobierno de esos instrumentos pero que comprarían de manera individual en los mercados es importante señalar que el monto y la importancia de internacionales (Banco Mundial, 2014 b). Creado en los mismos son muy variables según la intensidad del 2007, el CCRIF ha probado ser robusto desde un punto evento y la coyuntura macroeconómica en la que se de vista financiero y sus pagos han demostrado ser úti- encuentra el Gobierno. les para ayudar a controlar la volatilidad presupuestaria en los primeros momentos de un desastre. Inicialmente Las reasignaciones presupuestarias suelen ser el creado para cubrir los riesgos de ciclones tropicales instrumento preferido para liberar recursos en caso y terremotos, el CCRIF ofrece ahora la posibilidad de de desastres. Cuando el Presidente de la República cubrirse contra el riesgo de exceso de lluvias e inun- declara una emergencia (nacional o provincial), se daciones (véase anexo 4). Tras la firma del Memorando reúne el CNPMR al cual algunos Ministerios sectoria- de Entendimiento entre el COSEFIN y el CCRIF se dio les (i.e. agricultura, obras públicas) acuden con un oficialmente inicio al proceso de ampliación del CCRIF y, levantamiento y una primera evaluación de los daños en abril 2015, Nicaragua fue el primer país centroameri- económicos provocados por el desastre. En base a las cano a integrarse al CCRIF. prioridades políticas del Gobierno y a la información suministrada se discuten y acuerdan las reasignaciones Existe poca información respecto al aseguramien- presupuestarias interministeriales que se consideren to de los activos públicos. Si algunos Ministerios necesarias. La Presidencia también puede liberar re- importantes como el de Hacienda o el de Economía cursos adicionales con los fondos contemplados en el disponen de seguros, la información al respecto del 1%. Una vez se hayan acordados las reasignaciones y aseguramiento de la totalidad de los activos públicos los montos, la ejecución de los recursos se computa a es muy fragmentada y no se conoce el estado de la institución que ejecuta el gasto. En caso de que la varias entidades públicas. En el caso de la infraestruc- magnitud del desastre requiera ampliar los gastos tota- tura vial, muchas de las autopistas que se realizaron les y/o ingresos consignados en la Ley de presupuesto, durante los últimos años con financiamiento interna- esas modificaciones tienen que ser aprobadas por el cional tienen incluido un seguro catastrófico con el Congreso lo que implica un tiempo más largo antes préstamo pero los demás ejes viales no suelen tener de obtener liquidez. Es importante señalar que en el seguros. Edificios públicos claves como las escuelas caso dominicano las fuertes rigideces presupuestarias y los hospitales tampoco están asegurados y, aunque (tanto legales como implícitas, véase Banco Mundial, se aseguren algunos edificios o inmuebles, el asegu- 2013 a) limitan el margen de maniobra del Gobierno ramiento se hace sobre una base individual. Ninguna y el alcance de las reasignaciones presupuestarias. entidad tiene a cargo el papel de agrupar los diferentes Asimismo, se calcula que en el presupuesto 2013, activos para optimizar el seguro a través de ahorros sumando el servicio de la deuda, las trasferencias al derivados de la diversificación del riesgo y masa crítica sector eléctrico y las remuneraciones a empleados del del portafolio de activos del Estado. El desarrollo de sector público, casi el 50% del gasto total del Gobierno central estaba ya comprometido. En este contexto, las reasignaciones presupuestarias también presentan un alto costo de oportunidad ya que implicarían redirigir 26 El Riesgo base se vuelve más importante cuándo la correlación entre el parámetro recursos previamente asignados a otros proyectos de físico específico y el nivel de pérdidas efectivas es débil. De ahí la importancia de de- sarrollar modelos fidedignos de evaluaciones de pérdidas por amenazas naturales. desarrollo. 30 GESTIÓN FINANCIERA Y ASEGURAMIENTO DEL RIESGO DE DESASTRES EN REPÚBLICA DOMINICANA Las donaciones internacionales representan el ins- de una amenaza natural, el Presidente de la Repú- trumento más barato pero el monto que se puede blica debe emitir una declaratoria de situación de movilizar es imprevisible. Por lo general, las donacio- desastre, conforme a la Ley 147-02, especificando la nes son función de la intensidad del evento y se centran magnitud del desastre, el carácter nacional, provin- en la fase de respuesta de emergencia. Los montos cial o municipal del mismo así como la duración de la que se pueden conseguir difícilmente llegan a cubrir la emergencia y las instituciones que se liberan de los totalidad de las necesidades financieras: en el caso de procedimientos de selección de la Ley de compras las tormentas Noel y Olga en el 2007, por ejemplo, el públicas. El decreto 543-12 mejora significativamen- monto de la ayuda internacional recibida a través del te el marco legal que rige los “procedimientos es- sistema de las Naciones Unidas ha sido estimado a más peciales de compras” y con la aplicación del mismo de US$18 millones (Flash Appeal, 2007), lo que repre- se espera que aumente la transparencia y publicidad senta menos del 5% de los US$420 millones de daños y de las compras y contrataciones realizadas en casos pérdidas provocados por las dos tormentas. Mantener de emergencia. También cabe mencionar que tras recursos propios para la fase de emergencia también el paso de Sandy e Isaac, la Dirección General de In- permite reducir la dependencia a la ayuda internacio- versión Pública (DGIP) fue asociada y aprobó algunos nal y contribuye a asegurar el respeto de la soberanía de los proyectos de inversión pública decididos en la nacional. Dado el estatus de países de ingresos medio fase de rehabilitación/reconstrucción, lo que implica de República Dominicana, la ayuda internacional para que estos proyectos han tenido que cumplir con las las fases de rehabilitación/reconstrucción muy proba- normas y criterios del Sistema Nacional de Inversión blemente se conseguirá bajo la forma de préstamos Pública (SNIP), incluyendo algunas consideraciones blandos y, por lo tanto, representará endeudamiento de gestión de riesgo. Esta práctica contribuye a adicional. aumentar la resiliencia de las inversiones públicas realizadas durante la fase de rehabilitación/ recons- En caso de que el Presidente de la República trucción y podría ser replicada y sistematizada en declare una situación de desastre, existen me- futuras ocasiones. canismos expeditos de compras públicas y con- trataciones que permiten racionalizar los tiempos A modo de resumen, y basándose en el marco de ges- de ejecución del gasto público. El decreto 543-12, tión financiera del riesgo de desastre del Banco Mundial, aprobado en septiembre 2012, establece las con- se presenta en el cuadro 7 los diferentes instrumentos diciones en las que instituciones públicas pueden financieros de los que dispone el Gobierno, la cantidad liberarse de los procedimientos de selección esta- de fondos que permiten obtener y la velocidad de des- blecidos en la Ley de compras públicas. En el caso embolso de los mismos. CUADRO 7. INSTRUMENTOS FINANCIEROS DEL GOBIERNO DOMINICANO PARA MOVILIZAR RECURSOS EN CASOS DE DESASTRES CORTO MEDIANO LARGO INSTRUMENTOS PLAZO (1-3 PLAZO (3-9 PLAZO (MÁS CANTIDAD FONDOS DISPONIBLES MESES) MESES) DE 9 MESES) FINANCIAMIENTO EX ANTE Fondo de Emergencia 4 millones de euros pero no contingentes (actividades Fondo PMR de prevención/mitigación del riesgo) US$ 15 millones en 2013 y renovado todos los 1% asignado a la Presidencia años (Teóricamente US$ 81 millones) Préstamo contingente US$ 100 millones (uso único) Aseguramiento paramétrico soberano Esquema de aseguramiento Poca información disponible al respeto público contra desastres FINANCIAMIENTO EXPOST Donaciones internacionales (emergencia) Imprevisible pero función de la magnitud del evento Reasignaciones presupuestarias Limitada por rigideces presupuestarias y poco espacio fiscal Endeudamiento interno / externo Limitada por el ya alto nivel de endeudamiento público Ayuda internacional (reconstrucción) Limitada por el ya alto nivel de endeudamiento público Aumento de impuestos Tiempo indicativo para movilizar y ejecutar fondos Instrumentos no usados en el país capítulo 4 31 Evaluación Preliminar del Costo Fiscal: Estudios de Casos de Varios Desastres CUADRO 8. CLASIFICACIÓN DE LOS EVENTOS DE ACUERDO A SU COSTO FISCAL (US$ MILLONES) EVENTOS QUE NO PROVOCARON EVENTOS QUE PROVOCARON   ENDEUDAMIENTO ADICIONAL ENDEUDAMIENTO ADICIONAL   ISAAC SANDY GEORGES NOEL Daños directos (daños a la infraestructura y/o 23.5 25.1 1,337 254 a los cultivos y destrucción de acervos) Pérdidas y daños Totales (incluyendo perdidas indirectas por - - 2,193 439 interrupción de servicios o relacionadas con mayores costos) Prestamos adicionales contratados por Desastre - - 375 249 Costo Asumido por el Gobierno para 5 5.2 1,224 301 rehabilitación/reconstrucción Ratio Costo fiscal / Pérdidas y daños Económicos Totales 21% 21% 56% 69% Fuente: Cálculo de los autores en base a información del Ministerio de Agricultura y evaluaciones PDNAs apoyadas por la CEPAL E l costo fiscal de los desastres es una noción COE. También se señaló que 864 viviendas se vieron diferente de la de daños y pérdidas totales afectadas. Igualmente, el paso de Sandy provocó dos provocados por los mismos. El costo fiscal muertes y obligó a desplazar a unas 18.858 personas. de los desastres corresponde a los pasivos Sandy afectó a 4.983 viviendas, de las cuales 10 queda- contingentes que tiene que asumir el Go- ron totalmente destruidas. bierno a raíz de un desastre. De alguna forma, el cálculo de este costo fiscal representa una sub-sección de la Estos dos eventos, cuyos impactos han sido modera- evaluación del impacto económico total. Como mencio- dos respecto a fenómenos como el huracán Georges nado anteriormente, este costo fiscal corresponde a los o la tormenta Noel, han tenido un impacto concen- daños y pérdidas que afectan los activos públicos a los trado en la región sur del país y la gran mayoría de las que suman los pasivos que se imponen al Gobierno por pérdidas provinieron del sector agropecuario. Según presión social o política. Estos pueden ser, por ejemplo, estimaciones del Ministerio de Agricultura, el 97% programas de reconstrucción de viviendas para los ho- de los daños asociados a la tormenta Isaac se con- gares más pobres o programas para ayudar a los agri- centraron en la región sur, mientras en el caso de la cultores a volver a la producción. Estos pasivos son más tormenta Sandy el 85% de los daños al sector agrícola complicados de cuantificar ex ante ya que dependerán se concentraron en esta región. En ambos casos no se de la naturaleza del evento y de las personas afectadas reportaron pérdidas en la región este y muy pocas en por el mismo así como de decisiones políticas. En este la regiones norte y nordeste. estudio, basándonos en la revisión de los desastres mejor documentados, decidimos aproximar el costo fis- El Ministerio de Agricultura informó que Isaac causó da- cal de los desastres como una proporción del impacto ños por RD$929 millones (US$ 23.5 millones) y el paso económico total del evento. de Sandy causó daños por RD$993 millones (US$25.1 millones).27 Frente a esa situación el Gobierno, a través Dada la escasa información sobre el costo fiscal que del 1% del que dispone la Presidencia, pudo liberar han implicado los desastres, a continuación propo- RD$200 millones (US$5 millones) en el caso de Isaac y nemos una diferenciación en el impacto fiscal de RD$207 millones (US$ 5.2millones) para hacer frente a los eventos según (i) la intensidad del evento, (ii) las la emergencia y mitigar los impactos de Sandy. En total, zonas y poblaciones afectadas y (iii) las actividades en los primeros seis meses de la nueva administración, económicas impactadas. De ahí resulta una categori- el Presidente Danilo Medina asignó más de RD$407 mi- zación del impacto fiscal en dos niveles según que los llones (US$10.2 millones) para compensar aproximada- eventos hayan implicado un aumento del endeudamien- mente el 21% de las pérdidas en el sector agropecuario. to o que hayan podido ser atendidos por reasignaciones presupuestarias y el 1%% asignado a la Presidencia. El En total, estas dos tormentas de impacto moderado resumen de esta clasificación se presenta en el cuadro han creado un costo fiscal para el Gobierno de apro- 8 a continuación. ximadamente un 21% de los daños directos estima- dos. Este pasivo contingente se explica porque (i) los eventos afectaron principalmente el sur, una zona que concentra unas de las regiones más pobre del país28, a. EVENTOS QUE NO HAN obligando el Gobierno a compensar parte de las pér- IMPLICADO ENDEUDAMIENTO didas e (ii) impactaron fuertemente el sector agrícola para él que el seguro es limitado. Asimismo, AGRODO- ADICIONAL: EL CASO SA, la entidad encargada del seguro agrícola (véase DE ISAAC Y SANDY Isaac y Sandy en 2012: Entre finales de agosto y octu- bre de 2012, la RD se vio afectada por estas dos tor- 27 El Ministerio de Agricultura realiza esas evaluaciones en base a una metodología propia que contabiliza la cantidad de tareas perdidas y les asocia un “valor perdido” mentas que vinieron acompañadas de intensas lluvias. dependiendo del tipo de planta cultivada y de su etapa en el cultivo. No se toman en cuenta las pérdidas indirectas que puedan surgir por interrupción de servicios o En el caso de Isaac, al menos dos personas murieron mayores costos o menores ingresos en servicios básicos. 28 Véase atlas de pobreza disponible en : http://economia.gob.do/mepyd/despacho/ y 12.889 se vieron obligadas a desplazarse según el unidad-asesora-de-analisis-economico-y-social/atlas-pobreza-2010/ capítulo 5 33 sección 7) entregó RD$11.43 millones a productores afectados por las tormentas Isaac y Sandy. Esa con- tribución representa un 0.59% de las pérdidas totales evaluadas por el Ministerio de Agricultura. En caso de que sean sectores como el industrial o el hotelero, mejor asegurados, una parte de la carga fiscal hubiese podido ser transferida a través de seguros privados. En el caso del Huracán Georges, por ejemplo, se estima que los sectores hoteleros e industriales en la República Dominicana recibieron U$S500 millones en pagos de reaseguros, lo que equivale aproximadamente a un 37% de las pérdidas directas que se estiman ha provocado el huracán (BID 2003). b. EVENTOS QUE HAN IMPLICADO ENDEUDAMIENTO ADICIONAL: EL CASO DE GEORGES Y NOEL El huracán Georges en 199829: Entre el 15 y el 29 de septiembre, el Huracán Georges impactó el territorio dominicano caracterizándose por vientos máximos de más de 170 km por hora y un ojo de aproximadamente 50 kilómetros de diámetro (categoría 2-3 en la escala Saffir-Simpson) e importantes lluvias sobre todo el te- rritorio. La intensidad del evento provocó más de 235 muertos y se estima que el 51% de la población domini- cana llegó a ser afectada directa o indirectamente. Se considera el evento como catastrófico y de muy fuerte intensidad. Los daños y pérdidas totales del desastre se estimó en US$ 2.193 millones (CEPAL 1997, precios de mercado de 1997) y su impacto directo en las cuentas fiscales solo para el año 1998 fue de casi un punto porcentual de PIB ya que en vez de obtenerse un superávit que se estimaba en 0.8% del PIB, el Gobierno presentó un déficit de 0.6% del PIB tras el paso del huracán. Este impacto se explica principalmente por el aumento de un 18% en los gastos de capital (en relación a 1997) para hacer frente a la reposición de parte del acervo destruido y un incremento de 5% en los gastos corrien- tes por mayores compras públicas y otros gastos de emergencia. Para poder financiar estos gastos el país obtuvo una moratoria de un año en relación a los pagos del servicio de la deuda en el Club de Paris. Sin embargo, solo du- rante el año 1999 se contrataron US$215 millones (casi un 1% del PIB de entonces) de préstamos adicionales obtuvo unos U$S 150 millones de esta manera. En total con el BID y el Banco Mundial únicamente para activida- se movilizaron préstamos por US$ 365 millones (2.2% des de reconstrucción. También se usó una fuente de del PIB de 1998). financiamiento poca común en la región: el Banco Cen- tral obligó a los bancos comerciales a otorgarle présta- Una parte de la carga fiscal que tuvo que asumir el Go- mos al gobierno (BID, 2003).30 Se estima que el gobierno bierno vino del sector vivienda. Dado que más del 10% de los daños y pérdidas totales se produjeron en ese sector (véase anexo 1) y en particular en la población que estaba en condiciones más frágiles y más expuestas 29 La información obtenida para Georges y Noel proviene en gran parte de las eva- luaciones PDNAs apoyadas por la CEPAL. Al no tener datos desagregados sobre a riesgos climáticos, el Gobierno decidió asumir parte de la ejecución presupuestaria para actividades de rehabilitación y reconstrucción post-desastre, se consideró que los programas de rehabilitación y reconstrucción estas pérdidas. Asimismo, en la fase de rehabilitación contemplados en los PDNAs han sido el gasto efectivamente asumido y ejecutado por el Gobierno. Esto constituye un límite en el análisis. el Gobierno lanzó un programa estimado en US$ 55 30 El Banco Central tiene la facultad legal de hacerlo en caso de que se haya declarado una situación de calamidades públicas. Además en caso de desastres naturales el millones, completado por un programa más importante mismo Banco Central también puede financiar al Gobierno. Aunque no se obtuvo durante la fase de reconstrucción de US$ 788 millones, información sobre la existencia y el posible monto de esas prácticas, cabe recordar que la venta de bonos del Estado al banco central resulta potencialmente inflaciona- para reconstrucción de viviendas y restauración social, ria, si el aumento de la masa monetario provocada no es proporcional al crecimiento del PIB. urbana y ecológica. Además se estimaron los gastos 34 GESTIÓN FINANCIERA Y ASEGURAMIENTO DEL RIESGO DE DESASTRES EN REPÚBLICA DOMINICANA Noel en 2007: La tormenta tropical Noel tocó el territorio dominicano entre el 28 y el 30 de octubre de 2007 y se caracterizó por precipitaciones extraordinarias incluso antes y después del paso de la tormenta. De hecho, ya a inicios de octubre se observaron lluvias en niveles que sobrepasaban los valores normales en 20 estacio- nes del país. Las lluvias intensas afectaron a todo el territorio nacional provocando más de 87 muertos y afectando, directa o indirectamente, a más del 70.6% de la población dominicana. Según la evaluación de la CEPAL, el monto total de daños y pérdidas provocado por la tormenta Noel se elevan a US$ 439 millones de dólares lo que provocó para el solo año 2007 la ejecución de US$ 89.5 millones adicionales (0.22% del PIB) para hacer frente a las nece- sidades durante la fase de emergencia y rehabilitación. A ese monto se le tiene que sumar los US$58.7 millones que el Gobierno tuvo que reasignar por el paso de la tormenta Olga un mes después. De cara al 2008, el gasto social en compensaciones a las poblaciones afectadas y la inversión requerida para la reposición de la infraestructura requería de asigna- ciones presupuestarias adicionales o de alteración en las líneas presupuestarias inicialmente programadas. Para poder financiar estos gastos extras se contrataron por US$100 millones de préstamos externos al BID (US$ 20) y al Banco Mundial (US$ 80) en 2008 y 2009 respec- tivamente para financiar actividades de rehabilitación y reconstrucción. A eso se suman una emisión de bonos internos por un monto de RD$5,000 millones (US$ 149 millones) a finales del 2007 lo que lleva el monto total de los nuevos préstamos contratados a más de US$249 millones (0.61% del PIB de 2007). Los diferentes proyectos de rehabilitación y recons- trucción que se identificaron a corto plazo tras el paso de la tormenta Noel representaron un monto de más de US$301 millones. De este total, el sector vivienda que representó casi el 6% de las pérdidas directas se vio asignado proyectos por unos US$82 millones; en el sector riego (contabilizado como agricultura) también se identificaron proyectos por un monto de US$63 mi- llones mientras que los proyectos de reconstrucción y rehabilitación de carreteras y puentes se vieron asigna- dos US$55 millones. Es de hacer notar que la CEPAL evaluó que los daños y pérdidas sufridos por el sector privado representa- ron más del 66% del total, lo que implica que menos gubernamentales destinados a la rehabilitación de in- del 34% del impacto recae sobre el sector público de fraestructuras económicas en US$ 14.5 millones en la manera directa. Sin embargo, por las características etapa de rehabilitación, lo que incluye la reconstrucción socioeconómicas de la población afectada (el 90% de puentes e infraestructuras viales así como de siste- de la población directamente afectada estaba bajo la mas de riego. Finalmente, el Gobierno también condonó línea de pobreza) el Gobierno se ha visto obligado por varios préstamos agrícolas que tenía a través de su ban- presión social económica y/o política a asumir parte co público (Banco Agrícola) para apoyar los agricultores de las perdidas y daños privados. De hecho, el sector a retornar a la producción. Se estima que la totalidad de agrícola sufrió más del 50% de las pérdidas directas los proyectos para la fase de rehabilitación y reconstruc- (véase anexo 1) y puso a muchos pequeños agriculto- ción sumaron un costo total de US$1 224 millones. res en una situación crítica que requería de un apoyo externo para poder ser superada. En total, se puede En total, sumando los diferentes gastos en los que incu- considerar que el impacto fiscal de la tormenta Noel rrió el Gobierno a consecuencia del huracán Georges, se establece entre un 34% (sector público directo) y se estima que la carga fiscal que asumió el Gobierno se un 69% (monto estimado de los programas de rehabi- establece en aproximadamente el 55% de los daños y litación y reconstrucción) del impacto económico del pérdidas totales. evento. capítulo 5 35 A continuación se presenta un cuadro que en caso de un desastre. Como discutido anteriormen- resume las principales fuentes de finan- te, los pasivos contingentes que se pueden materializar ciación de las que dispone el Gobierno en caso de desastre dependen de la naturaleza del mis- para enfrentar los daños y pérdidas pro- mo, de las condiciones de las poblaciones afectadas y vocados por desastres. Contrastamos de las políticas y decisiones que adopte el Gobierno. A la estos fondos con los daños probables modelados por hora de determinar qué porcentaje de los daños y pérdi- MPRES que hemos presentado en el capítulo anterior y das totales el Gobierno tiene que asumir después de un el costo fiscal de los desastres, es decir un porcentaje desastre, varios ejercicios de simulaciones han tomado de los daños y pérdidas totales compuesto por los da- ratios diferentes. En el caso de Brasil se consideró por ños a los activos públicos y el costo de los pasivos con- ejemplo que los pasivos del Gobierno corresponden a tingentes implícitos que puedan surgir. Según hemos un 40% de los daños y pérdidas totales (Banco Mundial, visto a través de los estudios de casos presentados 2014 a) mientras que en el caso de Vietnam se conside- más arriba, para los eventos de menor alcance como ró un ratio del 55% (Banco Mundial, 2010). En el cálculo las tormentas Isaac y Sandy, el impacto fiscal ha re- de su póliza de seguro que se enfoca principalmente en presentado alrededor del 20% del impacto económico la fase de emergencia post-desastre, el CCRIF se pro- total del mismo. Sin embargo, los casos de eventos de pone un costo fiscal equivalente al 15% del monto total amplio impacto como Georges o Noel sugieren que el de las pérdidas simuladas. Decidimos en este estudio, impacto fiscal de un desastre importante puede llegar y como un primer paso para discusión, definir un rango a representar un 55% o un 69% del impacto económi- en el que se pueden situar los costos fiscales basándo- co total en el país. se en dos escenarios: el “escenario 1” define un costo fiscal de un 20% del impacto económico y corresponde Basándose en esas hipótesis, presentamos aquí un a eventos de mayor frecuencia pero de menor intensi- monto máximo y un monto mínimo de lo que podría dad; el “escenario 2” define un costo fiscal de un 55% ser el costo fiscal que tiene que asumir el Gobierno del impacto económico y corresponde a eventos menos 36 GESTIÓN FINANCIERA Y ASEGURAMIENTO DEL RIESGO DE DESASTRES EN REPÚBLICA DOMINICANA CUADRO 9. RESUMEN DEL IMPACTO ECONÓMICO PROBABLE, COSTO FISCAL ESTIMADO Y RECURSOS DE LOS QUE DISPONE EL GOBIERNO ANTE DESASTRES    EQUIVALENTE EN % PIB (2013) MILLONES US$, PRECIOS 2013 Daño Máximo Probable en 20 años por huracán 3.3% 1,997 Impacto Económico Daño Máximo Probable en 20 años por terremoto 0.5% 310 Probable Daño Anual Promedio de ambas amenazas 1.1% 683   Escenario 1 Escenario 2 Escenario 1 Escenario 2 Daño Máximo Probable en 20 años por huracán 0.6% 1.8% 399 1,098 Costo Fiscal Daño Máximo Probable en 20 años por terremoto 0.1% 0.3% 62 170 Estimado Daño Anual Promedio de ambas amenazas 0.22% 0.61% 136 375   Recursos Disponibles en 2013 (millones US$) 1% asignado a la Presidencia (asignación efectiva) 0.14% (0.02%) 81 (15.6) Fondo PMR (solo para prevención y mitigación) 0.01% 4 Recursos disponibles Préstamo contingente 0.16% 100 Seguro catastrófico - - Fuente: Cálculo de los autores en base a información de MPRES y SIGEF frecuentes pero más intensos.31 El costo fiscal que le Estos daños físicos, además del impacto directo que incumbe al Gobierno estriba en definitivas en conside- tendrían sobre la posición fiscal del Gobierno, podrían raciones políticas y decisiones sobre la responsabilidad desencadenar una serie de efectos macroeconómicos del Gobierno y el apoyo que pueda y/o quiera brindar a y provocar una desaceleración o recesión del PIB. Bajo su población tras el paso de un desastre. este escenario, el desastre incrementaría la relación de deuda a PIB más que proporcionalmente al shock fiscal Bajo esas hipótesis y basándose en las pérdidas creado y podría terminar amenazando la sostenibilidad modeladas por MPRES, el costo fiscal anual pro- de las finanzas públicas. medio que debería asumir el Gobierno por ciclones tropicales y terremotos se sitúa entre US$136 mi- Es importante señalar que esta tabla informa so- llones y US$375 millones; esto representa entre un bre el shock fiscal agregado en caso de desastre 1.5% y un 4.2% de los ingresos totales del Gobierno más que sobre las necesidades de financiamiento central en 2013 (véase cuadro 9). Este costo fiscal post-desastre que tendrá que enfrentar el Gobier- anual promedio reduce el espacio fiscal y, sin estra- no. Hemos presentado aquí una estimación del costo tegia financiera para gestionar este riesgo, implica un fiscal de los desastres sin tomar en cuenta la dimensión costo de oportunidad elevado ya que desvía recursos temporal en las necesidades de financiamiento. Como previamente destinados a proyectos de desarrollo hacia mencionado en la sección 3, no todos los recursos el cubrimiento de los daños y pérdidas causados por tendrán que movilizarse justo después del desastre y los desastres. Los recursos que tendría que movilizar la fase de reconstrucción, que es la que requiere de anualmente el Gobierno para hacer frente a estos da- más fondos, puede empezar 6 meses o a veces un año ños probables equivalen por ejemplo a entre el 14% y el después del evento (véase gráfico 11). Para evaluar las 38% de los recursos asignados al sector salud en 2013. necesidades de financiamiento del Gobierno en la fase post-desastre sin sesgo habría que tomar en cuenta Bajo estas mismas hipótesis, existe una probabi- estas dinámicas e intentar evaluar cómo se reparte la lidad anual del 5% que el costo fiscal provocado carga fiscal de los desastres a través de las tres fases por un ciclón tropical pueda exceder entre US$399 que son la emergencia, la rehabilitación y la reconstruc- millones y US$1,098 millones. Este riesgo implica que ción. Sin embargo, dada la escasa información existente entre un 4% y un 12% de los ingresos del Gobierno en sobre el costo fiscal de los desastres no pudimos pre- 2013 hubiesen sido reasignados solo para compensar sentar este análisis en este estudio. los daños provocados por un ciclón de esta intensidad. 31 Según nuestros estudios de casos presentados anteriormente el impacto fiscal podría llegar a establecerse en un 69% del impacto económico total como en el caso de Noel. Sin embargo, dado que se suelen excluir daños al sector privado por falta de datos, asumimos que el 55% del monto evaluado representa el límite superior de este análisis. 37 Breve Presentación del Mercado de Aseguramiento Catastrófico Privado E l mercado de seguros dominicano es pe- queño y se caracteriza por un grado de sofisticación relativamente bajo. Con unas primas cobradas que representan un 1.21% del PIB en 2013, la tasa de penetración del mercado de seguros en República Dominicana está muy por debajo de otros países de la región (ver cuadro 10)32. La sofisticación de los productos también es limi- tada y las aseguradoras locales tienen una capacidad muy limitada de diseñar nuevos productos. Muchas de ellas delegan el desarrollo de nuevos productos a actores internacionales. El mercado se compone de 33 empresas aseguradores, incluyendo dos reasegura- doras, y se caracteriza por una alta concentración: en 2013, las 5 empresas líderes del mercado tenían una cuota de mercado acumulada del 80% mientras que 16 empresas tenían una cuota de mercado inferior al 1%. En los últimos años hubo un incremento de la presencia de compañías extranjeras con la llegada de actores colombianos (Sura), venezolanos (Banesco) y españoles (MAPFRE). El aseguramiento catastrófico privado representa un mecanismo de transferencias de riesgo que permite reducir el impacto financiero de los peligros naturales y está previsto por la Ley 146-02 que rige el sector. El riesgo de desastres naturales está con- templado a través de las “líneas aliadas” de los seguros contra Incendio y Aliados (art. 10) y muchas asegurado- ras ofrecen este producto como un riesgo que puede adicionarse a la póliza básica de incendio. Aunque el producto “Incendios y Aliados” representa el 40% de las primas netas cobradas por las aseguradoras en 2014 (excluyendo seguros de vida), la falta de información desagregada sobre el porcentaje de asegurados que toman esta opción adicional de riesgos catastróficos no permite cuantificar el monto asignado a esta opción. El reaseguro se realiza en su gran mayoría a través de los mercados internacionales y es principalmente usado para las coberturas de las propiedades ex- puestas a eventos catastróficos. Aunque existen dos reaseguradoras locales (Reaseguradora Santo Domin- go- REASANTO- y Reaseguradora Hispaniola –REHSA–) no son actores importantes en comparación con las 134 reaseguradoras extranjeras autorizadas a aceptar ne- gocios dominicanos (incluyendo reaseguradoras como Hannover Re, Munich Re y Swiss Re). Las compañías extranjeras como por ejemplo MAPFRE también suelen retroceder la mayoría de sus riesgos en coberturas regionales o mundiales con su casa matriz. El artículo 134 de la Ley 146-02 específica que el nivel máximo de retención de una aseguradora local o reaseguradora no puede exceder el 10% de los activos de la compañía y que el reaseguro catastrófico tiene que realizarse para por lo menos el 10% de los valores asegurados en la región donde la compañía tiene más activos. Sin embargo, muchas compañías compran coberturas de reaseguro catastrófico para ciclones y sismos a un nivel muy por encima de lo requerido por la Ley, tomando por ejemplo un porcentaje de la exposición global del país en vez de la exposición de las zonas claves. Es importante notar que la mayoría de las aseguradoras 32 Al menos que se indique lo contrario, los datos y la información de esta sección provienen del informe Axco Republica Dominicana 2015 y de Axco Global statistics. 39 registraban pérdidas en el ramo de “propiedades”. Esta CUADRO 10. TOTAL DE PRIMAS COBRADAS EN situación, tal como se expone en el siguiente párrafo, ALGUNOS PAÍSES DE LA REGIÓN, 2013 podría deberse principalmente a una intensa compe- tencia entre los aseguradores. También es importante PRIMAS COBRADAS (INCL. notar que mientras las primas para vehículos de moto- SEGUROS DE VIDA) res casi no se ceden (9.44%) las primas de propiedad se ceden en un 86%, demostrando el grado de aversión al PER CÁPITA riesgo catastrófico de las aseguradoras. % DEL PIB (EN $US) De manera general, no hubo pérdidas significativas República 1.21 70.6 por amenazas naturales en los últimos años por lo Dominicana cual las tasas de los seguros han bajado paulatina- mente en los últimos cinco años. La inversión extran- Jamaica 5.03 259.4 jera en el sector seguirá probablemente empujando hacia la baja estas tasas y aumentando la competencia Trinidad y Tobago 3.79 690.3 en el mercado. Según algunos actores del mercado Puerto Rico 15.02 2 846 local, esta tendencia a la baja podría permanecer mien- tras no se registren pérdidas catastróficas significativas. Fuente: Axco Global Statistics 2015 se cancelan tan pronto se haya terminado de pagar el Seguro de daños contra préstamo. La otra parte de la actividad proviene de los la propiedad segmentos más ricos de la sociedad que tienen la ca- pacidad de pagar seguros para casas de habitación. No hay estadísticas oficiales sobre el porcentaje de casas Los seguros de propiedades son el ramo más impor- aseguradas pero los actores locales coinciden en que tante en el mercado de seguros, excluyendo seguros es muy bajo. En teoría los criterios de evaluación del de vida, con un 40% de las primas cobradas en 2014. riesgo de propiedades incluyen la ubicación geográfica No existe una segmentación clara del mercado y todas del riesgo (específicamente si está situado en frente del las aseguradoras operan en aproximadamente todos mar), el riesgo sísmico de la ubicación y demás. Sin em- los sectores. Los principales actores del mercado son bargo, en la práctica se considera únicamente si el bien también las aseguradoras más importantes del país (i.e. está en frente del mar y otros factores comerciales. Seguros Universal, Banreservas, MAPFRE, entre otras). Las tasas para casas de habitación se han mantenido La mayor parte de este ramo se relaciona con el riesgo relativamente estables en los años recientes. Para los comercial e industrial más que con el aseguramiento de incendios y amenazas naturales, las tasas promedios casas de habitación. No existen estadísticas sobre la estarían alrededor de 0.50% o 0.55%, aunque cober- distribución de las primas entre clases de propiedades turas sencillas para asegurar un préstamo dentro de un pero un actor líder en este mercado estima que el 75% portafolio bancario pueden estar por debajo del 0.40%. del mercado es de propiedades comerciales mientras Los deducibles para riesgos catastróficos suelen ser del solo el 25% concierne casas de habitación. La mayoría 2% del monto asegurado. de las grandes empresas industriales y comerciales están aseguradas y las pequeñas y medianas empresas El mercado de seguros de propiedades industriales (PYMES) están empezando a expresar interés por los y comerciales ha experimentado un fuerte dinamis- seguros que, hasta ahora, solo veían como una condi- mo en los últimos años. Como antes mencionado, no ción necesaria para obtener un préstamo. hubo pérdidas catastróficas significativas en los últimos años y la política agresiva de algunos actores en este El mercado de seguros de casas de habitación sigue ramo redujo paulatinamente las tasas de los seguros de siendo pequeño. Aunque el aseguramiento contra propiedades comerciales e industriales en los últimos 5 riesgo catastrófico existe, la mayoría de las coberturas años. Las tasas promedios para incendios y amenazas catastróficas y de los seguros para casas de habita- naturales en 2014 se situarían entre el 0.60% y el 0.65% ción solo se contratan cuando son un requisito para para el riesgo comercial y el 0.70% para los riesgos préstamos bancarios. Por lo general, estos seguros industriales más altos, aunque obviamente existe una CUADRO 11. TOTAL DE PRIMAS NETAS COBRADAS Y REPARTICIÓN POR RAMOS (EN % DEL TOTAL), 2014, EXCLUYE SEGUROS DE VIDA OTROS SEGUROS TOTAL (EN RD$ TRANSPORTE PERSONALES ACCIDENTES AGRÍCOLA Y INCENDIO Y MARÍTIMAS VEHÍCULOS MILLONES) DE MOTOR PECUARIO DE CARGA Y AÉREAS ALIADOS FIANZAS SALUD NAVES Primas netas 27 881 10% 1% 40% 1% 2% 34% 1% 4% 8% cobradas Fuente: Superintendencia de Seguros de la Republica Dominicana 40 GESTIÓN FINANCIERA Y ASEGURAMIENTO DEL RIESGO DE DESASTRES EN REPÚBLICA DOMINICANA gran disparidad en esta cifras. Los edificios para oficinas de riesgo nominado que brinda cobertura contra vien- pueden tener tasas por debajo del 0.50% mientras que tos e inundaciones. Las pérdidas en este tipo de seguro las tasas industriales son más personalizadas según son determinadas sobre el porcentaje del daño, con un el perfil de riesgo individual. Se suelen cargas primas 20% de deducible. adicionales a las propiedades en frente del mar, aunque muchos promotores de hoteles han aprendido de las Los esfuerzos recientes del Gobierno en esta área experiencias pasadas construyendo por ejemplo los ho- han resultado en un fuerte crecimiento de la difusión teles en diagonal en vez de en frete del mar y evitando de los seguros agropecuarios en 2013 (+49% con estructuras que puedan ser más afectadas por daños respecto al año anterior). Durante ese año, se le asigna- de viento. Para propiedades industriales y comerciales ron RD$ 250 millones (US$5.8 millones) a AGRODOSA lo también aplica un deducible del 2% del monto asegura- que permitió que la entidad subvencionara entre el 25% do para riesgos catastróficos. y el 50% del costo de la prima del seguro. El Gobierno prevé reducir paulatinamente esas asignaciones hasta 2016 cuando se espera que el monto total dedicado al financiamiento de la prima haya alcanzado RD$600 mi- Seguros Agrícolas llones (US$ 13.9 millones). Hasta ahora AGRODOSA es la única entidad que ha podido acceder a esta subvención La agricultura constituye un sector clave para for- y la ha usado principalmente para apoyar a clientes del talecer la protección financiera del Gobierno ante Banco Agrícola. Aunque el mercado de seguro privado, desastres ya que más del tercio de daños y pérdidas representado por la asociación de aseguradores, ha te- ocasionados por ciclones tropicales se ha origina- nido hasta ahora un papel limitado en los seguros agro- do en este sector (véase sección 3.a). Además del pecuarios, en los últimos meses ha estado analizando significativo peso de la agricultura en la producción y las posibilidades de desarrollar seguros paramétricos empleo nacional (7.6% del PIB y 14% del empleo), este agrícolas, como detallado más adelante. sector ocupa un papel estratégico en el desarrollo del país para temas como la seguridad alimentaria o la re- Sin embargo cabe destacar que las repetidas ayu- ducción de la pobreza (el 36% de la población en zona das que ha brindado el Gobierno cuando los agricul- urbana es pobre mientras esa cifra alcanza el 48% de la tores sufren pérdidas por eventos climatológicos, ya población en zona rural, Banco Mundial 2014c). sean planificadas o ad-hoc, han contribuido a crear expectativas de ayuda en el futuro e, indirectamen- AGRODOSA, agencia de capital público y privado te, han limitado la demanda de seguro agrícola. Las constituida en 2002, ofrece seguros agrícolas33 aun- intervenciones del Gobierno se han materializado a que su cobertura represente menos del 2% del área través de asistencia en especie para ayudar con la reha- cultivada. Para algunos productos clave como el arroz bilitación y recuperación o condonación de préstamos puede llegar a representar hasta un 10% del área del públicos, promoviendo así una cultura de indisciplina cultivo pero la limitada cobertura se explica en parte por crediticia con la expectativa de que las deudas no ten- la difícil formulación e implementación del marco legal drán que ser pagadas en el futuro. A fines de poder para el seguro agropecuario. Cuando se formó AGRO- limitar la ayuda que tendrá que brindar cuando se pre- DOSA, se elaboró un anteproyecto de ley que solo fue sentan eventos climatológicos en la producción agrícola aprobado en abril 2009 (Ley 157-09 modificada por la y pecuaria, el Gobierno tiene como objetivo aumentar Ley 197-11) y cuya implementación inició en 2013. Esta del 10% actual al 30% en 2016 la cantidad de produc- Ley ha permitido la creación de una “Dirección General tores en capacidad de adquirir un seguro agropecuario. de Riesgos Agropecuarios” en el Ministerio de Agricul- tura que tiene a cargo la definición de un plan anual Adicionalmente, se podría desarrollar un seguro que permita fijar la prima anual con tarifas subsidiadas, paramétrico para brindar protección financiera a los “un presupuesto de primas por seguro y una conexión agricultores. El seguro por índice (o paramétrico) es un obligada del seguro a los préstamos otorgados por el seguro donde el pago está basado en la medición de Banco Agrícola u otras instituciones prestatarias”. parámetros meteorológicos específicos. El seguro pue- de, por ejemplo, ser estructurado para cubrir excesos Actualmente AGRODOSA ofrece protección en 18 de lluvia. En este caso se paga una indemnización cuan- renglones de la agropecuaria nacional, incluyendo do la cantidad de lluvia supera un límite pre-establecido. infraestructura y seguro de vida deudor y nuevos La gran ventaja que ofrecen con respecto a seguros productos como es el caso del cacao. Para el caso agrícolas tradicionales es que (i) permiten evitar los del arroz, producto que concentra gran parte de los se- altos costos de administración asociados a las inspec- guros, se brinda cobertura contra granizo, inundación, ciones de fincas individuales y (ii) permiten reducir los viento, exceso de lluvia, sequías, ciclones y plagas y en- problemas vinculados a asimetría de información ya fermedades desconocidas. El rendimiento garantizado que la indemnización no depende del rendimiento real o es normalmente un 70% del promedio del rendimiento actual del productor y tampoco se puede influir sobre el distrital menos el deducible. El rendimiento distrital se límite que activa el pago de la póliza. obtiene de datos individuales promedio de rendimiento. Para el cultivo del banano, otro producto ofrecido, es el Las autoridades ya tienen disponible una base de datos climático geo-referenciada que constituye un elemento clave para el desarrollo de seguros paramétricos contra inundaciones, exceso de lluvias y/o sequias. Esta base de datos fue desarrollada con 33 AGRODOSA fue creada como sucesora de la aseguradora estatal ADACA que fue constituida en 1984. La información sobre AGRODOSA que se presenta a continua- el apoyo del Banco Mundial y contiene información ción proviene en gran parte del informe “Estudio de Factibilidad de Seguro Agrícola por Índices” (Banco Mundial, 2013, b) histórica proveniente de más de 130 estaciones. Más 41 MAPA 1.LLUVIAS PROMEDIO ANUALES EN ENERO (MM) EN REPÚBLICA DOMINICANA. Fuente: Mapa reproducido a través de la base de datos geo-referenciada construida en el marco del estudio GIIF (2013) específicamente, se usaron los registros diarios de llu- El seguro agrícola paramétrico a nivel del Gobierno vias y temperaturas máximas y mínimas de la ONAMET podría ser el único medio de proporcionar protec- y del INDRHI durante los últimos 32 años que se com- ción financiera contra riesgos climáticos a los agri- pletaron con observaciones satelitales. Esta base de cultores donde no es posible la implementación de datos tiene una definición óptima de 0.06° (~7km) para un seguro convencional. El Ministerio de Agricultura ya las lluvias y de 0.18° (~20km) para las temperaturas. El dispone de un estudio factibilidad que ha comprobado mapa más abajo proporciona un ejemplo de la informa- que el Índice de Trayectorias de Huracanes (HTI por sus ción contenida en esta base de datos a nivel nacional. siglas en inglés) no presenta una correlación perfecta Se considera que la calidad de la información es sufi- con las pérdidas sufridas por agricultores individuales. ciente para servir de soporte al desarrollo de seguros Por otro lado, el seguro paramétrico basado en el HTI paramétricos (véase GIIF, 2013, para más información podría ser implementado a nivel macro si se cuenta con sobre esta base de datos). la colaboración de la ONAMET para ayudar a las compa- ñías de seguro a descargar la trayectoria de los ciclones Con el apoyo de la Facilidad Global se Seguros Pa- del Centro Nacional de Huracanes (NHC por sus siglas ramétricos (GIIF por sus siglas en inglés), los ase- en inglés) de Estados Unidos. Este estudio también guradores privados están ahora fortaleciendo sus ofrece opciones para el diseño y el “pricing” del produc- capacidades para desarrollar una cartera de seguros to (véase Banco Mundial, 2013 b). Bajo este enfoque, un paramétricos agrícolas. Este proyecto se fundamenta arreglo institucional novedoso a nivel macro podría con- en la base de datos antes mencionada y busca apoyar sistir en insertar este seguro por índices en un esfuerzo a las instituciones financieras en el mapeo de sus car- más amplio de reducción de la vulnerabilidad climática teras agrícolas, para así informar el diseño y el “pricing” de los agricultores. En este esquema, el Gobierno paga de una cartera de seguros agrícolas paramétricos. La una prima para asegurarse contra el riesgo de huracán y, creación de un producto paramétrico de mezzo-nivel, en caso de que los vientos sean superiores a lo estable- disponible para las instituciones financieras privadas, cido en la póliza, el producto emite una compensación permitiría aliviar la potencial carga financiera que repre- modesta a los agricultores para ayudarlos a regresar a senta el sector agrícola para el sector público tras la la labor de producción. Como se menciona a través del ocurrencia de un desastre (i.e. más de un tercio de los estudio de factibilidad de este seguro, la desventaja del daños y pérdidas, véase sección 3.a.). seguro por índices es el “Riesgo Base”, es decir el hecho 42 GESTIÓN FINANCIERA Y ASEGURAMIENTO DEL RIESGO DE DESASTRES EN REPÚBLICA DOMINICANA que el beneficiario del seguro pueda experimentar pér- didas y no recibir ninguna indemnización si el índice del seguro (e.g. cantidad de lluvia, velocidad de viento) no es superior al límite acordado en la póliza (y viceversa). Sin embargo, el Gobierno podría asumir parte de este “riesgo base” pagando a los agricultores cuando sufren pérdidas aun cuando no se ha disparado el seguro; Asimismo, el Gobierno podría ser compensado cuando los pagos del seguro están por encima de los daños reales sufridos por los agricultores. Este esquema per- mitiría contar con alguna forma de compensación por eventos catastróficos, aun cuando los pagos realizados por el seguro no representen precisamente el valor de las pérdidas del cultivo en el campo. Por esta razón es importante considerar dichos montos como un “ingreso complementario” para los agricultores y no como un pago compensatorio por las pérdidas del cultivo. Estos seguros pueden integrarse en el marco más amplio de promoción de los ingresos de los agricultores. Estos seguros no solo permiten brindar asistencia a los agricultores más vulnerables en caso de eventos catastróficos sino que también influencian la estrategia de manejo de riesgos de los hogares. En el caso de México, la implementación de estos seguros ha por ejemplo resultado en un incentivo a invertir en plan- tas que, aunque presenten un nivel de riesgo más alto, ofrecen mejores rendimientos. Asimismo, la presencia de un seguro por índice contra sequía contribuyó a re- estructurar los incentivos de los agricultores y resultó en un efecto positivo y significativo de un incremento de un 6% en los rendimientos de los agricultores (Fuchs and Wolff, 2010). 43 Opciones para Avanzar hacia una Estrategia Nacional de Gestión Financiera y Aseguramiento del Riesgo de Desastres L a nueva Ley de Gestión Integral de Riesgo de presupuestarias post-desastres es importante que tanto el Desastres que está por aprobarse establece Ministerio de Hacienda así como el MEPyD estén involucra- la necesidad de desarrollar una estrategia de dos en el desarrollo de estas dos bases de datos. Más allá gestión financiera del riesgo y este estudio de la identificación de las prioridades en la fase de emer- representa un primer esfuerzo para apoyar la gencia y de rehabilitación, esta información constituye la elaboración de dicha estrategia. En base al diagnóstico base sobre la cual desarrollar una estrategia proactiva de aquí elaborado y las experiencias del Banco Mundial en gestión financiera del riesgo de desastres. Con una base otros países, se presentan a continuación varias opcio- de datos que agrupe, por un lado, los daños y pérdidas nes para contribuir al fortalecimiento de la protección ocasionados por los desastres y, por otro, los recursos financiera del Gobierno dominicano ante desastres. Es- públicos movilizados para enfrentar las consecuencias de tas opciones giran en torno a dos ejes complementarios estos desastres, el Gobierno estaría en una mejor posición que buscan (i) mejorar el conocimiento de los riesgos para analizar su exposición fiscal durante los desastres fiscales asociados a desastres para que (ii) el Gobierno anteriores. Estos análisis constituyen los elementos funda- esté en medida de crear una estrategia integrada y cos- mentales para mejorar el entendimiento e intentar prever to-eficiente de gestión del riesgo de desastres. los futuros impactos económicos de los desastres. Desarrollar instrumentos de evaluación y I. Las autoridades podrían mejorar cuantificación del riesgo de desastres como su conocimiento de los riesgos los modelos probabilistas del riesgo. fiscales asociados a desastres. Para poder entender y prever mejor los riesgos económicos Hoy en día, el COE realiza en un máximo de 120 horas des- y fiscales planteados por las amenazas naturales, el análisis pués de un desastre evaluaciones de impacto humanitario de datos históricos se complementa con modelos proba- para poder informar la toma de decisiones en los primeros bilistas del riesgo que permiten cuantificar los pasivos con- días de la fase de emergencia. Sin embargo, las evaluacio- tingentes asociados a amenazas naturales (véase sección nes de impacto económico y financiero de los desastres 3.c. y anexo 4 para más detalles). Para poder desarrollar no se realizan de manera sistemática y cuando algunas este tipo de instrumentos tres etapas son necesarias: evaluaciones sectoriales se realizan (e.g. en el sector agrí- cola) no se centralizan. La información sobre los recursos Modelización de la amenaza natural: Los datos históri- públicos dirigidos a situaciones post-desastres también es cos muchas veces resultan insuficientes para estimar muy fragmentada y el riesgo fiscal asociado a desastres con precisión la frecuencia y la intensidad de las dife- no se toma en consideración en el manejo más amplio rentes amenazas naturales en varios puntos del territo- del riesgo fiscal que realiza el Ministerio de Hacienda. Para rio. Desarrollar catálogos sintéticos con la probabilidad mejorar su conocimiento sobre su exposición fiscal a los de ocurrencia de las diferentes amenazas naturales desastres, el Gobierno dispone de varias opciones: que pueden afectar la Republica Dominicana (terremo- tos, inundaciones, ciclones) es un esfuerzo que reque- Desarrollar una base de datos sobre el impacto rirá de la movilización del conocimiento geo-científico económico de los desastres y los recursos públicos nacional y posiblemente de apoyo internacional. asignados a las situaciones post-desastres. Constitución de una base de exposición a desastres A través del Sistema Nacional de Prevención Mitigación y geo-referenciada: Esta base de datos tiene que in- Respuesta a Desastres, se podría promover el desarrollo cluir la ubicación, especificidades y una valoración de de una metodología nacional para evaluar y cuantificar los los diferentes activos físicos expuestos a amenazas daños asociados a desastres. Más específicamente, se naturales. Los activos públicos que suelen incluirse podría adaptar a las especificidades dominicanas la me- de manera prioritaria en estas bases de datos son las todología DaLA de estimación de daños y pérdidas reco- escuelas, los hospitales, las infraestructuras de agua nocida y empleada internacionalmente. Esta metodología y saneamiento, los principales puentes. Los activos implica evaluaciones a nivel sectorial por lo que requiere privados pueden incluir las viviendas, en particular las de un esfuerzo de coordinación y de la participación de que se han identificadas como posibles pasivos contin- la mayoría de los actores del SNPMR. El objetivo final de gentes implícitos (i.e. las viviendas de los hogares más estas evaluaciones es la generación de una información vulnerables). Cada clase de activos se ve asociada una objetiva sobre los daños y pérdidas provocados por los de- función de vulnerabilidad a amenazas naturales según sastres para poder priorizar las necesidades post-desas- su calidad de construcción y otros factores; La suma tres y guiar los procesos de asignaciones de recursos en de los daños probables que podría sufrir cada clase de las fases de rehabilitación y reconstrucción post-desastre. activos de la base de exposición permite estimar los daños probables que resultaran de las amenazas con- Al mismo tiempo, es importante que el Gobierno de- sideradas. La constitución de esta base de dato es una sarrolle una base de datos sobre (i) los recursos y los fase clave en la cuantificación de los pasivos contin- gastos públicos movilizados para enfrentar las conse- gentes que pueden surgir en caso de desastres. Aquí cuencias de los desastres y (ii) los mecanismos em- también, la estructura del SNPMR podría constituir un pleados para ejecutar estos fondos. La creación de un buen foro para el desarrollo de esta base de exposición. código presupuestario único para desastres compatible con las líneas presupuestarias normales podría consti- Análisis financiero actuarial: basándose en los daños tuir una forma sencilla de desarrollar esta base de datos. probables evaluados para cada amenaza, el modelo realiza cálculos actuariales que permiten informar sobre Para asegurarse que haya una cierta adecuación en- los daños recurrentes y los daños máximos que pueden tre los impactos de los desastres y las asignaciones provocar las amenazas. capítulo 7 45 RECUADRO 2. R-FONDEN EN MÉXICO “R-FONDEN” es el sistema de estimación de riesgo de pérdidas desarrollado por la Universidad Nacional de México para el Gobierno de México (GoM). Este sistema novedoso constituye la base de las decisiones fiscales que toma el GoM, incluyendo la asignación anual presupuestaria al FONDEN, el Fondo de Desastres Natural de México. R-FONDEN provee análisis probabilístico del riesgo de desastre para 4 amenazas principales (terremoto, inunda- ciones, ciclones tropicales y tempestades) y para infraestructura en sectores claves (educación, salud, puentes y carreteras, vivienda de la población de bajo recursos) a nivel nacional y sub-nacional. Las pérdidas se estiman a partir de una base de datos integrada por información georreferenciada de los principales activos públicos que incluye sus características estructurales y su valor de reposición. El análisis se puede realizar con enfoque a una amenaza en específico o sobre una base probabilística para estimar las pérdidas potenciales para cualquier área geográfica. En cada simulación, R-FONDEN genera una estimación de la pérdida anual esperada y de la pérdida máxima probable. También se pueden simular escenarios de riesgo para infraestructuras seleccionadas y para un evento predeterminado, tomando en cuenta la magnitud de la perdida y la probabilidad de ocurrencia. Los modelos probabilistas del riesgo de desastres se iba a financiar y hasta ahora solo se han financiado acti- han usado en el diseño de estrategias costo-eficiente de vidades de mitigación y reducción de riesgo. Basándose gestión financiera del riesgo en varios países de la región. en un mejor entendimiento del impacto económico y Usando este tipo de análisis Colombia ha por ejemplo fiscal de los desastres, el Gobierno podría asignar anual- concluido que las amenazas naturales y los desastres mente al Fondo un monto equivalente a una parte de los asociados a éstas son la segunda fuente de pasivos con- costos recurrentes que se espera se tenga que enfren- tingentes y ha decidido adecuar su estrategia de gestión tar. En este estudio hemos evaluado el costo fiscal anual financiera del riesgo fiscal de acuerdo con estos resulta- promedio asociado a ciclones tropicales y terremotos a dos (Ministerio de Hacienda y Crédito Publico Colombia, un monto entre US$ 136 y US$ 375 millones. Esta prime- 201234). En México la Secretaria de Estado de Crédito Pu- ra aproximación tiene que ser refinada pero representa blico también dispone de su propio modelo probabilista un primer avance para informar la toma de decisiones del riesgo que le permite cuantificar los daños probables sobre el monto a asignar y reservar exclusivamente para asociados a diversas amenazas naturales (véase recua- el financiamiento de la fase post-desastres. dro 2). República Dominicana podría beneficiarse de las experiencias de estos países para desarrollar su propio En caso de que el Fondo PMR reciba asignaciones modelo probabilista del riesgo de desastres. para atender las necesidades post-desastres, habrá que armonizar el uso del 1% de los ingresos corrientes asignados a la Presidencia para casos de “calamida- II. Existen varios instrumentos fiscales des públicas” con el uso del fondo PMR. En particular, para enfrentar el costo de los desastres es importante evitar solapamientos y cabe analizar la pero su alcance y operatividad pertinencia de fusionar el 1% y el Fondo PMR para au- podrían ser mejorados desarrollando mentar la eficiencia y el potencial financiero del Fondo. un marco estratégico para la gestión financiera de los desastres. Para que este Fondo funcione de forma costo-eficien- te también es necesario que se formalice un proceso Hoy por hoy el Gobierno dispone de varios instrumentos operativo para el financiamiento post-desastre. Este fiscales para hacer frente a las consecuencias de los proceso tiene que detallar mínimamente: (i) la natura- desastres. Sin embargo, estos instrumentos no se ma- leza y severidad de los eventos que permiten acceder nejan de forma integrada y tanto su operatividad como a los recursos, (ii) durante cuánto tiempo después del su alcance parecen ser insuficientes para gestionar efi- evento y que territorios pueden acceder al fondo y (iii) cientemente el riesgo de desastres. Para aumentar su que activos o actividades pueden ser financiados con capacidad de respuesta tras la ocurrencia de un desas- estos fondos. Este último punto es muy importante ya tre y limitar la volatilidad que implican los desastres para que al detallar los activos y actividades que recibirán las finanzas públicas, el gobierno dominicano dispone financiación pública en caso de desastres el Gobierno de las siguientes opciones: delimita su responsabilidad fiscal en caso de desastre y envía una señal fuerte a los agentes privados para que Asegurar un mejor empoderamiento institucional reduzcan o transfieran parte del riesgo que asumen. El y financiero del fondo PMR para que se convierta ejemplo del Fondo Mexicano de desastres (FONDEN) en un instrumento clave de la estrategia es muy ilustrativo de como las reglas operativas con- de gestión financiera de los desastres. tribuyen a racionalizar la gestión de los pasivos contin- gentes asociados a desastres (véase recuadro 3). La Ley 147-02 creó el fondo PMR y especificó que este podía actuar como fondo de reserva para disponer de Analizar las varias opciones disponibles para liquidez durante la fase de emergencia y, a la vez, como aumentar la capacidad presupuestaria del fondo de inversión para prevenir y mitigar el riesgo de Gobierno después de un desastre sin comprometer desastres. Sin embargo, nunca se especificó como se la sostenibilidad de las finanzas públicas El Gobierno tiene a su disposición un préstamo contin- gente paramétrico en caso de huracanes o terremotos 34 Documento en línea: http://www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/credito- ydeudapublicos/Riesgo/Informes/ObligacionesContingentesEspaniol.pdf por un valor total de US$ 100 millones. Sin embargo, 46 GESTIÓN FINANCIERA Y ASEGURAMIENTO DEL RIESGO DE DESASTRES EN REPÚBLICA DOMINICANA RECUADRO 3. LAS REGLAS OPERATIVAS DEL FONDEN El proceso de declaratoria de desastre que puede potencialmente ser una decisión política se ha convertido en un proceso lo más técnico posible en México. La Ley de Protección Civil del país ofrece una definición técnica y completa de lo que constituye un desastre natural. Las agencias técnicas confirman el nivel de severidad de los eventos natu- rales adversos (e.g. velocidad de vientos para los ciclones, magnitud de Richter para los terremotos) y el Ministerio del Interior emite oficialmente la declaratoria de desastre. Sin esa declaratoria de desastre los fondos del FONDEN no son accesibles. El Gobierno de México estableció una lista clara de los eventos naturales que pueden abrir financiamiento del FONDEN (tabla aquí abajo). También se estableció una lista de los activos que puede cubrir el FONDEN que especifica que el costo de los daños a activos que no están incluidos en esta lista no podrá ser cubierto por el Fondo. Principales tipos de fenómenos naturales perturbadores que cubren los criterios de elegibilidad para recibir apoyo del FONDEN GEOLÓGICOS HIDROMETEOROLÓGICOS OTROS* Alud Granizada severa Incendio forestal Erupción volcánica Huracán Maremoto Inundación fluvial/ pluvial Movimiento de ladera Lluvia severa Ola extrema Nevada severa Sismo Sequía severa Tormenta Tropical Subsidencia Tornado * Se podrán cubrir con cargo al FONDEN los daños derivados de otro fenómeno natural cuyas características sean similares a los fenóme- nos de esta lista siempre y cuando se cumpla con los criterios de elegibilidad para recibir recursos del FONDEN RECUADRO 4. EL CAT DDO El Préstamo para Apoyo de Políticas de Desarrollo (DPL) en Gestión del Riesgo de Desastres con Opción de Desem- bolso Diferido para Catástrofes (CAT DDO, por sus siglas en inglés) es una línea de crédito contingente que permite acceder a una fuente de liquidez inmediatamente después de un desastre natural, momento en el que el riesgo de liquidez es usualmente alto. El Banco Mundial tiene a disposición esta línea de crédito de libre destinación a los países que demuestren una política activa en gestión de riesgo de desastres. El objetivo de este instrumento es doble: por un lado, fortalecer la capacidad del Gobierno de movilizar recursos tras la ocurrencia de un desastre natural y, por otro, promover una gestión proactiva del riesgo de desastres. Los desembolsos del CAT DDO, a diferencia de otros créditos contingentes, no son paramétricos. Los fondos están disponibles para su desembolso una vez que se haya declarado el estado de emergencia como resultado de un desastre natural. A nivel financiero, la intención de este instrumento es servir de financiamiento transitorio, mientras se movilizan otras fuentes de financiamiento como consecuencia de un desastre natural (por ejemplo, préstamos blandos, ayuda bilateral o préstamos de reconstrucción). El monto máximo disponible para un préstamo con CAT DDO no deberá superar el 0,25% del PIB (aproximadamente US$160 millones para República Dominicana). El CAT-DDO no se paga hasta que los fondos hayan sido desembolsados. Además el CAT DDO tiene carácter rotativo; es decir, que las cantidades repagadas por el prestatario durante el período de utilización podrán estar disponibles para utilizaciones posteriores. El período de tres años de utilización de los fondos puede renovarse hasta cuatro veces, con un plazo máximo total de utilización de 15 años. Muchos países disponen de este instrumento: Colombia, Costa Rica, Panamá, Perú, Filipinas, Seychelles, Sri Lanka. Esto le permitió a Costa Rica, por ejemplo, desembolsar un CAT DDO de US$24 millones después de un terremoto de 6.2 puntos de magnitud en enero del 2009. Guatemala tuvo acceso a US$85 millones – el monto total de su DPL con CAT DDO – para financiar trabajos de reconstrucción y otros gastos después de la erupción del volcán Pacaya y de la tormenta tropical Agatha en el 2010. Colombia también desembolsó el saldo total de US$150 millones de un CAT DDO para hacer frente al impacto de las grandes inundaciones del 2010 y 2011. capítulo 7 47 cabe analizar las opciones existentes para ampliar la para el Gobierno. De igual forma, empleando las mejores cobertura financiera proporcionada por este tipo de prácticas internacionales, se recomienda utilizar términos instrumento – sobretodo tomando en cuenta que los y condiciones estándar y altos requerimientos de calidad plazos de desembolsos del préstamo actual vencen a los diferentes actores del aseguramiento. en febrero de 2015. Asimismo, se podría contratar un préstamo contingente adicional que permita proteger- El desarrollo del aseguramiento privado catastrófico, se contra riesgos hasta ahora no cubiertos (e.g. inun- más específicamente para los activos de los agentes daciones) y cuyo desembolso no necesariamente sea privados susceptibles de convertirse en pasivos contin- paramétrico. Productos como el CAT-DDO han sido gentes públicos (vivienda y pequeños negocios, sector usados con éxito en muchos países y podrían ser rele- agrícola), también permitiría reducir dicho pasivo con- vante para el Gobierno dominicano (véase recuadro 4). tingente. El fomento de los micro-seguros catastróficos, mejorar las prácticas de aprovisionamiento catastrófico Fomentar el uso de instrumentos de transferencias y/o un pool local de riesgo catastrófico son opciones de riesgo a nivel soberano y privado que permitirían expandir la cobertura de seguros y con- tribuiría a crear una “cultura de aseguramiento” en el Fomentar el uso de los instrumentos de transferencias de país. Finalmente, las opciones ofrecidas por los seguros riesgos permitiría minimizar el impacto de los desastres agrícolas paramétricos representan una fórmula nove- en las finanzas públicas. Más específicamente, el Gobier- dosa para brindar protección financiera contra huraca- no podría contratar un seguro paramétrico como el que nes a los agricultores donde la implementación de un ofrece el CCRIF en asociación con los países de Centroa- seguro convencional resulta poco factible. A través de mérica para acceder rápidamente a liquidez después de la influencia que tienen sobre las estrategias de mane- un desastre. En las condiciones actuales, asociarse con el jos de riesgo de los agricultores, estos seguros agrícolas CCRIF representa para el Gobierno dominicano la opción también pueden contribuir a un esfuerzo más amplio de más barata para transferir parte del riesgo soberano promoción de los ingresos de los agricultores y reduc- ante amenazas naturales a los mercados internacionales. ción de la vulnerabilidad climática de los mismos. También se recomienda fomentar el aseguramiento de los edificios públicos en una forma centralizada que permita Aumentar la transparencia en el manejo agrupar los diferentes activos y así optimizarlo a través de de los fondos post-desastres ahorros derivados de la diversificación del riesgo y masa crítica del portafolio de activos del Estado. Un primer Formalizar e implementar un proceso de gestión fi- paso esencial para poder incrementar el aseguramiento nanciera de los desastres también permite reducir el de edificios y activos públicos sería el desarrollo y man- poder discrecional de algunas entidades y aumenta la tenimiento de una base de datos que incluya los activos transparencia en el uso de los recursos para actividades públicos así como datos sobre las pólizas de seguros que post-desastres. Al definir y aplicar sistemáticamente un los protegen. Es importante que esta base de datos tam- marco legal que delimita (i) los pasivos que pueden ser bién incluya infraestructura bajo esquema de concesión financiados, (ii) las reglas fiduciarias que aplican y (iii) o Alianza Público Privada (APP) ya que esta infraestructu- claras condiciones para acceder al financiamiento post– ra suele representar pasivos contingentes significativos desastres, se asegura cierto equilibrio entre ejecución GRÁFICO 14. ESTRATEGIA DE FINANCIAMIENTO POR CAPAS PARA LOS DESASTRES ASOCIADOS AL IMPACTO DE AMENAZAS NATURALES EN REPÚBLICA DOMINICANA (INSTRUMENTOS VIGENTES Y A SER EVALUADOS)* Capas de alto riesgo Riesgo Residual Baja Transferencia del riesgo Seguro Agrícola Transferencia (e.g. esquema centralizado de aseguramiento de activos (e.g. seguro agrícola tradicional Micro-seguros públicos y aseguramiento catastrófico soberano, el cual a través de Agrodosa o seguro catastróficos podría darse a través de la participación de CCRIF) agrícola paramétrico) Frecuencia Línea de crédito contingente Endeudamiento post-desastre Fondo Prevención Mitigación Respuesta a Desastres Retención 1% asignado a la Presidencia Reasignación Presupuestaria o Crédito extraordinario Alta Capas de bajo riesgo Severidad Menor Mayor * Los instrumentos vigentes incluyen: las reasignaciones presupuestarias y el crédito extraordinario, el 1% de los ingresos corrientes asignado a la Presidencia, la línea de crédito contingente firmada con el BID y que tiene que ser renovada durante el año 2015, el endeudamiento post-desastre, el seguro agrícola a través de Agrodosa; el fondo PMR existe pero no tiene asignación presupuestaria para retener el riesgo. Los instrumentos a ser evaluados incluyen: esquema de aseguramiento de los edificios públicos, aseguramiento catastrófico soberano, el cual podría darse a través de la participación en el CCRIF, seguro agrícola paramétrico, el cual está siendo desarrollado por los aseguradores locales con el apoyo de una donación del Global Index Insurance Facility (GIIF), y micro-seguros catastróficos. 48 GESTIÓN FINANCIERA Y ASEGURAMIENTO DEL RIESGO DE DESASTRES EN REPÚBLICA DOMINICANA rápida de los recursos y transparencia en el manejo de Una estrategia costo-eficiente tendrá que asociar di- los fondos en caso de declaratoria de emergencia. Un versos instrumentos a estas capas de riesgos con un proceso de asignación de recursos transparente puede enfoque estratificado, es decir usando los instrumentos ayudar a consolidar la confianza de los socios y la con- más baratos para los eventos más recurrentes y reser- vicción de los tomadores de decisiones en el Fondo de vando los instrumentos más caros para los eventos más desastres, lo que es esencial para que el Fondo tenga importantes. Más allá de la existencia de instrumentos un adecuado poder financiero e institucional. independientes, la elaboración de una estrategia de gestión financiera y aseguramiento del riesgo de de- En definitiva, una estrategia de gestión financiera y sastres pretende integrar estos instrumentos para que aseguramiento del riesgo de desastres busca cuantifi- el Gobierno pueda manejar de manera costo-eficiente car los daños y pérdidas económicas que provocan los los pasivos contingentes que puedan surgir en caso de desastres y asociarles probabilidades de ocurrencia. Se desastres. Como se ilustra en el gráfico 14, en Repú- define así un abanico de capas de riesgo que parte de blica Dominicana existen algunos instrumentos pero eventos frecuentes pero de impacto limitado y va hasta el marco general de la gestión financiera del riesgo de los eventos menos frecuentes pero de mayor impacto. desastres podría mejorarse. III. Para que el Gobierno esté efectiva- inversión pública; Por sus atribuciones legales el Ministe- mente en capacidad de implementar rio de Hacienda es el encargado de gestionar los pasivos estas acciones, es necesario fortalecer contingentes del Gobierno y por lo tanto sería oportuno las capacidades de entendimiento que lidere el proceso de integración de los diferentes del proceso de cuantificación del instrumentos en una estrategia costo-eficiente. riesgo y de gestión de sus impactos económicos directos e indirectos. Las capacidades para entender y cuantificar el riesgo de desastre pueden ser fortalecidas Establecer un punto focal institucional en el MEPyD en el seno de estas unidades. y el Ministerio de Hacienda que se encargue de la problemática del riesgo de desastres. Se podrían fortalecer las capacidades para entender mejor los modelos probabilistas de cuantificación de los Este elemento es clave para diseñar y formalizar un marco daños asociados a desastres y las metodologías emplea- estratégico de gestión financiera del riesgo de desastres. das para determinar las pérdidas anuales esperadas y las No necesariamente se tiene que crear una unidad formal pérdidas máximas probables asociadas a diversas ame- de gestión de riesgo de desastres pero ha de existir un nazas. Estas acciones ofrecerán al Gobierno la posibilidad equipo que se dedique a estos temas tanto en el MEPyD de tener una visión global sobre los diversos instrumentos como en el Ministerio de Hacienda. Para el MEPyD, ente fiscales disponibles para fortalecer la protección financie- rector del Sistema Nacional de Planificación, sería opor- ra del Estado ante desastres de origen natural. tuno enfocarse en el desarrollo de una base de datos so- bre los daños producidos por desastres y las actividades En el siguiente gráfico se resumen las principales opciones relacionadas con el fortalecimiento de la resiliencia de la aquí presentadas y los objetivos que contribuirían a lograr. GRÁFICO 15. PRINCIPALES OPCIONES Conocimiento Instrumentos del riesgo fiscal financieros de asociado a gestión del desastres riesgo mejorado fortalecidos ■ Base de datos sobre impacto económico de los desas- ■ Mejor empoderamiento institucional y financiero del fondo tres y los recursos públicos asignados a situaciones PMR pos-desastres ■ Armonizar el fondo PMR y el uso del 1% del Presidente ■ Instrumentos de evaluación y cuantificación del riesgo, incluidos modelos probabilistas del riesgo ■ Aumentar la capacidad presupuestaria post-desastre del Gobierno sin comprometer la sostenibilidad de las finanzas públicas ■ Fomentar el uso de instrumentos de transferencias de riesgo Fortalecimiento de capacidades en gestión financiera del riesgo MEPyD/Hacienda ■ Capacidad de acceder a recursos financieros pos-desastres mejorada ■ Volatilidad presupuestaria que implican los desastres disminuida capítulo 7 49 Bibliografía Axco, 2015, “Insurance Market Report: Dominican Carter M., Little P., Mogues T., Negatu W., 2006, “Shoc- Republic, Non-life Report”, Axco Insurance Information ks, sensitivity and resilience: tracking the economic Services, Wilmington plc. impacts of environmental disaster on assets in Ethiopia and Honduras,” DSGD discussion papers 32, Interna- Banco Mundial, 2010, “Weathering the Storm: Options tional Food Policy Research Institute (IFPRI). for Disaster Risk Financing in Vietnam”, The World Bank, June 2010 CEPAL 2004, “Los Efectos Socioeconómicos del Huracán Jeanne en la República Dominicana”, CEPAL México. 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Bibliografía 51 Anexos Anexo 1: Resumen de daños y pérdidas por sector según la metodología DaLA DAVID Y FEDERICO GEORGES MILLONES US$ (1979)  TOTAL DAÑOS PÉRDIDAS  MILLONES US$ (1997) TOTAL DAÑOS PÉRDIDAS SECTORES SOCIALES 322.75 283.21 39.55 SECTORES SOCIALES 68.22 54.08 14.14 Vivienda 231.87 220 11.87 Vivienda 18.9 17 1.9 Salud 22.11 6.45 15.67 Salud 25.35 13.11 12.24 Educación 68.77 56.76 12.01 Educación 23.97 23.97 0 INFRAESTRUCTURA 461.23 209.95 251.28 INFRAESTRUCTURA 101.38 98.68 2.7 Transporte 332.03 173.79 158.24 Transporte y Com. 62.1 61.6 0.5 Agua y Saneamiento 10.37 6.23 4.14 Agua y Saneamiento 4.77 4.17 0.6 Electricidad 118.83 29.93 88.9 Electricidad 34.51 32.91 1.6 SECTORES PRODUCTIVOS 1035.32 381.21 654.11 SECTORES PRODUCTIVOS 659.1 191.8 467.3 Agricultura 527.37 124.77 402.6 Agricultura 354 36.2 317.8 Irrigación 6.03 1.49 4.54 Comercio 22 7 15 Comercio 56 33.33 22.67 Manufactura 158 85 73 Manufactura 323.3 199 124.3 Turismo 11.6 8.6 3 Turismo 122.62 22.62 100 Servicios 113.5 55 58.5 Inter- Sectorial 352.14 135.94 216.2 TOTAL 828.7 344.56 484.14 Medioambiente 123.9 119.6 4.3 Administración Pública 16.34 16.34 0 Gastos de Emergencia 211.9 0 211.9 INUNDACIONES 2003 TOTAL 2193.44 1010.32 1161.12  MILLONES US$ (2003) TOTAL DAÑOS PÉRDIDAS SECTORES SOCIALES 3.02 1.22 1.8 Vivienda 0.46 0.46 0 JEANNE Salud 1.76 0.01 1.75 MILLONES US$ (2004) TOTAL DAÑOS PÉRDIDAS Educación 0.8 0.75 0.05 SECTORES SOCIALES 15.43 10.74 4.69 INFRAESTRUCTURA 6.91 2.78 4.14 Vivienda 11.15 9.21 1.94 Transporte 5.76 2.3 3.46 Agua y Saneamiento 0.96 0.33 0.64 Salud 2.88 0.17 2.71 Electricidad 0.19 0.15 0.04 Educación 1.4 1.36 0.04 SECTORES PRODUCTIVOS 32.65 1.88 30.78 INFRAESTRUCTURA 83.68 26.59 57.08 Agricultura 32.65 1.88 30.78 Transporte 78.03 22.03 55.99 TOTAL 42.58 5.88 36.71 Comunicación 0.4 0.03 0.38 Agua y Saneamiento 1.68 1.15 0.53 NOEL Electricidad 3.57 3.38 0.18 EN MILLONES PESOS (2007) DAÑOS PÉRDIDAS TOTAL SECTORES PRODUCTIVOS 187.78 53.66 134.13 SECTORES SOCIALES 2,236.0 495.8 2,731.9 Agricultura 73.1 5.69 67.41 Vivienda 1,704.0 368.0 2,072.0 Manufactura 30.65 0 30.65 SECTORES PRODUCTIVOS 2,102.3 5,170.8 7,273.1 Agricultura 2,054.6 3,446.6 5,501.2 Turismo 84.03 47.97 36.07 Manufactura 47.0 1,724.0 1,771.0 Inter- Sectorial 2.86 0.28 2.57 Turismo 0.7 0.2 0.9 TOTAL 289.74 91.28 198.46 INFRAESTRUCTURA 4,078.9 507.7 4,586.6 Transporte 1,354.0 70.0 1,424.0 Energía 1,866.0 401.6 2,267.6 MEDIOAMBIENTE 116.0   116.0 Total 8,533.3 6,174.3 14,707.6 Total 14,707.6 Anexos 53 Anexo 2: Metodología y fuente para la evaluación del perfil de riesgo de la República Dominicana a partir de datos históricos Esta nota técnica corta proporciona más detalles base de datos con objetivos de medición del impacto sobre la elaboración del perfil de riesgo de peligros económico de los desastres pero más bien del impacto naturales para todo el país de República Dominicana social y humano, el impacto de los eventos de fuerte que se presenta en la sección 3.b. Incluye métricas intensidad y baja frecuencia puede ser subvalorado por sobre la Pérdida Anual Promedio (PAP) y las curvas de la base de datos EM-DAT. excedencia de pérdidas agregadas anuales. 2. Se completó la base de datos EM-DAT con las evaluaciones PDNAs/ DaLA para los grandes eventos y las evaluaciones puntuales del Ministerio de Agricultura La base de datos de la República Dominicana disponibles para los últimos años (2007-2012). La metodología DaLA, inicialmente La principal restricción para realizar un análisis de Perfil desarrollada por la CEPAL, ofrece evaluaciones más de Riesgo de la República Dominicana a partir de datos completas del impacto económico de los desastres que históricos es la falta de base de datos históricos a nivel EM-DAT, tomando en cuenta tanto los daños directos nacional para períodos largos. Sin embargo, fue posible como las pérdidas indirectas. En el caso dominicano, acceder a las siguientes fuentes de información: por ejemplo, para David y Federico en 1979, en la base de datos EM-DAT se registró un impacto de US$ 150 mi- 1. La base de datos EM-DAT35. Es elaborada por la llones mientras que la evaluación de la CEPAL concluyó Universidad católica de Lovaina en Bélgica y contiene a un costo total de US$ 830 millones, es decir un costo información tanto sobre los desastres de origen na- 5.5 veces superior. Esas discrepancias se van reducien- turales como los desastres de origen humano. Para do en los años 2000 pero siguen siendo significativas. Republica Dominicana se recompiló información para el periodo 1960-2014. Es importante mencionar que EM- Partiendo de la base de datos EM-DAT, la primera etapa DAT solo registra los desastres que cumplen con por lo fue la de excluir la información sobre los desastres de menos uno de los siguientes criterios: ■■ Diez (10) o más personas muertas 3.16% ■■ Cien (100) o más personas afectadas ■■ Declaración de estado de emergencia ■■ Solicitud 2.07% de asistencia internacional Asimismo, la base de datos EM-DAT tiende a subvalorar el impacto económico real de los desastres por dos ra- 1.32% zones. Primero, por los criterios utilizados para definir un desastre no incluye los eventos de baja intensidad y alta frecuencia. Aunque la República Dominicana puede ser 0.69% afectada por eventos catastróficos de poca frecuencia, 0.31% también tiende a tener un perfil de riesgo extensivo es 0.19% 0.08% 0.22% decir caracterizado por eventos menos intensos pero 0.00% 0.00% 0.00% 0.08% más frecuentes. El impacto económico acumulado de 1961-1965 1966-1970 1971-1975 1976-1980 1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000 2001-2005 2006-2010 2010-2014 esos eventos, como indicado en el informe Sendai, es a menudo mayor al impacto total de los sucesos de alto impacto y baja frecuencia. Por otro lado, al no ser una Daño Anual Promedio Daño Anual Promedio por quintil (en % PIB) (en % PIB) 35 EM-DAT: THE OFDA/CRED (Centro de Investigación para Desastres Epidemiológicos) Base de Datos Internacional de Desastres – www.emdat.be - Université Catholique Fuente: Calculo de los autores en base a datos de EM-DAT, PDNAs y Ministerio de Agricultura de Louvain – Brussels – Belgium. 54 GESTIÓN FINANCIERA Y ASEGURAMIENTO DEL RIESGO DE DESASTRES EN REPÚBLICA DOMINICANA TABLA 1. RESUMEN DE LAS PÉRDIDAS HISTÓRICAS BAJO LOS DIFERENTES SUPUESTOS TOTAL EM-DAT DAÑO NOMINAL DAÑO NOMINAL PÉRDIDA_2014_% PÉRDIDA_2014_% LUEGO DE PÉRDIDA_2014_% AÑO AGREGADO EM- EM-DAT(M $USD) OF PBI OF PBI APLICAR EFECTO OF PBI DAT (M $USD) DE TENDENCIA Min 10,000 0.0% 10,000 0.0% 25,060 0.0% Max 1,981,500,000 9.36% 2,193,000,000 15.09% 9,416,834,908 15.09% Media 54,880,241 0.43% 79,791,194 0.69% 431,838,705 0.69% DesEst 272,076,433 1.56% 324,505,867 2.59% 1,613,749,280 2.59% C.V. 0.20 0.27 0.25 0.27 0.27 0.27 origen humano. Nos concentramos luego sobre los Procedimiento utilizado para la valores financieros (cédula Est. Damage) y los agrega- evaluación del perfil de riesgo mos por años calendarios para tener una estimación de los daños anuales agregados. Sin embargo, por las a partir de datos históricos limitaciones antes mencionadas de los datos EM-DAT, se “enriqueció” la base de datos con otras fuentes de Aunque las bases de datos incluyen valores corrientes información. Más específicamente, cuando se disponía en millones de US$ para los años entre 1961-2014, de una metodología alternativa que arrojara resultados como se puede observar a partir de la Tabla 3, durante superiores o información para eventos no registrados 54 años solo se han registrado pérdidas en 18 años. por EM-DAT (p.e. evaluaciones de los PDNAs según me- todología DaLA o evaluaciones del ministerio de Agri- A continuación, la información proveniente de la base cultura) sustituimos o agregamos estos valores. Como de datos EM-DAT se denomina “daño nominal EM-DAT” presentado en el gráfico más abajo, con esta base de y la correspondiente a la base de dato enriquecida se datos “enriquecida” los daños promedios anuales para denomina “Daño nominal agregado EM-DAT”. Adicional- Republica Dominicana se establecen en 0.69% del PIB mente, con el fin de contabilizar la inflación y el aumen- para el periodo 1961-201436. to de la exposición, los valores corrientes agregados anuales de los daños fueron ajustados por un factor37: . El cálculo de la pérdida anual promedio por quintil corresponde al promedio de las pérdidas económicas El siguiente es el resumen de las estadísticas obtenidas agregadas por periodos de 5 años. Se partió del cálculo del conjunto de datos: de las pérdidas anuales y la formula es la siguiente: Dado el poco número de eventos por amenaza, las pérdidas fueron modeladas para todos las amenazas 5 Pn � PIBn� hidrometeorológicas y geofísicas en forma conjunta, sin � embargo únicamente hay un sismo registrado. Esto me- n=1 Pr= jora la calidad de distribuciones teóricas que se podrían 5 ajustar al conjunto de datos empíricos. Se tomaron en cuenta varias distribuciones para encontrar que distri- Donde Pr es la pérdida promedio anual por quintil, Pn bución teórica se ajusta mejor. son las pérdidas anuales en US$ del año n correspon- diente del quintil y PIBn el PIB en US$ del año corres- El ajuste de la distribución se realizó en varios pasos pondiente del quintil. La pérdida anual promedio para para tener una visión más amplia y una mejor compren- el periodo 1961-2014 también se calculó en base a las sión del impacto de eventos muy pequeños y grandes pérdidas anuales expresadas en porcentaje del PIB para eventos en el conjunto de datos, para poder conocer el cada año. riesgo de exposición de tener grandes pérdidas. Final- mente se decidió aplicar una distribución condicional al conjunto mejorado de datos, una para la frecuencia de eventos ocurridos y otro para la pérdida, dada la ocurrencia de la pérdida. Las pérdidas menores a US$ 1 millón de dólares fueron excluidas y con esto se simula- ron 100.000 años de pérdidas38.  n base al conjunto de datos agregados para 54 años E (1961-2014), la probabilidad de tener una pérdida mayor a US$ 1 millón en un año es de aproximadamente 29,6%. 37 Véase “Avanzando en el Financiamiento y Aseguramiento del Riesgo de Desastres y Seguros en los Estados miembros de la ASEAN: Marco y Opciones de Ejecución”, 36 Por motivos de consistencia, este ejercicio también se realizó con las estimaciones Vol.1: Informe principal. El Banco Mundial y “Hacer frente a las pérdidas: Opciones de daños monetarios “limpias” reportadas por la base de datos EM-DAT. Los daños para la Financiación del Riesgo de Desastres en Brasil” (Banco Mundial, 2014a) promedios anuales así obtenidos se establecen en 0.43% del PIB para el periodo 38 Las simulaciones se realizaron con una combinación de distribuciones uniformes y 1961-2014. log-normal empleando el @Risk software. Anexos 55 CURVAS DE EXCEDENCIA DE PÉRDIDAS ANUALES AGREGADAS 14,000 Millones 12,000 Pérdidas fuera de tendencia Simuladas combinadas 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 1 4 10 20 50 100 200 Periodo de retorno Fuente: Calculo de los autores en base a datos de EM-DAT, PDNAs y Ministerio de Agricultura Se ajustó a una distribución uniforme para la frecuencia. normal es bastante más cercana a las pérdidas Se observó que el mejor ajuste para el conjunto mejo- agregadas rado de datos de pérdidas era una combinación de la distribución uniforme para la frecuencia y la distribución ■■ A partir de pérdidas de 1 en 10 años h  asta log-normal para la severidad, condicional a la ocurrencia pérdidas de 1 en 100 años, la log-normal sub- de una pérdida. Para encontrar el mejor ajuste para la estima/sobrestima ligeramente en compara- severidad se realizaron diferentes pruebas estadísticas ción con las pérdidas históricas. La distribución a partir del cual Chi-Cuadrado fue clasificado como el log-normal, da un aumento de las pérdidas en segundo mejor ajuste a la distribución logarítmica nor- la cola, pero como se puede ver las pérdidas mal después de la inversa de Gauss39. Debido a que la simuladas pueden estar en el rango de pérdida cola de la log normal da mejor ajuste que la inversa de entre 1 en 10 y 1 en 100. Notar que estas simu- Gauss, se decidió elegir la distribución log-normal como laciones se basan en un número muy limitado la distribución de mejor ajuste. de datos históricos. Con base a esta distribución compuesta, se simularon 100.000 años de pérdidas anuales agregadas, y se deri- TABLE2. PÉRDIDAS FUERA DE TENDENCIA varon las curvas de excedencia tanto para las pérdidas AGREGADAS Y SIMULADAS PARA 100,000 AÑOS simuladas como las pérdidas registradas luego de elimi- nar la inflación y la tendencia (en el Gráfico siguiente se VALORES muestran las curvas de Excedencia de la pérdida): PERIODO VALORES DE DE PÉRDIDA COMO % COMO % DE PÉRDIDAS FUERA DE PIB 2014 PIB 2014 RETORNO SIMULADAS Los resultados obtenidos muestran: TENDENCIA: 1 0 0.00% 0 0.00% ■■ Las pérdidas modeladasse encuentran razo- nablemente en línea con las pérdidas reales 4 62,689,316 0.10% 57,422,993 0.09% 10 616,910,363 0.99% 667,603,818 1.07%  omo % del PIB ■■ El promedio de pérdida anual c 20 4,599,652,632 7.37% 1,679,692,847 2.69% 2014 es casi el mismo para las pérdidas reales y las simuladas. 50 9,121,381,568 14.62% 4,195,826,266 6.73% 100 9,121,381,568 14.62% 7,593,730,845 12.17% ■■ La distribución compuesta  ofrece una cola 200 9,121,381,568 14.62% 12,537,265,428 20.10% ancha, obteniendo un 20% del PIB para pérdi- das anuales de 1 en 200 (no se ha experimen- 250 9,121,381,568 14.62% 14,504,685,427 23.25% tado una pérdida real tan grande) 500 9,121,381,568 14.62% 22,190,996,153 35.57% ■■ Para los eventos  con período de retorno de PAP 431,838,705 0.69% 420,152,695 0.69% menos de 10 años la distribución logarítmica 39 Los parámetros para la distribución log-normal fueron: media=1,366,000,000, desviación estándar = 5,658,000,000. Los parámetros reales del conjunto de datos son: media =1,457,000,000, desviación estándar = 2.758,000,000. 56 GESTIÓN FINANCIERA Y ASEGURAMIENTO DEL RIESGO DE DESASTRES EN REPÚBLICA DOMINICANA TABLA 3. BASE DE DATOS EM-DAT, EM-DAT ENRIQUECIDA Y ELIMINANDO LA TENDENCIA DAÑO NOMINAL PÉRDIDA_2014_% DAÑO NOMINAL AGREGADO DAÑO AGREGADO SIN PÉRDIDA_2014_% AÑO EM-DAT(M $USD) DEL PIB EM-DAT (M $USD) TENDENCIA EM-DAT DEL PIB 1961 0 0.0% 0 0 0.0% 1962 0 0.0% 0 0 0.0% 1963 60,000,000 6.4% 60,000,000 3,978,769,674 6.4% 1964 1,000,000 0.1% 1,000,000 60,829,863 0.1% 1965 1,000,000 0.1% 1,000,000 70,247,835 0.1% 1966 5,000,000 0.5% 5,000,000 317,039,831 0.5% 1967 0 0.0% 0 0 0.0% 1968 5,000,000 0.5% 5,000,000 289,070,050 0.5% 1969 0 0.0% 0 0 0.0% 1970 0 0.0% 0 0 0.0% 1971 0 0.0% 0 0 0.0% 1972 0 0.0% 0 0 0.0% 1973 0 0.0% 0 0 0.0% 1974 0 0.0% 0 0 0.0% 1975 0 0.0% 0 0 0.0% 1976 0 0.0% 0 0 0.0% 1977 0 0.0% 0 0 0.0% 1978 0 0.0% 0 0 0.0% 1979 150,000,000 2.7% 830,000,000 9,416,834,908 15.1% 1980 47,000,000 0.7% 47,000,000 442,194,793 0.7% 1981 0 0.0% 0 0 0.0% 1982 0 0.0% 0 0 0.0% 1983 0 0.0% 0 0 0.0% 1984 0 0.0% 0 0 0.0% 1985 0 0.0% 0 0 0.0% 1986 0 0.0% 0 0 0.0% 1987 23,700,000 0.4% 23,700,000 253,743,155 0.4% 1988 0 0.0% 0 0 0.0% 1989 0 0.0% 0 0 0.0% 1990 0 0.0% 0 0 0.0% 1991 0 0.0% 0 0 0.0% 1992 0 0.0% 0 0 0.0% 1993 0 0.0% 0 0 0.0% 1994 0 0.0% 0 0 0.0% 1995 0 0.0% 0 0 0.0% 1996 0 0.0% 0 0 0.0% 1997 0 0.0% 0 0 0.0% 1998 1,981,500,000 9.4% 2,193,000,000 6,462,301,507 10.4% 1999 0 0.0% 0 0 0.0% 2000 0 0.0% 0 0 0.0% 2001 10,000 0.0% 10,000 25,060 0.0% 2002 500,000 0.0% 500,000 1,173,996 0.0% 2003 44,720,000 0.2% 44,720,000 131,180,621 0.2% 2004 297,000,000 1.3% 297,000,000 840,726,582 1.3% 2005 0 0.0% 0 0 0.0% 2006 0 0.0% 0 0 0.0% 2007 162,700,000 0.4% 559,306,495 791,625,933 1.3% 2008 0 0.0% 0 0 0.0% 2009 52,403,000 0.1% 52,403,000 68,267,674 0.1% 2010 0 0.0% 0 0 0.0% 2011 30,000,000 0.1% 30,000,000 32,188,535 0.1% 2012 0 0.0% 57,085,000 59,029,821 0.1% 2013 102,000,000 0.2% 102,000,000 104,040,250 0.2% 2014 0 0.0% 0 0 0.0% PAP 54,880,241 0.43% 79,791,194 431,838,705 0.69% Anexos 57 Anexo 3: Lista de personas e instituciones entrevistadas para la realización de este estudio MINISTERIO DE HACIENDA Presupuesto Marino Fuentes Tavarez, Asesor Financiero Alejandro Mercedes, Asesor Económico Neus Dolset, Encargada de Cooperación Internacional Crédito Público Virginia Bello, Enc. División Información y Análisis de Mercados de Capitales Cynthia Arias, Enc. División Registro de Deuda. Bienes Nacionales Emerson Franklin Soriano Contreras, Administrador MINISTERIO ECONOMÍA PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO Dirección General de Inversión Pública Miguel Hernández, Director Ramón Cruz Placencia, Encargado Departamento de Seguimiento de Proyectos Dirección General de Ordenamiento Territorial Cenia Correa, Analista José Leandro Santos, Especialista GIS y Gestión de Riesgos Adalgisa Emilia Adams Suarez, Coordinadora Ejecutiva Progra- ma de Prevención de Desastres y Gestión de Riesgos MINISTERIO DE AGRICULTURA Juan Mancebo, Director del Departamento de Gestión de Riesgo y Cambio Climático MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y COMUNICACIONES María Solano, Enc. Dpto Gestión Ambiental y Riesgo AGENCIA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y DESARROLLO Juan Francisco García Ruiz, Responsable Proyectos Mercedes García Marín, Responsable Proyectos 58 GESTIÓN FINANCIERA Y ASEGURAMIENTO DEL RIESGO DE DESASTRES EN REPÚBLICA DOMINICANA Anexo 4: El CCRIF y el Modelo MPRES La firma Kinetic Analysis Corporation (www.kinanco.com) construyó un modelo de riesgo por terremoto y ciclón tropical para los países del Caribbean Catastrophic Risk Insurance Facility (CCRIF) conocido como Multi-Peril Risk Estimation System (MPRES). Apoyándose en este modelo, el CCRIF se pudo constituir como un mecanismo de reserva conjunta que permite a los gobiernos del Caribe acceder a liquidez rápida en caso de eventos catastróficos poco frecuentes pero muy destructivos (huracanes y terremotos). Los países del CCRIF incluyen Anguilla, Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Bermuda, Islas Caimán, Dominica, Granada, Haití, Jamaica, San Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Trinidad y Tobago, Islas Turcas y Caicos. Desde 2007, el CCRIF ha pagado 8 indemnizaciones por un valor total de más de US$ 32 millones y estas compensaciones han demostrado ser útiles para controlar la volatilidad presupuestaria en los primeros momentos de un desastre (véase gráfico a continuación). Desde Agosto 2014, el CCRIF también ofrece protección para exceso de lluvias que permite a los Gobiernos protegerse contra el riesgo de inundaciones. Entre Agosto y Diciembre 2014, el CCRIF ha realizado pagos por más de 3 millones a Anguilla, Saint Kitts y Nieves y Barbados por exceso de lluvias. Estados Unidos 8 pagos entre 2007 a 2012 Con un total de $ 32,179,470 USD Ciclón tropical Ike Las Bahamas Septiembre, 2008 $ 6,303,913 usd Ciclón tropical Earl Cuba Agosto, 2010 $ 4,282,733 usd Turks & Caicos Islas Virgenes Haití Anguilla Islas Caiman San Nartín San Barts Barbuda Jamaica Puerto Rico Antigua Terremoto Enero 12, 2010 Terremoto Guadalupe $ 7,753,579 usd Noviembre 29, 2007 $ 528,021 usd Dominica Ciclón tropical Tomás Terremoto Martinique Octubre, 2010 Noviembre 29, 2007 Ciclón tropical Tomás $ 3,241,613 usd $ 418,976 usd Santa Lucia Octubre, 2010 $ 1,090,388 usd San Vicente Las Granadinas Barbados Aruba Curacao Granada Ciclón tropical Tomás Octubre, 2010 Bonaire $ 8,560,247 usd Tobago Trinidad Por razones geográficas se pudo incluir a RD en el modelo y así disponer de las varias simulaciones aquí presentadas. Esta es la primera vez que el riesgo por terremotos y huracanes es modelado a escala nacional con los estándares necesarios para lograr un (rea) seguro comercial. Los modelos probabilistas del riesgo: ¿cómo evaluar las pérdidas potenciales asociadas a amenazas naturales? En los últimos 30 años se ha venido desarrollando modelos de análisis probabilista del riesgo que buscan cuan- tificar el riesgo y disponer de un marco orientador para evaluar y reducir el riesgo de manera costo-eficiente. Anexos 59 Estas metodologías se fundamentan en el cálculo de daños y pérdidas probables que podrían provocar amenazas natu- rales y requieren de la elaboración de tres módulos que corresponden a los tres componentes principales del triángulo del riesgo: un módulo de amenaza natural que capture la frecuencia e intensidad de las amenazas consideradas, un módulo de exposición y otro de vulnerabilidad. La exposición se define como “las personas, propiedades, sistemas u otros elementos presentes en una zona de riesgo y que por lo tanto se ven sujetos a pérdidas potenciales. Para medir la exposición se puede incluir la cantidad de personas o el tipo de activos en la zona. Esas medidas se pueden combinar con especificaciones sobre la vulnerabilidad de los elementos expuestos a cualquier amenaza particular para estimar el riesgo cuantitativo asociado con la amenaza en el área de interés” (UNISDR 2009). Estas tres dimensiones permiten cuantificar el riesgo y, para una amenaza, una exposición y una vulnerabilidad dada, calcular los daños y pérdidas probables. El “triángulo del riesgo”: base conceptual para evaluar las pérdidas potenciales asociadas con amenaza naturales Exposición Vulnerabilidad RIESGO Amenaza Los modelos probabilistas presentan los daños y pérdidas potenciales en diferentes períodos de ocurrencia y las métricas empleadas son las pérdidas anuales esperadas y las perdidas máximas probables. La pérdida anual esperada corresponde al promedio de las pérdidas evaluadas para un periodo de retorno específico y permite tener una aproximación del costo anual promedio provocado por una amenaza. La pérdida anual esperada es el promedio de las pérdidas que deberá afrontar el Gobierno y considera todas las pérdidas simuladas. La pérdida máxima probable evalúa el nivel de pérdida máximo que estadísticamente se supera por lo menos una vez en un periodo de retorno específico. Asimismo, la pérdida máxima probable para un periodo de retorno de 50 años corresponde a un nivel de pérdida máximo que será excedido por lo menos una vez en 50 años. Dicho de otra forma, es un nivel de pérdida que tiene, en promedio, cada año una probabilidad del 2% de ser excedido (1/50). Esta métrica informa sobre el “shock” que podría provocar un evento de amplia magnitud. La pérdida anual esperada y la perdida máxima probable deben ser analizadas de manera conjunta para tener un perfil de riesgo probabilista completo y tomar en cuenta tanto los daños recurrentes provocados por desastres de intensidad moderada así como los daños que podrían darse en caso de un evento de intensidad catastrófica. Las especificaciones del Modelo MPRES El modelo MPRES se construyó en base a esta metodología y se elaboraron los tres módulos mencionados. El módulo de amenazas naturales: Los eventos naturales (trayectorias de ciclones tropicales y epicentros de terremoto) fueron simulados en base a infor- mación científica y registros históricos. Los parámetros de amenaza (velocidad máxima del viento, altura de mareas, y aceleración sísmica a nivel de roca) se calcularon con modelos tridimensionales con una resolución de 1km2. Se tomaron en cuenta los efectos de la topografía y la fricción del viento, la batimetría y la topografía costera de mareas de tempestad y las condiciones regionales geofísicas. Más específicamente, para elaborar el perfil de Amenaza por Vientos fueron simulados 10,000 años de actividad por ciclones tropicales para producir una información sintética sobre la probabilidad de que el viento supere cierto nivel de velocidad. Esto catalogo sintético contrasta con el perfil de vientos históricos basado en aproximadamente 63 años de datos históricos. Asimismo, el perfil de Amenaza por Vientos muestra una distribución de la probabilidad ajustada a los datos históricos empíricos y una curva generada a partir de los datos sintéticos de seguimiento para ciclones tropicales. Este perfil de amenazas establece la velocidad del viento por períodos de retorno para cada punto del territorio (pe. la velocidad del viento para una curva de un periodo de retorno de 100 años es probable que se exceda una vez cada 100 años; o tiene la probabilidad anual de excedencia de uno por cada 100 años) y se presenta en el gráfico 1 a continuación. Debido a la escasez de datos históricos sobre la actividad sísmica, el perfil de amenaza sísmica fue obtenido a partir de una serie de eventos estocásticos generados en MPRES. Este perfil muestra la aceleración pico del suelo en relación al periodo de retorno, y es la medida más común para representar la amenaza sísmica. La curva de excedencia de la aceleración pico del suelo se presenta en el gráfico 2. 60 GESTIÓN FINANCIERA Y ASEGURAMIENTO DEL RIESGO DE DESASTRES EN REPÚBLICA DOMINICANA PERFIL DE LA AMENAZA POR VIENTOS Y POR ACTIVIDAD SÍSMICA. 120 0.22 MPRES 2013, 1,000 Simulated Years Santo Domingo 0.20 Santo Domingo 100 0.18 0.16 Velocidad del viento (mph) Peak Ground Acceleration (g) 80 0.14 0.12 60 0.10 0.08 40 0.06 20 0.04 0.02 0 0.00 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 Return Period (Años) Return Period (Años) Fuente: MPRES La construcción de una base de datos de exposición: Una vez modelada la amenaza natural, una base de datos con el valor de los activos expuestos a amenazas naturales y su distribución espacial ha sido elaborada. En el modelo MPRES, la exposición de una localidad a peligros se derivó del uso del suelo a partir de imágenes de satélite, la distribución de la población y datos socioeconómicos. Kianco asume una repartición constante del PIB en el territorio y ajusta su distribución por la densidad poblacional. Las tasas de vulnerabilidad y la estimación de las pérdidas: Las tasas de vulnerabilidad, es decir la relación entre el porcentaje de daño y un nivel de amenaza determinado, se ba- saron en fuentes de datos públicamente disponibles, adaptadas a las condiciones locales en República Dominicana. Se aplicó una tasa de vulnerabilidad diferenciada a cada una de las categorías de activos incluida en la base de exposición. Las pérdidas económicas se calcularon para cada activo localizado en cada cuadro de la cuadrícula de 1km2 de resolu- ción y se compilaron a nivel nacional. Este proceso se utilizó para cada evento simulado con el fin de construir un perfil de riesgo de pérdidas para RD. El esquema siguiente resume el proceso en su conjunto: CLAVE Características del Evento Modelo de Estimación de Mapas de Amenazas Amenazas Amenazas Dato Mapas de Modelo Cobertura del Riesgos Terreno y Elevación Modelo de Vulnerabilida Producto Exposición d y Daños Pérdida Estimada POSIBLE INSUMO Distribución Poblacional Modelo de Seguros Datos Locales Información Pérdida de Información Económica de la Póliza Portafolio El resultado final de este análisis presenta las pérdidas asociadas a cada amenaza para diferentes probabilidades de ocurrencia (referidos de manera más precisa como probabilidades de excedencia). El gráfico y la tabla siguiente resu- men estos resultados. Anexos 61 PÉRDIDA NACIONAL AGREGADA ANUAL. CURVAS DE EXCEDENCIA DE PÉRDIDA 14,000 Millones 12,000 Pérdidas fuera de tendencia Simuladas combinadas 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 1 4 10 20 50 100 200 Periodo de retorno Fuente: Calculo de los autores en base a datos de EM-DAT, PDNAs y Ministerio de Agricultura PÉRDIDA NACIONAL AGREGADA ANUAL PÉRDIDA NACIONAL AGREGADA ANUAL/ PRODUCTO INTERNO BRUTO AMENAZA PDR CICLÓN AMENAZA TERREMOTO AMBOS PDR TROPICAL CICLÓN TERREMOTO AMBOS 5 63 13 212 TROPICAL 20 1,997 310 3,083 5 0.1% 0.0% 0.3% 50 5,757 1,117 6,557 20 3.3% 0.5% 5.1% 100 14,022 2,735 16,869 50 9.4% 1.8% 10.7% 250 23,463 6,092 25,468 100 23.0% 4.5% 27.7% 500 33,881 14,030 33,945 250 38.5% 10.0% 41.8% 750 33,881 24,310 42,140 500 55.5% 23.0% 55.6% 1,000 42,136 28,938 42,211 750 55.5% 39.9% 69.1% AAL 501 181 683 1,000 69.1% 47.4% 69.2% Desv. Std: 2,668 2,737 3,816 AAL 0.8% 0.3% 1.1% Coef. De Variac.: 5.32 15.09 5.59 Cifras en US$ millones Fuente: Modelo MPRES y cálculos propios Cifras en US$ millones Fuente: Modelo MPRES y cálculos propios 62 GESTIÓN FINANCIERA Y ASEGURAMIENTO DEL RIESGO DE DESASTRES EN REPÚBLICA DOMINICANA