48609 Serie “Industrias Extractivas para el Desarrollo�, N.º 4 Junio 2009 Catastro Minero Promoviendo la Transparencia en el Acceso a los Recursos Minerales Enrique Ortega Girones Alexandra Pugachevsky Gotthard Walser División de Políticas para Petróleo, Gas y Minería del Grupo del Banco Mundial Red de Desarrollo Sostenible Departamento de Energía Sostenible La División de Políticas para Petróleo, Gas y Minería publica series de estudios y análisis basados en la experiencia del sector en todo el mundo, así como nuevos hallazgos basados en el trabajo analítico. Establece un particular énfasis en cómo la experiencia y el conocimiento obtenidos pueden beneficiar (o pueden afectar) a los responsables de las políticas nacionales, las comunidades afectadas por actividades industriales extractivas, las empresas de la industria extractiva y las organizaciones de la sociedad civil. Confiamos en que esta serie pueda informar adecuadamente a un amplio espectro de grupos sobre las oportunidades y los riesgos que presenta el sector. Los hallazgos, las interpretaciones y las conclusiones expresados en el presente documento son los de sus respectivos autores, y no deben ser atribuidos bajo ningún concepto al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas ni a los miembros de su Consejo de Dirección o a los países que ellos representan. El Banco Mundial no garantiza la veracidad de los datos incluidos en esta publicación y se exime de cualquier responsabilidad que pueda surgir como consecuencia de su uso. Copyright ©2011 www.worldbank.org/ogmc (or /oil or /gas or /mining) Fotos de portada: plataforma petrolera, piedra ferrosa con franjas de hematita , buque cisterna de gas natural licuado División de Políticas para Petróleo, Gas y Minería Banco Mundial MSN F8K-800 1818 H Street, NW Washington, DC 20433 ogmc@worldbank.org Copyright © 2009 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial 1818 H Street, NW Washington, DC 20433, U.S.A. Todos los derechos reservados. Serie “Industrias Extractivas para el Desarrollo�, N.º 4 Junio 2009 Catastro Minero Promoviendo la Transparencia en el Acceso a los Recursos Minerales Enrique Ortega Girones Alexandra Pugachevsky Gotthard Walser �NDICE Agradecimientos.......................................................................................................................... v Abreviaturas y Acrónimos......................................................................................................... vi I. Sumario 1 II. Introducción..........................................................................................................................4 A. Gestión de los Derechos Mineros..............................................................................5 B. Definición y Evolución del Término “Catastro�........................................................5 C. Estructura de este Documento...................................................................................6 D. Secuencia Típica de la Actividad Minera.....................................................................7 III. La Gestión de los Derechos Mineros y el Catastro Minero......................................8 A. Gestión de Derechos Mineros: Conceptos y Principios........................................9 1. Contexto y Marco legal.........................................................................................9 2. Marco Institucional para un CM.........................................................................11 3. Responsabilidades y funciones............................................................................13 4. Posición Interinstitucional...................................................................................14 5. Descentralización..................................................................................................15 B. Principios Básicos a poner en Práctica para una Gestión Eficaz de los Derechos Mineros............................................................................................15 1. Transparencia..........................................................................................................15 2. Objetividad en los criterios de evaluación......................................................16 3. Decisiones no discrecionales..............................................................................17 C. La Geometría de los Derechos Mineros.................................................................17 1. El concepto de unidad catastral (UC)...............................................................18 2. El uso de la tecnología GPS.................................................................................20 D. Tecnología de la Información aplicada a la Gestión de Derechos Mineros......21 1.Ventajas y limitaciones de los sistemas catastrales informatizados............21 2. Características técnicas y funcionalidades requeridas..................................22 3. La transición hacia la informatización ..............................................................23 4. Informatización y catastros descentralizados..................................................23 5. El valor de la informatización para mejorar la gestión catastral.................23 IV. Problemas, Opciones y Alternativas para la Gestión de los Derechos Mineros.............................................................................................................25 A. Marcos Institucionales y sus Aspectos Organizativos...........................................26 B. Descentralización.........................................................................................................28 C. Propuestas Alternativas para el Otorgamiento de Derechos Mineros ...........31 1. Concepto Clave: diferenciación entre “derechos de propiedad� y “autorizaciones para el desarrollo de la actividad�................................31 iii Catastro Minero 2. Consecuencias prácticas derivadas de diferenciar entre “derechos de propiedad� y “autorizaciones para el desarrollo de la actividad�..............32 3. “Primero en el tiempo, primero en derecho� versus otorgamiento por subasta...................................................................................33 D. Medidas para Controlar las Prácticas Especulativas..............................................36 1. Canon progresivo.................................................................................................37 2. Reducción obligatoria de superficie..................................................................39 3. Obligaciones mínimas sobre inversiones y trabajos......................................40 4. Otros tipos de medidas para inhibir la especulación....................................41 E. La Gestión catastral de la Minería Artesanal y a pequeña escala........................42 F. La Influencia de la Tradición y la Experiencia Sectorial en la Actividad Catastral.......................................................................................................44 1. Recursos Humanos...............................................................................................44 2. Calidad de Gestión................................................................................................45 3. Sostenibilidad Económica y Gestión Financiera.............................................45 4. El papel que juegan la tradición y el desarrollo en la aplicabilidad de la normativa catastral.....................................................................................47 V. Países Ejemplo....................................................................................................................49 A. Argelia............................................................................................................................50 B. Argentina.......................................................................................................................52 C. Colombia.......................................................................................................................54 D. República Democrática del Congo..........................................................................55 E. Ghana.............................................................................................................................57 F. Madagascar....................................................................................................................59 G. Mauritania......................................................................................................................62 H. Mongolia........................................................................................................................64 I. Zambia...........................................................................................................................66 ANEXO I. Apuntes Históricos sobre el Origen y la Evolución del Catastro Minero...................................................................................................................69 ANEXO II. Organización Interna de un CM.....................................................................72 ANEXO III. Geometría de los Derechos Mineros............................................................74 ANEXO IV. Sistemas Catastrales Informatizados (SCI)...................................................77 A. Requisitos de Tecnología de la Información para la Gestión de Derechos ........ Mineros...........................................................................................................................77 ANEXO V. Tabla Comparativa de los Criterios Internacionales para la Gestión de . Derechos Mineros.............................................................................................84 Industrias Extractivas para el Desarrollo iv Agradecimientos Este documento ha sido redactado por un equipo compuesto por Enrique Ortega Gironés (Consultores Ortega García S.L.), Alexandra Pugachevsky y Gotthard Walser (respectivamente, Oficial de Operaciones y Especialista Sénior en Industria Minera, en la División de Políticas para Petróleo, Gas y Minería del Banco Mundial). El trabajo ha sido financiado por la División de Políticas para Petróleo, Gas y Minería como parte del Programa de Trabajo en el Sector de la Economía del Año Fiscal 2009. Peter van der Veen (Consultor del Grupo del Banco Mundial) ha proporcionado valiosos comentarios sobre la contextualización y la estructura del documento. Asimismo, se han recogido opiniones adicionales de Allison Berg (Oficial Sénior de Estrategia y Operaciones) y Bryan Land, Especialista Sénior en Petróleo y Minas, ambos de la División de Políticas para Petróleo, Gas y Minería). Sheila Shahriari (Consultora de la División de Políticas para Petróleo, Gas y Minería) proporcionó asistencia a los trabajos de investigación y búsqueda de información. Adicionalmente, han realizado comentarios sobre los ejemplos reales Ben Aryee (Director de la Comisión de Minerales de Ghana), Francis Bloser de Beni (ex - Director del Catastro Minero de Argentina) y Simón Mwalimu (Jefe de la Oficina del Catastro Minero de Zambia). Se recibieron comentarios de una revisión de arbitraje (“peer-review�) por parte de Carlos Saravia Frias de Saravia, Frias y Mazzinghi Abogados, Buenos Aires, Argentina. Adicionalmente, se discutieron recomendaciones preliminares sobre el texto durante la Conferencia de Indaba (Ciudad del Cabo, Sudáfrica, 9 de febrero de 2009) durante un taller específico y también durante la Semana dedicada a Industrias Extractivas organizada por el Banco Mundial (Washington, DC, EE.UU., 5 de Marzo de 2009). Los resultados de estas discusiones han sido incorporados en la versión final del documento. Esta publicación corresponde a la traducción y actualización del original en inglés “MINERAL RIGHTS CADASTRES, PROMOTING TRANSPARENT ACCESS TO MINERAL RESOURCES�, publicado en 2009 por el Banco Mundial La traducción al castellano ha sido realizada por Lucía Ortega García y Miguel Furió Ferri. Amy Sweeting y Fayre Makeig han editado el documento. El diseño ha sido completado por Gimga Group. v Catastro Minero Abreviaturas y Acrónimos ANPM Agencia Nacional de Patrimonio Minero (Argelia) CAMI Registro Minero y Servicio Catastral CCM Comité Consultivo de Minería CIMM Consejo Internacional de Minería y Metales CM Catastro Minero EIAS Evaluación del Impacto Ambiental y Social FMI Fondo Monetario Internacional GPS Sistema de Posicionamiento Global IE Industrias Extractivas IGN Instituto Geográfico Nacional IM Inspección Minera IPM Instituciones Públicas Mineras ITIE Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas ITRF Sistema de Referencia Terrestre Internacional MM Ministerio de Minas MMDM Ministerio de Minas y Desarrollo Minero OCMM Oficina del Catastro Minero de Madagascar PGAS Plan de gestión ambiental y social PIB Producto Interior Bruto RDC República Democrática del Congo SCI Sistema catastral informatizado SG Estudio Geológico UC Unidad catastral UTM Proyección Universal Transversa de Mercator VPN Red privada virtual WBG Grupo Banco Mundial WGS Sistema Geodésico Mundial ZCCM Zambia Consolidated Copper Mines Industrias Extractivas para el Desarrollo vi Prefacio Desde finales de la década de 1980, algunos países de Latinoamérica y posteriormente también de �frica y Asia, han realizado reformas en sus respectivos sectores mineros basadas en una gestión transparente y sostenible de sus recursos naturales, como herramienta para maximizar los beneficios del desarrollo y reducir la pobreza. Inicialmente, durante los periodos en que los que las materias primas tenían precios bajos, las reformas recomendadas se centraron en asegurar las inversiones del sector y en optimizar los modelos fiscales. Estas reformas fueron apoyadas en muchos casos por el Grupo del Banco Mundial. Con el paso del tiempo, estas estrategias empezaron a incluir componentes dirigidos a garantizar una adecuada protección ambiental y social, así como esfuerzos para maximizar la contribución económica del desarrollo de los recursos naturales al desarrollo nacional y regional. Más recientemente, el Banco Mundial ha aumentado sus esfuerzos para proporcionar un enfoque más integrado y global sobre la gestión de los recursos naturales, abarcando la cadena de valores completa de las industrias extractivas (la “Cadena de valores�) e incluyendo la totalidad de las fases y consecuencias derivadas de la extracción de los recursos (ver Figura 1). De acuerdo con la definición de la División de Políticas para Petróleo, Gas y Minería del Grupo del Banco Mundial, la cadena de valores de las industrias extractivas, desde el punto de vista de los gobiernos, incluye: • Adjudicación de Contratos y Licencias • Regulación y Control de las Operaciones • Recaudación de Impuestos y Regalías1 • Distribución y Gestión de los Ingresos • Implementación de Políticas de Desarrollo Sostenible y de Proyectos Figura 1. La cadena de valores REGULACIÓN IMPLEMENTACIÓN ADJUDICACIÓN RECAUDACIÓN DISTRIBUCIÓN DE POL�TICAS DE Y CONTROL DE CONTRATOS DE IMPUESTOS Y GESTIÓN DESARROLLO DE LAS Y LICENCIAS Y REGAL�AS DE LOS INGRESOS SOSTENIBLE Y DE OPERACIONES PROYECTOS 1 Incluye, sin estar limitado a ella, la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (ITIE). 2 Más de 40 países con ingresos medios o bajos son ricos en hidrocarburos y recursos mineros. Véase la Guía de Transparencia de los Ingresos generados por los recursos (“ResourceRevenueTransparency�, FMI 2007) para las definiciones requeridas. vii Catastro Minero La cadena de valores de las Industrias Extractivas (IE) pretende ayudar a los países en sus esfuerzos para que la riqueza de los recursos minerales se pueda convertir en desarrollo sostenible. La cadena de valores IE puede, en primer lugar, ayudar a los países que son ricos en recursos2 a orientar adecuadamente su política en el sector de las industrias extractivas, de modo que puedan evitar la “maldición de la riqueza� (o paradoja de la abundancia), contradicción por laque países con grandes reservas de recursos naturales sufren a menudo tasas de crecimiento bajas, alta volatilidad económica, corrupción, y en algunos casos, incluso devastadores conflictos políticos y guerras civiles. En efecto, a pesar de que los ingresos de las IE podrían representar una oportunidad clave para el desarrollo, la existencia de una capacidad institucional débil puede dejar a muchos países en vías de desarrollo en una situación particularmente vulnerable respecto de esta “maldición�. El contenido del presente documento se centra en el primer componente de la cadena de valores, es decir el que se refiere a la “adjudicación de contratos y emisión licencias�. Este documento es uno de los primeros en abordar el tema de la gestión de los catastros mineros y recoge las experiencias de las reformas catastrales realizadas durante los últimos 25años, sintetizando algunas de las lecciones prácticas aprendidas durante dicho periodo. Confiamos en que esta publicación estimule la discusión sobre los temas que aquí se tratan, incluyendo la evaluación del principio “primero en el tiempo, primero en derecho�, el otorgamiento por subastas en el sector minero, la especulación, la administración de títulos mineros y la capacidad de desarrollo local (“capacity building�). Asimismo, esperamos que los ejemplos reales de otros países que aquí se incluyen, puedan ser de utilidad a aquellos que están iniciando procesos de reforma institucional y la implementación de nuevos catastros mineros. Paulo de Sa Director Unidad de Petróleo, Gas y Minería Departamento de Energía Sostenible Grupo del Banco Mundial Industrias Extractivas para el Desarrollo viii I. Sumario A. ¿Qué es un Catastro Minero? El catastro minero es la institución pública responsable de gestionar los títulos mineros en un determinado país. Dicho catastro, cuando está correctamente desarrollado y respaldado por instituciones públicas mineras eficientes, integra las funciones reguladoras, institucionales y tecnológicas de la administración de los derechos mineros y constituye la piedra angular para la buena gestión de los recursos minerales en un país. Los Gobiernos normalmente otorgan los derechos mineros de exploración y explotación a través de concesiones, arrendamientos, licencias y convenios. Los procedimientos de otorgamiento, cuando son eficientes y efectivos, tienden a estar basados en los siguientes principios: • Disponibilidad de un marco legal y regulatorio claro. • Una buena definición de las responsabilidades institucionales. • Procedimientos transparentes y no discrecionale En términos prácticos, el catastro minero sigue los pasos siguientes durante la administración de los títulos mineros: • De una manera oficial, recibe las solicitudes para los distintos tipos de licencias mineras (es decir, prospección, exploración y explotación). • Registra todos los cambios y las actualizaciones a los títulos mineros cada vez que se concede un título nuevo, se modifica o cambia el propietario del mismo. • Revisa las solicitudes de títulos nuevos para verificar que no existen superposiciones con títulos ya otorgados o solicitudes anteriores, o la existencia de otros impedimentos. • Informa a la autoridad concedente sobre la otorgabilidad (desde el punto de vista técnico) de las solicitudes para títulos nuevos. • Garantiza el cumplimiento en el pago de las tasas y otros requisitos necesarios para mantener la validez de los títulos mineros. • Advierte a la autoridad concedente cuando un título minero debe ser cancelado. Industrias Extractivas para el Desarrollo 1 B. Principios Rectores en la Gestión de Derechos Mineros En la mayoría de países donde la actividad minera posee cierta relevancia, se han integrado en la legislación regulatoria de las operaciones mineras, varios principios considerados como fundamentales. Dichos principios son los siguientes: • Los recursos minerales pertenecen al Estado. • El derecho a explorar y explotar los recursos minerales puede ser temporalmente transferido a un particular o a una entidad corporativa mediante un documento formal, comúnmente conocido como título minero. • Los derechos mineros concedidos mediante dicho título son considerados derechos reales, independientes de la propiedad del suelo. • Los títulos mineros otorgados no tienen una delimitación física visible (p.ej. un vallado) y su área se delimita mediante referencias geográficas o coordenadas. • Los titulares de los títulos deben cumplir una serie de condiciones preestablecidas para mantener sus derechos sobre el área otorgada. • Al final del periodo de validez del título, el derecho revierte al Estado. C. Principios del Catastro Minero Asimismo, existen reglas básicas que deben ser atendidas para que un catastro minero pueda funcionar adecuadamente: • Seguridad de la propiedad minera. Se refiere a la seguridad de los títulos y licencias. Es decir, el derecho del titular para transferir el título a terceros (siempre que sean “elegibles�, es decir que cumplan unas condiciones preestablecidas), y el derecho a hipotecar el título para obtener préstamos. También se refiere a la seguridad para transformar una licencia de exploración en un título de explotación. En la mayoría de los países, los títulos mineros se dividen en licencias de exploración y licencias de explotación. Las primeras proporcionan a sus titulares el derecho a explorar y evaluar la viabilidad económica de los recursos minerales encontrados en el interior del área delimitada por la licencia. Cuando se confirma la existencia de un determinado recurso económicamente viable, la licencia de exploración debe transformarse en un título de explotación para que el titular pueda realizar la extracción de los recursos. • Seguridad del título. Las licencias y los derechos mineros no pueden suspenderse ni revocarse sin causas justificadas, determinadas objetivamente y de forma no discrecional. Estas causas deben estar especificadas y detalladas en el marco legal aplicable. • “Primero en el tiempo, primero en derecho�. Las licencias de exploración se conceden en base al orden de solicitud, lo que significa que el primer particular o empresa que solicite los derechos sobre una determinada área donde puedan existir recursos minerales, tendrá prioridad en el otorgamiento del título correspondiente. • Subastas. Muchos países incluyen en su legislación minera disposiciones que permiten subastar las áreas disponibles cuando en ellas se ha podido evaluar o suponer (con un grado de probabilidad aceptable) que existen recursos o reservas de interés económico. La experiencia práctica del Banco Mundial en el apoyo al establecimiento de nuevos catastros mineros demuestra que no existe un único modelo válido para todos los países. Por el contrario, cuando se diseña un nuevo catastro, deben tenerse en cuenta todas las circunstancias específicas de cada país. 2 Catastro Minero II. Introducción A. Gestión de los Derechos Mineros Durante los últimos 25 años, muchos países de Latinoamérica, �frica y Asia han emprendido reformas legales e institucionales en sus sectores mineros con el fin de modernizar la gestión sectorial, atraer inversiones y optimizar la contribución de la minería en sus economías, tanto a nivel nacional como local. Algunos de estos desarrollos han conseguido resultados realmente destacables, como ha ocurrido por ejemplo en Argentina, Chile, Ghana, Madagascar, Perú o Tanzania. Al igual que ocurre con las políticas y estrategias de desarrollo territorial, el éxito en el desarrollo del sector minero depende íntegramente del acceso, el mantenimiento y la transferencia de los derechos relativos a los recursos minerales. Durante más de dos décadas, el Banco Mundial ha proporcionado apoyo técnico y financiero a unos 30 países con el fin de ayudarles a modernizar los marcos legales e institucionales que rigen el sector minero, incluidos el establecimiento de procesos eficientes para el otorgamiento y la gestión de los títulos mineros. Este documento propone un conjunto de recomendaciones de carácter general basadas en lo que se considera una buena práctica para la creación de un Catastro Minero (CM), es decir, la unidad administrativa responsable de otorgar y gestionar los títulos mineros a lo largo y ancho del país. El documento pone de manifiesto todo lo aprendido durante la ejecución de los proyectos focalizados en la reforma de la gestión de los títulos mineros y financiados por el Banco Mundial. Además, este documento evalúa los impactos y beneficios que se derivan de los cambios implementados. El documento se centra en el CM como agencia institucional clave en la administración del sector minero. Asimismo, se pretende que el estudio cubra una laguna significativa existente en el conjunto de la literatura sobre administración del sector minero, dado que desde la década de 1930hay muy pocas publicaciones que se hayan dedicado al análisis completo de los CM, especialmente en relación con las prácticas catastrales modernas.3 Aunque se ha pretendido que la totalidad de conceptos y principios presentados en este documento sean universalmente válidos y aplicables, debe tenerse en cuenta que no hay una solución única para el desarrollo del sector minero, y sería poco realista pensar que las actuaciones que han tenido éxito en un país pueden ser directamente aplicables en otros. El Catastro Minero de cada país necesita estar adaptado a sus características particulares, como la cultura, la tradición, el marco legal existente, la capacidad de desarrollo y otros factores. Este documento describe los ajustes que pueden ser necesarios para llegar a una solución aceptable y además, mediante el análisis de algunos ejemplos concretos, propone soluciones concretas que, sobre la base de experiencia práctica y por su frecuente presencia en varios países, pueden ser recomendadas. B. Definición y Evolución del Término “Catastro�. Un catastro4 es un registro completo de las propiedades reales (parcelas de terreno) dentro de un país o de sus subdivisiones administrativas. Comúnmente, el catastro incluye detalles de la titularidad, la localización exacta y las dimensiones de cada área individual. La introducción del catastro se remonta a la antigüedad, cuando la aparición del concepto de “propiedad privada� hizo 3 Existen, sin embargo, unos pocos artículos que describen experiencias específicas de algún país, que se centran en aspectos particulares, como la aplicación de técnicas informáticas. También, algunas publicaciones del Banco Mundial incluyen una discusión sobre el catastro minero como una parte de la totalidad de reformas integradas del sector. Véase, por ejemplo: “Mining Strategy for Latin America and the Caribbean�, World Bank WTP 345, 1996. 4 El origen de la palabra “catastro� se atribuye al término del Latín tardío “capitastrum�, que era un registro de las propiedades particulares de cada individuo (per cápita) establecido durante la Era Romana, y, también a la expresión griega “kata stikhon�, que significa literalmente, “línea a línea�, refiriéndose a las direcciones y distancias marcadas por los mojones que delimitan una propiedad. Industrias Extractivas para el Desarrollo 5 necesario registrar e inscribir las propiedades, tanto para el establecimiento de impuestos para el estado o reino, como para transmitir seguridad en la posesión para el propietario (mediante la publicidad y transparencia), así como para evitar eventuales duplicidades o superposiciones de derechos de propiedad. Aunque es complicado determinar con exactitud cuándo fue establecido por primera vez el catastro como institución pública, las referencias más antiguas se remontan a 3.000 a.C. en Egipto, donde existía ya un catastro para la gestión de los derechos sobre las tierras agrícolas en el Valle del Nilo. El concepto de catastro, tal y como se aplica a los recursos minerales, ha evolucionado con el paso del tiempo. No se sabe con exactitud cuándo se introdujeron los derechos mineros por primera vez en un catastro, pero su utilización fue introducida y difundida por los Fenicios en los países mediterráneos. Alrededor del año 500 a.C., ya estaba en funcionamiento en Grecia una versión primitiva de los actuales catastros mineros, distribuyendo regalías mineras entre los ciudadanos de Atenas (se incluyen más detalles sobre la evolución histórica de los catastros mineros en el Anexo I). Si bien el empleo del término catastro está a veces restringido al listado de propiedades mineras (el registro) o a las representaciones gráficas de los derechos mineros (mapas catastrales), en la actualidad se utiliza en la mayoría de países mineros para referirse a las instituciones públicas responsables de las actividades catastrales. Esta última definición es la utilizada en este documento. El CM se define como la entidad exclusivamente responsable de la administración de las solicitudes y la concesión de los derechos mineros, así como del mantenimiento de los registros catastrales y el control de la vigencia y validez de las licencias otorgadas. C. Estructura de este Documento En esta publicación se examinan en profundidad las experiencias y normativas sobre los catastros mineros, e incluye casos reales y ejemplos de lo que se considera buenas prácticas. Este documento se divide en tres partes principales: • El CM y la gestión de los derechos mineros. El Capítulo III trata sobre la gestión de los derechos mineros que se realiza en las instituciones catastrales, comentando las opciones y prácticas que se consideran adecuadas para el diseño y establecimiento de los sistemas catastrales. El capítulo presenta los conceptos y principios para la gestión de derechos mineros, incluida una discusión sobre la base conceptual para la gestión de estos derechos, así como los principios generales que deben aplicarse para asegurar una gestión efectiva y un correcto funcionamiento del CM. La sección final de este capítulo está dedicada a la aplicación de las tecnologías de la información en la gestión de derechos mineros, centrándose en la metodología a utilizar para la creación e implementación de un sistema catastral informatizado (SCI). • Problemas, Opciones y Alternativas para la Gestión de Derechos Mineros. El capítulo IV examina los distintos retos que puede afrontar un CM en la administración y gestión cotidianas de los derechos mineros, presentando recomendaciones y un catálogo de buenas prácticas sobre cómo hacer frente a dichos retos a partir de la experiencia internacional adquirida. El capítulo repasa los pros y los contras de las diferentes opciones existentes para el otorgamiento de derechos mineros -incluidos el método de adjudicación basado en el orden de solicitud (primero en tiempo, primero en derecho) y la subasta– y recoge una variedad de opciones para inhibir las prácticas especulativas y la inactividad permanente de las licencias, incluidas las tasas progresivas y la reducción obligatoria de la superficie de los títulos, así como las inversiones o trabajos mínimos obligatorios. • Casos Prácticos. La parte final de este documento (Capítulo V) presenta una serie de breves ejemplos prácticos basados en casos reales sobre las experiencias en la reforma del sector minero en varios países. En la mayoría de estos casos, la reforma fue guiada por la asistencia técnica mediante proyectos del Banco Mundial. Cada ejemplo repasa el contexto del sector minero en cada país, los problemas legales e institucionales existentes, el enfoque de la reforma y sus resultados, así como los aspectos aún pendientes de ser desarrollados. Los casos prácticos incluidos representan ejemplos reales de los análisis y sugerencias presentados en este documento. D. Secuencia Típica de la Actividad Minera El papel y las funciones de un CM deben estar integrados en lo que se conoce como la “secuencia típica de la actividad minera�, tal y como está expresada en la Tabla 1. Desde un punto de vista general, el CM debe intervenir en tres momentos diferentes de esta secuencia (usualmente en relación con actividades financiadas por inversores privados): exploración, transición de la exploración a la fase de explotación, y cierre o abandono de las explotaciones. Otorgamiento o Tiempo Coste Fase (Etapa) Actividad Aprobación del Coste Estimado Estimado Gobierno 10 a 20 años, INFRAESTRUCTURA Geofísica aerotransportada regional, geoquímica, y (programas a GEOLÓGICA cartografía geológica 10 a 100 escala nacional) EVALUACIÓN DE Integración de datos USD/km2 10 a 20 años, regionales, modelación de LOS RECURSOS (programas a yacimientos, evaluación de MINEROS la prospectividad escala nacional) Estudios (de terreno y aéreos) semiregionales 0,5 a 2 RECONOCIMIENTO 1 a 3 años para identificar áreas de millones USD interés Apertura de calicatas, Licencia de geofísica sobre el terreno, EXPLORACIÓN Exploración; EIAS geoquímica y geología de 0,1 a 50 para la exploración 1 a 10 años detalle, perforaciones millones USD EXPLORACIÓN Perforaciones, ensayos AVANZADA piloto de pre-factibilidad Título Minero; EIAS Ensayos de factibilidad e 0,1 a 50 PLANIFICACIÓN y otros ingeniería, EIAS y PGAS millones USD (p.ej., uso del agua) 1 a 3 años Infraestructuras, desarrollo 50 millones a CONSTRUCCION de la mina, instalaciones de 5 billones de procesamiento USD Producción de mineral (a EXTRACCIÓN cielo abierto, subterránea, 10 a 100 años o aluvial) Terminación de la Cierre y 1 a 50 millones CIERRE licencia (revocación, 1 a 5 años desmantelamiento USD renuncia o caducidad) 0,1 a 0,5 POSCLAUSURA Mantenimiento millones Perpetuidad USD/año Fuente: Concepto identificado por el Dr. R. Anthony Hodge, Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM) Nota: GAS Plan de Gestión Ambiental y Social;EIAS Evaluación del Impacto Ambiental y Social Industrias Extractivas para el Desarrollo 7 III. La Gestión de los Derechos Mineros y el Catastro Minero A. Gestión de Derechos Mineros: Conceptos y Principios 1. Contexto y Marco legal La base legal para la exploración, el desarrollo y la producción minera suele estar establecida en la Constitución de cada país. Normalmente, las leyes sectoriales se aprueban a nivel parlamentario y el resto de previsiones, como aquellas que pueden necesitar ajustes periódicos (requisitos técnicos, procedimientos administrativos o tasas) se establecen generalmente en reglamentos o decretos. Las leyes sectoriales y los reglamentos que las desarrollan serán más efectivos si reflejan las decisiones clave derivadas de la política del gobierno. Una ley sectorial bien definida debe incluir la definición sobre las funciones del Estado, la seguridad de los derechos mineros, las garantías de libertad para operar de acuerdo con las reglas comerciales, el acceso a los recursos minerales, los requisitos para la protección social y ambiental, y un régimen fiscal competitivo. Dependiendo del sistema legal de cada país, los gobiernos otorgan los derechos de exploración y explotación minera para áreas concretas mediante el uso de concesiones, arrendamientos (“leases�), licencias, títulos o convenios. Los procedimientos de otorgamiento eficientes y efectivos tienden a estar basados en los siguientes principios: • Un marco legal y regulador claro. • Responsabilidades institucionales bien definidas. • Procedimientos transparentes y no discrecionales. Adicionalmente, en la mayoría de los países se han integrado varios principios de carácter esencial en la legislación reguladora de las actividades mineras. Dichos principios son los siguientes: • Los recursos minerales pertenecen al Estado. • El derecho a explorar y explotar los recursos minerales puede ser temporalmente transferido a un par ticular o entidad corporativa mediante un documento formal, comúnmente conocido como licencia o título minero. • Los derechos mineros concedidos mediante dicha licencia o arrendamiento son considerados derechos “reales� (similares a la propiedad inmobiliaria), aunque son independientes de la propiedad del suelo.5 • La licencia o la concesión otorgada no poseen límites físicos visibles (p.ej. un vallado) y el área se delimita mediante referencias geográficas o coordenadas. • Los titulares de la licencia o la concesión deben cumplir una serie de condiciones preestablecidas para mantener sus derechos sobre el área otorgada. • Cuando la validez de la licencia o la concesión otorgada finaliza, el derecho revierte al Estado. • Seguridad del título minero. Las licencias y los derechos mineros no pueden ser suspendidos ni revocados salvo por causas concretas, determinadas objetivamente de forma no discrecional y específicamente detalladas en el marco legal aplicable. • Los títulos mineros se otorgan mediante subasta o siguiendo el orden cronológico (primero en el tiempo, primero en derecho). Esto último significa que el primer particular o empresa que solicite los derechos sobre una determinada área donde se suponga la existencia de recursos minerales, tendrá prioridad para la concesión de la licencia o el título. • Seguridad de la propiedad minera. En la mayoría de países, los derechos mineros se dividen en licencias de exploración y de explotación. Las primeras proporcionan a sus titulares el derecho a explorar y evaluar la viabilidad económica de los recursos minerales que se 5 Este es un principio generalmente aceptado, aunque no con carácter universal. En algunos países, como por ejemplo algunos estados de los EE.UU., los derechos mineros pertenecen al propietario del suelo. Industrias Extractivas para el Desarrollo 9 encuentren en el interior del área delimitada en la licencia. Si se confirma la existencia de un determinado recurso económicamente explotable, la licencia de exploración debe transformarse en una licencia minera para que el titular pueda realizar la explotación del recurso. Y es durante esta transición donde pueden surgir problemas, especialmente si el método de toma de decisiones incluye criterios discrecionales o arbitrarios (véase Tabla 1). Garantizar la seguridad de los títulos mineros es muy importante, ya que resulta muy complicado atraer inversiones para la exploración minera si existe un riesgo potencial de que quien ha realizado la exploración y descubierto un yacimiento no reciba el correspondiente título de explotación y, por tanto, no pueda recuperar sus inversiones. Por esta razón, una de las prioridades fundamentales para los inversores es que se les garantice el acceso a la explotación de los yacimientos descubiertos (“derecho del descubridor�). Dicha garantía se proporciona normalmente a través del marco legal y reglamentario, donde la posibilidad de intercambiar los derechos de prospección o exploración por una licencia de extracción está asegurada. En algunos casos, esta transición puede estar condicionada al cumplimiento de una serie de condiciones de elegibilidad (técnicas y económicas) que deben estar predefinidas en los textos legales, de modo que cualquiera que cumpla dichas condiciones tendrá asegurados sus derechos.6 Con objeto de asegurar estos “derechos del descubridor�, el marco legal y reglamentario debe establecer dos principios adicionales: • El derecho exclusivo de los titulares a cualquier mineral descubierto en el ámbito de la licencia. En algunos países, por ejemplo Mauritania, los titulares pueden solicitar (y obtener) licencias de exploración superpuestas, siendo cada licencia válida para una diferente sustancia mineral o grupo de sustancias. En otras palabras, los derechos del titular no son exclusivos y pueden otorgarse varias licencias sobre una misma parcela de terreno, cada una de ellas referida a diferentes sustancias. Aunque la intención original de esta opción es fomentar la exploración simultánea de diferentes tipos de minerales, en la práctica representa serias dificultades, ya que es frecuente que dos o más minerales se encuentren presentes en el mismo depósito o albergados en la misma roca, haciendo imposible su explotación separada e independiente. Uno de los ejemplos más conocidos de esta situación son los depósitos de uranio y oro, que se encuentran en la misma roca en el distrito de Witwatersrand (República de Sudáfrica). • Por esta razón, incluso en los países en que se permite la superposición de licencias de exploración, suele estar prohibido para los títulos de explotación. Tan solo el primer titular (de las distintas licencias de exploración superpuestas) que solicite la transformación de su permiso en licencia de explotación tiene el derecho a obtener la correspondiente concesión. Ello implica importantes riesgos potenciales para los titulares de las otras licencias superpuestas, al no respetarse el principio básico del “derecho del descubridor�, lo cual afecta seriamente a la seguridad del título. Además, desde un punto de vista técnico, no está probado que permitir la superposición de licencias para diferentes sustancias estimule una exploración más amplia y diversificada. Las modernas técnicas de exploración basadas en geoquímica multielemental y geofísica permiten detectar simultáneamente diferentes tipos de mineralizaciones. Pero debe tenerse en cuenta que la utilización de estas técnicas es muy costosa y no podrán aplicarse si los titulares no poseen la garantía de acceder a los derechos de explotación de los minerales descubiertos. Consecuentemente, la experiencia práctica demuestra que los efectos reales de permitir la superposición de licencias son contrarios a sus objetivos, pudiéndose generar conflictos entre titulares y generar un efecto inhibidor de las inversiones. Por estas razones, es recomendable que ambos tipos de licencias, de exploración y de explotación, sean exclusivas para un único titular. 6 Mediante el otorgamiento de una única licencia para la exploración y la explotación, Perú posee quizás el sistema más seguro para los titulares e inversores, ya que de este modo se evita el procedimiento de transformación de una licencia de exploración a una licencia de explotación y se garantizan íntegramente los “derechos del descubridor�. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que esta transición automática no confiere el derecho a iniciar las operaciones de explotación sin la aprobación previa de los planes de laboreo, protección ambiental y social. 10 Catastro Minero • Duración de los derechos de explotación. Es importante asegurar el otorgamiento de los derechos de explotación por un periodo suficientemente largo, y que además estos puedan renovarse. Como norma general, los títulos de explotación suelen concederse por periodos de hasta 25-50 años, siendo además renovables una o varias veces. La finalización de un derecho de explotación al terminar un periodo de validez establecido por criterios arbitrarios, puede tener consecuencias negativas no deseadas (por ejemplo, evitar la reinversión de fondos y forzar el cierre de explotación incluso cuando ésta podría continuar con beneficios económicos). Por otra parte, debe tenerse en cuenta que permitir las renovaciones puede eliminar la preocupación sobre la continuidad de la operaciones de explotación, pero en cambio (si las condiciones para la renovación son excesivamente laxas), puede impedir la correcta explotación del yacimiento de acuerdo con su potencial geológico. Algunos países no establecen ningún límite para la validez temporal de los derechos de explotación, que pueden estar vigentes durante tanto tiempo como el titular cumpla con los requisitos establecidos. En la mayoría de casos, estos requisitos se refieren al pago de un canon anual y de los impuestos sobre el valor de la producción (“royalties�), además de los cumplimientos de las prescripciones técnicas, de salud laboral, medioambientales y sociales. En la práctica, la interpretación e implementación de estos principios difiere mucho de un país a otro como consecuencia de las diferentes formas de gobierno, del contexto político, de las tradiciones locales y de la herencia cultural. Adicionalmente, existen dos diferencias substanciales entre los derechos otorgados mediante licencias o títulos mineros y los derechos reales clásicos (como son la propiedad del suelo o de edificaciones). En primer lugar, los derechos sobre los recursos minerales se conceden únicamente con carácter temporal, revirtiendo al Estado cuando expiran. Este principio se encuentra aceptado con carácter general en los ordenamientos jurídicos de la mayoría de países mineros. En segundo lugar, aunque las licencias o los títulos mineros son considerados como bienes inmuebles, no comportan en realidad los mismos derechos que otros bienes inmuebles. Así y como norma general, los titulares de licencias o títulos mineros deben cumplir una serie de condiciones preestablecidas para poder mantener sus derechos y (a menudo) poder transferir o hipotecar estos mismos derechos. 2. Marco Institucional para un CM Las funciones principales de las Instituciones Públicas Mineras (IPM) incluyen: (i) la definición de la política sectorial, los objetivos y sus estrategias; (ii) el establecimiento del marco legal y fiscal, incluido el establecimiento de la normativa y de los procedimientos administrativos; (iii) la administración del sector y la supervisión del cumplimiento de la legislación, la normativa y los procedimientos, y (iv) el establecimiento de bases de datos y páginas web donde se pueda acceder a la información técnica válida para el seguimiento, la gestión del uso del suelo en temas mineros, la promoción del sector además de garantizar la transparencia en su gestión. La Figura 2 ilustra cuáles son las entidades más frecuentes para la gestión del sector minero, así como las funciones de cada una de ellas. Industrias Extractivas para el Desarrollo 11 Figura 2. Estructura Organizativa Generalizada de una IPM Catastro Minero Administrador de los Derechos Mineros Ministerio/Departamento de Minas Servicio Geológico Responsabilidad Política del Sector Infraestructura Geológica Inspección Minera Verificación del cumplimiento de la Normativa en vigor • Al Ministerio de Minas (MM) le corresponde la responsabilidad política del sector, estableciendo la política minera y proponiendo las leyes y reglamentos para su aprobación. Tiene además la responsabilidad de coordinación con otros Ministerios, la supervisión de las agencias/oficinas del sector minero responsables de implementar la política y de supervisar el cumplimiento de la normativa, la recopilación y publicación de datos estadísticos y la promoción de actividades mineras y oportunidades de inversión. • El Catastro Minero (CM), como entidad del sector público, recibe los pedidos para los nuevos títulos y los evalúa recomendando su otorgamiento o denegación, permite el acceso a la información catastral y administra los derechos mineros. • El Servicio Geológico (SG) desarrolla y mantiene la infraestructura geológica nacional, incluida la elaboración de mapas geológicos y bases de datos relacionadas. El SG proporciona el conocimiento geológico básico para la industria minera así como para otras aplicaciones como la gestión de los recursos hídricos, la gestión ambiental, el uso del suelo, la gestión de riesgos geológicos y trabajos de infraestructura (ingeniería civil y obras públicas). • La Inspección Minera (IM) supervisa las operaciones mineras y controla el cumplimiento de la legislación, la normativa y los procedimientos relativos a la producción, el medioambiente, la seguridad, la salud y los impactos sociales. Desde una perspectiva institucional, el CM es el sistema de gestión fundamental para el acceso a los recursos minerales y para evaluar la eficacia en la gestión del sector7. Dentro de un CM, el establecimiento de un registro público y la aplicación de procedimientos coherentes y no discrecionales, son aspectos fundamentales para garantizar la transparencia en la concesión de derechos mineros y la seguridad de los títulos, además de facilitar la correcta gestión de los diferentes usos de la tierra (por ejemplo, para evitar las actividades mineras dentro de las zonas protegidas o restringidas).Véase el Anexo 2 para obtener más información sobre la organización interna sugerida para un CM. 7 Debe aclararse que, en términos estrictos, la denominación “Catastro Minero� no es exclusiva de los títulos “mineros� (en el sentido tradicional del vocablo, ligados a la explotación), si no que incluye también los permisos de prospección y exploración. 12 Catastro Minero 3. Responsabilidades y funciones Como agencia responsable de la administración de los derechos mineros, el CM debe encargarse de: • Actuar como intermediario entre el Estado (representado por el ministerio responsable de la gestión del sector minero) y los titulares o solicitantes de títulos para cualquier cuestión relativa a los derechos mineros. Esta interacción incluye también las notificaciones por escrito relativas a los títulos mineros, que deben estar centralizadas en el CM. • Recibir los pedidos de nuevas licencias, así como requerimientos de renovación, extensión, reducción, transferencia y renuncia. • Registrar cronológicamente las nuevas solicitudes en el registro oficial. • Producir y mantener actualizados los mapas catastrales, donde deben estar correctamente representados los derechos mineros existentes, las solicitudes pendientes y las áreas restringidas para la actividad minera. • Verificar que no exista superposición entre licencias (especialmente en el caso de solicitudes nuevas), comprobando la elegibilidad de los aspirantes y proponiendo las solicitudes que deben ser otorgadas o rechazadas. • Mantener actualizados los registros y mapas catastrales, que deben estar expuestos al público para su consulta. • Iniciar los procedimientos para la revocación, cancelación o expiración de licencias, en conformidad con lo dispuesto en el ordenamiento jurídico minero. • Actuar como árbitro técnico en caso de desacuerdo entre titulares sobre la localización de las áreas concedidas y resolviendo cualquier disputa resultante de la delimitación y demarcación de las áreas sujetas a licencias mineras. • Recolectar las tasas administrativas requeridas para la admisión de solicitudes de nuevos derechos mineros o cualquier otro tipo de trámite catastral, así como la tasa superficial anual (canon) de las licencias durante su periodo de validez. Las responsabilidades y funciones enumeradas arriba se refieren a cualquier tipo de derecho minero, desde las licencias de reconocimiento y exploración hasta la explotación. En algunos países, además de estas clases de licencia, se han creado licencias especiales para la minería a pequeña escala y artesanal, minería de piedras preciosas o para los materiales de construcción (canteras). En la mayor parte de los países, todas estas diferentes actividades se incluyen en el régimen general de la minería y están sujetas a la normativa catastral. La experiencia práctica demuestra que separar estos tipos especiales de actividad minera del régimen general, puede causar problemas. Así pues, se recomienda que la gestión de toda la actividad minera esté unificada y centralizada bajo la responsabilidad de una única organización que incluya departamentos o agencias especializados, uno de los cuales debería ser responsable de la gestión catastral de los derechos mineros. Esta organización deberá encargarse de la aplicar el conjunto de la legislación, reglamentación y normativa para todas las actividades mineras, a todas las escalas y para todos los materiales, incluyendo las canteras para materiales de construcción. Como corolario práctico, cuanto más accesible sea la información al público, menos canales de corrupción permanecerán abiertos. Otra importante consideración a tener en cuenta es la relación que debe existir entre los derechos mineros y las licencias de exploración o explotación para hidrocarburos. En la mayoría de países, los hidrocarburos sólidos como el carbón o los esquistos bituminosos (exceptuando las técnicas de licuefacción) están regulados dentro de la legislación minera, ya que los métodos de explotación para estos productos son similares a las del resto de minerales. En cambio, los hidrocarburos fluidos (petróleo y gas) suelen estar regulados en un régimen separado, con reglas diferentes para la concesión de derechos. Como resultado, el petróleo y el gas están normalmente excluidos del CM. No obstante, esta separación no impide que ambos sistemas de otorgamiento puedan compartir infraestructuras informáticas o bases de datos comunes como la información topográfica y geodésica, los equipamientos de campo para posicionamiento (GPS) y en general los sistemas de información geográfica (GIS), como por ejemplo en el esquema organizativo representado en la Figura 3). Industrias Extractivas para el Desarrollo 13 Figura 3. Organización estructural del Ministerio responsable por las minas en Mauritania (hasta agosto de 2008) MPM (Ministerio de Petróleo y Minas) Dirección de Dirección de Dirección de Dirección de Hidrocarburos Minas Medioambiente Catastro Catastro Catrasto Minero Hidrocarburos 4. Posición Interinstitucional La posición de la unidad de gestión catastral dentro de la estructura organizativa del Gobierno es un tema que con frecuencia es objeto de debate. En principio, existen tres condiciones previas que deben tenerse en cuenta: • Para garantizar la coordinación entre la actividad catastral y las demás agencias responsables de la infraestructura geológica y de la inspección minera, el catastro minero debe estar vinculado al ministerio o la institución que sea responsable de la gestión del sector minero. • Para evitar interferencias técnicas e interacciones operativas innecesarias, el CM debe ser jerárquicamente independiente del SG, de la IM y (en su caso) también de la agencia responsable del control medioambiental, aunque esta independencia no debe evitar la necesaria coordinación entre ellas. Todas las agencias responsables de la gestión del sector minero deben tener funciones complementarias y bien diferenciadas, estando coordinadas e integradas dentro del mismo ministerio, pero manteniendo su autonomía operativa. • Adicionalmente, el CM debe ser completamente independiente de cualquier entidad pública autorizada para desarrollar actividades de exploración, explotación o ser titular de derechos mineros, con el objeto de evitar cualquier conflicto de intereses y poder garantizar la objetividad, transparencia, equidad e imparcialidad en la toma de decisiones relativas al otorgamiento de derechos mineros. 14 Catastro Minero 5. Descentralización La descentralización de la administración y de la gestión del estado constituye actualmente una tendencia global, focalizada en la mejora de la calidad y la rapidez en los servicios públicos proporcionados a los ciudadanos en cualquiera de las tareas de gobierno. El sector minero no es una excepción a esta tendencia y la descentralización del catastro minero, particularmente en países de grandes dimensiones con áreas mineras en zonas remotas y alejadas, es necesaria para la gestión efectiva del sector. La descentralización sin embargo, puede generar riesgos ligados a la aparición de conflictos, duplicidades operativas o solapamiento de responsabilidades, a menos que se adopten ciertas reglas de funcionamiento. Las herramientas informáticas y el acceso a Internet pueden ser muy útiles para apoyar la gestión de un catastro descentralizado, pero la experiencia demuestra que estas herramientas no son suficientes si no se crean las estructuras organizativas y los procedimientos operativos adecuados. Durante los últimos años y gracias al desarrollo tecnológico de las herramientas informáticas (especialmente la transmisión de datos vía Internet) y como un paso más en el proceso de descentralización, se ha introducido en algunos países el catastro en línea, que permite la solicitud de derechos mineros sin exigir la presencia física del solicitante en el registro de entrada. Aunque técnicamente posible y con importantes beneficios potenciales, la implementación de este tipo de procedimientos catastrales requiere una serie de condiciones previas muy estrictas, o en caso contrario existen riesgos importantes de generar graves conflictos catastrales, como demuestra también la experiencia práctica. Estos aspectos serán analizados en detalle en el Capítulo III. B. Principios Básicos a poner en Práctica para una Gestión Eficaz de los Derechos Mineros Como se ha mencionado anteriormente, los principios que rigen la actividad catastral aparecieron al mismo tiempo que las bases conceptuales aplicables a la propiedad privada para el establecimiento de unidades fiscales y para transmitir seguridad en la propiedad a los titulares. Ambos siguen siendo todavía válidos actualmente, y el CM debe centrarse simultáneamente en proteger y garantizar tanto los derechos de los titulares como los del Estado. Para conseguir este equilibrio, es esencial que el CM adopte decisiones transparentes, objetivas y no discrecionales. 1. Transparencia La transparencia en la gestión catastral debe estar asegurada tanto para los procedimientos como para la información catastral. Para garantizar la transparencia de los procedimientos catastrales, el marco legal y reglamentario debe incluir: • Condiciones y procedimientos concretos, simplificados y detallados para el otorgamiento, el mantenimiento y la revocación de los derechos mineros. Cualquier titular, solicitante o interesado (individual o corporativo), debe tener acceso a información detallada sobre los requisitos y las condiciones para la solicitud de derechos mineros, así como sobre las características (situación, validez, titularidad) de las licencias en vigor o en trámite de otorgamiento. A este respecto, es extremadamente importante predefinir las condiciones de elegibilidad (sin ambigüedad y basadas en criterios simples y objetivos) que debe reunir un titular de un derecho minero. • La obligación de que todas las solicitudes de nuevos derechos mineros sean registradas en un Libro de registro específico y exclusivo (adicionalmente, complementado en soporte digital dentro de una base de datos), detallando la fecha exacta, hora y minuto de la solicitud. • Las fechas límite en los casos en que solicitantes, titulares y agentes catastrales sean requeridos para la realización de alguna acción determinada o para la adopción de una decisión concreta, como por ejemplo la duración máxima de los procedimientos de otorgamiento (contada a partir de la fecha de la solicitud), o la antelación con la que los titulares pueden solicitar la renovación de una licencia antes de que ésta caduque. • La obligación de que deba notificarse por escrito cualquier decisión referente a las solicitudes o derechos mineros existentes, seguida de una oportunidad de reclamación antes de que se adopte cualquier decisión que afecte a los derechos solicitados o adquiridos. Por ejemplo, si la solicitud de una nueva licencia posee algún defecto, el solicitante debe tener Industrias Extractivas para el Desarrollo 15 el derecho de corregir el error (dentro del plazo predeterminado al efecto) antes de que la solicitud sea rechazada. En este contexto, es muy importante que el marco legal y los procedimientos catastrales determinen las condiciones mínimas requeridas para que una solicitud sea admitida (“admisibilidad�) a trámite por el CM. • Estipulaciones que garanticen la oportunidad para la revisión administrativa (si procede) y judicial de las decisiones que afecten a los derechos solicitados o adquiridos. Para garantizar la transparencia de la información catastral, la oficina del CM debe estar abierta para que el público pueda consultar los mapas y registros catastrales (al menos los datos considerados “no confidenciales�), que deben ser accesibles a todos los solicitantes y titulares de licencias. Como mínimo, la siguiente información debe estar disponible para el público: • La posición cartográfica de los derechos otorgados así como de las solicitudes en trámite. • La posición cartográfica de las áreas donde la actividad minera está restringida o prohibida. • El Libro de registro de solicitudes de títulos y trámites mineros, al objeto de que sea verificable su secuencia y cronología. • La información catastral relevante relativa a cualquier derecho minero otorgado o solicitado, incluyendo como mínimo la fecha de la solicitud, el nombre del solicitante, las sustancias sobre las que se ha solicitado o concedido el derecho y (en el caso de licencias ya concedidas), la fecha de otorgamiento y expiración. Es imposible establecer y gestionar de forma eficiente un CM sin transparencia. La experiencia internacional demuestra que la falta de transparencia es una de las fuentes más importantes de corrupción. En los últimos años, muchos países se han beneficiado de la tecnología disponible para hacer pública la información catastral a través de Internet en páginas web públicas. Esta práctica permite asegurar que todos los datos potencialmente comercializables son de libre acceso, eliminando así la potencial existencia de un mercado clandestino de información “confidencial�. 2. Objetividad en los criterios de evaluación Este principio implica la eliminación o minimización de criterios de evaluación subjetivos como condición previa al otorgamiento de derechos mineros. En términos prácticos, significa que todos los criterios y parámetros que deben ser considerados y evaluados para el otorgamiento de una licencia deben ser objetivos y no sujetos a interpretación, evitando el riesgo de discrecionalidad que puede surgir cada vez que una norma o procedimiento requiera interpretación, y también impidiendo la aplicación de distintas interpretaciones para distintos solicitantes o titulares. Es muy sencillo definir teóricamente este principio pero, en términos prácticos, es muy complicado de aplicar en algunos casos. Por ejemplo, si los criterios a considerar son estrictamente técnicos (p. ej., la verificación cartográfica de que una solicitud de nueva licencia no se superpone con otras antes de proceder a su otorgamiento), entonces las decisiones a tomar serán fáciles y completamente objetivas. Pero desgraciadamente las cosas no son siempre tan sencillas. Por ejemplo, en muchos países se establece como condición previa para el otorgamiento de una licencia que los solicitantes demuestren su capacidad financiera o la disponibilidad de un adecuado plan de exploración o explotación. Pero dichas condiciones previas, aun siendo bienintencionadas, son complicadas de evaluar objetivamente. Una potencial solución a este dilema puede ser el establecimiento de criterios detallados sobre el montante de las inversiones que deben realizarse o sobre cómo debe demostrase su disponibilidad. Sin embargo, en términos prácticos, esta posible solución introduce dificultades adicionales, ya que los criterios necesitarían indefectiblemente adaptaciones cuidadosas y complejas para cada tipo de proyecto, sustancia mineral o explotación y de hecho, es muy difícil predeterminar estos valores con carácter general. Las mismas dificultades se presentan cuando los funcionarios intentan evaluar objetivamente un plan de explotación. El número de variables técnicas y parámetros que deben introducirse es tan enorme que resulta imposible predeterminar criterios objetivos de evaluación en los textos legales. Sin embargo e idealmente, el sistema debería garantizar condiciones igualitarias, sin ninguna discriminación, para todos los solicitantes. 16 Catastro Minero Así pues, ¿cuál podría ser la solución para este problema? Ciertamente, todo gobierno debe tener el derecho a evaluar los proyectos técnicos antes de autorizar su puesta en práctica y el inicio de las operaciones mineras, con el objeto de poder garantizar que el proyecto cumpla con los estándares de seguridad, salud y medioambiente. Aquí, la cuestión clave es determinar cuál es el momento adecuado para realizar esta evaluación: ¿antes o después de que la licencia sea otorgada? Durante las últimas décadas del siglo veinte, algunos países han intentado eliminar la discrecionalidad en la aplicación de sus leyes mineras mediante: • La eliminación de los requisitos que obligan a los solicitantes de derechos mineros a demostrar la existencia de un depósito económicamente explotable, o su capacidad técnica y financiera para desarrollar el plan de trabajo (exploración o explotación). • La eliminación (o al menos la estandarización) de las obligaciones predeterminadas sobre trabajos a desarrollar, inversiones a realizar y los medios a utilizar para cumplir estas obligaciones. • La limitación de las causas y procedimientos para la cancelación de derechos mineros. Sin embargo, aunque estas condiciones han ofrecido resultados satisfactorios en los países donde han sido adoptadas, su implementación no puede extrapolarse directamente a otros contextos geopolíticos, donde las tradiciones, la estructura del sector minero y el marco legal general sean muy diferentes. Estas cuestiones fundamentales serán analizadas en detalle en el Capítulo IV de este documento. 3. Decisiones no discrecionales El primer comentario a realizar en relación con la adopción de decisiones discrecionales se refiere a la existencia de “regímenes contractuales�, muy comunes en el pasado y que todavía existen en algunos países. En estos casos, las condiciones para el otorgamiento de licencias mineras son variables y negociables en sus parámetros esenciales, como por ejemplo la duración de la validez o la cuantía de los cánones anuales, que pueden diferir de una licencia a otra. Bajo determinadas circunstancias, esta práctica puede ser atractiva y los inversores se muestran receptivos a los regímenes contractuales que ofrecen una buena seguridad de los títulos mineros así como una estabilidad fiscal y cambiaria, aunque en algunos países se han detectado también negociaciones complicadas y excesivamente largas. Sin embargo y aunque los regímenes contractuales pueden considerarse apropiados en determinados casos y circunstancias, como norma general se considera más conveniente evitar las negociaciones individualizadas para cada caso, ya que tienen un riesgo potencial implícito de ser discrecionales, poco transparentes y que por lo tanto pueden generar potenciales fuentes de corrupción.Es posible evitar las decisiones discrecionales si se predeterminan el marco legal y reglamentario y las condiciones estandarizadas para el otorgamiento de licencias mineras (duración, tamaño, geometría, cánones, regalías, condiciones de renovación, etc.), y sobre la base de estas previsiones legales, el CM debe garantizar que estos principios generales se apliquen por igual a cualquier tipo de solicitante o titular. C. La Geometría de los Derechos Mineros Además de determinar los principios de implementación adecuados y de establecer el marco institucional correcto, para que el CM actúe de un modo eficiente y efectivo es necesario establecer una infraestructura y un nivel mínimo de capacidad técnica. Una de las principales actividades del CM es fijar y delimitar la posición de los derechos mineros, los cuáles no poseen límites físicos visibles. Ello requiere el uso eficiente y experto de técnicas cartográficas y geodésicas. En muchos países, la carencia de una adecuada cobertura de mapas topográficos o de una red geodésica moderna o actualizada, ha dado lugar a errores en el posicionamiento de las licencias mineras y a conflictos frecuentes, lo que afecta a la seguridad de los títulos mineros. La tecnología Industrias Extractivas para el Desarrollo 17 disponible actualmente -las imágenes por satélite, el GPS y las herramientas SIG- puede ayudar a subsanar estas deficiencias, pero estas técnicas deben aplicarse correctamente para evitar errores de posicionamiento (como por ejemplo los que pueden derivarse de mezclar datos o coordenadas calculadas con diferentes sistemas de proyección). El documento oficial empleado para el posicionamiento de los derechos mineros en cualquier país es el mapa cartográfico oficial producido por el Instituto Geográfico Nacional (IGN) o la entidad equivalente. En consecuencia, el CM debe usar exclusivamente los tipos de coordenadas y parámetros (sistema de proyección, geoides, etc.) utilizados en el mapa nacional. En términos prácticos, esto significa que si por ejemplo el CM utiliza tecnología GPS, las coordenadas medidas en campo mediante GPS deben convertirse a sus equivalentes en el sistema cartográfico del mapa nacional y no al contrario. También significa que en caso de contradicción entre las coordenadas GPS medidas en campo y la información topográfica de los mapas oficiales (“coordenadas catastrales�), estas últimas son las que deben tenerse en cuenta. La siguiente subsección presenta las soluciones y lo que se considera como mejor práctica (de acuerdo con la experiencia internacional de las últimas décadas) que se han adoptado en varios países para hacer frente a las dificultades que plantea el posicionamiento de los derechos mineros. 1. El concepto de unidad catastral (UC) Uno de los conceptos más innovadores y eficientes que se han introducido recientemente en la gestión de los derechos mineros es la Unidad Catastral (UC), consistente en un polígono cuadrangular de dimensiones constantes (o pseudoconstantes, dependiendo del tipo de proyección utilizada), referido a un sistema de coordenadas y que tiene una posición fija respecto de este mismo sistema. La definición de UC debe estar incluida en los textos legales y complementariamente, los procedimientos catastrales deben precisar los detalles técnicos sobre la delimitación de los títulos y licencias mineras. Previo al desarrollo del concepto de UC, muchos países no incluían en sus procedimientos catastrales ninguna restricción en la forma, geometría y posición de los derechos mineros, lo que comportaba un elevado número de problemas, como por ejemplo las superposiciones frecuentes entre concesiones adyacentes y la presencia de áreas (dependiendo de la normativa de cada país) geométricamente bloqueadas para la admisión de nuevas solicitudes. El concepto de UC ha sido introducido con éxito en muchos países bajo denominaciones diferentes como por ejemplo la cuadrícula en Bolivia y Perú; el carré en Madagascar, Mauritania o la República Democrática del Congo (RDC) y el bloco en Mozambique. Adicionalmente, han adoptado también recientemente la UC Argelia, Nigeria y Zambia, además de otros países cuya introducción está actualmente en trámite (como por ejemplo Mongolia o Colombia). La evolución hacia la moderna UC empezó a finales del siglo XIX y principios del XX con la introducción de restricciones en la geometría y la posición de los derechos mineros, tan pronto como aparecieron los mapas topográficos modernos. Estas restricciones impusieron que los bordes de las áreas otorgadas tuvieran formas rectangulares, con límites paralelos al sistema de coordenadas empleado en los mapas nacionales (véase Figura 4). Estas restricciones fueron ampliadas al poco tiempo introduciendo el concepto de CU, de forma que los polígonos deberían tener unas dimensiones mínimas y el tamaño mínimo del área otorgada para derechos mineros debería tener precisamente las dimensiones de la UC. Por ejemplo, si se define una UC de 500 x 500 metros, ésa sería el área mínima permitida para obtener la licencia. Además, cualquier licencia minera debería estar compuesta de un número entero de UC (se considera que la UC debe ser indivisible), de forma que las dimensiones de los lados de cualquier polígono que corresponda a una licencia o derecho minero serían siempre múltiplos exactos de la medida de la UC (en este caso, 500 metros, 1.000 metros, 1.500 metros, 2.000 metros, etc.; véase Figura 5). 18 Catastro Minero El paso final en la evolución hacia la UC moderna fue la introducción de un nuevo requisito: la posición de las CU integradas en un polígono correspondiente a licencias o derechos mineros, no podía ser flotante y estar ubicada en cualquier lugar. Por el contrario, debía tener una posición fija dentro de una malla (o grilla) regular predefinida y estandarizada (ver Figura 6). En la práctica, estas mallas pueden ser específicas para la minería (designadas exclusivamente para el catastro minero y redibujadas sobre los mapas nacionales), como es el caso de Bolivia y Perú, o pueden ser genéricas, empleándose la rejilla estándar que ya se encuentra representada en dichos mapas, como ocurre en Madagascar, Mauritania o Mozambique. Véase el Anexo 3 para obtener más información sobre la geometría de los derechos mineros. Figura 4. Evolución de la geometría de los derechos mineros desde morfologías no restringidas hacia los sistemas con geometrías limitadas por los Sistemas de Coordenadas utilizados en los Mapas Nacionales Figura 5. Evolución de Polígonos “No celulares� hacia geometrías integradas por UC individuales Industrias Extractivas para el Desarrollo 19 Figura 6. Evolución desde geometrías integradas por UC individuales “flotantes� hacia “Polígonos Celulares� integrados en una malla Estándar Predefinida 2. El uso de la tecnología GPS El GPS es una herramienta indispensable para la aplicación práctica del sistema catastral basado en las UC, ya que es el modo más preciso, sencillo, rápido y económico de determinar la posición de las UC y licencias mineras sobre el terreno, tanto para los solicitantes o titulares, como para la administración catastral. El uso eficiente de la tecnología GPS (para el trabajo de campo en general y para los catastros mineros en particular) requiere que las coordenadas medidas mediante GPS puedan ser correctamente representadas sobre un mapa adecuado. Por ello, la aplicabilidad de la tecnología GPS en el posicionamiento derechos mineros, tanto para la administración como para las empresas, depende de tres factores básicos: • La disponibilidad de mapas con escala y precisión adecuadas • La disponibilidad de una red geodésica con densidad y precisión adecuadas • La disponibilidad de algoritmos de transformación que permitan transferir las coordenadas basadas en el sistema de proyección del GPS a las coordenadas de los mapas (en el caso de que los mapas hayan sido generados con parámetros geodésicos anteriores o diferentes a los de la tecnología GPS). Sin estos algoritmos, las probabilidades de cometer errores significativos al transferir las coordenadas GPS a los mapas son muy elevadas (en muchos casos se han detectado errores de varios cientos de metros) e inaceptables para un catastro minero. Estas tres condiciones son fáciles de cumplir en los países que suelen disponer de mapas modernos, pero no lo son tanto en países menos desarrollados, donde suele faltar la tercera condición y donde los algoritmos de transformación no están disponibles. Debe aclararse que los algoritmos requeridos no son los de tipo estándar distribuidos comercialmente con los dispositivos GPS, ya que estos cubren únicamente una parte de las correcciones necesarias. Normalmente, la transformación de las coordenadas GPS a coordenadas de mapa (o viceversa) requiere tres pasos: • La corrección del tipo de proyección y de coordenadas. Por ejemplo, convertir coordenadas geográficas en proyección de Gauss (grados, minutos y segundos) a coordenadas métricas de la proyección Universal Transversa de Mercator (UTM), en el caso de que esta transformación fuese necesaria. 20 Catastro Minero • La corrección de las diferencias entre los geoides utilizados por el sistema GPS (Sistema Geodésico Mundial WGS-84 o Sistema de Referencia Terrestre Internacional, ITRF) y los geoides utilizados en los mapas nacionales 8. • La corrección de las diferencias entre la red geodésica empleada por el sistema GPS (basada en una red de satélites) y la red geodésica de cada país. Mientras que la corrección de los primeros dos errores es puramente matemática y puede solucionarse normalmente mediante el software comercial proporcionado con el dispositivo GPS, el tercero es un error particular estrechamente ligado con las características intrínsecas de la red geodésica de cada país, por lo que su corrección resulta imposible sin la previa verificación de dicha red. Una vez realizada la verificación del tercer parámetro (esto es, la comparación y corrección entre el sistema satelital GPS y la red geodésica del país), es aconsejable que los algoritmos de transformación calculados sean hechos públicos con carácter oficial. Además, su utilización debe ser obligatoria en toda la normativa catastral aplicable. Por ello, y para facilitar la utilización de estos algoritmos (que requieren cálculos matemáticos muy complejos), se recomienda que el CM proporcione dichos parámetros gratuitamente a solicitantes y titulares, preferentemente bajo el formato de un programa informático de transformación de utilización sencilla, accesible a usuarios no especializados, tal y como se ha hecho recientemente en Mauritania, Mozambique, Zambia y Mongolia. D. Tecnología de la Información aplicada a la Gestión de Derechos Mineros 1.Ventajas y limitaciones de los sistemas catastrales informatizados Desde principios de la década de 1990, la tecnología de la información ha contribuido significativamente a facilitar el desarrollo de las operaciones catastrales y la gestión de los derechos mineros. A través de la adopción de los SCI, los países mineros han podido reforzar su capacidad institucional, acortando los periodos de tramitación de las solicitudes y reduciendo errores (como por ejemplo, los originados por la superposición entre licencias adyacentes), aumentando así la seguridad de los títulos mineros. Además, estas mejoras han tenido el beneficio añadido de aumentar la transparencia, minimizando la corrupción y eliminando la discrecionalidad en la implementación de los marcos legales y reglamentarios. No obstante y a pesar de la eficacia de los SCI, no debe olvidarse que el CM está legitimado (a través del marco legal y reglamentario) por los documentos en papel, que son los únicos con validez legal y administrativa. Por ello, las herramientas informáticas catastrales deben ser consideradas únicamente como herramientas de gestión que sirven para apoyar la adopción de las decisiones administrativas, facilitando el acceso rápido y correcto a la información catastral requerida, y haciendo más sencilla la revisión y evaluación de solicitudes, así como el control de fechas, plazos y procesos que deben ser considerados en los procedimientos catastrales. Desde un punto de vista práctico, existen varias pautas importantes que deben tenerse en cuenta al diseñar e implementar un SCI: • Los ordenadores no pueden, por sí mismos, proporcionar soluciones a todos los problemas catastrales. De hecho, no es posible informatizar eficientemente un CM si no existe previamente un catastro “en papel� sistemático y bien organizado, incluida la metodología adecuada de codificación y clasificación, así como unos procedimientos catastrales eficientes. Cualquier error en las bases conceptuales o en el diseño que exista en los procedimientos catastrales, será heredado (y potencialmente agravado) por el sistema digital. 8 Como por ejemplo, los de Hayford, Krakowsky, Bessel o Clarke 1880. Industrias Extractivas para el Desarrollo 21 • Aunque sea técnicamente factible, el SCI no debe ser programado para adoptar decisiones por sí mismo ni realizar acciones automáticamente (como por ejemplo, anular una licencia al llegar a la fecha de expiración sin que haya sido renovada). El sistema debe estar programado únicamente para recordar a los funcionarios catastrales las acciones que deben efectuarse. • Las operaciones y rutinas catastrales informatizadas deben ser absolutamente coherentes con la legislación, normativa y procedimientos catastrales. Asimismo, los archivos digitales catastrales deben contener exactamente la misma información que está registrada en los documentos catastrales en papel. • Aunque existen productos comerciales que pueden integrarse en un SCI, no existe en el mercado ningún software que pueda aplicarse directamente a los trámites catastrales de cualquier país sin ninguna adaptación o rediseño previo, por lo que el SCI debe siempre ser diseñado e implementado para ajustarse específicamente al marco legislativo y reglamentario de cada país en particular. 2. Características técnicas y funcionalidades requeridas Desde el punto de vista técnico, un SCI es una aplicación informática que integra software SIG, software para la gestión de bases de datos y rutinas catastrales específicas basadas en el marco legal y los procedimientos catastrales. La configuración del hardware y la capacidad del software que deben ser integrados en el sistema dependerán del tamaño del catastro (número de derechos mineros a gestionar) y la complejidad del marco legal y reglamentario de cada país. Sin embargo, independientemente de la escala y de las características locales, existen varias características generales (en lo que se refiere a la capacidad gráfica, características operacionales, funcionales, de sostenibilidad técnica y de compatibilidad) que deberían formar parte de cualquier SCI, tal y como se detalla posteriormente en este mismo capítulo y en el Anexo VI.. 22 Catastro Minero 3. La transición hacia la informatización La implementación de un SCI implica la transición de los archivos estándar en papel y la metodología analógica de procesamiento a la metodología digital. Debe recordarse que como se ha mencionado ya anteriormente, no será posible informatizar un catastro si previamente no existe un sistema analógico en papel, sistemático y bien organizado. Pero incluso en el caso donde el sistema funcione correctamente en papel, existen dificultades que pueden presentarse durante la transición a la informatización. A menudo, el sistema empleado para la codificación y clasificación de documentos no resulta válido para un sistema digital, donde es indispensable que (para la estructura de la base de datos) cada licencia tenga un “identificador único�. Por esta razón, puede ser necesaria la introducción de un nuevo sistema de codificación y la recodificación de toda la documentación. Además, el sistema digital no puede introducirse de una forma repentina y la migración de un sistema a otro debe hacerse de forma gradual, de forma que se pueda garantizar la estabilidad y seguridad de los derechos mineros existentes y de las solicitudes en tramitación, minimizando los riesgos tanto para titulares como para la administración.. 4. Informatización y catastros descentralizados Descentralizar el CM puede ser muy efectivo, especialmente en países de grandes dimensiones donde las áreas mineras se encuentren alejadas de la capital administrativa o donde las comunicaciones son complicadas. En estos casos, las oficinas descentralizadas pueden proporcionar información actualizada sobre áreas mineras y solicitudes en trámite a los titulares, solicitantes y público en general, además de recibir y registrar solicitudes de derechos mineros, ya sea para una zona específica o para todo el país. En algunos países, se acepta también que las oficinas descentralizadas puedan conceder algunos tipos de licencias, normalmente para minería a pequeña escala o para exploración preliminar. Estos servicios pueden ser extremadamente útiles para titulares y solicitantes, permitiéndoles evitar largos y costosos viajes a la capital y facilitando la normalización de muchas actividades mineras irregulares. Pero también pueden generar conflictos catastrales graves si la información no se comparte de forma eficaz entre las distintas oficinas. La comunicación eficiente y puntual entre las distintas sedes catastrales requiere de una infraestructura técnica mínima para la transferencia de datos y la interacción entre la oficina central y las descentralizadas. Sin dicha infraestructura, es imposible que la descentralización pueda tener éxito. 5. El valor de la informatización para mejorar la gestión catastral Las experiencias prácticas acumuladas en todo el mundo demuestran que las herramientas informáticas han facilitado enormemente la gestión catastral, reforzando la capacidad institucional y la seguridad de los títulos mineros gracias al aumento de la transparencia de la información y de los procedimientos catastrales. Las ventajas que se derivan de la implementación de un SCI incluyen: • Una disminución significativa del tiempo requerido para evaluar los expedientes catastrales, permitiendo a los solicitantes y titulares evitar largos periodos de espera en el tiempo transcurrido desde la solicitud hasta la resolución catastral. En los casos de renovaciones o transformaciones de licencias de exploración a licencias de explotación, un menor tiempo de espera se traduce en una mejora significativa de la seguridad de la propiedad minera. • Minimizar (o incluso eliminar) los errores catastrales ligados a la geometría o posicionamiento de los derechos mineros, así como de los conflictos relativos a la superposición de licencias adyacentes. Un sistema informatizado permite la detección inmediata de estos errores, lo que permite su corrección antes de la concesión de los títulos, contribuyendo aún más a la seguridad en la propiedad minera. Industrias Extractivas para el Desarrollo 23 • Prevención contra la manipulación o violación de los procedimientos catastrales, asegurando la correcta aplicación de las previsiones legales, disminuyendo las oportunidades tanto para la discrecionalidad como para la corrupción y consecuentemente, mejorando la seguridad de los títulos mineros. • Acceso instantáneo para los solicitantes y titulares a la información catastral actualizada, incluidas las solicitudes más recientes. Esto ayuda a evitar confusiones y conflictos sobre las áreas que se encuentren vacantes u ocupadas, aumentando la transparencia y minimizando la posibilidad de corrupción. Beneficios similares se derivan de la difusión de la información catastral digital a través de Internet, mejorando todavía más la seguridad de la propiedad minera. • Eficacia y rapidez para la generación automática de productos estadísticos, lo que facilita por parte del Estado el análisis de la situación del sector minero, de la gestión catastral y los impactos de la política de recursos minerales en el sector. Basándose en la información generada automáticamente por sus SCI (además de otras fuentes), países como Argelia están desarrollando paneles instrumentales informatizados que permiten monitorizar el comportamiento y rendimiento del sector minero al completo, integrando datos relativos a factores técnicos, económicos, ambientales y sociales. Debido al enorme número de ventajas que aporta un SCI, en la actualidad no puede concebirse implementar una nueva metodología catastral sin el soporte de los sistemas informáticos. Pero es importante recordar que los ordenadores, por sí mismos, no pueden solucionar todos los problemas catastrales. La informatización proporcionará las ventajas enumeradas anteriormente tan solo si el marco legal y reglamentario, los procedimientos catastrales y la metodología de gestión documental están adecuadamente implementados. En algunos países, a pesar de la disponibilidad de herramientas informáticas potentes y adecuadas, la falta de normativa catastral apropiada, de procedimientos catastrales y de una organización eficiente del CM, ha impedido cualquier posible beneficio de la informatización de la gestión catastral. En algunos casos, aunque los principios enunciados en la legislación minera puedan ser considerados como válidos, la falta de una normativa que desarrolle estos principios (y la consiguiente falta de procedimientos catastrales) puede hacer imposible cualquier impacto positivo derivado de la informatización. Véase el Anexo IV para conocer más detalles relacionados con el diseño, la implementación y los beneficios de un SCI. 24 Catastro Minero IV. Problemas, Opciones y Alternativas para la Gestión de los Derechos Mineros El Capítulo III de este documento se ha centrado en los principios legales, conceptuales y funcionales que han sido internacionalmente considerados como buenas prácticas para el establecimiento de un CM moderno y eficiente. Este capítulo se dedicará al análisis de varias de las alternativas que se han adoptado en diferentes países para la gestión de los derechos mineros, analizando las consecuencias prácticas derivadas de cada una de estas opciones. A. Marcos Institucionales y sus Aspectos Organizativos Para buscar soluciones a los desafíos que plantea la gestión de los derechos mineros, diferentes países de todo el mundo han adoptado diferentes soluciones organizativas para sus respectivos CM. En algunos países, el catastro es un departamento independiente dentro de la estructura del ministerio o institución estatal responsable del sector de la minería (como por ejemplo en Mongolia). En otros países, como en Madagascar, el CM es una agencia externa a la organización del ministerio, pero que depende directamente del ministro (véase Figura 7). En cada uno de estos casos, el régimen se define como “administrativo�. En otros países, el deseo de asegurar la máxima transparencia institucional y de evitar la concentración de poder ejecutivo para el otorgamiento en un único ministerio, ha llevado a la escisión de la gestión catastral entre dos ministerios diferentes. Por ejemplo, en Chile, los procedimientos para la concesión de derechos mineros se desarrollan y supervisan por el MM y el Ministerio de Justicia. Dichos regímenes se definen como “adjudicativos�. Figura 7. Organización del Ministerio Responsable de Minas en Madagascar MEM (Miniserio de Energia y Minas) Dirección Dirección Dirección Catastro de Energia del Agua de Geología y Minas Minero En general, los regímenes administrativos tienden a ser más sensibles a los cambios políticos y son más sencillos de gestionar que los regímenes adjudicativos. Sin embargo, los regímenes adjudicativos son atractivos porque están autorizados para la concesión y extinción de derechos mineros independientemente de cualquier interés estatal minero. Aunque los procedimientos de los sistemas adjudicativos tienden a ser transparentes y eficientes, requieren que el poder judicial sea sólido e independiente, condición que no siempre puede cumplirse en todos los países. Por otra parte y en algunos casos, las características judiciales (con tendencia a los conflictos legales) del sistema adjudicativo pueden ser percibidas como perjudiciales para proporcionar la adecuada seguridad a los títulos. 26 Catastro Minero En Chile, a pesar de que los procedimientos adjudicativos proporcionan una adecuada seguridad a los títulos, el procedimiento judicial de los derechos mineros es percibido por algunos ejecutivos de la industria como costoso y excesivamente largo. Además y a pesar de su efectividad, la coexistencia de dos tipos de oficinas catastrales (oficinas técnicas, una en cada región con actividad minera, y oficinas administrativas situadas en los tribunales, 120 oficinas uniformemente distribuidas a lo largo de todos los distritos del país), han causado impactos negativos, especialmente porque las oficinas administrativas son oficinas judiciales estándar, sin ninguna especialidad focalizada sobre el sector minero: • Pueden surgir conflictos fronterizos entre licencias adyacentes situadas en los límites de distrito, ya que no existe una interacción o comunicación eficaz entre oficinas para establecer la prioridad entre solicitudes superpuestas entre dos o más distritos. • La administración minera central es puntualmente informada por los juzgados sobre las nuevas licencias que han sido otorgadas, pero no se comparte la información relativa al número de solicitudes en trámite o pendientes de otorgamiento, lo que dificulta la planificación tanto a corto como a largo plazo. A pesar de estas dificultades, la experiencia chilena ha sido en general positiva, siendo apreciada por los inversores como uno de los sistemas más seguros del mundo. Sin embargo, la aplicación de este mismo modelo organizativo a otros países donde las circunstancias son distintas, o donde la normativa catastral no puede aplicarse con el mismo rigor, provocaría resultados diferentes. Ése ha sido el caso de algunas de las provincias (a pesar de esta denominación, se trata en realidad de auténticos “estados� dentro de una república federal) de Argentina, donde las responsabilidades catastrales están repartidas entre los ministerios responsables de minas y de justicia, y donde diversas irregularidades catastrales (debidas principalmente a la falta de severidad y rigor en la aplicación de los procedimientos catastrales) fueron detectadas y corregidas hace ya algunos años. Mozambique es un ejemplo de país donde la estructura no cumple la totalidad de prerrequisitos recomendados sobre la posición que debe ocupar el catastro dentro de la estructura organizativa del gobierno (existe una mezcla organizativa entre las agencias del catastro y de la inspección, véase Figura 8, y el CM está situado directamente en el seno de la Dirección de Minas), pero que sin embargo ha obtenido resultados aceptables. Así pues, la experiencia demuestra que la eficiencia de un CM depende, no tanto de la aplicación de un modelo organizativo predefinido, sino de respetar los principios funcionales analizados en el Capítulo III. En el caso antes descrito para algunas provincias de Argentina, la falta de transparencia y de rigor en los procedimientos catastrales, no podría ser subsanada simplemente con la adopción del mismo modelo organizativo que está siendo usado con excelentes resultados en Chile. En el caso de Mozambique, aunque el catastro y la inspección minera están operando bajo la misma dirección, pueden trabajar con la suficiente autonomía, evitando interferencias mutuas, por lo que los resultados son satisfactorios. El punto esencial es entonces que, con independencia del tipo de modelo organizativo adoptado, debe garantizarse una separación funcional eficaz con el objeto de eliminar (o al menos minimizar) manipulaciones o interferencias no deseadas. En cualquier caso, es imposible calificar de manera absoluta que un modelo organizativo sea mejor que otro. Un sistema determinado ha podido producir resultados excelentes en algunos países, mientras que pueden haber sido problemáticos en otros. Una solución operacional que haya tenido éxito en un país no tiene porqué funcionar de la misma manera en otro lugar, y deberá adaptarse a las características particulares de cada país para poder garantizar su efectividad. Industrias Extractivas para el Desarrollo 27 Figura 8. Organización del Ministerio Responsable de Minas en Mozambique MIREM (Ministerio de Recursos Minerales y Energía) Dirección Nacional Dirección Nacional Dirección Nacional de Carbón e de Geología de Minas Hidrocarburos (Servicio Geológico) Catastro Minero B. Descentralización Aunque descentralizar el catastro minero puede aumentar la eficacia en la gestión sectorial, el proceso implica riesgos potenciales que deben ser cuidadosamente analizados y encauzados antes de su implementación. Ocurre con relativa frecuencia que la separación de funciones y responsabilidades entre la oficina central y las descentralizadas no está claramente delineada, lo que provoca serias ambigüedades, falta de coordinación y heterogeneidades en la actividad catastral. Por ejemplo, si todas las oficinas (la central y las descentralizadas) están recibiendo y registrando solicitudes y concediendo licencias sin interacción entre ellas, el resultado inmediato será la aparición de superposiciones entre las licencias concedidas. Los conflictos que automáticamente derivan de esta situación, implicarán un fuerte descenso en la seguridad de los títulos y un aumento del riesgo para solicitantes y titulares, haciendo el país mucho menos atractivo para las inversiones mineras. Otro problema que aparece cuando la coordinación entre la oficina central y las descentralizadas no es efectiva, es la falta de uniformidad en la interpretación y aplicación de la normativa catastral, especialmente en las oficinas descentralizadas, que pueden empezar a seguir su propia interpretación de los textos legales, creando disparidades significantes entre cada oficina. Esta heterogeneidad no debe ser considerada únicamente como una irregularidad administrativa, ya que representa otro factor de riesgo importante para los inversores, dado que la falta de homogeneidad y uniformidad en la interpretación de la normativa a lo largo y ancho del país transmite la imagen de un sistema de gestión inestable e ineficaz. Con el fin de evitar dichos problemas, debe adoptarse un modelo organizativo efectivo, en el que se incluya una definición clara (preferiblemente fijada en el marco legal y reglamentario) de las funciones y responsabilidades en cada una de las oficinas, así como los procedimientos catastrales detallados que se deben tramitar en cada caso. Además, para evitar este tipo de conflictos potenciales, debe implementarse un sistema eficaz (basado en la tecnología adecuada) para la transferencia e intercambio de datos entre la oficina central y las descentralizadas. A escala global, se ha adoptado una amplia variedad de modelos organizativos y funcionales para la estructura de un catastro descentralizado. Los modelos más sencillos y eficaces se basan en una simple división de tareas entre la oficina central y las descentralizadas: • La oficina central debe ser responsable de la coordinación (incluido el control del orden cronológico de las nuevas solicitudes) de la actividad catastral, con potestad para tramitar solicitudes de nuevos derechos mineros y resolver sobre su otorgamiento en todo el país. 28 Catastro Minero • Las oficinas descentralizadas deben estar facultadas únicamente para recibir y registrar solicitudes de derechos mineros, siendo cada oficina responsable tan sólo de las solicitudes que correspondan exclusivamente a la demarcación geográfica bajo su jurisdicción. Este modelo sencillo puede aumentar su complejidad si se añaden otras responsabilidades complementarias a las oficinas descentralizadas, como la recepción de solicitudes que correspondan a áreas fuera de su demarcación, o incluso la delegación de la autoridad necesaria para el otorgamiento de determinados tipos de licencias. Sin embargo, en los casos donde las oficinas descentralizadas tienen más responsabilidades, se requiere la existencia de controles más estrictos para evitar conflictos y garantizar la transparencia. En términos prácticos, el resultado final debe ser que la estructura catastral pueda ser considerada como un único catastro con varias dependencias, y no como varios catastros. Antes de registrar cualquier solicitud en cualquiera de las oficinas, el catastro central debe asignarle un código secuencial único (lo cual ofrece una seguridad imprescindible cuando el otorgamiento se basa en el criterio “primero en el tiempo, primero en derecho)�. Además, es también esencial que cualquier análisis catastral para determinar la superposición de licencias o solicitudes sea realizado siguiendo estrictamente el orden de inscripción y ejecutado exclusivamente por la oficina central, de modo que las oficinas regionales no puedan determinar la disponibilidad de un área específica o conceder licencias (incluso en los casos en que la legislación lo permita) sin la previa autorización de la oficina central. La experiencia ha demostrado que en los países en que no se respetan estas condiciones básicas en el reparto de funciones entre la oficina central y las descentralizadas, siempre terminan apareciendo graves conflictos. Por ejemplo, este fue el caso de Madagascar y Mozambique a finales de la década de 1990, y lo fue también en la primera década del siglo XXI en Nigeria y Zambia. En los últimos años, países como Perú, Madagascar y Mozambique han solucionado estos desafíos mediante la introducción de procedimientos catastrales específicos basados en la tecnología y el uso de Internet, coordinando adecuadamente las actividades de la oficina central y de las descentralizadas. Actualmente, otros países como Nigeria, Mongolia, Camerún, R.D. Congo o Zambia están actualmente en vías de implementar el mismo tipo de soluciones. Desde un punto de vista general, el modelo organizativo más sencillo de implementar y el más eficiente es el que se basa en esta división de tareas. Consecuentemente, la adición de complejidades adicionales solo es recomendable en el caso de que existan importantes motivos político-institucionales (como por ejemplo una política estatal de descentralización) o geográficos y sociales (áreas muy alejadas y de difícil comunicación, con una importante actividad minera). En todos los casos, independientemente del modelo descentralizado a adoptar, es imprescindible disponer de un buen acceso a las tecnologías de la información, tanto en la oficina central como en las descentralizadas. Debe clarificarse que los razonamientos anteriores referidos a los catastros descentralizados solo resultan aplicables en los países en que la potestad para la concesión de derechos mineros pertenece al gobierno central, el cual puede delegar algunas de sus atribuciones en las oficinas regionales o gobiernos locales (como ocurre por ejemplo con el otorgamiento de algunos tipos de licencias en Madagascar). Por el contrario, no son válidos en aquellos países en los que el estado es una institución federal, y la potestad del otorgamiento pertenece, por definición, a cada uno de los estados o provincias de la federación. En cualquier caso, esta situación institucional no tiene porqué ser incompatible con la existencia de un órgano coordinador central a nivel federal, responsable de unificar y coordinar la actividad catastral y los procedimientos entre los distintos estados o provincias. No obstante, la coordinación a nivel federal puede volverse particularmente compleja cuando cada estado o provincia posee su propia constitución, su legislación minera y diferentes sistemas de otorgamiento. Éste es el caso de Argentina, donde algunas de las provincias han establecido regímenes administrativos mientras otras aplican regímenes adjudicativos. En cualquier caso, durante la reforma de su sector minero, Argentina obtuvo un gran éxito en la unificación de los procedimientos catastrales, con excelentes resultados. Cada una de las provincias federales de Industrias Extractivas para el Desarrollo 29 Argentina posee total autonomía para el otorgamiento de licencias mineras, pero un sistema de información centralizado garantiza la transferencia de datos y el intercambio de información entre las provincias (véase Figura 9). En cambio, otros países como Indonesia, la India o la República Popular de China no han sido capaces hasta el momento de implementar una coordinación centralizada, lo que ha conllevado serios problemas en la gestión catastral. En el caso de Indonesia, la falta de coordinación central en las actividades catastrales generó a principios del siglo XXI un fuerte descenso en las inversiones de exploración. Figura 9. Estructura Organizativa General para la Gestión de Derechos Mineros en las Provincias de Argentina Direccón Provincial de MInas Departamento de Catastro Minero Departamento de Coordinación de Inspección Programas SNUIM Sistema Nacional Unificado de Información Minera En este sentido, el sector minero indonesio proporciona un interesante ejemplo de los retos particulares que comporta la descentralización. Debe tenerse en cuenta que Indonesia se compone de varios cientos de islas y es uno de los países del mundo donde las necesidades de descentralización son más acusadas. Durante las décadas de1980 y 1990, Indonesia fue el país de Asia más atractivo para las inversiones extranjeras, desarrollando un sector minero de primera clase a nivel mundial. Al mismo tiempo, el país implementó un eficiente catastro informatizado, uno de los más avanzados del mundo cuando fue establecido a finales de la década de 1990. Sin embargo, como consecuencia de las particulares decisiones políticas adoptadas en 2001 y 2002, la gestión catastral fue descentralizada y las responsabilidades de otorgamiento de licencias de derechos mineros fueron transferidas a los municipios, lo que provocó una serie de problemas como por ejemplo: • Falta de coordinación en la implementación del marco legal y de los procedimientos catastrales, que eran diferentes en cada oficina. • Falta de homogeneidad y coordinación en el sistema de codificación, que era distinto en cada oficina, provocando la imposibilidad de procesar simultáneamente todos los datos catastrales del conjunto del país, o incluso del conjunto de una sola provincia. • Falta de homogeneidad y compatibilidad entre los diferentes sistemas informáticos. • Falta de herramientas, protocolos y procedimientos para el intercambio periódico de datos entre la administración central y la local. • Utilización de coordenadas locales en algunos casos, lo que imposibilita el almacenamiento e integración de todos los derechos mineros del país en un SIG unificado. • Inseguridad de la información catastral, ya que existía un elevado riesgo de alteración no autorizada de licencias o también de violaciones en el registro del orden de solicitudes. Estos riesgos fueron detectados tanto en los archivos en papel (debido a la falta de libros de registro autenticados) como a nivel de los archivos digitales. La consecuencia directa de estas reformas se tradujo (en términos prácticos) en la disminución de la seguridad de los títulos mineros, ya que no era posible evitar superposiciones entre solicitudes 30 Catastro Minero y licencias previamente concedidas. Los inversores potenciales percibieron inmediatamente que el principio “primero en el tiempo, primero en derecho� había sido vulnerado, fueron perdiendo la confianza y el número de solicitudes decayó drásticamente. Figura 10. Evolución de las Nuevas Solicitudes Mineras en Indonesia, 1998-2002 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 1998 1999 2000 2001 2002 La Figura 10 muestra la evolución anual del número de nuevas solicitudes de títulos mineros en Indonesia entre 1998 y 2002. Durante el primer año inmediatamente después de la descentralización (2001), el número de nuevas solicitudes fue menos de la mitad que el año anterior. Un año más tarde, las nuevas solicitudes eran prácticamente inexistentes. La experiencia registrada a nivel global durante la última década demuestra que la descentralización catastral, resulta adecuada y operativa sólo cuando una serie de requisitos han sido tenidos en cuenta y si se mantiene la coordinación central. Desgraciadamente, el caso particular de Indonesia representa un ejemplo de los efectos indeseados que pueden aparecer si no se cumplen las condiciones previas antes mencionadas C. Propuestas Alternativas para el Otorgamiento de Derechos Mineros 1. Concepto Clave: diferenciación entre “derechos de propiedad� y “autorizaciones para el desarrollo de la actividad� En la mayoría de países, el estado posee la titularidad de los recursos minerales, tanto a nivel nacional como regional, tal y como suele estar establecido en la Constitución de cada nación. Complementariamente, la legislación minera recoge las definiciones de los derechos mineros y los principios que rigen su gestión, mientras que los detalles prácticos para su implementación suelen establecerse por vía de reglamentos. A un nivel inferior, los procedimientos del CM describen cada paso de la secuencia de las actividades catastrales, así como los diferentes procedimientos e informaciones requeridas para tramitar las solicitudes de derechos mineros y su otorgamiento, mantenimiento y extinción. En consecuencia, un análisis comparativo de los regímenes legales de diferentes países nos indicará también las diferencias entre sus respectivos sistemas catastrales. No obstante, es relativamente frecuente que los principios legales generales sean similares, siendo a nivel de los reglamentos (o principalmente en los procedimientos catastrales), donde se contengan las diferencias específicas en la interpretación aplicada en cada caso. Aunque en un número creciente de países las condiciones para la gestión de las propiedades minerales son similares a las de los bienes inmuebles, no debe olvidarse que los derechos mineros son de duración determinada, y que pueden tener además otro tipo de restricciones adicionales, como por ejemplo la capacidad de transferir o hipotecar los derechos libremente, las obligaciones de desarrollar trabajos mínimos o la reducción obligatoria de parte de las áreas otorgadas. Al respecto, se han adoptado diferentes modelos en cada país, que pueden oscilar desde condiciones estrictas para poder solicitar y mantener los títulos mineros, hasta condiciones basadas en el libre mercado. Industrias Extractivas para el Desarrollo 31 Los países que han tenido más éxito en la reforma de sus respectivos sectores mineros a lo largo de las últimas dos décadas (en términos de atracción de inversiones), son aquellos donde la gestión de los derechos mineros se ha liberalizado y se han implementado condiciones similares a las que se aplican normalmente a otros tipos de propiedades reales. Esta liberalización de restricciones puede incluir: (i) la capacidad de los titulares para usar sus licencias como garantía para la obtención de préstamos bancarios o hipotecas, o para transferir sus derechos sin autorización previa del estado, y (ii) la simplificación de las condiciones mínimas para el mantenimiento de estos derechos. Las consecuencias prácticas de estas innovaciones han sido muy positivas, por ejemplo al facilitar las opciones de financiación. Pero su implementación práctica, en particular para empresas nacionales, requiere la presencia de un sector bancario familiarizado con los negocios mineros, y el desarrollo de un mercado de propiedades minerales. Dichas condiciones no están todavía disponibles en la mayoría de países y se encuentran únicamente disponibles allí donde existe una larga tradición minera, como por ejemplo en Canadá, Chile, Perú o Sudáfrica. Desde un punto de vista conceptual, esta tendencia refleja la diferenciación funcional e institucional entre los derechos de que afectan a la propiedad minera y la actividad a desarrollar (exploración o la explotación) dentro de las licencias a otorgar, algo que ha sido siempre evidente para otro tipo de propiedades pero que histórica y tradicionalmente ha estado restringido durante siglos para las propiedades mineras. Por ejemplo, la titularidad de una porción de suelo en un área urbana no implica el derecho automático a construir un edificio sin la correspondiente autorización municipal, mientras que al mismo tiempo, para mantener la titularidad del terreno no es necesaria ninguna actuación especial ni la obligación de demostrar capacidades específicas, si no tan solo el pago de los impuestos, hipotecas o renta de alquiler correspondientes. Esta diferenciación implica asimismo una división institucional entre la gestión de la propiedad y de la actividad. Por ejemplo, en la mayor parte de los países, la titularidad del suelo se registra en el catastro de propiedad inmobiliaria, mientras que la autorización para construir suele ser otorgada por una autoridad diferente y ajena al catastro. Esta separación lleva además implícita una importante consecuencia para el análisis comparativo entre la propiedad minera y otras propiedades: en el caso de la propiedad inmobiliaria, el rechazo a un determinado proyecto y la prohibición de realizar la construcción, no afecta para nada a la propiedad, que sigue perteneciendo sin restricciones a su titular. 2. Consecuencias prácticas derivadas de diferenciar entre “derechos de propiedad� y “autorizaciones para el desarrollo de la actividad� Si exceptuamos lo que ocurre en algunos países de �frica y en la mayoría de Iberoamérica, la legislación minera suele combinar criterios que afectan simultáneamente a la propiedad y a la actividad como condiciones para el otorgamiento o el mantenimiento de los derechos mineros (por ejemplo, la evaluación técnica del proyecto antes de otorgar la concesión de explotación). En estos casos y desde un punto de vista institucional, la responsabilidad de la gestión de los derechos mineros derechos no está bien definida, y las funciones típicas del CM se confunden frecuentemente con las correspondientes a la inspección minera o los SG. La experiencia internacional de las últimas dos décadas demuestra que una de las mejores maneras de desarrollar un marco institucional eficaz y de atraer inversiones al sector minero es precisamente, disponer de una separación institucional clara entre las responsabilidades para el otorgamiento de licencias mineras y el control de la actividad que en ellas se desarrolla. Esta separación es en cierto modo independiente del modelo organizativo seleccionado, si es que se cumplen algunas condiciones mínimas. Y la más importante de estas condiciones es que el CM sea independiente del SG y de la IM (incluida la entidad responsable del control medioambiental minero), con objeto de evitar conflictos de intereses, interferencias técnicas y solapamientos operacionales innecesarios. Esta separación institucional de funciones es esencial para garantizar la mayoría de principios requeridos para una gestión efectiva de los derechos mineros: transparencia, falta de discrecionalidad, respeto a los derechos del descubridor y objetividad. Quizá el ejemplo más ilustrativo sea el procedimiento de transformación de una licencia de exploración en una concesión de explotación. En los marcos legales de muchos países, esta transformación precisa la presentación del plan de explotación (incluido el plan de gestión y restauración medioambiental) con carácter previo al otorgamiento de la licencia minera. Es obvio que los gobiernos deben evaluar un proyecto desde la perspectiva técnica, ambiental y social antes de autorizar su implementación y el inicio de las operaciones de extracción. Pero desde el punto de vista de 32 Catastro Minero la seguridad del título, la cuestión esencial es: ¿cuál es el momento en que debe realizarse esta evaluación? ¿Antes o después del otorgamiento del título? La diferenciación entre la gestión de la “propiedad� y de la “actividad� puede proporcionar respuestas a estas preguntas, tanto desde el punto de vista del Estado como de los titulares, tomando como base las siguientes reglas catastrales: • Los titulares que cumplan todas sus obligaciones durante el periodo de validez de una licencia de exploración deberían tener el derecho automático de transformarla en una concesión de explotación. El procedimiento de otorgamiento de esta nueva licencia debe ser responsabilidad exclusiva del CM. • En el momento de la solicitud de la licencia de explotación, los titulares deben presentar (entre otros documentos) sus planes de labores así como la correspondiente EIAS y PGAS, pero esos planes no serán evaluados como parte del procedimiento de otorgamiento, sino que serán transferidos a la inspección minera y al resto de entidades responsables de conceder la autorización para iniciarlas actividades y, posteriormente, de controlar su desarrollo. La iniciación y el desarrollo de las operaciones deben estar condicionados a la aprobación de la EIAS y el PGAS (incluido un plan de clausura), pero la falta de aprobación de dichos planes no debe implicar la pérdida del correspondiente título minero, del mismo modo (siguiendo el ejemplo anterior), que el rechazo de un proyecto de construcción inmobiliaria no implica la pérdida de la propiedad del predio. • Cuando los planes de explotación o medioambientales no sean aprobados, el titular tendrá siempre el derecho a revisarlos, y también (cuando estime que la explotación no es rentable bajo condiciones más exigentes o rigurosas), tendrá el derecho a recuperar las inversiones realizadas durante la fase de exploración mediante el derecho a vender o transferir la propiedad minera a otro titular. Estos mismos principios conceptuales pueden aplicarse (con los ajustes necesarios) a otros procedimientos catastrales, como por ejemplo a la renovación, la transferencia o la cancelación de títulos. Es pertinente recordar aquí que estos principios son coherentes con las obligaciones fundamentales del catastro, es decir la protección y garantía simultáneas de los derechos del estado y de los titulares.Y la experiencia demuestra que su aplicación práctica ha sido clave para el desarrollo del sector minero en muchos países en Latinoamérica (como son Argentina, Chile, México y Perú), �frica (Madagascar o las recientes reformas en Mauritania) y Asia (Mongolia). 3. “Primero en el tiempo, primero en derecho� versus otorgamiento por subasta En primer lugar, es muy importante tener en cuenta que los gobiernos suelen utilizar procedimientos muy diferentes según se trate de otorgar derechos para el petróleo y gas o bien para títulos mineros. Con carácter general, la mayoría de licencias de petróleo se otorgan por el método de “subasta� o “licitación�, mientras que las licencias mineras se suelen conceder siguiendo el criterio de “primero en el tiempo, primero en derecho�. Una de las principales razones para justificar el diferente régimen de otorgamiento entre ambos sectores industriales es la diferencia entre las características geológicas básicas de los yacimientos petrolíferos y los minerales sólidos, que se traduce en el uso de metodologías distintas por parte de las compañías mineras y petroleras para evaluar el potencial económico de las áreas de exploración que desean adquirir. La geología de las cuencas petrolíferas y los datos generados durante los estadios iniciales de la exploración, permiten en general obtener conclusiones bastante definitivas sobre el potencial económico de las cuencas sobre las cuales se ofrece la posibilidad de adquirir títulos petroleros. Las características geológicas de estas cuencas petrolíferas suelen dar lugar a que los tamaños de los yacimientos descubiertos tiendan a disminuir con el paso del tiempo. Teniendo en cuenta que el potencial económico suele estar estrechamente relacionado con el tamaño, las compañías petrolíferas prefieren adquirir los derechos de exploración lo antes posible, y como consecuencia, los gobiernos se encuentran en una posición dominante, pudiendo utilizar el control sobre los datos de exploración para gestionar el otorgamiento de los derechos de exploración mediante un sistema competitivo. Por el contrario, los depósitos de minerales sólidos suelen ser individuales, sin estar agrupados en cuencas como los yacimientos de hidrocarburos, y ofreciendo además características geológicas muy distintas. En general, en el sector minero las relaciones entre el tamaño de un yacimiento, el tiempo y el potencial económico son mucho menos significativas y del mismo modo, las conclusiones Industrias Extractivas para el Desarrollo 33 provisionales que pueden obtenerse sobre el potencial económico de un área a partir de los resultados preliminares de la exploración, son menos fiables que en la exploración petrolífera. En consecuencia, los gobiernos se encuentran en una posición más débil para promover eficazmente procesos competitivos de otorgamiento de derechos de exploración. Adicionalmente, existen otras razones importantes que contribuyen al uso generalizado del sistema de subasta en la industria petrolífera, mientras que por el contrario, es poco utilizado en el sector minero. Algunas de estas razones incluyen la superior atracción económica de la exploración petrolífera debida a su mayor potencial de crecimiento, el efecto de las restricciones existentes para acceder a nuevas áreas de exploración en muchas partes del mundo y las características de los textos reglamentarios que en el sector petrolífero suelen estar focalizados, a diferencia del sector minero, hacia las subastas9. Por el contrario, el principio “primero en el tiempo, primero en derecho� es el criterio adoptado con mayor frecuencia para el otorgamiento de licencias mineras en todo el mundo, y es el criterio aplicado en todos los países cuyo sector minero está bien desarrollado, aunque determinados países mineros emplean también la metodología de licitaciones (“tender – bids�), que es el nombre que recibe el sistema de subastas en el sector minero. En los casos donde exista un conocimiento detallado sobre la existencia de un determinado depósito, ya sea debido a la realización previa de una campaña de exploración realizada por el Gobierno, ya sea como consecuencia de otras actividades, pueden existir argumentos suficientes para decantarse por el sistema de subastas. Pero el método “primero en el tiempo, primero en derecho�, que ha prevalecido durante siglos para el otorgamiento de derechos mineros, tiene también sus ventajas y sus inconvenientes. Como aspectos positivos deben mencionarse la eliminación de cualquier discrecionalidad o subjetividad, lo que convierte a los procedimientos catastrales en transparentes e imparciales. Además, se trata de una regla fácil de aplicar y controlar, que requiere únicamente la tenencia del correspondiente Libro de registro. Por estas razones, este principio es ampliamente aceptado en todo el mundo, tanto por titulares como por solicitantes. Por el contrario, algunos gobiernos tienen la impresión de que la aplicación de este método puede dar lugar al otorgamiento de licencias a titulares “inadecuados�, como por ejemplo aquellos que no tengan capacidad técnica o económica suficiente para explotar adecuadamente los recursos minerales. En estos casos, los gobiernos pueden preferir aplicar procedimientos más controlados que permitan la selección del “mejor� titular. Sin embargo, dependiendo del rigor y transparencia de estos procedimientos dirigidos de selección, pueden introducirse serios riesgos para titulares y solicitantes que afecten a la seguridad de los títulos. En algunos países han tenido lugar enconados debates entre partidarios y detractores del método “primero en el tiempo, primero en derecho�. Algunos países han optado por elegir el método de subastas para otorgar los títulos sobre la base de los argumentos siguientes: • Garantizar la transparencia en la concesión de licencias (siempre que se respeten determinadas condiciones mínimas). • Eliminación de los especuladores en las transacciones de títulos mineros. • Asegurar el otorgamiento a un titular con suficiente experiencia y capacidad operativa para la exploración o explotación del área o yacimiento. No obstante y a pesar de estas potenciales ventajas, la metodología de las subastas puede introducir riesgos importantes de discriminación, de evaluaciones subjetivas (y en consecuencia, también de corrupción), si no se imponen determinadas condiciones mínimas necesarias. Para dar solución a estos problemas, el marco legal debe predeterminar las pautas generales de los criterios a aplicar durante la evaluación de las ofertas. Además (y esto es imprescindible), el anuncio de cada proceso de licitación debe proporcionar con la antelación suficiente toda la información necesaria para que los interesados puedan preparar adecuadamente sus ofertas, es decir: fechas límites de presentación, documentación a incluir en las ofertas, criterios de evaluación y la cuantificación de estos criterios. Es aconsejable que las condiciones a exigir y los criterios de evaluación a aplicar sean proporcionales y coherentes con la información disponible sobre el potencial del área objeto de la subasta. Pero a pesar de sus ventajas potenciales, no es posible que la totalidad del otorgamiento de títulos mineros ser realice mediante subastas ya que existen importantes dificultades para ello. El hecho de que la metodología se haya mostrado eficaz en el sector petrolero, no implica que pueda ser 9 Basado en el Estudio “Similitudes y Diferencias entre Inversiones mineras y petroleras: Comparación entre las características de las industrias, las decisiones empresariales y los reglamentos de los gobiernos�, realizado por Bryan Christopher Land (1994), Centro para las Leyes y Políticas Minerales y Petroleras, Universidad de Dundee. 34 Catastro Minero aplicada con los mismos criterios y en igualdad de condiciones al sector minero, pues existen importantes diferencias y condicionantes, como por ejemplo: • El volumen de actividad catastral en el sector petrolero es relativamente reducido, ya que lo habitual es tener unas decenas de bloques o contratos que cubren la totalidad de la superficie con potencial petrolero (lo que se denominan “áreas prospectivas�) del país, existiendo cada año un número muy reducido de subastas para el otorgamiento de nuevos bloques. El sector minero en cambio, para un catastro de tamaño medio, implica la gestión de varios miles de títulos con un nivel de actividad que puede llegar a varias decenas de nuevas solicitudes por semana. En este tipo de países, sería muy difícil desde el punto de vista operativo y administrativo, mantener el ritmo de otorgamientos que requiere el sector mediante el uso exclusivo del método de las subastas. • La envergadura, el tamaño y la capacidad operativa de los titulares o solicitantes de derechos mineros es muy diferente a la del sector petrolero. A nivel mundial y dentro del sector minero, existen millones de operadores artesanales o de pequeña escala que en determinados países representan una parte sustancial de la actividad y de la producción. Este tipo de operadores (por sus limitaciones técnicas, que no tienen equivalente en el sector petrolero) quedarían excluidos de la actividad si la totalidad de los otorgamientos se realizasen mediante subastas, con importantes consecuencias económicas y sociales en los países donde este tipo de actividad se desarrolla a un nivel significativo. • La experiencia práctica indica que los procesos de licitación son solo atractivos para los inversores cuando se dispone de información suficiente sobre las características geológicas o metalogénicas del área subastada, existiendo un elevado porcentaje de subastas “desiertas� (sin ninguna puja), cuando la información es insuficiente. El último de los tres puntos arriba mencionados es especialmente importante desde el punto de vista estratégico, ya que durante los últimos años cierto número de gobiernos ha mostrado un interés creciente por el uso de las subastas en substitución de la metodología basada en el principio “primero en el tiempo, primero en derecho�, para cuya puesta en práctica la información requerida sería recopilada de forma sistemática por los servicios geológicos de cada país. Sin embargo, esta opción lleva asociada dos dificultades, una conceptual y otra práctica: • Una distorsión del papel y las funciones institucionales de los servicios geológicos, que deben estar focalizados en el desarrollo de la infraestructura geológica y no en la exploración minera. Esta distorsión puede implicar riesgos importantes para desvirtuar el papel del estado en la gestión del sector, la aparición de conflictos de interés y de corrupción. • La exploración minera, tal y como se desarrolla normalmente en la actualidad, es una actividad que implica una especialización técnica muy exclusiva para cada tipo de contexto metalogénico y cada tipo de yacimiento. La experiencia práctica en la utilización de este tipo de técnicas (el “know-how�) está en manos de las compañías mineras y es muy poco probable que esta actividad pueda ser suplida con garantías y de una forma eficiente por un servicio geológico nacional, Como consecuencia, puede acontecer que muchos recursos mineros existentes pueden pasar en la práctica desapercibidos, o bien que no se genere la información suficiente para atraer la atención de los inversores. En ambos casos, las consecuencias inmediatas implican riesgos para el futuro del sector minero en los países donde esa metodología sea adoptada. Tomando como base lo anteriormente expuesto, debe considerarse que los métodos de otorgamiento por subasta y “primero en tiempo, primero en derecho� son complementarios y que deben coexistir en la metodología catastral de cada país. Pero al menos en el sector minero, es aconsejable que la adjudicación mediante subasta no sea aplicada como método exclusivo y su utilización esté restringida a algunos casos especiales, cuando exista la información suficiente o cuando el criterio “primero en el tiempo, primero en derecho� no sea en la práctica aplicable, como por ejemplo: • Cuando existen solicitudes superpuestas sobre un área inmediatamente después de que la licencia correspondiente haya sido revocada, renunciada, expirada o anulada. En este caso, ya que la información catastral está abierta al público, es posible que muchos solicitantes interesados puedan tener la misma información y solicitar la concesión de la misma área en un corto periodo de tiempo. En este supuesto, la legislación de varios países permite realizar una subasta restringida, dando las mismas oportunidades a todos los solicitantes superpuestos. Por ejemplo, la legislación minera de Mozambique y Perú permite la apertura de una subasta entre los titulares de las solicitudes formalizadas sobre una misma área que ha sido revocada, renunciada, extinguida o anulada, siempre que las solicitudes hayan sido presentadas durante la primera hora del día siguiente al cambio de situación de la licencia. • Cuando el Estado, mediante la investigación geológica realizada por sus propias instituciones (por ejemplo, cuando está desarrollando la infraestructura geológica o cartografía geológica), descubre un nuevo yacimiento o un área potencialmente interesante. En este caso, ya que el área nueva ha sido descubierta mediante el empleo de fondos públicos, la información debería considerarse asimismo pública, por lo que muy probablemente pueden existir varios solicitantes potencialmente interesados. Algunas experiencias prácticas indican que la adopción de las subastas como método exclusivo de otorgamiento puede representar un obstáculo para el desarrollo del sector, ya que solo ha sido posible subastar áreas con un potencial geológico conocido, lo que ha desacelerado la exploración y muchas áreas potencialmente interesantes siguen estando ignoradas (como ejemplo ilustrativo, véase el caso de Argelia en el Capítulo V).En este contexto, la experiencia internacional reciente aporta lecciones prácticas que pueden ser de utilidad para mejorar la implementación del sistema, como por ejemplo: • Una licencia de exploración que haya revertido al estado, sin importar que sea como consecuencia de una renuncia voluntaria o de una cancelación, no tiene porqué ser subastada automáticamente, salvo en los casos en que se disponga de la información geológica adecuada o que exista superposición de solicitudes. En principio, al quedar el área libre, debería ser declarada vacante y disponible para su otorgamiento según el principio “primero en el tiempo, primero en derecho�. Sin embargo, algunos países han decidido que todas las áreas declaradas libres sean objeto de subasta. Esta práctica ha generado serios problemas como consecuencia de la lentitud en los trámites catastrales (como ocurre en Mongolia, por ejemplo), y muchas áreas vacantes (la mayoría de las cuales no poseen interés minero), están retenidas para ser objeto de licitación, lo que conlleva una gran carga de trabajo para la administración. En estos casos, es recomendable el establecimiento de un eficiente proceso de filtrado para seleccionar las áreas que deben ser realmente objeto de subasta. • Aunque las subastas no sean el procedimiento habitual para el otorgamiento, se trata al fin y al cabo de un procedimiento de otorgamiento, por lo que debe ejecutarse siempre bajo la tutela de la entidad responsable del otorgamiento de los derechos mineros. Por lo tanto, las licitaciones deben ser organizadas y gestionadas por el CM, con preferencia sobre la IM, el GS u otras entidades, aunque el CM debe cooperar con estas otras organizaciones para reunir la información requerida y preparar la licitación. • En aquellos casos en que la licitación se declare desierta (por no recibir ofertas o porque ninguna de las ofertas presentadas alcanza la puntuación mínima), las áreas deberán declararse vacantes y prepararse para la recepción de nuevas solicitudes que serán ya otorgadas mediante el sistema “primero en el tiempo, primero en derecho�, con objeto de evitar los problemas anteriormente mencionados de Mongolia. • Es recomendable la introducción de limitaciones en la duración (periodo de validez) y en el número o superficie de áreas “reservadas� para la actividad exploratoria del estado que serán posteriormente objeto de subasta. Estas limitaciones deben estar claramente detalladas en el marco legal, como por ejemplo en Mauritania donde solo pueden existir simultáneamente dos áreas reservadas como máximo, teniendo cada una de ellas una validez máxima de tres años. D. Medidas para Controlar las Prácticas Especulativas Desde el punto de vista financiero, el término especulación (derivado del Latín speculatio, que quiere decir “contemplación� u “observación) se aplica a las actividades que implican asumir riesgos a cambio de una cierta posibilidad de recompensa. La especulación está presente en todas las actividades económicas, haciendo que los precios sobrepasen su valor real como consecuencia de la demanda potencial. Sin embargo, en el sector minero, cuando se utiliza el término especulación, éste suele tener siempre connotaciones negativas, específicamente referidas a los titulares de derechos mineros que solicitan licencias con la intención de revenderlas con posterioridad y mientras tanto, acumulan títulos sin desarrollar ninguna actividad significativa en el área. En los países donde esta práctica está excesivamente extendida, se puede llegar a impedir el desarrollo del sector de la minería, haciéndose necesaria una buena gestión catastral para disminuir sus efectos, principalmente mediante la implantación de condiciones predefinidas para mantener la validez de las licencias mineras. Sin embargo, antes de implantar cualquier tipo de medida para intentar limitar la especulación, es importante tener muy en cuenta las particularidades del sector minero y considerar con detalle sus potenciales efectos, tanto positivos como negativos: 36 Catastro Minero • Como se ha señalado anteriormente, la especulación está presente en todas las actividades económicas y puede considerarse como parte del sistema económico en sí mismo. Como tal, el objetivo de la gestión catastral no debe ser la eliminación completa de las prácticas especulativas –lo que es objetivamente imposible– sino su inhibición y disuasión, para intentar mantenerlas a niveles aceptables. • Además de ello, no todas las prácticas especulativas deben ser consideradas como totalmente negativas. En algunos casos, al menos en el sector minero, la especulación puede ser separada en dos tipos: la “pasiva� (en la que no se desarrolla operación alguna en el área de la licencia otorgada, que permanece completamente inactiva), o la especulación “activa�, en la que se realizan actividades de exploración o reconocimiento dirigidas a promocionar y aumentar el valor del título. Este segundo tipo de especulación (típicamente practicada por las empresas denominadas “junior�) juega un papel esencial en el desarrollo del sector minero, al menos durante los periodos en que los precios de las sustancias minerales están bajos o en las áreas donde el riesgo es elevado, ya que estas compañías son normalmente capaces de asumir mayores riesgos en sus actividades. Consecuentemente, cualquier medida dirigida a disminuir las prácticas especulativas, debería estar específicamente enfocada hacia la especulación pasiva, sin afectar a la especulación activa. • Cualesquiera que sean las medidas que se introduzcan para disminuir las prácticas especulativas, se deberán respetar siempre los principios esenciales ya analizados previamente, especialmente la seguridad del título y la falta de subjetividad en la evaluación de las solicitudes para nuevos títulos. De otro modo, dichas medidas pueden afectar a la transparencia de la gestión o al atractivo de una región para atraer inversiones, lo que puede generar impactos aún más negativos que la propia especulación. Un problema adicional vinculado con la especulación es el nivel de saturación catastral. En muchos países se considera como un problema (a nivel de la opinión pública o incluso a veces, también de la propia administración del sector) que una gran parte del territorio nacional esté ocupado por títulos mineros, ya sea de exploración o de explotación. En otros casos sin embargo, en países donde el sector minero está bien desarrollado, un nivel alto de ocupación suele considerarse como indicador de una buena gestión catastral y en general, de un buen funcionamiento del sector minero, capaz de atraer inversiones. Para entender correctamente el sentido real de esta tasa de ocupación, es necesario tener en cuenta que la mayor parte de la superficie cubierta por títulos mineros corresponde siempre a licencias de exploración, y que estos permisos representan el esfuerzo investigador para el descubrimiento de nuevos recursos minerales, y que el principal beneficiario de este esfuerzo será siempre el propio país. Sin atraer inversiones para desarrollar la exploración minera (ya que no debe ser tarea propia del estado arriesgar recursos públicos en actividades de exploración minera), no es posible desarrollar adecuadamente este sector. En países como Chile y Perú, donde la totalidad de áreas mineras está cubierta por títulos, cuando un área queda libre (por expiración, renuncia o anulación de la licencia correspondiente), ésta es ocupada inmediatamente por una nueva solicitud. Este dinamismo, donde la especulación activa juega un papel muy importante, no debe considerarse como un parámetro negativo, sino como un indicador de la vitalidad del sector minero. Por ello, la política catastral debe fomentar las transferencias de títulos (es decir, estimular el mercado de licencias mineras), con el fin de facilitar el aumento en el valor de los títulos y en consecuencia, la transformación de la especulación pasiva en especulación activa. En otras palabras, en los países en que el sector minero está desarrollado y existe un mercado real de títulos, las actividades especulativas no generan efectos negativos, mientras que en los países en que no existe este mercado, los problemas derivados de la especulación pueden agravarse si estas transferencias (compra–venta de títulos) está obstruida o dificultada por el marco legal y por los procedimientos catastrales. Desde este punto de vista, la administración estatal puede ser considerada como responsable del aumento de las prácticas especulativas pasivas. La siguiente subsección analiza diversas medidas correctoras implementadas en diferentes países para disminuir la especulación. 1. Canon progresivo Los dos métodos empleados más frecuentemente para disminuir las prácticas especulativas pasivas son el canon progresivo y la reducción obligatoria de la superficie del título. El canon progresivo implica que los titulares de un título deben abonar pagos anuales (una tasa por unidad de área como el kilómetro cuadrado, la hectárea o la unidad catastral establecida) para mantener su validez. El canon es extremadamente útil para disuadir la posesión de títulos improductivos y además, con los ingresos que genera, contribuye al sostenimiento económico de la administración gestora del sector minero. Industrias Extractivas para el Desarrollo 37 Inicialmente, los países establecieron el canon como una cantidad fija (la misma tasa año tras año), aunque la relativa ineficacia de este sistema se puso pronto de manifiesto, ya que no se estimulaba de forma suficientemente ágil la renuncia voluntaria de las zonas sin interés. Por ello, el método fue mejorado mediante la introducción de un valor progresivo, adoptado por muchos países como por ejemplo Bolivia, Madagascar, Mauritania y Perú. Este sistema se ha implementado mediante dos modalidades diferentes, una con cuotas que aumentan cada año, y otra con cuotas que aumentan cada dos o tres años. La experiencia práctica demuestra que el más eficiente de ellos es el que aumenta anualmente el valor de la tasa a pagar. Idealmente, el precio del canon debe ser lo suficientemente alto como para evitar la especulación y al mismo tiempo, lo suficientemente bajo como para atraer inversores y permitir la participación tanto de inversores nacionales como de mineros a pequeña escala. Este equilibrio debe además adaptarse a las particularidades de cada país: una renta baja puede considerarse adecuada para atraer inversiones en países mineros poco explorados, como Madagascar o Mauritania, los cuales no pueden establecer un nivel de canon tan alto como en países atractivos y bien conocidos como Chile o Perú. Al mismo tiempo, el diseño del sistema del canon progresivo debe estar correctamente adaptado a la estrategia habitual de exploración. Es decir, un coste bajo durante el primer periodo de validez, cuando las empresas necesitan solicitar grandes áreas, encareciéndose luego de forma progresiva durante los subsiguientes periodos, cuando las empresas usualmente reducen su área de interés para centrarse en los objetivos detectados (y que es cuando en realidad determinados titulares inician la verdadera especulación pasiva). Así pues, la adecuada implementación de estos principios requiere un ajuste preciso del valor del canon a la situación y características de cada país, así como a los precios de mercado. Es cierto que el canon progresivo ha sido en algunos casos incapaz de detener la especulación, pero esta deficiencia debe ser interpretada principalmente como consecuencia de una selección inadecuada de los valores a pagar por unidad de superficie y no porque la metodología sea ineficiente por sí misma. Estas circunstancias han sido puestas en evidencia durante los últimos años, cuando el aumento de precios en los metales y el aumento en la demanda de títulos de exploración en todo el mundo han saturado muchos catastros con solicitudes para nuevos títulos, haciendo que el valor de los cánones aplicados quedase excesivamente bajo. Como consecuencia, la especulación pasiva ha aumentado de forma significativa en países como Mauritania y Mongolia, los cuales se encuentran en la actualidad modificando sus rentas superficiarias progresivas (véase la Tabla 2) para adaptarlas a la nueva situación del mercado. Tomando como base estas experiencias, puede demostrarse que los cánones deben gestionarse de modo dinámico y flexible, debiendo estar preparados en cualquier momento para adaptarse a todo tipo de cambios en los parámetros que controlan el sector de la minería. Por esta razón, se recomienda que el valor del canon sea establecido en reglamentos o mediante decretos específicos (que pueda ser modificado con facilidad) y no en el texto de una ley, donde la introducción de cambios es siempre mucho más compleja. Tabla 2. Antiguas y Nuevos Cánones Progresivos en Mauritania y Mongolia. AÑO USD/Ha (CANON ANTIGUO) USD/Ha (CANON NUEVO PROPUESTO) Mauritania Mongolia Mauritania Mongolia 1 0.48 0.1 0.082 0.5 2 0.48 0.2 0.163 1.0 3 0.48 0.3 0.245 2.0 4 0.55 1.0 0.408 3.0 5 0.55 1.0 0.612 4.0 6 0.55 1.0 0.816 5.0 7 0.087 1.5 1.224 10.0 8 0.087 1.5 1.633 15.0 9 0.087 1.5 2.041 20.0 38 Catastro Minero Es importante hacer notar que los comentarios anteriores sobre el canon están referidos principalmente a los títulos de exploración. Aunque las concesiones de explotación también suelen estar sujetas al pago del canon, su problemática en lo que se refiere a la especulación y su impacto en las inversiones es completamente diferente. Por otro lado, el valor del canon para las licencias de explotación suele ser más alto que el de los títulos de exploración ya que, en comparación con los costes de explotación, el valor del canon constituye una carga relativamente insignificante.Y además, las superficies de las concesiones de explotación suelen ser mucho más pequeñas que las de los títulos de exploración. Desde un punto de vista general, las principales ventajas que aporta el canon progresivo son: • Su implementación es sencilla, directa y garantiza la transparencia sin discrecionalidad (puesto que no se requiere interpretación o evaluación subjetiva de la norma), minimizando así potencial corrupción. • Genera ingresos que pueden contribuir (o incluso garantizar) a la sostenibilidad económica de la administración para la totalidad del sector minero. • Puede adaptarse con facilidad a la evolución del mercado de metales y del sector minero en general, así como a las condiciones locales y características de cada país. • Garantiza la seguridad de los títulos mineros, estimulando la reducción voluntaria de las superficies ocupadas, pero sin que esta renuncia sea obligatoria (lo que implica el riesgo potencial a perder zonas con potencial interés). Sin embargo y a pesar de las ventajas citadas, el sistema del canon progresivo no es perfecto y puede dar lugar a efectos negativos si no se gestiona adecuadamente. Aunque esta metodología en sí misma no genera directamente ninguna corrupción, puede producirla de forma indirecta, en el uso de los ingresos generados, si no se establecen los controles institucionales necesarios. De un modo similar, el sentido original del sistema puede ser malinterpretado y distorsionado, entendiendo que el canon, en lugar de tratarse de un pago como compensación por un servicio (la gestión de la propiedad minera), sea interpretado simplemente como procedimiento para obtener ingresos. Ambos riesgos existen y deben ser cuidadosamente vigilados mediante el establecimiento de controles institucionales adecuados. 2. Reducción obligatoria de superficie Una posible alternativa al sistema del canon progresivo para la inhibición de las prácticas especulativas, es la renuncia superficiaria obligatoria, lo que implica la obligación periódica de reducir el área de los títulos de exploración. Normalmente, esta reducción se aplica cuando llega el momento de la renovación del título y el porcentaje de reducción requerido varía de un país a otro, siendo los valores máximos del 50% (como ocurre en la RDC o en Zambia, por ejemplo.) Del mismo modo que ocurre con el canon, la reducción obligatoria es sencilla de implementar, siendo también transparente, objetiva y sin discrecionalidad. Esta metodología puede, asimismo, ser extremadamente eficiente, pues impide (tras sucesivas reducciones obligatorias) que un único titular controle grandes superficies. Sin embargo, en términos prácticos, éste no es siempre el caso, pues para que sea realmente eficaz deben establecerse medidas adicionales, como por ejemplo implementar la prohibición de volver a solicitar un área determinada inmediatamente después de renunciar a ella. En la práctica, esta normativa no suele estar claramente regulada en los marcos legales o resulta de difícil verificación, como por ejemplo cuando se realiza a través de intermediarios o de solicitantes interpuestos. Otra desventaja de la reducción obligatoria es su falta de flexibilidad, ya que es imposible adaptarlo a la evolución del mercado de metales o del sector minero en general. Además, afecta a la seguridad del título ya que en los casos donde puedan existir varias zonas de interés dentro de un mismo perímetro de exploración, el titular puede tener dificultades para mantener su propiedad sobre los recursos descubiertos, y esta norma puede jugar un papel disuasorio para la inversión en nuevas prospecciones. Algunos países como por ejemplo la RDC, ya han experimentado en la práctica este tipo de dificultades ligadas a la reducción obligatoria de superficie. Debe reseñarse también que la opinión sobre el sistema de reducción obligatoria es bastante variable a lo largo del tiempo, estando muy condicionada por la situación del mercado de Industrias Extractivas para el Desarrollo 39 metales. Así, durante los periodos de precios altos (como fue en 2008 por ejemplo), los titulares y operadores mineros suelen estar preocupados por la falta de espacio disponible para nuevos proyectos de exploración. El aumento de los precios de los minerales comporta siempre un aumento en el número de solicitudes, produciendo una saturación de la administración catastral en todo el mundo y provocando un descenso en el número de áreas vacantes. En estos casos, cuando una porción significativa de las áreas ya concedidas son propiedad de especuladores, que en ocasiones bloquean la entrada de inversores capaces de explorar activamente, descubriendo nuevos recursos y contribuyendo al desarrollo del sector minero, esta situación representa un problema real. Ante esta situación, las grandes compañías mineras (que tienden a considerar a las empresas “junior� y a las pequeñas empresas como especuladores), desearían la implementación de procedimientos catastrales agresivos, enfocados a disminuir el porcentaje de áreas ocupadas, siendo en este caso proclives a la reducción obligatoria o la reducción de los periodos de validez de los títulos mineros de exploración. Sin embargo, en el caso contrario, cuando el precio de los minerales está bajo, a las grandes compañías les satisface que las empresas “junior� realicen tareas de exploración asumiendo riesgos que son inaceptables para ellas. Simultáneamente, debido a que la factibilidad de la explotación de los depósitos minerales descubiertos se complica como consecuencia de los bajos precios, estas mismas compañías se alegran de poseer títulos válidos durante largos periodos de tiempo, lo que les permite salvaguardar las inversiones realizadas en exploración y esperar sin riesgos a que los precios aumenten o que el desarrollo tecnológico mejore las tasas de recuperación. Pero debe tenerse en cuenta que desde el punto de vista de la gestión del sector minero, los factores circunstanciales no deberían afectar la metodología implementada para garantizar la seguridad de los títulos mineros y los atractivos del sistema para las inversiones. Por ello, se recomienda que antes de la adopción de cualquier medida dirigida a corregir el nivel de especulación, se evalúen cuidadosamente con anticipación sus potenciales efectos tanto positivos como negativos. Muy a menudo, las medidas que producen beneficios inmediatos y aparentes a corto plazo pueden causar consecuencias no deseadas a medio y largo plazo. Estas consecuencias negativas están frecuentemente ligadas a la disminución en la seguridad de los títulos y como consecuencia, al atractivo del país para los inversores. 3. Obligaciones mínimas sobre inversiones y trabajos Otra de las opciones posibles para fomentar la exploración e inhibir la especulación pasiva es el establecimiento de obligaciones mínimas sobre inversiones y trabajos a realizar. Desde el punto de vista conceptual, se trata de una idea excelente ya que intenta garantizar que el titular desarrolle efectivamente actividades de exploración y la licencia no quede inactiva. Sin embargo, la experiencia práctica demuestra que existen dificultades que pueden surgir durante su implementación. La primera de las dificultades estriba en cómo determinar el valor o cuantía del trabajo o la inversión que debe realizarse para asegurar la existencia de un nivel de exploración adecuado. Esta cuantía debe ser suficiente para disuadir de forma eficaz la especulación y al mismo tiempo, debe estar en consonancia con los costes de exploración estándar para cualquier tipo de depósitos en cualquier contexto geológico. Teniendo en cuenta la gran variedad de contextos metalogénicos existentes, es fácil concluir que no existe una solución técnica simple para esta cuestión. Ante esta dificultad, la opción más práctica y sencilla podría ser la adopción de un cálculo único vinculado con la superficie solicitada y el canon establecido (por ejemplo, 100 veces el canon para cada unidad de superficie). Este método tiene la ventaja de que las cuantías a exigir pueden adaptarse fácilmente a la evolución del mercado de metales y del sector minero en general, así como a las características específicas de cada país (como ocurre con el canon progresivo) mediante la actualización del valor mismo del canon y del factor multiplicativo. Sin embargo, la experiencia indica que la principal dificultad en la aplicación de estos requisitos mínimos está en la verificación práctica de los recursos (ya sea en términos de inversión, de tiempo o de esfuerzo) que ha dedicado el titular a las tareas de exploración. Una de las condiciones esenciales para poder realizar los controles correctamente es que la administración minera disponga del personal y de los recursos necesarios, especialmente cuando (como es muy frecuente) la actividad minera no genera, desde el punto de vista de la administración, los ingresos suficientes para proporcionar esos recursos. Por otra parte y desde la perspectiva de la relación coste/beneficio, son necesarios los servicios de personal cualificado (un recurso escaso en países con una tradición minera limitada), servicios de Inspección Minera que funcionen adecuadamente (con presupuesto suficiente) y una infraestructura logística que permita evaluar el valor del programa de exploración implementado o, incluso, si dicho programa ha sido ejecutado en su totalidad en el área considerada. Otro problema relativo a la falta de recursos es la dificultad de evaluar sobre el terreno el valor de los informes emitidos para justificar los trabajos e inversiones realizados. Además, existen casos en que dichas evaluaciones permiten un determinado grado de subjetividad, con el consiguiente potencial para crear atascos burocráticos o riesgos de discrecionalidad o corrupción. 4. Otros tipos de medidas para inhibir la especulación Además de las metodologías analizadas en las secciones anteriores, los países han adoptado otras medidas para limitar las prácticas especulativas y detener el acaparamiento especulativo de grandes áreas. Una de estas medidas alternativas ha sido la introducción de limitaciones en la legislación sobre el tamaño máximo (superficie del área) permitido para cada licencia. Esta medida es lógica para racionalizar la gestión catastral, evitando la creación de licencias excesivamente grandes y difíciles de administrar, pero no resulta efectiva contra la especulación porque no está vinculada a los costes económicos para la renovación de título o la actividad a desarrollar, por lo que se pueden mantener títulos en vigor sin actividad o a un costo muy bajo. Adicionalmente, en muchos países no existe limitación alguna sobre el número máximo de licencias que puede poseer un único titular y consecuentemente, no está limitada tampoco la superficie máxima que se puede poseer. Algunos países han introducido dicha restricción, dirigida a impedir que un único titular acumule más de un determinado número de licencias establecido en la ley. No obstante, esta regla puede ser igualmente ineficiente ya que, en términos prácticos los titulares pueden controlar muchas licencias a través de intermediarios, sobrepasando el máximo autorizado, y en general, la administración catastral no tiene capacidad para detectar estas irregularidades. Otra opción, aplicada también en muchos países, es “filtrar� la entrada de especuladores potenciales exigiendo un nivel mínimo de capacidad económica y financiera como condición previa para el otorgamiento de una licencia. Esta medida se basa en la presunción de que muchos especuladores no poseen los recursos económicos para desarrollar adecuadamente la exploración minera, y se supone por ello que la obligación de probar la disponibilidad de unos recursos económicos mínimos podría evitar (al menos, estadísticamente) la entrada de especuladores pasivos. Desde un punto de vista técnico, la aplicación práctica de esta regla podría ser similar a la explicada en la sección anterior, pudiéndose establecer mediante un cálculo simple vinculado a la superficie solicitada o al canon (por ejemplo, un valor equivalente a diez veces el canon por cada unidad de superficie). Al igual que en el caso anterior, la implementación de esta opción es directa, objetiva, y fácilmente adaptable a la evolución del mercado de metales. La disponibilidad de la cuantía requerida puede demostrarse mediante la aportación de certificados bancarios que acrediten los fondos del solicitante, propios o prestados. Con carácter general, solo deberían admitirse certificados del sistema bancario nacional (considerando que las inversiones deben realizarse dentro del país donde se han otorgado los títulos), aunque la legislación no suele ser muy clara a este respecto. Sin embargo, la principal limitación de este método es que los certificados prueban la disponibilidad de recursos en una fecha concreta, y dichos recursos pueden ser transferidos o movilizados para otros propósitos solo unos días después de que el título haya sido otorgado. La experiencia práctica demuestra que muchos de los titulares que han demostrado la capacidad económica requerida, no emplean los fondos justificados para desarrollar actividades de exploración una vez otorgada la licencia. Industrias Extractivas para el Desarrollo 41 En este sentido, la experiencia de la RDC representa un buen ejemplo de un país donde se ha puesto en práctica este sistema. La Figura 11 muestra la evolución del número de solicitudes para títulos de exploración y explotación (línea naranja) en comparación con el número de licencias otorgadas (línea verde). Lógicamente, el número de solicitudes otorgadas es siempre inferior, pero es la diferencia entre ambas lo que resulta aquí significativo. Aproximadamente el 40% de las solicitudes son rechazadas, y la mayor parte de estos rechazos se debe a la falta de pruebas sobre la capacidad económica y financiera del solicitante. Sin embargo, a pesar de estos filtros, en la práctica muchas de las licencias otorgadas están inactivas. Figura 11. Evolución del número de solicitudes de derechos mineros y de licencias otorgadas en la República Democrática del Congo, 2003-2007 2500 2000 1500 1000 500 0 2003 2004 2005 2006 2007 Aplicaciones Licencias Concedidas De acuerdo con los resultados de los análisis realizados anteriormente, puede concluirse que la puesta en práctica de un sistema de canon progresivo, adecuadamente aplicado y adaptado a las circunstancias locales, es el método más eficaz para disminuir la especulación pasiva sin afectar además a la seguridad de los títulos. El sistema posee además como ventaja adicional la capacidad de generar ingresos significativos para la sostenibilidad de la administración del sector minero.. E. La Gestión catastral de la Minería Artesanal y a pequeña escala Aunque siga siendo todavía ilegal en muchos países, la minería artesanal representa una oportunidad importante para generar recursos y contribuir a reducir la pobreza en áreas donde las comunidades locales cuentan con pocas alternativas para obtener ingresos. Sin embargo, para que ello ocurra es esencial facilitar la legalización y formalización de los mineros artesanos, integrándolos en el sistema general de gestión minera, en lugar de enclaustrarlos en un “gueto� minero, como se ha realizado en más de una ocasión. Los principios que confirman la seguridad de los títulos y su transferibilidad son fundamentales para facilitar la transformación de la minería ilegal e informal en una actividad menos perjudicial tanto para los mineros artesanos como para el medioambiente. Además, desde el punto de vista administrativo, es mucho más eficiente unificar la gestión de otorgamiento para todos los tipos de derechos mineros (incluidas las canteras y la actividad a pequeña escala) en un único régimen general, bajo la responsabilidad de una misma agencia catastral. No obstante, hay muchos ejemplos de países, como Mauritania o Mongolia, que han establecido procedimientos diferenciados para el otorgamiento de licencias para la minería artesanal y a 42 Catastro Minero pequeña escala, la minería de piedras preciosas o la minería de materiales para la construcción. Con esta diferenciación, dicho tipo de licencias se gestiona al margen de la legislación minera y, en consecuencia, también al margen de la gestión catastral. La experiencia práctica demuestra sin embargo, que mantener estos tipos especiales de actividad minera al margen del régimen minero general, causa serias dificultades en la gestión de los títulos y en el control de las operaciones mineras sobre el terreno. En primer lugar, y desde el punto de vista catastral, la separación de la gestión entre licencias estándar y permisos artesanales, de pequeña escala o de las canteras, tiene siempre elevado riesgo de superposición, debido a la falta de coordinación entre las respectivas administraciones a la hora de otorgar licencias. Estas superposiciones provocan a su vez conflictos y riesgos potenciales para los titulares. En segundo lugar, cuando estos tipos especiales de licencias quedan fuera del régimen minero general, resulta imposible para la administración estatal gestionar adecuadamente la supervisión de las actividades en los aspectos relacionados con el medio ambiente, la seguridad, salud y control de la producción. En general, en los países donde el régimen minero artesanal se sitúa fuera del régimen catastral general, se ha escogido esta opción buscando soluciones directas para el propio sector de la minería a pequeña escala, sin evaluar los impactos que puede provocar sobre el régimen catastral general, especialmente en lo referente a la seguridad de los títulos. Algunos países permiten la superposición de actividades mineras artesanales y a pequeña escala con las licencias estándar, siempre que sea con la autorización previa y escrita del titular de la licencia a la que se superponen. Aunque esta medida es, en la mayoría de los casos, bien acogida por los titulares (sobre todo para evitar problemas con las comunidades locales durante las operaciones), solo podrá constituir una solución operacional adecuada si: • La normativa catastral establece con claridad los procedimientos a seguir y los plazos a respetar previo al otorgamiento de una licencia o autorización superpuesta a otra anterior. • La normativa geométrica para delimitar los derechos mineros artesanales es homogénea y coherente con el régimen general. A este respecto, es muy importante respetar el tamaño y las características de las UC, las cuales deben permanecer indivisibles y representar el tamaño mínimo para un perímetro catastral. Como corolario de todo lo anterior se deduce que las características de la actividad minera a pequeña escala deberían ser tomadas en cuenta antes de establecer definitivamente el tamaño y geometría de las UC en cada país. En consecuencia, esta decisión debe basarse, no solo en las restricciones cartográficas y geodésicas, sino también en la escala y las características de la actividad minera a pequeña escala. Otra solución potencial para evitar interferencias entre la minería artesanal y las licencias estándar es restringir las actividades artesanales a determinadas áreas seleccionadas, delimitadas y creadas por la administración minera. Esta solución solo sería válida si los procedimientos utilizados para la creación de dichas áreas restringidas se ajustan a la normativa catastral, en concreto: • Las zonas restringidas deben crearse en áreas vacantes y sin solaparse con licencias existentes o solicitudes pendientes. • La geometría del perímetro de la zona restringida debe cumplir todas las restricciones geométricas impuestas para las licencias estándar. • La zona restringida deberá cancelarse (declarándose el área vacante para nuevas solicitudes) cuando deje de desarrollarse la actividad a pequeña escala en el perímetro delimitado. La principal ventaja de estas zonas restringidas es que las limitaciones impuestas por las características de la UC pueden ser modificadas dentro de su perímetro, ya que la homogeneidad y uniformidad catastral se ven garantizadas por la geometría de su perímetro externo. Por otra parte, su principal inconveniente radica en la reticencia de los mineros artesanales a verse limitados por perímetros oficiales. Algunos países como Ghana o Zambia han adoptado este modelo de áreas restringidas, si bien en Zambia está limitado a la explotación de gemas (esmeraldas). Industrias Extractivas para el Desarrollo 43 F. La Influencia de la Tradición y la Experiencia Sectorial en la Actividad Catastral La publicación en1996 de un estudio desarrollado por el Banco Mundial sobre la estrategia del sector minero en Iberoamérica10, concluyó que las variables clave que controlan el desarrollo y la sostenibilidad de las instituciones del sector minero son los recursos humanos, la calidad de la gestión, los recursos financieros y también, la existencia de tradición minera. Las conclusiones obtenidas en dicho estudio (con unos pequeños ajustes) siguen siendo aún válidas hoy en día. Se analizarán a continuación dichos factores y sus relaciones con la actividad catastral a nivel global. A los parámetros anteriores es importante añadir además otra variable: la interferencia política, que puede afectar a todos los demás parámetros, especialmente en lo que concierne a la selección del personal y a la gestión. El establecimiento de un marco institucional claro, el respeto a las reglas administrativas de funcionamiento institucional y el establecimiento de límites legales contra el poder político discriminatorio, son las herramientas más eficientes para limitar dichas interferencias. Adicionalmente, la estabilidad política se superpone como un parámetro complementario dominante que puede hacer irrelevantes los aspectos positivos inherentes al resto de factores. Como será presentado en los ejemplos que se estudiarán más adelante, la falta de estabilidad de los gobiernos (con frecuentes y repetidos cambios en las personas responsables de los ministerios involucrados) o incluso los golpes de estado pueden también desestabilizar las organizaciones institucionales establecidas o minimizar la eficacia de los procedimientos implementados. 1. Recursos Humanos La disponibilidad de un equipo humano adecuado representa la columna vertebral para cualquier institución, especialmente cuando se trata de una institución tan sensible como es el CM. Para ello es esencial que exista una oferta de profesionales educados y preparados con experiencia en la gestión catastral (o, al menos, la capacidad de desarrollar su conocimiento en estas materias). Las universidades y las empresas de servicios del sector minero pueden proporcionar una fuente de profesionales potencialmente válidos, pero no suelen ser suficientes en países donde el sector minero no está desarrollado y no existe experiencia en la gestión de un CM. En estos países, las empresas de servicios y las universidades no serán capaces de proporcionar el personal requerido sin una previa formación complementaria y específica. En consecuencia, deberán organizarse e implementarse actividades de formación obligatorias (con la participación de expertos extranjeros, si no existe personal nacional cualificado), junto con la organización de viajes a países (con circunstancias similares o equivalentes) que posean experiencia institucional en la gestión catastral. En cualquier caso, deben identificarse siempre las capacidades y dimensiones requeridas para el equipo humano, con el objeto de reclutar a los profesionales necesarios. El proceso de selección deberá tener en cuenta el establecimiento de incentivos suficientes, como por ejemplo un salario adecuado. La atención principal debe focalizarse hacia los puestos de trabajo correspondientes a ejecutivos sénior, los puestos administrativos, los técnicos del SIG y los especialistas en cartografía. Además de la honestidad e integridad personal, todos los candidatos deberán poseer nociones básicas generales sobre el sector minero y estar familiarizados con el marco legal y reglamentario aplicable, así como las herramientas informáticas a emplear. La organización institucional encargada del proceso selectivo deberá incluir mecanismos de control que aseguren la transparencia y fiabilidad del proceso. La formación y mejora del equipo humano debe acompañarse de una optimización (en muchos casos, una racionalización) del personal y de la implementación de niveles salariales relativamente competitivos con los del sector privado. Como normalmente los salarios suelen estar regulados por la normativa pública aplicable a toda la Administración, es esencial la realización de una 10 Estudio Estratégico de la Minería en Latinoamérica, publicado por el Banco Mundial, 1996. 44 Catastro Minero reforma general para conseguir una dotación de personal adecuada en las IPM en general, y en el CM en particular. El desarrollo de un sistema de gratificaciones extraordinarias basado en criterios racionales, junto con el desarrollo de programas a largo plazo, serán factores que atraerán a profesionales con la cualificación adecuada. En algunos países, donde el CM es una agencia externa a la organización del ministerio, ha sido posible evitar las restricciones establecidas por las reglas generales públicas en materia de selección del personal y de retribuciones mediante la adopción de estatutos organizativos similares a los de las empresas públicas. En estos casos, el CM se ha considerado como una “empresa pública�, dirigida por un consejo de administración con autonomía para el control de todas las áreas, incluidas la selección de personal y la determinación del sistema retributivo. Esta solución ha tenido excelentes resultado en algunos países como Madagascar, aunque su implementación depende de la compatibilidad con el marco legislativo civil de cada país. Además de ello, es necesario el establecimiento de mecanismos de autocontrol y vigilancia para evitar prácticas abusivas y corrupción, especialmente en los países menos desarrollados. 2. Calidad de Gestión Las instituciones generan credibilidad y atraen apoyo cuando transmiten la imagen de estar bien gestionadas, y el CM no es una excepción. Una buena gestión es esencial para la interpretación correcta de los procedimientos legales, para la aplicación eficiente de los procedimientos catastrales, y para la seguridad de los títulos mineros. Una buena gestión significa en términos prácticos, respetar los procedimientos, asegurar el uso óptimo de los recursos y coordinarse con otras entidades para evitar la duplicación de trabajos. La existencia de una fuerte tradición administrativa que asegure la adecuada selección de personal y las prioridades presupuestarias, son factores clave para conseguir una calidad de gestión adecuada sobre una base sostenible. Sin embargo, la sola presencia de dicha tradición en un marco general, si no existe específicamente en el sector minero, no podrá garantizar la disponibilidad del personal requerido y de las actividades de formación complementarias. 3. Sostenibilidad Económica y Gestión Financiera Mientras que en los capítulos anteriores se han analizado algunos de los criterios funcionales importantes que deben considerarse a la hora de diseñar un modelo organizativo adecuado para un CM, no pueden dejarse de tener en cuenta los criterios económicos. Las instituciones necesitan siempre sostenibilidad económica para poder actuar con solvencia. En el caso del CM, esta sostenibilidad es esencial para garantizar la gestión efectiva de todo el conjunto del sector minero. En principio, una institución como el CM (responsable de recolectar las tasas y cánones de las licencias mineras), no debería tener problemas a la hora de obtener ingresos suficientes para ser económicamente sostenible. De hecho, en la mayoría de países mineros, los ingresos generados por el CM con un nivel de actividad minera estándar (a veces combinado con un porcentaje de regalías) deberían ser suficientes para garantizar la disponibilidad de los recursos económicos necesarias para la gestión de la totalidad del sector, incluidas tanto la actividad catastral en sí misma como el SG, la inspección minera y la agencia de vigilancia ambiental. El concepto de redistribución de los ingresos generados por el sector minero entre todas las agencias responsables de su gestión suele estar contemplado en la legislación de muchos países. La experiencia práctica, sin embargo, demuestra que en algunos casos (y a menudo en contra de las previsiones legales), los recursos económicos generados no son percibidos por estas agencias, creándose obstáculos para la gestión efectiva del sector minero. Mientras que desde el punto de vista de la eficiencia organizativa no existe una diferencia sustancial entre situar el CM como un departamento ministerial o como una agencia externa al ministerio, esta decisión puede afectar seriamente a la sostenibilidad económica de la institución. Generalmente (aunque esta regla varía de un país a otro), los presupuestos de los departamentos o unidades administrativas de la organización ministerial dependen exclusivamente del presupuesto general del estado, cuyo control pertenece al Ministerio de Hacienda. Industrias Extractivas para el Desarrollo 45 En contraste, una agencia externa a la organización del ministerio, creada como una institución autónoma dotada de la capacidad para gestionar sus propios ingresos (si bien con las restricciones necesarias relativas a cómo usar y distribuir dichos recursos), puede proporcionar soluciones para la sostenibilidad de la gestión de la totalidad del sector minero. Algunos países, como Argelia, Ghana y Madagascar, han adoptado este modelo con éxito, estableciendo el CM como “empresas públicas� o agencias vinculadas al ministerio y encargadas de la minería. Como empresas, estas agencias son gestionadas por un Consejo de Administración que controla las actividades desarrolladas por el director ejecutivo. Aunque es posible fijar en el marco legislativo y en los estatutos de dichas agencias los detalles sobre la recolección y redistribución de los ingresos, la experiencia internacional demuestra que el Ministerio responsable de Finanzas, en ocasiones, reticente a perder el control de los ingresos generados por las tasas y cánones de la actividad minera. En lo que se refiere a las regalías, el Ministerio responsable de Finanzas puede reclamar el derecho exclusivo de la distribución, incluso en contra de las recomendaciones de la legislación minera, dificultando el alcance de acuerdos en la distribución de regalías, porque se trata de verdaderos impuestos vinculados a la actividad minera y, consecuentemente, bajo la jurisdicción de dicho ministerio. Sin embargo, la situación no debería ser la misma para los cánones mineros, que representan técnicamente el pago de los servicios prestados por el estado para la administración de derechos mineros y por lo tanto, no deben ser considerados como impuestos. Esta diferenciación, si se destaca adecuadamente en los textos legales mineros, facilita los procedimientos administrativos del CM para acceder a fuentes de ingresos estables y suficientes para garantizar su sostenibilidad económica. Este modelo se ha aplicado con éxito en Madagascar, Ghana y la RDC, y está siendo actualmente implementado en Mauritania.. Como ocurre con cualquier solución, la adopción de este sistema (que posee una fuerte dependencia de la legislación civil), variará de un país a otro pues los modelos organizativos no pueden extrapolarse sin adaptarse a las características locales. Lo importante es que, aunque no existe diferencias entre las agencias del CM internas o externas desde el punto de vista de la eficiencia organizativa, la selección de la opción externa (si es compatible con el marco legal existente) puede proporcionar ventajas sustanciales para la sostenibilidad institucional no solo del CM, sino para el conjunto del sector público minero. La disponibilidad de recursos económicos estables, adecuados y fiables para financiar el personal, la infraestructura y las operaciones, es indispensable para el cumplimiento de las responsabilidades del CM. Este problema se agrava particularmente en los países con bajos ingresos y los países con crisis económicas, que solo pueden asignar en su presupuesto el pago de los salarios, casi sin recursos para otros gastos.Teóricamente, los recursos fiscales estándar (por ejemplo, los fondos obtenidos a través del presupuesto normal del gobierno), deberían ser suficientes para cubrir todos los gastos. Sin embargo, la experiencia práctica demuestra que a menudo y por varios tipos de razones, las IPM en general y el CM en particular no llegan a conseguir los recursos adecuados. Otras fuentes de ingreso, como los beneficios generados por el pago de tasas por la prestación de servicios (por ejemplo y en el caso del CM, la demarcación de derechos mineros sobre el terreno), son consideradas en algunos países como un complemento natural para el presupuesto del gobierno, aunque su utilización debe ser sometida a controles estrictos y a una normativa clara para evitar tanto las fuentes de corrupción como los conflictos de interés. Además, con frecuencia estas actividades complementarias no generan recursos significativos, por lo que sería preferible restringirlos a aquellos casos en que existen disputas sobre la localización de los límites de las licencias (cuando el CM debe actuar como árbitro institucional) y transferir su realización al sector privado, bajo la supervisión y control del CM. Por otra parte, la adjudicación directa de parte de los cánones y tasas derivados de los títulos mineros al CM y a otras IPM, puede convertirse en una fuente estable de ingresos para esas instituciones, como ocurre en Madagascar y Perú. Debe tenerse en cuenta además, que se trata de una solución que suele aplicarse en las agencias gestoras (incluidos los catastros de propiedades inmobiliarias) de todo el mundo. La sostenibilidad es esencial para garantizar la correcta gestión de los derechos mineros, y una institución como el CM, responsable de la recaudación de los pagos de cánones, no debería tener ningún problema a la hora de obtener fondos suficientes para ser económicamente sostenible. Finalmente, es importante mencionar que el apoyo internacional de entidades bilaterales o multilaterales ha sido y continúa siendo una fuente importante de financiación para las instituciones del sector en general y para la implementación de nuevos CM en particular. A este respecto, es esencial planificar cuidadosamente la adjudicación y el control de estos fondos durante la ejecución del programa de ayuda así como tras su finalización, con el fin de evitar la dependencia de las ayudas externas y garantizar así la sostenibilidad. Desafortunadamente, existen muchos ejemplos en todo el mundo de instituciones “beneficiarias� de estas ayudas que se han derrumbado inmediatamente después de finalizar los programas de apoyo. 4. El papel que juegan la tradición y el desarrollo en la aplicabilidad de la normativa catastral Además de los anteriores parámetros (recursos humanos, económicos y calidad de gestión), la capacidad de las instituciones nacionales para promover y regular el sector minero está influenciada por la presencia o la ausencia de una tradición minera nacional. La existencia de esta tradición puede medirse por la presencia histórica de auténticas actividades mineras y por la existencia de instituciones mineras y compañías que operen en el sector. Por otra parte, la contribución del sector minero a la economía nacional ejerce su influencia sobre los patrones de empleo y sobre las especialidades elegidas por estudiantes y trabajadores. Ello implica que normalmente, en un país con tradición minera no existirán dificultades a la hora de buscar técnicos con experiencia o ingenieros que entiendan las particularidades del sector. Sin embargo, los impactos más importantes vinculados a la tradición minera son de tipo institucional, social y político. En los países donde el sector minero está bien desarrollado y las actividades mineras representan una contribución sustancial a la economía nacional, las instituciones vinculadas a la actividad minera (concretamente el CM, que garantiza la seguridad de los derechos mineros) suelen estar bien establecidas y operativas. Además, si es necesario modificar o ajustar el marco legal, estos cambios pueden ser fácilmente asimilados e implementados. Por el contrario, en países donde no existe esta tradición minera, poner en marcha una nueva organización institucional y conseguir que pueda operar de una forma eficaz, es difícil. También, la transición necesaria para que el nuevo sistema esté completamente implementado requerirá, en el mejor de los casos, varios años de trabajo. Durante este periodo transitorio, deben introducirse cambios sustanciales en la mentalidad y la eficiencia de la administración minera. Antes de alcanzar este mínimo nivel de eficiencia, resulta prácticamente imposible desarrollar correctamente las operaciones de control y vigilancia necesarias para aplicar la normativa sobre trabajos o inversiones mínimas, principalmente por la limitada experiencia y capacidad del personal, que además con frecuencia recibe un pago insuficiente. A nivel político y social pueden encontrarse dificultades similares. En los países donde el sector minero es todavía joven y la actividad minera aún no representa una contribución sustancial a la economía nacional, algunos grupos sociales tienen dificultades para comprender la actividad minera en general y el CM en particular. Esta situación puede generar errores y distorsiones ya que, desafortunadamente, la llegada de inversores extranjeros es frecuentemente considerada como una fuente de problemas. Además, es también habitual malinterpretar la diferencia entre actividades de exploración y de explotación, lo que puede ser tendenciosamente aprovechado a nivel político cuando se trasmite a los ciudadanos la idea de que el territorio nacional se está poniendo en venta, sin mencionar los beneficios económicos y sociales que pueden derivarse de la actividad y el hecho de que (estadísticamente) solo una de cada mil prospecciones termina convirtiéndose en un proyecto viable de explotación. De hecho, la mayor parte de Industrias Extractivas para el Desarrollo 47 superficie corresponde a licencias de exploración, y estos permisos representan el esfuerzo investigador dedicado al descubrimiento de nuevos recursos minerales, siendo el propio país el principal beneficiario de estos esfuerzos. La experiencia internacional demuestra que este tipo de malentendidos políticos y sociales suelen provocar serias dificultades durante el periodo transitorio en los países que intentan desarrollar su sector minero. G. Mirando hacia el Futuro En 2008, con la recesión de la economía global, la industria minera observó un fuerte descenso en los precios de casi la totalidad de productos. Mientras que a principios de 2008, los economistas mineros estaban estudiando los posibles efectos de un “super-ciclo� en los precios de los minerales, hacia finales de 2008 y principios de 2009 se centraron en la gestión de las fuertes caídas de precios. Sin embargo, inmediatamente después se inició un nuevo periodo de precios elevados, especialmente para el oro, cuyo valor ha batido todos los registros históricos. Una de las funciones del CM es ayudar a que se mantenga el nivel de inversión minera durante los periodos de oscilación de precios. Durante el ciclo de precios bajos, el CM debe encargarse de: • Recopilación (y transmisión a los departamentos técnicos del Servicio geológico o de la Inspección Minera) de datos geológicos relevantes cuando los títulos mineros han sido anulados, renunciados o expirados. • En las zonas donde el estado posee información suficiente (por los trabajos realizados por el servicio geológico o por la información proveniente de áreas renunciadas, anuladas o expiradas), identificación y preparación de documentación para la realización de subastas. • Apoyo a la consolidación de los proyectos e inversiones en vías de ejecución. • Implementación de procedimientos transparentes y criterios objetivos para las subastas • Promoción y difusión de información hacia los inversores potenciales. • Mantenimiento de la autonomía institucional. • Formación sobre nuevos desarrollos tecnológicos. • Actualización de los valores del canon coherentemente con las actividades de exploración en desarrollo. Por el contrario, durante los periodos en que los metales aumentan de precio y crece la presión especuladora, el CM debe prestar atención especial a: • Agilizar los procedimientos para la identificación de zonas y preparación de documentación para la realización de subastas. • Actualización de los valores del canon para inhibir de forma eficiente la especulación pasiva. • Extremar los controles para agilizar al máximo y acortar en la medida de lo posible la duración de los procedimientos catastrales. Otra cuestión importante para el CM es la descentralización. En concreto, la integración de la minería artesanal y a pequeña escala dentro del sistema de gestión del CM requiere, además de normas y procedimientos claros y concisos, la disponibilidad de una tecnología simple y fácil de implementar en cualquier lugar. En aquellos países donde exista un elevado nivel de minería artesanal, será necesario elaborar una normativa específica para minimizar los conflictos con la minería a gran escala. En este contexto, el CM puede jugar un papel importante en el proceso de formalización y legalización de la minería artesanal. 48 Catastro Minero V. Países Ejemplo Aunque el primer requisito para el desarrollo del sector minero es la existencia y accesibilidad de recursos minerales, esta condición es necesaria pero no suficiente para tener éxito. Muchos países en el mundo tienen un potencial geológico y metalogenético importante que no está siendo explorado ni explotado proporcionalmente a su interés, porque estos países no son atractivos para la inversión. La implementación efectiva de un CM es un paso fundamental para reducir los riesgos y garantizar la seguridad de los títulos y como consecuencia, para aumentar el atractivo de un país hacia los inversores. En este capítulo se analizan las lecciones prácticas que pueden aprenderse a partir de las experiencias en la gestión de derechos mineros desarrolladas en nueve países mineros de distintas partes del mundo, algunos de los cuales han tenido éxito en el desarrollo efectivo de sus sectores mineros, y otros que han tenido dificultades para hacerlo. Para facilitar la comparación de experiencias entre países, se revisarán a continuación las características legales e institucionales desde la perspectiva de la tradición minera y la disponibilidad de recursos humanos, resumiendo algunos de los principales logros en términos de inversiones u otros efectos indirectos relativos a la gestión del territorio, identificando también áreas de posible desarrollo. Algunos de los ejemplos proporcionan detalles sobre el número de solicitudes de nuevas licencias por año, lo que se considera como un indicador del nivel de atractivo y dinamismo del sector minero de un país concreto. Este número es independiente de la capacidad de producción mineral del país, ya que producciones elevadas suministradas por explotaciones con ciclo de vida largo, pueden ocultar un descenso progresivo de interés en la exploración o en inversiones para el desarrollo en un sector minero “envejecido�. La observación sistemática de la evolución de la actividad catastral puede alertar a las autoridades sobre la necesidad de modernizar la competitividad del sector a nivel regional e internacional. A. Argelia 1. Antecedentes Argelia ha implementado recientemente un nuevo sistema catastral como parte de su reforma sectorial legal e institucional. Argelia es mayoritariamente conocida como productor de petróleo y gas, y su sector minero ha jugado un papel minoritario en la economía del país, de una forma que no es proporcional a su alto potencial minero, como sugiere su historial geológico y metalogenético. Ambos sectores son gestionados por el mismo Ministerio de Energía y Minas, centrado principalmente en los hidrocarburos. Las instituciones mineras están bien estructurades y poseen los recursos necesarios para alcanzar sus fines. Debido a que los inmensos ingresos generados por el petróleo han permitido al país alcanzar altos niveles de formación, la disponibilidad de recursos humanos capaces y con experiencia no es problema. 2. Enfoque • Marco legal. La nueva Ley Minera, promulgada en 2001, estableció la base conceptual para la gestión de derechos mineros, introduciendo la mejor experiencia internacional e incluyendo la concesión de licencias mediante un sistema mixto aparentemente bien equilibrado entre las adjudicaciones por subasta y por orden de solicitud. Esta ley fue complementada por la aprobación de reglamentos específicos en 2002, por la institución de una agencia catastral autónoma en 2004 y finalmente, por la informatización de la gestión catastral y sus procedimientos en 2005. • Marco institucional. En la actualidad, el catastro minero de Argelia (la ANPM11) está situado en un edificio moderno y muy bien equipado en la sede principal del ministerio en la capital del estado. La ANPM posee una infraestructura informática completa y está dotada de personal formado y eficiente. Con la asignación presupuestaria adecuada, se han establecido mecanismos para las agencias sectoriales y el catastro está, en la práctica, convenientemente equipado para operar correctamente y ser económicamente sostenible. Desde los puntos de vista logístico, humano, institucional, financiero y legal, Argelia posee todos los componentes requeridos para tener un CM que funcione correctamente y pueda gestionar con eficacia los derechos mineros. 11 ANPM significa “AgenceNationale du PatrimoineMinier� o Agencia Nacional de Patrimonio Minero 50 Catastro Minero 3. Logros La evolución de la actividad catastral refleja estas mejoras en los marcos legal e institucional para la minería. Como se puede observar en la Figura 12, el número de licencias válidas por año para la totalidad de permisos aumentó considerablemente en 2003, inmediatamente después de la implementación de la nueva normativa catastral. Figura 12. La Evolución de la Actividad Catastral en Argelia La gran mayoría de licencias nuevas surgió como resultado del éxito aparente en la implementación del programa de subastas (en línea con las previsiones del código minero), principalmente dirigidas a canteras, explotaciones a pequeña escala, licencias de exploración para materiales de la construcción o para la prospección de áreas ya conocidas. En cambio, las solicitudes de nuevos proyectos mineros para la búsqueda de oro, diamantes, o metales base fueron prácticamente inexistentes, como se puede observar en la Figura 13. En 2002, las 87 licencias etiquetadas como “otros� en dicha figura incluyen en su mayoría materiales para la construcción (granitos, puzolana, andesitas, esquistos, etc.), mientras que tan solo 6 se corresponden con títulos minerales metálicos a gran escala (2 para hierro) o metales preciosos (4 para oro). El importante potencial existente para diamantes no está siendo adecuadamente explorado. Figura 13. Desglose por materiales de las Licencias de Exploración en Argelia, 2004 Yeso Arena Toba Hierro Oro Otro Arcilla Caliza Industrias Extractivas para el Desarrollo 51 Otro importante punto a tener en cuenta es que el 99% de los solicitantes y titulares en 2004 eran nacionales, con muy pocas inversiones extranjeras (la mayoría en prospecciones antiguas de oro y grandes minas activas de hierro). Como resultado, el nivel de actividad catastral y las correspondientes inversiones nacionales o extranjeras en nuevos proyectos exploración no son proporcionales al tamaño y potencial del país. Una de las principales razones que han dado lugar a esta situación fue la decisión de las autoridades argelinas de priorizar la concesión de títulos mediante el proceso de subasta. Probablemente esta decisión debe relacionarse con las experiencias previas en el sector del petróleo, que prefiere el sistema de subastas al de “primero en el tiempo, primero en derecho.� B. Argentina 1. Antecedentes Históricamente, el sector minero de Argentina ha estado infradesarrollado. Las razones de esta carencia incluyen una organización institucional inadecuada, un marco legal obsoleto (el código minero de 1875 no fue reformado sino hasta 1990) y la necesidad de transformar el papel del estado, tradicionalmente regulador y operador, a únicamente regulador. La organización política del país ha contribuido también a la creación de obstáculos para la modernización del sector minero a escala nacional: Argentina es una república federal, compuesta de 23 provincias, cada una de las cuales posee su particular constitución, la propiedad de sus recursos minerales, reglamentos mineros, procedimientos para el otorgamiento de derechos y su propio sistema impositivo. Bajo estas condiciones, las inversiones mineras estaban consideradas como de alto riesgo debido a la heterogeneidad política y normativa, y también por la falta de estabilidad (por ejemplo, los gobiernos provinciales estaban facultados para modificar sus sistemas impositivos en cualquier momento). En general, existía poca seguridad en los títulos mineros debido a unos procedimientos de concesión complejos y lentos que no proporcionaban garantías suficientes a los titulares, principalmente durante la transición desde las licencias de exploración a los títulos de explotación. 2. Enfoque • Marco legal. En 1993, las 23 provincias de Argentina firmaron el pacto federal para el sector minero. El pacto: • Se ha redefinido el papel del estado como regulador y facilitador en el desarrollo del sector minero • Se han introducido garantías para la estabilidad fiscal, unificando el régimen fiscal para todas las provincias. • Se han establecido normas catastrales uniformes, introduciendo el principio “primero en el tiempo, primero en derecho� como base para el otorgamiento de licencias, garantizándose la seguridad de los títulos. • Se han establecido bases de datos compatibles que permitieron la consolidación de la información pública disponible y la difusión de dicha información a nivel nacional (véase http://www.noalamina.org/). Mientras que cada provincia ha continuado siendo responsable del otorgamiento y gestión de las licencias, los procedimientos compatibles permitieron el desarrollo de SCC homogéneos en toda la nación. En la actualidad es posible realizar los trámites catastrales en unas pocas semanas, mientras que estos mismos trámites se prologaban antes durante años. • Marco Institucional. Las 23 unidades catastrales provinciales han sido modernizadas y equipadas de forma homogénea y uniforme. Durante generaciones, se ha dispuesto de altos niveles de educación e investigación, así como de la capacidad de gestión necesaria para implementar sofisticados programas de trabajo. Existe además una larga tradición de calidad en el servicio público que posibilita ofrecer oportunidades para desarrollar al personal cualificado una carrera profesional en la administración. Por ello, aunque puedan existir interferencias políticas, el nivel técnico del equipo humano es, en general, de confianza. 52 Catastro Minero • Infraestructura Cartográfica. La infraestructura cartográfica de Argentina es limitada. Hasta hace muy poco, los mapas topográficos disponibles eran obsoletos e inexactos, especialmente cerca de la frontera con Chile, donde el potencial minero es más elevado y los conflictos cartográficos frecuentes, incluidas tres redes diferentes que no estaban vinculadas entre ellas ni tampoco actualizadas para permitir el uso de GPS. Estos problemas provocaron que las empresas mineras, para evitar errores, emplearan coordenadas locales que no eran compatibles con una base topográfica única e unificada, lo que generó superposiciones y conflictos frecuentes. Para solucionar este problema, las autoridades nacionales y provinciales en Argentina, con la financiación del Banco Mundial: • Revisaron la red geodésica, actualizando la infraestructura para posibilitar el empleo de tecnología GPS 12. • Produjeron ortoimágenes de satélite georeferenciadas, ajustadas a los nuevos valores de la red geodésica, para corregir los errores detectables en los mapas topográficos disponibles. • Definieron con exactitud los límites de las licencias existentes, delimitándolas adecuadamente sobre el terreno y dando solución de forma sistemática a los conflictos de posicionamiento identificados. 3. Logros Los resultados derivados de la aplicación de esta nueva política y de las mejoras técnicas introducidas han supuesto: (i) un aumento significativo en el número de compañías extranjeras que operan en el país (de solo 4 en 1989 a más de 80 en la actualidad), (ii) el desarrollo de varios yacimientos de relevancia mundial, como Cerro Vanguardia, Salar del Hombre Muerto, Veladero, Pascua-Lama, Bajo de la Alumbrera o Rio Colorado, y (iii) un crecimiento en la inversión de billones de dólares y un aumento proporcional en las exportaciones. La actividad minera ha mejorado drásticamente la situación en las áreas tradicionalmente menos desarrolladas del país, como las provincias de Catamarca o San Juan. Figura 14. Evolución del Sector Minero Argentino, 1991-2007 Exploración de Inversiones 140 120 Inicio de 100 la Reforma MUSD 80 60 40 20 0 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 La Figura 14 muestra la evolución del sector minero en Argentina durante el periodo de 1991- 2007. A principios de la década de 1990, la actividad minera estaba restringida a las pequeñas y medianas explotaciones de bórax, uranio, estaño, y plata. La producción de materiales de construcción cerca de los centros urbanos más importantes, como Buenos Aires o Córdoba, representaba el grueso de la producción del sector. En la actualidad, el sector minero argentino está bien desarrollado y diversificado, contribuyendo de forma significativa a la economía nacional y, en algunas provincias, representando incluso la principal fuente de ingresos. La contribución al 12 Es importante tener en cuenta que este desarrollo topográfico fue beneficioso no solo para el sector minero, sino que representó una mejora sustancial para cualquier actividad en la que fuese necesario el uso de mapas precisos y del GPS, como por ejemplo para sectores como la infraestructura viaria, la silvicultura, la agricultura, la planificación del uso del suelo, la conservación medioambiental, etc. Industrias Extractivas para el Desarrollo 53 Producto Interior Bruto (PIB) de la reciente industria minera argentina ha aumentado del 2,5% en 2001 al 6% en 2006. De las pocas minas activas existentes en 1995, se ha pasado a 10 minas operativas a gran escala (cobre, oro, litio, plata, plomo, zinc, y otros), representado un valor de producción total aproximado de 4,5 billones de USD (2007). Este asombroso crecimiento del sector minero se debe al enfoque integrado de la modernización de los marcos legal e institucional. La implementación del nuevo catastro, que aumentó la seguridad de los títulos, representó la piedra angular para la puesta en práctica de las nuevas disposiciones normativas e institucionales. Su contribución para atraer y estimular las inversiones ha sido fundamental. 4. �reas para posterior desarrollo. En la actualidad, el sector minero argentino está operando correctamente por sus propios medios. Su principal reto pendiente es conseguir este mismo nivel de sostenibilidad a largo plazo en todas las provincias, así como mantener con el paso del tiempo la capacidad actual de infraestructura y la modernización. C. Colombia 1. Antecedentes Colombia dispone de un atractivo clima de inversión basado en su régimen fiscal y legal, lo que le ha convertido en un interesante país emergente y un importante destino de la minería mundial para inversores extranjeros. Así, se ha contabilizado que las inversiones extranjeras directas en el sector minero colombiano rondaron los 3.800 millones de dólares entre Enero de 2006 y Junio de 2008. Durante los últimos años, el gobierno colombiano ha realizado importantes esfuerzos para desarrollar la capacidad de su sector minero. En esta línea, la política minera nacional se ha fijado como objetivo el duplicar la contribución del sector al Producto Interior Bruto (PIB) para el 2019, estableciendo para ello tres pilares fundamentales: promover la inversión, fortalecer las instituciones implicadas en la gestión de los recursos minerales y promover la competitividad y sostenibilidad de los mineros artesanales. 2. Enfoque • Marco Legal. En 2001 se aprobó la ley minera actualmente en vigor (enmendada parcialmente en 2010), que está bien estructurada y define con claridad los derechos y las obligaciones de los titulares mineros así como de las autoridades responsables de la gestión del sector. Un aspecto muy positivo del texto legal en vigor es el otorgamiento de un título minero único, válido para las fases de exploración y explotación, lo cual confiere al titular una gran seguridad sobre la propiedad minera, ya que elimina los riesgos inherentes de solicitar un nuevo título al final de la fase de exploración, para poder acceder a los derechos de explotación sobre los minerales descubiertos. Otro aspecto que debe valorarse muy positivamente es el hecho de que el contrato de concesión minera se considere como un contrato de adhesión, con condiciones estándar que no son objeto de negociación, eliminando de este modo cualquier trato discrecional y los inherentes riesgos de corrupción. El principio básico para el otorgamiento es el de “primero en el tiempo, primero en derecho�. A pesar de estos aspectos positivos, los textos legales necesitarían ser convenientemente clarificados (por ejemplo, mediante la aprobación de los correspondientes reglamentos, aún inexistentes), con objeto de evitar ambigüedades o discrecionalidades potenciales. • Marco Institucional. Durante los últimos años la entidad responsable de la gestión de derechos mineros ha sido INGEOMINAS (instituto equivalente al servicio geológico nacional) y parcialmente descentralizado en las delegaciones departamentales. Dicha estructura ha sido recientemente remodelada en una organización mucho más coherente y moderna desde el punto de vista institucional, creándose el Servicio Geológico Colombiano (como heredero del antiguo INGEOMINAS) y pasando las responsabilidades catastrales a una nueva Agencia Nacional Minera. Por otra parte y a pesar de estos problemas organizativos, las instituciones mineras poseen equipos capaces y con la experiencia necesaria para alcanzar sus fines por lo que la disponibilidad de recursos humanos no representa ningún problema. 54 Catastro Minero • Infraestructura Geodésica.* El Gobierno de Colombia a través de su servicio cartográfico (Instituto Agustín Codazzi) ha modernizado recientemente sus bases topográficas, haciéndolas compatibles con el Sistema GPS. Sin embargo, toda la información del catastro minero se encuentra todavía referida al sistema cartográfico antiguo, lo que ha dado lugar a no pocos conflictos de posicionamiento y superposición entre perímetros mineros. La solución técnica para transferir la información catastral al nuevo sistema cartográfico ha sido ya elaborada y está en vías de ser aplicada, lo que permitirá (además de evitar los actuales conflictos) implementar la cuadrícula minera como base de para la cartografía catastral. • Informatización. El CM de Colombia está equipado con excelente hardware y software. Sin embargo, el orden de actividades seguido durante su informatización, no respetó la secuencia adecuada (ver Anexo IV), lo cual generó graves problemas. La informatización tuvo lugar antes de disponer de textos reglamentarios y de procedimientos catastrales bien establecidos, y además fue descentralizada (instalando incluso trámites informatizados en línea) antes de que el sistema estuviese convenientemente verificado a nivel manual y central. Como consecuencia, los efectos de la informatización sobre la eficacia de la gestión catastral han sido muy negativos y el sistema se ve afectado por importantes problemas de registro y gestión de datos, hasta el punto de generarse numerosos conflictos y un colapso catastral que involucra aproximadamente unos 19.000 expedientes que están siendo saneados en la actualidad. 3. �reas para posterior desarrollo La evolución del CM de Colombia demuestra claramente que la preparación de la normativa y de los procedimientos catastrales es fundamental como paso previo a la adecuada implementación de las mejoras derivadas de la aprobación de un nuevo marco legal. El desarrollo de un sistema de gestión informatizado debe basarse en reglamentos y procedimientos legalmente aprobados y técnicamente claros.Y además, estos procedimientos no deben ser descentralizados (muy especialmente a nivel de métodos en línea) sin que previamente sean sistemática y minuciosamente verificados. El Gobierno de Colombia está desarrollando actualmente por vía de urgencia un ambicioso programa dirigido a corregir las deficiencias existentes, completar el cuadro reglamentario y a mejorar la organización institucional. D. República Democrática del Congo 1. Antecedentes La RDC posee un enorme potencial minero, como evidencia su posición en la historia de la producción de metales a nivel global. Junto con Zambia, la RDC contiene en su territorio el famoso “Copper belt�, siendo uno de los máximos productores de cobre del mundo hasta la década de 1970. Sin embargo, la producción descendió drásticamente durante la última parte del siglo XX, debido principalmente a la inestable situación política durante las últimas décadas que ralentizaron drásticamente las inversiones mineras. A pesar de todo, el tremendo potencial del país no solo para el cobre, sino también para el oro, diamantes, metales base y otros minerales, siempre ha generado interés entre los inversores, quienes consideran a la RDC como uno de los países más prometedores del mundo. Incluso durante los periodos de máximo riesgo y condiciones difíciles (como fue durante la guerra civil), hubo algunas empresas que continuaron desarrollando proyectos de exploración. Además de los problemas sociales y políticos, la administración del sector minero no contribuyó a mitigar los riesgos de inversión. La carencia de procedimientos claros y transparentes para el otorgamiento de licencias, y la falta de un CM eficiente redujeron la seguridad de los títulos mineros, apareciendo muchos conflictos y reclamaciones incluso a nivel internacional. La situación también se hizo más complicada porque todas las actividades catastrales fueron centralizadas en Kinshasa (tratándose de un país con una superficie de 2.344.885 km2), muy lejos de las zonas de actividad minera. * Esta revisión geodésica fue coordinada con la agencia oficial responsable de la producción de mapas en el país. Industrias Extractivas para el Desarrollo 55 2. Enfoque • Marco legal. La reforma del sector minero de la RDC empezó con la aprobación de la nueva Ley Minera de 2002 que introdujo la base conceptual de una metodología transparente para el otorgamiento de licencias, incluidos procedimientos específicos para la confirmación de los antiguos derechos mineros y para la resolución de conflictos. • Marco institucional. La resolución de los conflictos pendientes y la consolidación de los derechos mineros existentes fueron inmediatamente seguidas por la aprobación de los reglamentos reguladores y la implementación de un nuevo Servicio Catastral y Registro de Títulos Mineros informatizado (CAMI) en 2003, lo que mejoró sustancialmente las condiciones de otorgamiento de licencias en el país. Además de ello, se han realizado algunos intentos de descentralización. Hasta el momento, se ha abierto una oficina catastral en Lubumbashi y está en trámites la apertura de nuevas oficinas en otras áreas mineras. La RDC posee una capacidad institucional relativamente débil, así como una escasa tradición en el servicio público para la gestión del sector minero, existiendo además una gran dependencia de la financiación externa. Sin embargo, a nivel técnico, esta dependencia es menos significativa, al menos para el sector minero, gracias a la experiencia acumulada en actividades de exploración y explotación. • Infraestructura cartográfica. Al igual que otros varios países analizados en este mismo capítulo, la RDC tiene severas limitaciones geodésicas y cartográficas. La red geodésica no ha sido actualizada para permitir el empleo del GPS y los mapas topográficos disponibles no son homogéneos, lo que impide la adecuada representación de los títulos mineros sobre los mapas y el adecuado uso del GPS, lo que provoca frecuentes conflictos catastrales. En un país de dimensiones tan grandes como la RDC, con una infraestructura de accesos prácticamente inexistente, no existe una solución simple y a corto plazo, aunque se ha dado ya un primer paso con la revisión de la red geodésica en la parte meridional del país. 3. Logros Las reformas aplicadas produjeron de inmediato un impacto positivo, aumentando la seguridad de los títulos. El hecho de que coincidieran en el tiempo con el fin de la guerra civil también contribuyó a ello. La Figura 15 muestra la evolución de la actividad catastral desde 1990 e ilustra claramente los efectos positivos inmediatos derivados de la combinación entre la normalización sociopolítica y la implementación del catastro. Aunque la información relativa al número de solicitudes de licencias (línea verde) entre 1990 y 2003 no fue registrada ni conservada13, puede asumirse que el nivel de solicitudes mantuvo la proporción con el de licencias concedidas (línea naranja), como ocurre entre 2003 y 2007, periodo durante el cual sí existe información. Figura 15. Evolución de las Solicitudes de Licencias (Línea Verde) y Licencias Otorgadas (Línea Naranja) en la RDC, 1990-2007. 13 Para proporcionar una idea de cómo era la seguridad de los títulos en aquel momento, basta decir que las oficinas catastrales fueron saqueadas dos veces durante ese periodo. 56 Catastro Minero Los beneficios derivados de la implementación del nuevo marco legal y del nuevo catastro pueden verse claramente en la Figura 15. Al día de hoy, los derechos mineros de la RDC están gestionados por una moderna y eficiente institución, bien organizada, con personal formado y capaz. A pesar de algunos problemas técnicos con el software (recientemente sustituido), el CAMI se configura como un catastro informático bien equipado. Además, en línea con el nuevo marco legal, los procedimientos catastrales han sido eficazmente diseñados para promover la transparencia y garantizar el respeto al principio “primero en el tiempo, primero en derecho�. 4. �reas para posterior desarrollo A pesar de los resultados positivos descritos en el punto anterior, todavía existen determinados problemas que deben resolverse para mejorar el rendimiento del CAMI. El nivel de actividad catastral (y de atracción para las inversiones) sigue siendo bajo, en comparación con el potencial metalogenético del país. El número de solicitudes en la RDC es similar al de Madagascar. Si se tiene en cuenta la diferencia de tamaño entre ambos países (la RDC es casi cinco veces más grande que Madagascar) así como la diferencia entre el potencial de sus recursos conocidos, se llega a la conclusión de que el número de solicitudes en la RDC debería ser muy superior al de Madagascar. Una de las posibles razones puede ser el bajo nivel de descentralización de la RDC, que ha sido solamente iniciado y necesita mejorarse. Hasta hace muy poco, el CAMI era económicamente sostenible, gracias a las tasas de gestión de los derechos mineros (incluyendo el canon). El gobierno decidió en 2008 cambiar la situación y las tasas, en la actualidad, son transferidas al tesoro central, haciendo al CAMI dependiente de las fluctuaciones políticas. Un elevado número de casos en los que se puede detectar interferencia política en la gestión catastral constituye otro factor que limita el rendimiento de CAMI. Para desarrollar al máximo el potencial minero de la RDC, el CAMI debería aumentar su nivel de autonomía operativa, al mismo tiempo que aumenta su transparencia, sostenibilidad y eficiencia. E. Ghana 1. Antecedentes Desde la independencia del gobierno británico en 1957, se han aplicado políticas a favor de la industrialización como vías para modernizar y desarrollar la economía de Ghana. Pero estimular el crecimiento económico mediante el desarrollo industrial ha constituido un desafío para el país. A principios de la década de 1980,la contribución de las actividades industriales al PIB estaba en su nivel más bajo desde la obtención de la independencia y la industria minera de Ghana se encontraba en una situación calamitosa. En 1983 el gobierno lanzó un Programa de Recuperación Económica (PRE), que incluía la reforma del marco legal y reglamentario para la minería. En 1986 se aprobó el nuevo Código Minero y se creó la Comisión para los Minerales. El nuevo marco legal fue evaluado favorablemente por los inversores: se eliminaron tasas e impuestos de importación/exportación, se redujo el pago de impuestos societarios y con la ayuda del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial, se rehabilitaron varias minas propiedad del estado (que fueron, a partir de mediados de la década de1990, privatizadas). Entre 1986 y 1989, se otorgaron más de 55 licencias de prospección para oro y 3 compañías mineras auríferas empezaron la producción a finales de la década de1990. Como consecuencia de las mejoras en el clima inversor para la minería, Ghana fue elegido entre los 10 mejores mercados emergentes para la minería (el único país africano en la clasificación) en una encuesta realizada en 1995 por analistas de la minería internacional14. En 2004, el sector minero había recibido grandes cantidades de inversiones extranjeras, con un aumento de casi siete veces en la producción anual de oro y bauxita, y un aumento significativo en la producción de diamantes y manganeso. Sin embargo, esta expansión conllevó importantes costes (incluidos la recolonización de población local, daños medioambientales, desarrollo explosivo de la minería artesanal) y excesivamente escasos beneficios para las comunidades mineras locales. En 2006, el gobierno inició una nueva generación de reformas para corregir el nivel de inversiones (relativamente bajo) y para mejorar el rendimiento del sector de forma que se contribuya al desarrollo socioeconómico del país y a la protección del medio ambiente. 14 Negocios en �frica, Agosto-Septiembre 1997. Industrias Extractivas para el Desarrollo 57 La actualización del CM no fue inicialmente priorizada como parte del programa de reformas. A pesar del reciente auge de materias primas, el nivel de actividad catastral en Ghana ha sido más bajo en los últimos años que a finales de la década de1990, lo que sugiere que los impactos positivos esperados por la aplicación de la nueva ley de 2006 no se han materializado aún. La Figura 16 muestra la evolución de la actividad catastral desde 1990. La línea naranja representa el número total de licencias otorgadas y la línea verde el número de licencias otorgadas para el reconocimiento y exploración (un indicador del atractivo del sector para inversores). Pueden identificarse tres periodos diferentes: una fase de crecimiento de 1990 a 1997-98, una caída importante de 1998 a 2000, y una nueva fase de crecimiento desde el año 2000 hasta la actualidad. Estos periodos deben relacionarse con la evolución de los precios de los metales, principalmente el del oro. En cualquier caso, aunque los precios del oro y de la mayoría de las materias primas minerales fueron excepcionalmente altos desde 2006 a 2008, no se ha vuelto a alcanzar el nivel de actividad catastral que se registró a finales de la década de1990. Figura 16. Evolución de las Licencias Otorgadas para el Reconocimiento y la Exploración (Línea Verde) en comparación con el número Total de Licencias Otorgadas (Línea Naranja) en Ghana, 1990-2007 2. Enfoque • Marco Legal. En 2006 se aprobó una nueva Ley de Minas que introdujo los principios para una nueva metodología en el otorgamiento de licencias. Sin embargo, la redacción de los reglamentos específicos se ha retrasado y todavía están actualmente en fase de aprobación. • Marco Institucional. La entidad responsable de la gestión de derechos mineros forma parte de la Comisión de Minerales, una institución creada en 1992 que demostró un considerable nivel de sostenibilidad, selección de personal adecuada y una gestión eficiente del sector. Una asignación más clara de responsabilidades respecto a la gestión de licencias y la monitorización de operaciones ayudaría a la Comisión a optimizar su configuración organizativa y mejorar la eficacia de la administración de títulos. • Infraestructura Geodésica. El Gobierno de Ghana ha iniciado un programa para resolver las dificultades técnicas vinculadas a la red geodésica y a las bases cartográficas. Actualmente se está actualizando la red, por lo que será posible pronto realizar mediciones GPS precisas en todo el territorio. Ello permitirá la adecuada representación de los perímetros catastrales sobre los mapas y el SIG, lo que ayudará a eliminar conflictos potenciales. • Informatización. El CM de Ghana fue uno de los primeros catastros africanos en ser informatizado (1999) y está equipado con excelente hardware y software. Sin embargo, la informatización fue implementada con anterioridad a la actual revisión de los procedimientos catastrales, por lo que el sistema se ve afectado por importantes problemas de registro y gestión de datos. En consecuencia, los efectos de la informatización 58 Catastro Minero sobre la eficacia de la gestión catastral (entendiéndose como un sistema completo e integrado de gestión de derechos mineros) son pobres. La finalización del proyecto para la mejora de la red geodésica y para la aprobación del reglamento catastral proporcionará la base necesaria para actualizar y coordinar el SCC con el nuevo régimen legal. 3. �reas para posterior desarrollo La evolución del CM de Ghana demuestra que (i) la preparación de la normativa y los procedimientos es vital para implementar adecuadamente las reformas sectoriales o las mejoras introducidas mediante la aprobación de una nueva Ley Minera, y (ii) el desarrollo de un sistema de gestión informatizado debe basarse en reglamentos y procedimientos legalmente aprobados y técnicamente claros. El Gobierno de Ghana se encuentra al día de hoy implementando un programa que busca la solución a los problemas actuales (incluida la descentralización de la gestión catastral en varias oficinas regionales), y no existe duda de que el país se beneficiará pronto de la eficacia de un CM moderno y plenamente funcional. F. Madagascar 1. Antecedentes Hasta finales de la década de 1990, la principal actividad minera de Madagascar era artesanal, con solo unas pocas operaciones de escala pequeña o mediana, la totalidad de las cuales tenía poco impacto en la economía nacional. Las instituciones nacionales no estaban preparadas para gestionar la minería a gran escala y el estado necesitaba adaptarse a las funciones necesarias en un sector minero desarrollado. Para ello, la disponibilidad del personal adecuado ha sido problemática y sometida a interferencias políticas, lo que unido a las deficiencias en la gestión, dificultaron el correcto desarrollo del sector. La actividad catastral y la metodología empleadas para el otorgamiento de derechos mineros tenían la influencia negativa del deficiente sistema legal. El marco jurídico permitía el registro de solicitudes superpuestas (ostentando el gobierno el derecho a seleccionar al titular “apropiado�) y la información catastral (mapas y archivos) se mantenía oculta al público. En consecuencia, los procedimientos de otorgamiento eran altamente discrecionales, la seguridad de los títulos era prácticamente inexistente y las inversiones muy arriesgadas. Por todo ello, a pesar de la geología favorable del país, las inversiones en exploración fueron escasas. Figura 17. Distribución de los Títulos Mineros en Madagascar (1999), antes de la Aprobación de la Nueva Ley Minera y la Implementación del Nuevo Catastro Tipo II o III E Tipo II o III R Tipo I Otra consecuencia negativa derivada de la inadecuación del marco legal fue la distribución anómala de los diferentes tipos de licencias mineras. La Figura 17 muestra el desglose de las diferentes licencias mineras existentes en 1999. Las licencias a pequeña escala (Tipo I), válidas Industrias Extractivas para el Desarrollo 59 tanto para exploración como para explotación, conformaban casi un tercio del total de licencias. Entre las demás licencias, los títulos de exploración (Tipo II o III R) eran minoría en comparación con las licencias de explotación (Tipo II o III E), las cuales representaban casi la mitad del total. Esta distribución, ilógica desde el punto de vista de la actividad minera, indicaba la ausencia de un canon eficiente para evitar la especulación. 2. Enfoque • Legal. La reforma del sector minero en Madagascar se inició con la aprobación de una nueva ley minera en 1999, seguida de la aprobación de nuevos reglamentos. Inmediatamente después se instituyó un nuevo catastro, así como nuevos procedimientos para el otorgamiento de títulos (sobre la base del principio “primero en el tiempo, primero en derecho�), conjuntamente con un sistema de canon progresivo. Adicionalmente, la enmienda de 2005 introdujo la posibilidad de subastar áreas disponibles con información disponible sobre su potencial o reservas, siendo el proceso de adjudicación gestionado por la oficina del catastro. • Institucional y organizativo. Inicialmente, el país estableció un catastro analógico (en soporte “papel�) centralizado, que fue luego informatizado y posteriormente se descentralizó en oficinas regionales. El catastro fue creado como una entidad externa al ministerio, aunque dependiente directamente del ministro, de forma que la nueva entidad fuese económicamente independiente del presupuesto ministerial. La Oficina del Catastro Minero de Madagascar (OCMM) es un buen ejemplo de organización efectiva, de una descentralización adecuada y de sostenibilidad. Fue creada como una entidad descentralizada, con siete sedes (una oficina central con seis despachos regionales) que estaban integradas en una agencia autónoma (“empresa pública�) directamente dependiente del ministro responsable de minas, pero externa a la estructura ministerial. Además, la posterior implementación de un “catastro móvil� ha permitido alcanzar las áreas remotas artesanales y ha contribuido a la realización de mejoras para apoyar la legalización de este importante subsector relativo a la producción de oro y piedras preciosas. Desde su creación en 2000, la OCMM ha estado facultada para gestionar sus propios ingresos y ha demostrado su sostenibilidad mediante la generación de capital suficiente para la contratación de personal cualificado necesario para el trabajo y para desarrollar adecuadamente sus responsabilidades catastrales. Mediante la eliminación de los conflictos catastrales, la OCMM ha demostrado su competencia funcional, apoyada por un sistema informático que facilita la gestión y el intercambio de datos entre la oficina central y las regionales. Figura 18. Distribución de los Títulos Mineros en Madagascar en 2001, tras la aprobación de la Nueva Ley Minera, la Implementación del Nuevo Catastro y la Aplicación de las Medidas Transitorias. E R PRE 60 Catastro Minero 3. Logros El éxito de la reforma sectorial demuestra la importancia de implementar las reformas (siempre que ello sea posible), integrando de forma simultánea los componentes políticos, legales e institucionales. El establecimiento del nuevo catastro fue seguido por la creación de un Instituto Gemológico (necesario debido a la riqueza en piedras preciosas de Madagascar) y de una unidad de gestión ambiental informatizada. Además, importantes esfuerzos fueron concentrados en la producción de nuevos mapas geológicos y de una nueva base de datos geológico-minera. La reforma institucional, enfocada en la reorganización de la estructura ministerial, finalizará con el establecimiento de un moderno SG y una unidad de inspección minera. Las reformas implementadas han mejorado el rendimiento del sector minero del país. Los primeros impactos se manifestaron inmediatamente en la distribución de licencias mineras. Como puede observarse en la Figura 18, la distribución de estas licencias en 2001 era ya mucho más lógica de forma que las licencias a pequeña escala (PRE) continuaban representando alrededor de un tercio del total, mientras que los títulos de exploración (R) conformaban la gran mayoría en comparación con las licencias de explotación (E). La apertura al público de los archivos catastrales para su consulta y la aplicación de procedimientos catastrales objetivos y transparentes ha aumentado la seguridad de los títulos y el atractivo para los inversores. Este cambio se refleja claramente en un aumento en el número de solicitudes catastrales por año (véase la Figura 19), lo que estadísticamente puede considerarse como directamente proporcional al nivel de inversiones en exploración. Figura 19. Número de Solicitudes Catastrales en Madagascar, 1991-2006 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 En general, la gestión catastral por la OCMM ha sido independiente de cualquier interferencia política y ha contribuido al incremento de la inversión minera en Madagascar. Hacia finales de 2008, se iniciaron dos proyectos mineros de importancia mundial que han convertido a Madagascar en un verdadero país minero. Adicionalmente, la OCMM ha demostrado su sostenibilidad a través de su expansión (se crearon 3 nuevas sedes descentralizadas en 2008) y de la modernización de su equipamiento informático, realizada con sus propios recursos financieros sin ayuda externa de ningún tipo. 4. �reas para posterior desarrollo A pesar de los éxitos alcanzados, el sector minero de Madagascar todavía necesita consolidarse y estabilizarse, y la estabilidad política es todavía la principal asignatura pendiente. Las consecuencias del golpe de estado acaecido en 2001 (claramente visibles en la gráfica de la Figura 19) fueron rápidamente superadas. Pero el país se encuentra actualmente sumido en una nueva crisis política, iniciada en 2009cuyas consecuencias finales aún no pueden ser evaluadas. Industrias Extractivas para el Desarrollo 61 En el momento en el que la situación se normalice, y aunque el catastro haya demostrado ya su sostenibilidad desde el punto de vista técnico y económico, aún quedará mucho por hacer desde un punto de vista institucional. La eliminación de distorsiones en la interpretación y aplicación de la normativa legal será uno de los principales desafíos, como ya se ha podido comprobar en algunas actividades anómalas, afortunadamente aisladas. Actualmente, la consolidación institucional es el siguiente paso en la implementación del proyecto. Otra área donde cabe una posible mejora se refiere a la desfavorable relación actual entre el elevado índice de ocupación de superficies para un nivel relativamente bajo de inversiones en exploración o desarrollo. La introducción de un adecuado canon progresivo podría solucionar correctamente este problema. G. Mauritania 1. Antecedentes La historia reciente de la actividad catastral de Mauritania es muy similar a la de Madagascar, pero con diferente resultado. Hasta finales de la década de1990, el país no consiguió tener una tradición minera diversificada, aunque el sector ya constituía una parte significativa de su economía. El yacimiento de hierro explotado por una empresa estatal constituía la única operación a gran escala, mientras que existían algunas pequeñas canteras en funcionamiento. El país necesitaba una reforma institucional para mejorar el rendimiento del sector. La actividad catastral era virtualmente inexistente, y sin que hubiese mapas catastrales o libros de registro adecuados. Sin un marco legal y procedimientos catastrales claros, el otorgamiento era muy discrecional, la seguridad de los títulos mínima y las inversiones eran consideradas de alto riesgo. Además, al igual que ocurrió en Argentina, existían también limitaciones geodésicas ya que la red no había sido actualizada para permitir el uso del GPS. La correcta representación de los perímetros catastrales sobre la cartografía era difícil, lo que daba lugar a la aparición de conflictos catastrales. En consecuencia, a pesar de la geología favorable de Mauritania, existía un bajo nivel de inversiones de exploración. 2. Enfoque • Legal. La reforma del sector minero en Mauritania empezó con la aprobación de una nueva ley minera en 1999, seguida de la inmediata aprobación de nuevos reglamentos y la implementación de un nuevo catastro y procedimientos para el otorgamiento sobre la base del principio “primero en el tiempo, primero en derecho�. Simultáneamente se estableció un sistema de canon progresivo. La implementación comenzó con un catastro analógico en “papel�, seguido de su informatización. • Aspectos institucionales y organizativos. El catastro fue creado como una dirección en el seno del ministerio responsable de minas. Desde un punto de vista institucional, el catastro mauritano está centralizado, ya que su limitado nivel de actividad no justifica por el momento la apertura de oficinas descentralizadas. Aunque esta estructura organizativa es eficiente desde el punto de vista operacional, carece de sostenibilidad. Ocho años después de la creación del nuevo catastro y a pesar de los sustanciales ingresos producidos por el pago del canon y las tasas catastrales (más que suficientes para cubrir los costes operacionales para la gestión de la totalidad del sector minero), el catastro sigue sin ser sostenible. Las razones subyacentes para esta situación se deben a que los ingresos del catastro son procesados por el Ministerio de Finanzas y por tanto, la oficina del CM no tiene acceso directo a ellos. Esta disposición presupuestaria limita la capacidad para abonar las remuneraciones del personal catastral formado. • Aspectos infraestructurales. Para solucionar los obstáculos técnicos relativos al posicionamiento de los perímetros mineros, la red geodésica ha sido actualizada para permitir el uso de la tecnología GPS, mediante el empleo de un algoritmo que transforme 62 Catastro Minero las coordenadas del mapa nacional a las coordenadas del sistema GPS, y viceversa. El acceso a este algoritmo ha sido puesto a disposición del público con el fin de facilitar el uso del GPS no solo para el sector minero, sino también para cualquier otra actividad, como la forestal, agrícola, uso del suelo, conservación ambiental, entre otros. 3. Logros Como par te de los esfuerzos realizados para la modernización integrada del sector, la implementación del nuevo catastro fue seguida por una reforma institucional del ministerio responsable de la minería, el establecimiento de una unidad informatizada de gestión ambiental, la producción de nuevos mapas geológicos y la generación de una base de datos geológico-minera. La implementación de estas actividades ha producido importantes cambios en el sector minero de Mauritania. Como muestra, la Figura 20 representa la evolución de la actividad catastral a partir del número de solicitudes por año, evidenciando un aumento considerable. La actividad catastral con anterioridad a la apertura del catastro era prácticamente inexistente, pero incluso teniendo en cuenta el brusco aumento experimentado en 2006 (vinculado al aumento de los precios de los metales) a unas 200 solicitudes por año, el total sigue siendo un número relativamente reducido respecto al tamaño y potencial del país. 4. �reas para posterior desarrollo La implementación del nuevo marco legal y el establecimiento del nuevo catastro (incluida la apertura al público de los archivos catastrales para su consulta) y la aplicación de procedimientos catastrales objetivos y transparentes basados en el principio “primero en el tiempo, primero en derecho�, ha aumentado notablemente la seguridad de los títulos así como el interés de los inversores en el sector minero de Mauritania. En términos absolutos, sin embargo, estas mejoras comportaron un impacto moderado, con tan solo dos proyectos de explotación a gran escala en todo el país. Figura 20. Diferencia entre el Número de Solicitudes (línea naranja) y el Número de Licencias Otorgadas (línea verde) en Mauritania, 2000-2008 250 200 150 100 50 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 En general, el nuevo catastro de Mauritania generó impactos positivos en su sector minero, consiguiendo atraer a muchas empresas y aumentando considerablemente el nivel de exploración. Sin embargo, todavía quedan muchos retos que afrontar en la organización del sector. La frecuencia de cambios en el gobierno, de modificaciones legales y las reorganizaciones ministeriales (los ministerios de petróleo y minas han sido separados y reunificados varias veces durante la última Industrias Extractivas para el Desarrollo 63 década) han influido negativamente en la actividad catastral. El ritmo de otorgamientos no puede seguir el nivel de nuevas solicitudes (como se puede apreciar en la Figura 20), lo que está generando una considerable acumulación de solicitudes pendientes. H. Mongolia 1. Antecedentes El caso de Mongolia constituye una interesante experiencia catastral, y complementa lo ocurrido en Argelia. La economía de Mongolia se caracteriza por su reciente transición de un sistema centralizado al estilo soviético a un sistema de economía de mercado. Desde el punto de vista de la industria minera, las instituciones sectoriales están relativamente bien desarrolladas, con experiencia y un nivel de funcionamiento razonablemente aceptable. El país posee varios yacimientos importantes que están en explotación desde hace varias décadas. 2. Enfoque • Legal. Como parte de la evolución política descrita, se promulgó una nueva ley minera en 1997, estableciéndose las bases para un nuevo método de otorgamiento de licencias mediante el principio “primero en el tiempo, primero en derecho�. Aunque esta ley no ha sido desarrollada reglamentariamente, se pusieron en práctica nuevos procedimientos catastrales y se creó una nueva unidad administrativa informatizada para la gestión de los títulos y licencias. En el año 2006, la ley minera de 1997 fue modificada, lo que afectó negativamente a la seguridad de los títulos, aumentando los riesgos para los titulares. Por ejemplo, en las enmiendas aprobadas se creó una categoría de recursos mineros denominada “depósitos estratégicos�, en los que el Estado poseía el derecho a tener una participación de hasta el 50% en la fase de explotación sin la obligación de realizar las inversiones correspondientes. Además, la promulgación en 2002 de la “ley sobre licencias en actividades comerciales�, que afectaba al sector minero, introdujo la necesidad de tener un acuerdo de la administración local (gobernadores) como condición previa al otorgamiento de títulos mineros, lo que implica en la práctica una importante interferencia política potencial. • Aspectos institucionales. No resulta complicado encontrar profesionales cualificados en el sector minero, y existe capacidad de gestión suficiente para facilitar la ejecución de los programas de trabajo y la implementación de las reformas. Pero es necesario modernizar las estructuras organizativas, redefinir el rol del estado en la industria minera (la transición a la economía de mercado no ha sido rápida ni sencilla) y mejorar la definición de las relaciones interinstitucionales para mejorar su eficacia. En términos de organización catastral, las actividades catastrales se incluyen en una agencia autónoma responsable de la gestión de la recursos mineros, petróleo y el gas (hasta hace poco tiempo, no existía un ministerio responsable del sector minero, el cual era gestionado por el Ministerio de Comercio). En el seno de esta agencia, existe una dilución de responsabilidades catastrales entre distintas entidades, mezclándose las responsabilidades de otorgamiento y control de licencias, lo que genera riesgos considerables en relación con la seguridad de los títulos. 3. Logros Los efectos positivos de los cambios legales implementados aparecieron inmediatamente después de la aprobación de la ley de 1997, como puede observarse en la Figura 21, donde el número de solicitudes se muestra en color verde y el número de licencias otorgadas en naranja (no se dispone de información del periodo anterior a 1997). La aprobación de la Ley Minera de 1997 64 Catastro Minero supuso el “despegue� del sector minero, aumentando la actividad e iniciándose un periodo de crecimiento continuo, que alcanzó su cota máxima en 2005. La modificación de la ley en 2006 provocó un impacto muy negativo en el sector. La Figura 21 muestra asimismo los efectos de la aplicación de la “ley sobre licencias en actividades comerciales� de 2002. La comparación entre la evolución de los otorgamientos (línea naranja) y las solicitudes (línea verde) demuestra el impacto negativo que provocó esta norma en la evolución de la actividad catastral. De hecho, la proporción entre el número de solicitudes y licencias otorgadas puede considerarse como similar a los estándares internacionales entre 1997 y 2001, donde el número de licencias otorgadas es ligeramente más bajo que las solicitudes. Sin embargo, a partir de 2002, el porcentaje de solicitudes rechazadas aumenta drásticamente, alcanzándose valores extremos en 2004 y 2005. Figura 21. Evolución de las Solicitudes Mineras (línea verde) y Licencias Otorgadas (línea naranja) en Mongolia, 1997-2008. 5000 4000 3000 2000 1000 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 La situación anómala de 2006 se debe a un periodo de moratoria catastral (con una duración de 9 meses) durante el cual no fueron aceptadas nuevas solicitudes. Es importante tener en cuenta que, tras la reapertura, el nivel de actividad nunca ha vuelto a situarse en el nivel establecido en 2005 antes de la modificación de la ley. También es importante tener en cuenta que la interpretación actual (muy politizada) del texto legal en lo que se refiere a “descubrimientos minerales� realizados por el IG y financiados por el Estado, está redirigiendo solicitudes estándar (que serían tramitadas bajo la base “primero en el tiempo, primero en derecho�) hacia el sistema de subastas. Esta interpretación genera un enfoque desequilibrado de los procedimientos de otorgamiento y está afectando la seguridad de los títulos. 4. �reas para posterior desarrollo La experiencia de Mongolia demuestra la extrema sensibilidad de los inversores del sector minero hacia los cambios en la seguridad de los títulos, así como la rapidez y facilidad con que pueden invertirse los desarrollos positivos si los pilares fundamentales de la política minera y los principios de base para el otorgamiento son modificados. La actual gestión catastral debe trabajar para corregir las tendencias negativas recientes. A corto plazo, será necesario realizar nuevas enmiendas a la ley, aprobar los reglamentos catastrales, mejorar y actualizar el catastro informático, y mejorar la organización institucional para que Mongolia continúe desarrollando su sector minero de acuerdo con su potencial. Industrias Extractivas para el Desarrollo 65 I. Zambia 1. Antecedentes Zambia es conocida como la extensión meridional del legendario “Copper Belt�, que fue en la década de 1970 uno de los mayores productores de cobre y cobalto del mundo. El país posee un impresionante potencial minero, y se beneficia de su gran experiencia sectorial. Sin embargo, desde la década de 1970 y hasta la década de 1990, la falta de inversión por parte de la sociedad estatal minera (Zambia Consolidated Copper Mines, ZCCM), dio lugar a un descenso en la producción y en la economía nacional. A mediados de la década de1990, el gobierno de Zambia acometió una profunda reforma del sector minero, mediante la privatización de la mayoría de minas y propiedades. 2. Enfoque • Marco legal. Como parte de la reforma del sector minero, en 1995 se redactó y aprobó la nueva Ley Minera. Sin embargo, los reglamentos catastrales (entre otros) no fueron aprobados hasta Septiembre de 2008. La finalización de estos reglamentos fue impulsada por la demanda de los inversores y la subsiguiente decisión gubernamental de mejorar la gestión de los derechos mineros. Hasta ese momento, las distintas oficinas catastrales (Lusaka, Kitwe, Livingstone, Chipata y Mkushi), aplicaban una mezcla de procedimientos viejos e interpretaciones no codificadas basadas en la ley minera de 1995. La nueva normativa contempla procedimientos específicos para el otorgamiento de licencias (registro de solicitudes, geometría, delimitación geográfica de licencias, etc.), pero aún no ha sido implementada en su totalidad. En respuesta a la presión pública, la Ley Minera fue derogada y reemplazada en 2008, lo que comportó la abolición de los acuerdos sobre Desarrollo Minero, previstos para licencias no exclusivas, así como la revisión de todas las solicitudes por un Comité Consultivo de Minería (CCM). • Marco Institucional. El otorgamiento de licencias se encuentra ahora bajo la responsabilidad del Director de Minas y del Director del Instituto Geológico, en el seno del Ministerio de Minas y Desarrollo Minero (MMDM). Aunque la capacidad técnica del personal del ministerio es en general alta, en ocasiones se ve obstaculizada por la dificultad de contratar y retener al personal, así como por una serie de disfunciones organizativas. Tras la aprobación de la Ley Minera de 1995, el MMDM no fue reestructurado, surgiendo así muchas dificultades relacionadas con el proceso de descentralización. El CM de Zambia está compuesto por una sede central y nueve oficinas provinciales descentralizadas, pero las funciones, responsabilidades y necesidades de cada una de estas oficinas no están claramente definidas. El sistema existente de comunicaciones no permite el intercambio adecuado de datos entre la oficina central y las descentralizadas. Ello, unido a las deficiencias en el registro de solicitudes y los mapas catastrales, ha retrasado la implementación y ha generado varios conflictos y reclamaciones. • Infraestructura Geodésica. La red geodésica ha sido recientemente actualizada para resolver los problemas de localización cartográfica de los perímetros catastrales, permitiendo el uso de tecnología GPS sobre el territorio nacional. Al igual que en Mauritania, el acceso a la información para la conversión de coordenadas GPS a coordenadas cartográficas está abierto al público en general, de modo que se facilita el empleo del GPS no solo para el sector minero, sino también a cualquier otra actividad. En Zambia, se ha desarrollado también una campaña geodésica específica para la obtención de los algoritmos necesarios. • Informatización. El CM de Zambia ha sido informatizado y actualizado para ajustarse a la Ley de Minas y Minerales de 2008, pero, aunque la selección de hardware y software ha sido adecuada, el sistema diseñado no ha contribuido todavía a mejorar la gestión de los derechos mineros debido a las deficiencias regulatorias e institucionales arriba mencionadas ya que impone una carga administrativa considerable en la adaptación de las numerosas licencias irregulares existentes al nuevo sistema de UC (6 segundos) y además. La funcionalidad del nuevo catastro se ha visto lastrada por la falta de reglamento y de procedimientos, además de una secuencia de implementación inadecuada. 66 Catastro Minero 3. �reas para posterior desarrollo Zambia se enfrenta a los siguientes retos en la mejora de la administración de sus derechos mineros: (i) el desarrollo de procedimientos que reduzcan las potenciales interferencias en un proceso de toma de decisiones que es algunas veces excesivamente complicado, (ii) el establecimiento de una autonomía operacional y financiera razonable, y (iii) la creación de una estructura institucional que permita una adecuada coordinación y el intercambio de datos entre la oficina central y las regionales. Será entonces cuando el reciente proceso de implementación de la red geodésica y el desarrollo de un moderno sistema de gestión informatizado beneficiarán al país y permitirán una gestión eficaz de los derechos mineros. Industrias Extractivas para el Desarrollo 67 68 Catastro Minero ANEXO I. Apuntes Históricos sobre el Origen y la Evolución del Catastro Minero Explorar en las raíces y el origen del término catastro puede ser de utilidad para aportar algo de luz sobre porqué una institución como ésta, dedicada a la gestión y el control de las propiedades, ha sido imprescindible desde los inicios de la Historia.15. Tan pronto como apareció el concepto de propiedad privada, se hizo evidente la necesidad de articular un sistema para registrar y catalogar las propiedades, por dos razones: • Para el establecimiento de unidades fiscales (impuestos a pagar por los propietarios al estado o al reino). • Para garantizar la seguridad de la propiedad para los titulares, mediante la publicidad y la transparencia. La publicidad se refería al reconocimiento oficial del derecho a la propiedad, lo que ayudaba a evitar duplicaciones potenciales (por ejemplo, que hubiese más de un propietario para el mismo derecho) o propiedades superpuestas. El sector minero experimentó una evolución similar, con actividades catastrales precoces, aunque esta historia es mucho más reciente. La gestión de los derechos mineros se hizo necesaria tan pronto como la minería se convirtió en un sector comercial con negocios asociados. Esta evolución, que probablemente empezó en la Edad del Bronce, fue difundida por los Fenicios en toda la Cuenca del Mediterráneo y registrada por vez primera en Grecia, donde, alrededor del año 500 A.C., ya se encontraba operativa una primitiva versión de los modernos catastros mineros, que distribuía las regalías mineras entre los ciudadanos de Atenas. Desde los primeros años de la industria minera, el catastro ha cumplido una doble función esencial: (i) redistribuir la riqueza derivada de la minería a la sociedad o al estado, y (ii) garantizar la seguridad de la propiedad para los titulares. El desarrollo práctico de estas funciones ha variado sustancialmente a lo largo de la historia, desde estados monopolísticos (o reinos) que desarrollaban actividades mineras por ellos mismos, hasta gobiernos liberales que promovían la participación del sector privado en la minería. No obstante, algunos de los principios conceptuales y procedimientos básicos establecidos en los periodos iniciales siguen aplicándose todavía en la actualidad. En la Antigua Grecia, la totalidad de las minas eran propiedad del estado, si bien la exploración se estimulaba con grandes recompensas. Los procedimientos administrativos establecían que los solicitantes tendrían la oportunidad de dar un nombre a la nueva mina, introduciéndose así el primer precedente del “libro de registro de solicitudes� y la aplicación del principio “primero en el tiempo, primero en derecho�.Tras el descubrimiento de un depósito, las minas eran arrendadas y los derechos sobre ellas se consideraban como una propiedad que era transferible, incluso por sucesión. Las regalías generadas eran utilizados para financiar inversiones públicas (como la marina de guerra, por ejemplo) o, incluso en algunos casos, eran distribuidos entre los mineros. Varios cientos de años más tarde, en la Antigua Roma, la actividad minera privada tuvo un gran arraigo, existiendo empresas pertenecientes a varios propietarios que actuaban como concesionarios y prospectores mineros. Sin embargo, la propiedad de las minas seguía perteneciendo al estado o al soberano, dependiendo de la organización política predominante en cada momento temporal (imperio o república). Los particulares podían explotar las minas como arrendatarios, siendo adjudicados al mejor postor en algunos casos o al primer solicitante en otros, de acuerdo con el principio “primero en el tiempo, primero en derecho�, el cual había sido ya incorporado a la ley, junto con el pago de las regalías. 15 Algunos de los primeros catastros aparecieron ya 3000 años A.C. en el Antiguo Egipto, para gestionar la propiedad del suelo de uso agrícola en el Valle del Nilo. Industrias Extractivas para el Desarrollo 69 Resulta particularmente interesante el hecho de que, en este periodo, se crearon las primeras normas con el objetivo de promover la actividad y eliminar la “especulación pasiva�. De acuerdo con la legislación romana, el titular de una propiedad minera inactiva tenía derecho a solo la mitad del título, perteneciendo la otra mitad al estado (aunque la legislación contemplaba el derecho del titular a recomprar la segunda mitad). No ha sido posible establecer cuándo y cómo ocurrió la transición de la propiedad pública de los derechos mineros a la propiedad privada, aunque se cree que dicha evolución fue influenciada por los contactos entre el imperio romano y los “bárbaros� y los Celtas de la Europa Central y Occidental, donde la actividad minera privada estaba profundamente integrada con la tradición económica y social desde la edad del Bronce. Además de las influencias introducidas por los cambios políticos y la evolución social (con oscilaciones entre periodos de privilegios reales y derechos mineros privados), el modelo de “minería libre� fue establecido en la mayor parte de Europa Occidental. Las costumbres y usos locales fueron progresivamente codificados como leyes y normas hasta que, en el siglo X, la separación de los derechos mineros con respecto a la propiedad del suelo estuvo ya legalmente reconocida. Ya en aquel momento, los procedimientos catastrales eran extremadamente precisos, regulando cómo distribuir la superficie entre el descubridor y el estado o las autoridades y cómo otorgar peticiones a ulteriores solicitantes. Los procedimientos contemplaban, asimismo, la geometría y dimensiones de las peticiones, así como la metodología para delimitarlas sobre el terreno. Con ligeras variaciones locales, estos principios (probablemente propagados desde las áreas de Alemania actualmente conocidas como Sajonia y Sachsen-Anhalt), fueron adoptados en los principales distritos mineros, incluso en las áreas de ultramar como Cornwall y Derbyshire, donde se ubicaban las actividades mineras más importantes en aquel tiempo. Durante el Renacimiento, se mantuvieron en vigor los marcos legales y normativos del sector minero medieval prácticamente inalterados, de acuerdo con la descripción realizada en el magnífico libro “De Re Metallica� (Tratado sobre Metales), escrito por Georgius Agricola en 1556. En esencia, estas mismas reglas estuvieron operacionales en España a finales del siglo XV y, por tanto, fueron exportadas a la legislación colonial de América, para la gestión de la desenfrenada exploración y actividad minera desarrollada en el Nuevo Mundo. Sin embargo, y al igual que ocurre en la actualidad, la interpretación de estos principios y normas no fue uniforme en todos los países. Por ejemplo, el reino de Sajonia estableció un fuerte control estatal sobre la metodología productiva, especialmente en las tecnologías que debían emplearse para la explotación y la metalurgia. En el lado opuesto, el reino español delegó estas decisiones técnicas en los titulares, mientras el papel del estado se centraba en el otorgamiento de licencias y el control fiscal de la producción. Estas diferencias en la interpretación de los principios conceptuales fueron trasladadas de los países europeos (España, Portugal, Inglaterra, Francia, Holanda, etc.) a sus respectivas colonias. Resulta especialmente instructivo el análisis de la aplicación de estas reglas y principios conceptuales en las nuevas legislaciones de las primeras colonias independientes en los siglos XIX y XX. Un buen ejemplo es la “primera� ley minera de California y su particular impacto en la legislación minera de los Estados Unidos. La Fiebre del Oro californiana empezó en 1849, tras la adquisición de California por los Estados Unidos, momento en que la presencia federal para la administración y aplicación de las leyes era todavía pequeña en la costa pacífica. Aunque el gobierno federal de los EE.UU. había dictado leyes que regían los arrendamientos de depósitos de minerales, los mineros y prospectores de California se autorregularon, mediante la adaptación al inglés de las leyes mineras mexicanas. Estas normas fueron difundiéndose y adaptándose en todos los estados de la costa oeste, y fueron codificadas en la legislación oficial estatal. Sin embargo, estas reglamentaciones eran, en muchos casos, contradictorias e “ilegales� en relación con la legislación federal existente. 70 Catastro Minero Tras varios conflictos graves entre los derechos de los titulares respecto de los derechos del gobierno sobre los depósitos de minerales (el gobierno llegó a pensar en algunos casos a hacer uso del ejército para “recuperar� el control de los recursos minerales), el Congreso de EE.UU. aprobó una nueva ley en 1866 que consolidó los derechos a favor de los titulares (al menos respecto a minerales como el oro, la plata, el mercurio y el cobre). Algunos años más tarde, en la Ley General de la Minería de 1872, los mismos derechos se extenderían a los demás depósitos minerales. Éste es tan solo un ejemplo del sinuoso camino que han seguido algunos de los principios conceptuales que, habiendo sido desarrollados quince siglos antes en Europa y exportados a las colonias españolas (incluidas algunas interpretaciones contradictorias respecto de la legislación europea original), se introdujeron en el ordenamiento jurídico de una nueva nación. Lecturas Recomendadas sobre Historia del Catastro Agricola, Georgius. 1556. De Re Metallica. Traducido por Herbert Hoover and LouHoover. Dover Publishing, USA. Craig, A.K. and R.C. West, (eds.). 1994. “In Quest of Mineral Wealth: Aboriginal and Colonial Mining and Metallurgy in Spanish America.� Geoscience and Man, Vol. 33, Department of Geography and Anthropology, Louisiana State University, USA. Lacy, J.C. 1995. Going with the current: the Genesis of the Mineral Laws of the United States. Proceedings of the Rocky Mountain Mineral Law Foundation’s 41st Annual Institute, Section 10–1. Rocky Mountain Mineral Law Foundation, Denver, Colorado, USA. Industrias Extractivas para el Desarrollo 71 ANEXO II. Organización Interna de un CM El diseño e implementación de un CM eficiente y efectivo requieren del análisis del tipo de organización interna y de la capacidad técnica necesaria para su funcionamiento. El equipo del CM debe incorporar personal que posea las siguientes capacidades: • Formación para la interpretación y aplicación de textos legales y reglamentarios. • Experiencia para gestionar la administración de derechos mineros, incluyendo el registro, el otorgamiento o la cancelación de licencias. • Conocimientos de topografía para el control cartográfico de la posición de los perímetros catastrales, así como para evitar superposiciones y conflictos entre licencias adyacentes. • Experiencia económica y contable para la recaudación del canon y la gestión de otros pagos relacionados con derechos mineros. • Conocimientos informáticos indispensables para el uso del hardware y software necesarios para la gestión catastral. La estructura organizativa debe ser simple y operacional, pudiendo seguir un modelo como el que se propone a continuación: El Director Como persona que dirige el CM, el director debe: • Representar al catastro ante cualquier entidad y en cualquier evento. • Preparar el proyecto de presupuesto y presentarlo a las autoridades financieras. • Supervisar la ejecución del presupuesto y el gasto de los recursos disponibles. • Controlar los procedimientos de selección, contratación y destitución de empleados, así como cualquier transferencia de efectivos entre departamentos, unidades, u oficinas regionales (en su caso) del CM. • Gestionar las operaciones del catastro para garantizar la ejecución eficaz de las funciones y responsabilidades catastrales. El director debe estar asistido en el ejercicio de sus funciones por una unidad administrativa, así como por las personas que ostenten las jefaturas de cada departamento o servicio, sobre quienes puede delegarse la realización de algunas de estas tareas.s. Departamento Técnico (ser vicio, unidad o equivalente) Las responsabilidades del departamento técnico se centrarán en la aplicación práctica de los procedimientos catastrales de conformidad con el marco legal existente. Estas responsabilidades incluyen: • Proporcionar asistencia e información al público relativa a los trámites necesarios para solicitar derechos mineros. • Proporcionar información al público sobre el catastro y la situación de los títulos mineros. • Evaluar las solicitudes de conformidad con los procedimientos catastrales, incluido el análisis de superposiciones potenciales. • Emisión de los títulos mineros. • Mantener, clasificar y archivar la documentación catastral así como los mapas catastrales. 72 Catastro Minero • Gestionar y mantener el sistema catastral informatizado. • Conservar la documentación catastral y los libros de registro. • Realización de trabajos geodésicos de campo (cuando sea necesario) para la verificación de los perímetros catastrales, en casos de conflicto. Departamento Legal/Administrativo y Financiero (ser vicio, unidad o equivalente) Este departamento ostentará responsabilidades relativas a los aspectos legales y la gestión económica del catastro, en particular: • Controlar y contabilizar pagos e ingresos (canon y tasas administrativas). • Evaluar la validez de la documentación adjunta presentada con las solicitudes de derechos mineros. • Interpretar el marco legal. • Mediar en los conflictos entre titulares y la administración relativos a propiedades mineras. • Si procede, redistribuir los ingresos generados por el catastro de conformidad con las prescripciones legales. En aquellos países en que se adopte el modelo descentralizado, esta organización estructural deberá repetirse (a pequeña escala) en cada oficina regional descentralizada. El tamaño y la complejidad de estas oficinas regionales dependerán del nivel de actividad y de las responsabilidades que se hayan transferido, aunque, en general deberán ser menores que en la oficina central. Se recomienda la contratación únicamente del número realmente necesario de empleados para realizar las funciones catastrales, debiéndose evitar el exceso de personal. La experiencia demuestra que la eficiencia no es proporcional al tamaño del equipo humano, y que un excesivo número de agentes conlleva a menudo la aparición de distorsiones funcionales y un bajo rendimiento. Finalmente, es importante tener en cuenta que esta estructura es independiente de la estructura organizativa adoptada para la gestión de la minería y puede ser fácilmente aplicable a un CM localizado tanto dentro como fuera del ministerio. Industrias Extractivas para el Desarrollo 73 ANEXO III. Geometría de los Derechos Mineros La experiencia demuestra que el establecimiento de UC fijas sobre un cuadriculado o malla estándar es una solución extremadamente útil para evitar problemas de superposiciones entre diferentes licencias y los conflictos que de ellas se derivan. Adicionalmente, el sistema aumenta la optimización del uso del suelo e impide la existencia de porciones de terreno bloqueadas (por ejemplo, las que aparecerían entre dos licencias próximas cuando la distancia entre ellas es menor que las dimensiones de la UC). Sin embargo, no puede afirmarse que exista un único tipo de UC que tenga dimensiones estándar con validez “universal�. La configuración de las características de la UC para cada país debe realizarse de acuerdo con las características e infraestructura de ese país en particular. Los parámetros que deben considerarse para decidir la configuración de la UC son fundamentalmente los siguientes: • Tipo de malla. Debe darse prioridad al empleo de coordenadas existentes en mapas actualmente disponibles (por ejemplo, una cuadrícula genérica ya dibujada en los mapas topográficos) respecto de una cuadrícula específica de la minería, porque así el establecimiento será más rápido y económico, evitando el proceso caro y tedioso de redibujar una nueva cuadrícula para todo el país. • Tamaño de la UC. La elección de las dimensiones de la UC dependerá de la escala y precisión de los mapas disponibles y del marco geodésico de cada país, así como de las características de sus actividades mineras y de la geometría de los títulos preexistentes. Por ejemplo, la presencia de minería artesanal suele requerir la adopción de UC de dimensiones reducidas. • Las coordenadas que delimitan la UC. La selección de coordenadas dependerá de los sistemas empleados en los mapas topográficos nacionales disponibles. Normalmente, suelen estar representados en los mapas dos o más de los siguientes tipos de coordenadas: (i) coordenadas geográficas (grados sexagesimales, minutos y segundos) basadas en la proyección cilíndrica de Gauss, (ii) coordenadas métricas basadas en la proyección UTM, o (iii) coordenadas métricas basadas en la proyección Gauss-Krügger. Cualquiera de estos sistemas se considera apropiado para los propósitos catastrales. A primera vista, las proyecciones UTM o Gauss-Krügger pueden parecer conceptualmente ideales para el catastro, dado que ambas son, en términos prácticos, “isosuperficiales� (esto es, cualquier cuadrícula en el mapa representa un área que tiene siempre la misma área sobre la superficie terrestre) y ambas se expresan en metros, lo que facilita el posicionamiento con GPS. Estas características facilitan la gestión de las UC, aunque el uso de estos tipos de coordenadas presenta dificultades asociadas con el empleo simultáneo de varias zonas de proyección (especialmente en países grandes) complicando el uso de los SIG y la informatización del catastro. Por otra parte, las coordenadas geográficas no suelen ser la opción preferida, ya que no corrigen las distorsiones de la proyección y la cuadrícula que se genera no es uniforme (cada cuadricula en el mapa no representa la misma área sobre la superficie terrestre). Esta distorsión no es lineal, sino que crece de acuerdo con una función sinusoidal desde el ecuador hacia los polos. Ello significa, en términos prácticos, que las coordenadas geográficas pueden emplearse sin problemas en aquellos países cercanos al ecuador (aproximadamente entre las latitudes +30º y -30º) donde el error no excede del 15%. Este sistema ha sido adoptado en países como la RDC y Mozambique. Adicionalmente a los criterios analizados arriba, otro factor a considerar antes del establecimiento de las características de la UC es la complejidad del periodo transicional necesario para su implementación. 74 Catastro Minero Usualmente, cuando se adopta el nuevo sistema catastral (incluidas las UC) como consecuencia de la aprobación de una nueva ley minera o de un nuevo reglamento, las disposiciones transitorias establecen la metodología, los procedimientos y la cronología para adaptar los derechos mineros existentes a la nueva geometría. Si la UC tiene dimensiones pequeñas, la adaptación geométrica de las licencias preexistentes será más sencilla. La Figura 22 muestra como las UC pequeñas (en la derecha) permiten una adaptación más fidedigna de la geometría preexistente que las UC de tamaño grande (izquierda y centro). La consecuencia práctica de esta mejor adaptación es la minimización de conflictos potenciales vinculados a los cambios geométricos inherentes a la implementación de la UC. Figura 22. Las UC pequeñas permiten la adaptación más precisa de los límites de las licencias mineras existentes Aunque por supuesto, esta decisión está limitada por la escala de los mapas disponibles. Así, el empleo de UC de tamaño pequeño no será posible en un país que no posea mapas detallados. Por ejemplo, una UC con una dimensión de 100 x 100 metros no puede aplicarse si la cartografía disponible tiene escala 1:200.000, porque las dimensiones de la UC trazadas sobre el mapa serían demasiado pequeñas (0,5 x 0,5 milímetros) al ser dibujadas. Asimismo, el empleo de UC pequeñas genera la necesidad de manejar y gestionar un número elevado de unidades, aunque actualmente (con las herramientas informáticas y SIG disponibles) esta cuestión no tiene porqué representar una dificultad significativa Industrias Extractivas para el Desarrollo 75 El empleo de un sistema de UC implica también el establecimiento de restricciones geométricas adicionales. Por ejemplo, cualquier polígono incluido en la solicitud de una licencia debe estar compuesto por un número exacto de UC, porque las UC son indivisibles y no está permitido su fraccionamiento. Adicionalmente, todas las unidades solicitadas deberán ser adyacentes entre sí, al menos por un lado, de modo quedos o más polígonos aislados o polígonos en contacto por un único vértice no pueden incluirse juntos en una única licencia. Del mismo modo, no pueden aceptarse polígonos que contengan espacios vacíos en su interior. La excepción a esta regla puede darse en los casos en que la UC se extienda por encima de las fronteras nacionales, o sobre los límites de las áreas de reserva o áreas restringidas. En estos casos, la forma y dimensiones de las UC afectadas no serán modificadas, pero la exploración y las actividades mineras no deberán permitirse en las zonas del interior de la UC donde no estén autorizadas. Con todas estas consideraciones y criterios, no resulta sorprendente que las dimensiones de las UC varíen enormemente de un país a otro, dependiendo de las circunstancias y particularidades locales (véase la Tabla 3). Tabla 3. Characteristics of CU Systems Adopted Around the World DIMENSIONES UC PA�S ESCALA COORDENADAS TIPO UC (m) ARGELIA 1:50,000 UTM 100 x 100 Genérico BOLIVIA 1:50,000 UTM 500 x 500 Específico RDC 1:200,000 GEOGR�FICA 927 x 927 (30" x 30") Genérico MADAGASCAR 1:100,000 LABORDE (local UTM) 625 x 625 Genérico MAURITANIA 1:200,000 UTM 1,000 x 1,000 Genérico MONGOLIA (propuesto) 1:50,000 GAUSS-KRÜGGËR 500 x 500 Genérico MOZAMBIQUE 1:50,000 GEOGR�FICA 463 x 432 (15" x 15") Genérico NIGERIA 1:100,000 GEOGR�FICA 463 x 456 (15" x 15") Genérico PERU 1:50,000 UTM 1,000 x 1,000 Genérico CHINA 1:50,000 GEOGR�FICA 15" X 15" Genérico 76 Catastro Minero ANEXO IV. Sistemas Catastrales Informatizados (SCI) A. Requisitos de Tecnología de la Información para la Gestión de Derechos Mineros 1. Capacidad Gráfica Mediante el uso de programas SIG, el SCI debe proporcionar el emplazamiento correcto de todos los títulos mineros sobre los mapas catastrales oficiales, empleando un sistema de coordenadas y parámetros de proyección adecuados. En aquellos casos donde el país comprenda varias zonas de proyección (en UTM, Gauss-Krügger, u otros sistemas de proyección multizonales), el sistema debe ser capaz de gestionar simultáneamente todas las zonas de proyección sobre el territorio nacional. Además, el SCI no debe estar limitado a aplicaciones SIG “estándar� y debe incluir (a través de la programación de las rutinas catastrales) la informatización de todos los procedimientos asociados a la administración de solicitudes y el otorgamiento de títulos mineros. A este respecto, el SCI debe ser una aplicación personalizada, creada específicamente para satisfacer las necesidades del CM en la gestión de derechos mineros, que son conceptual y funcionalmente muy diferentes de las aplicaciones estándar de SIG para la gestión del suelo o de los recursos naturales. 2. Características operativas y funcionales Las funciones operativas que deben desarrollarse para un SCI deben incluir:: • El almacenamiento, acceso y procesamiento (de una manera rápida, sencilla y fácil de utilizar) de toda la información necesaria para los procedimientos catastrales. Debe incluirse la integración de información gráfica y alfanumérica por medio de una aplicación SIG específica, permitiendo el acceso directo a la información gráfica desde la visualización alfanumérica y viceversa. Asimismo, el SCI debe facilitar la integración cartográfica entre la información catastral y otras capas de datos gráficos, como imágenes satélite, mapas topográficos escaneados, u otros mapas temáticos. • Apoyo a la gestión de derechos mineros mediante el control de la duración de los procedimientos catastrales (incluidos también los pasos intermedios), como por ejemplo el pago del canon, la duración de licencias, fechas límites para la renovación o expiración y cualquier otro requisito establecido en el marco legal. • Edición e impresión de documentos catastrales y mapas, incluidos formularios oficiales, cartas, notificaciones, documentos gráficos, mapas catastrales y listados de datos. • Facilitar el acceso a datos catastrales actualizados (gráficos y alfanuméricos) de todo el país a los agentes del CM, así como a titulares, solicitante, inversores y cualquier persona interesada. • Verificación automática de cualquier superposición entre licencias o solicitudes, así como control de los perímetros solicitados con respeto a las reglas geométricas (ajuste a la UC, exceso de área solicitada, exceso de número de licencias, etc.) establecidas en el marco legal. • Garantía (mediante controles internos y rutinas) de que el orden de tratamiento de los dosieres (análisis catastral durante los procedimientos) sigue la secuencia de solicitud, según consta en el libro de registro oficial, que no puede ser alterado. • Medida y generación de informes sobre la superficie total ocupada por las solicitudes de derechos mineros y licencias válidas en cada división administrativa (provincias, distritos, etc.). Industrias Extractivas para el Desarrollo 77 • Garantía sobre la seguridad de la información catastral mediante la aplicación automática y sistemática de rutinas para la realización de copias de seguridad. • Herramientas de seguridad para preservar la confidencialidad, estabilidad e inviolabilidad en caso de error humano o circunstancias imprevistas. A este respecto, debe prestarse una atención especial a la información relativa a la prioridad de las solicitudes (base del sistema de otorgamiento), con el fin de preservar la aplicación del principio “primero en el tiempo, primero en derecho�. También, deben establecerse diferentes niveles de autenticación y permiso de acceso a los datos para los usuarios del sistema. • Generación automática de archivos históricos (títulos caducados o expirados, o solicitudes rechazadas) así como trazas de utilización para la realización de auditorías. Además de ser una herramienta de gestión catastral, el SCI debe ser un sistema que permita medir la evolución del sector minero y los impactos (positivos o negativos) de la política adoptada en materia de recursos minerales. Con el fin de monitorizar continuamente la salud del sector minero, así como la eficacia de la gestión catastral, el SCI debe producir automáticamente datos estadísticos, informes estándar y gráficos, que deben incluir: Informes y listados de: • Licencias que van a expirar próximamente • Licencias que deben ser anuladas • Pagos pendientes • Procedimientos retrasados • Balance de resultados de los procedimientos catastrales, detallando el porcentaje de solicitudes aceptables recibidas, y la proporción entre solicitudes otorgadas y rechazadas. • Justificación y motivos por los que las solicitudes son rechazadas. • Distribución estadística de licencias otorgadas por división administrativa (provincia, distrito, etc.), incluidos el tipo de licencia (exploración, explotación, etc.) y el tipo de titular (persona física, jurídica, nacional, extranjero, etc.). • Distribución estadística y contabilización de los ingresos generados por canon en cada división administrativa, por tipo de licencia y por tipo de titular. Gráficos estadísticos que representen: • El porcentaje de distribución de los diferentes tipos de licencias y derechos mineros según su número. • El porcentaje de distribución de los diferentes tipos de licencias y derechos mineros según su superficie ocupada. • El porcentaje de distribución para los diferentes tipos de licencias y derechos mineros según sustancias minerales. • La evolución secuencial del número de solicitudes de nuevos derechos mineros. • La evolución secuencial del número de nuevas licencias otorgadas. • La evolución secuencial del número de licencias válidas • La evolución secuencial de la superficie ocupada por derechos mineros. • La evolución secuencial de los ingresos generados por canon. 3. Sostenibilidad técnica y compatibilidad del sistema Además de las capacidades operativas y funcionales descritas anteriormente, el diseño del SCI deberá tener en cuenta otras capacidades informáticas relativas a la sostenibilidad técnica del sistema, así como su compatibilidad operativa con otros sistemas informatizados, principalmente 78 Catastro Minero con aquellos vinculados a la gestión del sector minero y del medio ambiente. Entre estas características, las más importantes incluyen: • La capacidad del sistema y su configuración (hardware y software) deberá concebirse y desarrollarse proporcionalmente a la situación actual del sector minero y a la cantidad de información que deba gestionarse (incluido el almacenamiento de datos históricos). Al mismo tiempo, la configuración deberá tener la flexibilidad suficiente para absorber cualquier aumento en el nivel de actividad y la arquitectura del sistema debería permitir su expansión futura cuando tenga lugar el crecimiento deseado del sector minero. • El sistema debe ser “abierto� (al menos en alguna de sus características de configuración), para permitir su actualización en el caso de cambio en el marco normativo (por ejemplo, cambios en los cánones de las rentas superficiarias), o si aparece nueva información disponible, como nueva información SIG, nuevos mapas temáticos o imágenes de satélite. Sin embargo, es importante asegurarse que esta flexibilidad no afecte a los campos de información relativos a la prioridad en la tramitación de solicitudes, en base al principio “primero en el tiempo, primero en derecho�, que debe mantenerse inviolable. • El sistema deberá tener una configuración robusta y simple, con arquitectura basada en ordenadores personales (PC) y servidores, plataformas estándar, bases de datos relacionales y software comercial. Los archivos digitales deberán tener formatos estándar compatibles con otros sistemas para favorecer el intercambio de datos (véase también punto siguiente) y el diseño de la aplicación debe ser intuitivo (“user-friendly�), para facilitar el uso de los sistemas por personas inexpertas. • Aunque el SCI debe concebirse como un sistema independiente y autónomo, esta autonomía no debe impedir el intercambio de datos (a través de la intranet) con otros sistemas informatizados vinculados a la gestión del sector minero, como el Sistema de Información Geológica y Minera (situado bajo la responsabilidad de la Dirección de Minas o el IG) o el Sistema de Información y Gestión Ambiental (SIGA). Obviamente, estas capacidades no deben comprometer la seguridad e inviolabilidad de las reglas mencionadas anteriormente. Adicionalmente, el sistema deberá tener la capacidad de exportar información catastral que pueda considerarse “pública� a Internet. La experiencia demuestra que la transparencia es esencial para garantizar la seguridad de los títulos y para disminuir la corrupción. Y actualmente, la mejor manera de aumentar la transparencia catastral es hacer uso de la tecnología disponible para la difusión de la información catastral a través de sitios web públicos. B. Secuencia recomendada para la Informatización Para asegurar una transición sin problemas ni errores desde un catastro convencional a un SCI, la informatización debe realizarse en tres fases diferentes, como se describe a continuación: 1. Fase de Pre-informatización Las tareas clave durante esta fase deben focalizarse en asegurar que los datos y la información estén preparados para su integración en el SCI. Estas actividades incluyen: • Un inventario de los derechos mineros existentes, verificando la coherencia entre los archivos en papel, la información alfanumérica y los archivos gráficos. El resultado de esta actividad debe ser un listado detallado de los derechos mineros existentes así como un listado de toda situación irregular, conflictiva o de superposición. • La adopción e implementación (en el caso de que sea necesario) de un nuevo sistema de codificación para cada licencia, independientemente del número de renovaciones, transferencias o transformaciones. El nuevo código proporcionará identificadores para la futura estructura del SIG, vinculando la información gráfica y alfanumérica. Este código Industrias Extractivas para el Desarrollo 79 también se utilizará como base para una metodología de archivo, reordenando los documentos en papel con el fin de facilitar una búsqueda fácil y rápida de la información. • El diseño e implementación de una nueva base de datos alfanumérica, basada en el nuevo sistema de codificación, que pueda integrarse en el sistema SIG del futuro SCI. • La revisión de los procedimientos catastrales existentes, para determinar cómo se verán afectados por el uso de la nueva codificación y la nueva base de datos, así como por todo el proceso de informatización. Si resulta necesario, los procedimientos deberían ser rediseñados para su informatización, estableciendo los pasos que pueden ser automatizados o que necesitan unas pequeñas modificaciones para ser adaptados. Esta revisión deberá abarcar la totalidad de procedimientos catastrales necesarios para la gestión de derechos mineros, incluyendo las renovaciones, transferencias, hipotecas, revocaciones y expiraciones. • La revisión y (en el caso de que fuese necesario) y el rediseño de los formularios administrativos y otros documentos catastrales para su tratamiento digital, edición o impresión en el contexto de los procedimientos informáticos. • La revisión y (en el caso de que fuese necesario) y el rediseño de la distribución espacial de las oficinas, con el fin de hacerla compatible y adecuada a las nuevas tareas y responsabilidades de las diferentes unidades (departamentos, servicios, etc.) vinculados a los procedimientos catastrales informáticos. 2. Diseño del SCI El diseño del SCI puede iniciarse durante la fase de pre-informatización, aunque no podrá finalizarse hasta que la fase previa haya sido completada. Se recomienda que el diseño del SCI sea desarrollado en dos pasos: • El primer paso implica el desarrollo de un prototipo que pueda encargarse de la informatización de los procedimientos catastrales, en conformidad con el marco legal en vigor e incluyendo la totalidad de funciones y capacidades descritas anteriormente. La única limitación (con respecto a la versión final) del prototipo, puede ser el número de usuarios y la capacidad para transferir datos con otros ordenadores y sistemas porque, al menos al inicio, el prototipo debe ser un sistema independiente. Tras su implementación, el prototipo debe ser chequeado y verificado durante un periodo de tres a seis meses, con el fin de permitir su depuración y la introducción de sugerencias para modificaciones y mejoras. • Basándose en las características del prototipo revisado y las modificaciones introducidas, el segundo paso conlleva la presentación de la arquitectura del sistema y la configuración para su aceptación y aprobación. El diseño final debe incluir: (i) las especificaciones técnicas y cantidades de los equipos a ser integrados en el sistema, tanto hardware como software, (ii) el diseño de la LAN para el CM y el protocolo de comunicación con Internet, (iii) rutinas de copia de seguridad detalladas y medidas de seguridad, incluyendo definiciones personalizadas de los tipos de usuario y sus niveles de acceso, y (iv) planes de formación para el personal del catastro. Resulta asimismo de gran ayuda incluir las especificaciones técnicas para la transferencia de datos (vía intranet e Internet) y para la actualización de la información catastral en páginas web, así como el diseño preliminar de las mismas, al menos para los datos e informaciones catastrales. 3. Instalación del SCI Una vez aprobado el diseño final y adquirido el hardware y software necesario, la instalación e implementación del SCI incluirá tres actividades diferentes: 80 Catastro Minero • La captura y carga de información. Esta actividad incluirá la transferencia de datos desde las bases de datos y archivos existentes (procedentes de la fase de pre-informatización) a los formatos requeridos por el nuevo sistema y por la nueva codificación, así como la validación (comparación entre ambas series de datos) de la información cargada en el sistema. Cuando sea, esta fase debería incluir además el lanzamiento de la página web del catastro. • Test de funcionalidad. Una vez esté el sistema instalado y la información cargada, deberán realizarse diversos test de funcionalidad, para asegurar que el sistema opera adecuadamente. Estos test deberían incluir la verificación de: • Búsqueda de datos mediante criterios únicos o combinados (alfabéticos, numéricos o geográficos). • La visualización de datos gráficos y cartográficos. • La capacidad para detectar superposiciones e irregularidades en la geometría de la licencia o en los límites de la solicitud. • La capacidad para calcular automáticamente la distribución del valor del canon por división administrativa (provincias, distritos, etc.). • La edición e impresión de documentos catastrales, incluidos mapas catastrales. • El control temporal de todas las etapas previstas en los procedimientos. • El control y contabilización del pago del canon y en su caso, de otras tasas catastrales. • La generación de datos estadísticos y la producción de informes estandarizados. • Protocolo para la actualización de datos en la página web y en su caso, la verificación sobre su accesibilidad y la eficacia de la transferencia de datos. • El producto final no deberá ser aceptado hasta que se hayan superado todos los test de funcionalidad satisfactoriamente. A mayor abundamiento, se recomienda que el contrato con la consultora responsable del diseño e implementación del SCI incluya el mantenimiento, la supervisión y el seguimiento del sistema, al menos durante los 12 meses siguientes a la finalización de los test de funcionalidad. • Formación profesional. A lo largo del procedimiento de diseño e implementación del SCI, el equipo del CM deberá recibir cursos de formación para que la transición a las nuevas funciones sea efectiva y eficiente. Las actividades de formación y perfeccionamiento deberán enfocarse hacia las responsabilidades, actividades, técnicas y funciones catastrales. Aunque esta formación debería realizarse preferiblemente durante el trabajo (al mismo tiempo que se ejecutan las tareas cotidianas), dependiendo del nivel de experiencia catastral y la capacidad técnica del equipo del CM, se recomienda la realización de visitas al extranjero para observar la operación de otros SCI que sean conocidos por su eficiencia y rendimiento. C. Recomendaciones para la Descentralización Del mismo modo que los procedimientos catastrales deben garantizar la existencia de un único catastro con varias oficinas, y no varios catastros, el SCI debe albergar una única base de datos, utilizable por todas las oficinas descentralizadas, y no varias bases de datos aisladas. La experiencia práctica demuestra que la existencia de varias bases de datos, cuando son actualizadas de forma irregular y gestionadas de manera independiente, ocasiona siempre graves errores catastrales. Las herramientas requeridas para disponer de la capacidad de comunicación necesaria para una explotar una base de datos unificada, están hoy disponibles en prácticamente todo el mundo gracias a Internet. Aunque la estabilidad y capacidad de transmisión de la señal puede variar, en la mayoría de casos es factible actualizar la base de datos catastral al menos cada 24 horas, como ha ocurrido en Madagascar desde el año 2000 sin que se haya registrado ningún problema Industrias Extractivas para el Desarrollo 81 o conflicto catastral durante ese periodo. Si la estructura de Internet en el país lo permite, la solución ideal para la comunicación entre oficinas es la implementación de una Red Privada Virtual (VPN), que permita la conexión en línea de las oficinas regionales descentralizadas con la oficina central. Mediante el empleo de una VPN, los terminales informáticos de las oficinas descentralizadas pueden tener prácticamente el mismo acceso a la base de datos que los terminales de la propia oficina central. Si estas condiciones técnicas y estructurales están disponibles, será fácil garantizar la consecución del principio “primero en el tiempo, primero en derecho�, lo cual es imprescindible para la correcta implementación de un catastro descentralizado. Sin embargo, al igual que no es aconsejable informatizar un catastro que no disponga previamente de una adecuada metodología de codificación y archivo para documentos en papel, tampoco se recomienda descentralizar un catastro hasta que el SCI esté completamente verificado y operativo a nivel central. De otro modo, los posibles problemas que puedan existir a nivel central serán exponencialmente transferidos e incrementados en los sistemas descentralizados. Este mismo razonamiento, con idénticos argumentos, puede aplicarse a los procedimientos catastrales en línea, cuya implementación no es recomendable hasta que los procedimientos catastrales, el sistema informatizado central y los sistemas descentralizados hayan sido suficientemente evaluados. En otras palabras, la instalación de sistemas en línea está recomendada solo en catastros ya “consolidados� en su funcionalidad, y es completamente desaconsejable su implantación directa en catastros de nueva implementación. 82 Catastro Minero ANEXO V. Tabla Comparativa de los Criterios Internacionales para la Gestión de Derechos Mineros. Renuncia o Trabajos Inversiones Rentas Aprobación Tipo de Autoridad Tipo de Solapamientos País Informatización reducción Mínimos Mínimas Superf. de la Ley Otorgamiento Otorgante Catastro Permitidos obligatoria Requ. Afganistán 2004 En proceso Administrativo Ministro Centralizado Si Si Si Si No Argelia 2001 Si Administrativo Ministro Centralizado Si Si Si Consejo de Angola 1992 En proceso Administrativo Centralizado Si ? Si No Si Ministros Gob. Argentina 1996 Si Administrativo Descentralizado No No No Si No Regional Bolivia 1997 Parcialmente Administrativo No No Si Botswana 1999 Si Administrativo Ministro Centralizado Si Si No Si ? Brasil 1967 Administrativo DNPM Centralizado No No No No Burkina 1997? Parcialmente Administrativo Ministro Centralizado Si Si Si No Si Faso Chile 1998 Si Adjudicativo MoJ Descentralizado No No No Si Si *** MOF-COM China 1986 Si Adjudicativo ? No ? Yes Si ? & MOLAR Colombia 1987 Administrativo Viceministro Centralizado No No Parcialmente RDC 2002 Si Administrativo Catastro ? Si Si Si No Descentralizado Ghana 2006 Administrativo Ministro Si Si No Guinea 1995 Parcialmente Administrativo Ministro Centralizado Si Si Si No Si India 1957 Parcialmente Administrativo Gob. Estatal ? Si N/S N/S Si ? 84 Catastro Minero Renuncia o Trabajos Inversiones Rentas Aprobación Tipo de Autoridad Tipo de Solapamientos País Informatización reducción Mínimos Mínimas Superf. de la Ley Otorgamiento Otorgante Catastro Permitidos obligatoria Requ. Madagascar 2000 Si Administrativo Ministro Descentralizado No No No Si No Malawi 1981 No Administrativo Ministro Centralizado No No No No No Mali 1999? Parcialmente Administrativo Ministro Centralizado Si Si Si No Si Mozambique 2002 Si Administrativo Ministro Descentralizado Si Si Si ? No Mauritania 1999 Si Administrativo Ministro Centralizado No No No Si Si Méjico 1992 Administrativo M.Comercio Si No Si Si Mongolia 2006 En proceso Administrativo Ministro Centralizado No Yes No No No Namibia 1992 Si Administrativo Ministro Centralizado Si ? Si Si ? Exp/Catastro Parcialmente Nigeria 2007 Si Administrativo ? Si ? No No Min/Ministro Descentralizado Secretario Pakistán ? No Administrativo Descentralizado Si Si No No Si Provincial Papúa Nueva 1992 Si Administrativo Ministro* Centralizado Si Si Si No No Guinea Filipinas 1995 Si Administrativo Secretario Centralizado Si Si Si Si No Perú 1990 Si Administrativo Catastro Descentralizado No No No Si No República 2002/04 Si Administrativo Ministro Descentralizado ? Si Si ? No Suráfrica Tanzania 1998 Si Administrativo Comisionado Descentralizado Si Si Si Si No Uganda 2003 En proceso Administrativo Comisionado Centralizado Si Si Si Si No Zambia 1995 Si Administrativo Ministro Parcialmente Si Si Si ? Si * Existe una excepción para la Concesión Minera Especial que es otorgada por el Gobernador General de Papúa-Nueva Guinea. ** Una nueva ley minera iba a ser aprobada en Diciembre de 2008. *** Ministerio de Comercio y Ministerio de Suelo y Recursos. Industrias Extractivas para el Desarrollo 85 86 Catastro Minero Otras publicaciones en la Serie “Industrias Extractivas para el Desarrollo� son: #27 Política del Sector Mineral: el Camino Hacia el Crecimiento Económico #26 Sector Mineral de Baluchistán: el Camino Hacia el Crecimiento Sostenible #25 El Papel del Gas Licuado de Petróleo en la Reducción de la Pobreza Energética #24 Enfoques Sensibles a la Igualdad de Sexos para la Industria Extractiva en Perú #23 Implementación de EITI a Nivel Subnacional #22 Principios Guía para Proyectos de Infraestructura Minera y Subastas de Recursos Minerales #21 Compartición de Beneficios de Minería en Países en Desarrollo: la Experiencia con Fundaciones, Fideicomisos y Fondos #20 Generalidades de la Propiedad del Estado en la Industria Mineral Global: Futuro y Tendencias a Largo Plazo #19 Un Enfoque Progresista del Apoyo del Banco Mundial a la Reforma del Sector Minero #18 Cohetes y Plumas: Precios Asimétricos en Productos de Petróleo en Países Desarrollados #17 Control Ambiental en Países Productores de Petróleo: Resultados de una Encuesta Completa #16 Gastos de Energía de Hogares de Escasos Recursos: Evidencia de �frica y Asia #15 Mercados de Petróleo en �frica Subsahariana: Análisis y Evaluación de 12 Países #14 Hacia un Reporte Fortalecido de EITI: Informe Resumido y Recomendaciones #13 La Industria del Aluminio en �frica Central y Occidental: Lecciones Aprendidas y Prospectos para el Futuro #12 Compromiso con la Sociedad Civil: Un Estudio de Caso de Implementación de EITI #11 Cambios en las Emisiones de CO2 a Partir del Uso de Energía: el Análisis de una Descomposición de Varios Países #10 Respuesta del Gobierno a la Volatilidad del Precio del Petróleo: Experiencia de 49 Países en Desarrollo #9 Guía para los Líderes de Equipos de Tareas: Incorporación de Géneros a los Proyectos de las Industrias Extractivas #8 Minería de Igualdad: Dimensiones de Género de las Industrias Extractivas #7 Certeza Financiera: Lineamientos para la Implementación de Certeza Financiera para el Cierre de Minas #6 Cambio de los Patrones de Gastos de Energía en el Hogar: un Estudio de Caso de Indonesia y Pakistán #5 Nuevos Jugadores en la Minería Global #4 Catastro Minero: Promoción del Acceso Transparente a los Recursos Minerales #3 Cadena de Valores de las Industrias Extractivas: un Enfoque Integrado y Completo para las Industrias Extractivas en Desarrollo #2 Cambios en los Precios de Productos de Petróleo del Usuario Final: una Comparación de 48 Países #1 Vulnerabilidad a los Aumentos en el Precio del Petróleo: un Análisis de Descomposición de 161 Países Industrias Extractivas para el Desarrollo 87 División de Políticas para Petróleo, Gas y Minería El papel del Grupo del Banco Mundial en los sectores del petróleo, gas y minería se centra en asegurar que sus intervenciones actuales faciliten la contribución de las industrias extractivas al alivio de la pobreza y el crecimiento económico a través de la promoción de la correcta gobernabilidad y el desarrollo sostenible. La División de Políticas para Petróleo, Gas y Minería funge como la unidad administrativa del sector global del Blanco en cuando a las industrias extractivas y los temas relacionados, para todas las regiones del mundo. Forma parte del Departamento de Energía Sostenible dentro de la Red de Desarrollo Sostenible. A través de préstamos, asistencia técnica, diálogo político y trabajo analítico, la División dirige un programa de trabajo con múltiples actividades en el sector en más de 70 países, la mitad de los cuales se hallan en el �frica subsahariana. Más específicamente, la División: r Aconseja a los gobiernos sobre asuntos legales, fiscales y contractuales, y sobre acuerdos institucionales relativos a recursos naturales, así como a buenas prácticas de gobierno. r Asiste a los gobiernos en el establecimiento de garantías sociales y medioambientales en proyectos, con el fin de promover el desarrollo sostenible de las industrias extractivas. r Ayuda a los gobiernos a formular políticas que promuevan el crecimiento del sector privado y las inversiones extranjeras directas. r Aconseja a los gobiernos sobre el modo como los países pobres pueden aumentar el acceso a la energía comercial limpia y evaluar opciones para proteger a los países pobres de los elevados precios del combustible. En esencia, la División de Políticas para Petróleo, Gas y Minería actúa como órgano consultivo técnico global que apoya el desarrollo sostenible mediante la promoción de la capacidad y proporcionando servicios consultivos sobre industrias extractivas a los gobiernos ricos en recursos. La División realiza, asimismo, un papel de apoyo través de la gestión de los siguientes programas globales: r La Ayuda para la Implementación de la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (ITIE), que apoya a los países en la implementación de programas de la ITIE. r La Asociación Público-Privada para la Reducción Global de la Incineración de Gas (GGFR), que aúna a gobiernos y empresas para la reducción de la quema de gas. r La Asociación de Comunidades y Minería a Pequeña Escala (CASM), que promueve un acercamiento integrado para la resolución de los problemas a los que se enfrentan los mineros artesanales y a pequeña escala. r El Programa de Industrias Extractivas y Mujeres, que afronta los problemas de género en las industrias extractivas. r La Iniciativa de Gobernanza en el Petróleo (PGI), que promueve el buen gobierno en el sector. r La Agencia de Asesoría Técnica de las Industrias Extractivas (EI-TAF), que facilita los servicios de asesoría de “respuesta rápida� en base a la demanda con el objeto de desarrollar una capacidad para transacciones y estructuras de políticas de recursos de la industria extractiva. The World Bank 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433 USA www.worldbank.org/ogmc (OR /oil OR /gas OR /mining) www.ifc.org/ogmc (OR /oil OR /gas OR /mining) Industrias Extractivas para el Desarrollo 1