82648 v2 ВСЕМИРНЫЙ БАНК Повышение устойчивости к потрясениям: Учет климатических рисков и рисков стихийных бедствий в процессе развития Из опыта работы Группы организаций Всемирного банка Повышение устойчивости к потрясениям: Учет климатических рисков и рисков стихийных бедствий в процессе развития Из опыта работы Группы организаций Всемирного банка ВСЕМИРНЫЙ БАНК Предисловие I Предисловие Погодные катаклизмы в равной мере затрагивают и богатые, и бед- необходимых для неуклонного проведения в жизнь мер по обе- ные страны. Они могут тормозить экономический рост и нарушать спечению устойчивости процесса развития к изменению климата работу рынков. Но то, что происходит с нами после стихийного и стихийным бедствиям. На примерах наиболее эффективной бедствия, во многом определяется тем, где и как мы живем. Чем практики в докладе показано, как финансовые инструменты и более уязвимы наша страна, наша община и наше домохозяйство, программы мероприятий наряду с накопленным за десятилетия и чем менее они готовы к бедствию, тем больше наносимый нам опытом обеспечения готовности к стихийным бедствиям уже ущерб. Риск возрастает, если мы живем на побережье, в засушливом сегодня помогают странам подготовиться к жизни в мире, где районе или на горном склоне. Чем прочнее материалы, из которых изменения происходят все чаще. выстроен наш дом, тем меньше вероятность того, что мы понесем Но при этом не стоит обманывать себя надеждами на то, что урон. Но при этом, если мы бедны или живем в бедной стране, сделать это будет легко. Меры по повышению устойчивости к вероятность погибнуть для нас значительно возрастает. потрясениям эффективны, однако зачастую они требует повышенных По мере дальнейших изменений мирового климата развива- первоначальных инвестиций. Наш опыт показал, что проектиро- ющиеся страны несут всё более значительные потери от сильных вание и строительство после стихийного бедствия более прочных наводнений, засух и ураганов. К 2030 году численность бедных зданий и более надежной инфраструктуры обходятся в полтора и уязвимых для природных катаклизмов жителей стран Африки раза дороже. Для создания и обслуживания современных систем к югу от Сахары и Южной Азии может достичь 325 миллионов прогнозирования погодных катаклизмов нужны новые технологии человек. Совокупные потери крупных приморских городов, многие и высококвалифицированные кадры. Переселение людей из небез- из которых расположены в развивающихся странах со средним опасных районов стоит дорого и чревато возникновением проблем уровнем дохода, могут к середине нынешнего века составлять до культурного и социального характера, которые могут порождать 1 триллиона долларов США ежегодно. новые риски. Мы знаем, что общины с более прочными социаль- В настоящем докладе показано, почему обеспечение устойчи- ными связями более устойчивы в случае бедствий, потому что их вости к изменению климата жизненно важно для достижения целей жители первыми противостоят им и могут помочь друг другу в ходе Группы организаций Всемирного банка по искоренению бедности восстановительных работ. и обеспечению благосостояния для всех, и почему решение этой Мы, сотрудники Группы организаций Всемирного банка, счита- задачи должно стать основным пунктом повестки дня в области раз- ем, что масштабы стихийных бедствий, сопряженных с изменением вития. Если мы не поможем уязвимым и бедным странам, регионам климата, можно уменьшить, а капитальные затраты – ограничить. и городам подготовиться и адаптироваться к нынешним и будущим Но для этого мы должны сотрудничать с различными партнерами, климатическим рискам и рискам стихийных бедствий, мы можем представляющими разные отрасли, чтобы меры по повышению устой- стать свидетелями утраты плодов многолетней работы в области чивости к изменению климата и стихийным бедствиям становились развития. Обобщая опыт работы Банка в сфере развития, устойчивого составной частью нашей повседневной работы в области развития. к климатическим рискам и рискам стихийных бедствий, мы надеемся, Хорошая новость заключается в том, что многие подобные меры что этот доклад станет и полезным материалом для ведущихся на оправданны с точки зрения развития и могут помочь всем нам – и международном уровне дискуссий, цель которых – понять, какие развивающимся, и развитым странам – подготовиться к жизни в потери и какой ущерб влечет за собой изменение климата. более теплом и менее предсказуемом мире. В настоящем докладе международному сообществу, занима- Мы знаем, что надо делать. Наша задача сегодня состоит в том, ющемуся вопросами развития, предлагается, объединив усилия чтобы наращивать усилия до наступления стихийных бедствий, специалистов разных направлений и отраслей, повышать долго- спасая жизни и защищая источники средств к существованию. Нам срочную устойчивость к потрясениям, снижать риски и не допу- необходимо не только ликвидировать последствия бедствий, но и скать увеличения будущих издержек. В докладе подчеркивается помогать странам и общинам повышать устойчивость в условиях необходимость создания и расширения возможностей институтов, быстрого потепления глобального масштаба. П о в ы ш е н и е у с то й ч и в о с т и к п о т р я с е н и я м | У ч е т к л и м ат и ч е с к и х II р и с к о в и р и с к о в с т и х и й н ы х б е д с т в и й в п р о ц е с с е ра з в и т и я Основные положения В настоящем докладе освещается опыт работы Всемирного банка необходимость более тесного сотрудничества между сообществами в сфере развития, устойчивого к изменению климата и стихийным специалистов в области повышения устойчивости к изменению бедствиям, и доказывается, что такое развитие является залогом климата и в области управления риском стихийных бедствий, а искоренения бедности и обеспечения благосостояния для всех также интеграции аспектов устойчивости к изменению климата к 2030 году. При этом в докладе признается, что такое развитие и стихийным бедствиям в общие процессы развития. В докладе требует дополнительных первоначальных затрат, которые оку- приводится несколько практических примеров, демонстрирую- пятся в долгосрочной перспективе при условии их правильного щих перспективные подходы, накопленный опыт и нерешенные осуществления. Исходя из этого, в докладе обосновывается проблемы. Рисунок A: Общемировой ущерб от стихийных бедствий, 1980-2012 годы. млрд долл. США 400 350 300 250 200 150 100 50 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 Совокупный ущерб (в ценах 2011 года) Столбцы показывают величину ежегодного ущерба от стихийных бедствий. Линия показывает тенденцию. Источник: © 2013 Münchener Rückversicherungs-Gesellschaft, Geo Risks Research, NatCatSERVICE (по состоянию на январь 2013 года) Основные положения III Цель доклада – представить материал для обсуждения состояния окружающей среды2. Вместе с тем, с 1960-х годов обу- проблем потерь и ущерба, ведущегося под эгидой Рамочной словленное деятельностью человека изменение климата играет конвенции Организации Объединенных Наций об изменении всё более значительную роль в качестве причины экстремальных климата. Доклад может быть полезен для специалистов-прак- погодных явлений, таких, как повышение температур (например, тиков в области развития и для национальных директивных периоды теплой погоды и аномальной жары), изменение характера органов, сталкивающихся с проблемой возможного нарастания атмосферных осадков (например, ливневые паводки) и штормы на количества и масштабов стихийных бедствий под воздействием море3. Так, например, по прогнозам, к 2020 году в два раза уве- постепенного изменения средних и экстремальных значений личится площадь территорий, страдающих от аномальной жары4. климатических переменных. Выявление причинно-следственных связей между стихийными За период с 1980 по 2012 год размер ущерба, причиненного бедствиями и изменением климата неизбежно сопряжено со значи- тельными сложностями из-за факторов неопределенности, а также стихийными бедствиями по всему миру, составил 3,8 трлн долл. США (Рисунок А). Примерно 87% стихийных бедствий, о которых 2 Intergovernmental Panel on Climate Change - IPCC 2012. Managing the Risks of Extreme Events имеется информация (18 200 случаев), 74% ущерба (2,8 трлн долл. and Disasters to Advance Climate Change Adaptation. A Special Report of Working Groups I and США) и гибель 61% жертв (в общей сложности, 1,4 млн человек) II of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Field, C.B., V. Barros, T.F. Stocker, D. Qin, D.J. Dokken, K.L. Ebi, M.D. Mastrandrea, K.J. Mach, G.-K. Plattner, S.K. Allen, M. Tignor, and были обусловлены экстремальными погодными факторами1. P.M. Midgley (eds.), Cambridge University Press, Cambridge, UK, and New York, NY, USA, 582 pp. Важнейшими факторами, определяющими риск стихийных 3 Intergovernmental Panel on Climate Change - IPCC 2013. Working Group I Contribution to бедствий, по-прежнему являются модели развития и, в частности, the IPCC Fifth Assessment Report Climate Change 2013: The Physical Science Basis Summary for Policymakers. http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/wg1/ar4-wg1-spm.pdf рост численности населения в зонах высокого риска и ухудшение 4 World Bank, 2013. Turn Down the Heat: Climate Extremes, Regional Impacts, and the case for Resilience. A Report for the World Bank by the Potsdam Institute for Climate Impact Research 1 Munich Re 2013. Geo Risks Research, NatCatSERVICE, Münchener Rückversicherungs-Gesellschaft. and Climate Analytics. Washington, D.C. Рисунок B: Роль опасных природных явлений, подверженности внешним воздействиям и уязвимости в риске стихийных бедствий Бедность и ухудшение состояния окружающей среды Уязвимость Уязвимость Риск Риск стихийных стихийных бедствий бедствий Опасное Подверженность природное внешним Опасное Подверженность явление воздействиям природное внешним явление воздействиям Изменение Низкое качество климата планирования развития Риск стихийных бедствий определяется возникновением опасного природного явления (например, циклона), которое может оказать воздействие на оказавшееся в зоне его влияния население и материальные активы (например, на дома, расположенные на пути прохождения циклона). Уязвимость – это характерная особенность населения или материального актива, обусловливающая их особую подверженность разрушительному воздействию (например, непрочность конструкции дома). Низкое качество планирования развития, бедность, ухудшение состояния окружающей среды и изменение климата – это факторы, способные повысить масштаб этого взаимодействия, что увеличивает последствия бедствия. Источник: на основе публикации Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) 2012. П о в ы ш е н и е у с то й ч и в о с т и к п о т р я с е н и я м | У ч е т к л и м ат и ч е с к и х IV р и с к о в и р и с к о в с т и х и й н ы х б е д с т в и й в п р о ц е с с е ра з в и т и я сложности и динамичности взаимодействия между характеристи- риску, может составить к 2030 году 325 млн человек8. Многие из этих ками развития, окружающей средой и климатом (при том, что все стран имеют и минимальные возможности подготовиться к неблаго- эти три фактора обусловливают риск стихийных бедствий). Хотя приятным климатическим явлениям и преодолеть их последствия. проследить связь конкретных погодных явлений с изменением кли- Изменение климата уже сегодня усугубляет неравенство; на суб- мата очень непросто, определить конкретную причину стихийных национальном уровне последствия, как правило, оказываются более бедствий (итоговое воздействие) – климат, развитие или изменение тяжкими там, где уже сегодня высок уровень бедности. Поскольку состояния окружающей среды – еще сложнее, поскольку характер климатические явления могут свести на нет достигнутые с большим их взаимодействия весьма сложен (Рисунок В). трудом успехи в сфере развития и вновь ввергнуть самые уязвимые Бедствия, обусловленные погодными явлениями, происходят и категории населения в состояние бедности, их воздействие следует в развитых, и в развивающихся странах, причем особенно тяжкими сводить к минимуму, уменьшая силу опасных природных явлений последствия таких бедствий оказываются в быстро развивающихся (для чего необходимы решения на глобальном уровне, например, странах со средним уровнем дохода, поскольку здесь в зонах риска сокращение выбросов парниковых газов), ограничивая подвержен- растет стоимость активов. Так, например, крупнейшие приморские ность внешним воздействиям (посредством мер защиты бедного города могут к середине столетия понести убытки на общую сумму населения и/или оказания помощи, позволяющей ему жить в более 1 триллион долларов США5. Вместе с тем, страны с низким уровнем безопасных районах) или снижая степень уязвимости бедных дохода и с уровнем дохода ниже среднего имеют меньше всего перед лицом климатических потрясений. Важной составной частью возможностей противостоять стихийным бедствиям, и, как правило, такой стратегии являются программы социальной защиты, однако там гибнет больше всего людей – на долю этих стран приходится они должны дополняться политикой, прямо помогающей бедным 85% всех людских потерь, связанных со стихийными бедствиями6. повышать устойчивость к потрясениям. Повышение устойчивости к изменению климата Развитие, устойчивое к изменению климата необходимо для достижения глобальных целей и стихийным бедствиям, должно стать общей – искоренения крайней бедности и содействия целью, но при этом следует осознавать, достижению благосостояния для всех что без затрат этого добиться не удастся При том, что существует много факторов неопределенности, Смягчение риска и повышение степени подготовленности к ясно одно: масштабы последствий, обусловленных изменением преодолению последствий изменения климата и стихийных бедствий климата, будут нарастать под влиянием как факторов развития, так может существенно снизить ущерб от таких бедствий. В различных и климатических факторов7, и особенно тяжкими такие последствия странах, от Индии и Бангладеш до Мадагаскара, системы раннего будут для бедных. Если не принять мер по снижению рисков, то предупреждения, повышение степени подготовленности и совер- изменение климата, с большой долей вероятности, не позволит шенствование правил обеспечения безопасности доказали свою в ближайшие десятилетия решить задачи в области сокращения рентабельность, способность спасать жизни людей и защищать бедности и усугубит неравенство. государственные и частные инвестиции. Поэтому развитие, устой- Изменение климата сильнее всего отразится на положении самых чивое к изменению климата и стихийным бедствиям, оправдано не бедных и маргинализированных групп населения, проживающих в только с точки зрения смягчения бедности, но и по экономическим зонах высокого риска (например, 72% жителей африканских городов соображениям. проживают в несанкционированных поселениях). Эти же группы Однако, несмотря на рентабельность в долгосрочной перспек- населения имеют меньше всего возможностей бороться с последстви- тиве, развитие, устойчивое к изменению климата и стихийным ями повторяющихся климатических явлений малой интенсивности, бедствиям, может потребовать значительных первоначальных затрат. которые могут иметь негативные и все нарастающие последствия Повышение безопасности зданий и сооружений требует внесения для их источников существования. Согласно прогнозам, изменение изменений в их конструкцию, повышающих затраты на их строи- климата будет оказывать регрессивно-дифференцированное воздей- тельство на 10-50%, а то и больше – если возникает необходимость ствие, причем сильнее всего от него пострадает городская беднота перемещения транспортных сетей и сетей водоснабжения9. Кроме (чистые потребители продовольствия) и отличающиеся высокой того, для улучшения работы гидрометеорологических систем нужны степенью уязвимости страны Африки к югу от Сахары и Южной новые технологии и подготовка кадров, для оценки рисков могут Азии, в которых численность бедного населения, подверженного понадобиться геопространственные, научные и инженерные данные, 5 Hallegatte, S., Green, C., Nicholls, R.J. and Corfee-Morlot, J. 2013). “Future Flood Losses in 8 Shepherd, A., Mitchell, T., Lewis, K., Lenhardt, A. Jones, L., Scott, L and Muir-Wood, R. Major Coastal Cities.” Nature Climate Change, doi: 10.1038 2013. The geography of poverty, disasters and climate extremes in 2030. ODI, Met OFccie, RMS 6 Munich Re 2010. © 2010 Münchener Rückversicherungs-Gesellschaft, Geo Risks Research, Publication NatCatSERVICE – As at July 2010 9 GFDRR 2010 Damage, Loss and Needs Assessment. Guidance Notes, Volume 3. The World Bank. 7 Аналогично примечанию 3. http://www.gfdrr.org/sites/gfdrr.org/files/publication/Estimation%20Volume3-WEB.pdf Основные положения V зачастую с высокой степенью разрешения, и даже после реализации и финансовой защиты и устойчивого восстановления. Многие планов по смягчению риска стихийные бедствия могут причинять подобные примеры приводятся в докладе по результатам изучения определенный ущерб, вследствие чего настоятельно необходимо практической деятельности. повышать эффективность стратегий преодоления последствий. Для нейтрализации факторов неопределенности в области В настоящем докладе утверждается, что и развитые, и развиваю- климата и развития заинтересованным сторонам на национальном щиеся страны заинтересованы в развитии, устойчивом к изменению уровне необходимы устойчивые и гибкие программы, невозможные климата и стихийным бедствиям. При том, что принимать меры, без четких институциональных структур и предсказуемого долго- разумные с точки зрения устойчивого развития, необходимо в любом срочного финансирования (рассчитанного, как минимум, на десять случае, ввиду изменения климата потребность в таких мерах высока лет вперед). Изменение климата затрагивает большинство отраслей, а как никогда. В результате повышение устойчивости к изменению это создает дополнительные сложности во многих странах, системы климата и стихийным бедствиям должно стать составной частью управления которых построены по отраслевому принципу. Опыт национальных стратегий и помощи на цели развития, особенно в последнего времени показывает, что в интересах эффективности наиболее уязвимых и наименее развитых странах. необходимо обеспечить максимально высокий уровень координации Учитывая тесную взаимосвязь между изменением климата и деятельности различных министерств. местными факторами, определяющими уязвимость, необходимо Что касается развития, устойчивого к изменению климата максимально повышать эффективность во всех аспектах разви- и стихийным бедствиям, процесс повышения эффективности тия, устойчивого к изменению климата и стихийным бедствиям, управления риском – за счет повышения качества информации, в том числе путем координации функционирования институтов, своевременного финансирования, создания резервных фондов, а выявления и смягчения риска, повышения степени готовности, также проведения политики и реализации планов, ориентированных мер финансовой и социальной защиты и сооружения в процессе на решение этих задач, – может подчас быть более важным, чем восстановления устойчивых зданий. Если заниматься только отдель- проведение отдельных мероприятий (например, строительство ными вопросами из данного перечня, возникает риск сохранения защитной дамбы). Часто такие мероприятия – а иногда и само угрозы для прочих и даже возникновения порочных стимулов, как стихийное бедствие – служит толчком к поиску более удачных это происходит в тех случаях, когда средства предоставляются, решений по обеспечению устойчивости к изменению климата и прежде всего, на ликвидацию последствий стихийных бедствий, стихийным бедствиям. Присутствие факторов неопределенности тогда как меры упреждающего управления риском финансируются также требует надежной системы обратной связи, позволяющей в недостаточной мере. определить, какие подходы удачны, а какие – нет, и почему. Малое количество результатов, получаемых в краткосрочной перспективе, наряду с первоначально медленным освоением средств, может поначалу отпугнуть некоторых доноров, привыкших к более тра- Сегодня мы немало знаем о том, как обеспечивать диционным и не связанным с риском инвестициям, однако необ- устойчивость к бедствиям, вызванным погодными ходимо, чтобы они поняли, что устойчивое к изменению климата катаклизмами, но необходимо более эффективно и стихийным бедствиям развитие идет именно так. Всё большее число стран, например, Колумбия, Филиппины, Индия, Мексика и сочетать подходы к повышению устойчивости Самоа, осуществляют пилотные проекты в области планирования, к изменению климата с уменьшением риска устойчивого к изменению климата и стихийным бедствиям, и, стихийных бедствий судя по имеющимся данным, это помогает им смягчать тяжесть последствий климатических катаклизмов. Опыт этих стран нашел Хотя подходы к обеспечению устойчивости к изменению кли- отражение в приводимых в докладе примерах из практики. мата и к уменьшению риска стихийных бедствий формировались на Несмотря на очевидные успехи, по-прежнему существует мно- основе различных дисциплин, сообщества специалистов-практиков жество проблем. Долгосрочные прогнозы в отношении климата и по этим вопросам всё более сближаются друг с другом. Во многом развития пока еще очень неточны, и зачастую этим оправдывают такое объединение происходит на местах, однако учреждения на политическое бездействие. Программа действий могла бы включать национальном и международном уровне по-прежнему противятся внедрение надежной циклической системы принятия решений, интеграции. Чтобы не допустить раздробления ограниченного потен- однако данных для информированного принятия решений по-преж- циала на местах и глобальных ресурсов, необходимо постепенно нему мало, равно как мало и возможностей для сотрудничества объединять эти два направления на основе единой повестки дня. со странами на ключевых стадиях разработки планов развития Всемирный банк и многие другие партнеры, работающие в (например, на этапе подготовки национальных планов развития). области развития, накопили обширный опыт по вопросам разви- Однако наиболее серьезной из имеющихся проблем по-прежнему тия, устойчивого к изменению климата и стихийным бедствиям. остается институциональная. Необходимо, чтобы международное Появляются примеры наиболее эффективной практики с точки сообщество подавало пример, способствуя дальнейшему внедрению зрения как процессов, например, институциональных структур и подходов, которые последовательно увязывали бы деятельность цикличной обратной связи, так и средств и инструментов, в том по повышению устойчивости к изменению климата и стихийным числе оценки климатических рисков и рисков стихийных бедствий, бедствиям с более широкими направлениями развития, обеспечивая смягчения риска, повышения степени готовности, социальной при этом надлежащее финансирование таких подходов.